Lösung - CF Müller Campus

Prof. Dr. Heintzen
Universität Berlin
Frage 1:
Klausur im Öffentlichen Recht
für Examinanden
Musterlösung
Das BVerfG wird Ms Antrag stattgeben, wenn er zulässig und begründet ist.
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A. Zulässigkeit
Vorliegend könnten ein Organstreitverfahren nach Art. 93 I Nr. 1 GG iVm §§ 13 Nr. 5,
63 ff. BVerfGG oder eine abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG
iVm §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG zulässig sein.
I. Zuständigkeit des BVerfG
Das BVerfG ist nach Art. 93 I Nr. 1 GG für die Entscheidung im Organstreitverfahren
und nach § 93 Abs. 1 Nr. 2 GG für eine abstrakte Normenkontrolle zuständig.
II. Antragsberechtigung
1. Neben den in § 63 BVerfGG genannten obersten Bundesorganen – darunter der
Bundesregierung - sind auch die im Grundgesetz mit eigenen Rechten
ausgestatteten Teile dieser Organe antragsberechtigt.
Als Bundesminister und damit als Mitglied der Bundesregierung ist M zumindest
insoweit mit eigenen Wahrnehmungsberechtigungen ausgestattet, als eine nach Art.
80 Abs. 1 S. 1 GG iVm dem in Art. 62, 65 GG niedergelegten Kabinetts- bzw.
Kollegialprinzip von der Bundesregierung zu erlassende Rechtsverordnung
grundsätzlich nur unter seiner Mitwirkung beschlossen werden darf (vgl. Herzog, in:
Maunz/ Dürig, GG, 34. Lfg. 6/98, Rn. 14 zu Art. 62). M ist demnach als Antragsteller
und die Bundesregierung als Antragsgegener antragsberechtigt.
2. Nach § 76 BVerfGG ist bei einem abstrakten Normenkontrollverfahren nur die
Bundesregierung als solche, nicht auch der einzelne Bundesminister
antragsberechtigt. Ein abstraktes Normenkontrollverfahren wäre demnach vorliegend
mangels Antragsberechtigung des M unzulässig.
III. Streitgegenstand
Tauglicher Streitgegenstand eines Organstreitverfahrens kann angesichts des
insofern offenen Wortlauts der Art. 93 Abs. 1 Nr. 1, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG - § 64
Abs. 1 BVerfGG spricht nur von Maßnahme oder Unterlassung - jedes rechtlich
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erhebliche Verhalten des Antragsgegners sein. Demnach können auch Normen
Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein (BVerfGE 73, 40, 65). Danach ist der
Erlaß der AWG-VO tauglicher Streitgegenstand des vorliegenden
Organstreitverfahrens.
IV. Antragsbefugnis
Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG muß B geltend machen, in seinen durch das GG
übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein.
Hierfür reicht es aus, daß sich aus dem Vortrag des Antragstellers die Möglichkeit
einer Verletzung oder unmittelbaren Gefährdung ergibt (Pestalozza,
Verfassungsprozeßrecht, 3. Aufl. 1991, § 7 II Rn. 35).
Vorliegend ist nicht von vornherein auszuschließen, daß M durch den Erlaß der
AWG-VO im Umlaufverfahren in seinen Mitwirkungsrechten aus Art. 80 Abs. 1 S. 1
iVm Art. 62 GG verletzt ist, weil die AWG-VO ohne seine aktive Mitwirkung zustande
kam.
V. Zwischenergebnis
Ms Antrag ist als Antrag auf Herbeiführung einer bundesverfassungsgerichtlichen
Entscheidung im Rahmen eines Organstreitverfahrens zulässig.
B. Begründetheit
Ms Antrag ist begründet, wenn der Erlaß der AWG-VO gegen Bestimmungen des
GG in einer Weise verstößt, daß ein Kompetenzverstoß vorliegt. In diesem Fall wird
das BVerfG in seiner Entscheidung den Verstoß unter Bezeichnung der
grundgesetzlichen Bestimmungen feststellen, § 67 S. 1 und 2 BVerfGG. Anderenfalls
wird das BVerfG den Antrag zurückweisen (vgl. Pestalozza, a.a.O., § 8 I Rn. 45).
I. Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsnormen des AWG
Zunächst ist zu prüfen, ob die der AWG-VO zugrundeliegenden Vorschriften des
AWG, namentlich § 27 Abs. 1 S. 1 und 2 iVm §§ 2 Abs. 1, 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG,
verfassungsgemäß sind. Wäre dies nicht der Fall, so wäre die AWG-VO schon in
Ermangelung einer verfassungsgemäßen Ermächtigung verfassungswidrig.
1. Formelle Verfassungsmäßigkeit
Mangels entsprechender Hinweise im Sachverhalt zum Zustandekommen des AWG
ist von seiner formellen Verfassungsmäßigkeit auszugehen. Der Bund hat nach Art.
Art. 71, 73 Nr. 1 ("die auswärtigen Angelegenheiten") bzw. Nr. 5 GG ("Waren- und
Zahlungsverkehr mit dem Auslande") die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz.
2. Materielle Verfassungsmäßigkeit
Hinsichtlich der nun folgenden Lösungshinweise wird maßgeblich auf BVerfGE 91,
148 abgestellt. Die Entscheidung vermittelt die bei der Problematik des
Umlaufverfahrens heranzuziehenden verfassungsrechtlichen Bewertungsmaßstäbe
zwar in einer umfassenden Weise, wie sie von den Bearbeitern dieser Klausur nicht
erwartet werden kann. Der Fall bietet jedoch die Möglichkeit, ausgehend von den zur
Verfügung stehenden grundgesetzlichen Vorschriften und in Kenntnis der
Strukturprinzipien der Verfassung, namentlich der Rechtsstaatlichkeit und
Demokratie, sowie unter Beachtung der herkömmlichen Auslegungsregeln zu einem
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vertretbaren, d.h. sorgfältig begründeten Ergebnis zu gelangen, ohne daß ein
solches in der einen oder anderen Richtung hiermit vorgegeben werden soll.
a. Beachtung des Parlamentsvorbehalts
Es könnte in der Verordnungsermächtigung ein Verstoß gegen den aus dem
Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) abzuleitenden Parlamentsvorbehalt enthalten
sein. Da das Demokratiegebot jedoch keinen Totalvorbehalt für den
parlamentarischen Gesetzgeber begründet, wäre jedoch nur dann eine Verletzung
des Parlamentsvorbehalts anzunehmen, wenn sich der Gesetzgeber mit der
Verordnungsermächtigung der Regelung wesentlicher Fragen, d.h. solcher, die für
das Gemeinwesen von maßgeblicher Bedeutung sind, begeben hat (etwa BVerfGE
68, 1, 109).
