Baumwolle in China: Markt und Politik - Daniel Loew: Profile

Baumwolle in China: Markt und Politik
Inhalt
1 Aussenhandel mit Baumwolle und Hintergründe................................................... 2
2 Agrarpolitik und Baumwolle ................................................................................... 5
3 Dünger, Pestizide und Baumwolle......................................................................... 8
Literaturverzeichnis.............................................................................................. 10
Daniel Löw
Institut Für Agrarwirtschaft
Sonneggstrasse 33
8092 Zürich
Zürich, den 4. November 1999

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1 AUSSENHANDEL MIT BAUMWOLLE UND HINTERGRÜNDE
China ist weltweit der grösste Produzent und Konsument von Baumwolle. Daher hat
sein Aussenhandelsverhalten einen wesentlichen Einfluss auf den
Weltbaumwollenmarkt. In der Vergangenheit wechselte das Land mehrere Male vom
Baumwollexporteur zum -importeur. Wie in Abbildung 1 ersichtlich ist scheint Chinas
Import- und Exportverhalten erheblichen Druck auf den Weltmarktpreis auszuüben:
Immer wenn China Baumwolle importierte, waren die Weltmarktpreise tendenziell
hoch, und sie sanken dramatisch, sobald es seine Importe reduzierte oder gar
Baumwolle exportierte (China Daily 25. 12. 1998)
Abbildung 1 Chinas Nettoexporte 1 und der Weltmarktpreis für Baumwolle 2 1981-99
1 Millionen Tonnen
2 US Cents pro US Pfund
Quelle: Chaudhry 1999
Bis Anfang der 90er Jahre wurde der Baumwollaussenhandel einzig und alleine
durch die staatliche Baumwollaussenhandelsorganisation Chinatex bewerkstelligt.
Als 1993/94 nach einer Missernte die Baumwollvorräte beinahe vollständig
aufgebraucht wurden, sah sich China mit einem kurzfristigen Versorgungsengpass
konfrontiert. Um den Textilexport zu fördern wurden der Import gelockert indem
einheimische Spinnereien dazu ermuntert wurden Baumwolle zu importieren, falls die
Endprodukte wieder exportiert würden. Für Joint-Venture Spinnereien wurden
bisherige Importquoten abgeschafft. Zudem wurden Importsteuern für Exporteure
abgeschafft (USDA 6/98).
D. Löw, Baumwolle in China

Abbildung 2 Baumwollpreise 1 in China und auf dem Weltmarkt
1 US Cents pro US Pfund
Procurement Price: Inlandpreis ab Hof
Market Price: Weltmarktpreisindex
Quelle: Shaw 1998
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Der chinesische Baumwollpreis wurde bis 1999 administrativ festgelegt. Wie in
Abbildung 2 ersichtlich ist, verlief der chinesische Preis zwar mehr oder minder
parallel zum Weltmarktpreis, schleppte in der Anpassung jedoch immer ein Jahr
hinten nach. Historisch hatte die Abschottung des inländischen Baumwollmarktes
vom Weltmarkt die Aufgabe, die chinesische Textilindustrie mit billiger Baumwolle zu
versorgen. 1995 jedoch sank der Weltmarktpreis für Baumwolle erstmals unter
denjenigen von China und blieb seither darunter.
Während die Bauern weiterhin den offiziellen Preis bezahlt erhielten, kaufte die
Textilindustrie ihren Bedarf mehr und mehr im Ausland ein, wo die Baumwolle nicht
nur billiger sondern auch von verlässlichere Qualität erhältlich war. Die offiziellen
Importquoten für nicht exportierende Firmen wurden umgangen, indem "Schein Joint-
Ventures" gegründet wurden. Dies führte schliesslich zur Situation, dass die
chinesischen Bauern mehr Baumwolle produzierten als die gesamte einheimische
Nachfrage war. Während die einheimische Textilindustrie wacker billigere Baumwolle
weiterimportierte, füllte die chinesische Regierung langsam aber sicher ihre Lager mit
zu teurer aufgekaufter Baumwolle (USDA 6/98).
