Stellung beruflicher Schulen am Fort

Stellung beruflicher Schulen am Fort- und 

Weiterbildungsmarkt 

und ihre Konsequenzen für die 

künftige Rechtsform öffentlicher Schulen in Hessen 

– Gutachten im Auftrag des Landes Hessen – 

vorgelegt von 

Professor Dr. Jörg Ennuschat 

Professor Dr. Hans Christian Röhl 

Universität Konstanz 

im August 2007

Inhaltsübersicht 

Einleitung: Ausgangssituation und Gutachtenauftrag.....................................................1 

A. Rahmenbedingungen.........................................................................................................1 

B. Reformziel .........................................................................................................................1 

C. Fragestellung des Gutachtens............................................................................................3 

Erster Teil: Zulässigkeit der Betätigung beruflicher Schulen auf dem Fort- und 

Weiterbildungsmarkt...........................................................................................................4 

A. Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben...................................................................................4 

B. Vorgaben für staatliche Konkurrenz aus Art. 12, 14 GG................................................22 

C. Nationales Wettbewerbsrecht..........................................................................................28 

D. Schulrecht........................................................................................................................33 

E. Kommunalrecht ...............................................................................................................42 

F. Fazit zum Ersten Teil.......................................................................................................48 

Zweiter Teil: Vorgaben für die Ausgestaltung der beruflichen Schule und ihrer 

Angebote auf dem Fort- und Weiterbildungsmarkt.......................................................50 

A. Aufsicht des Landes, Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 56 Abs. 1 S. 2 und 3 LV Hessen, 

§§ 92 ff. HSchG..............................................................................................................50 

B. Kommunale Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 137 Abs. 1 und 3 LV Hessen, 

§ 147 HSchG ..................................................................................................................60 

C. Schulpflicht der Schüler, Art. 7 I GG, Art. 56 I 1 LV Hessen, §§ 56 ff. HSchG............62 

D. Mitbestimmungsrechte der Eltern und Erziehungsberechtigten, Art. 6 Abs. 2 GG, 

Art. 56 Abs. 6 LV Hessen, §§ 100 ff. HSchG................................................................66 

E. Rechtsstellung der Schulleiter, Lehrer und Dozenten, Art. 33 Abs. 4 und 5 GG, 

§§ 86 ff. HSchG..............................................................................................................68 

Dritter Teil: Mögliche Ausgestaltungsformen.................................................................75 

A. Überblick: Eckpunkte und Optionen zur künftigen Ausgestaltung der beruflichen 

Schulen ...........................................................................................................................75 

B. Beibehaltung der gegenwärtigen Rechtslage...................................................................76 

C. Teilrechtsfähigkeit der beruflichen Schule im Fort- und Weiterbildungsbereich...........78 

D. Vollrechtsfähigkeit der beruflichen Schule ....................................................................81 

E. Leitlinien für die Wahl der Organisationsform .............................................................109 

Zusammenfassung der Ergebnisse .................................................................................114 

A. Thesen zum Ersten Teil.................................................................................................115 

B. Thesen zum Zweiten Teil ..............................................................................................117 

C. Thesen zum Dritten Teil................................................................................................118

Inhalt II 

Inhaltsverzeichnis 

Einleitung: Ausgangssituation und Gutachtenauftrag.....................................................1 

A. Rahmenbedingungen.........................................................................................................1 

B. Reformziel .........................................................................................................................1 

I. Tätigkeit beruflicher Schulen auf dem Fort- und Weiterbildungsmarkt.............................................1 

II. Organisatorische Ausgangssituation...................................................................................................2 

C. Fragestellung des Gutachtens............................................................................................3 

Erster Teil: Zulässigkeit der Betätigung beruflicher Schulen auf dem Fort- und 

Weiterbildungsmarkt...........................................................................................................4 

A. Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben...................................................................................4 

I. Wettbewerbsrecht, Art. 81 ff., 87 ff. EGV .........................................................................................4 

1. Anwendbarkeit des Wettbewerbsrechts: Unternehmen ...............................................................5 

a) Entscheidender Maßstab: „Wirtschaftliche Tätigkeit“..........................................................6 

b) Kriterien für die Abgrenzung zur „eigentlichen“ Staatstätigkeit ..........................................7 

c) Die Unternehmenseigenschaft der beruflichen Schulen als Anbieter von 

Weiterbildungsleistungen .....................................................................................................9 

d) Keine Sonderbehandlung des Bereichs Kultur / Bildung....................................................10 

2. Konsequenzen aus der Anwendbarkeit der Art. 81 ff. EGV......................................................11 

a) Wettbewerbsbeschränkende Maßnahmen, Art. 81 EGV.....................................................11 

b) Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung ...............................................................12 

3. Konsequenzen aus der Anwendbarkeit der Art. 87 ff. EGV......................................................12 

a) Begünstigung aus staatlichen Mitteln .................................................................................12 

b) Unternehmen als Beihilfenempfänger.................................................................................13 

c) (Drohende) Verfälschung des Wettbewerbs .......................................................................13 

d) Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten.............................................14 

e) Ausnahmen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, Art. 86 

Abs. 2 EGV.........................................................................................................................15 

(i) Zur dogmatischen Bedeutung.........................................................................................15 

(ii) Voraussetzungen der Befreiung (EuGH) bzw. Freistellung (Gemeinschaftsrahmen, 

Entscheidung)...............................................................................................................16 

(iii) Die Konsequenzen im Einzelnen .................................................................................17 

4. Fazit zu I. ...................................................................................................................................18 

II. Dienstleistungsfreiheit......................................................................................................................18 

1. Entgeltliches Weiterbildungsangebot von Dienstleistungsfreiheit erfasst? ...............................19 

2. Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit .................................................................................20 

B. Vorgaben für staatliche Konkurrenz aus Art. 12, 14 GG................................................22 

I. Schutzbereich ...................................................................................................................................22 

1. Bildungsanbieter als Schulen.....................................................................................................23 

2. Erstreckt sich der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG auch auf das Angebot von 

Weiterbildung? ..........................................................................................................................23 

II. Eingriff .............................................................................................................................................25 

1. Eingriff durch Konkurrenz?.......................................................................................................25 

2. Konsequenzen für die Weiterbildungseinrichtung.....................................................................27 

III. Rechtfertigung..................................................................................................................................27

Inhalt III 

C. Nationales Wettbewerbsrecht..........................................................................................28 

I. UWG ................................................................................................................................................29 

1. § 4 UWG....................................................................................................................................29 

a) Verstoß gegen gesetzliche Vorschriften..............................................................................29 

(i) Kommunales Wirtschaftsrecht .......................................................................................30 

(ii) GWB .............................................................................................................................31 

2. § 3 UWG....................................................................................................................................31 

a) Unlautere Wettbewerbshandlung........................................................................................31 

b) Im Anlassfall.......................................................................................................................32 

II. GWB ................................................................................................................................................32 

1. § 1 GWB Verbot wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen ...............................................32 

2. § 19 GWB Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung ....................................................33 

D. Schulrecht........................................................................................................................33 

I. Aufsicht des Staates über die Schulen gem. Art. 7 Abs. 1 GG.........................................................33 

1. Berufliche Schulen als Teil des Schulwesens i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG ......................................33 

2. Fort- und Weiterbildung kein Teil des Schulwesens i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG............................34 

3. Mittelbare Auswirkungen der Fort- und Weiterbildungsaktivitäten auf das Schulwesen i.S.d. 

Art. 7 Abs. 1 GG........................................................................................................................36 

II. Unentgeltlichkeit des Schulunterrichts gem. Art. 59 Abs. 1 S. 1 LV Hessen...................................37 

1. Extracurriculare Veranstaltungen für Externe ...........................................................................37 

2. Teilnahme an curricularen Veranstaltungen durch Nichtschüler...............................................38 

3. Extracurriculare Veranstaltungen für Schüler beruflicher Schulen ...........................................38 

III. Vorgaben des Hessischen Schulgesetzes..........................................................................................39 

1. Unentgeltlichkeit, § 3 Abs. 10 HSchG.......................................................................................39 

2. Außerschulische Nutzung der Schulanlagen, § 90 Abs. 2 HSchG.............................................39 

3. Außerschulische Angebote der Fort- und Weiterbildung, §§ 16 Abs. 2, 127c Abs. 2 HSchG ..40 

IV. Zwischenfazit zum Schulrecht .........................................................................................................41 

E. Kommunalrecht ...............................................................................................................42 

I. Anwendbarkeit des Kommunalrechts...............................................................................................42 

1. Aufgaben der Weiterbildungseinrichtung..................................................................................43 

2. Aufgaben der Schule (in staatlicher und kommunaler Trägerschaft) ........................................43 

II. Zulässigkeit kommunaler Wirtschaftstätigkeit im Falle der Weiterbildungseinrichtung .................45 

1. Gesetzliche Verpflichtung .........................................................................................................45 

2. Bildungsaufgabe, § 121 Abs. 2 Nr. 2 HGO ...............................................................................46 

3. Rechtmäßigkeitsanforderungen an eine wirtschaftliche Tätigkeit i.S.d. § 121 Abs. 1 GO........47 

4. Rechtmäßigkeitsanforderungen an eine nichtwirtschaftliche Tätigkeit i.S.d. 

§ 121 Abs. 2 HGO .....................................................................................................................47 

III. Annextätigkeiten ..............................................................................................................................47 

1. Zulässigkeit kommunaler Tätigkeit im Falle der Überlassung von Infrastruktur ......................47 

2. Vermarktung erzeugter Produkte...............................................................................................48 

F. Fazit zum Ersten Teil.......................................................................................................48

Inhalt IV 

Zweiter Teil: Vorgaben für die Ausgestaltung der beruflichen Schulen und ihrer 

Angebote auf dem Fort- und Weiterbildungsmarkt.......................................................50 

A. Aufsicht des Landes, Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 56 Abs. 1 S. 2 und 3 LV Hessen, 

§§ 92 ff. HSchG..............................................................................................................50 

I. Inhalt von Schulaufsicht und Schulhoheit i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG ..................................................50 

II. Vorgaben für Rechtsform und Organisation der Schulen.................................................................52 

1. Gesetzesvorbehalt......................................................................................................................52 

2. Materielle Grenzen der Rechtsformenwahl ...............................................................................53 

a) Verfassungsrechtliche Grenzen für eine Aufgabenprivatisierung.......................................54 

b) Verfassungsrechtliche Grenzen für eine Organisationsprivatisierung ................................54 

(i) Schluss von den Grenzen für eine Aufgabenprivatisierung auf die Grenzen für eine 

Organisationsprivatisierung?........................................................................................54 

(ii) Wahlfreiheit der öffentlichen Hand?.............................................................................55 

3. Konsequenzen für die Rechtsformenwahl .................................................................................58 

III. Vorgaben für Organisation und Intensität der Aufsicht....................................................................58 

1. Art. 56 Abs. 1 S. 3 LV Hessen als Hinweis auf eine öffentlich-rechtliche Ausgestaltung der 

Schulaufsicht i.e.S. ....................................................................................................................58 

2. Begrenzung der Aufsicht i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG auf eine Rechtsaufsicht?..............................59 

B. Kommunale Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 137 Abs. 1 und 3 LV Hessen, 

§ 147 HSchG ..................................................................................................................60 

C. Schulpflicht der Schüler, Art. 7 I GG, Art. 56 Abs. 1 S. 1 LV Hessen, 

§§ 56 ff. HSchG..............................................................................................................62 

I. Junktim zwischen Schulpflicht und Leistungsfähigkeit der Schulen................................................62 

II. Wohl der jungen Menschen als eine maßgebliche Maxime bei der Ausgestaltung 

des Schulwesens...............................................................................................................................63 

III. Konsequenz: Unzulässigkeit eines auch nur temporären Leistungsabfalls der beruflichen Schulen 

im Bereich der von der Schulpflicht erfassten Bildungsangebote....................................................64 

1. Einsatz von Vertretungspersonal im eigentlichen Unterricht ....................................................64 

2. Phase der Umstrukturierung und Neuausrichtung der beruflichen Schulen ..............................65 


Art. 56 Abs. 6 LV Hessen, §§ 100 ff. HSchG................................................................66 


§§ 86 ff. HSchG..............................................................................................................68 

I. Allgemeine Rechtsstellung der Schulleiter und Lehrer ....................................................................68 

II. Einsatz der Lehrer im Fort- und Weiterbildungsbereich ..................................................................69 

III. Einsatz von Vertretungspersonal im Schulunterricht .......................................................................71 

1. Art. 33 Abs. 4 GG als Grenze? ..................................................................................................72 

2. §§ 86 Abs. 1, Abs. 6 i.V.m. § 15a HSchG als Grenze? .............................................................73

Inhalt V 

Dritter Teil: Mögliche Ausgestaltungsformen.................................................................75 


Schulen ...........................................................................................................................75 

B. Beibehaltung der gegenwärtigen Rechtslage...................................................................76 

I. Fort- und Weiterbildungsangebote mittels des Fördervereins einer beruflichen Schule ..................76 

II. Würdigung in Literatur und Praxis: Förderverein nur eine „Krücke“ ..............................................77 

C. Teilrechtsfähigkeit der beruflichen Schule im Fort- und Weiterbildungsbereich...........78 

I. Befugnis des Schulleiters, Rechtsgeschäfte mit Wirkung für den Schulträger abzuschließen 

(vgl. § 127a Abs. 2 HSchG) .............................................................................................................78 

II. Teilrechtsfähiges Sondervermögen ..................................................................................................79 

III. Teilrechtsfähigkeit nach dem Vorbild des § 128c SchOG Österr.....................................................79 

IV. Würdigung: zur Eignung der Teilrechtsfähigkeit zur Zielerreichung...............................................81 

D. Vollrechtsfähigkeit der beruflichen Schule.....................................................................81 

I. Juristische Person des öffentlichen Rechts.......................................................................................81 

1. Rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts............................................................................82 

a) Allgemeine Grundlagen zur Anstalt des öffentlichen Rechts .............................................82 

b) Grundzüge der Neuregelung in Schleswig-Holstein...........................................................84 

(i) Vorgaben zur Organisation ............................................................................................84 

(ii) Obligatorische Aufgaben und fakultative Angebote der Anstalt des öffentlichen 

Rechts...........................................................................................................................85 

(iii) Vorgaben zur pädagogischen Arbeit............................................................................86 

(iv) Vorgaben zum Fort- und Weiterbildungsangebot ........................................................86 

(v) Aufsicht.........................................................................................................................88 

c) Bewährungsdimensionen ....................................................................................................89 

(i) Fachaufsicht des Landes.................................................................................................90 

(ii) Kommune......................................................................................................................93 

(iii) Schüler und Eltern........................................................................................................94 

(iv) Schulleiter und Lehrer..................................................................................................95 

d) Organisatorischer Rahmen für die Tätigkeit im Fort- und Weiterbildungsbereich.............97 

(i) Regiebetrieb und Eigenbetrieb .......................................................................................97 

(ii) Rechtsfähige Organisationsform: Anstalt des öffentlichen Rechts, GmbH, Verein......98 

(iii) Teilrechtsfähigkeit nach dem Vorbild des § 128c SchOG Österr. ...............................98 

(iv) Leitlinien für die Wahl der Organisationsform (Bezug: Fort- und 

Weiterbildungseinheit).................................................................................................99 

e) Würdigung: zur Eignung der rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts zur 

Zielerreichung.....................................................................................................................99 

2. Rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts ........................................................................100 

a) Allgemeine Grundlagen zur Stiftung des öffentlichen Rechs ...........................................101 

b) Stiftung Berufliche Schulen Hamburg..............................................................................101 

(i) Grundzüge des Hamburger Modells.............................................................................101 

(ii) Verfassungsrechtliche Diskussion...............................................................................102 

c) Lette-Verein Berlin, Stiftung des Öffentlichen Rechts .....................................................103 

d) Würdigung: zur Eignung einer Stiftung des öffentlichen Rechts zur Zielerreichung .......103 

II. Juristische Person des Privatrechts.................................................................................................105 

1. (Gemeinnützige) GmbH ..........................................................................................................105 

2. Aktiengesellschaft ...................................................................................................................107 

3. Verein ......................................................................................................................................107

Inhalt VI 

4. Würdigung: zur Eignung privatrechtlicher Organisationsformen zur Zielerreichung .............108 

E. Leitlinien für die Wahl der Organisationsform .............................................................109 

I. Minimierung rechtlicher Risiken; Revisibilität ..............................................................................109 

II. Sicherstellung der mit Schulaufsicht und Schulhoheit (Art. 7 Abs. 1 GG) verbundenen 

Aufgaben ........................................................................................................................................109 

III. Flexibler Einsatz der Lehrkräfte im Schulunterrricht sowie im Bereich der Fort- und 

Weiterbildung.................................................................................................................................110 

IV. Steuerung der Aufgabenerfüllung ..................................................................................................110 

1. Mögliche Interessenkollisionen ...............................................................................................110 

2. Konsequenzen..........................................................................................................................111 

a) Modell 1............................................................................................................................111 

b) Modell 2............................................................................................................................112 

Zusammenfassung der Ergebnisse .................................................................................114 

A. Thesen zum Ersten Teil.................................................................................................115 

B. Thesen zum Zweiten Teil ..............................................................................................117 

C. Thesen zum Dritten Teil................................................................................................118 

Literaturverzeichnis.........................................................................................................121

Einleitung: 

Ausgangssituation und Gutachtenauftrag 

A. Rahmenbedingungen 

Die allgemeine und berufliche Bildung sind zentrale Faktoren für die Erreichung der Ziele 

der sog. Lissabon-Strategie, durch welche die Europäische Union zum wettbewerbsfähigs- 

ten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt werden soll. Dem lebenslangen 

Lernen kommt in der Lissabon-Strategie eine Schlüsselfunktion zu. 1 Die Landesregierung 

Hessen sieht gleichfalls im lebenslangen Lernen ein Instrument, den Herausforderungen 

der Globalisierung gerecht zu werden. 2 

Berufliche Schulen haben vorzügliches Personal und häufig vorzügliche Ausstattung, die 

auch für Zwecke des Lernens nach der Erstausbildung genutzt werden können. 3 Teil des 

Regierungsprogramms sowie des Ausbildungskonsenses des Landes Hessen ist dementsprechend 

die Weiterentwicklung der beruflichen Schulen zu selbstverantwortlichen regionalen 

Bildungszentren, die im Bereich der beruflichen Fort- und Weiterbildung in Abstimmung 

mit der regionalen Wirtschaft und in Kooperation mit den Trägern der beruflichen 

Weiterbildung ein Netzwerk zum Ausbau und zur Sicherung eines qualitativ hochwertigen 

Bildungsangebotes leisten. 4 

B. Reformziel 

I. Tätigkeit beruflicher Schulen auf dem Fort- und Weiterbildungsmarkt 

Das Land Hessen beabsichtigt, berufliche Schulen als regionale Bildungszentren auszubauen 

und ihnen die Möglichkeit einzuräumen, Bildungsleistungen auch für Nicht-Schüler 

insbesondere im Bereich der beruflichen Fort- und Weiterbildung anzubieten. 

1 Siehe die Mitteilung der Kommission „Erwachsenenbildung: Man lernt nie aus“ vom 23.10.2006, 

KOM(2006) 614 endg., S. 2. 

2 Regierungsprogramm 2003-2008, S. 24. 

3 Schlegel, ZBV 2/2004, 5 (9). 

4 Hessisches Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung, Weiterentwicklung der Berufsausbildung 

in Hessen – Ausbildungskonsens des Landes Hessen, Nov. 2005, S. 8; Regierungsprogramm 

2003-2008, S. 24.

Einleitung 2 

Zu diesem Zweck soll es den Schulen ermöglicht werden, jenseits des Pflichtangebots au- 

tonom über die Bildungsangebote zu entscheiden und zu diesem Zweck den Einsatz ihrer 

Ressourcen eigenverantwortlich festzulegen. Zu diesen Ressourcen sollen auch die an den 

Schulen beschäftigten beamteten Lehrer zählen. Folgende Aufgaben sollen von den beruf- 

lichen Schulen zusätzlich erfüllt werden: 

a) Die Schulen erweitern ihr Angebot auf extracurriculare und entgeltliche Leistungen für 

ihre Schüler. 

b) Die Schulen bieten allgemeine und berufliche Fort- und Weiterbildungsdienstleistun- 

gen (ggf. auch anlässlich des Unterrichts hergestellte Produkte) am Markt gegen Ent- 

gelt an. Vorgesehen ist sowohl die Ausnutzung der im laufenden Unterricht ohnehin 

bestehenden freien Kapazitäten als auch die Einrichtung zusätzlicher extracurricularer 

Angebote. Hierbei beabsichtigt das Land, die Konkurrenz zu privaten Anbietern nach 

Möglichkeit zu vermeiden; die Schulen sollen also primär subsidiär agieren. Allerdings 

wird sich nicht ausschließen lassen, dass Schulen in Konkurrenz zu Privaten geraten. 

Das gilt namentlich dann, wenn ein Konkurrent erst nachträglich auf den Plan tritt. 

c) Die Schulen stellen anderen Anbietern Personal, ggf. auch Räume und Geräte, gegen 

Entgelt zur Verfügung. 

d) Die Schulen entwickeln als Mitglieder regionaler Bildungsnetzwerke zusammen mit 

anderen Anbietern ein umfassendes Ausbildungsangebot und stimmen dazu ihre Ausbildungsangebote 

mit anderen Anbietern ab. Gleichzeitig sollen für diese Bildungsnetzwerke 

Serviceangebote sekundärer Art geleistet werden (Curricula, Transparenz, 

Stärken-Schwächen-Analyse, Marktanalyse, Verlaufs- und Verbleibensanalyse). 

II. Organisatorische Ausgangssituation 

Im Land Hessen werden die beruflichen Schulen zur Zeit - insoweit in Übereinstimmung 

mit einem gewissermaßen gemeindeutschen Schulorganisationsrecht - als nichtrechtsfähige 

Anstalten geführt (§ 127a Abs. 2 S. 1 HSchG). Die Verantwortung teilen sich - vereinfacht 

dargestellt - das Land in personeller und kommunale Träger (Gemeinden und Kreise) in 

sächlicher Hinsicht.

Einleitung 3 

C. Fragestellung des Gutachtens 

Das Gutachten soll die Frage klären, „ob und in welcher Weise berufliche Schulen in Hes- 

sen auf dem Weiterbildungsmarkt agieren können. Dabei sind zunächst die europa-, ver- 

fassungs-, bundes- und landesrechtlichen Rahmenbedingungen einer solchen Betätigung zu 

erörtern. Darauf aufbauend geht das Gutachten im Schwerpunkt der Frage nach, welche 

Rechtsformen und welche Organisationszusammenhänge für eine derartige Betätigung von 

Schulen in Betracht (kommen)“ 5 . 

Der Gutachtenauftrag zerfällt also in mehrere aufeinander aufbauende Teilfragen: 

- In einem ersten Schritt geht es um die Frage, welche Kautelen bei einem marktwirt- 

schaftlichen Angebot von Bildungsleistungen durch den Staat zu beachten sind (Erster 

Teil, S. 1 ff.). Vor allem die gemeinschaftsrechtlichen und verfassungsrechtlichen Vor- 

gaben an staatliche Wirtschaftstätigkeit und Wirtschaftsförderung sind eingehend zu 

untersuchen. 

- Zweitens muss - im Rahmen der soeben ermittelten Bedingungen - untersucht werden, 

ob berufliche Schulen über ihr bisheriges Tätigkeitsfeld hinaus auf dem Weiterbildungsmarkt 

tätig werden dürfen und welche Vorgaben hierbei zu beachten sind. Hier 

sind zunächst schulrechtsspezifische Determinanten in die Überlegungen einzubeziehen, 

vor allem aber sind organisations- und beamtenrechtliche Maßgaben zu beachten 

(Zweiter Teil, S. 50 ff.). 

- Drittens ist darzulegen, welche Ausgestaltungsformen für ein solches Angebot zur Verfügung 

stehen und mit den rechtlichen Vorgaben am ehesten kompatibel sind. Das Ministerium 

interessiert sich insbesondere dafür, ob die Errichtung einer rechtsfähigen 

Anstalt oder einer GmbH möglich ist und wie in diesem Fall die staatliche Aufsicht sichergestellt 

werden müsste (Dritter Teil, S. 75 ff.). 

5 § 1 Abs. 1 des dem Gutachten zugrunde liegenden Vertrages.

Erster Teil: 

Zulässigkeit der Betätigung beruflicher Schulen 

auf dem Fort- und Weiterbildungsmarkt 

A. Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben 

Einen wesentlichen Maßstab für die Einrichtung eines Weiterbildungsangebots wird das 

Recht der Europäischen Union darstellen, insbesondere das Wettbewerbsrecht und die 

Gewährleistung der Dienstleistungsfreiheit. 

I. Wettbewerbsrecht, Art. 81 ff., 87 ff. EGV 

Staatliche Wirtschaftstätigkeit ist durch den EG-Vertrag nicht untersagt. Das Angebot von 

Leistungen gegen Entgelt am Markt kann jedoch mit den Wettbewerbsvorschriften des 

EG-Vertrages in Konflikt geraten. Entscheidend ist dabei zunächst, ob eine solche Tätig- 

keit dem Unternehmensbegriff der Art. 81 ff., Art. 87 ff. EGV unterfällt. 

- Wäre das der Fall, gälte zum einen das Beihilfeverbot der Art. 87 ff. EGV. Staatliche 

Unterstützungszahlungen, aber auch Sachleistungen, wie die Überlassung von Personal 

oder Räumen, könnten problematisch werden. 

- Den Leitgedanken der Reform liegt die Annahme zugrunde, dass die beruflichen Schu- 

len häufig die einzigen Anbieter am Markt sein werden. Daher muss weiterhin darauf 

geachtet werden, ob ihnen hierdurch eine marktbeherrschende Stellung i.S.d. Art. 82 

EGV verschafft wird. Der EGV verbietet die Schaffung einer solchen marktbeherr- 

schenden Stellung zwar nicht, lediglich ihre missbräuchliche Ausnutzung ist verboten 1 . 

In den Fällen jedoch, in denen die marktbeherrschende Stellung nicht das Resultat ei- 

gener Marktteilnahme – und als solches jederzeit durch Konkurrenten angreifbar – ist, 

sondern auf staatlicher Zuweisung resultiert, ist der Europäische Gerichtshof deutlich 

schneller bei der Hand, eine Lage anzunehmen, die zu einem Missbrauch führen kann 2 . 

1 Schröter, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann/Bieber (Hrsg.), EU-/EG-Vertrag, Art. 82 EG, Rn. 20, 

87; Weiß, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 82 EGV Rn. 1; Jung, in: Grabitz/Hilf, Komm. z. EU, 

Art. 82 EGV Rn. 101; Möschel, in: Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbsrecht EG/Teil 1, Art. 82 EGV 

Rn. 1. 

2 Craig/de Burca, EC Law, S. 1129 f. zu EuGH Rs. C-179/90, Slg. 1991, I-5889 (Rn. 17) - Porto di 

Genova.

Erster Teil: Zulässigkeit der Betätigung auf dem Weiterbildungsmarkt 5 

- Ein weiterer problematischer Punkt könnte die Einbindung der Schule in regionale Bil- 

dungsnetzwerke sein, wenn in diesen Netzwerken die Angebote zwischen verschiedenen 

Anbietern im Fort- und Weiterbildungsmarkt abgestimmt werden. 

- Eine Sonderbehandlung der beruflichen Schulen ließe sich u.U. auf der Grundlage des 

Art. 86 Abs. 2 EGV rechtfertigen. Logisch vorgelagert ist dieser Vorschrift jedoch die 

Unternehmenseigenschaft der Schulen; auch bei der Betrauung Privater ist zunächst 

nach dem Vorliegen eines Unternehmens zu fragen3 . 

1. Anwendbarkeit des Wettbewerbsrechts: Unternehmen 

Die Vorschriften der Art. 81 f. EGV richten sich an „Unternehmen“, Art. 86 EGV formuliert 

Vorgaben für die Mitgliedstaaten in Bezug auf „Unternehmen“, Art. 87 EGV verbietet 

deren Begünstigung. Diese Unternehmensbegriffe entsprechen einander4 ; zu überprüfen ist 

im Folgenden, ob die Tätigkeit beruflicher Schulen in der angestrebten Form unter diesen 

Begriff des Unternehmens fallen würde. Das Sekundärrecht und die Gerichtspraxis beantworten 

diese Abgrenzungsfrage nicht: Rechtsprechung liegt nicht vor; eine eindeutige 

Antwort lässt sich auch der Dienstleistungsrichtlinie5 nicht entnehmen6 . 

