Kapitel 2 - Wasser für den menschlichen Verbrauch

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2 Wasser für den menschlichen Verbrauch 120 BERICHT ÜBER DIE MENSCHLICHE ENTWICKLUNG 2006 Cochabamba, in Bolivien, kam eine Konzessionsvereinbarung im Jahr 2000 angesichts politischer Proteste nicht zustande. In Argentinien brach eine dreißigjährige Konzessionsvereinbarung im Jahr 2001 gleichzeitig mit der Wirtschaft des Landes zusammen. Die für West- Manila vergebene Konzession erlitt dasselbe Schicksal und wurde im Jahr 2003 beendet. In Jakarta endete eine Konzession im Jahr 2004 in einer Gerichtsverhandlung zwischen den kommunalen Behörden und dem Unternehmen. Der Enthusiasmus in Bezug auf Konzessionen ist im Privatsektor inzwischen auf ein eher zö- Kasten 2.4 Was ist bei Konzessionen schiefgelaufen? Drei Fehlschläge und drei Lektionen Der Dominoeffekt scheiternder Konzessionen hat eine heftige Debatte über die Rolle des Privatsektors bei der Wasserversorgung in der Vergangenheit, der Gegenwart und der Zukunft angeheizt. Während die Faktoren, die das Scheitern verursachten, unterschiedlich sind, gibt es doch wichtige Lektionen aus drei Schlüsselbeispielen: • Cochabamba. Das Abkommen von 1999, unter dem die bolivianische Regierung eine Konzession mit 40-jähriger Laufzeit an ein Konsortium ausländischer Firmen vergab, bleibt ein allgemeiner Bezugspunkt. Gemäß dem Gesetz zur Trinkwasser- und Sanitärversorgung von 1999 autorisierte die Regierung die Privatisierung der Wasserversorgung und strich die Subventionen. Die Kunden mussten nicht nur mehr für ihr Wasser bezahlen, sondern Kleinbauern in der Umgebung mussten nun Gebühren für Wasser bezahlen, das sie bislang kostenlos aus öffentlichen Standrohren erhielten. Die Preiserhöhungen sollten zu den Kapitalkosten für den Bau eines neuen Dammes sowie einer Aufbereitungsanlage beitragen. Proteste führten zur Aufhebung des Gesetzes von 1999, zum Scheitern der Konzession und einem Gerichtsverfahren, das eine der beteiligten Firmen gegen die bolivianische Regierung anstrengte. • Manila. Die Konzessionen mit einer Laufzeit von 25 Jahren, die 1997 für West-Manila vergeben wurden, scheiterten 2003. Der entscheidende Auslöser war die Auslandsverschuldung. Während der ersten fünf Jahre der Konzession verzeichnete Maynilad, ein Joint Venture zwischen Ondeo, einem transnationalen Unternehmen, und einer philippinischen Firmengruppe, Betriebskostenverluste und türmte einen Schuldenberg von 800 Millionen Dollar auf, um die Ausweitung des Geschäftsbetriebs zu finanzieren. Die Abdeckung nahm von 58 Prozent auf 84 Prozent zu, aber die ostasiatische Finanzkrise trieb die Verbindlichkeiten in die Höhe. Als das Städtische Wasser- und Abwasserwerk-System sich weigerte, einer Anpassung der Tarifraten zur Deckung der Verluste des Betriebs zuzustimmen, wurde die Konzession beendet. • Buenos Aires. Die 30-Jahres-Konzession, die 1993 an ein Konsortium ausländischer Firmen und an lokale Firmengruppen Quelle: Slattery 2003; Castro 2004. gerliches Verhalten abgekühlt, irgendwelche Vereinbarungen abzuschließen. Die wichtigsten internationalen Unternehmen wie Suez, das größte Wasserversorgungsunternehmen der Welt, Veolia Environnement und Thames Water ziehen sich aus Konzessionen in Entwicklungsländern zurück, mitunter weil Regierungen und Regulierungsinstanzen Druck ausüben. So beendete beispielsweise Thames Water im Jahr 2004 den Betrieb eines Versorgungsunternehmens in China, zwei Jahre nachdem die chinesische Regierungen entschied, dass die Rendite zu hoch war. 31 vergeben wurde, wurde mit dem argentinischen Wirtschaftszusammenbruch beendet. Während des Bietverfahrens hatte das Konsortium seine Intention angedeutet, die Gebühren um 29 Prozent zu senken, betriebswirtschaftliche Verluste führten jedoch zu Gebührenerhöhungen und Vertragsneuverhandlungen. Es gab keine Klauseln für die Abdeckung von Wechselkurszusammenbrüchen, so dass das Konsortium allen Risiken ausgesetzt war, die mit hohen Auslandskrediten verbunden sind. Aus diesen Beispielen kann man mindestens drei wichtige Lektionen ableiten. Die erste Lektion, die in Cochabamba sehr nachdrücklich demonstriert wurde, ist, dass es auf Transparenz ankommt. Weder von der Regierung, noch von den Unternehmen oder den Geldgebern und internationalen Finanzinstitutionen wurden glaubwürdige Versuche unternommen, die Verträge in der öffentlichen Meinung zu unterstützen oder die Meinungen der Armen zu berücksichtigen. Eine Konsequenz war, dass keine Vorkehrungen getroffen wurden, die Gewohnheitsrechte der ohnehin stark gefährdeten indigenen Völker zu schützen – ein Faktor, der politisch explosiv wurde. Die zweite Lektion betrifft das Spannungsverhältnis zwischen kommerziellen und sozialen Anforderungen. Firmen übernehmen Konzessionen, um Profite für ihre Aktionäre zu erzeugen. Gebührenerhöhungen zur Finanzierung von Profiten und Investitionen können jedoch die Wasserversorgung armer Haushalte gefährden. Sie erhöhen zudem die Wahrscheinlichkeit politischer Reaktionen, die die zentrale Bedeutung von Wasser in der Gemeinschaft widerspiegeln. Versuche, Profite durch die Erhöhung von Wassergebühren zu erzielen, um damit den Schuldendienst aus Auslandskrediten und Währungsabwertung zu finanzieren, haben sich als sozial und politisch nicht tragbar erwiesen. Die dritte Lektion ist möglicherweise die wichtigste. Es wurde maßlos unterschätzt, wie kompliziert die Verbesserung des Zugangs zu Wasser für Arme ist. Wäre das Problem richtig eingeschätzt worden, so hätten öffentliche Gelder und subventionierte Anschlüsse eine größere Rolle gespielt.