Die staatlichen Textilbetriebe waren bereits seit Mitte der 80er Jahre in einer Krise
und belasteten die chinesische Staatskasse empfindlich. Ein wichtiger Grund für die
Krise war, dass erhebliche Überkapazitäten bestanden, die jedoch weiterhin mit
staatlichen Defizitdeckungen über Wasser gehalten wurden. Erst 1996 wurde der
Textilsektor zum Gegenstand von Reformen: Überkapazitäten sollten abgebaut,
rentable Firmen sollen privatisiert und unrentable geschlossen werden (CAN 5/98).
Infolge der ostasiatischen Finanzkrise werteten einige der betroffenen Länder ihre
Währung ab, wodurch die Konkurrenzfähigkeit ihrer Textilindustrie erheblich
verbessert wurde. Währenddessen hielt die chinesische Regierung an einem
unveränderten Wechselkurs fest und gewährte den Textilexporteuren lediglich
Steuererleichterungen; diese konnten jedoch die entstandene Benachteiligung nicht
kompensieren (USDA 6/98). In der Folge sanken Chinas Textilexporte dramatisch,
während Thailand und Indonesien Marktanteile zurückeroberten (Shaw 1998).
D. Löw, Baumwolle in China

Zusammen mit den schon zuvor vorhandenen Überkapazitäten brachte die
ostasiatische Finanzkrise das Fass zum überlaufen und zwang die Chinesische
Regierung zum Handeln. Die einheimische Textilindustrie kämpfte ums Überleben,
und die staatlichen Lager waren übervoll und verursachten ihrerseits hohe Kosten
(Shaw 1998).
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In einem ersten Schritt wurden Massnahmen getroffen, um die Nachfrage nach
einheimischer Baumwollpreise anzukurbeln:
Bereits Ende 1996 wurden illegale Importe unterbunden und Anfang 1988 führte die
chinesische Regierung strengere Importregelungen ein: der Zugang zu Importquoten
wurde limitiert und Importsteuererlerlasse reduziert. Einzig Joint-Venture Betriebe
blieben unangetastet.
Die einheimischen Preise wurden gesenkt, Steuervergünstigungen gewährt und das
staatliche Handelsmonopol etwas gelockert (USDA 9/97).
Ab 1998 begann die chinesische Regierung mit dem Verkauf ihrer Lager auf dem
Weltmarkt.
Alle Massnahmen zusammen bewirkten, dass China innert einem Jahr vom weltweit
grössten Baumwollimporteur zum Exporteur wurde. Die Folge war ein weiterer
Preissturz auf den Weltmärkten.
Gegenwärtig ist die chinesische Regierung daran, das Vermarktungssystemes
vollkommen zu liberalisieren. Privater Handel soll erlaubt werden, und die Preise
sollen sich von nun auf dem freien Markt bilden, wobei eine Annäherung an den
Weltmarktpreis angestrebt wird. Die Regierung wird sich aus der Lagerhaltung
zurückziehen (China Daily 25. 12. 1998). Ist dies einmal erreicht, liegt es auf der
Hand, dass auch der Aussenhandel geöffnet wird.
Ausblick
Die unmittelbare Auswirkung des Politikwechsels in China war eine dramatische
Abnahme der Importe von 800'000 Tonnen im 1997 auf erwartete 200'000 Tonnen im
1999 (Indian Express 9.3.99). Solange die Rezession der chinesischen
Textilindustrie anhält und die Regierung weiterhin ihre Lagerbestände abbaut wird
China ein Nettoexporteur von Baumwolle bleiben (USDA 7/98). Sobald sich jedoch
Chinas Textilindustrie erholt hat wird der Trend wieder umkehren (USDA 6/98).
Die Berücksichtigung komparativer Vorteile spricht ebenfalls dafür, dass China in
Zukunft in hohem Masse Baumwolle importieren wird: Verglichen mit anderen
Ländern hat es eine kleine Anbaufläche, ein tiefes Lohnniveau und eine geringe
Kaptialausstattung (Wang Z. 1997). Ausgehend davon zeigte sich, dass China keine
komparativen Vorteile in der Baumwollproduktion hat. Unter einer freien
Aussenhandelsordnung würde sich China vielmehr auf den Anbau arbeitsintensiver
Kulturen wie Cash Crops, Früchte und Gemüse konzentrieren und landintensive
Kulturen, wie Baumwolle, sowie Weizen, Reis und Futtergetreide importieren (Hayes
und Fuller 1999).