Daher sind die Vorschriften des EGV selbst daraufhin auszulegen, ob eine Einrichtung, die 

Fort- und Weiterbildungsleistungen gegen Entgelt anbietet, unter den Begriff des Unternehmens 

fallen würde. Auszugehen ist von einem funktionalen Unternehmensbegriff7 . 

Dafür kommt es auf die Rechtsform der jeweiligen Organisation nicht an, auch öffentlichrechtlich 

organisierte Einheiten, sogar internationale Organisationen können hierunter subsumiert 

werden8 . Das gilt selbst für (unselbständige) Teile der Verwaltung, soweit diese 

3 EuGH Rs. 118/85 Slg. 1987, 2599 (Rn. 7) – Kommission ./. Italien; Rs. C-343/95, Slg. 1997, I-1547 

(Rn. 16) – Calì ./. Servizi ecologici porto di Genova. 

4 Schröter, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann/Bieber (Hrsg.), EU-/EG-Vertrag, Vorb. zu Art. 81 bis 

85 EG, Rn. 17; Mederer, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann/Bieber (Hrsg.), EU-/EG-Vertrag, 

Art. 87 EG Rn. 31; Frenz, HB EuR Bd. 3, Beihilfe- und Vergaberecht, Rn. 607. 

5 RL 2006/123/EG (Dienstleistungen im Binnenmarkt), ABl. EU Nr. L 376, S. 36. 

6 Dienstleistung wird dort definiert als „jede von Artikel 50 des Vertrags erfasste selbstständige Tätigkeit, 

die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird“ (Art. 4 Nr. 1 RL). 

7 Hochbaum/Klotz, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann/Bieber (Hrsg.), EU-/EG-Vertrag, Art. 86 EG 

Rn. 6; Jung, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 86 Rn. 11; Pernice/Wernicke, in: Grabitz/Hilf, Komm. 

z. EU, Art. 86 Rn. 14 f.; Mestmäcker/Schweitzer, in: Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbsrecht EG/Teil 

1, Art. 31/86 EGV Rn. 1. 

8 EuGH Rs. C-41/90, Slg. 1991, I-1979 (Rn. 22) – Höfner und Elser; Rs. C 364/92, Slg. 1994, I-43 (Rn. 18 

f.) – SAT ./. Eurocontrol; Mestmäcker/Schweizer, in: Immenga/Mestmäcker, Art. 31, 86 EGV Rn. 1;


unternehmerisch tätig sind 9 . Unter den Unternehmensbegriff fällt nach der Definition des 

EuGH „jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit unabhängig von ihrer Rechts- 

form und der Art ihrer Finanzierung“ 10 . 

a) Entscheidender Maßstab: „Wirtschaftliche Tätigkeit“ 

Damit konzentriert diese Definition das Abgrenzungsproblem auf den Begriff der „wirt- 

schaftlichen Tätigkeit“, der seinerseits in hohem Maße auslegungsbedürftig ist. Der EuGH 

erläutert dazu, wirtschaftliche Tätigkeit sei jede Tätigkeit, die darin bestehe, Güter oder 

Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten11 . Den Gegenbegriff zur wirtschaftlichen 

Tätigkeit bildet die eigentliche Staatstätigkeit, insbesondere die Ausübung von 

Hoheitsgewalt durch die Mitgliedstaaten und durch die Gemeinschaft12 . Die eigentliche 

Staatstätigkeit fällt dementsprechend nicht unter die unternehmensbezogenen Vorschriften 

der Art. 81 ff. EGV. Allerdings ist auch die Frage, was zur „eigentlichen Staatstätigkeit“ 

gehört, zwischen den Mitgliedstaaten und über die Zeit hinweg in hohem Maße variabel. 

Daher trägt der Begriff alleine wenig zur weiteren Lösung des Problems bei. 

Insgesamt liegt bis heute keine abschließende Definition für die Abgrenzung zwischen 

wirtschaftlicher Tätigkeit und eigentlicher Staatstätigkeit, zwischen Unternehmen und 

Staat vor. Der EuGH arbeitet sich fallweise voran, ohne dass ein allgemeines Konzept 

sichtbar wird. In der Kommentarliteratur wird auf ein solches z.T. ganz verzichtet13 , z.T. 

werden lediglich Abwägungsgesichtspunkte genannt14 . In dieser Situation empfiehlt es 

sich daher, sich an den insbesondere in der Rechtsprechung angebotenen Kriterien im Wege 

einer Gesamtschau zu orientieren. Daraufhin deutet auch die Abgrenzungslinie in der 

Pernice/Wernicke, in: Grabitz/Hilf, Komm. z. EU, Art. 86 EGV Rn. 14; Jung, in: Calliess/Ruffert, 

EUV/EGV, Art. 86 EGV Rn. 12. 

9 EuGH v. 16.6.1987, Rs. 118/85, Slg. 1987, 2599 (Rn. 10 f.) - Kommission ./. Italien; Hochbaum/Klotz, 

in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann/Bieber (Hrsg.), EU-/EG-Vertrag, Art. 86 EG Rn. 6; Essebier, 

Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und Wettbewerb, 2005, S. 56 f. 

10 EuGH Rs. C-41/90, Slg. 1991, I-1979 (Rn. 21) – Höfner und Elser; Rs. C-159 u.a./91, Slg. 1993, I-637 

(Rn. 17) – Poucet und Pistre; v. 19.1.1994, Rs. C-354/92, Slg. 1994, I-43 (61) – Eurocontrol; Rs. C- 

244/94, Slg. 1995, I-4013 (Rn. 14) – FFSA; Rs. C-309/99, Slg. 2002, I-1577 (Rn. 46) – Wouters. 

11 EuGH Rs. 118/85 Slg. 1987, 2599 (Rn. 7) – Kommission/Italien; Rs. C-35/96, Slg. 1998, I-3851 (Rn. 36) 

– Kommission/Italien; Rs. C-309/99, Slg. 2002, I-1577 (Rn. 47) – Wouters. 

12 Emmerich, in: Immenga/Mestmäcker, EG-Wettbewerbsrecht, Art. 85 EGV Rn. 21; Pernice/Wernicke, in: 

Grabitz/Hilf, Komm. z. EU, Art. 86 EGV Rn. 14 ff.; Jung, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 86 EGV 

Rn. 11. 

13 Schröter, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann/Bieber (Hrsg.), Vorb. zu Art. 81 bis 85 EG, Rn. 35. 

14 Stockenhuber, in: Grabitz/Hilf, Komm. z. EU, Art. 81 EGV Rn. 70; Mestmäcker/Schweitzer, Europäisches 

Wettbewerbsrecht, § 33 Rn. 28 ff.


Entscheidung des EuGH v. 19.2.2002 (Wouters), wonach eine Tätigkeit dann nicht den 

Wettbewerbsregeln unterliege, „wenn sie nach ihrer Art, den für sie geltenden Regeln und 

ihrem Gegenstand keinen Bezug zum Wirtschaftsleben“ habe oder es sich um die Aus- 

übung hoheitlicher Befugnisse handele 15 . Zu diesem Zweck sollen zunächst die für die 

Abgrenzung zur „eigentlichen“ Staatstätigkeit in Rechtsprechung und Schrifttum angebo- 

tenen Kriterien dargestellt werden (unter b)), an denen dann die Tätigkeit beruflicher Schu- 

len gemessen werden kann (unter c)). 

b) Kriterien für die Abgrenzung zur „eigentlichen“ Staatstätigkeit 

- Gewinnerzielung: Ein wesentliches Element von Markttätigkeiten ist die damit ange- 

strebte Gegenleistung, typischerweise zu Gewinnzwecken. Gleichwohl entfällt nach 

wohl h.M. das Vorliegen einer wirtschaftlichen Tätigkeit nicht allein deswegen, weil 

eine Gewinnerzielungsabsicht nicht besteht16 . Umgekehrt folgt daraus, dass die Tätigkeit 

nur gegen Gegenleistung erbracht wird, nicht automatisch ihre Einstufung als wirtschaftliche 

Tätigkeit, etwa wenn für die Leistungen eine Gebühr verlangt wird17 . In 

diesen Fällen betont der EuGH allerdings die Tatsache, dass die Preisfestsetzung unter 

staatlicher Kontrolle stehe18 . Je freier also die Einheit in ihrer Preisgestaltung ist, umso 

mehr deutet auf eine wirtschaftliche Tätigkeit hin. Auch die Möglichkeit der Gewinnerzielung 

taugt als alleiniges Kriterium zur Abgrenzung wirtschaftlicher Tätigkeiten 

nicht19 , weil der Staat trotz bestehender Gewinnmöglichkeit bestimmte Leistungen dem 

Markt entziehen darf, indem er deren Erbringung hoheitlich organisiert. 

- Öffentlicher Zweck: Der EuGH stellt in seiner Argumentation des Öfteren auch auf den 

verfolgten öffentlichen Zweck ab, wenn er eine Einheit der Geltung der Wettbewerbsvorschriften 

entzieht20 . Die Verfolgung eines öffentlichen Zwecks alleine schließt je- 

15 Rs. C-309/99, Slg. 2002, I-1577 (Rn. 57) – Wouters; in Anlehnung an Rs. C-354/92, Slg. 1994, I-43 

(Rn. 30) – SAT ./. Eurocontrol; Rs. C-343/95, Slg. 1997, I-1547 (Rn. 23) – Calì ./. Servizi ecologici 

porto di Genova. 

16 EuGH Rs. 209/78 u.a., Slg. 1980, 3125 (Rn. 88) – FEDETAB; Rs. C-244/94, Slg. 1995, I-4013 (Rn. 14) 

– FFSA; Mestmäcker/Schweitzer, Europäisches Wettbewerbsrecht, § 33 Rn. 21. 

17 EuGH Rs. C-354/92, Slg. 1994, I-43 (Rn. 28) – SAT ./. Eurocontrol; Rs. C-343/95, Slg. 1997, I-1547 

(Rn. 24 f.) – Calì ./. Servizi ecologici porto di Genova. 

18 EuGH Rs. C-354/92, Slg. 1994, I-43 (Rn. 28 f.) – SAT ./. Eurocontrol; Rs. C-343/95, Slg. 1997, I-1547 

(Rn. 24) – Calì ./. Servizi ecologici porto di Genova. 

19 So aber Essebier, Dienstleistungen (Fn. 9), S. 65 ff. 

20 EuGH Rs. C-343/95, Slg. 1997, I-1547 (Rn. 23) – Calì ./. Servizi ecologici porto di Genova: „Wesentliche 

Staatsaufgaben auf dem Gebiet des Umweltschutzes“; Rs. C-354/92, Slg. 1994, I-43 (Rn. 27) – SAT


doch die Qualifikation als Unternehmen nicht aus, weil öffentliche Zwecke auch durch 

Private im Wettbewerb verfolgt werden können; allerdings fehlt ohne einen öffentli- 

chen Zweck die Rechtfertigung für eine staatliche Erbringung 21 . 

- Form der Tätigkeit: Die Tätigkeit in öffentlich-rechtlichen Rechtsformen kann allein 

von den Vorgaben der Art. 81 ff. EGV nicht entbinden 22 , hierdurch wäre dem Mit- 

gliedstaat durch einen bloßen Rechtsformenwechsel diese Fluchtmöglichkeit zu leicht 

gemacht. Als Musterbeispiel lässt sich die (frühere) Bundesanstalt für Arbeit nennen 23 . 

Dementsprechend fällt die „hoheitliche Tätigkeit“, für die die Wettbewerbsvorschriften 

nicht gelten sollen, mit dem Einsatz der öffentlich-rechtlichen Handlungsformen nicht 

zusammen. Vielmehr muss diese Ausnahme restriktiv ausgelegt werden, es geht um 

den Einsatz hoheitsspezifischer Zwangsbefugnisse. Bereits die Befugnis zu allgemein- 

verbindlichen Regelungen fällt nicht mehr unter diese generelle Aussage, wie die 

Rechtsprechung zu Berufskammern zeigt, die trotz ihrer durch den jeweiligen Mitglied- 

staat übertragenen Satzungsbefugnis als Unternehmen bzw. Unternehmensvereinigun- 

gen qualifiziert und damit der Geltung des Wettbewerbsrechts unterworfen wurden 24 . 

- Organisation: Gerade die letztere Rechtsprechungslinie zeigt, dass die Organisation der 

entsprechenden Einrichtung wesentliche Anhaltspunkte für ihre Qualifikation im Rah- 

men der Art. 81 ff. EGV liefern kann. Dort 25 wird wesentlich darauf abgestellt, wie die 

Einrichtung zusammengesetzt ist, ob sie verpflichtet ist, sich an den Kriterien des Ge- 

meinwohls zu orientieren, und ob der Mitgliedstaat eine Kontrolle ausübt oder andere 

bzw. weitere Mechanismen vorsieht, um eine Gemeinwohlkonformität des Handelns zu 

gewährleisten. 

- Tatsächliche Situation, historisch und in anderen Mitgliedstaaten: Im Rahmen dieser 

Abwägung unter den verschiedenen Kriterien kommt der tatsächlichen Situation und 

ihrer Entwicklung, wie sie sich im jeweiligen Mitgliedstaat und in den anderen Mit- 

gliedstaaten darstellt, ebenfalls Gewicht zu. In der Entscheidung zum Vermittlungsmo- 

./. Eurocontrol: „Aufgaben von allgemeinem Interesse“; Rs. C-159 u.a./91, Slg. 1993, I-637 (Rn. 18) – 

Poucet und Pistre Poucet: „Aufgabe mit ausschließlich sozialem Charakter“. 

21 Mestmäcker/Schweitzer, Europäisches Wettbewerbsrecht, § 33 Rn. 37. 

22 EuGH Rs. C-41/90, Slg. 1991, I-1979 (Rn. 22) – Höfner und Elser; Mestmäcker/Schweitzer, Europäisches 

Wettbewerbsrecht, § 33 Rn. 22. 

23 EuGH a.a.O. 

24 EuGH Rs. C-309/99, Slg. 2002, I-1577 (Rn. 57 ff.) – Wouters. 

25 EuGH Rs. C-180/98, Slg. 2000, I-6451 (Rn. 87) – Pavlov; Rs. C-309/99, Slg. 2002, I-1577 (Rn. 57 ff.) – 

Wouters.


nopol der Bundesanstalt für Arbeit stellt der EuGH darauf ab, dass eine derartige Tä- 

tigkeit „nicht immer von öffentlichen Einrichtungen betrieben worden“ sei und „nicht 

notwendig von solchen Einrichtungen betrieben werden“ müsse 26 . Besondere Bedeu- 

tung gewinnt daher auch die Situation in anderen Mitgliedstaaten 27 , aus der sich able- 

sen lassen kann, inwieweit eine staatliche oder marktliche Leistungserbringung legiti- 

miert ist. 

c) Die Unternehmenseigenschaft der beruflichen Schulen als Anbieter von 

Weiterbildungsleistungen 

Wie sich aus dem soeben Ausgeführten ergibt, bleibt die zukünftige Rechtsform der Schule 

ohne Auswirkungen auf ihre Einstufung als Unternehmen i.S.d. Art. 81 ff. EGV; auch die 

Frage, ob die Leistungen auf privatrechtlicher Grundlage oder öffentlich-rechtlich (und 

gegen Gebühren) angeboten werden, sind insoweit nicht von Belang. „Hoheitliche Tätig- 

keit“, für die die Wettbewerbsvorschriften nicht gelten, liegt in einem Angebot an Bil- 

dungsleistungen hingegen nicht vor. Nimmt man die Frage der Organisation auf, ließe sich 

daran denken, ein Argument gegen die Annahme der Unternehmenseigenschaft zu gewin- 

nen, wenn die beruflichen Schulen in einer Weise organisiert wären, die sie der engen 

Kontrolle des Mitgliedstaates unterwürfe und sie zwänge, sich nicht an Marktgesichts- 

punkten, sondern ausschließlich an Kriterien des Gemeinwohls zu orientieren 28 . Ein sol- 

ches Organisationsmodell ist aber gerade nicht angestrebt, insbesondere geht es darum, den 

Schulen über mehr Autonomie ein eigenständiges Angebot zu ermöglichen. 

Von den Vorgaben der Dienstleistungsfreiheit hat der EuGH das staatliche Angebot von 

Bildungsleistungen ausgenommen, weil und soweit es sich hierbei um eine unentgeltliche 

Leistung handele, die im Wesentlichen aus dem Staatshaushalt finanziert werde, der Staat 

wolle hiermit keinen Gewinn erzielen 29 . Daran ändere die Erhebung von Gebühren, die 

Schüler und Eltern „in gewissem Umfang“ an den Aufwendungen für die Ausbildung 

beteilige, nichts. In ihrer Mitteilung zu „Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa“ nimmt 

die EU-Kommission auf diese Argumentation Bezug, um die Nichtanwendbarkeit des 

26 EuGH Rs. C-41/90, Slg. 1991, I-1979 (Rn. 22) – Höfner und Elser. 

27 Z.B. Mestmäcker/Schweitzer, Europäisches Wettbewerbsrecht, § 33 Rn. 23 a.E. 

28 S.o. bei Fn. 25. 

29 EuGH Rs. C-263/86, Slg. 1988, 5365 (Rn. 18 f.) - Humbel; Rs. C-109/92, Slg. 1993, I-6447 (Rn. 15) - 

Wirth. Zum Ganzen ausf. unten A.II.1.


Wettbewerbsrechts auf das staatliche Bildungsangebot darzulegen 30 . Allerdings hat der 

EuGH im weiteren darauf hingewiesen, dass dieser nicht-entgeltliche Charakter verloren 

gehen könnte, wenn die Bildungsleistung im Wesentlichen aus privaten Mitteln finanziert 

würde31 . Sieht man auf das angestrebte marktgängige Angebot der beruflichen Schulen, ist 

eine solche private Finanzierung gerade angestrebt. Insofern kommt es nicht mehr darauf 

an, dass der Staat mit dem Angebot von Bildungsleistungen keinen Gewinn für den Staatshaushalt 

erzielen möchte. Weder die fehlende Gewinnabsicht noch der verfolgte soziale 

Zweck können die Unternehmenseigenschaft einer Einrichtung beseitigen32 . Hinzu tritt, 

dass sich die private Finanzierung als unmittelbare Gegenleistung für den angebotenen 

Unterricht darstellt; damit ist auch die Berufung auf eine Parallele zur - dem Unternehmensbegriff 

nicht unterfallenden Sozialversicherung - nicht möglich, weil hier die Leistungen 

von Gesetzes wegen unabhängig von der Höhe der gezahlten Beiträge erfolgen33 . 

Wirft man schließlich noch einen Blick auf die Vergangenheit und die Lage in anderen 

Mitgliedstaaten, werden die Zweifel an der notwendig staatlichen Erbringung noch deutlicher, 

weil die Aufgabe der Fort- und Weiterbildung „nicht immer von öffentlichen Einrichtungen 

betrieben worden“ ist und auch „nicht notwendig von solchen Einrichtungen betrieben 

werden“ muss34 , sie vielmehr in großem Umfang auch in privater Hand lag und 

liegt. Damit unterfiele eine staatlich unterhaltene schulische Einrichtung, die Bildungsleistungen 

am Markt anbietet, dem Unternehmensbegriff der Art. 81 ff. EGV. 

d) Keine Sonderbehandlung des Bereichs Kultur / Bildung 

Auch die Berufung auf Art. 16 EGV ändert an der Geltung der Wettbewerbs- und Beihilfevorschriften 

nichts. Diese Vorschrift enthält eine Verpflichtung für Mitgliedstaaten und 

EU, das Funktionieren der „Dienste von allgemeinem Interesse“ 35 zu fördern. Dieser Auf- 

30 Kommission, Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, ABl. EG 2001, Nr. C 17, S. 4 (Tz. 29). 

31 EuGH Rs. C-109/92, Slg. 1993, I-6447 (Rn. 17) - Wirth. 

32 EuGH Rs. C-67/96, Slg. 1999, I-5751 (Rn. 85) - Albany; Rs. C-115/97, Slg. 1999, I-6025 (Rn. 85) - 

Brentjens'; Rs. C-219/97, Slg. 1999, I-6121 (Rn. 75) - Drijvende Bokken; Rs. C-180/98, Slg. 2000, I- 

6451, (Rn. 117) - Pavlov. Für das Beihilfenrecht Frenz, HB EuR Bd. 3, Beihilfe- und Vergaberecht, 

Rn. 613. 

33 EuGH Rs. C-159/91, Slg. 1993, I-637 (Rn. 18) - Poucet & Pistre. 

34 Vgl. oben bei Fn. 26. 

35 Cum grano salis entspricht das der deutschen Konzeption der „Daseinsvorsorge“, Kallmayer/Jung, in: 

Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 16 EGV Rn. 2; vgl. auch die Mitteilung der Kommission, Leistungen 

der Daseinsvorsorge in Europa, ABl. EG 2001, Nr. C 17, S. 4 ff.; präzisierend Klotz, in: 

v.d.Groeben/Schwarze, Komm. z. EUV u. EGV, Art. 16 EG Rn. 14 ff.


trag besteht allerdings „unbeschadet der Artikel 73, 86 und 87“, so dass sich hierdurch an 

dem Inhalt oder der Auslegung des Art. 86 Abs. 2 EGV grundsätzlich nichts ändert 36 . 

Gleichermaßen schützt Art. 149 EGV nicht vor der Geltung des Wettbewerbs- und Beihil- 

ferechts. Das Verbot der Harmonisierung richtet sich an den Gemeinschaftsgesetzgeber, es 

dispensiert die Mitgliedstaaten bei Maßnahmen auf kulturellem Gebiet nicht von der Gel- 

tung des Wettbewerbs- oder Beihilferechts, auch wenn hierdurch in bestimmter Hinsicht 

Angleichungstendenzen befördert werden mögen. 

Schließlich sehen die Beihilfe- und Wettbewerbsregeln selbst keine Bereichsausnahme für 

soziale Sicherheit oder Kultur vor 37 . 

2. Konsequenzen aus der Anwendbarkeit der Art. 81 ff. EGV 

a) Wettbewerbsbeschränkende Maßnahmen, Art. 81 EGV 

Nach Art. 81 EGV sind „Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unter- 

nehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, welche den Han- 

del zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, 

Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes 

bezwecken oder bewirken“ verboten. Hier erscheint insbesondere die gezielte Absprache 

und Aufteilung des Angebots zwischen den Anbietern einzelner Bildungsleistungen, wie es 

in den Bildungsnetzwerken angestrebt ist, als problematisch im Hinblick auf Art. 81 EGV. 

Voraussetzung wäre allerdings auch, dass die Maßnahme geeignet ist, den Handel zwi- 

schen den Mitgliedstaaten zu beschränken. Zwar handelt es sich insoweit nicht um eine 

grenzüberschreitende Absprache, es genügt jedoch auch, wenn durch die Absprache hin- 

sichtlich eines nationalen Marktes die Möglichkeit zu grenzüberschreitender Tätigkeit aus 

anderen Mitgliedstaaten beschränkt wird38 . Allerdings muss die mögliche Beeinträchtigung 

des zwischenstaatlichen Wirtschaftsverkehrs auch spürbar sein. Weil sich die Absprachen 

jeweils nur auf eine Kommune oder Region beziehen, ist das Erfordernis, der 

36 Überzeugend Klotz, in: v.d.Groeben/Schwarze, Komm. z. EUV u. EGV, Art. 16 EG Rn. 26 ff. m.N. zur 

Gegenauffassung in Rn. 25; Kallmayer/Jung, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 16 EGV Rn. 13; in 

der Tendenz anders etwa Frenz, HB EuR Bd. 2, Europäisches Kartellrecht, Rn. 2081 ff. 

37 Cremer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 87 Rn. 9; EuGH Rs. C-241/94, Slg. 1996, I-4551(Rn. 20 f.) 

- Kimberly Clark; Rs. C-342/96, Slg. 1999, I-2459 (Rn. 23) - Spanien ./. Kommission. 

38 EuG Rs. T-7/93, Slg. 1995, II-1533 (Rn. 122) - Langnese-Iglo.


gemeinsame Marktanteil der Parteien müsste auf mindestens einem relevanten Markt der 

EG den Quote von 5 % überschreiten 39 , wohl nicht erfüllt. Angesichts der Tatsache, dass 

das nationale Wettbewerbsrecht in § 1 GWB mit Ausnahme der Zwischenstaatlichkeits- 

klausel dieselben Anforderungen aufstellt, kann die Wettbewerbsproblematik auch an jener 

Stelle erörtert werden (unten C.II.). 

b) Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung 

Paralleles gilt angesichts der Angleichung der europäischen und des nationalen Wettbe- 

werbsrechts für das Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung, das mit 

Art. 82 EGV übereinstimmend auch in § 19 GWB normiert ist. 

3. Konsequenzen aus der Anwendbarkeit der Art. 87 ff. EGV 

Das Vorliegen einer wirtschaftlichen Tätigkeit führt zur Anwendbarkeit der Art. 87 ff. 

EGV. Sie verbieten eine Begünstigung von Unternehmen aus staatlichen Mitteln, die den 

Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten zu verfälschen droht, soweit kein Rechtferti- 

gungstatbestand eingreift. 

a) Begünstigung aus staatlichen Mitteln 

Erste Voraussetzung ist eine Begünstigung aus staatlichen Mitteln. Der weite Begriff der 

Begünstigung erfasst nicht lediglich finanzielle Zuwendungen. Dementsprechend genügt 

auch eine sachliche Unterstützung, wie sie in der hier vorliegenden Bereitstellung von 

Räumen, Personal und sonstigen Mitteln zu sehen ist. Eine Begünstigung würde auf dieser 

Stufe allerdings entfallen, wenn die Weiterbildungseinrichtung für diese Ressourcen 

marktkonforme Preise an den Staat zahlte. Zu diesem Zweck müsste allerdings der Staat 

für diesen Bereich eine Kosten-/Leistungsrechnung einführen, um nachweisen zu können, 

was angemessene Kosten für die Überlassung der Ressourcen darstellen. 

Bleibt es hingegen bei einer Zuwendung, ist noch auf die neuere Rechtsprechung des Europäischen 

Gerichtshofes in den Urteilen „Ferring“ 40 und „Altmark“ 41 hinzuweisen. Da- 

39 Dazu Leitlinien der Kommission für den Begriff der Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels 

in den Art. 81 und 82 EGV, ABl. EU 2004, Nr. C 101, S. 81 (Rn. 52 ff.). 

40 EuGH Rs. C-53/00, Slg. 2001, I-9067 – „Ferring“


nach kann der Beihilfecharakter einer Zuwendung entfallen, wenn sie sich lediglich als 

Ausgleich für die Auferlegung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen i.S.d. Art. 86 

Abs. 2 EGV darstellt 42 . Weil die hierfür erforderlichen Voraussetzungen zu einem großen 

Teil mit denen übereinstimmen, nach denen die Kommission Zuwendungen jenseits der 

„Altmark“-Rechtsprechung für gerechtfertigt halten will 43 , sollen diese Fragen gemeinsam 

unten unter e) behandelt werden. 

b) Unternehmen als Beihilfenempfänger 

Oben (unter A.I.1.) wurde bereits dargelegt, dass das Angebot von Fort- und Weiterbil- 

dungsleistungen auf dem Markt eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt und ihr Erbringer 

daher als Unternehmen einzustufen ist. Weil der Beihilfetatbestand begrifflich eine Zuwendung 

voraussetzt, scheint es an einer Beihilfe zu fehlen, wenn der Staat selber mit eigenen 

Mitteln derartige Dienstleistungen erbringt. Auch juristische Personen des öffentlichen 

Rechts unterfallen jedoch dem Unternehmensbegriff des Art. 87 Abs. 1 EGV44 ; und 

auch eine bloße staatliche Untergliederung, etwa ein Regie- oder Eigenbetrieb, kann Beihilfeempfänger 

sein45 . Erst recht könnten die Schulen als Unternehmen i.S.d. Beihilfe- und 

Wettbewerbsrechts in Betracht kommen, wenn sie - wie im Reformmodell angestrebt - 

gegenüber der bisherigen Organisation verselbständigt werden, z.B. in Form einer Anstalt 

oder als privatrechtliche Organisation. 

c) (Drohende) Verfälschung des Wettbewerbs 

Für die Frage, ob durch die Beihilfe eine Verfälschung des Wettbewerbs droht, ist eine 

Analyse des betroffenen Marktes vorzunehmen, in unserem Fall also das Angebot von 

41 EuGH Rs. C-280/00, Slg. 2003, I-7747 – „Altmark Trans“ 

42 Dazu ausf. Frenz, HB EuR Bd. 3, Beihilfe- und Vergaberecht, Rn. 423 ff.; Cremer, in: Calliess/Ruffert, 

EUV/EGV, Art. 87 Rn. 12 ff.; v.Wallenberg, in: Grabitz/Hilf, Komm. z. EU, Art. 87 EGV Rn. 17 ff.; 

Mestmäcker/Schweitzer, Europäisches Wettbewerbsrecht, § 43 Rn. 20 ff; siehe auch Kresse, Gemeinwirtschaftliche 

Dienste im europäischen Beihilferecht, S. 29 ff. 

