Waider / Janda (Gelsenwasser): Institutionelle Fachpartnerschaften ...
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<strong>Institutionelle</strong> <strong>Fachpartnerschaften</strong> in der<br />
Wasserversorgung: eine Alternative zur<br />
Privatisierung und Liberalisierung?<br />
Konferenz „Kommunales Infrastruktur-Management“<br />
Berlin, 11. Juni 2010<br />
Dr. Dirk <strong>Waider</strong> & Agnes <strong>Janda</strong><br />
GELSENWASSER AG<br />
Unternehmensentwicklung<br />
1
Kurzvorstellung GELSENWASSER AG<br />
Anteilseigner GELSENWASSER AG<br />
weitere Kommunalaktionäre<br />
5,83 %<br />
Stadtwerke Bochum GmbH<br />
50 %<br />
Wasser und Gas<br />
Westfalen GmbH<br />
92,93 %<br />
Streubesitz<br />
1,24 %<br />
Dortmunder Stadtwerke AG<br />
50 %<br />
Stand: Februar 2009<br />
2
Kurzvorstellung GELSENWASSER AG<br />
GELSENWASSER auf einen Blick 2009<br />
Konzern Gruppe<br />
Mitarbeiter 1.426 4.467<br />
Wasserabgabe Mio. m³ 220,5 379,3<br />
Abwassermenge Mio. m³ 7,7 144,8<br />
Erdgasabgabe Mio. kWh 10.185 15.213<br />
Stromabgabe Mio. kWh 23 2.170<br />
Konzessionspartner 82<br />
Verbundpartnerschaften mit Unternehmen<br />
der öffentlichen Gas- und Wasserversorgung 40<br />
Beteiligung an Stadtwerken 15<br />
3
Kurzvorstellung GELSENWASSER AG<br />
Versorgungsgebiete in NRW<br />
4
Agenda<br />
Ziel des Vortrags, Kernfragen<br />
Was zeichnet die Wasserversorgungswirtschaft aus?<br />
politische, ökonomische und gesellschaftlich<br />
institutionelle Bestandsaufnahme<br />
Wo liegen die Reformnotwendigkeiten auf diesem<br />
Markt?<br />
Welche Handlungsmöglichkeiten gibt es, den Markt<br />
organisatorisch und institutionell weiterzuentwickeln?<br />
Wieso können insbesondere institutionelle<br />
<strong>Fachpartnerschaften</strong> ein Teil der Lösung sein? Wie<br />
kann ein solches Modell stärker forciert werden?<br />
5
Aktuelle Bestandsaufnahme<br />
Grundsätzliches<br />
6200 Wasserversorgungsunternehmen mit 17.500<br />
Wassergewinnungsanlagen<br />
100 Unternehmen liefern die Hälfte des Wassers<br />
2/3 der Unternehmen versorgen zwischen 50 und 3.000<br />
Einwohnern und liefern 4 % der Gesamtwassermenge<br />
Anteil reiner privatrechtlicher Gesellschaften<br />
verschwindend gering<br />
Anteil gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen: rd. 30 %<br />
an gelieferter Wassermenge nach BDEW Statistik<br />
Verlässliche statistische Datenquellen fehlen!<br />
Branchenbild: für die rd. 5000 nicht enthaltenen<br />
Unternehmen liegen im einzelnen keine Angaben vor.<br />
Man vermutet überwiegend kleine Regie- und<br />
Eigenbetriebe.<br />
6
Aktuelle Bestandsaufnahme<br />
Ökonomische Sicht<br />
Öffentliche Wasserversorgung: natürliches Monopol<br />
Branche Produktionsstufe Subadditivität<br />
Wasserversorgung<br />
Gewinnung<br />
Aufbereitung<br />
Transport + Verteilung<br />
evtl.<br />
nein<br />
ja<br />
Markt-<br />
Irreversibilität<br />
evtl.<br />
nein<br />
hoch<br />
Monopolresistenz<br />
evtl.<br />
nein<br />
ja<br />
Quelle: Haucap, Trennung von Netz und Betrieb bei kommunalen Versorgungsunternehmen? , 2007.<br />
7
