Halten Parteien, was sie versprechen?

Andrea Urselmann und Oliver Manden | Universität Duisburg-Essen | Praxisprojekt
Wählerinformationssystem (WIS), SS 2003 | Prof. Dr. Schmitt-Beck, Herr Schwarz
Halten Parteien,
was sie versprechen?
Ein Essay über Wahlprogramme und politische Entscheidungen im
internationalen Kontext

Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
Einleitung
Der Demokratie scheint es nicht gut zu gehen. Die inflationäre Rede von der „Politikverdrossenheit“,
der Medialisierung der Wahlkämpfe, der damit verbundenen Darstellung der Politik
als publikumswirksamer Inszenierung und die Reduzierung von politischen Positionen auf das
Image der Spitzenkandidaten legen die Vermutung nahe, unter den Bürgern nähre sich die
Desillusionierung über die Verlässlichkeit der parlamentarischen Demokratie als Mittel zur
Durchsetzung des Volkswillens.
Doch jenseits eines allgemeinen Unbehagens an der Politik leistet die empirische Sozialforschung
eine fundierte Überprüfung derartiger gesellschaftlicher Gefühlslagen und erlaubt eine
realistische Einschätzung ihrer Stichhaltigkeit.
In der parlamentarischen Demokratie kommt den Parteiprogrammen, und hier speziell dem
Wahlprogramm, die Aufgabe zu, die Handlungsabsichten der politischen Parteien verbindlich
zu fixieren – und die Parteien sind nach dem Parteiengesetz (PartG § 1, Satz 3; § 6, Satz 1) zu
dieser Aussage verpflichtet. Hier befindet sich eine Schnittstelle für den Wähler, seiner Wahl
eine rationale Grundlage zu geben und seine Entscheidung nicht auf Images oder Informationen
gründen zu müssen, die erst mehrfach gefiltert die Medien passieren.
Festzuhalten ist: Umfragen haben ergeben, dass die Mehrheit der Wähler Parteiprogramme als
bedeutsam einstuft, während sich bei einer Umfrage des Instituts EMNID herausstellte, dass
die Mehrheit der Befragten keinerlei Einzelheiten aus den Parteiprogrammen kannte. Es ergibt
sich also das paradoxe Bild, dass die Mehrheit der Wähler Parteiprogramme zwar wichtig
findet, letztlich aber keinerlei Kenntnisse über den Inhalt derselben hat.
Es ist nun aber offensichtlich unrealistisch, einen politisch interessierten Bürger anzunehmen,
der vor jeder Wahl ausreichend Zeit und Muße aufbringt, sich durch die mehreren hundert
Seiten trockener politischer Rhetorik der vier oder fünf relevanten Parteien durchzuarbeiten,
um zu einer fundierten Entscheidung zu gelangen. An der Aufgabe, die Sichtung und den
Vergleich der Parteiprogramme auf ein effizientes Maß an Zeitaufwand zu reduzieren, versucht
das Projekt „Wählerinformationssystem“ des Studienganges Kommedia der Universität
Duisburg-Essen hinsichtlich der Landtagswahlen Bayern 2003 seinen Beitrag zu leisten.
Von zentraler Bedeutung für das Vertrauen in die parlamentarische Demokratie bleibt die
Frage, ob es einen Zusammenhang zwischen den Versprechungen in den Wahlprogrammen
und dem tatsächlichen politischen Handeln gibt – halten Parteien was sie versprechen?
Die Arbeiten der Manifesto Research Group (MRG) dürften nach Methode und Gründlichkeit
als vorbildlich für die empirische Erforschung von Zusammenhängen zwischen Wahlprogrammen
und politischem Handeln gelten. Die Vorzüge der Ergebnisse der quantitativinhaltsanalytischen
Studien des Comparative Manifesto Projects (CMP) der MRG liegen in
der hohen Präzision der Daten und in der Tatsache, dass es sich um eine internationale Konvention
handelt, die es erlaubt, nationale Ergebnisse miteinander zu vergleichen.
1

Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
Genauer: die Inhaltsanalyse des CMP erschließt Wahlprogramme und Regierungserklärungen
hinsichtlich der in ihnen genannten Probleme, Positionen und Handlungsabsichten (vgl. Volkens
2002). Diese werden einem von 54 Politikfeldern (z.B. Gesundheitspolitik) zugeordnet
und schließlich der prozentuale Anteil ermittelt, den ein Politikfeld am Gesamtvolumen eines
Parteiprogramms hat. Die grundlegende Konzeption des CMP lautet nun: wenn es einen Zusammenhang
zwischen Wahlversprechen und Regierungshandeln gibt, so muss sich die Gewichtung
in den Programmen in einem ähnlichen Verhältnis in den Haushaltsausgaben einer
Regierung niederschlagen. Das Einlösen der Wahlversprechen, das tatsächliche Handeln der
Politik (policy-output) wird also anhand der Haushaltsausgaben gemessen (operationalisiert).
Entgegen der allgemein eher pessimistischen Einschätzung ergaben die Untersuchungen der
MRG (vgl. Hofferbert/Klingemann 1990, Hofferbert/Klingemann/Volkens 1992 und Klingemann/Hofferbert/Budge
1994) tatsächlich eine starke Beziehung zwischen den Wahlprogrammen
bzw. Regierungserklärungen und dem Policy-Output der Regierungen. Wahlprogramme
erlauben also eine einigermaßen verlässliche Vorhersage des Regierungshandelns.
Die Konzeption des CMP ist allerdings auch kritisiert worden (vgl. Rölle 2000, S. 50). Kritikpunkte
bilden hier zum einen die Operationalisierung des Policy-Outputs über die Haushaltsausgaben,
welche damit logischerweise das Handeln der Opposition ausblendet, die keinen
Einfluss auf diese hat, und zum anderen der reine Vergleich der Gewichtung von Politikfeldern
in den Programmen mit der Gewichtung der Haushaltsausgaben, der die Richtung der
Wahlversprechen außer Acht lässt, da diese nur quantitativ-neutral über prozentuale Verhältnisse
erfasst werden.
Wir werden in der Folge einige Untersuchungen kennen lernen, die entweder eine Abwandlung
der CMP-Methode darstellen, oder ganz und gar eigenen Untersuchungsdesigns folgen
und sich als Untersuchungsgegenstand mit den politischen Systemen der USA, Großbritannien/Kanada,
der Bundesrepublik Deutschland und Frankreich auseinandersetzen.
2

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I. Gerald M. Pomper: „Elections in America, Control and Influence in
Democratic Politics”
Inwieweit ist eine Einflussnahme von Wahlprogrammen möglich?