43 Dazu Entscheidung der Kommission über die Anwendung von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag auf staatliche 

Beihilfen, die bestimmten mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem 

Interesse betrauten Unternehmen als Ausgleich gewährt werden, ABl. EU 2005, L 312, S. 67. 

(Ausgleichsentscheidung) und Kommission, Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich 

für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden, ABl. EU 2005, C 297, S. 4 

(Gemeinschaftsrahmen). 

44 Cremer, in: Calliess/Ruffert, EGV/EUV, Art. 87 Rn. 16; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf, Komm. z. EU, 

Art. 87 EGV Rn. 43; Frenz, HB EuR Bd. 3, Beihilfe- und Vergaberecht, Rn. 607. 

45 Frenz, HB EuR Bd. 3, Beihilfe- und Vergaberecht, Rn. 608.


Fort- und Weiterbildungsleistungen. Hier liegt jedenfalls in bestimmten Segmenten in den 

Ballungsräumen eine Wettbewerbssituation vor, die durch die Begünstigung eines Unter- 

nehmens verfälscht werden kann. Das ist bei einer Betriebsbeihilfe wie der vorliegenden, 

die also die laufenden Kosten des Angebots zu einem Teil deckt, grundsätzlich der Fall 46 . 

d) Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten 

Die Begünstigung müsste auch den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen 

(können). Unter „Handel“ in diesem Sinne wird der Austausch nicht nur von Waren, son- 

dern auch von Dienstleistungen verstanden 47 , hierunter fällt das entgeltliche Angebot von 

Bildungsleistungen. Das Merkmal der Zwischenstaatlichkeit entfällt nur bei Beihilfen mit 

ausschließlich auf den jeweiligen Mitgliedstaat oder Teilen desselben begrenzten Auswir- 

kungen 48 . Es ließe sich daher hier nur ablehnen, wenn ausgeschlossen werden könnte, dass 

sich Bildungsanbieter aus anderen Mitgliedstaaten auf dem Hessischen Markt bewegen. 

Schon für das Angebot von Sprachkursen ist das offensichtlich nicht der Fall, aber auch im 

übrigen ist davon auszugehen, dass sich der Bildungsmarkt mit der absehbaren Privatisie- 

rung auch internationalisieren wird. Insofern ist davon auszugehen, dass Zuwendungen an 

deutsche Bildungsträger beihilferechtliche Relevanz besitzen. 

Weder ein verhältnismäßig geringer Umfang einer Beihilfe noch ein geringer Umfang des 

Unternehmens schließt von vornherein die Möglichkeit einer Beeinträchtigung des zwi- 

schenstaatlichen Handels aus 49 . Der Beihilfecharakter könnte immerhin nach der de- 

minimis-Verordnung entfallen 50 . Dann dürfte sich die Förderung der einzelnen Einrichtung 

aber auf nicht mehr als 200.000 € über drei Jahre belaufen (Art. 2 Abs. 2 de-minimis-VO). 

Zudem muss die genaue Höhe der Subvention berechnet werden können (vgl. Art. 3 

Abs. 3, 4 de-minimis-VO). 

46 EuGH Rs. C-156/98, Slg. 2000, I-6857 (Rn. 30) - Dtld. ./. KOM. 

47 Cremer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 87 Rn. 26; Ehricke, in: Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbsrecht 

EG/Teil 1, Art. 87 EGV Abs.1 Rn. 113; Mederer/Strohschneider, in: von der Groeben/Schwarze 

(Hrsg.), Art. 87 Absatz 1 EG Rn. 47. 

48 Cremer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 87 Rn. 27; Mederer/Strohschneider, in: von der Groeben/Schwarze, 

Eu-/EG-Vertrag, Art. 87 Absatz 1 Rn. 46 ff.; Ehricke, in: Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbsrecht 

EG/Teil 1, Art. 87 Abs.1 EGV Rn. 112. 

49 EuGH Rs. C 142/87, Slg. 1990, I-959 (Rn. 42 f.) - Tubemeuse. 

50 Kommissions-VO (EG) Nr. 1998/2006, ABl. EU 2006, Nr. L 379, S. 5.


e) Ausnahmen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, Art. 86 

Abs. 2 EGV 

Eine Möglichkeit der staatlichen Begünstigung ohne Verstoß gegen die Beihilfevorschrif- 

ten könnte sich ergeben, wenn es gelänge, die Weiterbildungsangebote der beruflichen 

Schulen als „Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“ auszuweisen. 

(i) Zur dogmatischen Bedeutung 

Nach der jüngeren Rechtsprechung des EuGH handelt es sich bei einer Zuwendung bereits 

nicht um eine Beihilfe i.S.d. Art. 87 Abs. 1 EGV, wenn diese die Lasten aus der Erfüllung 

gemeinwirtschaftlicher Pflichten ausgleichen soll und dieser Ausgleich die tatsächlich ent- 

standenen Kosten nicht übersteigt. Eine solche Zahlung stelle eine Gegenleistung, nicht 

jedoch eine Begünstigung dar, die die Wettbewerber in anderen Mitgliedstaaten beein- 

trächtigen könne 51 . Für die Frage, wann von einer solchen Gegenleistung auszugehen ist, 

werden bestimmte Kriterien aufgestellt. Der EuGH wählt hier also eine Tatbestandslösung, 

die das Vorliegen einer Beihilfe mit ihren Rechtsfolgen (z.B. Notifikationspflicht gem. 

Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV) verneint. Man hätte sich gleichermaßen vorstellen können, eine 

solche Zuwendung gleichwohl als Beihilfe zu qualifizieren, ihre Zahlung aber über Art. 86 

Abs. 2 EGV unter den dort gegebenen Voraussetzungen von der Geltung des Beihilfe- 

rechts auszunehmen 52 . Diesen Weg wählt die Kommission für bestimmte Zuwendungen 

für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, die sie jenseits der von der Rechtspre- 

chung des EuGH erfassten Fälle ebenfalls von dem Beihilfeverbot ausnehmen möchte, wie 

sie es in ihrer Entscheidung über den Ausgleich zu Dienstleistungen von allgemeinem 

wirtschaftlichen Interesse 53 und ihrem Gemeinschaftsrahmen für Beihilfen als Ausgleich 

für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen 54 festgelegt hat. Diese Befreiungsmög- 

lichkeit existiert auch für Bildungsleistungen 55 ; es liegt in der Hand des jeweiligen Mit- 

51 EuGH Rs. C-280/00, Slg. 2003, I-7747 (Rn. 85 ff.) - Altmark Trans; dazu ausf. Frenz, HB EuR Bd. 3, 

Beihilfe- und Vergaberecht, Rn. 423 ff. 

52 Hierfür etwa Frenz, HB EuR Bd. 3, Beihilfe- und Vergaberecht, Rn. 466. 

53 Ausgleichsentscheidung (Fn. 43). 

54 Gemeinschaftsrahmen (Fn. 43). 

55 Nach Jung (in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 86 Rn. 38) soll Art. 86 Abs. 2 EGV bei Unternehmen 

kultureller, sozialer oder karitativer Art nicht einschlägig sein. In der herangezogenen Passage der Kommissions-Mitteilung 

geht es jedoch um die Frage, ob eine wirtschaftliche Tätigkeit vorliegt. Das ist nach 

Auffassung der Kommission bei kultureller Tätigkeit regelmäßig nicht der Fall, liege jedoch eine wirtschaftliche 

Tätigkeit vor, gälten auch die Wettbewerbsregeln und - so ist anzufügen - eben auch Art. 86 

Abs. 2 EGV.


gliedstaates festzulegen, was er als Dienstleistungen von allgemeinem Interesse verstehen 

will. 

(ii) Voraussetzungen der Befreiung (EuGH) bzw. Freistellung (Gemeinschaftsrahmen, 

Entscheidung) 

Nach der Altmark-Rechtsprechung des EuGH bestehen folgende Voraussetzungen dafür, 

eine Zuwendung nicht als Beihilfe einzustufen 56 : 

- Das begünstigte Unternehmen muss tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftli- 

cher Verpflichtungen betraut sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert 

sein. 

- Die Kriterien für die Berechnung des Ausgleichs sind vor dessen Gewährung objektiv 

und transparent aufzustellen. 

- Der Ausgleich darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der 

Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der da- 

bei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser 

Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken. 

- Wird das mit der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen betraute Unternehmens 

nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgewählt, 

muss die erforderliche Höhe des Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse 

der Kosten bestimmt werden, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei 

der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte. Ein angemessener Gewinn kann 

dabei berücksichtigt werden. 

Die Regelungen des Gemeinschaftsrahmens bzw. der Kommissionsentscheidung (s.o.) sind 

demgegenüber im Grunde erst einschlägig, wenn eine dieser Voraussetzungen nicht erfüllt 

ist57 . Gleichwohl sind die Bedingungen weitgehend parallel formuliert58 , so dass für die 

vorliegenden Zwecke eine einheitliche Darstellung genügt. 

56 EuGH Rs. C-280/00, Slg. 2003, I-7747 (Rn. 89 ff.) - Altmark Trans; Kresse, Gemeinwirtschaftliche 

Dienste im europäischen Beihilferecht, S.42 f.; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf, Komm. z. EU, Art. 87 

EGV Rn. 19; Cremer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 87 EGV, 12; Frenz, HB EuR Bd. 3, Beihilfe- 

und Vergaberecht, Rn. 428 ff. 

57 ErwGrd 5 Ausgleichsentscheidung (Fn. 43). 

58 Frenz, HB EuR Bd. 3, Beihilfe- und Vergaberecht, Rn. 1165.


(iii) Die Konsequenzen im Einzelnen 

Wenn die angestrebte Tätigkeit der beruflichen Schulen von der Privilegierung einer 

Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse profitieren möchte, müssten 

also die eben genannten Voraussetzungen erfüllt sein. 

- Betrauung: Dazu muss eine Betrauung der Einrichtung vorliegen. Anhaltspunkte für die 

insofern zu beachtenden Erfordernisse liefert Art. 4 der Ausgleichsentscheidung 59 : Die 

angestrebte Tätigkeit im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse müsste der schulischen 

Einrichtung im Wege eines oder mehrere Verwaltungs- oder Rechtsakte übertragen 

werden. Wie diese Übertragung vor sich geht, bleibt nach der Entscheidung dem jewei- 

ligen Mitgliedstaat überlassen. Sie könnte also in Hessen z.B. in Verwaltungsakts- oder 

Vertragsform ergehen. Aus ihr müssten aber die Umstände der Übertragung der Unter- 

richtsaufgaben, ihr Inhalt sowie Art und Umfang des Ausgleichs präzise hervorgehen 60 . 

Hiermit ist es nicht einfach in Einklang zu bringen, dass die Schulen über das Unterrichtsangebot 

autonom entscheiden sollen. Hier wird viel auf die präzise Formulierung 

des Bildungsauftrags ankommen, auch könnte die Einbindung in die Bildungsnetzwerke 

helfen, in denen das Ausbildungsangebot vorgeprägt wird, bevor die Weiterbildungseinrichtung 

von der dazu zuständigen Stelle damit betraut wird. So könnte der 

Nachfragemechanismus jedenfalls zum Teil erhalten werden. Wichtig ist hierbei insbesondere 

darzulegen, worin der besondere „gemeinwirtschaftliche“ Auftrag besteht, 

welche Bildungsangebote also vom Markt nicht oder nicht in der notwendigen Qualität 

(Regelmäßigkeit, Zugänglichkeit, Inhalte) angeboten werden. 

- Kriterien für die Berechnung des Ausgleichs: Die Berechnung des Ausgleichs müsste 

im Voraus präzise beschrieben werden. Dazu muss anhand des besonderen gemeinwirtschaftlichen 

Elements der Unterrichtsangebote dargelegt werden, welcher Ausgleich 

für die Erbringung dieser Aufgabe notwendig ist. Für den vorliegenden Fall kommt 

hinzu, dass die durch das Land Hessen und die Gemeinden bzw. Kreise bereitgestellten 

Zuwendungen in der Überlassung von Personal und Räumen liegen sollen. Diese müs- 

59 Ausgleichsentscheidung (Fn. 43). 

60 Im einzelnen Art. 4 S. 3 lit. a) - e) Ausgleichsentscheidung (Fn. 43): „Aus ihm (ihnen) muss unter anderem 

Folgendes hervorgehen: a) Art und Dauer der Gemeinwohlverpflichtungen; b) das beauftragte Unternehmen 

und der geografische Geltungsbereich; c) Art und Dauer der dem Unternehmen gegebenenfalls 

gewährten ausschließlichen oder besonderen Rechte; d) die Parameter für die Berechnung, Überwachung 

und etwaige Änderung der Ausgleichszahlungen; e) die Vorkehrungen, die getroffen wurden, da-


sen daher, um die Transparenz der Zuwendungen gewährleisten zu können, ebenfalls in 

Marktpreise umgerechnet werden. 

- Erforderlichkeit: Durch eine laufende Kontrolle muss sichergestellt werden, dass die 

Zuwendungen nicht darüber hinausgehen, was für die Aufrechterhaltung der gemeinwirtschaftlichen 

Leistung erforderlich ist. Insbesondere dann, wenn die zu beauftragende 

Einrichtung weitere Aufgaben zu erfüllen hat, wird daher für die vorliegenden Bildungsaufgaben 

ein eigener Haushalt ausgewiesen werden müssen. 

- Weil eine konkrete Einrichtung mit der Bildungsaufgabe betraut werden und dementsprechend 

keine Ausschreibung erfolgen soll, muss zusätzlich durch eine Marktanalyse 

der angemessene Preis für derartige Bildungsleistungen bestimmt werden. 

4. Fazit zu I. 

Im Ergebnis sind zwei Wege denkbar, eine mit dem europäischen Wettbewerbsrecht vereinbare 

Lösung für die Beziehungen zwischen dem Staat und der Weiterbildungseinrichtung 

zu finden: 

- Denkbar wäre zum einen, die vorgesehene Überlassung von Personal, Infrastruktur und 

Organisation nur gegen marktkonforme Erstattung vorzunehmen. 

- Aufwendiger ist der zweite Weg: Soll staatliches Personal, Infrastruktur und Organisation 

vergünstigt überlassen werden, bedarf es einer Betrauung der Einrichtung mit einem 

klar definierten Auftrag, gemeinwirtschaftliche Dienste zu leisten. 

II. Dienstleistungsfreiheit 

Das staatliche Vorhalten eines Weiterbildungsangebots könnte weiterhin die in Art. 49 

EGV garantierte Dienstleistungsfreiheit (ausländischer) Weiterbildungsanbieter beeinträchtigen. 

Diese Geltung dieser Vorschrift ist nicht etwa durch das Harmonisierungsverbot 

der Art. 149 Abs. 4 bzw. Art. 150 Abs. 4 EGV ausgeschlossen. Dieses bezieht sich nur 

auf die in dem dortigen Abschnitt genannten Rechtsetzungskompetenzen. Im Hinblick auf 

mit keine Überkompensierung entsteht bzw. etwaige überhöhte Ausgleichszahlungen zurückgezahlt werden.“


die Konsequenzen aus der Dienstleistungsfreiheit sind die Beschränkungen der Art. 149 f. 

EGV nicht anwendbar 61 . 

1. Entgeltliches Weiterbildungsangebot von Dienstleistungsfreiheit erfasst? 

Zunächst kommt es darauf an, ob das Angebot derartiger Bildungsleistungen überhaupt 

von der Dienstleistungsfreiheit erfasst ist. Dem scheint zu widersprechen, dass öffentliche 

Bildungsangebote durch den EuGH in der Regel nicht als Dienstleistung qualifiziert werden62 

. Insofern - darum ging es in den genannten Fällen - besteht kein Anspruch ausländischer 

Interessenten auf Zugang zu dem Angebot (passive Dienstleistungsfreiheit), gleichzeitig 

können ausländische Anbieter durch ein günstigeres staatliches Angebot vom Zugang 

zum Markt ferngehalten werden. 

Der entscheidende Grund, diese staatlichen Bildungsangebote vom Geltungsbereich der 

Dienstleistungsfreiheit auszunehmen, war jedoch nicht der Gegenstand des Angebots: Bildung, 

sondern allein die Tatsache, dass die jeweils in Streit stehenden Angebote durch den 

Staat unentgeltlich zur Verfügung gestellt wurden. Weil die Entgeltlichkeit gem. Art. 50 

Abs. 1 S. 1 EGV zu den Merkmalen des Dienstleistungsbegriffs zählt, war damit Art. 49 

EGV nicht einschlägig. Der EuGH argumentiert, der Staat wolle, indem er im Rahmen 

eines nationalen Bildungssystems Unterricht anbiete, keine gewinnbringende Tätigkeit 

aufnehmen, sondern erfülle hierdurch auf sozialem, kulturellem und bildungspolitischem 

Gebiet seine Aufgaben gegenüber seinen Bürgern. 63 Vor allem aber würden die Bildungsleistungen 

in der Regel aus dem Staatshaushalt und nicht von den Schülern oder ihren Eltern 

finanziert64 . Diese Unentgeltlichkeit werde durch Studiengebühren etc. nicht in Frage 

gestellt, solange der wesentliche Teil der Kosten durch öffentliche Hand getragen sei65 . 

Allerdings würde sich diese Beurteilung ändern, sobald die Bildungseinrichtung versucht, 

sich über die Entgelte der Nutzer zu finanzieren und ggf. Gewinn zu erzielen66 . 

61 Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 149 Rn. 6. 

62 EuGH Rs. C-263/86, Slg. 1988, 5365 (Rn. 17 ff.) - Humbel; Rs. C-109/92, Slg. 1993, I-6447 (Rn. 15 ff.) 

Wirth; Tiedje/Troberg, in: von der Groeben/Schwarze, EU-/EG-Vertrag, Art. 50 Rn. 22. 

63 EuGH Rs. C-263/86, Slg. 1988, 5365 (Rn. 18 f.) – Humbel; vgl. ferner Rs. C-159 u.a./91, S. 1993, I-637 

(Rn. 18 f.) – Poucet; Rs. C-157/99, Slg. 2001, I-5473 (Rn. 58) – Smits; dazu Ennuschat, WissR 36 

(2003), 188 (190). 

64 EuGH Rs. C-263/86, Slg. 1988, 5365 (Rn. 18) – Humbel; hierzu Ennuschat, WissR 36 (2003), 188 

(190); Staudenmayer, WissR 27 (1994), 249 (280). 

65 EuGH Rs. C-263/86, Slg. 1988, 5365 (Rn. 19) - Humbel. 

66 EuGH Rs. C-109/92, Slg. 1993, I-6447 (Rn. 17) - Wirth.


Damit ist für den Gegenstand des Gutachtens festzuhalten: Sobald die Gegenleistung durch 

die Nutzer einen signifikanten Beitrag zur Finanzierung der Bildungsleistung liefert, wie es 

das Reformvorhaben anstrebt, handelt es sich bei der Weiterbildung um eine Dienstleis- 

tung i.S.d. Art. 49 EGV, weil sie ein entgeltliches Angebot darstellt. 

Diese Einstufung wird im übrigen durch die Dienstleistungsrichtlinie bestätigt 67 . Diese 

nimmt in Art. 2 Abs. 2 lit. a nicht-wirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Inte- 

resse von ihrem Angebot aus. Entscheidende Voraussetzung für die Einstufung als „wirt- 

schaftlich“ ist hier ebenfalls die Frage der Entgeltlichkeit, nicht der Charakter der angebo- 

tenen Dienstleistung 68 . 

2. Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit 

Eine Beeinträchtigung der Dienstleistungsfreiheit des Art. 49 EGV durch das geplante ent- 

geltliche Weiterbildungsangebot kommt insofern in Betracht, als ausländische (private) 

Anbieter derartiger Dienstleistungen in Deutschland und damit grenzüberschreitend tätig 

werden wollen. Sie stünden dann zwar nicht besser als private Anbieter aus Deutschland, 

die Dienstleistungsfreiheit des Art. 49 EGV wird jedoch nicht nur als Diskriminierungs-, 

sondern auch als Beschränkungsverbot verstanden 69 . 

67 RL 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt, ABl. EU 2006, Nr. L 376, S. 36. 

68 Dazu ErwGrd. 34 RL 2006/123/EG (Fn. 67): „Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs muss die Frage, 

ob bestimmte Tätigkeiten – insbesondere Tätigkeiten, die mit öffentlichen Mitteln finanziert oder 

durch öffentliche Einrichtungen erbracht werden – eine ‚Dienstleistung’ darstellen, von Fall zu Fall im 

Lichte sämtlicher Merkmale, insbesondere der Art, wie die Leistungen im betreffenden Mitgliedstaat erbracht, 

organisiert und finanziert werden, beurteilt werden. Der Gerichtshof hat entschieden, dass das 

wesentliche Merkmal eines Entgelts darin liegt, dass es eine Gegenleistung für die betreffenden Dienstleistungen 

darstellt, und hat anerkannt, dass das Merkmal des Entgelts bei Tätigkeiten fehlt, die vom 

Staat oder für den Staat ohne wirtschaftliche Gegenleistung im Rahmen der sozialen, kulturellen, bildungspolitischen 

und rechtlichen Verpflichtungen des Staates ausgeübt werden, wie etwa bei im Rahmen 

des nationalen Bildungssystems erteiltem Unterricht oder der Verwaltung von Systemen der sozialen Sicherheit, 

die keine wirtschaftliche Tätigkeit bewirken. Die Zahlung einer Gebühr durch den Dienstleistungsempfänger, 

z. B. eine Unterrichts- oder Einschreibegebühr, die Studenten als Beitrag zu den Betriebskosten 

eines Systems entrichten, stellt als solche kein Entgelt dar, da die Dienstleistung noch überwiegend 

aus öffentlichen Mitteln finanziert wird. Diese Tätigkeiten entsprechen daher nicht der in Artikel 

50 des Vertrags enthaltenen Definition von ‚Dienstleistungen’ und fallen somit nicht in den Anwendungsbereich 

dieser Richtlinie. 

69 EuGH Rs. C-76/90, Slg. 1991, I-4221 (Rn. 12) – Säger; Rs. C-398/95, Slg. 1997, I-3091 (Rn. 16) – 

SETTG; Rs. C-266/96, Slg. 1998, I-3949 (Rn. 56) – Corsica Ferries II; Hailbronner, in: ders./Wilms, 

Recht der EU II, Art. 49, 50 EGV Rn. 105; Kluth, in: Callies/Ruffert, EUV/EGV, Art. 49, 50 EGV 

Rn. 54.


Fraglich ist, worin eine solche Beschränkung zu sehen sein kann. Ein ausdrückliches Verbot 

des Angebots von Bildungsleistungen ist nicht vorgesehen. Allerdings schützt die 

Dienstleistungsfreiheit nicht nur vor ausdrücklichen Verboten. Eine Beschränkung i.S.d. 

Art. 49 Abs. 3 EGV liegt bereits dann vor, wenn die in Frage stehende Maßnahme geeignet 

ist, die Tätigkeit von Dienstleistungserbringern, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig 

sind und dort rechtmäßig entsprechende Dienstleistungen erbringen, zu unterbinden 

oder zu behindern oder auch nur weniger attraktiv zu machen70 . 

- Denkbar wäre zunächst, die Beschränkung ausländischer Bildungsdienstleister darin zu 

sehen, dass der Staat eine Bildungseinrichtung unterhält oder unterstützt, durch deren 

Angebote Private aus dem Markt ferngehalten werden. Insoweit, als es um diese wirtschaftlich 

tätige Einheit als solche geht, sind jedoch die Wettbewerbsvorschriften 

(Art. 81 ff. EGV) bzw. die Beihilfevorschriften (Art. 87 ff. EGV) einschlägig. Diese 

Einstufung wird durch die Dienstleistungsrichtlinie bestätigt71 , weil sich hieraus nicht 

die Pflicht für die Mitgliedstaaten ergibt, öffentliche Einrichtungen, die Dienstleistungen 

erbringen, zu privatisieren, Art. 1 Abs. 2 RL 2006/123 EG. 

- Wenn die Dienstleistungsfreiheit auch nicht zwingt, staatliche Angebote einzustellen, 

so verlangt sie doch, ausländische Anbieter nicht zu diskriminieren und ihnen insbesondere 

gleichen Zugang zu den Voraussetzungen der Leistungserbringung zu gewähren. 

Darauf muss dann Rücksicht genommen werden, wenn die Landes- bzw. kommunale 

Weiterbildungseinrichtung vorrangigen oder sogar ausschließlichen Zugang zur 

vorhandenen Infrastruktur (Räume etc.) haben soll. Um auszuschließen, dass hierin eine 

nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung liegt, wird der öffentliche Zweck der 

Überlassung präzise begründet werden müssen. Das gleiche gilt auch für die Festlegung 

der Bildungsangebote in Netzwerken unter ausschließlicher Beteiligung der staatlichen 

bzw. staatlich unterhaltenen Weiterbildungseinrichtung, weil hier die Bedingungen 

der Leistungserbringung vorgeprägt werden. Das führt zu Zweierlei: Hinsichtlich 

des Zugangs zu den Ressourcen der Schule empfiehlt es sich, die Weiterbildungseinrichtung 

organisatorisch nicht allzu sehr von der Schule zu entkoppeln, weil sich an- 

70 EuGH Rs. C-76/90, Slg. 1991, I-4221 - Säger; EuGH Rs. C-3/95, Slg. 1996, I-6511 (6537, Rn. 25) - 

Reisebüro Broede; EuGH Rs. C-266/96, Slg. 1998, I-3949 (4000 f., Rn. 56) - Corsica Ferries II; EuGH 

Rs. C-439/99, Slg. 2002, I-305 - Kommission/Italien; Frenz, HB EuR Bd. 1, Europäische 

Grundfreiheiten, Rn. 2597; Randelzhofer/Forsthoff; in: Grabitz/Hilf, Komm. z. EU, Art. 49/50 EGV 

Rn. 90; Kluth, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 49, 50 Rn. 54; Holoubek; in: Schwarze (Hrsg.), EU- 

Kommentar, Artikel 49 Rn. 58. 

71 RL 2006/123/EG (Fn. 67).


dernfalls der Zwang ergeben könnte, auch anderen Weiterbildungsanbietern auf Nachfrage 

Personal und Räume überlassen zu müssen. Hinsichtlich der regionalen Bildungsnetzwerke 

hingegen empfiehlt sich ein hinreichender Abstand, damit die Weiterbildungseinrichtung 

nicht maßgeblichen Einfluss auf die Marktchancen ihrer Wettbewerber 

gewinnen kann. 

- Umgekehrt empfiehlt sich eine zumindest durch getrennte Rechnungslegung dokumentierte 

Distanz zwischen Weiterbildungseinrichtung und beruflicher Schule auch zum 

Schutz des berufsbildenden Schulwesens selbst: Sollte dieses nämlich aus europäischer 

Sicht wegen der kostenpflichtigen Weiterbildungsangebote als entgeltlicher Bildungsanbieter 

wahrgenommen werden, so griffe sowohl das Wettbewerbs-, als auch vor allem 

das Binnenmarktrecht, und das heißt, die Dienstleistungsfreiheit und der Dienstleistungsrichtlinie. 

In der Konsequenz müsste möglicherweise ausländischen Anbietern 

Zugang zum deutschen Berufsschulmarkt zu diskriminierungsfreien Bedingungen gewährt 

werden; ebenso hätten ausländische Nutzer wegen der sog. passiven Dienstleistungsfreiheit 

Anspruch auf Zugang zu deutschen beruflichen Schulen. 