Bei einem eventuellen Beitritt Chinas zum WTO könnten die komparativen Vorteile
stärker zum Tragen kommen, als dies heute der Fall ist. Insbesondere die
Textilindustrie mit ihrem hohen Bedarf und niedrig qualifizierter Arbeit könnte einen
regelrechten Boom erleben. Wegen zunehmender Nachfrage nach Baumwolle und
der Abwanderung von Arbeitskräften aus der Landwirtschaft würde China zu einem
Dauerimporteur von Baumwolle (Wang Z. 1997).
D. Löw, Baumwolle in China

2 AGRARPOLITIK UND BAUMWOLLE
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Landwirtschaft allgemein
Ähnlich dem sowjetischen Entwicklungsmodell wurde Chinas Landwirtschaft im
Laufe der 50er Jahre kollektiviert. Diese Organisationsform sollte eine
Modernisierung und Mechanisierung der Landwirtschaft erlauben. Gleich wie alle
übrigen Wirtschaftssektoren unterlag sowohl der Anbau als auch der Handel
staatlicher Kontrolle. Die so durchgesetzte totale Kontrolle über den Agrarsektor
ermöglichte zudem einfaches transferieren des Mehrwertes der Landwirtschaft
zugunsten der Entwicklung der Schwerindustrie. Die Nahrungsmittelpreise wurden
künstlich niedrig gehalten, wobei es der Landbevölkerung verwehrt war, in die Städte
zu ziehen, wo Nahrungsmittel zu subventionierten Preisen angeboten wurden.
Seit ihrer Gründung fehlte den Kommunen ein funktionsfähiges Anreizsystem für die
darin arbeitenden Bauern. Die tiefen Agrarproduktpreise verschlechterten diese
Situation zusätzlich. Die Folge war ein nur stockendes Vorankommen der ländlichen
Entwicklung; trotz erheblichem Einsatz von Dünger und der Einführung neuer
Hochertragssorten stieg die Nahrungsmittelproduktion nur langsam.
Anfang der 80er Jahre wurde das Kommunalsystem fallengelassen. Das Land wurde
hierbei an die einzelnen Familien entsprechend ihrer Grösse verteilt. Die
Bauernfamilien wurden jedoch nicht Besitzer des zugeteilten Landes sondern
lediglich Pächter vom Staat, wobei die Bauern gewisse Anbauquoten zu erfüllen
hatten. Parallel dazu wurden ein Produkt nach dem anderen für den privaten Handel
freigegeben, anfangs auf lokaler Ebene, später auch über die Provinzen hinaus.
Eine Zulassung der Gründung neuer Firmen auf dem Lande sowie die sukzessive
Öffnung von staatlich kontrollierten Märkten für den privaten Handel eröffnete Mitte
der 80er Jahre der ländlichen Bevölkerung neue Möglichkeiten auch ausserhalb der
Landwirtschaft Geld zu verdienen. Dies war umso attraktiver als die Landwirtschaft
bis zu dem Zeitpunkt noch zugunsten der Industrie besteuert worden war. Mit
steigendem Wohlstandsniveau stieg einerseits die Nachfrage nach Nahrungsmittel
sowie auch die Lohnansprüche der Bauern. Mit zunehmenden wirtschaftlichen
Freiheiten und Alternativen sank die Attraktivität der chinesischen Landwirtschaft,
insbesondere der Anbau von Getreide und Baumwolle.
Die Getreideversorgung ist seit jeher von besonderem Interesse für die chinesische
Regierung. Bis heute hält die Regierung an Chinas Selbstversorgung mit Getreide
fest. Der Versuch den Getreidemarkt zu liberalisieren endete abrupt als 1994 nach
einer Missernte und hoher Inflation die städtischen Marktpreise zu steigen begannen.