Der Gesetzgeber müßte mit §§ 2 Abs. 1 und 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG die
wesentlichen Regelungen selbst getroffen und nicht an den Verordnungsgeber
delegiert haben (BVerfGE 91, 148, 162 f.):
"Als wesentlich ist im Bereich der Exportkontrolle die Entscheidung anzusehen, daß
Beschränkungen vorgenommen werden dürfen, welche Art von Beschränkungen in
Frage kommt und aus welchen Gründen sie angeordnet werden dürfen. Dagegen
können die Art und Weise der Exportkontrolle und die Auswahl der betroffenen
Warengattungen und Länder wegen der Verwaltungsnähe und der
Situationsgebundenheit dieser Entscheidungen der Exekutive überlassen werden.
Dem tragen die §§ 2 Abs. 1 und 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWG ausreichend Rechnung. §
7 Abs. 1 AWG erlaubt in Konkretisierung von § 1 Abs. 1 Satz 2 AWG
Beschränkungen im Außenwirtschaftsverkehr zum Schutz der Sicherheit und der
auswärtigen Interessen der Bundesrepublik Deutschland, die in den Nummern 1 bis
3 näher umschrieben sind. § 7 Abs. 2 AWG führt beispielhaft an, welche
Gegenstände und Rechtsgeschäfte den Beschränkungen unterworfen sind. § 2 Abs.
1 AWG konkretisiert den Begriff der Beschränkung, indem er Verbote und
Genehmigungsvorbehalte zuläßt. (...) Überdies verpflichtet § 3 AWG dazu, von dem
Genehmigungsvorbehalt in schonender Weise Gebrauch zu machen. Dem
Verordnungsgeber bleibt danach nur noch die Bestimmung, wann die einzelnen
gesetzlich zugelassenen Beschränkungen eingreifen und für welche Waren,
Rechtsgeschäfte und Länder sie gelten sollen."
b. Anforderungen nach Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG
Fraglich ist, ob die vorgenannten Regelungen des AWG auch den Anforderungen an
die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen aus Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG genügen,
wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung in der
Verordnungermächtigung zu bestimmen sind. Auch insoweit dürften keine
verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen (BVerfG, a.a.O., 163 f.):
"Die Zwecke, zu denen der Verordnungsgeber Regelungen treffen darf, sind in § 7
Abs. 1 AWG im einzelnen dargelegt. Diese Vorschrift enthält aber auch Aussagen zu
Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung, indem sie deren Gebrauch von einer
‚erheblichen‘ Störung und dem Erfordernis einer objektiven Notwendigkeit von
Ausfuhrbeschränkungen abhängig macht. Was Inhalt der Regelung durch die
Verordnung sein kann, ergibt sich ferner aus § 2 Abs. 1 AWG hinsichtlich der
rechtlichen Instrumente und aus § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 2 AWG
hinsichtlich der betroffenen Gegenstände. Das Ausmaß der Regelung wird in § 2
Abs. 2 und 3 und § 3 AWG festgelegt."
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3. Zwischenergebnis
Danach bestehen keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken
gegenüber dem AWG.
II. Verfassungsmäßigkeit der AWG-VO
Die AWG–VO ist verfassungsgemäß, wenn sie im Einklang mit der im AWG
enthaltenen Verordnungsermächtigung zustande gekommen ist. Wäre nämlich die
AWG-VO nicht von der einfachgesetzlichen Ermächtigung gedeckt, so würde es
unter Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG für die AWG-VO an einer für die
Delegation von Gesetzgebungsbefugnissen erforderlichen Ermächtigung fehlen.
1. Formelle Rechtmäßigkeit
a. Zuständigkeit
Die Bundesregierung war nach § 27 Abs. 1 S. 1 AWG zuständig zum
Verordnungserlaß.
b. Form
Mangels anderslautender Sachverhaltshinweise ist auch davon auszugehen, daß die
AWG-VO der nach Art. 80 Abs. 1 S. 3, 82 Abs. 1 S. 2 und 82 Abs. 2 S. 1 GG
erforderlichen Form entspricht.
c. Verfahren
Fraglich ist, ob die nach Art. 80 Abs. 1 S. 1 iVm § 27 AWG zum Verordnungserlaß
ermächtigte Bundesregierung die AWG-VO in einer Weise erlassen hat, daß die
AWG-VO ihr als Kollegialorgan zuzurechnen ist. Wäre dies nicht der Fall, so läge ein
Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 S. 1 vor. Denn soweit Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG den
Gesetzgeber ermächtigt, etwa der Bundesregierung die Befugnis zum
Verordnungserlaß erteilen und der Gesetzgeber von dieser Ermächtigung in § 27
Abs. 1 S. 1 AWG Gebrauch macht, kann der Verordnungsgeber hiervon nicht
abweichen, ohne gegen den aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG: "an
Gesetz und Recht gebunden") abzuleitenden Gesetzesvorrang zu verstoßen.
aa. Anforderungen an die Zurechenbarkeit des Verordnungsbeschlusses
(BVerfG, a.a.O., 165 f.)
"Anders als das Gesetzgebungsverfahren ist das Verordnungsverfahren im
Grundgesetz nicht im einzelnen geregelt. Art. 80 Abs. 1 GG beschränkt sich auf die
Festlegung der Organe, die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt werden
dürfen. Art. 80 Abs. 2 GG betrifft die Mitwirkung des Bundesrats an der
Verordnungsgebung. Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG regelt Ausfertigung und Verkündung
von Rechtsverordnungen. Dagegen ist das Vorgehen der ermächtigten Organe beim
Erlaß von Rechtsverordnungen verfassungsrechtlich nicht näher festgelegt. Es bleibt
ihrer eigenen Bestimmung überlassen. Dabei sind sie jedoch an den Rahmen
gebunden, den das Grundgesetz ihnen zieht. Sie müssen insbesondere
sicherstellen, daß Verordnungen von demjenigen Organ erlassen werden, dem das
Parlament gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG die Rechtssetzungsbefugnis übertragen
hat. Diese Parlamentsentscheidung ist für das ermächtigte Organ verbindlich. Das
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bedeutet nicht nur, daß die Befugnis keinem anderen Organ überlassen werden darf.