I. Schutzbereich 

B. Vorgaben für staatliche Konkurrenz aus Art. 12, 14 GG 

Einschlägig für das hier zu behandelnde Problem ist Art. 12 Abs. 1 GG nur dann, wenn die 

Tätigkeit privater Bildungsanbieter, die in Konkurrenz zu der angestrebten Weiterbildungseinrichtung 

handeln, in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG fällt. Dafür müsste 

es sich um eine auf eine gewisse Dauer angelegte, der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage 

dienende Tätigkeit handeln72 , bzw. – im Hinblick auf die ebenfalls erfassten 

juristischen Personen73 formuliert – um eine auf Erwerb gerichtete Beschäftigung, die sich 

nicht in einem einmaligen Erwerbsakt erschöpft74 . 

72 BVerfGE 7, 377 (397) – std. Rspr; stellvertretend Tettinger/Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 29 m.w.N. 

73 BVerfGE 30, 292 (312); E 102, 197 (213); siehe auch Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 19 Rn. 17.; 

Sachs, in: ders., GG, Art. 19 Rn. 57; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 12 Rn. 106.; Gubelt, in: von 

Münch/Kunig, GG, Art. 12 Rn. 6. 

74 BVerfGE 97, 228 (253); Wieland, in: Dreier, Grundgesetz, Art. 12 Rn. 49; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 

Art. 12 Rn. 4.


1. Bildungsanbieter als Schulen 

Dem könnte die Eigenschaft der privaten Bildungsanbieter als „Schule“ entgegenstehen. 

Als private Schule wäre insoweit die Privatschulfreiheit, Art. 7 Abs. 4 GG einschlägig, vor 

allem aber wäre es einer privaten Ersatzschule i.S.d. Art. 7 Abs. 4 S. 2 GG wegen des Verbots 

einer Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern (S. 3) unmöglich, 

auch nur annähernd kostendeckende Schulgelder zu erheben75 . Insofern aus diesem 

Grunde keine Gewinne erzielt werden können, scheidet für private Ersatzschulen das 

Merkmal „zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage“ bzw. „auf Erwerb gerichtet“ 

und damit der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG aus, lässt man die staatliche Förderung 

einmal außer Acht. 

Private Anbieter von Weiterbildungsleistungen zählen aber nicht zu derartigen Ersatzschulen, 

die „Ersatz für eine in dem Land vorhandene oder grundsätzlich vorgesehene öffentliche 

Schule dienen sollen“. Bei dem Unterricht, der angeboten werden soll, ist das Merkmal 

„Schule“ nicht erfüllt (ausf. unten D.I.2): Schule ist durch eine Mehrzahl von Fächern und 

Lehrzielen konstituiert76 , einzelne, auf ein konkretes Weiterbildungsziel bezogene Lehrgänge 

fallen nicht unter Art. 7 GG. Dementsprechend käme für die Weiterbildungseinrichtung 

allenfalls die Eigenschaft einer Ergänzungsschule in Betracht. Wollte man anders 

entscheiden, wäre wohl anzunehmen, dass die Privatschulfreiheit des Art. 7 Abs. 4 GG das 

Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG jedenfalls nicht verdrängt. 

2. Erstreckt sich der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG auch auf das Angebot von 

Weiterbildung? 

Denkbar wäre weiterhin, dass sich der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG nicht auf das 

Angebot von Weiterbildungsleistungen erstreckt, wenn insoweit eine staatliche Funktion 

wahrgenommen würde. Die Ausübung staatlicher Funktionen ist der Verfügungsfreiheit 

des Einzelnen entzogen77 ; dementsprechend berechtigt die Berufsfreiheit nicht zur Erfüllung 

von Aufgaben, die der Staat im Rahmen seiner Gestaltungsbefugnisse an sich gezo- 

75 Gröschner, in: Dreier, Grundgesetz, Art. 7 Rn. 107. 

76 Robbers, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Abs. 7 Abs. 1 Rn. 54. 

77 BVerfGE 17, 371 (380).


gen hat und durch eigene Einrichtungen wahrnimmt, ein öffentliches Amt ist kein Beruf 78 . 

Die hierunter fallenden Tätigkeiten sind Privaten nicht zugänglich, diese sind von vornher- 

ein dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG entzogen 79 . Das ist anzunehmen, wenn für eine Tä- 

tigkeit ein staatliches Monopol vom Grundgesetz anerkannt oder vorausgesetzt ist 80 bzw. 

wenn es sich um eine „genuin-hoheitliche“ Tätigkeit handelt. 

Handelt es sich hingegen um eine Tätigkeit, die an sich wirtschaftlicher Art ist, kann der 

Gesetzgeber das Grundrecht nicht bereits dadurch ausschalten, dass er es zur hoheitlichen 

Aufgabe erklärt81 . Ein derartiges Verwaltungsmonopol im engeren Sinne muss vielmehr 

seinerseits mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar sein. In diesem Fall stellt sich die staatliche 

Monopolisierung als ein Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG dar und muss sich daher an dieser 

Norm messen lassen. Eine Monopolisierung, die Privaten den Zugang zu einem solchen 

Beruf unmöglich macht, wirkt dann wie eine objektive Berufszulassungsvoraussetzung82 , 

sie lässt sich daher in der Regel nur dann rechtfertigen, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer 

oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut 

zwingend geboten ist83 . 

In der hier untersuchten Konstellation resultiert daraus zweierlei: Die Tatsache, dass es 

sich bei dem staatlichen Weiterbildungsangebot um die Wahrnehmung eines staatlichen 

Bildungsauftrags handeln mag, führt noch nicht dazu, ein privates Angebot auf diesem 

Gebiet dem Geltungsbereich der Berufsfreiheit zu entziehen. Der Umstand, dass das Angebot 

auf dem Gebiet der Weiterbildung unter wirtschaftlichen Bedingungen erfolgen soll 

und auf bestimmten Gebieten auch schon erfolgt, führt darüber hinaus auch dazu, dass der 

Staat Weiterbildung nicht per Gesetz zu einer staatlichen Monopolaufgabe erklären und 

insoweit private Konkurrenz ausschließen könnte. Entsprechend den von der verfassungsgerichtlichen 

Rechtsprechung bislang entschiedenen Fällen handelt es sich auch bei der 

78 Wieland, in: Dreier, Grundgesetz, Art. 12 Rn. 58; Tettinger/Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 45, unter 

Verweis auf BVerfGE 37, 314 (322) – private Fachhochschulen; E 41, 205 (217) – badisches Gebäudeversicherungsmonopol. 

79 BVerfGE 102, 197 (213). 

80 Wie in den hier nicht einschlägigen Fällen der Finanzmonopole, dazu BVerfGE 14, 105 (111). 

81 BVerfGE 21, 239 (248). 

82 BVerfGE 21, 239 (249); E 102, 197 (214); Tettinger/Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 45 m.w.N. 

83 BVerfGE 21, 245 (249); E 102, 197 (214), mit einer Einschränkung für das Spielbankenmonopol wegen 

der „Besonderheiten des Spielbanken’marktes’“ (a.a.O., 215); Papier, Staatliche Monopole und Berufsfreiheit, 

FS Stern, S. 543 (548). Krit. zu Prüfung anhand des Maßstabes des Art. 12 Abs. 1 GG Wieland, 

Die Freiheit des Rundfunks, 1984, S. 229 f.; ders., in: Dreier, Grundgesetz, Art. 12 Rn. 80.


Weiterbildung um eine „an sich“ auch von Privaten ausübbare Tätigkeiten, wie die Arbeitsvermittlung, 

die Führung einer Fachhochschule, der Betrieb einer Versicherung oder 

einer Spielbank84 . 

Im Ergebnis ist damit die Tätigkeit privater Anbieter von Weiterbildungsleistungen durch 

die Gewährleistung des Art. 12 Abs. 1 GG erfasst, so dass alle staatlichen Maßnahmen auf 

diesem Gebiet an diesem Maßstab zu messen sind. 

II. Eingriff 

Damit kommt es darauf an, ob in den geplanten Maßnahmen, konkret vor allem dem staatlich 

organisierten Weiterbildungsangebot, ein Eingriff in die Berufsfreiheit möglicher 

Wettbewerber zu sehen ist. 

1. Eingriff durch Konkurrenz? 

Durch das Vorhalten eigener Angebote tritt der Staat in Konkurrenz zu privatwirtschaftlichen 

Anbietern. Das gilt auch dort, wo zur Zeit kein privates Angebot existiert: Staatliche 

Angebote können durch ihr Vorhandensein den Eintritt weiterer Anbieter in den Markt 

erschweren, ein ebenfalls von Art. 12 Abs. 1 GG geschütztes Verhalten. Ob und unter welchen 

Umständen derartige staatliche Konkurrenz einen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG darstellt, 

demzufolge also die Berufsfreiheit vor staatlicher Konkurrenz schützt, ist umstritten: 

- Rspr. und wohl noch h.L. lehnen das Vorliegen eines Eingriffs durch staatliche Konkurrenz 

ab. Ein subjektives verfassungskräftiges Recht auf Erhaltung des Geschäftsumfanges 

und die Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten bestehe in der freien Wettbewerbswirtschaft 

nicht85 . Durch das Hinzutreten der öffentlichen Hand im Wettbewerb 

entstehe lediglich eine systemimmanente Verschärfung des marktwirtschaftlichen 

Konkurrenzdrucks86 . Eine Ausnahme besteht nach dieser Auffassung dann, wenn es zu 

einem Wettbewerb in einem unerträglichen oder unzumutbaren Maße bzw. zu einer 

84 BVerfGE 21, 239 (249) – Arbeitsvermittlung; E 37, 314 (322) – private Fachhochschulen; E 41, 205 

(217) – badisches Gebäudeversicherungsmonopol; E 102, 197 (214) – Spielbanken. 

85 BVerfGE 24, 236 (251); E 34, 252 (256); BVerwGE 39, 329 (336 f.); E 71, 183 (193); Wieland, in: 

Dreier, Grundgesetz, Art. 12 Rn. 89. 

86 BVerwGE 36, 329 (336); E 71, 183 (193); BVerwG DÖV 1996, 250; Badura, in: Schmidt-Aßmann, 

BesVerwR, 3.Kapitel Rn. 120; Dietlein, in: Stern, Staatsrecht IV/1, S. 1861 m.w.N.


monopolartigen Stellung oder einem unerträglichen Verdrängungswettbewerb komme87 

. Nicht marktkonformes Verhalten liegt danach beispielsweise vor, wenn die öffentliche 

Hand ihre Strukturvorteile im Wettbewerb einsetzt oder durch Dumpingpreise 

den Wettbewerb beeinflusst88 . 

- Dieser Standpunkt der Rechtsprechung wird von einer im Vordringen befindlichen 

Meinung in der Literatur in Zweifel gezogen. Es wird nicht unplausibel vorgebracht, 

dass Grundrechte in der Tat nicht vor der Konkurrenz durch andere Private schützen 

könnten89 , während die Konkurrenz durch die öffentliche Hand auf einer völlig anderen 

Grundlage beruhe und insofern am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG zu messen sein 

müsse90 . Die öffentliche Hand trete nie wie ein privater Anbieter im Wettbewerb auf91 . 

Nach dieser Ansicht stellt daher jede erwerbswirtschaftliche Betätigung des Staates einen 

Eingriff in die Grundrechte der privaten Anbieter dar, einen so genannten „Eingriff 

durch Konkurrenz“ 92 . Hiergegen mag wiederum argumentiert werden, es sei nicht vollständig 

überzeugend, staatliche Konkurrenztätigkeit als unzulässig einzustufen, wenn 

es zu keinerlei unlauteren Vorteilen des Staates komme, sondern die Konkurrenz zu 

den anderen privaten Anbietern sich genau wie das Konkurrenzverhältnis zwischen lediglich 

privaten Anbietern darstellt. Vor marktkonformer Konkurrenz hingegen dürften 

die Erwerbschancen privater Anbieter nicht geschützt sein. 93 

Auch wenn zur Zeit mit der überw. Auffassung noch nicht davon auszugehen ist, dass 

staatliche Konkurrenz per se als Eingriff einzustufen ist, mehren sich die Anzeichen, dass 

sich eine Änderung der Rechtsprechung abzuzeichnen beginnt. Es spricht manches dafür, 

dass die bisher unzulängliche geringe Entfaltung der Art. 12, 14 GG gegenüber staatlicher 

87 BVerwG DVBl 1996, 152; Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 12 Abs.1 Rn. 83; Arndt, in: 

Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, VII Rn. 132; Di Fabio in: Maunz-Dürig, GG, Art. 2 Abs.1 

Rn. 121 f.; Fuchs, in: FS Brohm, 275 (276). 

88 Schricker, Wirtschaftliche Tätigkeit der öffentlichen Hand und unlauterer Wettbewerb, S. 207 ff; Manssen, 

in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 12 Abs.1 Rn. 83. 

89 So der Sachverhalt in den soeben zitierten Entscheidungen des BVerfG. 

90 Etwa Löwer und Puhl, VVDStRL 60 (2001), 416 (445 f.) und 456 (481). 

91 Faber, DVBl 2003, 761 (762). 

92 Di Fabio, in: Maunz-Dürig, GG, Art. 2 Abs. 1 Rn. 122; Tettinger, NJW 1998, 3473 (3474); Schink, 

NVwZ 2002, 129 (138); Schricker, Wirtschaftliche Tätigkeit (Fn. 88), S. 40; als potentieller Grundrechtseingriff 

zu behandeln Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 12 Rn. 11 f.; Zur Wirtschaftstätigkeit der 

öffentlichen Hand Dietlein, in: Stern, Staatsrecht IV/1, S. 1859 ff.; Kritisch bzgl. Abstellen auf „fühlbare“ 

Einwirkungen Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 12 Rn. 16. 

93 Kluth, WiVerw 2000, 184 (201).


Konkurrenz nicht mehr dem allgemeinen Stand der Grundrechtsdogmatik entspricht 94 . 

Entscheidend dürfte insgesamt die Frage der Beweislast sein: Folgt man der letztgenannten 

Auffassung, muss der Staat nachweisen, dass seine wirtschaftliche Tätigkeit zu fairen Bedingungen, 

etwa ohne Quersubventionen vor sich geht. Das resultiert insbesondere in einer 

Verpflichtung zu Transparenz schaffenden Maßnahmen. Insofern führte diese Ansicht zu 

einer dem Europarecht parallelen Behandlung wirtschaftlicher Tätigkeit des Staates. 

2. Konsequenzen für die Weiterbildungseinrichtung 

Im Fall der geplanten Weiterbildungseinrichtung ist es vor allem die Möglichkeit, auf die 

vorhandene Infrastruktur (Räumlichkeiten, Organisation) und das vorhandene Personal 

zurückzugreifen. Hierin kann ein erheblicher Vorteil gegenüber privater Konkurrenz liegen, 

wenn diese Ressourcen nicht im Wege marktkonformer Preise überlassen werden. 

Hinzu tritt die lokale Vernetzung mit den anderen Bildungsanbietern, die u.U. sogar mit 

maßgeblicher Mitwirkung der staatlichen Weiterbildungseinrichtung selbst über das Angebot 

entscheidet und insofern private Anbieter gar nicht erst zum Zuge kommen lässt. Folgt 

man der zweiten oben dargestellten Ansicht, spricht manches dafür, in der Vorhaltung des 

Weiterbildungsangebotes einen Eingriff in die Berufsfreiheit zu sehen. 

III. Rechtfertigung 

Ist das aber der Fall, wird deutlich, dass es zur Übertragung privatwirtschaftlicher Weiterbildungsaufgaben 

wegen des Gesetzesvorbehalts aus Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG einer gesetzlichen 

Grundlage bedarf. Darüber hinaus kommt es darauf an, ob sich ein rechtfertigender 

Grund für diese staatliche Konkurrenz finden lässt; dieses Ziel dürfte sich nicht mit die 

privaten Konkurrenten geringer belastenden Mitteln erreichen lassen, und dessen Erreichen 

müsste ggf. in der Abwägung das Zurücktreten der privaten Konkurrenz überwiegen können. 

Der legitime Grund für ein staatliches Bildungsangebot kann kaum in der besseren Verwertung 

staatlicher Ressourcen zu sehen sein, jedenfalls dann nicht, wenn diese Verwertung 

über eine Randnutzung hinausgeht. In Betracht kommt als rechtfertigender Grund 

94 Schmidt-Aßmann/Röhl, Kommunalrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 1. 

Kap., Rn. 121 unter Verweis auf Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 93 ff.


daher nur die Verwirklichung der staatlichen Bildungsaufgabe durch Bereitstellung einer 

Versorgung mit Weiterbildungsleistungen. Fraglich ist jedoch, ob das nicht durch eine die 

privaten Konkurrenten geringer belastende Vorgehensweise möglich ist („Erforderlichkeit“). 

Hier erscheint es denkbar, jedenfalls dort, wo private Angebote vorhanden oder 

möglich sind, durch ein Markterkundungsverfahren diese Anbieter zum Zuge kommen zu 

lassen. Ist hingegen ein solches Angebot zu Marktpreisen insbesondere außerhalb der Ballungsräume 

oder aber in Bereichen geringer Nachfrage leistungsfähiger Kundschaft nicht 

zu verwirklichen, lässt sich eine staatliche Verantwortung für die Erbringung dieser Leistung 

annehmen. Geachtet werden muss aber darauf, dass die Tatsache des staatlichen Angebots 

auch langfristig andere Anbieter aus dem Markt fernhalten kann. Insofern ist der 

Bedarf an staatlicher Eigenerbringung periodisch aufs Neue darzulegen; schließlich ließe 

sich als milderes Mittel ebenfalls erwägen, ob die staatlichen Ressourcen nicht privaten 

Anbietern zur Verfügung gestellt werden könnten, die mit dieser Förderung in der Lage 

wären, konkurrenzfähige Angebote zu erbringen. 

C. Nationales Wettbewerbsrecht 

Wirtschaftliche Tätigkeit des Staates ist weiterhin auf ihre Vereinbarkeit mit dem nationalen 

Wettbewerbsrecht zu überprüfen, den Regeln des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb 

(UWG) und des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Beide Gesetze 

finden auf Unternehmen der öffentlichen Hand Anwendung95 . Für das GWB wird 

dies in § 130 Abs. 1 deklaratorisch festgestellt; die Streichung der Bereichsausnahmen in 

den früheren §§ 99 bis 103 GWB bestätigt diesen Befund. Im UWG fehlt zwar eine dem 

§ 130 GWB entsprechende Norm. Hieraus kann jedoch nicht auf das Gegenteil geschlossen 

werden. Entscheidend ist, ob die öffentliche Hand wie ein privater Anbieter am Marktgeschehen 

teilnimmt bzw. die Destinatäre in ihrer Entscheidung frei sind. Es muss sich um 

Unternehmen im funktionalen Sinne handeln96 . In diesem Fall hat sich ein entsprechendes 

Unternehmen welcher Rechtsform auch immer am Wettbewerbsrecht messen zu lassen. Ist 

das aber der Fall, können wegen des Vorrangs des Bundesrechts landesrechtliche Vorschriften 

nicht von Geltung des Wettbewerbsrechts dispensieren. 

95 Für das GWB Paschke in: FK, § 19 Rn. 66; Huber in: FK, § 1 Rn. 25; für das UWG Keller, in: Harte- 

Bavendamm/ Henning-Bodewig, UWG, § 2 Rn. 24 ff.; Schünemann, WRP 2000, 1001 (1005); BGHZ 

121, 126 (130). 

96 Schünemann, WRP 2000, 1001 (1004); Nordemann, WettbewerbsR/MarkenR, Drittes Kapitel Rn. 106.


Eine Wettbewerbshandlung kann in jedwedem Marktverhalten liegen. Eine Wettbewerbs- 

handlung setzt danach zunächst ein geschäftliches Handeln voraus, dass in jeder Förderung 

eigener oder fremder erwerbswirtschaftlicher oder sonstiger beruflicher Interessen zu sehen 

ist. Eine Gewinnerzielungsabsicht ist dabei nicht ausschlaggebend. Hoheitliches Handeln 

aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung oder Verpflichtung stellt hingegen keine 

Teilnahme am geschäftlichen Verkehr und somit kein geschäftliches Handeln nach dem 

UWG oder dem GWB dar. Anderes gilt, soweit die öffentliche Hand als Anbieterin von 

Waren oder Dienstleistungen in einem durch privatrechtliche Rechtsbeziehungen geprägten 

Markt tätig ist. Hier nimmt sie als Unternehmen am wirtschaftlichen Leben teil, auch 

soweit sie in Erfüllung öffentlicher Aufgaben tätig wird97 . Die Verfolgung erwerbswirtschaftlicher 

Zwecke durch die öffentliche Hand mit den Mitteln des Privatrechts erfolgt 

stets geschäftlich und marktbezogen, unabhängig davon, ob öffentliche Zwecke bei dem 

Vorgehen mitverfolgt werden. Keine Rolle spielt dabei auch, ob die öffentliche Hand in 

öffentlich-rechtlichen oder privat-rechtlichen Organisationsformen auftritt98 . Insgesamt 

führt damit kein Weg daran vorbei, die angestrebten Handlungen der beruflichen Schulen 

als wettbewerbsrechtlich relevantes Handeln zu qualifizieren. 

I. UWG 

1. § 4 UWG 

In Betracht kommt zunächst ein Verstoß gegen § 4 Nr.11 UWG. Danach handelt unlauter 

im Sinne von § 3 UWG, wer „einer gesetzlichen Vorschrift zuwiderhandelt, die auch dazu 

bestimmt ist, im Interesse der Marktteilnehmer das Marktverhalten zu regeln.“ 

a) Verstoß gegen gesetzliche Vorschriften 

Voraussetzung für das Vorliegen des § 4 Nr.11 UWG ist zunächst der Verstoß gegen eine 

gesetzliche Vorschrift. Unter den Begriff „gesetzliche Vorschrift“ fallen nicht nur Parla- 

97 BGHZ 67, 81 (86); Keller, in: Harte-Bavendamm/Henning-Bodewig, UWG, § 2 Rn. 25 f.; Diefenbach, 

WiVerw 2003, 99 (100); Diefenbach, WiVerw 2003, 115 (125 ff.); Meckel, in: Ekey, Klippel/Kotthoff/Meckel/Plaß, 

Wettbewerbsrecht, § 2 Rn. 9; Wilde, in: Gloy/Loschelder, Hdb. WettbewerbsR 

§ 5 Rn. 3 f. 

98 Keller, in: Harte-Bavendamm/Henning-Bodewig, UWG, § 2 Rn. 24; Lettl, Das neue UWG, § 4 Rn. 93.


mentsgesetze, vielmehr werden auch Gesetze im materiellen Sinne, also Rechtsverordnun- 

gen oder Rechtsvorschriften der EU darunter verstanden 99 . 

(i) Kommunales Wirtschaftsrecht 

Denkbar wären zunächst Vorschriften aus dem kommunalen Wirtschaftsrecht (dazu noch 

unten E.II.), die die Aufnahme einer wirtschaftlichen Tätigkeit untersagen. Einschlägig 

wären diese Vorschriften für den Fall einer kommunalen Trägerschaft der Weiterbildungs- 

einrichtung. Dass über das UWG auch derartige kommunalrechtliche Vorschriften von 

privaten Konkurrenten gegenüber der wirtschaftlichen Tätigkeit der Kommune durchzuset- 

zen sind, hatten einige Oberlandesgerichte vertreten 100 . Der BGH ist diesem Vorstoß je- 

doch entgegengetreten: Gestützt wird dies auf den Regelungscharakter der wettbewerbsbe- 

zogenen Vorschriften des UWG. § 4 Nr. 11 UWG beziehe sich ausdrücklich nur auf das 

Marktverhalten, nicht den Marktzugang. Der Marktzugang sei vom Anwendungsbereich 

noch nicht erfasst 101 . Diese noch zur alten Fassung des § 1 UWG vertretene Sichtweise hat 

sich der Gesetzgeber bei der Novellierung des Gesetzes zu eigen gemacht und entgegen 

dem Vorschlag des Bundesrates den Marktzutritt nicht in den Gesetzeswortlaut aufge- 

nommen 102 . Dieser Ansicht wird zwar entgegen gehalten, dass dadurch ein einheitlich 

wirtschaftlich-wettbewerbsrechtliches Marktgeschehen willkürlich auseinandergerissen 

und insoweit das Schutzanliegen des UWG erheblich verkürzt werde 103 . Im Ergebnis ist 

mit der h.M. gleichwohl davon auszugehen, dass über § 4 Nr. 11 GWB wegen eines Verstoßes 

gegen Vorschriften des kommunalen Wirtschaftsrechts die Tätigkeit der Kommune 

auf dem Weiterbildungsmarkt nicht untersagt werden kann. 

99 v. Jagow, in: Harte-Bavendamm/Henning-Bodewig, UWG, § 4 Rn. 34 ff.; Kotthoff, in: Ekey, Klippel/Kotthoff/Meckel/Plaß, 

Wettbewerbsrecht, § 4 Rn. 550; Lettl, Das neue UWG, § 12 (§ 4 Nr. 11 

UWG) Rn. 393; Hasselblatt, in: Gloy/Loschelder, Hdb. des WettbewerbsR, § 50 Rn. 43; Köhler, in: Hefermehl/Köhler/Bornkamm, 

WettbewerbsR, § 4 UWG Rn. 11.24.; Schaffert, in: Heermann/Hirsch, 

MünchKommUWG, § 4 Nr. 11 UWG Rn. 44. 

100 Noch zu § 1 UWG a.F. 

101 BGHZ 150, 343 (351); Z 156, 379 (380), NJW 2003, 586; Burgi, NZBau 2003, 539 (543); Köhler, in: 

Hefermehl/Köhler/Bornkamm, WettbewerbsR, § 4 Rn. 11.47; Fuchs, in: FS Brohm, 275 (278); krit. etwa 

Scharpf, GewArch 2004, 317. 

102 BT-Drucks. 15/1487 S.19; a.A. des Bundesrates in BT-Drucks. 15/ 1487 S. 31. 

103 Fuchs, in: FS Brohm, 275 (286); Hauck, WRP 2006, 323 (328).

(ii) GWB 


Auch Verstöße gegen Vorschriften des GWB hat die herrschende Meinung als wettbe- 

werbswidrig im Sinne von § 1 a.F. UWG eingestuft. Da das GWB dem Schutz des Wett- 

bewerbs diene und daher auch wettbewerbsbezogen sei, wurde ein Verstoß gegen § 1 a.F. 

UWG angenommen. Dabei ist allerdings zu differenzieren. Nicht jede Vorschrift des GWB 

schützt dabei die gleichen Marktbeteiligten wie das UWG. Sofern eine Vorschrift die anderen 

Marktteilnehmer schützt, kann ein Verstoß gegen diese Vorschrift zur Einschlägigkeit 

von § 4 Nr. 11 UWG führen. 

2. § 3 UWG 

Nach § 3 UWG sind „unlautere Wettbewerbshandlungen, die geeignet sind, den Wettbewerb 

zum Nachteil der Mitbewerber, der Verbraucher oder der sonstigen Markteilnehmer 

nicht nur unerheblich zu beeinträchtigen,… unzulässig.“ Die Vorschrift dient als Auffangtatbestand 

im Hinblick auf den Katalog des § 4 UWG. 

a) Unlautere Wettbewerbshandlung 

Grundsätzlich ist die Belebung des Wettbewerbs, wie sie auch durch Zutritt der öffentlichen 

Hand entstehen kann, erwünscht104 . Nicht jede Wettbewerbshandlung, auch nicht der 

öffentlichen Hand, ist gleich unlauter im Sinne von § 3 UWG. Vielmehr muss die Wettbewerbshandlung 

die anständigen Gepflogenheiten verletzen105 ; zusätzlich muss der Bagatellcharakter 

fehlen106 , wie aus dem Gesetzeswortlaut „nicht unerheblich“ hervorgeht. Es 

müssen also Umstände auftreten, die das Gesamtbild der Betätigung der öffentlichen Hand 

als unlauter erscheinen lassen. Auf den bewussten oder hartnäckigen Verstoß kommt es 

hingegen bei der Beurteilung der Unlauterkeit nicht an107 . 

