Der Verwaltungsakt
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RBEITSGRUPPE<br />
KAA<br />
KOMMUNALPOLITIK<br />
D-53170 Bonn<br />
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1. <strong>Der</strong> Begriff des <strong>Verwaltungsakt</strong>s<br />
1.1 <strong>Der</strong> <strong>Verwaltungsakt</strong> als „Zweckschöpfung“<br />
Wegbeschreibung für die<br />
kommunale Praxis<br />
<strong>Der</strong> <strong>Verwaltungsakt</strong><br />
VR10<br />
(Verwaltungsrecht)<br />
1.1.1. Geschichtlicher Überblick<br />
Die Lehre vom <strong>Verwaltungsakt</strong> ist eine Zweckschöpfung der Wissenschaft, die auf dem Hintergrund des das gesamte<br />
19. Jahrhundert beherrschten Kampfes um die Ablösung des absolutistischen Polizeistaates durch eine rechtsstaatliche<br />
Ordnung zu sehen ist.<br />
<strong>Der</strong> Begriff des <strong>Verwaltungsakt</strong>s wurde im ersten Drittel des 19. Jahrhunderts in der Literatur des deutschen Staatsund<br />
Verwaltungsrechts bekannt. Er ist eine Übersetzung des französischen Begriffs „acte administratif“. Mit dem<br />
„acte administratif“ war jede Maßnahme der Verwaltung gemeint, sei es auf dem Gebiet des Privatrechts oder auf<br />
dem Gebiet des öffentlichen Rechts. In Deutschland wird der Begriff des <strong>Verwaltungsakt</strong>s von Anfang an nur im Zusammenhang<br />
mit Maßnahmen der Verwaltung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts verwendet. Otto Mayer definierte<br />
den <strong>Verwaltungsakt</strong> in seinem Verwaltungsrechtslehrbuch von 1895 wie folgt:<br />
<strong>Der</strong> <strong>Verwaltungsakt</strong> ist „ein der Verwaltung zugehöriger obrigkeitlicher Anspruch, der dem Unterthanen gegenüber<br />
im Einzelfall bestimmt, was für ihn rechtens sein soll.“<br />
In der Folgezeit kam dem <strong>Verwaltungsakt</strong> hauptsächlich unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzes durch die Verwaltung<br />
Bedeutung zu. <strong>Der</strong> Rechtsschutz des Bürgers gegen Maßnahmen der Verwaltung war nämlich häufig auf<br />
Klagen gegen <strong>Verwaltungsakt</strong>e beschränkt (vgl. Art. 107 WRV). Insbesondere die nach 1945 in den westlichen Besatzungszonen<br />
erlassenen Verwaltungsgerichtsgesetze erhoben den <strong>Verwaltungsakt</strong> zum Zentralbegriff des gesamten<br />
Rechtsschutzsystems. Dementsprechend enthielt § 25 der VO Nr. 165 der britischen Militärregierung folgende<br />
Legaldefinition:<br />
„<strong>Verwaltungsakt</strong> im Sinne dieser Verordnung ist jede Verfügung, Anordnung, Entscheidung oder sonstige Maßnahme,<br />
die von einer Verwaltungsbehörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts getroffen<br />
wird.“<br />
1.1.2 Die gegenwärtige Bedeutung des <strong>Verwaltungsakt</strong>s<br />
1.1.2.1 § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten für alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten<br />
nichtverfassungsrechtlicher Art.<br />
1.1.2.2 Ebenso enthält Art. 19 Abs. 4 GG eine Rechtsweggarantie gegen jegliches Verwaltungshandeln, notfalls zu den Gerichten<br />
der ordentlichen Gerichtsbarkeit.<br />
1.1.2.3 Dementsprechend kommt dem Institut des <strong>Verwaltungsakt</strong>s keine Bedeutung für die Eröffnung des Rechtswegs<br />
gegen Verwaltungshandeln mehr zu.<br />
1.2 In folgenden Fällen erlangt das Institut des <strong>Verwaltungsakt</strong>s nach wie vor eine besondere Bedeutung:<br />
a) Als typisches Mittel, um das abstrakt-generelle Gesetz auf einen bestimmten Sachverhalt zu konkretisieren<br />
und auf einen bestimmten Bürger zu individualisieren.<br />
b) Im Verwaltungsverfahrensrecht:<br />
Nach § 9 BVwVfG bildet unter anderem der Erlaß eines <strong>Verwaltungsakt</strong>s das Ziel eines Verwaltungsverfahrens.<br />
c) Für die Zulässigkeit von Klagen:<br />
■ Für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage:<br />
Nach § 42 Abs. 1 1. Alt/VwGO ist die Anfechtungsklage nur dann zulässig, wenn der Kläger die Aufhebung<br />
eines <strong>Verwaltungsakt</strong>s begehrt (vgl. Wegbeschreibung VS 2).