Was war schief gelaufen? Wenn private Unternehmen als Anbieter in die Märkte in den Industrieländern einsteigen, können sie auf eine umfangreiche Infrastruktur zurückgreifen (die mit früheren öffentlichen Investitionen bezahlt wurde), durch die auf einem Markt, der durch ziemlich hohe Durchschnittseinkommen definiert wird, der Zugang für die gesamte Bevölkerung ermöglicht wird. In den Entwicklungsländern entsteht durch eine schlecht entwickelte, oft verfallene Infrastruktur, durch geringe Anschluss- und hohe Armutsraten eine immer größere Spannung zwischen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und der Versorgung aller Menschen mit bezahlbarem Wasser. Drei sehr häufige Fehlentwicklungen, die mit der Regulierung, der finanziellen Nachhaltigkeit und der Transparenz der Vertragsabschlüsse zusammenhängen, können auf diese Zwänge zurückgeführt werden (Kasten 2.4): • Ausweitung des Leitungsnetzes. Ein primäres Ziel von Regierungen bei der Konzessionsvergabe ist die Ausweitung des Leitungsnetzes. Im Rahmen der Konzession in Buenos Aires stieg zwar die Zahl der Anschlüsse, allerdings in einem geringeren Umfang als es im Vertrag vorgesehen war. In den ärmsten Stadtgebieten gab es die geringsten Fortschritte. 32 In Jakarta wurden im Rahmen des Konzessionsvertrags drei Viertel der neuen Anschlüsse in Haushalten mit mittleren und höheren Einkommen und in Regierungs- und kommerziellen Unternehmen eingerichtet. • Neuverhandlungen von Tarifen. Wassertarife sind eine sehr politische Angelegenheit. Unter kommerziellen Gesichtspunkten werden durch die Tarifeinnahmen Profite für die Aktionäre und Kapital für künftige Investitionen erwirtschaftet. Aber eine Tarifpolitik, die auf Profitmaximierung ausgerichtet ist, kann zu einer Verringerung des sozialen Wohlbefindens führen und politische Unruhen auslösen. In Cochabamba erhöhte der Konzessionsinhaber die Tarife, um damit einen Teil der Kosten weiterzugeben, die durch die Ausweitung der Infrastruktur entstanden waren – mit sehr explosiven Konsequenzen. In Buenos Aires wurden die Tarife erst reduziert und dann im Zeitraum von 1993 bis 2002 sechsmal erhöht, was effektiv fast zu einer Verdoppelung führte, da der private Betreiber Profitabilität mit der Umsetzung der Zielvorgaben kombinieren wollte. • Finanzierung. Das hohe Mindestvolumen von Kapitalinvestitionen im Wasserbereich führt dazu, dass Kredite für die Ausweitung des Netzes von entscheidender Bedeutung sind. Die Aktivitäten im Rahmen der Konzession in Manila und Buenos Aires waren durch eine hohe Auslandsverschuldung belastet. In Buenos Aires wurden die Investitionen hauptsächlich über Anleihen und angespartes Geld finanziert, wobei der Eigenkapitalanteil unter fünf Prozent lag. Da die Anleihen im Ausland in Dollar getätigt wurden, die Einnahmen jedoch in lokaler Währung erfolgten, führte dies zu einer starken Abhängigkeit von den Wechselkursschwankungen bei der Fremdwährung. Durch die Finanzkrisen in Ostasien und Argentinien wurden die Konzessionen in West Manila und Buenos Aires mit nicht mehr tragbaren Schulden belastet. Der Nettoverlust von 1,6 Milliarden US-Dollar, der 2002 vom Konzessionsinhaber in Buenos Aires verzeichnet wurde, war fast ausschließlich auf eine Geldentwertung zurückzuführen, durch die die Auslandsschuldenverpflichtungen des Unternehmens verdreifacht wurden. Andere Formen der Beteiligung des Privatsektors Private Unternehmen ziehen sich zwar aus Konzessionen zurück, sie sind jedoch nach wie vor an einer breiten Palette von Dienstleistungsangeboten und -aktivitäten im Wasserbereich beteiligt. Die öffentlich-private Wasserbewirtschaftung bleibt in den Debatten über Wassermanagement ein zentrales Thema. Pachtverträge (Leasing oder affermage) sind eine übliche Form von öffentlich-privater Partnerschaft. Bei diesem Modell delegiert die Regierung die Durchführung einer öffentlichen Dienstleistung an ein Unternehmen, das dafür eine vereinbarte Gebühr zahlt, die normaler- In den Entwicklungsländern entsteht durch eine schlecht entwickelte, oft verfallene Infrastruktur, durch geringe Anschluss- und hohe Armutsraten eine immer größere Spannung zwischen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und der Versorgung aller Menschen mit bezahlbarem Wasser BERICHT ÜBER DIE MENSCHLICHE ENTWICKLUNG 2006 121 2 Wasser für den menschlichen Verbrauch
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