Der Verwaltungsakt

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1. Der Begriff des Verwaltungsakts
1.1 Der Verwaltungsakt als „Zweckschöpfung“
Wegbeschreibung für die
kommunale Praxis
Der Verwaltungsakt
VR10
(Verwaltungsrecht)
1.1.1. Geschichtlicher Überblick
Die Lehre vom Verwaltungsakt ist eine Zweckschöpfung der Wissenschaft, die auf dem Hintergrund des das gesamte
19. Jahrhundert beherrschten Kampfes um die Ablösung des absolutistischen Polizeistaates durch eine rechtsstaatliche
Ordnung zu sehen ist.
Der Begriff des Verwaltungsakts wurde im ersten Drittel des 19. Jahrhunderts in der Literatur des deutschen Staatsund
Verwaltungsrechts bekannt. Er ist eine Übersetzung des französischen Begriffs „acte administratif“. Mit dem
„acte administratif“ war jede Maßnahme der Verwaltung gemeint, sei es auf dem Gebiet des Privatrechts oder auf
dem Gebiet des öffentlichen Rechts. In Deutschland wird der Begriff des Verwaltungsakts von Anfang an nur im Zusammenhang
mit Maßnahmen der Verwaltung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts verwendet. Otto Mayer definierte
den Verwaltungsakt in seinem Verwaltungsrechtslehrbuch von 1895 wie folgt:
Der Verwaltungsakt ist „ein der Verwaltung zugehöriger obrigkeitlicher Anspruch, der dem Unterthanen gegenüber
im Einzelfall bestimmt, was für ihn rechtens sein soll.“
In der Folgezeit kam dem Verwaltungsakt hauptsächlich unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzes durch die Verwaltung
Bedeutung zu. Der Rechtsschutz des Bürgers gegen Maßnahmen der Verwaltung war nämlich häufig auf
Klagen gegen Verwaltungsakte beschränkt (vgl. Art. 107 WRV). Insbesondere die nach 1945 in den westlichen Besatzungszonen
erlassenen Verwaltungsgerichtsgesetze erhoben den Verwaltungsakt zum Zentralbegriff des gesamten
Rechtsschutzsystems. Dementsprechend enthielt § 25 der VO Nr. 165 der britischen Militärregierung folgende
Legaldefinition:
„Verwaltungsakt im Sinne dieser Verordnung ist jede Verfügung, Anordnung, Entscheidung oder sonstige Maßnahme,
die von einer Verwaltungsbehörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts getroffen
wird.“
1.1.2 Die gegenwärtige Bedeutung des Verwaltungsakts
1.1.2.1 § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten für alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten
nichtverfassungsrechtlicher Art.
1.1.2.2 Ebenso enthält Art. 19 Abs. 4 GG eine Rechtsweggarantie gegen jegliches Verwaltungshandeln, notfalls zu den Gerichten
der ordentlichen Gerichtsbarkeit.
1.1.2.3 Dementsprechend kommt dem Institut des Verwaltungsakts keine Bedeutung für die Eröffnung des Rechtswegs
gegen Verwaltungshandeln mehr zu.
1.2 In folgenden Fällen erlangt das Institut des Verwaltungsakts nach wie vor eine besondere Bedeutung:
a) Als typisches Mittel, um das abstrakt-generelle Gesetz auf einen bestimmten Sachverhalt zu konkretisieren
und auf einen bestimmten Bürger zu individualisieren.
b) Im Verwaltungsverfahrensrecht:
Nach § 9 BVwVfG bildet unter anderem der Erlaß eines Verwaltungsakts das Ziel eines Verwaltungsverfahrens.
c) Für die Zulässigkeit von Klagen:
■ Für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage:
Nach § 42 Abs. 1 1. Alt/VwGO ist die Anfechtungsklage nur dann zulässig, wenn der Kläger die Aufhebung
eines Verwaltungsakts begehrt (vgl. Wegbeschreibung VS 2).