Verlangt wird vielmehr auch, daß das ermächtigte Organ in einer Weise tätig wird,
die es erlaubt, ihm den Verordnungsbeschluß zuzurechnen. Ein Beschluß, der dem
nicht entspricht, verstößt gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG.
Die Kompetenz zum Erlaß von Verordnungen aufgrund des
Außenwirtschaftsgesetzes besitzt gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 AWG die
Bundesregierung. Diese besteht nach Art. 62 GG aus dem Bundeskanzler und den
Bundesministern. Sie ist Kollegialorgan. Ist die Normsetzungsbefugnis der
Bundesregierung übertragen worden, verlangt Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG folglich
einen Beschluß des Kollegiums (vgl. BVerfGE 11, 77 ). Diesem Erfordernis ist
nicht schon Genüge getan, wenn der Beschluß die Bundesregierung formell als
Urheber ausweist, er muß ihr auch materiell zugerechnet werden können.
Zurechenbarkeit verlangt allerdings weder, daß das Kollegium vollzählig war, noch
daß es den Beschluß einstimmig gefaßt hat. Das wird auch sonst im demokratischen
Entscheidungsprozeß nicht gefordert. Zurechenbarkeit setzt jedoch voraus, daß
sämtliche Mitglieder der Bundesregierung von der anstehenden Entscheidung und
ihrem Gegenstand in Kenntnis gesetzt werden und Gelegenheit erhalten, an der
Entscheidung mitzuwirken (Information). Des weiteren müssen sich an der
Entscheidung so viele Mitglieder der Bundesregierung beteiligen, daß noch von
einem Handeln des Kollegiums gesprochen werden kann (Quorum). Schließlich muß
von den Beteiligten eine Mehrheit die Entscheidung befürworten (Majorität)."
bb. Einhaltung der Zurechnungsanforderungen beim Erlaß der AWG-VO
Fraglich ist, ob der vorliegende Verordnungserlaß diesen Anforderungen genügt.
Dies ist der Fall, wenn das in der GOBReg geregelte Umlaufverfahren den
vorgenannten verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt und das an der AWG-
VO praktizierte Umlaufverfahren mit der GOBReg im Einklang steht.
(1) Regelung in der GOBReg
(a) Anwendbarkeit der GOBReg (Diskontinuität?)
Fraglich ist zunächst, ob die GOBReg bei Erlaß der AWG-VO überhaupt in Geltung
stand. Dies hängt davon ab, ob die GOBReg dem Grundsatz der Diskontinuität
unterliegt. Dazu das BVerfG (a.a.O., 167 f.):
"Die Geschäftsordnung, nach der die Bundesregierung beim Erlaß der
Änderungsverordnungen verfuhr, war nicht außer Kraft getreten. Zwar hatte die
damalige Bundesregierung die Übernahme der Geschäftsordnung vom 11. Mai 1951
mit den inzwischen erfolgten Änderungen nicht eigens beschlossen; ihre Anwendung
durch diese Bundesregierung war auch vom Bundespräsidenten nicht ausdrücklich
gemäß Art. 65 Satz 4 GG genehmigt worden. Eines solchen Beschlusses und einer
Genehmigung bedurfte es aber nicht. Denn die Geschäftsordnung der
Bundesregierung unterliegt nicht dem Grundsatz der Diskontinuität. Dieser bezieht
sich in seiner ursprünglichen Form auf das Parlament und betrifft hier alle bei Ende
einer Legislaturperiode noch nicht erledigten Gesetzesvorlagen, Anträge und
Anfragen, nicht dagegen die vom Parlament verabschiedeten Gesetze. Ob er die
Geschäftsordnung des Bundestags erfaßt oder nicht (vgl. BVerfGE 1, 144 ),
bedarf hier keiner Entscheidung. Jedenfalls gilt der Grundsatz nicht für die
Geschäftsordnung der Bundesregierung. Im Unterschied zum Parlament ist diese
kein sich selbst konstituierendes Organ. Dem Grundsatz, daß kein Organ hinsichtlich
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seines Innenrechts seine Nachfolger binden könne, ist ausreichend Rechnung
getragen, wenn die Bundesregierung das Recht hat, ihre Geschäftsordnung jederzeit
zu ändern. Dieses Recht ist aber unbestritten. Es folgt aus Art. 65 Satz 4 GG. Es ist
nicht ersichtlich, daß die Weitergeltung einer gemäß Art. 65 Satz 4 GG einmal
beschlossenen und genehmigten Geschäftsordnung bei voller Änderungsfreiheit
Grundsätze der Demokratie und des Rechtsstaats oder Funktionsbedingungen der
Bundesregierung und Rechte ihrer Mitglieder beeinträchtigen könnte. Der Fiktion,
eine neue Bundesregierung beschließe die alte Geschäftsordnung durch
stillschweigende Anwendung neu, und ebenso stillschweigend erkläre der
Bundespräsident seine Genehmigung (vgl. etwa Achterberg, Handbuch des
Staatsrechts, Band II, 1987, § 52 Rdnr. 90; Herzog, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz,
Art. 65 Rdnr. 111, 115), bedarf es daher nicht."
(b) Vereinbarkeit mit den sich aus Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG ergebenden
Anforderungen
Die Regelung des Umlaufverfahrens in der GOBReg müßte den Anforderungen des
Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG an Information, Quorum und Majorität genügen. Hierzu das
BVerfG (a.a.O., 168-171):
"Die Regelung des Beschlußverfahrens in der Geschäftsordnung der
Bundesregierung ist mit den Anforderungen, die sich aus Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG
ergeben, vereinbar.
