Kapitel 2 - Wasser für den menschlichen Verbrauch

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2 Wasser für den menschlichen Verbrauch 118 Was sind also die zentralen Elemente für eine Reform der Versorgungsbetriebe? Die Umstände können zwar variieren, üblicherweise operieren erfolgreiche öffentliche Versorgungsunternehmen jedoch in einem öffentlichen politischen Umfeld, das vier Hauptbedingungen erfüllt: • Zweckbindung von Mitteln und finanzielle Autonomie, die vor politischer Einmischung beim Mitteleinsatz schützen. • Eine partizipatorische und transparente Politik, um die Rechenschaftslegung zu fördern. • Trennung von Regulierungsbehörde und Dienstleistungsanbieter. Die Regulierungsbehörde hat die Aufgabe, eindeutig definierte Leistungsstandards zu überwachen und zu veröffentlichen. • Angemessene öffentliche Finanzierung zur Ausweitung des Netzes, gleichzeitig Entwicklung einer nationalen Strategie, mit der schrittweise das Ziel „Wasser für Alle“ erreicht werden kann. Diese Bedingungen sind für den Managementrahmen privater Unternehmen genauso relevant wie für öffentliche Versorgungsunternehmen. Wie weiter unten dargestellt wird, ist Option Besitzverhältnisse Management Investitionen Risiko BERICHT ÜBER DIE MENSCHLICHE ENTWICKLUNG 2006 es zwar schwierig, diese Bedingungen zu schaffen; die Stärkung der Verhandlungsposition der Bürger durch einen gesetzlich vorgegebenen Rahmen für Reformen kann dabei jedoch eine entscheidende Rolle spielen. Private Anbieter – jenseits von Konzessionen Ein zentrales Element der Reformen in vielen Entwicklungsländern war die Einführung des Wettbewerbs um das Recht, das zentrale Wasserversorgungsnetz zu betreiben. Die Einführung von Konzessionen stand dabei im Zentrum der Debatte. Privates Engagement erstreckt sich jedoch über ein viel größeres Spektrum. Angesichts der Vielfalt der öffentlich-privaten Partnerschaften ist Vorsicht geboten, wenn man sämtliche Aktivitäten, an denen der private Sektor beteiligt ist, unter die allgemeine Überschrift „Privatisierung“ subsumieren will. Die Bedingungen, unter denen der Privatsektor auf den Wassermärkten operiert, sind auf verschiedenen Ebenen wichtig. Ein komplexes Arsenal von Marktvereinbarungen ist möglich (Tabelle 2.3). Diese Vereinbarungen haben Tabelle 2.3 Private Beteiligung an Wasserversorgungsunternehmen kann vielerlei Formen annehmen... Dauer (in Jahren) Beispiele Dienstleistungsvertrag Öffentlich Öffentlich-Privat Öffentlich Öffentlich 1–2 Finnland, Maharashtra (Indien) Bewirtschaftungsvertrag Öffentlich Privat Öffentlich Öffentlich 3–5 Pachtvertrag (affermage) Öffentlich Privat Öffentlich Öffentlich-Privat 8–15 Konzession Öffentlich Privat Privat Privat 20–30 Privatisierung (Verkauf von Staatseigentum) Quelle: Jaglin 2005. Johannesburg (Südafrika), Monagas (Venezuela), Atlanta (USA) Abidschan (Côte d’Ivoire), Dakar (Senegal) Manila (Philippinen), Buenos Aires (Argentinien), Durban (Südafrika), La Paz-El Alto (Bolivien), Jakarta (Indonesien) Privat Privat Privat Privat Unbegrenzt Chile, Großbritannien
nur im Falle einer vollständigen Privatisierung Auswirkungen auf die Besitzverhältnisse. Allgemeiner formuliert, beeinflussen die Bedingungen, unter denen Regierungen mit dem Privatsektor Verträge schließen, die Managementstrukturen, das Investitionsverhalten und die Verteilung des Risikos. Konzessionen übertragen das Management, das Risiko und die Verantwortung für Investitionen auf den Privatsektor, während andere öffentlich-private Vereinbarungen zum Beispiel das vertragliche Auslagern einiger Aspekte des Managements oder des Betriebs von Wasserleitungsnetzen beinhalten. Privatisierung (vollständiger Rückzug des Staates) ist selten Nur wenige Länder – Frankreich ist eines davon – weisen eine