Einer der Ersten, der sich mit der Einschätzung eines Zusammenhanges zwischen Wahlprogrammen
und politischem Handeln auseinandersetzt ist Gerald M. Pomper im Jahr 1980 in
seiner Untersuchung „Elections in America“ (vgl. Rölle 2000:44). Pomper untersucht die
Wahlprogramme der beiden amerikanischen Parteien in dem Zeitraum von 1944 bis 1964. Die
herkömmliche Meinung, dass es Wahlprogrammen an Aufmerksamkeit und Bedeutung fehlt
und sie deswegen keinerlei Einfluss auf späteres politisches Handeln haben, wird von Pomper
erstmalig wissenschaftlich widerlegt.
Pompers Methode stützt sich auf die Annahme einer indirekten Einflussnahme des Wählers
durch seine Wahlentscheidung auf die jeweils gewählte Partei mit ihrem Wahlprogramm. Die
Wählerschaft fällt ihr Urteil auf der Grundlage vorangegangener Parteileistungen in Relation
zu ihren vorher versprochenen Gewinnerzielungen (vgl. Pomper 1980:149). Damit Parteien
ihr Ziel der Stimmenmaximierung erreichen können, müssen sie die Wahlentscheidungen der
Wähler in ihren Stellungnahmen berücksichtigen und evtl. die Bedürfnisse der Wähler in ihren
Kampagnen wieder spiegeln lassen. Als Index für diese Einflussnahme von Wahlprogrammen
bedient sich der Autor der Theorie von Anthony Downs und stellt fest, dass eine
Einflussnahme von Programmen nur mit Hilfe von Rationalität möglich ist 1 .
Instrumentalisiert ist die Rationalität ein Mittel, mit dem Ziele von Parteien und Wählern gefördert
werden. Es wird unterschieden zwischen „voter-rationality“ und „party-rationality“.
Wahlprogramme erfüllen „voter-rationality“, wenn die Partei dem Individuum hilft, diejenige
Partei auszuwählen, die dem Wähler den bestmöglichen Nutzen verschafft. Ein Wahlprogramm
erfüllt „party-rationality“, wenn zum Sieg der eigenen Partei beigesteuert wird. Pomper
unterscheidet fünf Qualitätskriterien eines rationalen Wahlprogramms, folgende drei Kriterien
sind für ein Zweiparteiensystem empfehlenswert:
1. Der inhaltliche Gehalt der Programme variiert in Absprache zu den Kampagnenstrategien.
Nur Sachfragen die zum Sieg führen, werden aufgenommen.
2. Die vergangenen Verdienste werden mit denen von der Opposition zusammen aufgeführt.
Das Wahlprogramm ermöglicht dem Wähler einen direkten Vergleich zwischen den beiden
Parteien zu ihren Positionen und Handlungen und reflektiert die Verdienste und Mängel
des Amtsinhabers.
3. Die Partei nimmt sich versch. Interessengruppen an und formuliert, gemessen an der politischen
Situation, die Sachfragen präzise oder weniger präzise.
Entsprechen die Amerikanischen Parteien dem Modell von Rationalität?
Die Methode von Pomper sieht jeden Satz als eine Einheit und teilt nach drei inhaltlichen Kategorien
ein. Diese Kategorien entsprechen dem typischen Aufbau von Programmen: vom
1 Beim Wähler ist das einzig Rationale die Verknüpfung der eigenen Präferenzen mit den nächstliegenden Poli-
cies der Parteien durch den Akt des Wählens.
3

Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
Allgemeinen zum Speziellen und in Reflexion auf vorangegangene Versprechen hin zu Zukunftsversprechen.
Ebenfalls wurden die Politikthemen in neun verschiedene Politikbereiche
unterteilt: (1) foreign policy (Außenpolitik), (2) defense (Verteidigungspolitik), (3) economic
policy (Wirtschaftspolitik), (4) labor (Arbeitspolitik), (5) agriculture (Agrarwirtschaft), (6)
resources (Vermögenspolitik), (7) social welfare (Sozialpolitik), (8) government (Regierung).
Die erste inhaltliche Kategorie „Rhetoric and Fact“ umfasst allgemeine Grundwerte der Parteien
und fällt durch das Schema für Rationalität. Diese Kategorie schließt jedoch nur ein
Viertel aller Versprechen ein, der Durchschnitt entspricht etwa eins von sechs Versprechen.
Zwei von jedem fünften Versprechen repräsentiert die zweite Kategorie „Evaluations of the
Parties Records and Past Performances“. Inhaltlich wird bei diesen Versprechen auf vorangegangene
Leistungen eingegangen und sie entsprechen dem Wesen von Rationalität. Hierbei
wir hauptsächlich die Amtsinhaberpartei betrachtet, auch wenn die Opposition die Mehrheit
im Kongress vertritt. Das Fehlen eines autorisierten Sprechers für die Oppositionspartei und
die Präsidiale Regierung begünstigen die Fokussierung der Aufmerksamkeit auf das Regierungsprogramm.
Die dritte Kategorie „Statements of Future Policies“ schließt programmatische
zukünftige Lösungsvorschläge ein. Hier wird noch mal in sechs Unterkategorien unterteilt:
(1) Rhetorical Pledges (Rhetorische Versprechen), (2) General Pledges (Allgemeine
Versprechen), (3) Pledges of Continuity (Versprechen für die Beibehaltung angefangener
Handlungen), (4) Expressions of Goals and Concerns (Aussagen über Ziele und Belange).
Eine größere Bedeutung fanden hier die Issues aus der Verteidigungspolitik und Sozialpolitik,
diese wurden für die Wähler wichtiger und für die Parteien profitabler. Die Sachfragen variieren
sehr in Ihrer Präzision nach Thema und Programm. Zur leichteren Unterteilung definiert
Pomper für die Versprechen ein Maß für Präzision, die „pledge weight“. Das Maß 1.0 steht
für rhetorische Versprechen und das Maß 6.0 steht für hohe Präzision. Ebenfalls wird ein Maß
für die „emphases“ (Hervorhebungen) entwickelt, ähnlich der „pledge weight“ liegt das geringste
Maß für Präzision bei 2.0 und das höchste bei 7.0. Die daraus resultierende Zahl nennt
sich „index of attention“ (Aufmerksamkeitsindex). Hierbei ergab sich ein Durchschnittswert
von 4.5. Der Durchschnitt der „pledge weight“ liegt bei einem Maß von 3.4. Anhand dieses
Maßes operationalisiert der Autor die Rationalität der Versprechen.
Inwieweit werden Programmversprechen erfüllt?
Natürlich ist eine indirekte Einflussnahme von Wählern auf Policies nur möglich, wenn die
Parteien ihre Versprechen bis zu einem gewissen Grad erfüllen. Es stellt sich die Frage, ab
wann ein Versprechen erfüllt wird und ob es dafür vollständig ausgeführt werden muss.
Pomper operationalisiert die Erfüllung eines Versprechens anhand von vier Möglichkeiten:
1. Volle Ausführung.
2. Direkte Ausführung des Versprechens durch den Präsidenten oder anderer exekutiver
Handlungen.
