Auftrags- und Konzessionsvergabe - EUFIS: Das EU ...

Vorschläge der Europäischen Kommission zu
Richtlinien über die öffentliche Auftragsvergabe [KOM (2011) 896]
und über die Konzessionsvergabe [KOM (2011) 897)]
I. Überblick
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Brüssel, Mai 2012
Die Europäische Kommission hat Ende 2011 Vorschläge für die Reform des
Europäischen Vergaberechts vorgelegt. Ziele sind vor allem die Vereinfachung und
Flexibilisierung der Vergaberegeln, die Förderung des Zugangs von KMU zu
öffentlichen Aufträgen sowie Einbeziehung sozialer Kriterien und Umweltkriterien in
die Vergabe öffentlicher Aufträge und damit eine qualitativ verbesserte Anwendung
der Auftragsvergabe.
Zudem soll der Rechtsrahmen für die öffentliche Auftragsvergabe durch eine
Konzessionsrichtlinie vervollständigt werden, die für die bisher nur in Ansätzen
gemeinschaftsrechtlich geregelte Konzessionsvergabe Rechtssicherheit schaffen
und einen wirksamen Zugang aller europäischen Unternehmen zum
Konzessionsmarkt gewährleisten soll.
Interessant sind aus dem Blickwinkel der Wohlfahrtspflege vor allem die Regelungen
für soziale Dienstleistungen, auf die sich die Ausführungen im Folgenden
beschränken.
II. Richtlinienentwurf über die öffentliche Auftragsvergabe [KOM (2011)
896]
1. Soziale Dienstleistungen nach dem Richtlinienentwurf (RLE)
Für den sozialen Sektor sind vor allem die geplanten Änderungen im Bereich der
sozialen (personenbezogenen) Dienstleistungen von Bedeutung.
So sieht der Richtlinienvorschlag den Wegfall der Einteilung in A- und B-
Dienstleistungen vor, sodass grundsätzlich alle Dienstleistungen von der neuen
Richtlinie erfasst werden.
Einschub:
Seit dem 22.03.2012 gilt nach Änderung der Vergabeverordnung in
Deutschland der neue Schwellenwert von 200.000 Euro für B -
Dienstleistungen (vgl. Fünfte Verordnung zur Änderung der Verordnung über
die Vergabe öffentlicher Aufträge vom 14.März 2012).
Allerdings sind unter Titel III, Kapitel 1 in den Artikel 74 bis 76 RLE besondere
Beschaffungsregelungen für „soziale und andere besondere Dienstleistungen“
vorgesehen.
Welche Dienstleistungen darunter zu fassen sind, ergibt sich aus der abschließenden
Aufzählung im Anhang XVI RLE: Es handelt sich im Einzelnen um Dienstleistungen

im Sozial-, Gesundheitswesen, im Bildungs- und Kulturbereich, Dienstleistungen der
gesetzlichen Sozialversicherung, von Arbeitnehmervereinigungen und von religiösen
Vereinigungen, sonstige öffentliche und persönliche Dienstleistungen sowie
Beihilfen, Unterstützungsleistungen und Zuwendungen.
Für öffentliche Aufträge über diese Dienstleistungen schreibt Artikel 4 d) RLE einen
Schwellenwert von 500.000 Euro fest, Aufträge mit einem darunter liegenden
Nettowert sind somit vergabefrei.
Gemäß Artikel 75 RLE sind für die Vergabe solcher Dienstleistungen von den
öffentlichen Auftraggebern bestimmte Bekanntmachungspflichten zu erfüllen.
Artikel 76 Absatz 1 RLE verpflichtet die Mitgliedstaaten, unter Beachtung der
Grundsätze der Transparenz und Gleichbehandlung geeignete Verfahren für die
Vergabe sozialer Dienstleistungen einzurichten, sodass den Mitgliedstaaten
diesbezüglich eine weitgehende Gestaltungsfreiheit eingeräumt wird. Zudem soll
sichergestellt werden, dass die „Spezifik der jeweiligen Dienstleistung“ berücksichtigt
wird.