104 BGHZ 150, 343 (348) - „Elektroarbeiten“. 

105 Köhler, in: Hefermehl/Köhler/Bornkamm, WettbewerbsR, § 3 Rn. 36; Lettl, Das neue UWG, 2.Kap. 

Verbot unlauteren Wettbewerbs (§ 3 UWG), Rn. 136; Schünemann, in: Harte-Bavendamm/Henning- 

Bodewig, UWG, § 3 Rn. 68 f; Janssen/Odörfer/Wiume, Das neue UWG, § 3 Rn. 51; Plaß, in: Ekey/Klippel/Kotthoff/Meckel/Plaß, 

Wettbewerbsrecht, § 3 UWG Rn. 41. 

106 Schünemann, in: Harte-Bavendamm/ Henning-Bodewig, UWG, § 3 Rn. 8; Plaß, in: Ekey/Klippel/Kotthoff/Meckel/Plaß, 

Wettbewerbsrecht, § 3 UWG Rn. 55; Lettl, Das neue UWG, 2.Kap. 

Verbot unlauteren Wettbewerbs (§ 3 UWG), Rn. 139; Janssen/Odörfer/Wiume, Das neue UWG, § 3 

Rn. 51.; Berlit, Wettbewerbsrecht, S. 10 Rn. 11 f.; Nordemann, WettbewerbsR/MarkenR, Drittes Kap. 

Rn. 154; Sosnitza, in: Heermann/Hirsch, MünchKomm UWG, § 3 UWG Rn. 98 ff. 

107 BGHZ 150, 343 (351) - „Elektroarbeiten“.

) Im Anlassfall 


Hier wird darauf zu achten sein, dass nicht staatliche Mittel entgegen ihrer öffentlich- 

rechtlichen Zwecksetzung eingesetzt werden, hierbei läge die Annahme einer unlauteren 

Verhaltensweise nahe. Gleiches gälte für eine gezielte Verdrängung privater Anbieter 

durch eine aggressive Preispolitik 108 , wenn dies durch die Bildungseinrichtungen ange- 

strebt würde, um eine bessere Auslastung der Bildungsangebote mit dem Ziel einer Kos- 

tendeckung bzw. Gewinnerzielung zu erreichen. 

II. GWB 

Bezüglich der Tätigkeit auf dem Weiterbildungsmarkt wären weiterhin die Vorschriften 

des GWB zu beachten. In Betracht kommen vor allem § 1 und § 19 GWB. 

1. § 1 GWB Verbot wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen 

Nach § 1 GWB sind „Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unterneh- 

mensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, die eine Verhinde- 

rung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs bezwecken oder bewirken, … 

verboten.“ Hier erscheint insbesondere die gezielte Absprache und Aufteilung des Ange- 

bots zwischen den Anbietern einzelner Bildungsleistungen, wie es in den Bildungsnetz- 

werken angestrebt ist, als problematisch. Horizontale Vereinbarungen werden von § 1 

GWB erfasst, wenn die Marktteilnehmer durch ihre Absprache bewusst eine praktische 

Zusammenarbeit an die Stelle des mit Risiken verbundenen Wettbewerbs treten lassen. Im 

vorliegenden Zusammenhang spricht manches dafür, dass durch das gezielte Verteilen des 

Angebots von Bildungsleistungen das Wettbewerbsrisiko zugunsten einer zumindest kostendeckenden 

bzw. gewinnbringenden Wirtschaftstätigkeit ausgeschaltet werden soll. Das 

Risiko, Kurse aufgrund zu großen Angebots durch andere Anbieter und deshalb verteilter 

Nachfrage nicht kostendeckend oder sogar gewinnbringend anbieten zu können, wird 

durch derartige Absprachen minimiert, der eigentliche Wettbewerb wird dadurch in Teilen 

umgangen. Um den Bedenken aus § 1 GWB zu begegnen, müssten die Verteilungsentscheidungen 

in einem derartigen Bildungsnetzwerk daher im Grunde von den Anbietern 

getrennt und z.B. wieder in staatliche Hand, die von den beruflichen Schulen getrennt ist,


gelegt werden. Jedenfalls müssten derartige Bildungsnetzwerke für alle interessierten An- 

bieter ohne große Hürden zugänglich sein. 

2. § 19 GWB Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung 

Nach § 19 GWB ist die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung 

durch ein oder mehrere Unternehmen verboten. Wegen ihres flächendeckenden Angebots 

besteht wenig Zweifel daran, dass der staatlichen Bildungseinrichtung insbesondere im 

ländlichen Raum eine marktbeherrschende Stellung zukommen wird. Aus diesem Grunde 

kann u.a. die Preisgestaltung der Weiterbildungseinrichtung zum Stein des Anstoßes wer- 

den: Führen niedrige Preise, die z.B. sozialpolitisch motiviert sein könnten, dazu, dass ge- 

nuin privaten Anbietern der Marktzugang verwehrt bleibt, liegt ein Verstoß gegen § 19 

Abs. 4 Nr. 2 GWB nahe. 

D. Schulrecht 

Im Folgenden soll ermittelt werden, welche schulrechtlichen Vorgaben Grundgesetz, Landesverfassung 

und HSchG für die Betätigung beruflicher Schulen auf dem Fort- und Weiterbildungsmarkt 

bereithalten. 

I. Aufsicht des Staates über die Schulen gem. Art. 7 Abs. 1 GG 

Nach Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates. Diese 

Vorschrift kann im Kontext dieses Gutachtens in zweifacher Hinsicht bedeutsam sein: zum 

einen kann die Fort- und Weiterbildungstätigkeit Teil des „gesamten Schulwesens“ sein, 

zum anderen kann sie zumindest mittelbare Rückwirkungen auf das Schulwesen entfalten. 

1. Berufliche Schulen als Teil des Schulwesens i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG 

Zunächst ist zu klären, ob Aufsicht und Schulhoheit i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG nur allgemeinbildende 

oder auch berufsbildende Schulen erfassen. Manche Literaturstimme nimmt be- 

108 Schünemann, WRP 2001, 466 (467).


rufliche Schulen zumindest teilweise vom Anwendungsbereich des Art. 7 Abs. 1 GG 

aus: 109 

„Die beruflichen Schulen gehören daher dann und nur insofern zum Schulwesen 

im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG, als ihnen ein Erziehungsauftrag oder die 

Aufgabe zugewiesen wurde, den Schülern über die berufsspezifischen und berufsfeldbezogenen 

Inhalte hinaus Allgemeinbildung zu vermitteln.“ 

Hinzu gefügt wird, dass die Reichweite von Art. 7 Abs. 1 GG auf die Schulangebote beschränkt 

sei, welche mit der Schulpflicht verknüpft seien. 110 

Die ganz überwiegende Auffassung in Rechtsprechung und Literatur unterstellt demgegenüber 

auch berufliche Schulen dem Anwendungsbereich des Art. 7 Abs. 1 GG. 111 Auch 

aus Sicht des hessischen Landesverfassungsrechts werden berufliche Schulen zu den Schulen 

i.S.d. Art. 59 Abs. 1 LV Hessen gerechnet. 112 Bestätigt wird diese Sichtweise z.B. 

durch Art. 8 Abs. 2 LV NRW, welche die Berufsschulen explizit als Teil des Schulwesens 

benennt. Das BVerfG hat zudem klargestellt, dass Schulpflicht und Minderjährigkeit der 

Schüler ohne Bedeutung für die Zuordnung zum Schulwesen i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG 

sind. 113 

2. Fort- und Weiterbildung kein Teil des Schulwesens i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG 

Im Weiteren ist zu ermitteln, ob die Fort- und Weiterbildungstätigkeit der beruflichen 

Schulen unter den Begriff des „Schulwesens“ i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG fällt. 

Der Begriff „Schulwesen“ wird durch die weiteren Absätze des Art. 7 GG näher umrissen: 

Es muss mehrere Fächer (vgl. Art. 7 Abs. 2 und 3 GG) sowie Lehrziele (vgl. Art. 7 Abs. 4 

GG) geben. Unter „Schulen“ sind deshalb solche Einrichtungen zu verstehen, die auf gewisse 

Dauer berechnet sind und unabhängig vom Wechsel der Lehrer und Schüler in organisierter 

Form durch planmäßige und methodische Unterweisung in einer Mehrzahl von 

109 Niehues/Rux, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. 1: Schulrecht, Rn. 683. 

110 Niehues/Rux (Fn. 109), Rn. 682. 

111 BVerwG, NVwZ 1987, 680; DÖV 2007, 560 (Berufsfachschule); Robbers, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, 

GG, Art. 7 Rn. 59; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 7 Rn. 2; Bader, in: Umbach/Clemens, GG, Art. 7 

Rn. 19; Hufen, RdJB 2003, 58 (61 f.); zur Landesverfassung Hessen vgl. Zinn/Stein; Verfassung des 

Landes Hessen, Art. 59 Erl. 2 (S. 295); Kinkel, Verfassung des Landes Hessen, Art. 56 Erl. 2 a.E. (S. 

144). 

112 Zinn/Stein, (Fn. 111), Art. 59 Erl. 2 (S. 295). 

113 BVerfGE 75, 40 (77).


Fächern bestimmte Bildungs- und Erziehungsziele verwirklichen sollen. 114 Der Bildungs- 

plan einer „Schule“ in diesem Sinne beschränkt sich daher nicht auf die Unterrichtung ein- 

zelner Kenntnisse und Fertigkeiten, sondern erfasst auch die Erziehung. 115 Dementspre- 

chend zählen die Landesverfassungen und Schulgesetze häufig bestimmte Erziehungsziele 

auf (so auch Art. 56 Abs. 4 LV Hessen, § 2 HSchG). 

Dieses Verständnis von Schule wird durch die Legaldefinition in § 127 Abs. 1 HSchG bestätigt, 

die u.a. von einem „planmäßig in mehreren Gegenstandsbereichen“ erteilten Unterricht 

spricht116 . Zum Schulwesen zählen dann allerdings auch solche Veranstaltungen, die 

mit dem Schulzweck unmittelbar zusammenhängen, z.B. Schulwerkstätten, Schultheater 

etc. 117 Demgegenüber erfasst Art. 7 Abs. 1 GG keineswegs das gesamte Bildungswesen. 118 

Keine Schulen sind etwa Lehrgänge, Vortragsreihen, Volkshochschulen, Musikschulen 

etc., weil es an der Dauerhaftigkeit, an einer Fächermehrzahl oder am Erziehungselement 

fehlt. 119 

Vor diesem Hintergrund kann die Fort- und Weiterbildungstätigkeit nicht dem Begriff 

„Schulwesen“ zugeordnet werden, wie in der Literatur herausgestellt worden ist: 120 

„Ausschlaggebend ist …, dass die Weiterbildungsaktivitäten, um die es hier 

geht, nicht in schulischer Form stattfinden. Die Lernenden, die von den Weiterbildungsangeboten 

der regionalen Kompetenzzentren Gebrauch machen, 

werden zumeist in einzelnen Lehrgängen und Kursen sowie in spezifischen Zusatzqualifizierungen, 

also nicht in einer Mehrzahl von Fächern und Lernbereichen 

unterrichtet. Außerdem kann nicht davon die Rede sein, dass in diesen 

Veranstaltungen Bildungs- und Erziehungsziele durch gemeinsames Schulleben 

erreicht werden sollen.“ 

114 Robbers, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 7 Rn. 52; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 7 Rn. 2; 

Geis, in: Berliner Kommentar zum GG, Art. 7 Rn. 13. 

115 Gröschner, in: Dreier, Grundgesetz, Art. 7 Rn. 21 ff.; Geis, in: BerlK (Fn. 114), Art. 7 Rn. 13. 

116 § 127 Abs. 1 HSchG lautet: „Schulen im Sinne dieses Gesetzes sind für die Dauer bestimmte Bildungseinrichtungen, 

in denen unabhängig vom Wechsel der Lehrerinnen und Lehrer und der Schülerinnen und 

Schüler allgemein bildender oder berufsqualifizierender Unterricht planmäßig in mehreren Gegenstandsbereichen 

einer Mehrzahl von Schülerinnen und Schülern erteilt wird und Erziehungsziele verfolgt werden.“ 

117 Robbers, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 7 Rn. 57; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 7 Rn. 2a. 

118 Robbers, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 7 Rn. 54. 

119 Geis, in: BerlK (Fn. 114), Art. 7 Rn. 13; Robbers, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 7 Rn. 56; 

Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 7 Rn. 2. 

120 Ebenso Avenarius, in: Bund-Länder-Kommission, Kompetenzzentren, Heft 99, 2002, S. 50 (52); siehe 

ferner dens., RdJB 2001, 470 (472); Becker/Spöttl/Dreher, Berufsbildende Schulen als eigenständig agierende 

lernende Organisationen, hrsg. von der Bund-Länder-Kommission, Heft 135, 2006, S. 42.


Der Umstand, dass die Fort- und Weiterbildungsveranstaltungen unter dem Dach einer 

beruflichen Schule angeboten werden, ändert an diesem Befund nichts. Diese Sichtweise 

teilt im Übrigen der Schulgesetzgeber, wie sich etwa aus § 127c Abs. 2 HSchG oder § 101 

SchulG SH ergibt, wo zwischen der eigentlichen Schultätigkeit und dem Fort- und Weiter- 

bildungsbereich unterschieden wird. Die im Reformvorhaben vorgesehenen Lehrgänge 

vermitteln separate Kenntnisse und Fähigkeiten und richten sich an Kunden, denen gegenüber 

kein individueller staatlicher Bildungsauftrag besteht. Nicht ausgeschlossen ist, dass 

der Gesetzgeber die „Schule“ in diesem Sinne damit legitimiert oder sogar beauftragt, auch 

nicht-schulische Veranstaltungen anzubieten. Sie gehören dann allerdings nur zur Institution 

Schule, nicht jedoch zum Gegenstandsbereich „Schulunterricht“. Im Ergebnis fallen 

also die hier geplanten, auf ein konkretes Fort- und Weiterbildungsziel bezogene Lehrgänge 

nicht unter das Merkmal Schule im inhaltlichen Sinne. 

3. Mittelbare Auswirkungen der Fort- und Weiterbildungsaktivitäten auf das Schulwesen 

i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG 

Auch wenn die Fort- und Weiterbildungsaktivität aus dem Schulwesen i.S.d. Art. 7 Abs. 1 

GG auszuscheiden ist, ist doch auf mögliche mittelbare Rückwirkungen auf den eigentlichen 

Schulbereich zu achten. Dies gilt einmal für den Fall, dass eine berufliche Schule 

infolge ihrer Aktivitäten im Fort- und Weiterbildungssektor ihre Pflichten im Schulbereich 

zu vernachlässigen droht121 . Soll zum zweiten der beruflichen Schule eine neue Organisations- 

und Rechtsform verschafft werden, um dadurch das Fort- und Weiterbildungsengagement 

zu fördern, muss eine solche Neuorganisation – bezogen auf den eigentlichen 

Schulbereich – den Anforderungen des Art. 7 Abs. 1 GG genügen122 . 

Als ein Zwischenfazit kann somit festgehalten werden, dass Art. 7 Abs. 1 GG die außerschulischen 

Fort- und Weiterbildungsaktivitäten nicht unmittelbar erfasst. Lediglich deren 

organisatorische Ausgestaltung im Einzelnen sowie denkbare Rückwirkungen auf den eigentlichen 

Schulbereich müssen auf ihre Vereinbarkeit mit den Vorgaben des Art. 7 Abs. 1 

GG geprüft werden123 . 

121 Unten Zweiter Teil C.III, S. 64 ff. 

122 Unten Zweiter Teil A, S. 50 ff. 

123 Unten Zweiter Teil A, S. 50 ff.


II. Unentgeltlichkeit des Schulunterrichts gem. Art. 59 Abs. 1 S. 1 LV Hessen 

Wenn – wie soeben skizziert – die Fort- und Weiterbildungsaktivitäten der beruflichen 

Schule nicht Schule i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG sind, liegt zugleich nahe, dass die schulbezo- 

genen Vorgaben der Landesverfassung Hessen (Art. 55 ff. LV Hessen) keine Anwendung 

finden. Dennoch lohnt ein Blick in die landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen, weil 

hierdurch die Notwendigkeit einer strikten Unterscheidung zwischen Schule i.e.S. und 

Fort- und Weiterbildung hervorgehoben wird. 

Relevant ist dies insbesondere für Art. 59 Abs. 1 S. 1 LV Hessen, wo es heißt: 

„In allen öffentlichen Grund-, Mittel-, höheren und Hochschulen ist der Unterricht 

unentgeltlich.“ 

Art. 59 Abs. 1 S. 1 LV Hessen stünde also allen entgeltlichen Aktivitäten insb. im Fort- 

und Weiterbildungsbereich entgegen, wenn es sich um „Unterricht“ im Sinne dieser Ver- 

fassungsvorschrift handelte. 

Klargestellt sei zunächst, dass berufliche Schulen zu den Schulen i.S.d. Art. 59 Abs. 1 LV 

Hessen zählen. 124 Unter Unterricht ist Schulunterricht zu verstehen, der auf ein bestimmtes 

Bildungsziel ausgerichtet und in auf Dauer eingerichteten Bildungsstätten unabhängig vom 

Wechsel der Lehrer und Schüler nach einem in sich geschlossenen Bildungsgang und nach 

bestimmten Lehrplänen und Erziehungszielen erteilt wird. 125 

Im Folgenden sind drei Konstellationen zu unterscheiden: (1) extracurriculare Veranstal- 

tungen für Externe, (2) Teilnahme an curricularen Veranstaltungen durch Externe, (3) ext- 

racurriculare Veranstaltungen für Schüler. 

1. Extracurriculare Veranstaltungen für Externe 

Die extracurricularen Veranstaltungen der Fort- und Weiterbildung für Externe sind nicht 

Teil der Schule i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG und damit kein Unterricht i.S.d. Art. 59 Abs. 1 S. 1 

LV Hessen. Die Vorgabe der Unentgeltlichkeit gem. Art. 59 Abs. 1 S. 1 L V Hessen steht 

dem entgeltlichen Fort- und Weiterbildungsangebot insoweit also nicht entgegen. 

124 Zinn/Stein (Fn. 111), Art. 59 Erl. 2 (S. 295); siehe oben I. 1.


2. Teilnahme an curricularen Veranstaltungen durch Nichtschüler 

Fraglich erscheint, wie ein curriculares Angebot für Externe einzuordnen wäre, wenn also 

Externe zum Zwecke der Fort- und Weiterbildung Veranstaltungen besuchen, die gleich- 

zeitig für Schüler beruflicher Schulen (unentgeltlicher) Schulunterricht sind. Im Unter- 

schied zu den Schülern würden die Externen dann aber nicht alle Veranstaltungen eines 

Bildungsgangs besuchen, sondern nur einige Einzelveranstaltungen oder Module. Mangels 

Zuordnung zum Bildungs- und Erziehungsziel eines Bildungsgangs läge für die Externen 

somit keine Schule i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG und kein Unterricht i.S.d. Art. 59 Abs. 1 LV 

Hessen vor. 

3. Extracurriculare Veranstaltungen für Schüler beruflicher Schulen 

Schwieriger ist die Beurteilung von Zusatzangeboten für Schüler beruflicher Schulen. Das 

Schulrecht kennt besondere Förderangebote für bestimmte Schüler, die Teil des unentgeltlichen 

Schulunterrichts sind. Zu nennen sind etwa § 3 Abs. 7 (Hochbegabte), §§ 3 Abs. 13, 

8a (Schüler mit nichtdeutscher Muttersprache) oder §§ 49 ff. HSchG (sonderpädagogische 

Förderung). 

Diese Angebote sind teils von der Schulpflicht erfasst, d.h. pflichtige Veranstaltungen, 

sodass sie insoweit ohnehin nicht mit den erstrebten extracurricularen Veranstaltungen für 

Schüler zu vergleichen sind. § 9 Abs. 3 HSchG sieht aber auch freiwillige „Unterrichts“- 

Veranstaltungen zur Vertiefung und Erweiterung des Bildungsauftrages der Schule vor, die 

vor dem Hintergrund von Art. 59 Abs. 1 LV Hessen ebenfalls unentgeltlich sind. 

Hieraus folgt, dass eine Zusatzveranstaltung nur dann entgeltlich angeboten werden kann, 

wenn sie nicht der Vertiefung und Erweiterung des Bildungsauftrages der Schule dient. 

Die Bildungsaufträge der verschiedenen beruflichen Schulen sind allerdings recht weit 

gefasst, wie etwa § 39 Abs. 1 HSchG verdeutlicht: 

„Die Berufsschule vermittelt fachliche Kenntnisse und Fähigkeiten und erweitert 

die allgemeine Bildung. Sie trägt zur Erfüllung der Aufgaben im Beruf und 

zur Mitgestaltung der Arbeitswelt und Gesellschaft in wirtschaftlicher, technischer, 

sozialer und ökologischer Verantwortung bei.“ 

125 Vgl. Tettinger, in: Gedächtnisschrift für Hartmut Krüger, 2001, 339 (346).


Hingewiesen sei ferner auf Art. 56 Abs. 4 LV Hessen, der die Schulerziehung u.a. auf die 

„berufliche Tüchtigkeit“ ausrichtet, sowie auf § 2 Abs. 2 a.E. HSchG, wonach die Schulen 

die Schüler u.a. befähigen sollen, ihr zukünftiges berufliches Leben auszufüllen. Der beruf- 

lichen Tüchtigkeit würden viele denkbare Zusatzangebote der beruflichen Schulen für ihre 

Schüler dienen können. 

Angesichts dieser Weite des Bildungsauftrages beruflicher Schulen bedarf es im Einzelnen 

jeweils sorgfältiger Begründung, will man den fehlenden Bezug der Zusatzangebote zum 

Bildungsauftrag darlegen und auf diese Weise dem Unentgeltlichkeitsgebot des Art. 59 

Abs. 1 LV entgehen. Dies dürfte, abhängig von der jeweiligen Ausgestaltung, u.U. für solche 

Angebote möglich sein, die vorgezogener Teil eines späteren eigenständigen Fort- und 

Weiterbildungsgangs sind (z.B. Modul eines Meisterkurses). Denkbar ist auch, dass die 

Schule im Zusammenhang mit curricularen Angeboten eine (freiwillige) extracurriculare 

Prüfung anbietet, zu der sie von einem Drittanbieter lizenziert ist, sodass die erfolgreichen 

Prüflinge einen zusätzlichen außerschulischen, womöglich weithin anerkannten Leistungsnachweis 

erlangen. Die Lizenzkosten könnten dann, je nach den konkreten Umständen, 

ggf. auf die Prüflinge überwälzt werden, ohne gegen das Gebot der Unentgeltlichkeit zu 

verstoßen. 

III. Vorgaben des Hessischen Schulgesetzes 

Das Hessische Schulgesetz enthält ebenfalls einige Vorschriften mit Relevanz für die Frage, 

ob entgeltliche Tätigkeiten der beruflichen Schule, namentlich im Fort- und Weiterbildungsbereich, 

zulässig sind. 

1. Unentgeltlichkeit, § 3 Abs. 10 HSchG 

§ 3 Abs. 10 HSchG gibt die Unentgeltlichkeit des Unterrichts vor und deckt sich in seinen 

Anforderungen insoweit mit Art. 59 Abs. 1 S. 1 LV Hessen (oben II.). 

2. Außerschulische Nutzung der Schulanlagen, § 90 Abs. 2 HSchG 

§ 90 Abs. 2 HSchG betrifft die (ggf. entgeltliche) Überlassung von Räumen und Gerätschaften 

an Dritte. Hierüber entscheidet nach geltender Gesetzeslage der Schulträger im 

Benehmen mit dem Schulleiter. Benehmen verlangt zunächst die Gelegenheit zur Stel-


lungnahme; letztere ist zwar nicht bindend, muss jedoch zur Kenntnis genommen und in 

den eigentlichen Entscheidungsvorgang einbezogen werden. Über eine schlichte Gelegen- 

heit zur Stellungnahme hinaus ist Benehmen auf Verständigung, d.h. auf Konsens gerich- 

tet. 126 

In anderen Schulgesetzen ist die Stellung des Schulleiters gegenüber dem Schulträger ge- 

wichtiger ausgestaltet, so etwa in § 51 SchulG BW, wonach der Schulleiter im Falle eines 

Dissenses die Rechtsaufsichtsbehörde einschalten kann. Darüber hinaus ist zu erwägen, die 

Entscheidung über die außerschulische Nutzung von Schuleinrichtungen dem Schulleiter 

zu überantworten. Würde die Schule rechtlich verselbstständigt 127 , würde ihr wohl ohnehin 

diese Entscheidung überlassen; das gälte insbesondere dann, wenn eine von dem derzeiti- 

gen Schulträger getragene rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet würde. 

Eine Grenze jeder außerschulischen Nutzung von Schulanlagen und -einrichtungen liegt 

darin, dass der Schulauftrag durch die schulfremde Nutzung nicht beeinträchtigt werden 

darf (vgl. etwa § 51 SchulG BW). 

3. Außerschulische Angebote der Fort- und Weiterbildung, §§ 16 Abs. 2, 127c Abs. 2 

HSchG 

Der Aufgabenbereich der Schulen wird in § 2 HSchG beschrieben. Außerschulische Ange- 

bote der Fort- und Weiterbildung zählen insoweit nicht zum Schulauftrag. 

Allerdings sieht § 16 HSchG eine Öffnung der Schule gegenüber ihrem Umfeld vor. Diese 

Öffnung kann durch die Zusammenarbeit der Schulen mit außerschulischen Einrichtungen 

und Institutionen erfolgen, wobei Einrichtungen der Fort- und Weiterbildung explizit ge- 

nannt werden (§ 16 Abs. 2 S. 1 HSchG). Berufliche Schulen sollen mit Trägern der beruf- 

lichen Fort- und Weiterbildung in der Region zusammenarbeiten (§ 16 Abs. 2 S. 2 

HSchG). § 16 Abs. 3 HSchG konkretisiert die Zusammenarbeit: 

„Geeignete Formen der Zusammenarbeit nach Abs. 2 können in die Angebote 

nach § 9 Abs. 2 Nr. 3 und Abs. 3 einbezogen werden. Die Schulen können mit 

der jeweiligen Einrichtung Verträge über Art, Umfang und Inhalt dieser Zusammenarbeit 

schließen. Finanzielle Verpflichtungen für das Land und den 

126 Vgl. Ennuschat, in: Leuze/Epping, HG NRW, § 124 HG Rn. 33. 

127 Unten Dritter Teil D, S. 81 ff.


Schulträger können die Schulen eingehen, soweit ihnen für diesen Zweck Mittel 

zur Verfügung stehen.“ 

Die Öffnung der Schule ist im Zusammenhang mit dem Bildungs- und Erziehungsauftrag 

der Schule zu sehen. Wie sich aus dem Verweis auf § 9 Abs. 2 und 3 HSchG (= Wahlan- 

gebote und freiwillige Unterrichtsveranstaltungen) ergibt, steht daher bei der Zusammen- 

arbeit mit Trägern der beruflichen Fort- und Weiterbildung deren Einbeziehung in das 

schulische Angebot im Vordergrund, nicht jedoch die Tätigkeit der Schule als Anbieterin 

außerschulischer Fort- und Weiterbildungsleistungen. 128 

Für den Regelfall sieht das hessische Schulrecht mithin eine Tätigkeit der beruflichen 

Schule im Fort- und Weiterbildungsbereich nicht vor. Es fehlt eben eine Parallelvorschrift 

zu § 3 Abs. 1 HHG, wonach die Fort- und Weiterbildung zu den Aufgaben der hessischen 

Hochschulen zählt. 

Das Schulgesetz ermöglicht immerhin in § 127c Abs. 2 außerschulische Angebote der 

Fort- und Weiterbildung der Schulen in Form eines Modellversuchs: 

„Außerdem können über § 2 hinaus gehende Aufgaben, insbesondere im Bereich 

der Fort- und Weiterbildung, wahrgenommen werden, wenn die Aufgaben 

mit den Zielen der Schule vereinbar sind und ihre Finanzierung gesichert 

ist.“ 

Diese Vorgabe ist Teil einer Experimentierklausel 129 , welche die Erprobung neuer Modelle 

erweiterter schulischer Selbstverwaltung und Eigenverantwortung sowie rechtlicher 

Selbstständigkeit konturiert. 

Nach derzeitiger Gesetzeslage können Schulen somit nur im Rahmen eines Modellver- 

suchs gem. § 127c Abs. 2 HSchG Fort- und Weiterbildungsprogramme anbieten. 