3. Dem Versprechen ähnliche Handlungen werden vollzogen.
4. Keine Erfüllung, einfach keine Handlungen werden unternommen oder sie werden abgeschlagen.
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Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
Die Versprechen definiert er analog zur dritten Kategorie „Statements of Future Policies“
einschließlich der sechs Unterkategorien (vgl. Pomper 1980:179 – 185).
Pomper erzielt als Ergebnis, dass die Hälfte aller Versprechen durch die Amerikanischen Regierungen
erfüllt wurde. Das Zweiparteiensystem zeigt in seinen Aspekten eindeutige Ergebnisse;
sobald die Positionen der Parteien übereinstimmen, ist die darauf folgende Handlung
schon sicher. Für die Opposition bedeutet das, dass sie ein Drittel ihrer Versprechen umsetzen
kann, ihre Erfolge begründen sich damit nur auf die Ähnlichkeit ihrer Versprechen mit denen
von der Regierungspartei. Zum besseren Verständnis zeigt die unten aufgeführte Tabelle die
Erfüllung der Versprechen in Prozent, unterteilt in die einzelnen Wahljahre und den politischen
Bereichen, gemessen an den Positionen der Parteien in Übereinstimmung zueinander,
im Konflikt miteinander und die alleinige Einnahme einer Position:
Year of Topic
Election Year
1944
1948
1952
1956
1960
1964
Policy Topic
Foreign
Defense
Economic
Labor
Agriculture
Resources
Welfare
Government
Civil Rights
All Pledges
(N)
(102)
(124)
(205)
(302)
(464)
(202)
(216)
(84)
(177)
(84)
(150)
(185)
(255)
(136)
(113)
(1,399)
One Party
Pledge Only
70
51
52
61
51
70
47
65
62
42
56
63
60
76
40
57
Bipartisan
Pledges
28
42
29
34
39
19
N. Total (1,399) 799 464
47
33
22
33
33
26
27
24
60
33
Conflicting
Pledges
2
7
19
5
10
11
Tabelle 1: Übereinstimmung und Konflikte bei Wahlkampfversprechen, gemessen an 100%
Quelle: Pomper (1980:194)
Hierbei kann also ein großer Unterschied zwischen der Oppositionspartei und der Regierungspartei,
nicht aber zwischen Demokraten und Republikanern festgestellt werden. Anders
6
2
16
25
11
11
13
0
0
10
136
5

Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
sieht es bei Themen aus der Arbeitspolitik und bei Themen über Regierungs- und Bürgerrechte
aus. In diesen Bereichen herrscht eine hohe Konfliktrate zwischen der Opposition und der
Regierung, da diese Issues materielle und ideologische Werte berühren.
Im Gegensatz zu späteren Untersuchungen über das Verhältnis von Wahlprogrammen und
politischem Handeln, basierend auf der CMP Studie, untersucht Pomper sehr wohl auch den
Policy-Output der Opposition (vgl. Volkens 2002). Der oppositionelle Policy-Output begründet
sich jedoch aufgrund der Besonderheit des Zweiparteiensystems der USA nur auf erfüllte
Versprechen der Regierungspartei, die ähnlich den Versprechen der Oppositionspartei sind.
Pomper operationalisiert den Policy-Output nicht über einzelne Politikfelder (CMP Studie),
sondern über jegliche Form politischen Handelns in Form von Kongressabstimmungen oder
Entscheidungen des Präsidenten, die auf die dritte Kategorie der „Statements of Future Policies“
Versprechen zurück zuführen sind.
Kritisch an dem Modell von Pomper ist eine mögliche Manipulierbarkeit von Seiten der Parteien
auf die Wählerschaft zu sehen. Die Kampagnen Strategien der Parteien vermögen
durchaus mit Hilfe der Massenmedien das Wahrnehmungsfeld der Wählerschaft und welche
Themen dort Eingang finden, zu gestalten. Die indirekte Einflussnahme des Wählers auf die
Sachthemen in den Wahlprogrammen befindet sich also in einem Kreislauf der von den Parteien
aktiv mitgestaltet und gelenkt werden kann. Dadurch kann von einer reinen, wie bei
Pomper dargestellten, souveränen Einflussnahme des Wählers nicht ausgegangen werden.
II. Colin Rallings: „The Influence of Election Programmes:
Britain and Canada 1956 - 1979“
Inwieweit werden Mandate für die Umsetzung von Wahlversprechen genutzt?
Den Grundstein für seine Untersuchung legt Rallings auf der theoretischen Basis repräsentativer
Demokratien fest. Parteien streben auf der Grundlage von Wahlversprechen nach Macht.
Das Mandat muss zur Umsetzung dieser Wahlversprechen dienen. Falls keine Umsetzung
erfolgt, verliert der Mandatsinhaber, sprich die Regierungspartei, die Rechtfertigung für dieses
Mandat.
Um die Einflussnahme von Wahlprogrammen auf Regierungshandlungen nachzuweisen, zieht
Rallings als Untersuchungsgegenstand zwei Länder mit für die Beweislage sehr günstigen
politischen Systemen heran. Untersucht wird der Zeitraum von 1945-1979 in Großbritannien
und Kanada. Das Westminster-Modell des Britischen Regierungssystems besitzt eine Fähigkeit,
durch fehlende mögliche institutionelle Blockaden, wie z.B.: eine föderalistische Gegenmacht
oder ein Verfassungsgericht, zum schnellen Entscheiden (vgl. D@dalos 2003). Anders
als in Großbritannien bedeutet die föderale Struktur der Kanadischen Konstitution, dass
Kompromisse bei der Umsetzung von Wahlversprechen eingegangen werden müssen. Begünstigend
für schnelles politisches Handeln ist die asymmetrische Struktur in der Kompetenzverteilung
der einzelnen Provinzen. Die kanadische Verfassung macht nur wenig konkrete
Vorgaben bezüglich der Ausgestaltung der Beziehungen zwischen Bund und Gliedstaaten
(vgl. Plate 1997/1998). Ebenfalls wird in beiden Ländern das Mehrheitswahlrecht angewendet,
welches regelmäßig die Stimmenergebnisse zugunsten der großen Parteien verzerrt und
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für klare Mehrheiten sorgt. Dadurch kann eine Regierungsbildung ohne Koalitionspartner
zustande kommen.
In beiden Ländern wird in einer jährlich stattfindenden Regierungserklärung, in England vorgetragen
von der Königin und in Kanada vom Generalgouverneur, das Gesetzesentwurfsprogramm
der Regierung vorgestellt. Diese Reden spiegeln die Arbeit der jeweiligen Regierungen
wieder und gelten bei Rallings als Richtlinie anhand derer er die Erfüllung von Versprechen
misst. Der Autor überprüft den Policy-Output also über Thronreden, parlamentarischen
Handlungen, ökonomischen Statistiken und Exekutivaktionen.