Als Reaktion wurde der Getreidehandel wiederum verstaatlicht, die Kontrolle über die
Selbstversorgung wurde an die Provinzregierungen delegiert. Während die
chinesische Regierung den Getreideanbau noch Mitte der 80er Jahre besteuerte
indem sie die Nahrungsmittelpreise deutlich unter dem Weltmarktniveau festsetzte,
verwendet sie heute erhebliche Mittel um eine angemessene Getreideproduktion
beizubehalten und die Preise übertreffen unterdessen diejenigen des Weltmarktes.
D. Löw, Baumwolle in China

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In dieser Situation steht China heute vor zwei Alternativen:
– Ganz getreu dem Entwicklungspfad von Japan, Taiwan oder Südkorea seine
Landwirtschaft vor dem Aussenhandel zu schützen - auf Kosten von kostspieligen
Subventionen und entsprechenden Effizienz- und Wohlstandsverlusten.
– Den Agrarhandel zu öffnen und so der chinesichen Landwirtschaft ermöglichen
ensprechend ihren komparativen Vorteilen vom Aussenhandel zu profitieren
sowie die chinesichen Konsumenten mit kostengünstigen Nahrungsmittel zu
versorgen (Huang 1998).
Baumwollpolitik
Im Verlaufe der 80er Jahre wurden die Anbauquoten für immer mehr Produkte
abgeschafft, bis sich schliesslich der Staat nur noch beim Getreide und der
Baumwolle in grösserem Umfang einmischte. Während bei allen anderen
Landwirtschaftsprodukten privater Handel erlaubt war, blieb der Baumwollhandel
vollkommen unter staatlicher Kontrolle (Carter et al. 1996).
Die chinesische Regierung betrachtet Baumwolle traditionellerweise als
strategisches Produkt. Als Teil der chinesischen Entwicklungsstrategie hatte der
einheimische Anbau die Aufgabe die Textilindustrie mit billiger Baumwolle zu
versorgen, um so die Industrialisierung zu beschleunigen. Folglich wurde der
Baumwollpreis so tief wie möglich festgesetzt, während der Anbau mit Hilfe einer
Pflichtquote und einer strikten Kontrolle des Marktes erzwungen wurde. Den Bauern
wurde ein amtlich festgesetzter Quoten- und Überquotenpreis bezahlt (Carter et al.
1996).
Nach massiven Produktionsüberschüssen im Jahr davor wurde 1985 die staatlich
garantierte Abnahmemenge beschränkt. Die Ernte übertraf jedoch diese
Abnahmemenge, sodass die Bauern auf einem Teil ihrer Ernte sitzen blieben. In der
Folge verminderten die Bauern ihre Anbaufläche im Jahr darauf, worauf sie nicht
einmal mehr die Pflichtquote erfüllten und die Textilindustrie mit
Versorgungsengpässen zu kämpfen hatte.
Da die Textilindustrie hohe Gewinne und Steurereinkommen abwarfen, solange die
Baumwollpreise tief waren, entstanden oft politische Konflikte zwischen Bauern und
Regierung sowie zwischen den verschiedenen Regierungsebenen. Die
Zentralregierung versuchte die geplante Vermarktung durchzusetzen während die
Lokalregierungen in Baumwollanbauregionen so viel Baumwolle wie möglich für ihre
eigene Textilindustrie behalten wollten, und Verarbeiter aus anderen Gegenden
waren bereit einen höheren Preis für die Baumwolle zu bezahlen (Carter et al. 1996).
Ende 80er Jahre nahm dieser sogenannte Baumwollkrieg ernstere Formen an, als
die Differenz zwischen Abgabepreis und Weltmarktpreis anstieg. Während die
Industrie um die Verarbeiter um die Baumwolle buhlten, reduzierten die Bauern ihren
Anbau wegen des geringen Preises immer mehr. Zudem legten sie Lager an oder
versuchten ihre Baumwolle direkt an Verarbeitungsbetriebe zu verkaufen. In der
Folge wurde das Staatsmonopol noch strenger kontrolliert und die Abgabequoten um
so konsequenter erzwungen (Carter et al. 1996).