Nach § 15 Abs. 1 Buchstabe b GOBReg sind der Bundesregierung zur Beratung und
Beschlußfassung alle Entwürfe von Verordnungen der Bundesregierung zu
unterbreiten. § 20 Abs. 1 GOBReg legt fest, daß die Bundesregierung ihre
Beschlüsse in der Regel "in gemeinschaftlicher Sitzung" faßt. Das Verfahren zur
Vorbereitung und Einberufung der Sitzung regelt § 21 GOBReg. In Absatz 2 dieser
Vorschrift ist die Unterrichtung sämtlicher Regierungsmitglieder vorgesehen; nach
Absatz 3 müssen Kabinettsvorlagen so zeitig erfolgen, daß für eine Prüfung
genügend Zeit bleibt, in der Regel eine Woche vor der Sitzung. Nach § 24 Abs. 1
GOBReg ist die Bundesregierung beschlußfähig, wenn einschließlich des
Vorsitzenden die Hälfte der Bundesminister anwesend ist. Für die Beschlußfassung
gilt nach § 24 Abs. 2 GOBReg Stimmenmehrheit; bei Stimmengleichheit entscheidet
die Stimme des Vorsitzenden. Eine förmliche Abstimmung wird nicht verlangt. Doch
hat der Vorsitzende gemäß § 25 GOBReg den Wortlaut von Beschlüssen der
Bundesregierung jeweils im Anschluß an die mündliche Beratung eines
Gegenstandes festzulegen. Verordnungen der Bundesregierung werden gemäß § 30
nach Gegenzeichnung durch den zuständigen Fachminister vom Bundeskanzleramt
gezeichnet.
Das Regelverfahren erfüllt die Anforderungen, die daran zu stellen sind, daß ein
Beschluß der Bundesregierung zugerechnet werden kann. Die Unterrichtung aller
Regierungsmitglieder gibt jedem die Möglichkeit, sich an der Beschlußfassung zu
beteiligen. Die Mehrheitsregel gewährleistet, daß jedenfalls die Zahl der
Zustimmenden größer ist als die Zahl der Ablehnenden. Daß diese Mehrheit auf die
Zahl der Anwesenden und nicht auf die Mitgliederzahl bezogen wird, ruft keine
Bedenken hervor. Das Anwesenheitsquorum des § 24 Abs. 1 GOBReg verhindert
Beschlüsse, die unter so geringer Beteiligung fallen, daß sie nicht mehr als
Beschlüsse der Bundesregierung gelten können. Daß eine förmliche Abstimmung
nicht zwingend vorgeschrieben ist, begründet wegen der Anwesenheit der
Regierungsmitglieder keinen Mangel. Zudem ist der Wortlaut von Beschlüssen
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sogleich vom Vorsitzenden festzustellen. Täuscht er sich dabei, kann die
Feststellung auf Hinweis der Sitzungsteilnehmer korrigiert werden.
Bei verfassungskonformer Auslegung von § 20 Abs. 2 GOBReg genügt auch das
Umlaufverfahren den Anforderungen, die sich aus Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG an
Verordnungen der Bundesregierung ergeben.
Das Umlaufverfahren ist als Ausnahme von der Regel vorgesehen. Es findet seinen
Grund darin, daß "die mündliche Beratung einer Angelegenheit nicht erforderlich ist"
(§ 20 Abs. 2 GOBReg). Unter dieser Voraussetzung ist es berechtigt. Es bleibt aber
Beschlußverfahren, und zwar auch für Rechtsnormen mit Außenwirkung.
Abweichungen vom Regelverfahren sind daher nur insoweit gerechtfertigt, als sie auf
dem fehlenden Beratungsbedarf beruhen. Dieser kann jedoch keinen Verzicht auf die
Minimalerfordernisse begründen, die es erlauben, einen Beschluß der
Bundesregierung zuzurechnen. Das sind Information, Quorum und Majorität.
Den Erfordernissen von Information und Majorität ist durch § 15 Abs. 1 und § 24 Abs.
2 GOBReg, die auch für das Umlaufverfahren Geltung beanspruchen, Genüge
getan. Dagegen bezieht sich § 24 Abs. 1 GOBReg, der das Quorum festlegt, seinem
Wortlaut nach nur auf die Beschlußfassung in der Kabinettssitzung, denn er verlangt,
daß einschließlich des Vorsitzenden mindestens die Hälfte der Bundesminister
"anwesend" ist. Dem Erfordernis einer Mindestbeteiligung, ohne die ein Beschluß
nicht der Bundesregierung zugerechnet werden kann, läßt sich daher nur Rechnung
tragen, wenn § 24 Abs. 1 GOBReg sinngemäß auch im Umlaufverfahren Anwendung
findet. An die Stelle der Anwesenheit tritt in diesem Fall die Mitwirkung am
Umlaufverfahren. Darunter ist die Willensbekundung der Mitglieder der
Bundesregierung hinsichtlich des Beschlußgegenstandes zu verstehen. Diese kann
in Zustimmung, Ablehnung oder Stimmenthaltung bestehen. Wer dagegen keinen
Willen bekundet, beteiligt sich nicht am Umlaufverfahren.
Die Feststellung der Willensbekundung im Umlaufverfahren regelt § 20 Abs. 2
GOBReg. Danach soll "der Staatssekretär des Bundeskanzleramtes die Zustimmung
der Mitglieder der Bundesregierung auf schriftlichem Wege einholen". Wie das
Bundesverwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung zu Recht festgestellt
hat, ist diese Vorschrift sprachlich nicht eindeutig. Das Erfordernis der Schriftlichkeit
kann sich entweder auf die Einholung durch den Staatssekretär oder auf die
Zustimmung durch die Regierungsmitglieder oder auf beides beziehen.
Jedenfalls im letzteren Verständnis begegnet die Vorschrift keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Dagegen wäre, wenn die Einholung nicht der
Schriftform bedürfte, keine ausreichende Gewißheit über den
Abstimmungsgegenstand, und wenn die Zustimmung nicht erklärt werden müßte,
keine ausreichende Gewißheit über die Teilnahme zu erzielen. Es ließe sich folglich
auch nicht mit Sicherheit feststellen, ob eine Beschlußvorlage die Zustimmung der
Mehrheit der Abstimmungsteilnehmer erreicht hat. Insofern kann das Schweigen in
gemeinschaftlicher Sitzung nicht mit dem Schweigen im Umlaufverfahren
gleichgesetzt werden. Während in jenem eine stillschweigende Zustimmung oder
eine Stimmenthaltung liegt, kann dieses auch die Folge einer Nichtbeteiligung am
Verfahren sein.