Rallings konzentriert sich in seiner Untersuchung auf präzise Handlungsverspechen. Ähnlich
dem Untersuchungsdesign von Pomper lässt Rallings in seiner Untersuchung die Einstellungsdaten
von Parteien außen vor (vgl. Rölle 2000:44) - er erhebt diese Daten im Gegensatz
zu Pomper noch nicht einmal (vgl. Rallings 1987:3). Der Analysemodus für Versprechen unterscheidet
sich bei Rallings nach ihrem Grad an Priorität, Wichtigkeit und daran, ob sie kontroverser
als andere sind. Die Implementierung eines Versprechens definiert Rallings, indem
er nur die Beendigungen von Legislaturperioden als Kontrollpunkt bestimmt, an umgesetzten
Gesetzesentwürfen.
Bei der Betrachtung über die Einhaltung von Versprechen stellt Rallings fest, dass die Anzahl
der formulierten Versprechen in Großbritannien konsistent von 18 im Jahr 1945 bis auf 57 im
Jahr 1974 angestiegen ist. Rallings führt diese Entwicklung auf die ansteigende Bedeutung
von Sozialpolitik in Großbritannien zurück. In Kanada wird die Sozialpolitik von den Regierungen
in den Provinzen übernommen, daher fehlt dieser Effekt einer steigenden Bedeutung
von Sozialpolitik in den Kanadischen Wahlprogrammen auf der Bundesebene.
Warum glauben Wähler nicht an Wahlversprechen und deren Umsetzung?
Das Ergebnis der Untersuchung verzeichnet einen Erfolg für die Parteien in ihrer Umsetzung
von Gesetzesentwürfen. In Großbritannien wurden 70 Prozent aller aufgeführten Gesetze erlassen.
Kanada erzielt die gleiche Anzahl in zwei von drei Legislaturperioden. Durch die
mangelnde Wahlbeteiligung in beiden Ländern in den Wahljahren 1977-78 können die jeweiligen
dünnen Mehrheiten im „House of Commons“ (Unterhaus) mit keiner großen Anzahl
erlassener Gesetze aufwarten. Großbritannien erreicht einen Durchschnittswert von 63,7 Prozent
in der Erfüllung von Wahlversprechen. Ähnlich erfolgreich sieht der Durchschnitt von
71,5 Prozent in Kanada aus, wobei die Versprechen zurückhaltender in ihrer Formulierung
sind. Zur Verdeutlichung zeigen die beiden folgenden Tabellen 1 und 2 die Implementierungen
der Versprechen in Prozent in Großbritannien und Kanada, gemessen an den einzelnen
Legislaturperioden:
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Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
1945-50
1950-51
1951-55
1955-59
1959-64
1964-66
1966-70
1970-74
1974-74
1974-79
Number of Pledges
18
15
15
20
33
50
47
52
43
57
Number Implemented
Tabelle 1: Erfüllte Versprechen in Großbritannien, gemessen an 100%
Quelle: Rallings (1987:12)
1945-49
1949-53
1953-57
1957-58
1958-62
1962-63
1963-65
1965-68
1968-72
1972-74
1974-79
Number of Pledges
7
20
7
17
5
8
33
14
40
1
20
15
4
12
16
27
29
32
34
14
40
Number Implemented
Tabelle 1: Erfüllte Versprechen in Kanada, gemessen an 100%
Quelle: Rallings (1987:12)
6
17
7
9
4
5
25
10
27
10
12
&
8
83,3
26,7
80
80
21,8
58
68
65,4
32,6
70,2
Avg. 63,7
&
85,7
85
100
53
80
62,5
75,7
71,4
67,5
100
60
Avg. 71,5

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Die Ergebnisse bestätigen das Untersuchungsdesign und Rallings Annahme, dass Koalitionsregierungen
und föderale Regierungsstrukturen benachteiligt in ihrer Effizienz im politischen
Handeln sind. Bei der Einhaltung von Versprechen kann ebenfalls ein Unterschied in der Art
des Versprechens festgemacht werden. Klare Versprechen zur Erhöhung von Sozialleistungen
und zur Aufhebung von ideologischen zeitlich unakzeptablen Gesetzen werden durchgängig
eingehalten. Kanadische Parteien nehmen mehrmals Versprechen zur Erhöhung von Entwicklungshilfen
an die Dritte Welt auf, diese Issues können aber aufgrund ihrer Finanzierung aus
öffentlichen Geldern und ihrer niedrigen Priorität niemals umgesetzt werden.
Rallings findet für die realitätsferne Einschätzung der Wähler über die Erfüllung von Wahlversprechen
seine Erklärung in den Wirkungen der Massenmedien. Das öffentliche Bewusstsein
wird durch die Massenmedien dominiert. Eine starke Konzentration durch wirtschaftspolitische
Themen beeinflusst den Wähler in seiner Beurteilung über die Erfüllung von Wahlversprechen.
Eindeutige Versprechen werden in der Wirtschaftpolitik selten getroffen und
doch werden oftmals Sachthemen dem Kontext heraus entnommen und gegen den verantwortlichen
Politiker verwendet. Solche massenmedialen Darstellungen hinterlassen bei der Wählerschaft
einen allgemeinen Eindruck über die Intentionen der Parteien und lässt das Wahlprogramm
in seiner Relevanz zurücktreten. Eine tagesaktuelle Bestätigung für diese These
bezieht sich auf den vom Bundestag verabschiedeten „Lügenausschuss“ - die Untersuchung
über eine absichtliche Unterschlagung von Seiten der Bundesregierung über den Bundeshaushalt
und den damit verbundenen Risiken zur Einhaltung der EU-Defizitgrenze.
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III. Daniel Rölle: „Parteiprogramme und parlamentarisches Handeln“
Zentrales Anliegen der Untersuchung von Daniel Rölle ist die Berücksichtigung der Opposition
bei der Einschätzung eines Zusammenhangs zwischen Wahlprogrammen und politischem
Handeln in der Bundesrepublik Deutschland. Und letzteres ist auch der entscheidende Unterschied
zu den konventionellen Untersuchungen im Rahmen des CMP: um den Policy-Output
auch der Opposition erfassen zu können, kann dieser nicht über die Haushaltsausgaben operationalisiert
werden, da dieses Instrument nur den Regierungsparteien zur Verfügung steht.
Rölle wählt also einen anderen Weg und operationalisiert den Policy-Output über das parlamentarische
Handeln der Fraktionen. Mit parlamentarischem Handeln ist hier das Instrumentarium
gemeint, welches den Fraktionen im Bundestag zur Verfügung steht. Darunter fallen:
Gesetzesentwürfe, Sachanträge, Änderungsanträge, Entschließungsanträge, große und kleine
Anfragen und die Beantragung Aktueller Stunden. Als politischer Akteur wurde die Fraktion
gewählt, weil diese, anders als etwa der einzelne Abgeordnete, am ehesten die Linie der gesamten
Partei vertritt, so wie sie im Wahlprogramm formuliert wurde.
Rölle untersucht aus dem Zeitraum von 1949-1987 vier Wahlperioden (1949-53, 1965-69,
1969-72 und 1983-87) anhand der im Rahmen des CMP analysierten Wahlprogramme bzw.