Aktuelle Bestandsaufnahme<br />
Gesellschaftlich institutionelle Sicht<br />
„Wasser ist keine übliche Handelsware, sondern ein<br />
ererbtes Gut das geschützt, verteidigt und entsprechend<br />
behandelt werden muss.“ (EU WRRL)<br />
Wasserversorgung ist in Deutschland ein fester<br />
Bestandteil der Daseinsvorsorge, der sich im<br />
kommunalen Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden<br />
manifestiert.<br />
Wasserversorgung ist ein sehr emotionales Thema:<br />
„Wasser braucht Heimat“<br />
In Deutschland spaltet die Wasserversorgungsbranche<br />
sich stark nach Rechtsform: in gesetzlichen<br />
Rahmenbedingungen und dem Meinungsbild über die<br />
Unternehmen.<br />
8
Aktuelle Bestandsaufnahme<br />
Politische Sicht<br />
Wasserversorgung im Strudel verschiedenster, teilweise<br />
gegensätzlicher Einflüsse, Politik noch nicht klar<br />
ausgerichtet<br />
Liberalisierung<br />
Kommunalisierung<br />
öffentlich-rechtlich<br />
privatrechtlich<br />
Staatliche Daseinsvorsorge<br />
Privatisierung<br />
Kommunalaufsicht<br />
Verbände<br />
Modernisierung<br />
Regulierung?<br />
Medien<br />
kartellrechtliche Missbrauchsaufsicht<br />
9
Aktuelle Bestandsaufnahme<br />
Politische Sicht<br />
Kernbausteine der Modernisierungsstrategie …und die Ergebnisse<br />
1.<br />
2.<br />
3.<br />
4.<br />
5.<br />
Einführung eines flächendeckenden<br />
transparenten Benchmarking<br />
Übertragung der<br />
Abwasserbeseitungspflicht auf Dritte<br />
Lockerung des Örtlichkeitsprinzips im<br />
Gemeindewirtschaftsrecht<br />
Steuerliche Gleichbehandlung von<br />
Trink- und Abwasser<br />
Stärkeres Internationales Engagement<br />
der deutschen Wasserwirtschaft<br />
. .<br />
. .<br />
. .<br />
. .<br />
. .<br />
Spürbare Fortschritte!<br />
Rückschritt!<br />
Stillstand!<br />
Stillstand!<br />
10
Aktuelle Bestandsaufnahme<br />
Politische Sicht<br />
Weitere wesentliche Aussagen des Modernisierungsberichtes<br />
„Es geht um mehr Effizienz durch eine optimale betriebswirtschaftliche<br />
Bereitstellung aller Wasserdienstleistungen und um eine kritische<br />
Betrachtung der Struktur und Arbeitsweisen der Unternehmen.“<br />
„Ein Kernstück dieser Modernisierung ist die Förderung der Kooperationen –<br />
innerhalb eines Spektrums von der informellen Zusammenarbeit bis hin zu<br />
Fusionen - zwischen benachbarten Wasserver- und entsorgungssystemen.“<br />
11
Agenda<br />
Ziel des Vortrags, Kernfragen<br />
Was zeichnet die Wasserversorgungswirtschaft aus?<br />
politische, ökonomische und gesellschaftlich<br />
institutionelle Bestandsaufnahme<br />
Wo liegen die Reformnotwendigkeiten auf diesem<br />
Markt?<br />
Welche Handlungsmöglichkeiten gibt es, den Markt<br />
organisatorisch und institutionell weiterzuentwickeln?<br />
Wieso können insbesondere institutionelle<br />
<strong>Fachpartnerschaften</strong> ein Teil der Lösung sein?<br />
12
Handlungsdruck und Handlungsmöglichkeiten<br />
Wieso müssen wir handeln? Anforderungen an Wasserversorgungsunternehmen<br />
Wasserwirtschaft ist im Hinblick auf Zielerreichung der Modernisierungsstrategie<br />
hinter den Erwartungen zurückgeblieben.<br />