Dieser unbestimmte Rechtsbegriff erfährt durch Erwägungsgrund Nummer 11 RLE
eine Konkretisierung dahingehend, dass die für soziale Dienstleistungen
charakteristischen Besonderheiten (z.B. fehlende grenzüberschreitende Relevanz
und kultureller Kontext personenbezogener Dienstleistungen) Beachtung finden.
Danach sind zudem auch andere Verfahren als die öffentliche Auftragsvergabe
zulässig, soweit diese Verfahren eine ausreichende Bekanntmachung garantieren
und transparent und diskriminierungsfrei sind.
Danach wäre es somit zumindest für soziale Dienstleistungen, die eine
entsprechende „Spezifik“ aufweisen, möglich, diese in vergabefreier Weise zu
organisieren.
Artikel 76 Absatz 2 RLE sieht vor, dass die Qualität, Kontinuität, Zugänglichkeit,
Verfügbarkeit und Vollständigkeit der Dienstleistungen von den Auftraggebern
gewährleistet wird sowie dass die Einbeziehung der Nutzer, die Berücksichtigung der
besonderen Bedürfnisse verschiedener Nutzer und innovative Aspekte garantiert
werden. Im Rahmen einer Ermessensregelung statuiert Artikel 76 Abs. 2 RLE, dass
die Auftragsvergabe nicht allein auf der Grundlage des Preises erfolgen muss.
2. Arbeitsdokument des IMCO-Auschusses im Europäischen Parlament
Federführender Ausschuss im Europäischen Parlament ist der Ausschuss für
Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO). Der Berichterstatter Tarabella ordnet
die seinem Arbeitspapier vom 23.02.2012 den Richtlinienentwurf hinsichtlich der
sozialen Dienstleistungen wie folgt ein:
o Abschaffung der A- und B - Dienstleistungen
Zunächst positioniert sich der Berichterstatter nicht ausdrücklich für oder gegen die
Abschaffung der A- und B-Dienstleistungen, sondern führt deren Wegfall unter
Bündel 10: Begriffsbestimmungen und Anwendungsbereich auf Seite 7 lediglich auf
ohne konkret darauf einzugehen.
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Allerdings formuliert er im Rahmen seiner Ausführungen unter Bündel 2:
Strategische Nutzung der Vergabe öffentlicher Aufträge: „Aufbauend auf der
vorgeschlagenen Sonderregelung für soziale Dienstleistungen …“ Daraus lässt sich
ableiten, dass der Berichterstatter entsprechend das geplante Sonderregime für
soziale Dienstleistungen und damit auch die Abschaffung der Unterteilung in A- und
B-Dienstleistungen befürwortet.
o Schwellenwert von 500.000 Euro
Nicht ganz eindeutig ist die Ansicht des Berichterstatters zu der geplanten
Sonderregelung des Schwellenwertes für u.a. soziale Dienstleistungen von 500.000
Euro. Nach vorstehender Argumentation würde mit der Sonderregelung
entsprechend auch der Schwellenwert von 500.000 Euro für soziale Dienstleistungen
befürwortet.
Dagegen spricht jedoch, dass sich der Berichterstatter dann unter Bündel 10
pauschal „für die Beibehaltung der bisherigen Schwellenwerte“ ausspricht. Dies
könnte demnach als Absage an die Regelung des Artikel 4d) RLE zu verstehen sein.
o Vergabekriterium „niedrigster Preis“
Eindeutig ist die Stellungnahme des Berichterstatters hinsichtlich des
Vergabekriteriums des Preises. Der Richtlinienvorschlag sieht im Rahmen einer
Ermessensregelung vor, dass die Auswahl der Dienstleister nicht allein auf der
Grundlage des Preises getroffen werden muss, lässt damit aber im Umkehrschluss
noch eine „rein preisbasierte“ Vergabe zu.