IV. Zwischenfazit zum Schulrecht 

Die Fort- und Weiterbildung steht außerhalb des eigentlichen Regelungsbereichs des 

Schulverfassungsrechts (Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 56 ff. LV Hessen). Dies schließt mittelbare 

Auswirkungen der Fort- und Weiterbildung auf den Schulbereich nicht aus, sodass inso- 

128 Vgl. Köller, in: ders./Achilles, HSchG, § 16 Erl. 1, 3, § 157 Erl. 3.3.


weit schulverfassungsrechtliche Vorgaben greifen können. Diese stehen den außerschulischen 

Aktivitäten einer Schule im Bereich der Fort- und Weiterbildung nicht von vornherein 

und schlechthin entgegen. Für Schüler sind entgeltliche Zusatzangebote allerdings nur 

zulässig, wenn kein Zusammenhang mit dem Bildungs- und Erziehungsauftrag vorliegt 

(Art. 59 Abs. 1 LV Hessen, § 3 Abs. 10 HSchG). 

Um Fort- und Weiterbildungsaktivitäten zu ermöglichen ist auf Ebene des einfachen 

Schulrechts eine Änderung des HSchG notwendig, weil die außerschulische Tätigkeit im 

Fort- und Weiterbildungsbereich nach gegenwärtiger schulgesetzlicher Rechtslage nur im 

Rahmen eines Modellversuchs nach § 127c Abs. 2 HSchG zulässig ist. 

I. Anwendbarkeit des Kommunalrechts 

E. Kommunalrecht 

Die Vorschriften des Kommunalrechts, insbesondere die zur wirtschaftlichen Betätigung 

der Gemeinde (§§ 121 ff. HGO) bzw. der Kreise (§ 52 HKO i.V.m. §§ 121 ff. HGO) haben 

zur Voraussetzung, dass es sich bei den zu beurteilenden Maßnahmen um Angelegenheiten 

der Kommune handelt. Nach der bisherigen Rechtslage sind zwar die Kommunen (Gemeinden 

und Kreise) Schulträger. Gem. § 138 Abs. 1 HSchG sind Rechtsträger der beruflichen 

Schulen die kreisfreien Städte und Landkreise, bzw. nach Abs. 3 der Norm kreisangehörige 

Städte, die eine Übernahme der Schulträgerschaft mit den Landkreisen vereinbart 

haben. Demgegenüber ist der Schulunterricht staatliche Angelegenheit, wie sich vor allem 

aus den Vorschriften über die inhaltliche Gestaltung und die Personalhoheit sowie die 

Schulaufsicht (§§ 92 ff. HSchG) und ihrer verfassungsrechtlichen Absicherung (Art. 7 

Abs. 1 GG, Art. 56 Abs. 1 S. 2 LV) ergibt. Soweit es sich daher bei den angebotenen Weiterbildungsleistungen 

um schulische Aufgaben handelt, wäre das Kommunalrecht nicht 

einschlägig. 

Nach dem hier vorgeschlagenen Teilungsmodell handelt es sich jedoch bei dem Großteil 

der geplanten Maßnahmen nicht um schulische Angelegenheiten. Im einzelnen ist zu differenzieren: 

129 Amtl. Begründung, LT-Dr. 16/2353, S. 74.


1. Aufgaben der Weiterbildungseinrichtung 

Das Angebot der Weiterbildung am Markt (Reformvorhaben b)) ist keine schulische Ange- 

legenheit und fällt daher als solches nicht in den Aufgabenbereich der Schule 130 . Damit 

kann der Gesetzgeber unabhängig von den Vorgaben der Art. 7 Abs. 1 GG und Art. 56 

Abs. 1 S. 2 LV entscheiden, ob er die Aufgaben der Weiterbildung und der extracurricularen 

Ausbildung zu einer staatlichen Angelegenheit machen will und welchem Verwaltungsträger 

(Land oder Kommunen) er sie zuweisen möchte. Die Weiterbildung könnte zur 

schulischen (also Landes-)Aufgabe gemacht werden, dieses Modell klingt in § 127 Abs. 2 

S. 2 HSchG an; auch § 4 Abs. 2 S. 2 HWBG scheint von einer schulischen Aufgabe der 

Weiterbildung auszugehen. Hier wird demgegenüber vorgeschlagen, die Weiterbildungsaufgaben 

in die Hände der kommunalen Schulträger als freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe 

zu legen. Zu den Aufgaben einer unter dem Dach des kommunalen Schulträgers zu 

errichtenden Einrichtung würde dann vor allem das Angebot von Weiterbildungsleistungen 

am Markt (Aufgabenbeschreibung b)) und ggf. der extracurricularen Ausbildung (Aufgabenbeschreibung 

a)) zählen. Denkbar wäre schließlich, dass diese Einrichtung die Verwertung 

der schulisch hergestellten Produkte von der Schule übernimmt. 

Gleichermaßen denkbar wäre auch, die Weiterbildungsaufgabe als zusätzliche Aufgabe der 

Schulen auszuweisen. Dafür müsste allerdings ein Träger erst geschaffen werden. Bislang 

füllt der Staat gewissermaßen nur das Gefäß aus, das ihm die Kommune mit der Schule 

bereitstellt. 

2. Aufgaben der Schule (in staatlicher und kommunaler Trägerschaft) 

- Ressourcen für die Weiterbildungseinrichtung: Der Schule müsste zu diesem Zweck 

die Aufgabe übertragen werden, dort, wo es ein sinnvolles, insbesondere in regionalen 

Bildungsnetzwerken abgestimmtes Weiterbildungsangebot zu verwirklichen gilt, die 

Weiterbildungseinrichtung mit den nötigen Ressourcen zu versorgen. Das bezieht sich 

zum einen auf die Überlassung von Lehrpersonal, also eine staatliche Angelegenheit, 

zum anderen auf die Überlassung der Infrastruktur. Dazu zählen neben den Gebäuden 

und Geräten auch die damit verbundenen Dienstleistungen wie Sekretariats-, Hausmeister- 

und Reinigungsdienste. Diese Überlassung der Infrastruktur ist eine Aufgabe


des kommunalen Schulträgers, wie auch § 90 HSchG zeigt, wonach der Schulträger 

über eine außerschulische Nutzung der Schulanlagen im Benehmen mit dem Schulleiter 

entscheidet. Um eine beihilfe- und wettbewerbsrechtlich einwandfreie Überlassung 

durchführen zu können, werden die betroffenen Schulen allerdings eine Vollkosten- 

rechnung einführen müssen. Für die Organisation wird es wichtig sein darauf zu ach- 

ten, dass derartige Übertragungsaktivitäten dem Bildungsauftrag der Schule nachrangig 

zu sein haben. 

- Überlassung schulischer Produkte zur Weiterverwertung: Darüber hinaus ließe sich 

daran denken, dass die Schule die im Rahmen der schulischen Aufgabenerfüllung her- 

vorgebrachten Produkte der Weiterbildungseinrichtung gegen Entgelt überlässt, damit 

diese sie einer wirtschaftlichen Verwertung zuführen kann 131 . Hierzu zählen die im 

Rahmen des Schulunterrichts erzeugten Waren und Dienstleistungen. Gleichermaßen 

könnten der Weiterbildungseinrichtung die freien Unterrichtskapazitäten der Schule zur 

Weiterverwertung übertragen werden, also etwa freie Plätze in Sprach- oder Computer- 

kursen. Auch hier ist auf die Nachrangigkeit gegenüber dem Bildungsauftrag der Schu- 

le zu verweisen. Zudem macht sich hier die Trennung zwischen Schule und Weiterbil- 

dungseinrichtung transparenzfördernd bemerkbar: Die Schule kann nicht etwa am 

Markt nachgefragte Kurse in größerer Zahl einrichten, weil sich ihre eigenen Mittel, 

z.B. Personalstellen, nach dem schulischen Bedarf richten, vgl. § 152 HSchG. Zu diesem 

Bedarf zählt nur die Versorgung der Schüler132 . 

- Überlassung von Infrastruktur und ggf. Personal an Dritte: Soweit in der Schule freie 

Kapazitäten vorhanden sind, ist die Schule bzw. der Schulträger verpflichtet, mit diesen 

Ressourcen wirtschaftlich umzugehen und sie ggf. einer wirtschaftlichen Verwendung 

zuzuführen. Für die Verwendung der Schulanlagen liegt dies in der Zuständigkeit des 

Schulträgers, also in der Regel der Kommune, vgl. § 90 Abs. 2 HSchG, die ohnehin zu 

einer wirtschaftlichen Verwertung ihrer Mittel gesetzlich angehalten ist (vgl. § 108 

Abs. 2, und auch § 109 Abs. 2 HGO). Eine Überlassung des Personals hingegen läge in 

der Zuständigkeit des Landes. Eine solche Überlassung wäre in der Regel nur gegen 

Vollkostenerstattung zulässig. Weil eine transparente Berechnung ohnehin vorgehalten 

130 Im einzelnen unten D.I.2, S. 34 ff. 

131 Allerdings wird man sich der haftungsrechtlichen Risiken und des daraus ggf. resultierenden Bedarfs 

nach einer Versicherung bewusst sein müssen. 

132 Und ggfs. nach Maßgabe einer Aufgabenzuweisung im Schulgesetz (s.o.) die Versorgung der Weiterbildungseinrichtung 

mit Lehrpersonal.


werden muss, um der Weiterbildungseinrichtung die notwendigen Ressourcen zur Ver- 

fügung zu stellen, dürfte das aber möglich sein. 

Diese Überlassungstätigkeiten sind Aufgaben der Schule, kommunale Aufgabe ist hieran 

in erster Linie die Überlassung der Infrastruktur. 

II. Zulässigkeit kommunaler Wirtschaftstätigkeit im Falle der 

Weiterbildungseinrichtung 

Diese kommunalen Tätigkeiten müssten mit dem Kommunalrecht, insbesondere dem 

kommunalen Wirtschaftsrecht, §§ 121 ff. HGO, ggf. i.V.m. § 52 HKO vereinbar sein. Einschlägig 

ist hier insbesondere § 121 HGO. 

Die angestrebte Weiterbildungseinrichtung soll „am Markt“ Dienstleistungen, Weiterbildungsangebote 

gegen Entgelt erbringen. Es handelt sich um eine Tätigkeit, die auch von 

einem Privatunternehmer mit der Absicht der Gewinnerzielung betrieben werden könnte, 

also eine wirtschaftliche Tätigkeit i.S.d. § 121 Abs. 1 HGO. Allerdings nimmt § 121 

Abs. 2 HGO bestimmte Tätigkeiten von dem Begriff der wirtschaftlichen Tätigkeit aus, so 

dass die Schranken des § 121 HGO hierfür nicht gelten. Ausgenommen sind Aufgaben, zu 

denen die Kommune gesetzlich verpflichtet ist und Tätigkeiten u.a. auf dem Gebiet des 

Bildungs- und Sozialwesens sowie der Kultur. 

1. Gesetzliche Verpflichtung 

Eine gesetzliche Verpflichtung zur Errichtung einer solchen Weiterbildungseinrichtung 

besteht nicht. Zwar ist den Kommunen durch § 9 HBWG aufgetragen, Einrichtungen der 

Weiterbildung zu errichten und zu unterhalten. Diesem gesetzlichen Auftrag kommen die 

Kommunen jedoch bereits durch die Vorhaltung von Volkshochschulen nach. Die mit dem 

Reformvorhaben angestrebten Unterrichtseinheiten sind von dem Pflichtangebot des § 10 

Abs. 2 HBWG nicht erfasst, sondern sollen sich gerade entsprechend der Nachfrage am 

Markt herausbilden. Die Errichtung einer zusätzlichen Einrichtung ist daher nicht durch 

das HBWG geboten. Denkbar wäre immerhin, dass eine gesetzliche Vorschrift in Ergänzung 

des HBWG oder des HSchG den Kommunen die hier in Rede stehende Aufgabe zur 

Pflichtaufgabe macht. Das hätte wie gezeigt zur Folge, dass die Kautelen des § 121 HGO


nicht zu beachten wären, zöge aber auf der anderen Seite u.U. die Konnexitätsverpflich- 

tung des Art. 137 Abs. 6 LV nach sich. 

2. Bildungsaufgabe, § 121 Abs. 2 Nr. 2 HGO 

Ohne eine solche Verpflichtung dürfte die Eigenschaft „wirtschaftliche Tätigkeit“ aber 

auch dadurch entfallen, dass es sich um eine Tätigkeit auf dem Gebiet der Bildung i.S.d. 

§ 121 Abs. 2 Nr. 2 HGO handelt. Teilweise wird zwar vertreten, dass es sich auch bei Tätigkeiten 

des § 121 Abs. 2 Nr. 2 HGO nur um solche handeln könne, zu denen die Kommune 

auch verpflichtet ist133 . Angesichts des systematischen Stellung im Vergleich zu 

Abs. 2 Nr. 1 ist das aber wenig überzeugend. Das OLG Düsseldorf hat demgegenüber zu 

der vergleichbaren Vorschrift des Nordrhein-Westfälischen Rechts die Ansicht vertreten, 

auf diese Privilegierung könne sich eine Einrichtung - in dem zu entscheidenden Fall die 

Volkshochschule - nicht berufen, die sich jenseits ihres gesetzlichen Auftrags bewege134 . 

Weil zu erwarten ist, dass die Möglichkeit der Einrichtung einer derartigen Weiterbildungseinrichtung 

gesetzlich eröffnet wird, folgt aus dieser Ansicht einer Unterwerfung 

unter die Vorschrift des § 121 Abs. 1 HGO gerade nicht. Schließlich ließe sich an eine teleologische 

Reduktion der Vorschrift dann denken, wenn die Kommune mit dem Unternehmen 

Gewinn zu erzielen beabsichtigt. So ließe sich argumentieren, dass § 121 Abs. 2 

Nr. 2 HGO solche Gebiete von den Anforderungen des kommunalen Wirtschaftsrechts von 

vornherein ausnehmen wollte, auf denen ohnehin kein Gewinn zu erzielen und damit keine 

private Konkurrenz zu erwarten ist; gelinge es hingegen der Kommune ein Unternehmen 

zu organisieren, dass Gewinne abwirft, lebe der Schutzzweck des § 121 HGO wieder auf. 

Angesichts des eindeutigen Gesetzeswortlauts und der Einbeziehung von Gebieten wie 

dem Sport, der Erholung oder der Abfallentsorgung, die durchaus Gewinne abwerfen können, 

ist diese Überlegung ebenfalls nicht überzeugend. Es bleibt daher dabei, dass eine 

solche Weiterbildungseinrichtung den Kautelen des § 121 Abs. 1 HGO nicht unterfallen 

würde. 

133 So wohl Schneider/Dreßler/Lüll, HGO-Kommentar Stand Januar 2006, § 121 S. 15. 

134 OLG Düsseldorf, NWVBl. 1997, 353 mit krit. Anm. Moraing.


3. Rechtmäßigkeitsanforderungen an eine wirtschaftliche Tätigkeit i.S.d. § 121 Abs. 1 GO 

Nähme man anderes an und sähe insoweit in der Weiterbildungsaktivität eine wirtschaftli- 

che Tätigkeit der Kommune i.S.d. § 121 Abs. 1 HGO, müsste diese nach Nr.1 durch den 

eigenen öffentlichen Zweck gerechtfertigt sein, die Betätigung müsste nach Nr. 2 „nach 

Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde 

und zum voraussichtlichen Bedarf“ stehen und der Zweck dürfte darüber hinaus i.S.d. Nr. 

3 nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch einen privaten Dritten erfüllt werden bzw. er- 

füllt werden können. 

Genauer einzugehen wäre hier vor allem auf die Subsidiaritätsklausel des § 121 Abs. 1 S. 1 

Nr. 3 HGO, nicht zuletzt, weil diese Vorschrift durch ihre jüngst erfolgte Subjektivierung 

auch zur Grundlage von Klagen Dritter gemacht werden kann. Aus dieser Vorschrift folgte 

dann zunächst die Pflicht, ein Markterkundungsverfahren durchzuführen und vor allem 

eine gerichtsfeste Begründung zu liefern. Im Hinblick auf die Notwendigkeit einer flä- 

chendeckenden Erbringung der Weiterbildungsleistungen dürfte das aber durchaus möglich 

sein. 

4. Rechtmäßigkeitsanforderungen an eine nichtwirtschaftliche Tätigkeit i.S.d. § 121 Abs. 

2 HGO 

Sofern es sich bei dem Weiterbildungsangebot um eine nichtwirtschaftliche Betätigung im 

Sinne des § 121 Abs. 2 HGO handelt, sind die Anforderungen durchaus geringer. Nach S. 

2 muss die entsprechende Einrichtung nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten verwaltet 

werden, soweit es mit ihrem öffentlichen Zweck vereinbar ist. Möglich ist, die Einrichtung 

entsprechend den Vorschriften über die Eigenbetriebe zu führen 135 . 

III. Annextätigkeiten 

1. Zulässigkeit kommunaler Tätigkeit im Falle der Überlassung von Infrastruktur 

Nicht einschlägig sind die Vorschriften der §§ 121 HGO für die Überlassung von Infra- 

struktur durch die Schule. Hier geht es um eine Annextätigkeit zu der gesetzlichen Ver- 

135 EigenbetriebsG Hessen, zuletzt geändert durch G v. 21. 3. 2006 (GVBl. I S. 218).


pflichtung, Vermögensgegenstände für eine bestimmte Verwaltungsaufgabe vorzuhalten. 

Weil die Kommune zur wirtschaftlichen Verwertung angehalten ist, kann sie überzählige 

Kapazitäten für ihre eigene Weiterbildungseinrichtung, aber auch Dritten zur Verfügung 

stellen. Insofern bildet das kommunale Wirtschaftsrecht keine Grenze. Wegen der Beihil- 

feproblematik kann diese Überlassung an die Weiterbildungseinrichtung allerdings nur vor 

dem Hintergrund einer Vollkostenrechnung vorgenommen werden. Soweit die Vermö- 

gensgegenstände hingegen am Markt zur Verfügung gestellt werden, ist im Sinne einer 

wirtschaftlichen Vermögensverwendung immerhin darauf zu achten, dass die Erlöse zu- 

mindest den Substanzerhalt und ggf. zusätzlich entstehende Kosten decken. 

2. Vermarktung erzeugter Produkte 

Ob die Vermarktung der in der beruflichen Schule erzeugten Produkte in den kommunalen 

oder staatlichen Bereich fällt, ist nicht ganz klar, weil sie im Wesentlichen im Rahmen des 

staatlich angeleiteten Unterrichts entstanden sind. Angesichts der Tatsache, dass eine staat- 

liche Vermögensrechnung für die Schule nicht existiert, wird man aber wohl annehmen 

müssen, dass sie mit Entstehung in das Eigentum der kommunalen Schulträgers fallen und 

ihre Verwertung insofern eine kommunale Angelegenheit darstellt. Dann ist diese Verwertung 

als Annextätigkeit und Aufgabe wirtschaftlicher Verwertung des eigenen Vermögens 

zulässig136 . Sie findet aber dort ihre Grenze, wo die Produktion in eine Serienfertigung 

übergeht, weil hier der Bezug zur Schule nicht mehr gegeben ist. 

F. Fazit zum Ersten Teil 

Dass die Weiterbildungsleistungen am Markt gegen Entgelt angeboten werden sollen, ruft 

das europäische und nationale Wettbewerbsrecht auf den Plan. Dieses richtet sein Augenmerk 

vor allem auf die Ressourcen, mit denen die Weiterbildung betrieben werden soll: 

Staatliches Personal und durch den Schulträger bereitgestellte Infrastruktur. Sollen diese 

Leistungen der Weiterbildungseinrichtung nicht gegen Erstattung der vollen Kosten überlassen 

werden, fordert das Beihilferecht eine „Betrauung“, die die in einer verbilligten Überlassung 

liegende Zuwendung transparent macht und den damit verfolgten öffentlichen 

Zweck klarlegt. Das lässt sich nur bewerkstelligen, wenn die Weiterbildungseinrichtung 

136 Auf die damit einhergehenden haftungsrechtlichen Risiken kann an dieser Stelle nur hingewiesen werden.


von der beruflichen Schule zumindest rechnerisch getrennt wird. Eine solche Trennung 

schützt zugleich die eigentliche berufliche Schule vor dem Zugriff des europäischen 

Rechts, weil ihr das Element der Unentgeltlichkeit erhalten bleibt. Aus Wettbewerbsgrün- 

den muss die Weiterbildungseinrichtung ebenfalls in Distanz von dem Bildungsnetzwerk 

gehalten werden, wenn und soweit dort das Ausbildungsangebot in einer Region festgelegt 

wird. 

Eine solche deutliche Unterscheidung der Weiterbildungseinrichtung von der beruflichen 

Schule wird durch das Schulverfassungsrecht nahe gelegt: Die Aufgabe der Weiterbildung 

unterfällt dem verfassungsrechtlichen Schulbegriff nicht. Aus diesem Grunde greifen u.a. 

die Vorgaben für die Schulaufsicht und das Gebot der Unentgeltlichkeit aus der LV nicht. 

In der Organisation ist der Landesgesetzgeber daher deutlich freier. Insbesondere kann er 

die Aufgabe der Weiterbildung in die Hände der kommunalen Träger legen. Aufgabe der 

eigentlichen beruflichen Schule bliebe es dann zusätzlich zu den bisherigen Aufgaben, der 

Weiterbildungseinrichtung die nötigen Ressourcen gegen Entgelt zu überlassen.

Zweiter Teil: Vorgaben für die Ausgestaltung der beruflichen 

Schule und ihrer Angebote auf dem Fort- und 

Weiterbildungsmarkt 

Im ersten Teil lag der Fokus der Betrachtung auf der Tätigkeit der beruflichen Schulen, 

namentlich im Fort- und Weiterbildungsbereich. Im zweiten und dritten Teil wird deren 

Organisation im Mittelpunkt der Überlegungen stehen. Zunächst sollen die zentralen Vorgaben 

für die organisatorische Ausgestaltung skizziert werden, die auf zweifache Weise 

relevant sein können: 

Sie können zum ersten die eigentliche berufliche Schule betreffen, wenn also deren Neustrukturierung 

in Rede steht. Zum zweiten gelten die Vorgaben für die organisatorische 

Ausgestaltung der Fort- und Weiterbildungsaktivitäten. Da die Neustrukturierung der beruflichen 

Schulen u.a. dem Ziel dient, Fort- und Weiterbildungsangebote zu ermöglichen, 

sind beide Aspekte miteinander verknüpft. 

Der Rahmen für die Ausgestaltung der beruflichen Schulen und ihrer Angebote auf dem 

Fort- und Weiterbildungsmarkt wird nicht zuletzt durch die Positionen der Beteiligten, d.h. 

des Landes (unten A), der Kommunen (unten B), der Schüler und ihrer Eltern (unten C und 

D) sowie der Schulleiter und Lehrer (unten E) bestimmt. 

A. Aufsicht des Landes, Art. 7 Abs. 1 GG, 

Art. 56 Abs. 1 S. 2 und 3 LV Hessen, §§ 92 ff. HSchG 

Von zentraler Bedeutung für die organisatorische Ausgestaltung der beruflichen Schulen 

ist die Aufsicht des Landes entsprechend den Vorgaben der Art. 7 Abs. 1 GG, 56 Abs. 1 

LV Hessen sowie der §§ 92 ff. HSchG. 

I. Inhalt von Schulaufsicht und Schulhoheit i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG 

Der Begriff der „Aufsicht“ i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG umfasst zunächst die herkömmlichen 

Erscheinungsformen von Aufsicht, d.h. die Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht, reicht jedoch 

über das übliche Begriffsverständnis hinaus und wird traditionell umfassend als die 

Gesamtheit der staatlichen Befugnisse zur Organisation, Leitung und Planung des Schul-

Zweiter Teil: Vorgaben für die Ausgestaltung 51 

wesens verstanden. 1 So verstanden beinhaltet die Aufsicht i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG ein 

Vollrecht des Staates über die Schulen, d.h. alle schulrelevanten legislativen und exekutiven 

Hoheitsbefugnisse einschließlich der beamtenrechtlichen Regelungen der Dienstaufsicht 

über die Lehrer. 2 Die Schulaufsicht ist nicht nur Befugnis, sondern zugleich Pflicht. 3 

Der Begriff der Aufsicht in Art. 7 Abs. 1 GG umschreibt damit eine umfassende Schulhoheit 

des Landes. 4 

Die Schulaufsicht erstreckt sich auf äußere wie innere Schulangelegenheiten. Zu den äußeren 

Schulangelegenheiten zählen etwa die Errichtung, Änderung, Verlegung und Schließung 

von Schulen. Innere Schulangelegenheiten sind z.B. Festlegung der Erziehungs- und 

Unterrichtsziele, die Planung und Erprobung neuer Inhalte und Formen des Schulunterrichts, 

die Entscheidung über die Verwendung von Lehrmaterial sowie die Definition der 

Bildungsstandards oder der Kriterien zur Bewertung von Schülerleistungen. 5 

Hinsichtlich Ausfüllung und Wahrnehmung von Schulhoheit und Aufsichtsrecht kommt 

dem Land ein Gestaltungsspielraum zu, der bundesverfassungsrechtlich nur unter größter 

Zurückhaltung überprüfbar ist. 6 

Zum materiellen Mindestgehalt an Schulaufsicht i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG wird in der Literatur 

zusammenfassend unter Hervorhebung der Aspekte der Sicherung von Qualität und 

Chancengleichheit ausgeführt: 7 

„Das setzt … voraus, dass der Staat dem Sinn und Zweck seiner Aufsichtsfunktionen 

Rechnung tragen, also insbesondere dafür sorgen kann, dass die 

Schulen bei aller Vielfalt ein möglichst hohes Maß an Qualität aufweisen. Indem 

der Staat das Schulwesen zu seiner Sache macht, die Verantwortung dafür 

übernimmt, muss er auch für dessen Leistungsfähigkeit einstehen. Diese bereits 

1 Siehe etwa BVerfGE 96, 288 (303); E 26, 228 (238); BVerwGE 107, 75 (78); E 47, 201(204); E 6, 101 

(104); Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 7 Rn. 3; Oeynhausen/Birnbaum, Schulrecht Nordrhein- 

Westfalen, S. 293, Rn. 671. 

2 Schmitt-Kammler, in: Sachs, GG, Art. 7 Rn. 17; Ennuschat, in: Löwer/Tettinger, LV NRW, Art. 8 

Rn. 64; Holfelder/Bosse/Reip, Schulrecht Baden-Württemberg, § 32, S. 134. 

3 Niehues/Rux, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. 1: Schulrecht, Rn. 666. 

4 Vgl. Robbers, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 7 Rn. 68; Niehues/Rux, (Fn. 3), Rn. 694. 

5 Schmitt-Kammler, (Fn. 2), Art. 7 Rn. 17; Ennuschat, in: Löwer/Tettinger, (Fn. 2), Art. 8 Rn. 64; Stern, 

FS Knöpfle, 333 (340 f.); Holfelder/Bosse/Reip, (Fn. 2), § 23, S. 114; Köller, in: ders./Achilles, HSchG, 

Stand: Sept. 2006, § 127a Erl. 3.2., § 137 Erl. 2. 

6 BVerfGE 96, 288 (303); BVerfG NVwZ 1984, 89; Ennuschat, in: Löwer/Tettinger, (Fn. 2), Art. 8 

Rn. 65. 

7 Avenarius, RdJB 2001, 470 (475 f.); ähnlich Köller, in: ders./Achilles, HSchG, Stand: Sept. 2006, § 127a 

Erl. 2.2.


auf Art. 7 Abs. 1 GG beruhende Verpflichtung erhält durch das Sozialstaatsgebot 

eine besondere Färbung. Aufgabe der Schule ist es, den Schülerinnen und 

Schülern, allen Schülerinnen und Schülern einen Unterricht und eine Erziehung 

angedeihen zu lassen, die sie auf ihren weiteren Lebensweg bestmöglich 

vorbereitet. Das Sozialstaatsgebot muss zugleich in Verbindung mit dem Recht 

des Schülers auf gleiche Chancen bei der Entfaltung seiner Persönlichkeit und 

der freien Wahl der Ausbildungsstätte gesehen werden (Art. 2 Abs. 1 bzw. 12 

Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG). … Sie [= die Schulen] müssen hinsichtlich 

der Abschlüsse … ein Mindestmaß an gleicher Qualität aufweisen. … Ein gewisses 

Maß an Einheitlichkeit, ja Einförmigkeit des Bildungsprogramms ist, 

will man die Entwicklung von »guten« Schulen hier und »schlechten« Schulen 

dort vermeiden, soweit unerlässlich.“ 

II. Vorgaben für Rechtsform und Organisation der Schulen 

In Deutschland sind öffentliche Schulen traditionell als unselbstständige Anstalten des öffentlichen 

Rechts, zumeist in kommunaler Trägerschaft, verfasst (so auch § 127a Abs. 2 S. 