Gesellschaftliche und rahmenrechtliche Ansprüche an Trinkwasserqualität<br />
steigen stetig an: problematisch insbesondere für kleine Versorger, aus<br />
finanziellen Gründen aber auch aufgrund fehlendem technischen Know-how<br />
Finanzlage der Kommunen wird zum Problem, wenn es um langfristigen Erhalt<br />
und moderne Planung städtischer Infrastruktur geht: Demographie und<br />
Wassersparen zeigen Auswirkungen<br />
Wasserkunden: nicht mehr nur reine Empfänger von Versorgungsleistungen:<br />
Transparenzbedürfnisse steigen<br />
Zuwachs an Komplexität in rechtlichen und ökonomischen Tätigkeitsbereichen<br />
der Versorgungsunternehmen: Vergaberechtliche Fragestellungen, Preis- und<br />
Gebührenkalkulationen, Analyse der Kostenstrukturen<br />
13
Handlungsdruck und Handlungsmöglichkeiten<br />
Wieso müssen wir handeln? Reformnotwendigkeiten auf dem Wasserversorgungsmarkt<br />
Wie lassen sich diese Reformanforderungen bestmöglich lösen? Modernisierungsstrategie<br />
hat bislang keine wesentlichen Erfolge gebracht.<br />
14
Agenda<br />
Ziel des Vortrags, Kernfragen<br />
Was zeichnet die Wasserversorgungswirtschaft aus?<br />
politische, ökonomische und gesellschaftlich<br />
institutionelle Bestandsaufnahme<br />
Wo liegen die Reformnotwendigkeiten auf diesem<br />
Markt?<br />
Welche Handlungsmöglichkeiten gibt es, den Markt<br />
organisatorisch und institutionell weiterzuentwickeln?<br />
Wieso können insbesondere institutionelle<br />
<strong>Fachpartnerschaften</strong> ein Teil der Lösung sein? Wie<br />
kann ein solches Modell stärker forciert werden?<br />
15
Handlungsmöglichkeiten auf dem Markt<br />
Überblick<br />
16
Handlungsmöglichkeiten auf dem Markt<br />
Leistungserbringung durch reine öffentliche Unternehmen<br />
Staatliche Monopole aus ökonomischer Sicht geprägt durch Problem<br />
produktiver Ineffizienzen<br />
Fehlende Trennung von Regulierer und Reguliertem<br />
Öffentliche Unternehmen agieren in zwei Referenzsystemen: Politik und Markt<br />
Zielstruktur geschwächt durch: Gemeinwohlmaximierung, Nebenbedingung<br />
ökonomischer Formalziele, stärkere Gewichtung politischen Zielstranges<br />
Aber: öffentliche Unternehmen nicht pauschal weniger effizient oder minder<br />
geeignet als privatrechtliche<br />
Beobachtung: insbesondere größere kommunale Unternehmenseinheiten<br />
haben veränderte Marktbedingungen durchaus erkannt und stellen sich mit<br />
Hilfe geeigneter Managementfunktionen<br />
17
Handlungsmöglichkeiten auf dem Markt<br />
Zusammenhang (kleine) i.d.R. öffentliche Unternehmen und Reformnotwendigkeiten<br />
Studien Rechnungshöfe Hessen und Schleswig-<br />
Holstein zu Trinkwasserqualität, technischem<br />
Selbstverwaltungsrecht und Kostendeckung<br />
Untersuchungen statistisches Bundesamt zu<br />
Jahresfehlbeträgen bei öffentlichen WVU<br />
Aussagen Sachverständigenrat für<br />
Umweltfragen: Zusammenhang zwischen<br />
Unternehmensgröße, Trinkwasserqualität und<br />
Umweltschutzleistungen<br />
Zusammenhang kommunale Finanzsituation und<br />
Investitionsverhalten<br />
Zusammenhang kommunales Gebietsmonopol<br />
und suboptimale Betriebsgröße<br />