Ob das Erfordernis des Quorums und das davon abhängige der Mehrheit gewahrt
sind, läßt sich unter diesen Umständen nur feststellen, wenn die Zustimmung im Fall
des Schweigens nicht unterstellt oder gar fingiert wird, sondern der Erklärung bedarf.
Diesem Erfordernis wäre Rechnung getragen, wenn die Schriftform, die § 20 Abs. 2
Satz 1 GOBReg vorsieht, nicht nur für die Einholung, sondern auch für die
Übermittlung der Zustimmung gälte. Jedenfalls muß die Einhaltung des Quorums
und der Mehrheitsregel festgestellt werden. Im Regelverfahren wird dies durch die
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Vorschriften der §§ 24, 25 GOBReg gewährleistet. Für das Umlaufverfahren ist eine
entsprechende Feststellung ebenfalls erforderlich. Diese muß bereits im Zeitpunkt
der Verkündung der Verordnung getroffen sein. Das ergibt sich aus Art. 82 Abs. 1
GG. Danach bedürfen nicht nur Gesetze, sondern auch Verordnungen der
Ausfertigung, und ausgefertigt werden darf nur eine Verordnung, deren
vorschriftsmäßiges Zustandekommen geprüft worden ist. Die Einhaltung der
Vorschriften ist folglich von der ausfertigenden Stelle festzustellen."
(2) Beachtung der Zurechnungsvoraussetzungen beim Erlaß der AWG-VO
Fraglich ist nunmehr, ob das von der Bundesregierung beim Erlaß der AWG-VO
praktizierte Umlaufverfahren mit den vorgenannten Anforderungen in Einklang stand.
(a) Verstoß gegen §§ 24, 25 GOBReg
Fraglich ist, ob mit dem praktizierten Umlaufverfahren die von §§ 24 und 25 GOBReg
in Ausgestaltung des Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG Quorum und Mehrheitsregel eingehalten
wurden (BVerfG, a.a.O., 171 f.).
"Die Bundesregierung ging seinerzeit und geht bis heute in ständiger Praxis davon
aus, daß im Umlaufverfahren ein Beschluß der Bundesregierung zustande
gekommen ist, wenn innerhalb der gesetzten Frist von keinem Mitglied Widerspruch
erhoben wurde. Nur das ist Gegenstand der Nachprüfung durch das
Bundeskanzleramt. Zwischen Nichtteilnahme an der Abstimmung, Stimmenthaltung
und Zustimmung ist bei diesem Verfahren keine Unterscheidung möglich. Alle
Verhaltensweisen werden vielmehr unterschiedslos als Zustimmung gewertet.
Dadurch ist es im Extremfall möglich, daß eine Rechtsverordnung, die gemäß dem
ermächtigenden Gesetz die Bundesregierung zu beschließen hat, in Wahrheit allein
von dem zuständigen Fachminister getragen wird.
Der Umstand, daß nach der Praxis der Bundesregierung das Umlaufverfahren
bereits am Widerspruch eines einzigen Ministers scheitert, kann diesen Mangel nicht
ausgleichen. Auf diese Weise wird zwar einem Einsatz des Umlaufverfahrens trotz
Beratungsbedarfs weiter als in § 20 Abs. 2 Satz 2 GOBReg vorgesehen
entgegengewirkt. Das ändert aber nichts daran, daß die bisherige Praxis die
Einhaltung von § 24 GOBReg, der gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG auch auf das
Umlaufverfahren anzuwenden ist, nicht sicherstellt.
Die Staatspraxis kann ein solches Verfahren nicht legitimieren. Die Staatspraxis ist
Gegenstand, nicht Maßstab verfassungsrechtlicher Beurteilung von Akten der
öffentlichen Gewalt. Zwar sind bei der Auslegung von Geschäftsordnungen Tradition
und Praxis mit heranzuziehen, wie sie sich durch die historische und politische
Entwicklung geformt haben (vgl. BVerfGE 1, 144 , unter Berufung auf RStGH,
RGZ 139, Anhang, S. 5 und 15). Das kann aber nur bedeuten, daß eine
Staatspraxis, die sich im Auslegungsrahmen der Verfassung hält, nicht durch die
Interpretation eines Gerichts ersetzt werden darf, selbst wenn es diese für
vorzugswürdig hält. Ferner ist es geboten, bei Zweifeln über den Sinn einer Norm der
Staatspraxis Rechnung zu tragen. Dagegen kann die Staatspraxis nicht die
eindeutigen oder durch Auslegung ermittelten Anforderungen einer Verfassungsnorm
verdrängen. Das hat auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur
Bundestagsauflösung, das der Staatspraxis große Bedeutung beimißt, nicht in Frage
gestellt (vgl. BVerfGE 62, 1 )."
Damit wurden beim Erlaß der AWG-VO Quorum und Mehrheitsregel entgegen §§ 24,
25 GOBReg und Art. 80 Abs. S. 1 GG nicht eingehalten.
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(b) Verstoß gegen Art. 21 Abs. 3 GOBReg
Demgegenüber ist die AWG-VO nicht wegen einer unangemessen kurzen Frist
entgegen § 21 Abs. 3 GOBReg fehlerhaft zustande gekommen (BVerfG, a.a.O., 171
ff.).
"Die Frist für Kabinettsvorlagen ist in § 21 Abs. 3 GOBReg geregelt. Nach Satz 1
dieser Vorschrift muß die Vorlage so zeitig übersandt werden, daß für eine sachliche
Prüfung vor der Beratung noch ausreichend Zeit bleibt. Satz 2 gibt dafür als
Regelfrist eine Woche an. Wird diese Frist bei umfangreicheren Gesetzesvorlagen
oder sonstigen Vorlagen von weittragender Bedeutung nicht eingehalten, so ist die
Angelegenheit nach Satz 3 auf Antrag von zwei Bundesministern von der
Tagesordnung abzusetzen, falls nicht der Bundeskanzler die sofortige Beratung für
nötig hält. Diese Vorschrift gilt nach ihrem Wortlaut allerdings nur für das
Regelverfahren der Kabinettsberatung. Eine besondere Fristbestimmung für das
Umlaufverfahren fehlt.