lange Geschichte privater Wasserbewirtschaftung auf. Die Privatisierung in Chile erfolgte in den achtziger Jahren, jedoch erst, als fast die gesamte Bevölkerung Zugang zu Wasser hatte. Seit damals hat das Land sehr gute Leistungen sowohl hinsichtlich der Effizienz als auch hinsichtlich der Zugangsgerechtigkeit aufzuweisen. In Großbritannien wurde sehr spät privatisiert. Die öffentlichen Versorgungsunternehmen wurden Ende der achtziger Jahre verkauft – und leiteten ein Interesse an der Privatisierung der Wasserversorgung in vielen Entwicklungsländern ein. Seit damals hat es gemischte Resultate gegeben. In dem Jahrzehnt, das auf die Privatisierung folgte, konnten die Wasserunternehmen in Großbritannien weit höhere Profite erwirtschaften als vorhergesagt und konnten den Anteilseignern Dividenden zahlen, die weit über den durchschnittlichen Gewinnen auf den Börsenmärkten lagen. Dies führte zu einem Abfluss von Kapital aus unterbewerteten Unternehmen, das für die Entwicklung nötig gewesen wäre. Das Fehlen eines expliziten Mechanismus zur gerechten Aufteilung der Rendite aus den erwirtschafteten Gewinnen zwischen Aktionären und Verbrauchern – und auch die als viel zu hoch eingestuften Bruttogewinne – führten zu Kritik. Dies führte zur Bildung eines starken, unabhängigen Regulierungsgremiums zum Schutz der Verbraucherinteressen, zur Festsetzung von In- vestitionszielen und zur Überwachung von Effizienzsteigerungen. 28 Es gibt jedoch weiterhin ernste Probleme aufgrund von unzureichenden Investitionen und zu hohen Wasserverlusten. Die Erfahrungen in Großbritannien zeigen, dass die Entwicklung und der geregelte Ablauf einer Regulierungsreform selbst in Ländern mit hoch entwickelten institutionellen Kapazitäten schwierig sind. Beim übereilten Verkauf öffentlicher Vermögenswerte musste das öffentliche Interesse als Folge der Privatisierung Verluste hinnehmen, obwohl eine verbesserte Regulierung einige der Fehlentwicklungen wieder korrigiert hat. Das Konzept der Konzessionen wurde vielfach ausprobiert und getestet – mit gemischten Resultaten In den neunziger Jahren erfolgten private Investitionen im Wasserbereich hauptsächlich über Konzessionen: Private Firmen aus dem In- und Ausland übernahmen die Verantwortung für die Finanzierung und den Betrieb der Systeme. Durch einige Konzessionen wurden die Effizienz verbessert, die Wasserverluste reduziert, die Liefermengen erhöht, mehr Wasserzähler installiert, das Kassieren von Einnahmen und das Versorgungsnetz ausgeweitet. In Marokko, wo von 1997 bis 2002 vier Konzessionen vergeben wurden, konnte die Versorgung ausgeweitet werden (etwa die Hälfte der Bevölkerung wird heutzutage über Konzessionen versorgt) und der Zufriedenheitsgrad der Verbraucher stieg. 29 Über die Ost-Manila-Konzession konnte der Prozentsatz der Bevölkerung, der 24 Stunden am Tag mit Wasser versorgt wird, von etwa 15-20 Prozent im Jahr 2000 auf mehr als 60 Prozent erhöht werden. Die Gesamtversorgungsrate stieg von 65 Prozent auf 88 Prozent. Als Teil einer nationalen Strategie „Wasserzugang für Alle“ wandelte der südafrikanische Staat ein Wasserversorgungsunternehmen in Durban in einen Konzessionsbetrieb um. Auch wenn der gleichberechtigte Zugang für alle Teile der Bevölkerung immer noch Anlass zur Sorge gibt, hat es bereits eindeutige Verbesserungen beim Zugang armer Haushalte gegeben. Diesen Fällen stehen einige spektakuläre hochgradige Fehlschläge gegenüber. 30 In Die Bedingungen, unter denen Regierungen mit dem Privatsektor Verträge schließen, beeinflussen die Managementstrukturen, das Investitionsverhalten und die Verteilung des Risikos BERICHT ÜBER DIE MENSCHLICHE ENTWICKLUNG 2006 119 2 Wasser für den menschlichen Verbrauch
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