■ Für die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage:
Nach § 42 Abs. 1 2. Alt/VwGO ist die Verpflichtungsklage nur dann zulässig, wenn der Kläger die Verurteilung
der Behörde zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts begehrt (vgl. Wegbeschreibung
VS 2).
d) Für die Zulässigkeit des Vorverfahrens:
■ Für die Zulässigkeit des Anfechtungswiderspruchs:
Nach § 68 Abs. 1 VwGO iVm § 42 Abs. 1 1. Alt/VwGO ist der Anfechtungswiderspruch grundsätzlich nur zulässig,
wenn der Widerspruchsführer die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt (vgl. Wegbeschreibung VS 4).
■ Für die Zulässigkeit des Verpflichtungswiderspruchs:
Nach § 68 Abs. 2 VwGO iVm § 42 Abs. 1 2. Alt/VwGO ist der Verpflichtungswiderspruch grundsätzlich nur zulässig,
wenn der Widerspruchsführer den Erlaß eines abgelehnten Verwaltungsakts begehrt.
e) Im Verwaltungsvollstreckungswesen
Verwaltungsakte können im Wege der Verwaltungsvollstreckung vollstreckt werden. Der Verwaltungsakt erlangt
insoweit die Bedeutung eines vollstreckbaren Titels (vergleichbar mit einem gerichtlichen Urteil).
2. Der Begriff des Verwaltungsakts heute
2.1 Definition
§ 35 Satz 1 BVwVfG vom 25. Mai 1976, in Kraft seit 1. Januar 1977, definiert den Verwaltungsakt wie folgt:
„Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung
eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach
außen gerichtet ist“.
2.2 Erläuterungen
Einige der in § 35 Satz 1 BVwVfG enthaltenen Merkmale sind doppelt ausgeführt und daher überflüssig.
Es sind dies:
1. „Verfügung“, „Entscheidung“ im Verhältnis zur „hoheitlichen Maßnahme“,
2. „hoheitliche“ im Verhältnis zu „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“,
3. „unmittelbare Rechtswirkung“ im Verhältnis zur „Regelung“.
Läßt man diese überflüssigen Merkmale weg und gliedert die verbliebenen Merkmale nach logischen und Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten,
so erhält man folgende Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts:
2.2.1 Hoheiltiche Maßnahme
Maßnahme ist jedes zweckgerichtete Tätigwerden, das Menschen oder juristischen Personen zurechenbar ist.
Beispiele:
Schreiben, Handzeichen, Stempeln etc.
In der Praxis haben Maßnahmen der Verwaltung, die Verwaltungsakte sind, üblicherweise folgende Bezeichnungen:
Bescheid, (Polizei-) Verfügung, Anordnung; oder in Bezug auf bestimmte Verwaltungsaktstypen: Bauschein, Enteignung,
Beschlagnahme, Bewilligungsbescheid.
2.2.2 Behörde
Behörde ist in § 1 Abs. 4 BVwVfG definiert als „jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt“.
Aufgrund dieser weiten Fassung des Behördenbegriffs wird jede organisatorisch selbständige Einheit in der öffentlichen
Verwaltung, die Maßnahmen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts wahrnehmen darf, zu einer Behörde.
Die Stellung dieser organisatorischen Einheiten im Rahmen des Verwaltungsaufbaues ist hierbei ohne Belang. Der
Behördenbegriff hat in diesem Zusammenhang insbesondere die Bedeutung, Maßnahmen der Verwaltung von Maßnahmen
der Regierung, der Rechtsprechung und der Gesetzgebung abzugrenzen.
Beispiele:
Grundsätzlich sind
■ Regierungsorgane
■ die Gesetzgebungsorgane und
■ die Gerichte
keine Behörden im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts.
2.2.3 Regelung
ist gegeben, wenn die Maßnahme auf die Herbeiführung konkreter Rechtsfolgen, d.h. auf unmittelbare Rechtswirkung
gerichtet ist (vgl. BVerwG DÖV 1968, 428; BVerwGE 36, 192 ).