Der Berichterstatter geht diesbezüglich über den Richtlinienentwurf hinaus und
fordert die Abschaffung der Auftragsvergabe ausschließlich nach dem Kriterium des
niedrigsten Preises zugunsten einer Auftragsvergabe, die generell nach dem
Kriterium des wirtschaftlich günstigsten Angebots auszuführen ist. Dieser Ansatz
ermögliche es den öffentlichen Auftraggebern, unter Berücksichtigung strategischer
gesellschaftlicher Aspekte neben dem Preiskriterium im Hinblick auf ihre besonderen
Bedürfnisse die beste Wahl zu treffen.
o Sonderregelung für soziale Dienstleistung
Der Berichterstatter spricht sich hinsichtlich einer Sonderregelung für soziale
Dienstleistungen inhaltlich dafür aus, dass für die Grundsätze für den Zuschlag bei
sozialen Dienstleistungen erweitert werden, indem ein Verweis auf die
Erschwinglichkeit und auf schutzbedürftige Nutzer aufgenommen wird.
Ausführungen dazu, ob und ggf. wie weitgehend eine vergabefreie Organisation von
spezifischen sozialen Dienstleistung im Sinne des Art. 76 Absatz 1 RLE möglich ist,
finden sich in dem Arbeitsdokument allerdings nicht.
3. Stellungnahme des EWSA vom 26.04.2012
o Abschaffung der A- und B – Dienstleistungen/Schwellenwert von 500.000
Euro
Hinsichtlich der A und B – Dienstleistungen spricht sich der EWSA in seiner
Stellungnahme für eine Kompromisslösung aus:
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• Die Unterscheidung soll beibehalten werden, soweit diesbezüglich
Rechtssicherheit besteht und grenzübergreifende Verträge über B-
Dienstleistungen verlängert werden können. Dabei soll eine regelmäßige
Überprüfung der Liste der B-Dienstleistungen durch die Kommission erfolgen
dahingehend, ob bestimmte B-Dienstleistungen als A-Dienstleistungen
qualifiziert werden sollen. Zudem äußert der EWSA Besorgnis angesichts der
diversen öffentlichen Dienstleistungsaufträge, die bisher auf der Liste der
B-Dienstleistungen standen und die nun aus Anhang XVI RLE gestrichen
wurden.
• Hiervon unabhängig begrüßt der EWSA die Anwendung eines vereinfachten
Verfahrens für soziale und andere besondere Dienstleistungen.
Ebenfalls begrüßt der EWSA die Anhebung der Schwellenwerte und den größeren
Ermessensspielraum, der den Mitgliedstaaten bei der Einführung der
entsprechenden Verfahren zugestanden wird, da es in erster Linie der Bereich der
personenbezogenen Dienstleistungen ist, in dem durch das geltende
Verfahrensrecht ein Gleichgewicht zwischen den im Primärrecht verankerten
Grundsätzen des Wettbewerbs und den Anforderungen des Sozialrechts geschaffen
werden muss.
o Vergabekriterium „niedrigster Preis“
Auch hinsichtlich des Vergabekriteriums niedrigster Preis nimmt der EWSA eine
Kompromissstellung ein. Er ist der Ansicht, dass das Zuschlagskriterium "niedrigster
Preis" bzw. "günstigste Kosten" nach wie vor viel Raum einnimmt übermäßig
angewendet werde, was wiederum ein Hindernis für Innovationen und das Streben
nach besserer Qualität und einem günstigeren Preis-Leistungsverhältnis darstelle.
Das Kriterium des niedrigsten Preises solle deshalb grundsätzlich die Ausnahme,
nicht die Regel darstellen.
o Ausschluss vom Anwendungsbereich der Vergabevorschriften
Der EWSA hat sich im Sinne der freien Wohlfahrtspflege für die Aufnahme einer
Ausschlussregelung für soziale Dienstleistungen in die Richtlinie ausgesprochen (vgl.
auch Mail von Herrn Schlüter, MdEWSA, vom 26.04.2012 an die Mitglieder des
Europaausschusses).
