Kapitel 2 - Wasser für den menschlichen Verbrauch

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2 Wasser für den menschlichen Verbrauch 116 Die öffentlichen Versorgungsunternehmen sind oft viel zu sehr darum bemüht, billiges Wasser für die Reichen zu liefern als bezahlbares Wasser für die Armen BERICHT ÜBER DIE MENSCHLICHE ENTWICKLUNG 2006 geringe Investitionen verursacht wird. Strukturen der Regierungsführung spielen eine zentrale Rolle. Viele öffentliche Versorgungsunternehmen arbeiten mit einem Dienstleistungsmodell, das von oben nach unten geht, und das weder transparent ist, noch auf die Bedürfnisse der Nutzer Rücksicht nimmt. Wenn überhaupt irgendeine Rechenschaftslegung erfolgt, ergeht sie an einflussreiche Politiker und nicht an die Kommunen, die von dem Versorgungsunternehmen beliefert (oder übergangen) werden. Die Versorgungsleistungen der Unternehmen bestehen in vielen Fällen aus einer Kombination von Ungleichheit und Ineffizienz. Eine größere Menge Wasser, das öffentliche Versorgungsunternehmen liefern, wird gar nicht erst abgerechnet, entweder aufgrund von Leckagen in den Leitungen, die nicht instand gehalten wurden oder wegen defekter Berechnungssysteme. Zu geringe Einnahmen wiederum führen zu einem Teufelskreis aus verfallenden Vermögenswerten, Wasserverlusten, dem Kassieren zu niedriger Einnahmen, geringen Investitionen und einem fortschreitenden Verfall der Infrastruktur. In Städten wie Delhi, Dhaka 22 und Mexico City 23 fließt etwa 40 Prozent des Wassers, das in das Leitungsnetz gepumpt wird, aus undichten korrodierten Leitungen wieder heraus oder wird illegal weiterverkauft. Verlorenes Wasser führt zu Einnahmeverlusten, die für die Instandhaltung und Ausweitung des Netzes gebraucht würden. Keines dieser Probleme ist jedoch auf den öffentlichen Sektor beschränkt. Private Versorgungsunternehmen in Großbritannien beispielsweise wurden zum wiederholten Mal von den Regulierungsbehörden mit Geldbußen belegt, weil sie die vielen Lecks nicht beseitigten. Zu geringe Investitionen sind auch nicht nur in armen Ländern eine Ursache für Ineffizienz. Die Environmental Protection Agency in den USA schätzt, dass in den nächsten zwei Jahrzehnten 68 Milliarden US-Dollar benötigt werden, nur um die existierende Wasserversorgungsinfrastruktur in den größeren Städten in den Vereinigten Staaten zu reparieren und instand zu halten. 24 Die Preisgestaltung bei den Versorgungsunternehmen ist ein wichtiger Teil des Finanzie- rungsproblems in vielen Entwicklungsländern. Die Tarife sind oft so angelegt, dass sie nur einen kleinen Teil der Betriebskosten abdecken. Bei einer Studie über Wasserversorgungsunternehmen in Asien Ende der neunziger Jahre kam heraus, dass bei 35 von 49 Anbietern die Betriebseinnahmen nicht die Erfordernisse des Betriebs und der Instandhaltung abdeckten. 25 Wenn keine öffentlichen Investitionen vorhanden sind, um die Lücke zu füllen, ist der Verfall vorprogrammiert. Eine höhere Kostendeckung durch zahlungskräftige Haushalte würde Einnahmen für die Instandhaltung und damit verbundene Effizienzsteigerungen mobilisieren und gleichzeitig Mittel erwirtschaften, um die Nachfrage bei Haushalten, die nicht zahlen können, zu befriedigen. Die öffentlichen Versorgungsunternehmen sind jedoch oft viel zu sehr darum bemüht, billiges Wasser für die Reichen zu liefern als bezahlbares Wasser für die Armen. Wasserversorgungsunternehmen können nicht isoliert betrachtet werden. Wie gut öffentliche Anbieter die Effizienz-, Gleichheitsund Rechenschaftskriterien erfüllen, wird durch die allgemeine politische Kultur des Dienstleistungsangebots mitbestimmt – und durch die Politik im Bereich öffentlicher Investitionen im Allgemeinen. In den meisten reichen Ländern werden die Kapitalinvestitionen in die Wasserversorgungsinfrastruktur über öffentliche Investitionen getätigt oder über private Investitionen, die durch Regierungsbürgschaften abgesichert sind. In vielen Entwicklungsländern kann Ineffizienz im Wassersektor teilweise auf chronische Unterfinanzierung des Netzes über einen sehr langen Zeitraum hinweg zurückgeführt werden. Wenn man das Versagen einiger öffentlicher Versorgungsunternehmen zugibt, bedeutet dies nicht, dass eine Versorgung durch den privaten Sektor erforderlich ist, um Erfolge zu erzielen. Einige öffentliche Versorgungsunternehmen in Entwicklungsländern erreichen die betrieblichen Leistungen privater Unternehmen mit besonders hohem Leistungsniveau, oder übertreffen sie sogar. Öffentliche Versorgungsunternehmen in Singapur verlieren weniger Wasser als private Versorgungsunterneh