Der Begriff der Regelung dient insbesondere der Abgrenzung gegenüber Maßnahmen, die nach dem Willen der
Behörde keine unmittelbare Rechtswirkung erzeugen sollen.

Beispiele:
■ Auskunft
■ Warnungen
■ Belehrungen über die Rechtslage.
2.2.4 Einzelfall
Der Einzelfall wird geregelt, wenn die Regelung einen konkreten Sachverhalt betrifft und sich an eine bzw. mehrere
bestimmte Personen wendet.
An dieser Stelle erfolgt die Abgrenzung des Verwaltungsakts von der Rechtsnorm.
Beachte: Auch die Allgemeinverfügung, die sich an einen „nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren
Personenkreis richtet“, ist Verwaltungsakt (§ 35 Satz 2 BVwVfG). Es sind drei Fälle zu unterscheiden:
■ die adressatbezogene Allgemeinverfügung,
■ die dingliche Allgemeinverfügung,
■ die Benutzungsregelung.
2.2.5 Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts
ergeht eine Maßnahme, deren Tatbestandsvoraussetzungen und Rechtsfolgen sich nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften
richten.
An dieser Stelle erfolgt die Abgrenzung zu Maßnahmen, die dem Privatrecht zuzuordnen sind.
2.2.6 Außenwirkung
Auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen ist eine Einzelfallregelung gerichtet, wenn sie sich an eine außerhalb
der Verwaltung stehende natürliche oder juristische Person wendet.
Dieses Merkmal dient der Abgrenzung des Verwaltungsakts von lediglich verwaltungsinternen Regelungen, z.B. von
Verwaltungsvorschriften.
2.3 Subsumtionsbeispiele unter dem Begriff des Verwaltungsakts
2.3.1 Leistungsverwaltungsakt
Ist die Baugenehmigung, die die Kreisverwaltung X erteilt, eine Verwaltungsakt?
■ Es handelt sich um eine Maßnahme, da die Kreisverwaltung zum Zwecke der Erteilung der Genehmigung tätig wird.
■ Die Kreisverwaltung ist Behörde, im Sinne des § 1 Abs. 4 BVwVfG, da sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung
wahrnimmt.
■ Die Baugenehmigung enthält eine Regelung, da die Rechtslage in Bezug auf das Bauvorhaben – nämlich seine
rechtliche Unbedenklichkeit – konkretisiert wird.
■ Es handelt sich um eine Einzelfallregelung in Bezug auf das jeweilige Bauvorhaben des Bürgers.
■ Die Maßnahme wird auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, nämlich aufgrund von Vorschriften des BBauG
und der LBauO getroffen.
■ Die Außenwirkung einer Baugenehmigung ergibt sich daraus, daß eine Baugenehmigung an den außerhalb der
Verwaltung stehenden Bürger gerichtet ist.
2.3.2 Eingriffsverwaltungsakt
Ist die Beseitigungsanordnung, die die Kreisverwaltung X erteilt, ein Verwaltungsakt?
■ Es handelt sich um eine Maßnahme, da die Kreisverwaltung tätig wird, um den Abriß eines Bauwerks anzuordnen.
■ Die Kreisverwaltung ist Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 BVwVfG, da sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung
wahrnimmt.
■ Die Beseitigungsanordnung enthält eine Regelung, da die Rechtslage in Bezug auf ein Bauwerk konkretisiert wird.
■ Die Einzelfallregelung ist in Bezug auf die jeweilige bauliche Anlage des Bürgers gegeben.
■ Die Maßnahme erfolgt aufgrund der LBauO und somit aufgrund einer Vorschrift des öffentlichen Rechts.
■ Die Außenwirkung der Beseitigungsanordnung ergibt sich daraus, daß sie an den außerhalb der Verwaltung
stehenden Bürger gerichtet ist.
Das vorliegende Faltblatt ist Teil einer Loseblattsammlung, die laufend ergänzt wird. Die systematische Übersicht und weitere Faltblätter erhalten Sie auf Anfrage.
Stand: Januar 1999