D. Löw, Baumwolle in China

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Mit zunehmenden Freiheiten im Anbau und den Möglichkeiten ausserhalb der
Landwirtschaft Geld zu verdienen wurde es zunehmend schwierig für die Regierung
die Anbauquoten zu erzwingen. Zusätzlich wurde Mitte 90er Jahre die Verbesserung
der bäuerlichen Einkommen zum Regierungsziel erklärt. Da gegenwärtig immer noch
150 Millionen Leute vom Baumwollanbau abhängen hat gerade die Baumwollpolitik
einen wichtigen Einfluss auf die bäuerlichen Einkommen. In der Folge schwenkte im
Verlaufe der 90er Jahre die Politik um, vom Erzwingen der Produktion auf eine
angemessene Preispolitik (Carter et al. 1996).
Dieses System stellte solange keine grundsätzliches Problem dar als der chinesische
Baumwollpreis unter demjenigen des Weltmarktes lag und somit mögliche
Überschüsse einfach exportiert wurden. In jüngster Zeit ging die Rechnung nicht
mehr auf, da der Weltmarktpreis seit 1995 weit unter den Inlandpreis gesunken ist.
Da in der heutigen Landwirtschaftspolitik auch die Einkommenssicherung der Bauern
eine Rolle spielt wurde anfänglich gezögert die Baumwollpreise gleich zu senken mit
den entsprechenden Effekten von enormen Angebotsüberschüssen, die sich nun nur
noch mit Hilfe erheblichen Subventionen vermarkten lassen (Carter et al. 1996).
Um eine solche Situation in Zukunft zu verhindern beschloss die Regierung auf
September 1999 den Baumwollmarkt zu liberalisieren. Privater Handel soll erlaubt
werden und der Preis soll sich in Zukunft aufgrund von Angebot und Nachfrage
bilden. Die Regierung setzt lediglich einen Richtpreis fest und behält sich vor, im
Falle eines unverhältnismässigen Preissturzes zu intervenieren (USDA 9/99).
D. Löw, Baumwolle in China

3 DÜNGER, PESTIZIDE UND BAUMWOLLE
Produktionsmittelmarkt im Umbruch
Bis Mitte der 80er Jahre unterstand die Vermarktung aller landwirtschaftlichen
Produktionsfaktoren den Landwirtschaftlichen Versorgungs- und
Vermarktungsgenossenschaften. Mineralischer Dünger und Pestizide flossen über
den "Zentrale - Provinz - County Kanal" durch ein Quotensystem, welches sich an
den Abgabequoten orientierten sowie an deren Verfügbarkeit und dem Ertrag.
Ab Mitte der 80er Jahre erhielten alle staatlichen Industriebetriebe das Recht ihre
den Plansoll übertreffende Produktion auf dem neu zugelassenen freien Markt zu
verkaufen. Produkte, die unter dem Plan gekauft wurden, erhielten einen tieferen
Preis als die Produkte auf dem freien Markt. Die Bauern wiederum konnten eine
bestimmte Menge seiner Produktionsfaktoren zum tieferen Planpreis einkaufen und
den Rest zum höheren Marktpreis (Sicular 1993).
Da die Planpreise oft zu Tief waren lebten viele Industriebetriebe defizitär. Die
Regierung ihrerseits musste diese Defizite decken. Um das Budget zu entlasten
wurden Anfang der 90er Jahre sämtliche Preissubventionen abgeschafft und durch
eine Direktsubvention an die Bauern ersetzt. Diese Subventionen konnten jedoch
nicht den Preisanstieg der Produktionsfaktoren kompensieren (Carter et al. 1996).
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Pflanzenschutzmittel
Pflanzenschutzmittel werden in China über zwei Kanäle angeboten: durch die
landwirtschaftlichen Versorgungs- und Vermarktungsgenossenschaften, welche nach
wie vor den Detailhandel dominieren, und die landwirtschaftlichen Berater. Der
Mitteleinsatz orientiert sich an den von den lokalen Beratungsstationen
herausgegebenen Empfehlungen.