men in Großbritannien. In Porto Alegre, in Brasilien, konnten durch eine Reform der Versorgungsunternehmen Effizienzsteigerungen und eine verbesserte demokratische Rechenschaftslegung erreicht werden (Kasten 2.3). Die Wasserbehörde der Stadt, die in kommunalem Besitz ist, ermöglicht für alle Haushalte den Zugang zu sauberem und bezahlbarem Wasser – und konnte das Einnahmeniveau drastisch steigern und die Wasserverluste reduzieren. Politische und finanzielle Autonomie haben entscheidend zum Erfolg beigetragen. Wie das Beispiel Porto Alegre zeigt, kann eine Reform der Versorgungsunternehmen die Leistungen verbessern, ohne etwas an den Besitzverhältnissen zu ändern. Hier handelt es sich nicht um einen Einzelfall. In Sri Lanka entwickelte sich das National Water Supply and Drainage Board zum effizienten Anbieter, nachdem durch Regierungsreformen die Koordination zwischen den Behörden und das finanzielle Abschneiden verbessert wurden. 26 Die Wasserversorgungsunternehmen in Indien werden mitunter alle als ineffizient bezeichnet. In Hyderabad jedoch konnte das Wasserversorgungsunternehmen das Netz ausweiten und die bessere Leistungen beim Kassieren der Einnahmen, bei Reparaturen und beim Dienstleistungsangebot erzielen. 27 In vielen Ländern gibt es im öffentlichen Sektor große Effizienzunterschiede. In Kolumbien beispielsweise weisen die Versorgungsunternehmen in Bogotà und Medellin hohe Effizienzstandards auf, während die öffentlichen kommunalen Unternehmen, die Städte an der karibischen Küste versorgen, am anderen Ende der Effizienzskala operieren. Kasten 2.3 Öffentliche Dienstleistungen können funktionieren – ein gutes Beispiel dafür ist das Wasser- und Abwasserdezernat in Porto Alegre Porto Alegre, die Hauptstadt des Bundesstaates Rio Grande do Sul in Brasilien mit 1,4 Millionen Einwohnern hat eine der niedrigsten Kindersterblichkeitsraten des Landes (14 Todesfälle pro 1.000 Lebendgeburten in einem Land, in dem der nationale Durchschnitt bei 65 liegt) und einen Index für menschlichen Entwicklung, der mit reichen Ländern vergleichbar ist. Das effiziente städtische Management bei der Wasser- und Sanitärversorgung hat bei dieser Erfolgsgeschichte eine wichtige Rolle gespielt. Die städtischen Wasseranbieter haben den Zugang zu Wasser für die gesamte Bevölkerung realisiert. Die Wasserpreise – 0,30 US- Cent pro Liter – gehören mit zu den niedrigsten des Landes. Gleichzeitig hat inzwischen die Abwasseraufbereitung ein Niveau von fast 30 Prozent erreicht, verglichen mit zwei Prozent im Jahr 1990. In fünf Jahren sollen es 77 Prozent sein. Die Effizienzindikatoren entsprechen etwa denen in den erfolgreichsten Privatunternehmen der Welt. Das Verhältnis von Mitarbeiterzahl zu Haushaltsanschlüssen, ein vielfach angewandter Indikator, beträgt 3:1000. Dieses Verhältnis beträgt in Delhi 20:1000 und bei Privatunternehmen in Manila 5:1000. Die Arbeitsbedingungen des Städtischen Dezernats für Wasser und Abwasser (DMAE), das komplett im Besitz der Stadt Porto Alegre ist, können diesen Erfolg erklären: • Als eigenständige juristische Person genießt es betriebliche und finanzielle Autonomie. • Es erhält keine Subventionen und ist finanziell eigenständig. • Als finanziell eigenständige juristische Person kann es Investitionskredite ohne städtische Hilfe aufnehmen. Das Betriebsmandat kombiniert soziale und wirtschaftliche Zielsetzungen. Das Wasserversorgungsunternehmen hat eine Null- Dividenden-Politik: Alle Profite werden wieder in das System rein- Quelle: Viero 2003; Maltz 2005. vestiert. Die Steuerbefreiung des Unternehmens ermöglicht die niedrigen Wasserpreise. Zudem ist es verpflichtet, mindestens ein Viertel der Jahreseinnahmen in die Wasserinfrastruktur zu investieren. Warum hat Porto Alegre trotz einer hohen Zahl von Armen unter den Kunden den Zugang zu Wasser für die Gesamtbevölkerung erreicht? Teilweise weil die Preise im Durchschnitt niedrig sind und teilweise weil Haushalte mit niedrigem Einkommen, Wohlfahrtseinrichtungen und die Bewohner von Sozialwohnungen des Bundesstaats und der Stadt einen Sozialtarif von weniger als der Hälfte des Grundtarifs bezahlen. Die Verwaltungsstrukturen des Wasserversorgungsunternehmens kombinieren regulatorische Aufsicht mit einem hohen Grad an öffentlicher Partizipation. Der Generaldirektor wird vom Bürgermeister ernannt, aber ein Beratungsgremium – aus Ingenieuren, medizinischem Personal, Umweltschützern und Vertretern einer großen Zahl von Organisationen der Zivilgesellschaft – beaufsichtigt das Management und hat die Kompetenz, alle wichtigen Fragen zu entscheiden. Porto Alegre’s Haushaltsberatungsprozess unter Partizipation der Bürger ist eine Form direkter Demokratie mit jährlich 44 öffentlichen Versammlungen in 16 Gebieten der Stadt. Die Teilnehmer stimmen über ihre Prioritäten ab und hören Vorschläge der Manager in sechs Kernbereichen, darunter auch die Wasserversorgung. Zur Vorbereitung werden Plakatwände auf den öffentlichen Plätzen installiert, auf denen die tatsächlichen Ausgaben den geplanten Ausgaben gegenübergestellt werden, und auf denen auch der Investitionsplan, der auf den Haushaltsprozess folgt, dargestellt ist. Die öffentliche Kontrolle über den städtischen Haushalt und die Priorität, die die Wasserversorgung genießt, schaffen große Anreize für eine hohe Dienstleistungsqualität. BERICHT ÜBER DIE MENSCHLICHE ENTWICKLUNG 2006 117 2 Wasser für den menschlichen Verbrauch
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