Regierungserklärungen 2 und beschränkt sich dabei auf das Politikfeld „Wohlfahrtsstaat“, welches
während der gesamten Legislaturperiode hinweg gleichmäßig oft Gegenstand von Bundestagsdebatten
war, darüber hinaus für den Wähler eine hohe Relevanz besitzt und ein dementsprechend
in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiertes Thema ist (vgl. Klingemann 1989,
Volkens 1989). Zudem ist das Politikfeld „Wohlfahrtsstaat“ in wahltaktischer Hinsicht ein
sensibles Thema, denn Gratifikationen in Aussicht zu stellen kann neue Wählerschichten erschließen,
während es zugleich diejenigen verprellt, welche deshalb mit Steuererhöhungen
rechnen.
Gibt es also, bezüglich des Politikfeldes „Wohlfahrtsstaat“, einen Unterschied im Policy-
Output von Regierung und Opposition, eine Annahme, die durch den Verdacht gestützt wird,
die Opposition könne bedenkenlos wohlfahrtsstaatliche Initiativen einbringen, da sie außerhalb
der Regierungsverantwortung nicht in die Pflicht genommen ist, diese Initiativen auch
konkret umzusetzen. Das Untersuchungsdesign erlaubt Rölle weiter zu erfassen, ob die politischen
Aktivitäten der Parteien zum Wahltermin hin zunehmen, eine Hypothese, die zuerst von
Kirchheimer (1976) geäußert wurde.
Die Kernfrage der Untersuchung lautet also: In welchem Maße handeln die Parteien im deutschen
Bundestag bei ihren parlamentarischen Handlungen kongruent mit den Aussagen in
ihren Wahlprogrammen? In Anlehnung an das CMP müsste also, bei gegebener Kongruenz,
der Anteil des Politikfeldes Wohlfahrtsstaat am Wahlprogramm mit einem entsprechend hohen
Anteil an parlamentarischem Handeln zu diesem Issue korrespondieren.
Bei der Betrachtung der Bedeutungszumessung des Themas „Wohlfahrtsstaat“ über die
Wahlperioden hinweg kommt Rölle zu einem ersten, nicht unbedingt zu erwartenden Ergebnis,
denn dieser Anteil ist keineswegs konstant, sondern unterliegt starken Schwankungen.
2 Diese werden herangezogen, um die Handlungsabsichten von Koalitionsregierungen, die in der Bundesrepublik
eher die Regel sind, an einem für alle beteiligten Parteien verbindlichen Papier festzumachen.
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Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
Die größten Schwankungen sind bei der SPD zu finden (Standardabweichung = 4,2), welche
allerdings auch den kontinuierlich höchsten Anteil wohlfahrtsrelevanter Themen aufweist
(durchschnittlich 9,2 % verglichen mit 3,1 % bei der FDP). Andererseits ist es aber die FDP,
welche von allen Parteien den höchsten positiven Saldo zugunsten des parlamentarischen
Handelns zu wohlfahrtsstaatlichen Themen zeigt (siehe Tabelle 3: bis zu 16 % mehr, als es
das Wahlprogramm hätte vermuten lassen. Interessant an dieser Stelle auch: die Untersuchungen
von Hofferbert/Klingemann/Volkens [1992: 387] ergaben, dass das Wahlprogramm der
FDP in Koalitionsregierungen ein ebenso gutes Vorhersaginstrument war, wie das Programm
der Kanzlerpartei selbst. Und weiter: die FDP konnte von allen Parteien prozentual die meisten
ihrer Positionen in Regierungshandeln umsetzen [nach Rölle 2000] – wie ist das mit der
Demokratietheorie, nach welcher das Mehrheitsvotum die Politik bestimmen sollte, zu vereinbaren?).
Partei 1. WP
1949-53
CDU/CSU
SPD
FDP
GRÜNE
5,4
12,2
2,8
-
5. WP
1965-69
10,4
7,1
1,9
-
Legislaturperiode
6. WP
1969-72
9,3
13,0
6,0
-
11
10. WP
1983-87
Tabelle 1: Anteil wohlfahrtsrelevanter Aussagen in den Wahlprogrammen 1949-87 in Prozent
Quelle: Rölle (2000:63)
Zur Verdeutlichung zeigt folgende Tabelle die untersuchten Legislaturperioden und die jeweiligen
Regierungen. Die ausgesuchten Perioden weisen also die wichtigsten Konstellationen
bis 1987 auf:
Legislaturperiode Regierung Kanzler
1. Wahlperiode 1949-53 CDU/CSU, FDP, DP Adenauer
5. Wahlperiode 1965-69 Große Koalition Erhard, Kiesinger
6. Wahlperiode 1969-72 Sozial-liberale Koalition,
SPD, FDP
10. Wahlperiode 1983-87 Christlich-liberale Koalition,
CDU/CSU, FDP
Tabelle 2: Legislaturperioden und Regierungen
Quelle: Rölle (2000:60)
Brandt
Kohl
Tabelle 3 schließlich zeigt die Anteile wohlfahrtsstaatlicher Themen in den Wahlprogrammen
verglichen mit dem Anteil an parlamentarischem Handeln sowie die Differenz zwischen beiden.
Der untere Teil vergleicht Regierung und Opposition miteinander.
6,5
4,6
1,5
3,0

Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
Fraktionen
SPD
CDU/
CSU
FDP
GRÜNE
Opposition
Regierung 3
1. Wahlperiode 1949-53 5. Wahlperiode 1965-69 6. Wahlperiode 1969-72 10. Wahlperiode 1983-87 Gesamt
Parl.
Handl.
23
17
19
-
18
Wahl-
Progr.
12
5
3
-
Diff. Parl.
Handl.
+ 11
+ 12
+ 16
-
SPD: 12 + 6
6
6
12
-
(FDP)
12
Wahl-
Progr.
7
10
2
-
Diff. Parl.
Handl.
- 1
- 4
+ 10
-
19
16
19
-
Wahl-
Progr.
8 7 + 1 7 5 +2 16 6
Tabelle 3: Der Zusammenhang zwischen Wahlversprechen und parlamentarischem Handeln.
Quelle: Rölle (2000:82)
3 Bezogen auf die Regierungserklärung
2
+10
16
13
9
6
-
9
Diff. Parl.
Handl.
+ 6
+ 7
+ 13
-
+ 7
13
12
15
4
12
Wahl-
Progr.
5
8
2
3
S: 5
G: 9
Diff. Diff.
+ 8
+ 4
+ 13
+ 1
+ 6
+ 4,8
+ 13
+ 1
+ 7
+ 3 8,3
+ 10 12 5 7 5
12

Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
Der Vergleich von Aussagen in den Wahlprogrammen und parlamentarischem Handeln führt
zu dreierlei Ergebnissen:
1. Für das Politikfeld „Wohlfahrtsstaat“ gilt: die Parteien haben stets mehr parlamentarisches
Handeln an den Tag gelegt, als es der Anteil des Themas am Gesamtvolumen des Wahlprogramms
vermuten ließ. Die einzige Ausnahme bildet dabei die Zeit der Großen Koalition:
nur hier ergab sich ein Defizit.