Punkt 2.7 der EWSA-Stellungnahme führt dazu aus:
Bezüglich der öffentlichen Auftragsvergabe und der Vergabe von
Konzessionen begrüßt der EWSA, dass die Kommission die Besonderheit
von sozialen Dienstleistungen berücksichtigt hat und ein vereinfachtes
Verfahren vorschlägt. Allerdings fehlt es noch an einer präzisen Abgrenzung
der "Auftragsvergabe" und der "Konzession" von anderen Arten der Wahrnehmung
öffentlicher und insbesondere sozialer Aufgaben. Der EWSA schlägt
daher vor, in beiden Richtlinien Ergänzungen folgenden Inhalts einzufügen:
Mitgliedstaatliche Verfahren, die darauf beruhen, dass alle
Dienstleistungserbringer, welche die vorab gesetzlich festgelegten
Bedingungen erfüllen, unabhängig von ihrer Rechtsform und unter Beachtung
der Prinzipien der Transparenz und des Diskriminierungsverbots zur
Leistungserbringung zugelassen werden, gelten nicht als
Dienstleistungskonzessionen oder als Auftragsvergabe.
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III. Richtlinienentwurf über die Konzessionsvergabe [KOM (2011) 897]
1. Soziale Dienstleistungen nach dem Richtlinienentwurf (RLE)
Eine Kodifizierung für Dienstleistungskonzessionen existiert auf
Gemeinschaftsebene bisher nicht, in diesem Bereich gelten derzeit lediglich die
allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts wie insbesondere die Grundsätze
der Gleichbehandlung, Transparenz, Verhältnismäßigkeit und Nicht-Diskriminierung.
Diese Regelungslücke führt nach der Kommission zu Verzerrungen des
Binnenmarktes, da nicht alle Wirtschaftsteilnehmer gleichen Zugang zu den mit
Konzessionen verbunden wirtschaftlichen Möglichkeiten haben. Mit dem
Richtlinienvorschlag will die Kommission dies ändern und im Gleichschritt zu der
Überarbeitung der Vorschriften über die öffentliche Auftragsvergabe einen modernen
Rechtsrahmen für das öffentliche Beschaffungswesen schaffen.
Für Tätigkeiten im Bereich der sozialen Dienstleistungen stellt sich damit die Frage,
ob die Leistungserbringung generell unter den Anwendungsbereich der geplanten
Konzessionsvergabe fällt.
Gemäß Artikel 17 RLE in Verbindung mit Artikeln 26 Absatz 3 RLE und 27 Absatz 1
RLE sind für Konzessionen für soziale und andere besondere Dienstleistungen
Bekanntmachungspflichten vorgesehen. Die davon erfassten Dienstleistungen
ergeben sich aus der abschließenden Aufzählung im Anhang X RLE (inhaltsgleich
mit Anhang XVI des Entwurfs zur öffentlichen Auftragsvergabe, siehe oben unter
II.1.). Grundsätzlich fallen damit soziale Dienstleistungen in den Anwendungsbereich
der geplanten Konzessionsrichtlinie.
Allerdings sind in Deutschland die Besonderheiten des sozialrechtlichen
Dreiecksverhältnisses mit staatlichem Leistungsträger, nichtstaatlichem
Leistungserbringer und Leistungsberechtigtem zu berücksichtigen, die
möglicherweise zu einer anderen Einschätzung führen.
Ansatzpunkte dazu finden sich in den Erwägungsgründen 6 und 22 RLE, die insoweit
als Auslegungshilfe herangezogen werden können:
Nach Erwägungsgrund 6 RLE sollen bestimmte staatliche Handlungen, wie die
Erteilung von Genehmigungen oder Lizenzen, in deren Rahmen der Staat oder eine
Behörde die Bedingungen für die Ausübung der Wirtschaftstätigkeiten bestimmt,
nicht als Konzessionen gelten.
Erwägungsgrund 22 RLE führt in diesem Rahmen weiter aus, dass es den
Mitgliedstaaten auch künftig frei stehen soll, soziale Dienstleistungen selbst zu
erbringen oder in konzessionsfreier Weise zu organisieren, beispielsweise durch die
bloße Finanzierung oder durch eine Erteilung von Lizenzen oder Genehmigungen,
solange diese beschränkungs- und quotenfrei allen Wirtschaftsteilnehmern
offenstehen, die vorab festgelegte Kriterien erfüllen und das Verfahren ausreichende
Bekanntmachung, Transparenz und Nichtdiskriminierung gewährleistet.