1 HSchG). Die mit der Schulaufsicht und Schulhoheit verbundenen Gestaltungsspielräume 

ermöglichen dem Land, andere Organisationsformen vorzusehen. Dabei sind freilich 

grundgesetzliche Rahmenbedingungen zu beachten. 

1. Gesetzesvorbehalt 

In formeller Hinsicht betrifft dies zunächst den Gesetzesvorbehalt. Nach der Rechtsprechung 

des Bundesverfassungsgerichts dürfen Eingriffe in Grundrechte (siehe zur Schulpflicht 

unten C) nur durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes erfolgen, wobei die wesentlichen 

Entscheidungen vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst getroffen werden müssen (Parlamentsvorbehalt). 

Auch außerhalb von Grundrechtseingriffen bedürfen Angelegenheiten 

von wesentlicher Bedeutung für das Gemeinwesen eines Gesetzes, u.U. sogar eines Parlamentsgesetzes. 

Angesichts der Besonderheiten des pädagogischen Prozesses, der maßgeblich 

vom Einsatz der Lehrer abhängt, stößt die normative Durchdringung des Schulwesens 

aber an Grenzen. Vor diesem Hintergrund hat die Rechtsprechung für den Schulbereich 

eine Stufung hinsichtlich der Anforderungen des Gesetzesvorbehalts entwickelt. 8 

Dem Parlamentsvorbehalt unterliegen die wesentlichen Schulentscheidungen. Maßstab ist 

die Relevanz der Entscheidung für die Grundrechtsausübung von Schülern und Eltern so- 

8 Näher z.B. Robbers, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, (Fn. 4), Art. 7 Rn. 23 ff.; Ennuschat, in: Löwer/Tettinger, 

(Fn. 2), Art. 8 Rn. 67 ff.


wie für das kommunale Selbstverwaltungsrecht. 9 Die Notwendigkeit eines Parlamentsge- 

setzes wurde etwa bejaht für die Festlegung der Schulaufsicht, der Schulformen oder für 

schulpolitische Grundsatzentscheidungen, welche die Struktur des bisherigen Schulsystems 

organisatorisch und/oder inhaltlich wesentlich verändern. 10 

Die Frage der Rechtsform öffentlicher Schulen berührt die Rechtsstellung der Kommunen 

als Schulträger und ist schon deshalb eine schulpolitische Grundsatzentscheidung mit 

Auswirkungen auf die Struktur des Schulsystems. Deshalb muss der parlamentarische Gesetzgeber 

die Rechtsform öffentlicher Schulen festlegen und kann diese Entscheidung nicht 

der Exekutive überlassen. 

2. Materielle Grenzen der Rechtsformenwahl 

Art. 7 GG und Art. 56 ff. LV Hessen enthalten keine expliziten Aussagen zur Rechtsform 

öffentlicher Schulen. Aus Art. 7 Abs. 4 und 5 GG sowie aus Art. 61 LV Hessen folgt immerhin 

die Unterscheidung zwischen Schulen in öffentlicher und in privater Trägerschaft. 

Es sind also zwei Fragen zu unterscheiden: 

(a) Darf sich die öffentliche Hand der Aufgabe entledigen, selbst Trägerin von Schulen zu 

sein? Angesprochen ist hier die sog. Aufgabenprivatisierung (materielle Privatisierung). 

(b) Stehen der öffentlichen Hand als Schulträgerin privatrechtliche Organisationsformen 

zur Verfügung? Insoweit geht es um eine Organisationsprivatisierung (formelle Privatisierung). 

9 BVerfGE 98, 218 (252); VerfGH NRW, OVGE 37, 203 (210); NWVBl. 1993, 460 (461); Bader, in: 

Umbach/Clemens, GG, Band I, Art. 7 Rn. 62 ff.; Robbers, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, (Fn. 4), Art. 7 

Rn. 26; Schmitt-Kammler, in: Sachs, (Fn. 2), Art. 7 Rn. 18. 

10 BVerfGE 34, 165 (192 f.); 45, 400 (417 f.); 47, 46 (83); 53, 185 (204); 98, 218 (255); VerfGH NRW, 

OVGE 37, 203 (209); HessVGH, NJW 1997, 2970 (2971); Niehues/Rux, (Fn. 3), Rn. 763; Schneider, 

Berufliche Schulen als Stiftungen mit teilprivatisierten Leitungsgremien, S. 42; Ennuschat, in: Löwer/Tettinger, 

(Fn. 2), Art. 8 Rn. 68.


a) Verfassungsrechtliche Grenzen für eine Aufgabenprivatisierung 

Manche Landesverfassung enthält die ausdrückliche Vorgabe, dass die öffentliche Hand 

Schulen vorhalten muss. 11 Grundgesetz und hessische Landesverfassung setzen die Exis- 

tenz öffentlicher Schulen explizit voraus (Art. 7 Abs. 3-5 GG, Art. 59, 61 LV Hessen): Die 

Privatschulfreiheit wird gewährleistet, aber – bezogen auf Ersatzschulen – daran geknüpft, 

dass Privatschulen „in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen 

Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen“ (Art. 7 

Abs. 4 S. 3 GG, Art. 61 S. 2 LV Hessen). 

Die öffentliche Schule bildet deshalb von Verfassungs wegen den Regelfall. 12 Grundgesetz 

und Landesverfassung setzen somit einem Rückzug der öffentlichen Hand aus der Rolle als 

Schulträger enge Grenzen. 

b) Verfassungsrechtliche Grenzen für eine Organisationsprivatisierung 

Die Frage nach der Zulässigkeit einer Organisationsprivatisierung öffentlicher Schulen ist 

in Literatur und Rechtsprechung noch nicht geklärt und kann im Rahmen dieses Gutach- 

tens nicht abschließend beantwortet werden. Einige Aspekte sollen immerhin angedeutet 

werden. 

(i) Schluss von den Grenzen für eine Aufgabenprivatisierung auf die Grenzen für eine 

Organisationsprivatisierung? 

Fraglich ist, ob aus den Verfassungsgrenzen für eine Aufgabenprivatisierung zugleich 

Grenzen für eine Organisationsprivatisierung folgen. 

Diese Frage wird in der Literatur verbreitet bejaht 13 – mit dem Ergebnis, dass die Rechts- 

form der juristischen Person des Privatrechts als Trägerin einer öffentlichen Schule aus- 

11 Z.B. Art. 8 Abs. 3 S. 1 LV NRW: „Land und Gemeinden haben die Pflicht, Schulen zu errichten und zu 

fördern.“ 

12 Müller, Schulische Eigenverantwortung und staatliche Aufsicht, S. 246; Avenarius, (Fn. 7), 470 (473); 

Ennuschat, WissR 36 (2003), 186 (188); ders., RdJB 2003, 436 (447); Hanßen, ZBV 2/2004, 101 (102). 

13 Avenarius, (Fn. 7), 470 (473); Hanßen, ZBV 2/2004, 101 (102); Sterzel, ZBV 2/2004, 47 (72).


scheide. Teils ist von einem Formenmissbrauch die Rede. 14 So führt etwa Avenarius mit 

Blick auf berufsbildende Schulen aus: 15 

„Das Recht zur Errichtung und zum Betrieb von Privatschulen ist … als Freiheitsrecht 

gegenüber dem Staat gestaltet. Schon das verbietet dem Staat die 

Flucht ins Privatrecht; er kann sich nicht selbst gegenüber auf ein Grundrecht 

berufen. Es kommt hinzu, dass das Grundgesetz in Art. 7 ein Regel-Ausnahme- 

Verhältnis zwischen öffentlicher und privater Schule konstituiert, indem es die 

private Ersatzschule der Maßstäblichkeit der öffentlichen Schule unterwirft. … 

Diese Maßstäblichkeit der öffentlichen Schule für die private Ersatzschule ginge 

verloren, wenn der Staat seinerseits seine berufsbildenden Schulen privatisierte.“ 

Zwingend ist diese Sichtweise nicht. Eine „Flucht“ ins Privatrecht kann verhindert werden, 

indem die öffentlich-rechtlichen Bindungen auch für die Aufgabenerfüllung in Privatrechtsform 

gelten. 16 Dem Hinweis, dass private Träger von Schulen sich auf die Privatschulfreiheit 

und damit ein Grundrecht berufen können, was dem Staat verwehrt sei, kann 

entgegen gehalten werden, dass dies eine Parallele bei der wirtschaftlichen Betätigung der 

öffentlichen Hand findet: Auch dort können sich Private auf Grundrechte berufen, ohne 

dass schon deshalb dem Staat die Inanspruchnahme privater Organisationsformen versperrt 

wäre (vgl. Art. 87e Abs. 3, 87f Abs. 2 S. 1, 143b Abs. 1 GG, § 121 Abs. 2 a. E. i.V.m. Abs. 

4 HGO). Die Maßstäblichkeit der öffentlichen Schule – hinsichtlich der Erziehungsziele, 

Lehrinhalte und Qualität – könnte schließlich auch bei Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform 

erhalten bleiben. 

(ii) Wahlfreiheit der öffentlichen Hand? 

Seit langem ist anerkannt, dass der öffentlichen Hand die Freiheit der Wahl zukommt, 

Verwaltungsaufgaben in öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Rechtsformen zu 

erbringen. 17 Die Wahlfreiheit erstreckt sich sowohl auf die Organisationsform der Einrichtung 

als auch auf die Handlungsform. Die Wahlfreiheit unterliegt allerdings verschiedenen 

Grenzen. 

14 Siehe den Tagungsbericht von Lund, RdJB 2004, 263 (272). 

15 Avenarius, (Fn. 7), 470 (473). 

16 Siehe nur Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 9. 

17 Hierzu Maurer, (Fn. 16), § 3 Rn. 9.

(1) Entgegenstehende Vorschriften 


Der Griff zu einer privatrechtlichen Organisationsform ist insbesondere dann ausgeschlos- 

sen, wenn es entgegenstehende Vorschriften gibt, wie etwa in § 127a Abs. 2 S. 1 HSchG, 

der freilich zur Disposition des einfachen Gesetzgebers steht. 

Eine Begrenzung im höherrangigen Recht könnte aus Art. 56 Abs. 1 S. 2 LV Hessen folgen, 

wonach das Schulwesen „Sache des Staates“ ist. Folgt hieraus die Vorgabe einer öffentlich-rechtlichen 

Organisation? 

Dagegen spricht zunächst die Offenheit der Formulierung, die keine bestimmte Rechtsform 

vorschreibt. Auch im Übrigen sprechen Grundgesetz und Landesverfassung lediglich von 

„öffentlichen“ Schulen, nicht jedoch von öffentlich-rechtlichen Schulen. 18 Nimmt man 

Art. 137 Abs. 1 S. 2 LV Hessen in den Blick, deutet manches auf die prinzipielle Zulässigkeit 

privatrechtlicher Organisationsformen hin: Die Gemeinden können „öffentliche Aufgaben“ 

übernehmen und greifen dabei in der Praxis häufig auf privatrechtliche Rechtsformen 

zurück (vgl. § 121 Abs. 2 a.E. I.V.m. Abs. 4 HGO). 

(2) Notwendigkeit hoheitlicher Handlungsinstrumente 

Eine privatrechtliche Handlungsform scheidet ferner aus, wenn es sich um eine Verwaltungsmaßnahme 

handelt, die auf Zwangsmittel angewiesen ist. Dann kann nicht auf die 

hoheitlichen Befugnisse des öffentlichen Rechts verzichtet werden. 19 

Schon mit Blick auf die Durchsetzung der Schulpflicht, aber auch die Durchführung von 

Prüfungen sowie die Erteilung von Zeugnissen und Abschlüssen ist das Schulwesen auf 

hoheitliche Instrumente angewiesen. Diese Überlegung schließt allerdings nicht aus, dass 

die öffentliche Schule privatrechtlich organisiert und dann mit den nötigen hoheitlichen 

Befugnissen beliehen wird – wie dies bei privaten Ersatzschulen der Fall ist. 20 

Man könnte sich zwar fragen, ob der Zwangscharakter der Schulpflicht eine öffentlichrechtliche 

Organisationsform erfordert. Dagegen ist allerdings einzuwenden, dass die 

18 Müller, (Fn. 12), S. 249. 

19 Maurer, (Fn. 16), § 3 Rn. 9; Sterzel, Entstaatlichung der beruflichen Schulen, S. 69. 

20 Müller, (Fn. 12), S. 250.


Schulpflicht auch an Privatschulen erfüllt werden kann. Hinzuweisen ist ferner auf eine 

kommunalrechtliche Parallele: Auch bei einem Anschluss- und Benutzungszwang i.S.d. 

§ 19 Abs. 2 HGO kann die entsprechende öffentliche Einrichtung privatrechtlich organisiert 

sein. 21 

(3) Kernbereich staatlicher Hoheitsverwaltung 

Schließlich ist eine privatrechtliche Organisation unzulässig, wenn der Kernbereich staatlicher 

Hoheitsverwaltung betroffen ist. Schwierigkeiten bereitet hier die weitgehende Übereinstimmung 

in der Literatur, dass es einen auflistbaren Katalog privatisierungsfester staatlicher 

Kernaufgaben nicht gibt und wohl auch nicht geben kann. 22 

Ob öffentliche Schulen zum staatlichen Kernbereich zählen und schon deshalb in öffentlich-rechtlicher 

Form zu errichten sind, wird in der Literatur kontrovers beurteilt. 23 Teilweise 

wird diese Frage bejaht: 24 

„Die mit der Schulaufsicht gemäß Art. 7 Abs. 1 GG verbundenen staatlichen 

Aufgaben gehören zum Kernbereich der Staatstätigkeit. Es handelt sich dabei 

um eine Staatsaufgabe im engeren Sinne (obligatorische oder notwendige 

Staatsaufgaben), die der Staat durch seine eigenen Behörden wahrnehmen 

muss…“ 

Gegen diese Ansicht könnte man zunächst allgemein anführen, dass die Notwendigkeit 

einer Staatsaufgabe nicht ohne weiteres deren Erfüllung in öffentlich-rechtlicher Form bedingt, 

wie sich etwa aus Art. 87d Abs. 1 S. 2 GG ergibt. Weiter ist zu berücksichtigen, dass 

Grundgesetz und Landesverfassung Privatschulen als gleichwertigen Ersatz für öffentliche 

Schulen vorsehen. 

Dies legt nahe, dass die einzelnen Schulen nicht zu einem Kernbereich der Hoheitsverwaltung 

zählen, der zwingend öffentlich-rechtlich zu organisieren ist. Dabei kann dahin gestellt 

bleiben, ob die Aufsicht i.e.S., d.h. die Aufsicht des Landes über die einzelnen Schulen, 

hoheitlich organisiert werden muss. 

21 So deutlich unlängst BVerwGE 123. 159 (161 f.); ebenso Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 

Rn. 85; 1270; Maurer, (Fn. 16), § 3 Rn. 26; Ennuschat, CuR 2005, 75 (76); a.A. OVG Schleswig, 

NVwZ-RR 1997, 47 (48) u. NordÖR 2004, 152 (154). 

22 Schuppert, Staatswissenschaft, S. 337; Sterzel, (Fn. 13), 47 (50). 

23 Ablehnend Müller, (Fn. 12), S. 249; Schneider, (Fn. 10), S. 41, 58.

3. Konsequenzen für die Rechtsformenwahl 


Zu konstatieren ist, dass es in der Literatur eine gewichtige Auffassung gibt, die privatrechtliche 

Organisationsformen öffentlicher Schulen für unvereinbar mit Art. 7 Abs. 1 GG 

hält. Diese Sichtweise vermag zwar nicht ohne weiteres zu überzeugen, weist aber auf verfassungsrechtliche 

Risiken bei der Wahl einer privaten Rechtsform hin. 

Hinzu kommt Folgendes: Entscheidet sich der Staat für eine privatrechtliche Organisationsform 

öffentlicher Schulen, müsste er zugleich eine Beleihung vorsehen, d.h. er entließe 

die Schulen in die Sphäre des Privatrechts, um sie sogleich wieder in den Hoheitsbereich 

einzubeziehen. Dies mag den Vorwurf provozieren, „widersinnig“ 25 zu sein und „unnötigen 

Aufwand“ 26 zu bedeuten. 

III. Vorgaben für Organisation und Intensität der Aufsicht 

Von der Organisation der einzelnen Schule zu unterscheiden ist die Organisation der 

Schulaufsicht i.e.S., d.h. der Aufsicht über die einzelnen Schulen (unten 1). Lebhaft umstritten 

ist ferner, ob die Aufsicht über die einzelnen Schulen auf eine Rechtsaufsicht begrenzt 

sein kann oder die Fachaufsicht einschließen muss (unten 2). 

1. Art. 56 Abs. 1 S. 3 LV Hessen als Hinweis auf eine öffentlich-rechtliche Ausgestaltung 

der Schulaufsicht i.e.S. 

Art. 56 Abs. 1 S. 3 LV Hessen enthält eine Vorgabe für die personelle Komponente der 

Schulaufsicht: Die Aufsichtspersonen müssen in Konkretisierung zu Art. 33 Abs. 4 GG 

Beamte sein. Das Erfordernis der Hauptamtlichkeit ist nicht schon dann erfüllt, wenn es 

sich um einen Beamten im Hauptberuf handelt. Nötig ist vielmehr, dass die Aufsichtstätigkeit 

im Hauptamt wahrgenommen wird. 27 

24 Sterzel, (Fn. 19), S. 72; Unruh, VerwArch 92 (2001), 531 (540); Geis, in: Friauf/Höfling, Berliner 

Kommentar zum Grundgesetz, Art. 7 Rn. 10. 

25 Avenarius, (Fn. 7), 470 (473). 

26 Müller, (Fn. 12), S. 250. 

27 Vgl. OVG NRW, OVGE 23, 95 (99).


Aus Art. 56 Abs.1 S. 3 LV Hessen folgt zwar nicht, dass die Schulaufsicht durch besonde- 

re Behörden wahrgenommen werden muss. 28 Dennoch deutet Art. 56 Abs. 1 S. 3 LV Hes- 

sen darauf hin, dass die Schulaufsicht i.e.S., d.h. die Aufsicht über einzelne Schulen, ho- 

heitlich organisiert sein muss. 

Unterschiedlich beurteilt wird die Frage, ob die Schulaufsicht durch Behörden der unmit- 

telbaren Staatsverwaltung erfüllt werden muss 29 oder ob sie – entsprechend dem Hambur- 

ger Stiftungsmodell für berufliche Schulen – auf einen Träger der mittelbaren Staatsver- 

waltung übertragen werden kann, der dann wiederum der Aufsicht der unmittelbaren 

Staatsverwaltung unterliegt30 . Zumindest eine Beteiligung der Kommunen an der Schulaufsicht 

wird sowohl mit Blick auf Art. 7 Abs. 1 GG als auch in Bezug auf Art. 56 Abs. 1 

S. 2 LV Hessen („Sache des Staates“) für zulässig gehalten, wobei die Kommunen dann 

staatliche Aufgaben erfüllen. 31 

2. Begrenzung der Aufsicht i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG auf eine Rechtsaufsicht? 

Umstritten ist, ob die Aufsicht i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG notwendigerweise die Fachaufsicht 

über die Schulen einschließen muss32 oder ob der Gesetzgeber befugt wäre, eine Rückführung 

der Aufsicht auf eine Rechtsaufsicht zu beschließen33 . 

Jedenfalls mit Blick auf die Verfassungslage in Hessen spricht vieles dafür, dass das Land 

sich Möglichkeiten der Fachaufsicht erhalten muss. So teilt Art. 56 Abs. 4 LV Hessen den 

Schulen eine beträchtliche Verantwortung zu: 

„Ziel der Erziehung ist, den jungen Menschen zur sittlichen Persönlichkeit zu 

bilden, seine berufliche Tüchtigkeit und die politische Verantwortung vorzubereiten 

zum selbständigen und verantwortlichen Dienst am Volk und der 

Menschheit durch Ehrfurcht und Nächstenliebe, Achtung und Duldsamkeit, 

Rechtlichkeit und Wahrhaftigkeit.“ 

Diese Erziehungsziele wie der gesamte pädagogische Prozess entziehen sich einer rechtli- 

chen Feinsteuerung, sodass eine reine Rechtsaufsicht zu kurz griffe. Womöglich würde 

28 Vgl. Ennuschat, in: Löwer/Tettinger, (Fn. 2), Art. 8 Rn. 71. 

29 Sterzel, (Fn. 19), S. 143 f. 

30 Schneider, (Fn. 10), S. 56, 63. 

31 Robbers, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, (Fn. 4), Art. 7 Rn. 101; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, (Fn. 1), Art. 7 

Rn. 3; Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Art. 56 Erl. 4 (S. 230). 

32 In diese Richtung van den Hövel, ZBV 2/2004, 80 (84).


eine Rückführung der Staatsaufsicht auf die Rechtsaufsicht den Gesetz- und Verordnungs- 

geber zu größerer Regelungsdichte veranlassen, was unpraktikabel wäre und zudem allen 

Ansätzen zur größeren Selbstständigkeit der Schulen entgegenstünde. 34 

Die Notwendigkeit einer Fachaufsicht wird bekräftigt durch Art. 56 Abs. 1 S. 3 LV Hes- 

sen, der eine Schulaufsicht durch „Fachkräfte“ verlangt. Die erforderliche fachliche Vor- 

bildung wird zwar nicht näher präzisiert. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass der Hinweis 

im Gesetzes- oder Verfassungstext auf die Notwendigkeit einer fachlichen Vorbildung der 

Aufsichtspersonen ungewöhnlich, da selbstverständlich ist. Wenn Art. 56 Abs. 1 S. 3 LV 

Hessen dennoch das Merkmal „Fachkraft“ enthält, kann dies im Kontext nur bedeuten, 

dass schulspezifische, also pädagogische Fachkenntnisse in die Aufsicht einzubeziehen 

sind. 35 Dies ist aber am ehesten gefordert bei Maßnahmen der Fachaufsicht. 

Anzuführen ist schließlich Art. 137 Abs. 3 S. 2 LV Hessen, der die allgemeine Aufsicht 

des Staates über die Kommunen explizit darauf beschränkt, dass „ihre Verwaltung im Einklang 

mit den Gesetzen geführt wird“. Wenn in Art. 56 Abs. 1 S. 3 LV Hessen die Begrenzung 

auf eine Rechtsaufsicht fehlt, deutet dies darauf hin, dass die Fachaufsicht eingeschlossen 

sein soll. 

Festzuhalten ist damit, dass jedenfalls aus Art. 56 Abs. 1 LV Hessen folgt, dass sich das 

Land die Fachaufsicht über die Schulen vorbehalten muss. 36 

B. Kommunale Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 137 Abs. 1 und 3 LV 

Hessen, § 147 HSchG 

Errichtung und Unterhaltung von Schulen zählen seit je her zu den Aufgaben der Kommunen. 

37 Die Schulträgerschaft der Gemeinden wird daher überwiegend dem Schutzbereich 

kommunaler Selbstverwaltung i.S.d. Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 137 LV Hessen zugerech- 

33 Niehues/Rux, (Fn. 3), Rn. 676; Müller, (Fn. 12), S. 98; dies., DVBl. 2006, 878 (886). 

34 So jedenfalls eine Befürchtung von van den Hövel, ZBV 2/2004, (Fn. 32), 80 (84). 

35 Während der Verfassungsberatungen in NRW wurde mit Blick auf die Parallelvorschrift des Art. 8 

Abs. 3 S. 3 LV NRW explizit primär auf pädagogisch ausgebildete Aufsichtsbeamte abgestellt, siehe Ennuschat, 

in: Löwer/Tettinger, (Fn.2), Art. 8 Rn. 71 m.w.N. 

36 In diese Richtung auch Zinn/Stein, (Fn. 31), Art. 56 Erl. 5 (S. 230); Kinkel, LV Hessen, 1999, Art. 56 Erl. 

2 (S. 143). 

37 Niehues/Rux, (Fn. 3), Rn. 767.


net. 38 Eine neuere Ansicht bezweifelt dies unter Hinweis auf die zunehmende Mobilität der 

Bevölkerung. 39 Trotz aller Mobilität werden jedoch die weitaus meisten Schüler eine 

Schule in ihrer Kommune (Gemeinde oder Gemeindeverband) besuchen, sodass die Er- 

richtung von Schulen weiterhin eine örtliche Angelegenheit ist. Im Übrigen geht auch 

§ 147 Abs. 1 HSchG davon aus, dass die Schulträgerschaft Teil der kommunalen Selbst- 

verwaltung ist. 

Vom Schutzgehalt des Art. 28 Abs. 2 GG erfasst ist freilich nur der Bereich der äußeren 

Schulangelegenheiten. 40 Die inneren Schulangelegenheiten unterliegen der alleinigen Re- 

gelung durch das Land. Die markante Formulierung von Anschütz 41 zu Art. 143 WRV ist 

daher weiterhin aktuell: „Die Gemeinde baut ... das Haus, Herr im Hause aber ist der 

Staat.“ 

Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der 

Gesetze. Schranken der kommunalen Selbstverwaltung im Bereich der äußeren Schulange- 

legenheiten folgen aus Art. 7 Abs. 1 GG sowie aus Art. 56 Abs. 1 LV Hessen, wonach das 

Schulwesen Sache des Staates ist. Die Gemeinden können sich damit auf keine ausschließ- 

liche Zuständigkeit berufen. Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung bedürfen auch 

mit Blick auf schulische Angelegenheiten einer gesetzlichen Grundlage und müssen dem 

Verhältnismäßigkeitsprinzip bzw. - nach anderer Ansicht - einem gemeindespezifischen 

materiellen Aufgabenverteilungsprinzip entsprechen. 42 Dabei kommt im Ergebnis den 

staatlichen Herrschaftsrechten ein weitreichender Vorrang vor dem kommunalen Selbst- 

38 OVG NRW, OVGE 25, 126 (138); Geis, in: Friauf/ Höfling, (Fn. 24), Art. 7 Rn. 31; Robbers, in: 

v. Mangoldt/Klein/Starck, (Fn. 4), Art. 7 Abs. 2 Rn. 102; Richter, in: Denninger/Hoffmann- 

Riem/Schneider/Stein, GG, Art. 7 Rn. 33; Köller, in: ders./Achilles, HSchG, § 147 Erl. 2; Ennuschat, in: 

Löwer/Tettinger, (Fn. 2), Art. 8 Rn. 58; Stein/Roell, HdbSchulR, S. 31; Neumann, ZRP 2003, 200 (203); 

Meyer/Hebborn, der Städtetag 3/2000, 6 ff.; Pottmeyer, FS VerfGH NRW, 2002, 245 (247 ff.). 

39 Niehues/Rux, (Fn. 3), Rn. 768 f. 

40 Stein/Roell, (Fn. 38), S. 272; krit. zu dieser Unterscheidung Meyer/Hebborn, (Fn. 38), 6 (9); vgl. auch 

Holfelder/Bosse/Reip, (Fn. 2), § 23, S. 114. 

41 Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, Art. 143 Anm. 2. 

42 BVerfGE 26, 228 (239); Richter, in: Denninger/Hoffmann-Riem/Schneider/Stein, (Fn. 38), Art. 7 Rn. 34 

a. E.; andererseits Schmidt-Aßmann/Röhl, Kommunalrecht, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes 

Verwaltungsrecht, 1. Kap., Rn. 22; generell zum Gesetzesvorbehalt bei Art. 28 Abs. 2 GG Vogelgesang, 

in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 28 Rn. 127, 148; Müller, Schulorganisationsrecht 

NRW, 1988, Rn. 77.


verwaltungsrecht zu, sodass den Kommunen nur ein eingeschränkter Gestaltungsspielraum 

verbleibt. 43 

Mit Blick auf die Kosten ist auf Art. 137 Abs. 5 und 6 LV Hessen hinzuweisen, sodass das 

Land im Ansatz für Möglichkeiten zur Deckung der kommunalen Kosten für die Errich- 

tung und den Betrieb der Schulen zu sorgen hat. 44 

C. Schulpflicht der Schüler, Art. 7 I GG, Art. 56 Abs. 1 S. 1 LV Hessen, §§ 56 ff. 

HSchG 

§ 56 HSchG begründet die allgemeine Schulpflicht, § 62 HSchG die Berufsschulpflicht. 