2. Es spielt dabei keine Rolle, ob eine Partei Regierungsverantwortung trägt, oder ob sie sich
in der Opposition befindet.
3. Zum Wahltermin hin steigen die parlamentarischen Aktivitäten an, wenn sie am Anfang
der Legislaturperiode unterrepräsentiert waren. Kirchheimers Behauptung scheint sich also
mit Einschränkung zu bestätigen.
Als einzige Wahlperiode weicht die Große Koalition von der allgemeinen Tendenz ab: nur
hier ist das Verhältnis von Wahlversprechen zu parlamentarischem Handeln defizitär. Rölle
führt dies auf den „Kompromisscharakter“ der Großen Koalition zurück (vgl. Rölle 2000,
2001), die in ihrer Endphase von starken Differenzen zwischen der Union und den Sozialdemokraten
geprägt war. Das öffentliche Klima dieser Zeit, als dessen Ausdruck Studentenrevolte
und Außerparlamentarische Opposition (APO) gelten können, legen die Vermutung nahe,
die sich ihrer Regierungsmacht sichere Große Koalition habe mit ihrer Unterbewertung
wohlfahrtsstaatlicher Issues breiten Schichten der Wählerschaft ein Gefühl der Ohnmacht
bereitet. 1969 wird Willy Brandt darauf reagieren und „mehr Demokratie wagen“.
Das Beispiel der Großen Koalition macht ein Problem dieser Untersuchung deutlich: parlamentarisches
Handeln findet nicht im luftleeren Raum statt. Die nackten Zahlen geben keinerlei
Auskunft über Randbedingungen wie: Wirtschaftsdaten, Massenmedien, Einstellung der
Bevölkerung oder auch Lobbyismus.
Tabelle 3 offenbart noch einen weiteren Schwachpunkt: entgegen der landläufigen Meinung
legen die Parteien nicht etwa weniger parlamentarisches Engagement zu wohlfahrtsstaatlichen
Themen an den Tag, sondern deutlich mehr (vgl. die Spalte „Differenz“). Für Rölle ist dies
ein Beweis für die Verlässlichkeit von Wahlprogrammen. Wenn man jedoch berücksichtigt,
dass die Parteien z.T. mehr als das zweifache an wohlfahrtsstaatlichem Engagement in den
Bundestag einbrachten, und dieses Verhältnis ja nur auf Kosten anderer Themen zu steigern
war, kann es um die Vorhersagequalität von Wahlprogrammen nun doch nicht so gut bestellt
sein. Eine gesicherte Auskunft über die Verschiebung der Verhältnisse könnte die Untersuchung
nur geben, wenn sie sich nicht auf ein Politikfeld beschränkte, sondern alle Politikfelder
einbezöge.
Und letztens ist zu berücksichtigen, dass diese Untersuchung rein den Anteil wohlfahrtsstaatlicher
Themen in den Wahlprogrammen mit dem Anteil parlamentarischen Handelns vergleicht.
Dies sagt aber nichts über die Richtung der Aktivität aus. Ob eine Partei also dem
Wortlaut ihres Programms folgt, oder aber das komplette Gegenteil umsetzt, lässt sich mit
diesem Untersuchungsdesign nicht erfassen. Hier ist die CMP-übliche Operationalisierung
des Policy-Outputs über die Haushaltsausgaben aussagekräftiger.
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Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
IV. François Petry: „Schwaches Mandat: Parteiprogramme und öffentliche
Ausgaben in der französischen Fünften Republik“
Wenden wir uns nun den Verhältnissen in Frankreich und damit der Untersuchung von Francois
Petry zu.
Im Vergleich zu Deutschland weist das politische System Frankreichs deutliche Unterschiede
auf, die Untersuchungen über den Zusammenhang von Wahlprogrammen und politischem
Handeln schwieriger gestalten.
Die so genannte Fünfte Republik besteht seit 1958 und gründet sich auf eine Verfassungsänderung
auf die Initiative von General Charles de Gaulle hin, und aus der unter Anderem eine
Stärkung der Stellung des Präsidenten hervorging. Anders als in Deutschland besteht die Exekutive
in Frankreich aus einer Art Doppelspitze: dem vom Volk direkt gewählten Präsidenten
und der Regierung unter Leitung des Premierministers. Aufgrund dieser Struktur kann es in
Frankreich zu einer Konstellation kommen, in der der Präsident und Premier nicht derselben
Partei angehören, ein Zustand, der „Kohabitation“ genannt wird; so war der Sozialist Lionel
Jospin Premierminister unter dem Konservativen Jaques Chirac.
Das Parlament besteht aus zwei Kammern: der auf fünf Jahre gewählten Nationalversammlung
und dem auf neun Jahre gewählten Senat, welcher die politische Stabilität gewährleisten
soll. Das wichtigste Instrument der Exekutive ist die Verwaltung und diese ist, aufgrund der
zentralistischen Organisation Frankreichs, ein bürokratischer Moloch, dessen hohe Trägheit
eine klare Entfaltung des Policy-Outputs oftmals versanden lässt (vgl. Suleiman 1974).
Diese Untersuchung nun bedient sich zwar ebenfalls der inhaltsanalytischen Methode und
operationalisiert den Policy-Output über die Haushaltsausgaben, aber eben nicht konform mit
den Konventionen des CMP. Sie bedient sich anderer Kategorien bei der Einteilung der Politikfelder
(hier sind es nur 13 im Vergleich zu den 54 des CMP) und wertet die Programme
hinsichtlich der Aussagen aus, die eine Minderung oder Erhöhung der Haushaltsausgaben
fordern. Diese Aussagen werden gegeneinander aufgerechnet; als Ergebnis ergibt sich ein
positiver oder negativer Index. Die Richtung der Wahlversprechen ist hinsichtlich der Haushaltsangaben
also erfasst. Zusätzlich wurde, ähnlich wie beim CMP, der Anteil eines Haushaltsressorts
am Gesamtprogramm ermittelt. Auf Seite der Regierung wurden die Haushaltsausgaben
auf Dollar umgelegt und der Anteil der einzelnen Ressorts prozentual ermittelt.
Um nun Zusammenhänge nachweisen zu können, wurden die Legislaturperioden der Jahre
1960-1989 einer Zeitreihen-Regressionsanalye unterzogen.
Eine Schwierigkeit für die Analyse liegt in der Art der französischen Wahlprogramme. Im
Vergleich zur Bundesrepublik weist die französische Parteienlandschaft einen hohen Grad der
Polarisierung auf. Dementsprechend sind die Inhalte französischer Wahlprogramme über weite
Strecken polemischer Natur und haben eher ideologischen Charakter, wodurch eine klare
Kategorisierung der Aussagen erschwert wird – sofern überhaupt klare Handlungsabsichten
geäußert werden.