Der Einsatz von Pestiziden verdoppelte sich zwischen 1985 und 91 und gilt heute als
einer der weltweit höchsten. Davon sind 70-80 % Insektizide. Dieser hohe
Pflanzenschutzmitteleinsatz ist unter anderem auf zunehmende Resistenzen
zurückzuführen, wodurch mit immer höheren Dosen auf immer giftigere Mittel
zurückgegriffen werden muss. Die Situation wird noch dadurch verstärkt, dass die
Produktqualität unzuverlässig ist; um sicher zu gehen, dass ein Präparat wirklich
wirkt wenden die Bauern deshalb präventiv eine höhere Dosis an. Es ist unterdessen
unbestritten, dass diese hohen Dosen nicht nur möglichen Nützlingen schaden
sondern auch die Gesundheit der Menschen gefährden (Widawsky et al. 1998).
Der Baumwollanbau im unteren Yangtse- und Gelben Fluss Tal leidet seit Jahren an
einer immer stärker werdenden Baumwollwurm (Bollworm) Epidemie. Trotz
exzessivem Insektizideinsatz konnte der Befall nicht eingedämmt werden, was dazu
führte, dass in befallenen Gebieten Insektizide den grössten Anteil and den
Produtionskosten verursachen. Aus diesem Grund ist im Verlaufe der 90er Jahre der
Baumwollanbau in Nordchina massiv zurückgegangen. Andererseits erlebt der
Baumwollanbau einen regelrechten Boom in der Provinz Xinjian, wo der
Baumwollwurm keine Probleme macht. Die gegenwärtigen Bemühungen Monsantos
und auch chinesischer Forscher Bt-Baumwolle in einzuführen könnte das Problem
entschärfen.
D. Löw, Baumwolle in China

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Dünger
Seit den 70er Jahren versucht die chinesische Regierung die landwirtschaftlichen
Erträge mit Hilfe von zunehmendem Düngereinsatz zu steigern. Parallel zum
steigenden Angebot aus Importen und einheimischer Produktion nahm der
Düngermitteleinsatz kontinuierlich zu und ist heute auf einem ansehnlichen Niveau.
Der Einsatz ist jedoch massiv N-Dünger lastig und ein erheblicher Teil der
verwendeten Produkte sind von minderer Qualität. Es wurde mehrfach berichet, dass
durch Überdüngung Nitrat ins Grundwasser gelangen konnte (Wang Q. et al 1996).
Bis heute erhalten chinesische Bauern Subventionen für den Kauf von Düngemitteln.
So wurden z. B. 1998 die Düngersubventionen erhöht als Kompensation für sinkende
Baumwollpreise (Shaw 1998). Zusätzlich ist die Düngervermarktung bis heute unter
strenger Regierungskontrolle. Diese ist darum bemüht die Preise auf einem tiefen
Niveau zu halten um den Bauern die Anbaukosten zu verbilligen.
D. Löw, Baumwolle in China

LITERATURVERZEICHNIS
10
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– Carter Colin A., Zhong Funing, Cai Fang, 1996, China's Ongoing Agricultural
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– Chaudhry Rafiq M., 1999a, Costs Of Producing Cotton in The World, ICAC Staff
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"China's Agricultural Trade and Policy: Issues, Analysis, and Global
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– Huang Yiping, 1998, Agricultural Reform in China: Getting Institutions Right,
Cambridge University Press, Melbourne, Australia
– Indian Express, Tageszeitung, Bombay, India
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University Press
– Thiers Paul 1993, Chinese Cotton Crisis fuelled by Pesticides, Pesticides Action
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– USDA, Cotton Outlook, USDA, Washington D.C.
– Wang Quingbin, Halbrendt Catherine, Johnson Stanley R., 1996, Grain
Production and Environmenal Managements in China's Feritlizer Economy,
Journal of Evironmental Management (1996) 47, 283-296
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264
– Widawsky David, Rozelle Scott, Jin Songqing, Huang Jikung, 1998, Pesticide
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D. Löw, Baumwolle in China