Vor diesem Hintergrund wären Zulassungsverfahren im sozialrechtlichen
Dreiecksverhältnis mit einem transparenten und diskriminierungsfreien gewährten
Zulassungsanspruch für alle potenziellen und vorher festgelegten Anforderungen
genügenden Leistungserbringer weiterhin konzessionsfrei möglich.
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2. Arbeitsdokument des IMCO-Auschusses im Europäischen Parlament
Federführender Ausschuss im Europäischen Parlament ist der Ausschuss für
Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO). Der Berichterstatter Juvin bewertet in
seinem Arbeitspapier vom 20.02.2012 den Richtlinienentwurf zur
Konzessionsvergabe grundsätzlich positiv und sieht diesen durch einen Mehrwert
gerechtfertigt, soweit den Besonderheiten der Konzession insbesondere in
Abgrenzung zu den öffentlichen Aufträgen Rechnung getragen wird.
Hinsichtlich der Einstufung sozialer Dienstleistungen äußert sich der Berichterstatter
unter Punkt 3b) Geltungsbereich und sektorspezifische Ausschlüsse zunächst unter
Verweis auf Erwägungsgrund 21 RLE dahingehend, dass die Abschaffung der
Einteilung in A- und B- Dienstleistungen zu „gewissen Unsicherheiten“ führe.
Nach Erwägungsgrund 21 RLE sollen von der vollständigen Anwendung der
Richtlinie nur diejenigen Dienstleistungen ausgenommen werden, die von
begrenztem grenzübergreifender Interesse sind, nämlich die sogenannten
personenbezogenen Dienstleistungen z. B. im Sozial-, Gesundheits- oder
Bildungsbereich. Diese Dienstleistungen werden vor einem besonderen Hintergrund
erbracht, der sich in den einzelnen Mitgliedstaaten aufgrund unterschiedlicher
kultureller Traditionen stark unterschiedlich darstellt. Für Konzessionen zur
Erbringung dieser Dienstleistungen sollten daher eigene Regelungen gelten.
Die Mitgliedstaaten sollten zudem geeignete Verfahren für die Vergabe von
Konzessionen für diese Dienstleistungen einführen, wobei sie die volle Einhaltung
der Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung der
Wirtschaftsteilnehmer sicherstellen und es den öffentlichen Auftraggebern und
Vergabestellen ermöglichen sollten, der Spezifik der jeweiligen Dienstleistungen
Rechnung zu tragen.
Vor diesem Hintergrund sieht der Berichterstatter zum einen Bedarf an einer
genauen Bestimmung der jeweiligen Dienstleistungen und an der Klärung der
Einschlägigkeit der Beschränkungen des Kataloges der bisherigen B-
Dienstleistungen.
Zum anderen spricht sich der Berichterstatter dafür aus, auch die Nichtanwendung
anderer Bestimmungen der Richtlinie (neben den gemäß Artikel 17 RLE
vorgesehenen Bekanntmachungsvorschriften) zu klären.
Hier kann aufgrund der sehr offen gehaltenen Formulierung nicht nachvollzogen
werden, welche anderen Bestimmungen der Richtlinie keine Anwendung auf soziale
Dienstleistungen finden sollen und ob dies ggf. gemäß der Überschrift bis hin zu
einem sektorspezifischen Ausschluss vom Anwendungsbereich der Richtlinie führen
soll.
Darüber hinaus weist der Berichterstatter allgemein unter 2. Welche Regeln
brauchen wir? darauf hin, dass die öffentliche Hand anerkanntermaßen die Freiheit
besitzen muss, darüber zu entscheiden, wie sie die Wahrnehmung ihres
Versorgungsauftrages zu organisieren gedenkt.
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Dies könnte im Licht der Erwägungsgründe 6 und 22 RLE so zu verstehen sein, dass
soziale Dienstleistungen unter gewissen Voraussetzungen auch konzessionsfrei
organisiert werden können.