Der in § 21 Abs. 3 Satz 1 GOBReg formulierte Grundsatz ausreichender
Prüfungszeit beansprucht auch im Umlaufverfahren Geltung. Das Verfahren zielt auf
einen Beschluß der Bundesregierung. Der Beschluß setzt eine vorgängige
Meinungs- und Willensbildung der Regierungsmitglieder voraus. Die Möglichkeit
dazu hängt auch von der zur Verfügung stehenden Zeit ab. Sie muß, wie im
Regelverfahren, "ausreichend" sein. Das ist im Umlaufverfahren sogar von
gesteigerter Bedeutung, weil hier das Korrektiv gemeinsamer Beratung entfällt.
Wie die Frist im einzelnen zu bemessen ist, läßt sich nicht aus höherrangigem Recht
ableiten. Anders als bei § 24 GOBReg, der lediglich Anforderungen formuliert, die
bereits aus der Verfassung folgen, ist die Bundesregierung hier in ihrer Entscheidung
frei, solange sie das unerläßliche Minimum für eine verantwortliche Meinungs- und
Willensbildung nicht unterschreitet. Dabei kommt gerade in denjenigen Bereichen,
die keine ausdrückliche Regelung in der Geschäftsordnung gefunden haben und für
die sich auch keine zwingenden Anforderungen aus höherrangigem Recht ergeben,
der Staatspraxis rechtsbildende Kraft zu.
Für das Umlaufverfahren hat sich eine Frist von drei Tagen eingespielt. Im
vorliegenden Fall, in dem die Vorlage freitags mittags in Umlauf gesetzt worden war
und die Frist am folgenden Montag um 17.00 Uhr ablief, ist die übliche Frist
allerdings nur eingehalten worden, wenn man das Wochenende in die Berechnung
einbezieht. Bei realistischer Betrachtung stand dagegen für das Umlaufverfahren
nicht wesentlich mehr als ein Arbeitstag zur Verfügung. Das führt aber nicht zur
Fehlerhaftigkeit des Beschlusses.
Weder die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 2 GOBReg noch die im Umlaufverfahren
üblicherweise eingehaltene Frist sind als starre Fristen anzusehen. Wie § 21 Abs. 3
Satz 3 GOBReg zeigt, soll es möglich sein, sie je nach den besonderen
Gegebenheiten sowohl auszuweiten als auch abzukürzen. Zwingend ist nur der in §
21 Abs. 3 Satz 1 GOBReg zum Ausdruck gekommene Grundsatz, daß für eine
sachliche Prüfung ausreichend Zeit bleiben muß. Was in diesem Sinn als
ausreichend anzusehen ist, läßt sich aber nicht generell und abstrakt bestimmen,
sondern hängt von den Umständen des jeweiligen Falles ab. Welche Umstände
dabei eine Rolle spielen können, gibt § 21 Abs. 3 Satz 3 GOBReg zu erkennen, der
als rechtfertigende Gründe für eine Abweichung von der Regelfrist Umfang,
Bedeutung ("weittragend") und Dringlichkeit einer Sache nennt.
Die hier in Rede stehenden Änderungen der Außenwirtschaftsverordnung und der
Ausfuhrliste waren dem Umfang nach gering und in der Sache überschaubar. Auch
besaßen sie, gemessen an den bereits früher geregelten Exportbeschränkungen,
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keine derart weittragende Bedeutung, daß die Folgen nur schwer überblickbar
gewesen wären und deswegen gründlicher Ermittlung bedurft hätten. Schließlich
durfte die Entscheidung auch als dringlich angesehen werden, weil die Abwicklung
bereits laufender Exportgeschäfte unterbunden werden sollte. Unter diesen
Umständen kann die abgekürzte Frist noch als ausreichend gelten."
d. Zwischenergebnis
Damit ist die AWG-VO wegen Verstoßes gegen §§ 24, 25 GOBReg und gegen Art.
80 Abs. 1 S. 1 GG formell rechts- und verfassungswidrig zustande gekommen.
2. Materielle Rechtmäßigkeit
Bedenken hinsichtlich der materiellen, an § 7 AWG zu messenden Rechtmäßigkeit
bestehen nicht (vgl. BVerfG, a.a.O., 174 f.), weil die AWG-VO bezweckt, eine
Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 2 AWG) und
eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen Deutschlands (vgl. § 7 Abs. 1
Nr. 3 AWG) zu verhüten.
a. Verordnungsermessen
Fehler in Ausübung des durch § 2 Abs. 1 AWG eingeräumten
Verordnungsermessens sind nicht ersichtlich.
b. Fehlerfolge
Fraglich bleibt, ob der festgestellte Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG zur
Nichtigkeit der AWG-VO führt. Aus Gründen der Rechtssicherheit führen
Verfahrensfehler wie der vorliegende nur dann zur Nichtigkeit der jeweiligen Norm,
wenn sie offensichtlich sind (BVerfG, a.a.O., 175). Geht man – angesichts der Fiktion
des vorliegenden Falls - davon aus, daß die vorliegende Problematik des
Umlaufverfahrens zum Verordnungserlaß noch nicht Gegenstand einer
bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidung war, so gilt folgendes (BVerfG, a.a.O.,
175 f.):
"Der Verfahrensfehler, der beim Erlaß der Verordnungen vorgekommen ist, war nicht
evident. Die Bundesregierung verfuhr vielmehr gemäß einer ständigen Staatspraxis.
Diese war, soweit ersichtlich, bis zu dem Ausgangsverfahren in dieser Sache nicht
beanstandet worden. Die so beschlossenen Normen wurden allgemein als gültig
angesehen und bildeten die Rechtsgrundlage für zahlreiche Anwendungsakte.