Auswirkungen Nähe zu kommunaler Politik und<br />
Emotionalität des Wassersektors<br />
18
Handlungsmöglichkeiten auf dem Markt<br />
Vertrauen auf die Selbstheilungskräfte des Marktes + geeigneter Regulierung?<br />
Modell einer materiellen Vollprivatisierung spielt auf deutschem Wassermarkt<br />
bislang keine Rolle, ist aufgrund der Stärke und Bedeutung des kommunalen<br />
Selbstverwaltungsrechts auch politisch und gesellschaftlich nicht umsetzbar<br />
Liberalisierung im Sinne von Öffnung des Marktes für neue Anbieter durch Zugang<br />
zu den wesentlichen Einrichtungen?<br />
Bedingt: disaggregierte Betrachtungsweise der Wertschöpfungskette<br />
Entflechtungspotenziale im Wassermarkt jedoch kaum gegeben, da Wettbewerb<br />
auf vor- und nachgelagerten Ebenen keine Rolle spielt<br />
Durchleitungswettbewerb wie im Strom und Gas aufgrund technischer<br />
Gutseigenschaften ebenfalls obsolet, kein Endekundenwettbewerb möglich<br />
Liberalisierung i.e.S. hilft bei der Lösung der Reformnotwendigkeiten nicht weiter.<br />
Vollprivatisierung könnte an der ein oder anderen Stelle Vorteile bringen, passt aber<br />
politisch und gesellschaftlich nicht in das Selbstverständnis der deutschen<br />
Wasserversorgungsbranche<br />
Modernisierung also doch der richtige Weg?<br />
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Agenda<br />
Ziel des Vortrags, Kernfragen<br />
Was zeichnet die Wasserversorgungswirtschaft aus?<br />
politische, ökonomische und gesellschaftlich<br />
institutionelle Bestandsaufnahme<br />
Wo liegen die Reformnotwendigkeiten auf diesem<br />
Markt?<br />
Welche Handlungsmöglichkeiten gibt es, den Markt<br />
organisatorisch und institutionell weiterzuentwickeln?<br />
Wieso können insbesondere institutionelle<br />
<strong>Fachpartnerschaften</strong> ein Teil der Lösung sein? Wie<br />
kann ein solches Modell stärker forciert werden?<br />
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<strong>Institutionelle</strong> <strong>Fachpartnerschaften</strong> als Teil der Lösung<br />
Definition<br />
„Institutionell“ bedeutet:<br />
Gemeinsame Realisierung von Aufgaben der Daseinsvorsorge<br />
In der Regel unbefristet ausgelegt, dennoch regelmäßig auf dem Prüfstand<br />
Im Idealfall: Management eines gemeinsamen Ressourcenpools<br />
„Fachpartnerschaft“ bedeutet:<br />
keine reine Finanzbeteiligung<br />
fachlich begründete Partnerschaft: Beide Partner bringen relevantes<br />
Fachwissen und entsprechende Ressourcen ein<br />
Beider Partner sind aktiver Part im Management der Versorgungsleistung<br />
Partner muss dabei nicht zwingend privatrechtlich sein, Einzelfalllösung<br />
Wenn ja: Mindestbeteiligung des kommunalen Partners könnte<br />
gesetzlich festgeschrieben sein<br />
21
<strong>Institutionelle</strong> <strong>Fachpartnerschaften</strong> als Teil der Lösung<br />
Ziel institutioneller <strong>Fachpartnerschaften</strong> auf dem Wasserversorgungsmarkt<br />
Instrument „moderner“ Daseinsvorsorge: ein gesundes Gleichgewicht<br />
ökologischer, ökonomischer und sozialer Grundprinzipien durch<br />
Zusammenführung der Interessen und Ziele öffentlich-rechtlicher und<br />