Petry verfolgt in seiner Untersuchung zwei Fragestellungen:
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Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
1. Beeinflusst ein Wahlprogramm die Haushaltsausgaben, wenn die betreffende Partei an der
Regierung ist, und
2. Beeinflusst ein Wahlprogramm die Haushaltsausgaben, wenn die betreffende Partei in der
Opposition ist?
Wir sehen also hier ähnlich wie bei Rölle den Versuch, auch den Einfluss der Opposition zu
berücksichtigen. Jedoch geht es hier weniger um die Frage, ob sich das Wahlprogramm der
Opposition in ein äquivalentes parlamentarisches Handeln übersetzen lässt, sondern ob das
Programm der Opposition womöglich ein besseres Vorhersageinstrument für die Regierungsausgaben
ist, als das Programm der Regierungsparteien selbst. Vor dem Hintergrund dieser
Fragestellungen werden vier Erklärungsansätze vorgestellt:
1. Die These der „Isolation-von-Parteiprogrammen“
Diese These bestreitet einen Zusammenhang von Parteiprogrammen und Haushaltsausgaben,
gleichgültig, ob eine Partei regiert oder sich in der Opposition befindet. Eine mögliche Erklärung
liegt zum einen in den schwammig formulierten Wahlprogrammen, die ohne klare Aussagen
über Handlungsabsichten sind und somit auch nicht die Grundlage für die Vorhersage
der Haushaltsausgaben sein können. Ein anderer Grund liegt in der oben erwähnten Trägheit
der französischen Verwaltung, einem Staat im Staate, der sich als sehr widerstandsfähig gegenüber
äußeren Einflüssen erweist, den Policy-Output der Regierung also zu schlucken imstande
wäre.
2. Die „Mandat“-These
Dieser These zufolge sind die Haushaltsausgaben einzig von den Wahlprogrammen der Regierungspartei
abhängig, genauer: von der Partei des Präsidenten. Dementsprechend müsste
die Regressionsanalyse den stärksten Zusammenhang zwischen Haushaltsangaben und dem
Programm der Gaullisten aufweisen, weil diese im Zeitraum von 1960 bis 1989 am längsten
den Präsidenten stellten, der geringste Zusammenhang müsste zum Programm der Kommunisten
bestehen. Zusätzlich zu diskutieren wäre der Spezialfall von Koalitionsregierungen.
3. Die „Hegemonie“-These
Trifft die „Hegemonie“-These zu, so sind die Haushaltsausgaben eines Ressorts am meisten
abhängig vom Wahlprogramm der Partei, welche das betreffende Ministerium die längste Zeit
führte. Denkbar wäre auch ein großer Einfluss der Partei, welcher seitens der Bevölkerung die
größte Kompetenz für ein Ressort zugeschrieben wird. In diesem Fall ist es wahrscheinlich,
dass die Politik dieser Partei auch dann verfolgt wird, wenn sie das Ressort gar nicht besetzt
hat.
4. Die „Ansteckung-durch-Opposition“-These
Befindet sich die Regierungspartei im Unklaren darüber, welche Politik die Zustimmung des
Wählers erfährt, kann sie dazu kommen, die Politik der Opposition zu übernehmen, schlicht
aus der Angst heraus, die Opposition könne die nächste Regierung stellen. Nach der „Ansteckung-durch-Opposition“-These
wären die Haushaltsausgaben der Regierung also am Besten
am Wahlprogramm der Opposition abzulesen.
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Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
Methodisch geht Petry folgendermaßen vor. Für den Untersuchungszeitraum 1960-89 wurden
die Haushaltsausgaben in den dreizehn Ressorts mit ihren steigenden oder fallenden Tendenzen
(über die so genannten Regressionskoeffizienten) erfasst und mit den Tendenzen der
Wahlprogramme verglichen. Die Haushaltsressorts ließen sich in zwei Gruppen scheiden:
zeigten wenigstens drei Programme die gleiche Tendenz auf, ordnete man sie der Gruppe der
konvergenten Ressorts zu, widerstrebten wenigstens zwei Programme der Tendenz, so
handelte es sich um die Gruppe der divergenten Ressorts. Interessanterweise waren die
meisten der konvergenten Ressorts aus dem wohlfahrtsstaatlichen Bereich. Anhand der
divergenten Ressorts nun konnte die Ansteckung-durch-Opposition-Hypothese überprüft
werden.
Drei der vier Thesen wurden in statistische Modelle übersetzt, die also den generellen Einfluss,
den Einfluss der Regierungsmacht und den Einfluss des Innehabens eines Ministeriums
in Relation zur Tendenz der Haushaltsausgaben über die Zeit herausrechnet. Die Isolations-
These zeigt sich in der Abwesenheit eines Zusammenhangs.
Die Auswertung der Zeitreihen-Regressionsanalyse führt Petry bezüglich der beiden Hauptfragestellungen
zu folgenden Ergebnissen:
1. Wahlprogramme haben einen Einfluss auf die Haushaltsausgaben, jedoch spielt es keine
Rolle, ob eine Partei an der Regierung beteiligt ist oder nicht.
Genauer:
2. Wahlprogramme haben eher einen Einfluss, wenn es sich um das der Partei des Präsidenten
handelt, aber
3. das Wahlprogramm des Präsidenten hat einen überwiegend negativen Einfluss auf die
Haushaltsausgaben.
Aus den Ergebnissen ergibt sich eine teilweise Bestätigung der „Hegemonie“-These und der
„Ansteckung-durch-Opposition“-These. Die „Mandat“-These scheint widerlegt zu sein: dem
Wahlprogramm der Partei des Premierministers ist kein Einfluss zuzuschreiben, im Falle des
Präsidenten ist nur ein schwacher Einfluss zu beobachten, da sich bezogen auf die Ressorts
Zusammenhänge eher aus der Hegemonie-Hypothese herleiten lassen. Weiter: je nach Ressort
scheint eher die eine oder die andere (Hegemonie oder Ansteckung-durch-Opposition) Hypothese
zu greifen.
So kommt Petry zu dem jeder Demokratietheorie widersprechenden Ergebnis: in Frankreich
scheint sich zumeist die Politik der Opposition durchzusetzen. Dies bleibt – nicht zuletzt für
Petry selbst – erklärungsbedürftig. Mögliche Erklärungen wären: es fehlt die Berücksichtigung
außerparlamentarischer Faktoren wie Wirtschaftslage, Massenmedien, Einstellung der
Bevölkerung und Bürokratie. Auch können bei diesem Untersuchungsdesign Einflussgrößen
wie Koalitionsregierungen oder die oben erwähnte Kohabitation in ihrer Auswirkung nicht
eingeschätzt werden, da nicht wie bei Rölle die jeweiligen Legislaturperioden miteinander
verglichen werden, sondern die Berechnung der Indizes über den gesamten Zeitraum von 29
Jahren erfolgt. Letztens ist es fraglich, ob es die oben beschriebene Eigenart der französischen
Wahlprogramme überhaupt erlaubt, sie zur Grundlage einer Inhaltsanalyse zu machen.