Verwaltung und Adressaten haben auf ihre Gültigkeit vertraut. Wären die im
Umlaufverfahren zustande gekommenen Rechtsverordnungen auch nur
vorübergehend unanwendbar, so müßte das zu einer Lage führen, die mit der
Verfassungsordnung noch weniger in Einklang stünde als die Hinnahme der
verfassungswidrigen Staatspraxis für die Vergangenheit. Einer rückwirkenden
Behebung dieses Mangels, wie sie das Bundesverfassungsgericht in anderem
Zusammenhang (vgl. BVerfGE 34, 9 ) verlangt und wie sie der Bundestag in
dem Gesetz zur Bereinigung von Verfahrensmängeln beim Erlaß einiger Gesetze
vom 25. März 1974 (BGBl. I S. 769) vorgenommen hat, bedarf es hier nicht. Mit der
Klarstellung der Rechtslage durch diese Entscheidung ist der verfassungsrechtliche
Mangel jedoch für die Zukunft evident. Künftig wäre eine im Umlaufverfahren nach
der bisher geübten Praxis beschlossene Rechtsverordnung nichtig."
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Legen die Bearbeiter ihrer Argumentation die Existenz der bereits ergangenen
Entscheidung des BVerfG (E 91, 148) zugrunde, so ist es vertretbar von einem
evidenten Verfahrensfehler mit der Folge der Verfassungswidrigkeit der AWG-VO
auszugehen. Die vorbeschriebene Verfassungswidrigkeit enthielte dann gleichzeitig
einen Verstoß gegen die aus Art. 80 Abs. S. 1 GG folgende Kompetenzordnung, auf
die sich M berufen kann.
C. Ergebnis (bei angenommener fehlender Evidenz des Verfahrensfehlers)
Ms Antrag ist unbegründet und hat demnach keine Aussicht auf Erfolg.
Frage 2:
A. Formelle Verfassungsmäßigkeit
Das BBG unterliegt in formellrechtlicher Hinsicht – schon in Ermangelung
entsprechender Sachverhaltshinweise – keinen verfassungsrechtlichen Zweifeln.
Diesbezügliche Ausführungen sind von daher – soweit überhaupt vonnöten – kurz zu
fassen.
I. Zuständigkeit
Mangels ausdrücklichen Kompetenztitels in Art. 73 und 74 GG verbleibt es
hinsichtlich der Sitzbestimmung der Bundesregierung nicht etwa nach Art. 70 Abs. 1
GG bei einer Gesetzgebungszuständigkeit der Länder, sondern es ist vielmehr von
einer ungeschriebenen ausschließlichen Kompetenz des Bundes kraft Natur der
Sache auszugehen, weil die Sitzbestimmung der Bundesregierung begriffsnotwendig
nur durch ein Bundesgesetz geregelt werden kann, es sich also um ein Sachgebiet
handelt, das nach seiner Natur eine eigenste, der partikularen
Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheit des Bundes darstellt
(vgl. BVerfGE 11, 89, 98 f., 12, 205, 251).
Entsprechendes gilt auch für die Verwaltungskompetenz der Bundesregierung
bezüglich der Umsetzung des BBG. Wenn auch nach Art. 83 GG die Ausführung von
Bundesgesetzen grundsätzlich Sache der Länder ist, soweit das GG nichts anderes
bestimmt, muß in Bereichen, in denen sich Gesetze nur sinnvoll von Bundesorganen
ausführen lassen, eine ungeschriebene Kompetenz herleitbar sein (vgl. BVerfGE 22,
180, 216 f.; Lerche, in: Maunz/ Dürig u.a., 34. Lfg. 6/98, Rn. 39 ff. zu Art. 83 GG).
Deshalb läßt sich der Ausführung des BBG durch die Bundesregierung eine
Verwaltungskompetenz kraft Natur der Sache zugrunde legen (vgl. Lerche, a.a.O.,
Rn. 43 und 46).
II. Verfahren
Sofern der im Sachverhalt mitgeteilte Umstand, daß das BBG nicht auf eine
Gesetzesinitiative der Bundesregierung zurückging, Anlaß zu gutachterlicher
Stellungnahme gibt, so sollte es unter Hinweis auf Art. 76 Abs. 1 GG bei der
Feststellung bewenden, daß neben der Bundesregierung auch Bundestag und
Bundesrat initiativberechtigt sind und das BBG insofern keinen ernsthaften
verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt.
Mangels entsprechender Sachverhaltsangaben ist die formelle
Verfassungsmäßigkeit des BBG i.ü. nicht zu problematisieren.
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B. Materielle Verfassungsmäßigkeit
Angesichts der im Sachverhalt gegebenen Anhaltspunkte ist die Begutachtung der
Verfassungsmäßigkeit des BBG auf die Frage zu konzentrieren, ob die im BBG
enthaltenen Vorschriften über die Sitzbestimmung der Bundesregierung einen
verfassungswidrigen Eingriff in deren Organisationsgewalt darstellen.
Hierbei sollen die Bearbeiter möglichst normgeleitet prüfen und den vorgegebenen
Gesetzestext des BBG einschlägigen verfassungsrechtlichen Bewertungsmaßstäben
gegenüberstellen. Unter entsprechender Argumentation ist jede Lösung vertretbar.
I. Eingriff in die Organisationsgewalt der Bundesregierung
Zunächst bedarf der Klärung, inwieweit durch das BBG in die Organisationsgewalt
der Bundesregierung eingegriffen wird.
Zwar räumt das BBG dem Bundeskanzler und den Bundesministern in § 4 Abs. 1 S.
2 und Abs. 3 S. 2 BBG eine weitgehende Organisationskompetenz ein. Aber zum
einen durch die Auflistung in § 1 Abs. 2 Nr. 3 BBG und andererseits durch § 4 Abs. 4
BBG wird die Entscheidungskompetenz der Bundesregierung hinsichtlich ihrer
Sitzbestimmung beschränkt: Nach § 1 Abs. 2 Nr. 3 lit. e) BBG muß zum Beispiel das
Bundesverteidigungsministerium überwiegend in Bonn bleiben. § 4 Abs. 2 BBG
ordnet etwa für diesen Fall eines in Bonn verbleibenden Bundesministeriums
lediglich die Einrichtung eines Dienstsitzes in Berlin an.- Nach § 4 Abs. 4 BBG soll
der größte Teil der Ministerialarbeitsplätze in Bonn verbleiben, auch wenn die
Behördenspitze etlicher Bundesministerien in Berlin eingerichtet wird, so daß sich die
einzelnen Bundesministerien hinsichtlich der Frage abstimmen müssen, wieviele
Mitarbeiter jedes einzelne Ministerium nach Berlin verlagern darf, ohne die Mehrzahl
der gesamten Ministerialarbeitsplätze aus Bonn abzuziehen.