privatrechtlicher Akteure<br />
Modernisierung des Marktes nach gesellschaftlich akzeptierten Maßstäben,<br />
die Besonderheiten der Wasserversorgung gerecht werden<br />
Wesentliches Ziel: Erhöhung der Anzahl von Versorgungsbetrieben mit<br />
betriebsoptimalen Größen<br />
Gewährleistung aller notwendigen Technik- und Managementaufgaben im<br />
Unternehmen selbst: Umgang mit steigenden Qualitätsanforderungen, mit<br />
technischem Selbstverwaltungsrecht, Know-how in vergaberechtlichten<br />
Fragestellungen, Kenntnis und Umgang mit der eigenen Kostensituation etc.<br />
22
<strong>Institutionelle</strong> <strong>Fachpartnerschaften</strong> als Teil der Lösung<br />
Einige Erfolgsfaktoren für Modernisierung durch institutionelle <strong>Fachpartnerschaften</strong><br />
Public Corporate Governance Kodex für Wasserversorgungsunternehmen.<br />
Keine „Beteiligungsverwaltung“ sondern: Wirtschaftlich effiziente Führung<br />
eines öffentlichen Unternehmens mit dem Ziel der Umsetzung eines<br />
öffentlichen Zwecks unter dem Gesichtspunkt der Nachhaltigkeit, der<br />
Transparenz und Risikominimierung zum Wohl der Bürger.<br />
Harmonisierung der gesetzlichen Rahmenbedingungen zwischen öffentlichrechtlichen<br />
Unternehmen und gemischtwirtschaftlichen privatrechtlichen:<br />
Beurteilung nach Leistung des Unternehmens (= Versorgung mit Wasser) und<br />
nicht nach Rechtsform: Harmonisierung von Kalkulationsstandards,<br />
Harmonisierung der Regulierungsansätze (z.B. Kartellrecht vs.<br />
Kommunalaufsicht)<br />
Ausgestaltung von verbindlichen Grundsätzen für technische Mindeststandards,<br />
auch im Hinblick auf Investitionen in Unterhaltung, Erneuerung und<br />
Ausbau von Versorgungsanlagen<br />
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<strong>Institutionelle</strong> <strong>Fachpartnerschaften</strong> als Teil der Lösung<br />
Wie gelangt man zu einer stärkeren Verbreitung institutioneller <strong>Fachpartnerschaften</strong> im<br />
Wassersektor?<br />
„Anreize“ für kommunale Versorgungseinheiten schaffen:<br />
Modernisierungsstrategie tatsächlich leben! Organisationsänderung nicht erst,<br />
wenn finanzielle Handlungsunfähigkeit droht<br />
z.B. durch Leitfaden für öffentliche Unternehmen zur Ausgestaltung solcher<br />
Partnerschaften: Reduktion von Unsicherheiten<br />
z.B. durch funktionierende Sanktionsmechanismen: Bsp. Konsequenzen aus<br />
Studien der Rechnungshöfe<br />
z.B. durch einheitliches, rechtsformunabhängiges Benchmarking mit<br />
Ergebniskontrollen und Ergebniserwartung<br />
z.B. durch Anpassung Anreizwirkungen des Kostendeckungsprinzips und<br />
einheitliche Kalkulationsstandards<br />
Möglicherweise auch durch Definition von Mindeststandards für<br />
Wasserversorgungsunternehmen im Hinblick auf: Mindestanzahl versorgter<br />
Einwohner, Mindestqualifikationen der Mitarbeiter in technischer sowie<br />
ökonomischer Hinsicht<br />
?<br />
24
Handlungsdruck und Handlungsmöglichkeiten<br />
Wieso müssen wir handeln? Reformnotwendigkeiten auf dem Wasserversorgungsmarkt<br />
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