■ Für die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage:<br />
Nach § 42 Abs. 1 2. Alt/VwGO ist die Verpflichtungsklage nur dann zulässig, wenn der Kläger die Verurteilung<br />
der Behörde zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen <strong>Verwaltungsakt</strong>s begehrt (vgl. Wegbeschreibung<br />
VS 2).<br />
d) Für die Zulässigkeit des Vorverfahrens:<br />
■ Für die Zulässigkeit des Anfechtungswiderspruchs:<br />
Nach § 68 Abs. 1 VwGO iVm § 42 Abs. 1 1. Alt/VwGO ist der Anfechtungswiderspruch grundsätzlich nur zulässig,<br />
wenn der Widerspruchsführer die Aufhebung eines <strong>Verwaltungsakt</strong>s begehrt (vgl. Wegbeschreibung VS 4).<br />
■ Für die Zulässigkeit des Verpflichtungswiderspruchs:<br />
Nach § 68 Abs. 2 VwGO iVm § 42 Abs. 1 2. Alt/VwGO ist der Verpflichtungswiderspruch grundsätzlich nur zulässig,<br />
wenn der Widerspruchsführer den Erlaß eines abgelehnten <strong>Verwaltungsakt</strong>s begehrt.<br />
e) Im Verwaltungsvollstreckungswesen<br />
<strong>Verwaltungsakt</strong>e können im Wege der Verwaltungsvollstreckung vollstreckt werden. <strong>Der</strong> <strong>Verwaltungsakt</strong> erlangt<br />
insoweit die Bedeutung eines vollstreckbaren Titels (vergleichbar mit einem gerichtlichen Urteil).<br />
2. <strong>Der</strong> Begriff des <strong>Verwaltungsakt</strong>s heute<br />
2.1 Definition<br />
§ 35 Satz 1 BVwVfG vom 25. Mai 1976, in Kraft seit 1. Januar 1977, definiert den <strong>Verwaltungsakt</strong> wie folgt:<br />
„<strong>Verwaltungsakt</strong> ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung<br />
eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach<br />
außen gerichtet ist“.<br />
2.2 Erläuterungen<br />
Einige der in § 35 Satz 1 BVwVfG enthaltenen Merkmale sind doppelt ausgeführt und daher überflüssig.<br />
Es sind dies:<br />
1. „Verfügung“, „Entscheidung“ im Verhältnis zur „hoheitlichen Maßnahme“,<br />
2. „hoheitliche“ im Verhältnis zu „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“,<br />
3. „unmittelbare Rechtswirkung“ im Verhältnis zur „Regelung“.<br />
Läßt man diese überflüssigen Merkmale weg und gliedert die verbliebenen Merkmale nach logischen und Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten,<br />
so erhält man folgende Begriffsmerkmale des <strong>Verwaltungsakt</strong>s:<br />
2.2.1 Hoheiltiche Maßnahme<br />
Maßnahme ist jedes zweckgerichtete Tätigwerden, das Menschen oder juristischen Personen zurechenbar ist.<br />
Beispiele:<br />
Schreiben, Handzeichen, Stempeln etc.<br />
In der Praxis haben Maßnahmen der Verwaltung, die <strong>Verwaltungsakt</strong>e sind, üblicherweise folgende Bezeichnungen:<br />
Bescheid, (Polizei-) Verfügung, Anordnung; oder in Bezug auf bestimmte <strong>Verwaltungsakt</strong>stypen: Bauschein, Enteignung,<br />
Beschlagnahme, Bewilligungsbescheid.<br />
2.2.2 Behörde<br />
Behörde ist in § 1 Abs. 4 BVwVfG definiert als „jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt“.<br />
Aufgrund dieser weiten Fassung des Behördenbegriffs wird jede organisatorisch selbständige Einheit in der öffentlichen<br />
Verwaltung, die Maßnahmen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts wahrnehmen darf, zu einer Behörde.<br />
Die Stellung dieser organisatorischen Einheiten im Rahmen des Verwaltungsaufbaues ist hierbei ohne Belang. <strong>Der</strong><br />
Behördenbegriff hat in diesem Zusammenhang insbesondere die Bedeutung, Maßnahmen der Verwaltung von Maßnahmen<br />
der Regierung, der Rechtsprechung und der Gesetzgebung abzugrenzen.<br />
Beispiele:<br />
Grundsätzlich sind<br />
■ Regierungsorgane<br />
■ die Gesetzgebungsorgane und<br />
■ die Gerichte<br />
keine Behörden im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts.<br />
2.2.3 Regelung<br />
ist gegeben, wenn die Maßnahme auf die Herbeiführung konkreter Rechtsfolgen, d.h. auf unmittelbare Rechtswirkung<br />
gerichtet ist (vgl. BVerwG DÖV 1968, 428; BVerwGE 36, 192 ).<br />
<strong>Der</strong> Begriff der Regelung dient insbesondere der Abgrenzung gegenüber Maßnahmen, die nach dem Willen der<br />
Behörde keine unmittelbare Rechtswirkung erzeugen sollen.