II. Verfassungsmäßigkeit des Eingriffs
Fraglich ist, ob der Bundestag in der zuvor beschriebenen Weise in die
Organisationsgewalt der Bundesregierung eingreifen durfte.
1. Selbstorganisationsrecht der Bundesregierung
a. Zunächst läßt sich vertreten, daß jedes Verfassungsorgan solange Träger seiner
Organisationsgewalt und demnach auch zu seiner Sitzbestimmung befugt ist, als
nicht das GG ausdrücklich dem Gesetzgeber ein besonderes Zugriffsrecht einräumt
(Herzog, in: Maunz/ Dürig u.a., GG, 34. Lfg. 6/98, Rn. 35 zu Art. 22; vgl. auch Lerche
ZG 1991, 95, 96), vgl. für die Bundesversammlung Art. 54 Abs. 7 GG und für das
Bundesverfassungsgericht Art. 94 Abs. 2 S. 1 GG ("Verfassung"). Da es für die
Bundesregierung keine entsprechende Bestimmung gibt, könnte dies für ein
alleiniges Sitzbestimmungsrecht der Bundesregierung sprechen. Diesen Befund
könnte ein Umkehrschluß aus Art. 86 S. 2 GG erhärten, wonach die
Bundesregierung, soweit ein (Bundes-) Gesetz nichts anderes bestimmt, die
Einrichtung ihr nachgeordneter Bundesbehörden regelt.
b. Auch kann gegen eine Regelungskompetenz des Bundestags angeführt werden,
daß Art. 63 bis 65 GG der Bundesregierung ausdrücklich ein auch gegenüber
anderen Verfassungsorganen wirkendes Selbstorganisationsrecht gewährten.
2. Regelungskompetenz des Bundestages
Demgegenüber dürften die besseren Gründe für eine Regelungskompetenz des
Bundestages sprechen.
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a. Insbesondere aus der höchsten demokratischen Legitimation des Bundestages
(vgl. Art. 20 Abs. 2 GG) könnte sich eine umfassende Entscheidungskompetenz des
Bundestages hinsichtlich der Sitzbestimmung der Bundesregierung ergeben. Das
Demokratieprinzip begründet zwar keinen Totalvorbehalt zugunsten des Parlaments,
jedoch die Verpflichtung des Gesetzgebers, in grundlegenden normativen Bereichen
alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (etwa BVerfGE 49, 89, 126 f.; 68,
1, 109). Hiernach ist es vertretbar, auch die Frage der Sitzbestimmung der
Bundesregierung als wesentlich und insofern eine Entscheidung des Gesetzgebers
als notwendig anzusehen.
b. Desweiteren läßt sich auf das Abhängigkeitsverhältnis der Bundesregierung vom
Bundestag verweisen: Der Bundeskanzler wird nach Art. 63 Abs. 1 GG vom
Bundestag gewählt; die Bundesminister werden erst auf Vorschlag des
Bundeskanzlers ernannt, Art. 64 Abs. 1 GG. Ferner kann der Bundestag nach Art. 67
Abs. 1 GG dem Bundeskanzler durch Wahl eines Nachfolgers das Mißtrauen
aussprechen. Aus dieser politischen Verantwortlichkeit der Bundesregierung
gegenüber dem Bundestag läßt sich folgern, daß zumindest hinsichtlich des
Kernbereichs, also der Ministerialebene der Bundesregierung, deren
Organisationsgewalt an Sitzentscheidungen des Parlaments gebunden ist. Dies
erlaubt wiederum den Erst-recht-Schluß, daß das Sitzbestimmungsrecht des
Bundestages auch die Nichtkernbereichsfunktionen der Bundesregierung erfaßt, mit
der Folge, daß der Bundestag hinsichtlich der Sitzbestimmung der Bundesregierung
eine umfassende Regelungskompetenz hat. Dies gilt um so mehr, als bei
Beschränkung des Sitzbestimmungsrechts des Bundestags auf die Kernbereiche der
Bundesregierung die Gefahr besteht, daß aus organisatorischen Gründen der
Arbeitserleichterung weitere, nicht dem Kernbereich der Bundesregierung
zuzurechnende Bereiche – womöglich entgegen einer differenzierten, bewußt nur
ausgewählte Kernbereiche der Bundesregierung betreffende Sitzbestimmung des
Bundestages, vgl. § 1 Abs. 1 BBG - nach Berlin verlegt werden könnten.
Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß bei einer umfassenden
Sitzbestimmungskompetenz des Bundestages gegenüber der Bundesregierung
diese jenem schutzlos ausgeliefert wäre, weil sie mit ihrer Sitzaufteilung
verbundenen organisatorischen Erschwernissen nicht selbst begegnen könnte. Denn
soweit derartige Erschwernisse ein verfassungsrechtlich relevantes Maß erreichen,
hat die Bundesregierung gegenüber dem Gesetzgeber einen
Nachbesserungsanspruch aus dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue, einer
ungeschriebenen Verpflichtung der Verfassungsorgane, in ihrem Verhältnis
zueinander über die positiv festgelegten Befugnisse hinaus sich von wechselseitiger
Rücksicht leiten zu lassen (vgl. Degenhart, Staatsrecht I, 14. Aufl. 1999, Rn. 396 und
459). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, daß das BBG den Zugriff auf die
Organisationsgewalt der Bundesregierung begrenzt, indem es nur Politikbereiche
nennt, die in Bonn erhalten bleiben oder gefördert werden sollen, während die
Auswahl dafür bestimmter Bundesministerien nach § 4 Abs. 1 BBG der
Bundeskanzler zu treffen hat. Auch verbleibt es nach § 4 Abs. 3 S. 2 BBG in
Übereinstimmung mit Art. 65 S. 2 GG hinsichtlich der ins einzelne gehenden
Organisation innerhalb der Ministerien bei der Verantwortung des jeweiligen
Ministers. Damit werden die Nichtkernbereichsfunktionen der Bundesregierung nur
zum Teil durch das BBG berührt.
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C. Ergebnis
Nach der hier gewählten Lösung ist von der Verfassungsmäßigkeit des BBG
auszugehen.
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