3. Stellungnahme des EWSA vom 26.04.2012
o Kein Bedarf für eine Konzessionsrichtlinie
Der EWSA äußert in seiner Stellungnahme zunächst erhebliche Zweifel an der
Notwendigkeit einer Richtlinie über die Konzessionsvergabe. Er verweist
diesbezüglich auf die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 25.10.2011
zu der Modernisierung im Bereich des öffentlichen Auftragswesens (2011/2048(INI)),
in der festgestellt wurde, "dass ein Vorschlag für einen Rechtsakt über
Dienstleistungskonzessionen nur dann gerechtfertigt wäre, wenn durch ihn etwaige
Verzerrungen beim Funktionieren des Binnenmarkts abgestellt würden; (das
Parlament) weist darauf hin, dass derartige Verzerrungen bisher noch nicht festgestellt
worden sind."
Der EWSA vertritt den Standpunkt, dass die Anwendung der im Vertrag
gewährleisteten Grundsätze auf die Vergabe von Konzessionen (Grundsatz der
Gleichbehandlung, Diskriminierungsverbot und Transparenzgebots) durch die
Rechtsprechung des EuGH weitgehend geklärt worden seien. Wie vom EuGH
verdeutlicht fänden diese Grundsätze auf die Vergabe von Konzessionen für alle
Arten von Dienstleistungen von grenzübergreifendem Interesse einschließlich der
Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse Anwendung.
Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass der EWSA im Bereich der
Konzessionen auf Gemeinschaftsebene keine Regelungslücke sieht, die mit einem
entsprechenden Legislativakt zu schließen wäre.
o Ausschluss vom Anwendungsbereich Konzessionsvergabe
Auch hier hat sich der EWSA im Sinne der freien Wohlfahrtspflege für die Aufnahme
einer Ausschlussregelung für soziale Dienstleistungen in die Richtlinie
ausgesprochen, vgl. Punkt 2.7 der Stellungnahme (siehe oben unter II.3.) sowie Mail
von Herrn Schlüter, MdEWSA, vom 26.04.2012 an die Mitglieder des
Europaausschusses.
Die vom EWSA formulierte Änderung entspricht insoweit inhaltlich dem
Ergänzungsvorschlag der BAGFW-Stellungnahme vom 12.03.2012.
IV. Kurzeinschätzung
Die Arbeitsdokumente des Europäischen Parlaments lassen keine ausdrücklichen
Rückschlüsse darauf zu, ob und ggf. wie weitgehend eine vergabe- bzw.
konzessionsfreie Organisation von sozialen Dienstleistungen nach den geplanten
Richtlinien möglich sein soll.
Bezüglich der geplanten Richtlinie über die öffentliche Auftragsvergabe spricht der
Berichterstatter Tarabella lediglich abstrakt über Sonderregeln für soziale
Dienstleistungen, Ausführungen zu einer vergabefreien Organisation von
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spezifischen sozialen Dienstleistung im Sinne des Art. 76 Absatz 1 RLE fehlen
jedoch.
Für den Richtlinienentwurf zur Konzessionsvergabe verweist der Berichterstatter
Juvin ebenfalls nur pauschal auf die Klärung der Nichtanwendung anderer
Bestimmungen der Richtlinie auf soziale Dienstleistungen bzw. auf die
Organisationsfreiheit der öffentlichen Hand hinsichtlich ihres Versorgungsauftrages.
Ansätze für eine vergabe- bzw. konzessionsfreie Organisation von sozialen
Dienstleistungen finden sich in den Richtlinienentwürfen selbst ohnehin nur in den
Erwägungsgründen, die zwar als Auslegungshilfe dienen, selbst aber keine
Rechtswirkung entfalten.
Bestrebungen, entsprechende Ausschlussregelungen für soziale Dienstleistungen in
die Richtlinien aufzunehmen, waren im EWSA erfolgreich, vgl. Punkt 2.7 der
Stellungnahme des EWSA.
Es bleibt abzuwarten, ob diese Empfehlung des EWSA im Parlament ein Echo
findet. Mit der Vorlage der Entwürfe wird ab Mitte Mai gerechnet.
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