Beispiele:<br />
■ Auskunft<br />
■ Warnungen<br />
■ Belehrungen über die Rechtslage.<br />
2.2.4 Einzelfall<br />
<strong>Der</strong> Einzelfall wird geregelt, wenn die Regelung einen konkreten Sachverhalt betrifft und sich an eine bzw. mehrere<br />
bestimmte Personen wendet.<br />
An dieser Stelle erfolgt die Abgrenzung des <strong>Verwaltungsakt</strong>s von der Rechtsnorm.<br />
Beachte: Auch die Allgemeinverfügung, die sich an einen „nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren<br />
Personenkreis richtet“, ist <strong>Verwaltungsakt</strong> (§ 35 Satz 2 BVwVfG). Es sind drei Fälle zu unterscheiden:<br />
■ die adressatbezogene Allgemeinverfügung,<br />
■ die dingliche Allgemeinverfügung,<br />
■ die Benutzungsregelung.<br />
2.2.5 Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts<br />
ergeht eine Maßnahme, deren Tatbestandsvoraussetzungen und Rechtsfolgen sich nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften<br />
richten.<br />
An dieser Stelle erfolgt die Abgrenzung zu Maßnahmen, die dem Privatrecht zuzuordnen sind.<br />
2.2.6 Außenwirkung<br />
Auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen ist eine Einzelfallregelung gerichtet, wenn sie sich an eine außerhalb<br />
der Verwaltung stehende natürliche oder juristische Person wendet.<br />
Dieses Merkmal dient der Abgrenzung des <strong>Verwaltungsakt</strong>s von lediglich verwaltungsinternen Regelungen, z.B. von<br />
Verwaltungsvorschriften.<br />
2.3 Subsumtionsbeispiele unter dem Begriff des <strong>Verwaltungsakt</strong>s<br />
2.3.1 Leistungsverwaltungsakt<br />
Ist die Baugenehmigung, die die Kreisverwaltung X erteilt, eine <strong>Verwaltungsakt</strong>?<br />
■ Es handelt sich um eine Maßnahme, da die Kreisverwaltung zum Zwecke der Erteilung der Genehmigung tätig wird.<br />
■ Die Kreisverwaltung ist Behörde, im Sinne des § 1 Abs. 4 BVwVfG, da sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung<br />
wahrnimmt.<br />
■ Die Baugenehmigung enthält eine Regelung, da die Rechtslage in Bezug auf das Bauvorhaben – nämlich seine<br />
rechtliche Unbedenklichkeit – konkretisiert wird.<br />
■ Es handelt sich um eine Einzelfallregelung in Bezug auf das jeweilige Bauvorhaben des Bürgers.<br />
■ Die Maßnahme wird auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, nämlich aufgrund von Vorschriften des BBauG<br />
und der LBauO getroffen.<br />
■ Die Außenwirkung einer Baugenehmigung ergibt sich daraus, daß eine Baugenehmigung an den außerhalb der<br />
Verwaltung stehenden Bürger gerichtet ist.<br />
2.3.2 Eingriffsverwaltungsakt<br />
Ist die Beseitigungsanordnung, die die Kreisverwaltung X erteilt, ein <strong>Verwaltungsakt</strong>?<br />
■ Es handelt sich um eine Maßnahme, da die Kreisverwaltung tätig wird, um den Abriß eines Bauwerks anzuordnen.<br />
■ Die Kreisverwaltung ist Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 BVwVfG, da sie Aufgaben der öffentlichen Verwaltung<br />
wahrnimmt.<br />
■ Die Beseitigungsanordnung enthält eine Regelung, da die Rechtslage in Bezug auf ein Bauwerk konkretisiert wird.<br />
■ Die Einzelfallregelung ist in Bezug auf die jeweilige bauliche Anlage des Bürgers gegeben.<br />
■ Die Maßnahme erfolgt aufgrund der LBauO und somit aufgrund einer Vorschrift des öffentlichen Rechts.<br />
■ Die Außenwirkung der Beseitigungsanordnung ergibt sich daraus, daß sie an den außerhalb der Verwaltung<br />
stehenden Bürger gerichtet ist.<br />
Das vorliegende Faltblatt ist Teil einer Loseblattsammlung, die laufend ergänzt wird. Die systematische Übersicht und weitere Faltblätter erhalten Sie auf Anfrage.<br />
Stand: Januar 1999