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Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
Fazit
Am Ende unseres Parforceritts durch die politischen Systeme von fünf Ländern und der Methodik
vierer Untersuchungen drängt sich geradezu die Frage auf: welches ist denn nun die
„bessere“ Demokratie? Es zeigt sich hier ein fundamentaler Gegensatz: ist die bessere Demokratie
die effizientere, oder ist es die „demokratischere“?
Wir sahen am Beispiel der USA ein Zweiparteiensystem mit klaren Mehrheiten und einem
starken Präsidenten, in Großbritannien das Westminster-Modell mit durch das Mehrheitswahlrecht
bedingten klaren Mehrheiten ohne den Zwang zu koalieren, in Kanada eine Variante
des britischen Modells mit föderalen Einflüssen, in der Bundesrepublik die Kombination
von Mehrheitswahlrecht und Verhältniswahlrecht, der damit verbundenen Koalitionsregierungen
plus eines starken Föderalismus und in Frankreich schließlich die komplizierte Konstellation
der doppelköpfigen Exekutive mit einem aus zwei Kammern bestehenden Parlament.
Die Ergebnisse der vorgestellten Untersuchungen legen folgenden Schluss nahe: je komplizierter
die politische Struktur einer Demokratie, je mehr Akteure an der Macht partizipieren,
desto schwieriger gestaltet sich die Umsetzung von programmatischen Äußerungen in tatsächliches
politisches Handeln.
So findet Daniel Rölle zwar einen starken Zusammenhang zwischen den Aussagen in den
Wahlprogrammen und dem parlamentarischen Handeln einer Fraktion, die Untersuchungen
(vgl. Hofferbert/Klingemann/Volkens 1992:387) ergaben aber, dass das Wahlprogramm der
FDP während ihrer Regierungsbeteiligungen ein ebenso gutes – wenn nicht besseres – Vorhersageinstrument
für den Policy-Output der Regierung war, als das Programm der Kanzlerpartei
selbst. Gemessen an der Wählerschaft, die beide zu vertreten haben, eine demokratische
Schieflage. Denn Aussagen in den Wahlprogrammen scheinen sich zwar relativ deutlich im
parlamentarischen Handeln niederzuschlagen, nicht aber in den Haushaltsausgaben. Demgegenüber
steht in Deutschland ein politisches System mit mehrfachen Hindernissen für einen
eindeutigen Policy-Output: keine klaren Mehrheiten, Koalitionsregierungen, der Einfluss des
Bundesrates und ein starkes Parlament.
Das Beispiel Frankreichs mit seinen komplizierten Strukturen zeigt durch die widersprüchlichen
Ergebnisse in François Petrys Untersuchung wenigstens eines: der policy-output scheint
hier dermaßen verzerrt zu werden, dass sie Petry zu fast schon widersinnigen Ergebnissen
führt.
Die Untersuchungen von Pomper und Rallings beziehen sich auf politische Systeme, die
durch das Mehrheitswahlrecht keine Koalitionsregierungen aufweisen. Dadurch ergeben sich
hohe Durchschnittswerte an erfüllten Wahlversprechen von 63,7 bis 71,5 Prozent in Großbritannien
und Kanada und ca. 50 Prozent in den USA. Es gibt hier also einen starken Zusammenhang
zwischen Wahlversprechen und politischem Handeln – verbunden mit relativ einfachen
politischen Strukturen und klaren Mehrheiten.
Methodisch zeigen die behandelten Untersuchungen Schwierigkeiten in der Operationalisierung
des Policy-Outputs auf. Wie kann diese gleichzeitig die Richtung des politischen Handelns
erfassen (eher grob beim CMP, genauer bei Pomper), das Handeln der Opposition und
das parlamentarische Engagement erfassen? Pomper kann durch seine Kategorisierung der
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Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
Wahlversprechen einen direkten Vergleich zu deren politischer Umsetzung machen. Fraglich
aber bleibt, inwieweit diese Kategorisierung konkret von den jeweiligen Analytikern der Programme
wirklich objektiv beurteilt werden kann. Wie beurteilt man die Gewichtung eines
Wahlversprechens?
Bei Rallings findet eine Operationalisierung des Policy-Outputs auf mehreren Dimensionen
statt, denn er wertet sowohl parlamentarisches Handeln, Regierungserklärungen als auch
Haushaltsausgaben als probate Mittel zur Umsetzung von Wahlversprechen.
Petry letztlich behandelt einen Zeitraum von 29 Jahren ohne eine Scheidung der Wahlperioden
und der Zusammensetzung der Regierungen und misst den Policy-Output auch der Opposition
an den Haushaltsausgaben der Regierung.
Wie eingangs erwähnt, besteht ein großer Vorteil des CMP in der Vergleichbarkeit der Ergebnisse.
Die vorliegenden Untersuchungen aber bedienen sich anderer Kategorisierungen bei
der Inhaltsanalyse und operationalisieren den Policy-Output auf verschiedene Weise. Es sind
also hinsichtlich des Vergleichs höchstens vage Vermutungen möglich. Politische Systeme
mit klaren Mehrheiten scheinen also eine klarere Umsetzung der programmatischem Äußerungen
zu erlauben: sie sind effizienter. Ob dies aber die Güte einer Demokratie ausmacht,
darf bezweifelt werden - effizient nämlich sind Diktaturen auch. Die deutsche Variante der
Kombination von Verhältniswahlrecht und Mehrheitswahlrecht schafft komplizierte Verhältnisse.
Aber sie ist zugleich auch eher in der Lage, den Willen nahezu aller Wähler abzubilden
und sie schafft es auch Minderheiten zu berücksichtigen. Dies aber kommt dem demokratischen
Grundgedanken näher, als ein reines Mehrheitswahlrecht, welches nicht die Verhältnisse
erfasst, sondern nur die stärkste Fraktion berücksichtigt.
L I T E R A T U R V E R Z E I C H N I S
Hofferbert, Richard I./Klingemann, Hans-Dieter 1990: The Policy Impact of Party
Programmes and Government Declarations in the Federal Republic of Germany, in:
European Journal of Political Research 18
Hofferbert, Richard I./Klingemann, Hans-Dieter/Volkens, Andrea 1992: Wahlprogramme,
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Parteien", in: Andreß, Hans-Jürgen/Huinink, Johannes, et al.: Theorie, Daten, Methoden.
Neue Modelle und Verfahrensweisen in den Sozialwissenschaften, München
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Klingemann, Hans-Dieter/Hofferbert, Richard I./Budge, Ian (Hrsg.), 1994: Parties, Policies,
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18

Andrea Urselmann/Oliver Manden – Halten Parteien, was sie versprechen?
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Party Change: Spatial Analyses of Post- War Election Programmes in 19
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I N T E R N E T V E R Z E I C H N I S
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