I. Junktim zwischen Schulpflicht und Leistungsfähigkeit der Schulen 

Die Schulpflicht beinhaltet einen Eingriff in Grundrechte. Sie greift in das Recht der Schü- 

ler auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) und in das Elternrecht (Art. 6 

Abs. 2 GG) ein. Mit Blick auf die Berufsschulpflicht sind ferner ausbildende Betriebe in 

ihrem Grundrecht der Gewerbefreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) betroffen, wenn sie Auszubil- 

dende für den Berufsschulunterricht freistellen müssen. 45 

Die Normierung einer allgemeinen Schulpflicht findet eine verfassungsunmittelbare Legitimation 

in Art. 56 Abs. 1 S. 1 LV Hessen. Das Grundgesetz enthält keine ausdrücklichen 

Aussagen zur Schulpflicht. Als grundgesetzliche Grundlage der Schulpflicht wird zumeist 

das Aufsichtsrecht gem. Art. 7 Abs. 1 GG herangezogen, das u.a. einen eigenständigen 

Erziehungsauftrag des Landes einschließt, welcher wiederum die Schulpflicht legitimiert. 

Bestätigt wird dies durch die weiteren Absätze des Art. 7 Abs. 1 GG: Ohne Pflichtschule 

wären die Bestimmungen zum Religionsunterricht in Abs. 2 und 3 überflüssig; dasselbe 

gilt für die Vorschriften zu Privatschulen in Abs. 4 und 5. Das Grundgesetz setzt damit in 

Art. 7 Abs. 2 bis 5 indirekt die Existenz der Schulpflicht voraus. 46 

43 BVerwGE 23, 351 (352); Ennuschat, in: Löwer/Tettinger, (Fn. 2), Art. 8 Rn. 59; siehe ebenso Niehues/Rux, 

(Fn. 3), Rn. 770. 

44 Vgl. Ennuschat, in: Löwer/Tettinger, (Fn. 2), Art. 8 Rn. 60. 

45 Ennuschat, in: Löwer/Tettinger, (Fn. 2), Art. 8 Rn. 37; vgl. auch Niehues/Rux, (Fn. 3), S. 63, Rn 221. 

46 Ennuschat, in: Löwer/Tettinger, (Fn. 2) , Art. 8 Rn. 38; so wohl auch Niehues/Rux, (Fn. 3), S. 34 

Rn. 124, Fn. 8 mit Blick auf den Sinn der Schulaufsicht.


Eine inhaltliche Legitimierung erhält die Schulpflicht lediglich dann, wenn sie dem Kin- 

deswohl dient, 47 wenn also das Land die damit verbundenen Ziele erreicht, wie sie u.a. in 

Art. 56 Abs. 4 LV Hessen aufgezählt sind (u.a. Erziehung zur eigenständigen Persönlich- 

keit sowie zur beruflichen Tüchtigkeit). Insoweit besteht ein Junktim zwischen Schul- 

pflicht und Leistungsfähigkeit der Schulen. Bekräftigend sei auf eine Aussage zur Schul- 

bildung des Hessischen Staatsgerichtshofs hingewiesen: 48 

„Die Eltern haben einen Anspruch auf bestmögliche Förderung ihrer Kinder.“ 

II. Wohl der jungen Menschen als eine maßgebliche Maxime bei der Ausgestaltung 

des Schulwesens 

Das Wohl der jungen Menschen steht im Mittelpunkt des Schulwesens. 49 Dementsprechend 

stellt § 1 Abs. 1 HSchG das Recht jedes jungen Menschen auf Bildung an den Anfang 

der schulgesetzlichen Regelungen. In gleicher Weise hebt Art. 56 Abs. 4 LV die Persönlichkeitsbildung 

des jungen Menschen als erstgenanntes Erziehungsziel hervor. Auf 

Ebene des Grundgesetzes gilt nichts anderes: Die Schulpflicht wird legitimiert als ein Mittel, 

Kinder bei der freien Entwicklung ihrer Persönlichkeit i.S.d. Art. 2 Abs. 1 GG zu unterstützen. 

Im Übrigen sind das Elternrecht sowie das staatliche Wächteramt treuhänderisch 

auf das Kindeswohl bezogen (Art. 6 Abs. 2 GG). 

Hinzuweisen ist ferner auf Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens der Vereinten Nationen 

über die Rechte des Kindes vom 20. November 1989 (BGBl. II 1992, S. 121), das auch 

innerstaatlich zur Fokussierung auf das Kindeswohl verpflichtet: 

„Bei allen Maßnahmen, die Kinder betreffen, gleichviel ob sie von öffentlichen 

oder privaten Einrichtungen der sozialen Fürsorge, Gerichten, Verwaltungsbehörden 

oder Gesetzgebungsorganen getroffen werden, ist das Wohl des Kindes 

ein Gesichtspunkt, der vorrangig zu berücksichtigen ist.“ 

Schließlich enthält Art. 24 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, die 

Ausdruck der gemeineuropäischen Wertüberzeugungen ist, eine inhaltsgleiche Regelung: 

„Bei allen Kindern betreffenden Maßnahmen öffentlicher und privater Einrichtungen 

muss das Wohl des Kindes eine vorrangige Erwägung sein.“ 

47 BVerfG, NJW 1987, 180; NVwZ 2003, 1113 f.; BayVerfGH, BayVBl. 2003, 236 (237 f.). 

48 HessStGH, Urteil vom 4.10.1995 – P.St. 1170, Urteilsabdruck S. 58. 

49 Siehe zum Folgenden näher Tettinger/Ennuschat, Offene Ganztagsschule im Primarbereich, hrsg. vom 

Presseamt des Erzbistums Köln, S. 58 ff.


Kinder i.S.d. Vorschriften sind alle Minderjährigen; zu den öffentlichen Einrichtungen 

zählen insbesondere Schulen. 50 

III. Konsequenz: Unzulässigkeit eines auch nur temporären Leistungsabfalls der 

beruflichen Schulen im Bereich der von der Schulpflicht erfassten 

Bildungsangebote 

Die Neuausrichtung beruflicher Schulen als Anbieter von Bildungsdienstleistungen auf 

dem Fort- und Weiterbildungsmarkt verfolgt wichtige Belange des Gemeinwohls. Dabei 

darf die Neupositionierung nicht zu Lasten der von der Schulpflicht erfassten Schüler ge- 

hen. 

Nun ist zu erwarten, dass die Tätigkeit der beruflichen Schule auf dem Fort- und Weiter- 

bildungsmarkt zugleich Impulse zur Qualitätssteigerung des eigentlichen Schulunterrichts 

setzt, weil das Lehrpersonal die Kontakte zur Wirtschaft intensiviert und durch die Fort- 

und Weiterbildungsangebote zusätzlich motiviert ist, den Anschluss an aktuelle technische 

und betriebswirtschaftliche Entwicklungen zu halten. Kurz, Fort- und Weiterbildungsakti- 

vitäten der beruflichen Schulen wirken sich häufig fördernd auf die Qualität der Erstaus- 

bildung aus. 51 

Dennoch ist mit dem Engagement auf dem Fort- und Weiterbildungsmarkt das Risiko einer 

Verschlechterung des eigentlichen Schulunterrichts verbunden. Zwei Aspekte seien in die- 

sem Zusammenhang genannt: 

1. Einsatz von Vertretungspersonal im eigentlichen Schulunterricht 

Zur Neukonzeption der Tätigkeit beruflicher Schulen soll zählen, dass die Lehrer einen 

Teil ihres Deputats im Bereich der Fort- und Weiterbildung erfüllen. Die damit erzielten 

Einnahmen sollen dazu verwendet werden, dass Praktiker oder andere Personen als Dozen- 

ten gewonnen werden – quasi als Vertreter des eigentlichen Lehrpersonals. 

50 Ennuschat, in: Tettinger/Stern, Kölner Gemeinschaftskommentar zur Europäischen Grundrechte-Charta, 

Art. 24 Rn. 8, 17; Hölscheidt, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 24 

Rn. 16, 21. 

51 Bericht der Landesregierung SH, LT-Drs. 16/1074, S. 11.


Diese Lösung darf nicht zu einer Qualitätsverschlechterung des Schulunterrichts führen. In 

Rechnung zu stellen ist dabei insbesondere der Umstand, dass die Praktiker regelmäßig 

keine pädagogisch-didaktische Ausbildung erhalten haben. Die beruflichen Schulen müss- 

ten daher Vorkehrungen treffen, dass der Unterricht dennoch die erforderlichen Qualitäts- 

maßstäbe erfüllt. 

Denkbar ist, dass schon der Gesetz- oder Verordnungsgeber einige Rahmenbedingungen 

setzt, die der Qualitätssicherung dienen. Hierbei sind dem Normgeber beträchtliche Gestal- 

tungsspielräume eröffnet. Zu registrieren sind immerhin bereits einige schulgesetzliche 

Regelungsvorbilder zu zeitlichen oder zahlenmäßigen Begrenzungen des Einsatzes von 

Vertretern im eigentlichen Schulunterricht, die Grundlage weitergehender Überlegungen 

sein könnten: (a) Erwägenswert könnte etwa eine zeitliche Befristung des Einsatzes des 

Vertretungspersonals sein. So sieht § 15a Abs. 1 S. 1 HSchG für die Vertretung bei Unter- 

richtsausfall im Zusammenhang mit der verlässlichen Schule vor, dass externe Vertretungskräfte 

für einen Zeitraum bis zu fünf Wochen herangezogen werden können (siehe 

unten 2. Teil E. III. 2). (b) Zu prüfen wäre weiter die Möglichkeit einer Quotierung. In 

Schleswig-Holstein wird hierzu eine Obergrenze für den Einsatz der Lehrer in der Fortund 

Weiterbildung festgelegt: Die Schule ist berechtigt, die ihr zugewiesenen Lehrkräfte 

bis zu einem Prozentsatz von 5% außerhalb des eigentlichen Schulauftrages in der Fortund 

Weiterbildung einzusetzen (siehe unten 3. Teil D. I. 1. b) 

2. Phase der Umstrukturierung und Neuausrichtung beruflicher Schulen 

Die Phase der Umstrukturierung und Neuausrichtung beruflicher Schulen könnte zu Unsicherheiten 

und Anfangsschwierigkeiten, womöglich zu Widerständen innerhalb der Schulen, 

und damit zu Qualitätseinbußen führen. So wird etwa aus der Erprobungsphase in 

Schleswig-Holstein Folgendes berichtet: 52 

„Realistischer Weise wird es keine zusätzlichen Ressourcen für die Schulgestaltung 

geben. Trotzdem werden wir z.B. von der IHK scharf beobachtet, ob 

und wie wir unseren Berufsbildungsauftrag erfüllen. Genau da schrumpft momentan 

der Arbeitseinsatz, da wird angesichts der neuen Aufgaben viel improvisiert, 

um die nächste Stunde über die Runde zu bringen.“ 

52 Becker/Dreher, Berufsbildende Schulen als eigenständig agierende lernende Organisationen – Bestandsaufnahme 

der RBZ-Entwicklung in Schleswig-Holstein, Endbericht, Juli 2006, S. 27, 34 (= Anhang 

zu Bericht der Landesregierung SH, LT-Drs. 16/0174) – Hervorhebung nicht im Original.


Solche Einbußen wären auch dann nicht hinnehmbar, wenn sie nur vorübergehend wären 

und zukünftig eine Qualitätssteigerung zu erwarten ist. 53 Die Schüler, die während der 

Phase der Umstrukturierung berufsschulpflichtig sind, haben ein eigenes und gegenwärti- 

ges Recht auf Bildung (§ 1 Abs. 1 HSchG) sowie auf Erziehung zu beruflicher Tüchtigkeit 

(Art. 56 Abs. 4 LV Hessen), das nicht dadurch erfüllt wird, dass zukünftige Schülergenerationen 

verbesserte Schulbedingungen haben werden. 


Art. 56 Abs. 6 LV Hessen, §§ 100 ff. HSchG 

Das Grundgesetz gewährleistet das Elternrecht vor allem in Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG. Das 

Elternrecht zählt zu den elementaren Grundrechten der Verfassung. 54 Es hat treuhänderischen 

Charakter, d.h. dient dem Kindeswohl. 55 Auf Ebene des Landesverfassungsrechts 

wird das Elternrecht zu einem Recht konkretisiert, die Gestaltung des Unterrichtswesens 

mitzubestimmen (Art. 56 Abs. 6 LV Hessen). So stellt die Landesverfassung ausdrücklich 

klar, dass das Elternrecht den Schulbereich erfasst. Diese Aussage ist schon deshalb bedeutsam, 

weil die Rolle des Elternrechts im Schulbereich, bezogen auf Art. 6 und 7 GG, in 

der Literatur z.T. weit zurückgedrängt wird. 56 

Die Mitbestimmungsrechte der Eltern bzw. Erziehungsberechtigten werden näher entfaltet 

in §§ 100 ff. HSchG. Sie greifen auch für berufliche Schulen (vgl. § 113 HSchG). Die Tätigkeit 

der beruflichen Schule auf dem Fort- und Weiterbildungsmarkt hat Rückwirkungen 

auf den eigentlichen Schulbereich, namentlich dann, wenn dies dazu führt, dass Lehrer für 

Fort- und Weiterbildungsveranstaltungen herangezogen und nicht länger im Schulunterricht 

eingesetzt werden. 

Nach derzeitiger Rechtslage wären Fort- und Weiterbildungsangebote nur im Rahmen von 

§ 127c Abs. 2 HSchG zulässig. Hierüber entscheidet die Schulkonferenz (§ 129 Nr. 5 

HSchG); die Zustimmung des Schulelternbeirates ist erforderlich (§ 110 Abs. 2 HSchG). 

53 Bund-Länder-Kommission, Weiterentwicklung berufsbildender Schulen, Heft 105, 2003, S. 13. 

54 BayVerfGH, BayVBl. 2003, 236 (237). 

55 BVerfGE 59, 360 (376); Engels, AöR 122 (1997), 212 (234, 237). 

56 Vgl. Schmitt-Kammler, Elternrecht und schulisches Erziehungsrecht, S. 57, 65; Böckenförde, Essener 

Gespräche 14 (1980), S. 54 (81); zur Gegenposition siehe z.B. Stern, Staatsrecht IV/1, S. 604: „Das elterliche 

Erziehungsrecht des Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG macht vor der Schule nicht halt.“


Darüber hinaus greift jedenfalls die Unterrichtungspflicht i.S.d. § 110 Abs. 5 HSchG („we- 

sentliche Angelegenheit des Schullebens“). 

Sollten Fort- und Weiterbildungsangebote aus der Experimentierklausel des § 127c HSchG 

herausgelöst und als Regeloption für beruflichen Schulen konstituiert werden, wäre eine 

schulgesetzliche Anpassung der elterlichen Mitbestimmungsrechte angezeigt. Entsprechendes 

gilt für die Schülermitwirkung. Mit Blick auf Ausmaß und Art der Mitbestimmungsrechte 

von Eltern und Schülern kommt dem Schulgesetzgeber wiederum ein beträchtlicher 

Gestaltungsspielraum zu. 

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die landesverfassungsrechtliche Grundlage der elterlichen 

Mitbestimmung auf „die Gestaltung des Unterrichtswesens“ (Art. 56 Abs. 6 LV 

Hessen) begrenzt ist. Indem die Landesverfassung die Mitbestimmung auf das „Unterrichtswesen“ 

– und nicht nur auf den Unterricht – erstreckt, stellt sie zwar klar, dass die 

Mitbestimmung nicht auf die unmittelbare unterrichtliche und erziehende Tätigkeit von 

Schule und Lehrern reduziert, vielmehr auf die gesamte Verwaltungstätigkeit auf dem Gebiete 

des Schul- und Erziehungswesens gerichtet ist. 57 Primärer Bezugspunkt der elterlichen 

Mitbestimmung bleibt aber die Erfüllung des eigentlichen Schulauftrages i.S.d. § 2 

HSchG. Dementsprechend wird Art. 56 Abs. 4 LV Hessen als „pädagogisches Elternrecht“ 

verstanden. 58 Die außerschulische Tätigkeit berührt das elterliche Mitbestimmungsrecht 

dagegen nur mittelbar. 

Der Umstand, dass die Fort- und Weiterbildungsaktivitäten der beruflichen Schule sich nur 

mittelbar auf das elterliche Mitbestimmungsrecht i.S.d. Art. 56 Abs. 4 LV Hessen auswirken, 

kann vom Schulgesetzgeber bei der Ausgestaltung von Art und Ausmaß der elterlichen 

Mitbestimmung berücksichtigt werden. Vor diesem Hintergrund könnte der Schulgesetzgeber 

z.B. eine Eltern- und Schülermitwirkung vorsehen, die sich am Vorbild des § 

127c Abs. 2 HSchG orientiert, könnte aber stattdessen auch Modelle weniger intensiver 

Mitwirkung konstituieren. Ein völliger Ausschluss elterlicher Mitwirkung stieße freilich 

auf Bedenken, weil die Fort- und Weiterbildungsaktivitäten sich immerhin mittelbar auf 

den eigentlichen Schulunterricht auswirken. 

57 So deutlich Zinn/Stein, (Fn. 31), Art. 56 Erl. 11. 

58 Zinn/Stein, (Fn. 31), Art. 56 Erl. 11; Kinkel, (Fn. 31), Art. 56 Erl. 11.



§§ 86 ff. HSchG 

In der schulpolitischen Diskussion wird erwogen, die Stellung der Schulleiter aufzuwerten, 

ihnen insbesondere Kompetenzen für den Bereich der Fort- und Weiterbildung zuzuweisen. 

Die einer beruflichen Schule zugeordneten Lehrer sollen wiederum auch im Fort- und 

Weiterbildungsbereich tätig werden. Im Folgenden soll zunächst der Rechtsrahmen für die 

Stellung von Schulleiter und Lehrern skizziert werden (unten I), wobei besonderes Augenmerk 

dem Einsatz der Lehrer in der Fort- und Weiterbildung gilt (unten II). Damit verbunden 

soll erörtert werden, welche Vorgaben für den Einsatz von Vertretungskräften im 

eigentlichen Schulunterricht greifen (unten III). 

I. Allgemeine Rechtsstellung der Schulleiter und Lehrer 

Der Schulleiter ist einerseits Organ der Schule und unterliegt insofern der Aufsicht durch 

die Schulbehörde. Andererseits ist er in seiner dienst- und arbeitsrechtlichen Funktion als 

Vorgesetzter den Lehrern wie dem übrigen Personal seiner Schule gegenüber weisungsbefugt. 

59 Er übt in einigen Fällen die Befugnisse des Dienstvorgesetzten aus. 60 

Nach § 88 Abs. 2 Nr. 2 HSchG entscheidet der Schulleiter nach den Grundsätzen der Gesamtkonferenz 

(vgl. § 133 HSchG) über die Erstellung der Stunden-, Aufsichts- und Vertretungspläne 

sowie über die Verteilung der Klassen und Lerngruppen. Demzufolge entscheidet 

der Schulleiter über die konkrete Einteilung der Lehrer auf bestimmte Klassen, 

Stunden und Fächer. 

Lehrer an öffentlichen Schulen sind nach § 86 Abs. 1 HSchG „in der Regel Bedienstete des 

Landes. Sie sind in der Regel in das Beamtenverhältnis zu berufen.“ 

59 Niehues/Rux, (Fn. 3), Rn. 820. Siehe §§ 88 Abs. 1, 91 Abs. 2 HSchG i.V.m. § 16 Abs. 2 Dienstordnung 

für Lehrkräfte, Schulleiterinnen und Schulleiter und sozialpädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. 

60 § 91 HSchG i.V.m. § 16a Dienstordnung für Lehrkräfte, Schulleiterinnen und Schulleiter und sozialpädagogische 

Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.


II. Einsatz der Lehrer im Fort- und Weiterbildungsbereich 

Nach geltendem Recht ist der dienstliche Einsatz von Lehrern im Fort- und Weiterbil- 

dungsbereich nicht vorgesehen, wie sich aus § 86 Abs. 2 HSchG ergibt, der den Aufgaben- 

bereich der Lehrer an die Grundsätze und Ziele der §§ 1 bis 3 HSchG knüpft. Lediglich 

§ 127c Abs. 2 S. 2 HSchG ermöglicht die Erprobung von Modellen zur Tätigkeit im Fort- 

und Weiterbildungsbereich; dann ist dort auch der Einsatz von Lehrern im Rahmen ihres 

Dienstes ausnahmsweise möglich. 

Soll der Einsatz von Lehrern für den Fort- und Weiterbildungsbereich als Regeloption 

festgeschrieben werden, ist zunächst zu unterscheiden, in welchem Verhältnis die Fort- 

und Weiterbildungseinheit zur beruflichen Schule i.e.S. steht. 

(1) Wenn berufliche Schule und Fort- und Weiterbildungseinheit eine rechtliche Einheit 

bilden, 61 müsste zunächst die Fort- und Weiterbildung in den gesetzlich umrissenen Auf- 

gabenbereich der beruflichen Schule aufgenommen werden. Darüber hinaus wäre an eine 

Vorschrift zu denken, die den Einsatzbereich der Lehrer auf die Fort- und Weiterbildung 

erstreckt, sei es explizit im Wortlaut (z.B. in vorsichtiger Anlehnung an das Vorbild des 

(früheren) § 43 HRG) 62 oder durch Bezugnahme auf die Aufgabenbeschreibung der Schule. 

Gesetzlich könnte ferner umrissen werden, in welchem Umfang ihres Deputats Lehrer 

im Fort- und Weiterbildungsbereich tätig werden können. 63 Klarzustellen wäre schließlich, 

dass die Weisungsbefugnis des Schulleiters hinsichtlich der Diensteinteilung auch den 

Fort- und Weiterbildungsbereich erfasst – mit der Konsequenz, dass ein Einsatz in der 

Fort- und Weiterbildung nicht von der Zustimmung des Lehrers abhinge. 64 

(2) Wenn die Fort- und Weiterbildungseinheit von der beruflichen Schule getrennt und 

rechtlich zu einer juristischen Person des öffentlichen Rechts verselbständigt werden sollte, 

65 wäre die Verwendung der Lehrer der beruflichen Schule in der Fort- und Weiterbildung 

rechtlich aufwendiger, weil die schlichte Weisung nicht genügen würde. In Betracht 

61 Siehe unten Dritter Teil unter D.I.1.d), S. 97 ff. 

62 Zur Tätigkeit der Hochschullehrer im Bereich der Fort- und Weiterbildung siehe Detmer, WissR 37 

(2004), 150 (154, 158). 

63 Siehe etwa Bericht der Landesregierung SH, LT-Drs. 16/0174, S. 14 f.: 5%; siehe hierzu Zweiter Teil C. 

III 1; Dritter Teil D.I. 1. b). 

64 Siehe auch unten Dritter Teil D. I. 1. c) (iv) (2). 

65 Vgl. unten Dritter Teil D.I, S. 81 ff.


käme eine Abordnung zu einer anderen Dienststelle (näher § 28 HBG). Die Abordnung 

setzt ein dienstliches Bedürfnis voraus und ist ohne Zustimmung des Beamten möglich. Sie 

kann sich auf einen Teil des Lehrdeputats beschränken und muss vorübergehend sein. Ver- 

glichen mit einer Weisung i.S.v. (1) stünde einem Lehrer gegenüber einer Abordnung in 

weiterem Umfang verwaltungsprozessualer Rechtsschutz zu. 

(3) Möglich ist die Zuweisung des Beamten – ohne dessen Zustimmung – zu einer juristi- 

schen Person des Privatrechts (vgl. § 123a Abs. 2 BRRG). 66 Diese Konstellation wäre z.B. 

dann einschlägig, wenn die berufliche Schule nicht mehr als (nichtrechtsfähige) Anstalt des 

öffentlichen Rechts, sondern fortan in privatrechtlicher Form organisiert würde (z.B. als 

GmbH oder e.V.; siehe unten 3. Teil D. II.). Eine Überlassung der Dienstleistung von Be- 

amten an eine Privatrechtsperson wird in der Rechtsprechung als zulässig angesehen, sogar 

wenn sie im gesamten Umfang der Tätigkeit erfolgt. 67 Sie hat allerdings zur Vorausset- 

zung, dass der jeweils abgeordnete Beamte dienstrechtlich nach wie vor seinem öffentli- 

chen Dienstherrn zugeordnet bleibt und dieser weiterhin sein Weisungsrecht ausüben kann. 

Damit bleiben die dienstrechtlichen Beziehungen zum Dienstherrn unverändert, lediglich 

der Ort der Dienstausübung ändert sich. 68 Diese Voraussetzung kann auch bei einer Ab- 

ordnung an eine privat-rechtliche Organisation erfüllt werden, 69 allerdings zöge das deren 

autonomer Verfassung deutliche Grenzen. 

(4) Von der Konstellation i.S.v. (3) zu unterscheiden ist die Abtrennung und Verselbst- 

ständigung der Fort- und Weiterbildungseinheit von der (öffentlich-rechtlich) verfassten 

beruflichen Schule zu einer Privatrechtsperson in öffentlicher Trägerschaft (z.B. als GmbH 

oder e.V.). 70 § 123a Abs. 2 BRRG greift nicht, weil dieser Absatz nur die Umwandlung 

einer vorhandenen Dienststelle in eine Privatrechtsperson, nicht aber die Neugründung 

betrifft. 71 Eine Zuweisung des Lehrers nach § 123a Abs. 1 S. 1 BRRG wäre denkbar, ver- 

langte aber u.a. seine Zustimmung. 

66 Näher unten Dritter Teil D.II, S. 105 ff. 

67 Dazu Blanke/Sterzel, Privatisierungsrecht für Beamte, Rn. 62 ff. 

68 BVerwGE 69, 303 (309, 311); krit. Blanke/Sterzel (Fn. 67), Rn. 65 ff. 

69 So im Falle BVerwGE 69, 303 ff. 

70 Siehe unten Dritter Teil D. I. d) (ii). 

71 Vgl. Battis, BBG, 3. Aufl. 2004, § 27 Rn. 9; Plog/Wiedow/Lemhofer/Bayer, BBG, § 27 Rn. 13a.


(5) Ähnliches gilt für die Konstellation, dass verbeamtete Lehrer der beruflichen Schule 

Dritten zugewiesen würden, z.B. freien Veranstaltern von Angeboten zur Fort- und Wei- 

terbildung, die völlig unabhängig von der beruflichen Schule und deren Fort- und Weiter- 

bildungsaktivitäten agieren. § 123a Abs. 2 BRRG erfasst diesen Fall nicht. In Betracht kä- 

me eine Zuweisung gem. § 123a Abs. 1 S. 2 BRRG, die aber erstens ein dringendes öffentliches 

Interesse und zweitens die Zustimmung des Beamten erfordert. 72 Gegen seinen Willen 

könnte ein Lehrer daher keinem privaten Drittanbieter von Fort- und Weiterbildungsangeboten 

zugewiesen werden. Der Lehrer könnte auch nicht zur Aufnahme einer entsprechenden 

Nebentätigkeit bei dem Drittanbieter verpflichtet werden, weil § 78 Abs. 1 S. 1 

HBG diese Verpflichtung allenfalls für Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst ermöglicht. 

(6) Als ein Zwischenfazit zu (1) bis (5) kann daher festgehalten werden: Die beamtenrechtlichen 

Anforderungen an eine Dienstleistungsüberlassung vom Schulbereich i.e.S. zur 

Fort- und Weiterbildung lassen sich deutlich einfacher erfüllen, wenn die Fort- und Weiterbildungseinrichtung 

unter dem öffentlich-rechtlichen Dach der beruflichen Schule verbleibt73 

. 

III. Einsatz von Vertretungspersonal im Schulunterricht 

Erwogen wird, die Mittel, die der Lehrereinsatz im Fort- und Weiterbildungsbereich generiert, 

dafür zu verwenden, aus der Praxis kommende Dozenten zu finanzieren, die im eigentlichen 

Schulunterricht – quasi als Vertreter der in der Fort- und Weiterbildung tätigen 

Lehrkräfte – zum Einsatz kommen sollen. Hiermit verbunden ist die Hoffnung einer Qualitätssteigerung 

des Unterrichts durch vermehrte Einbeziehung praktischer Erfahrungen. 

Der verstärkte Einsatz von Dozenten, die keine verbeamteten Lehrer sind, im Schulunterricht 

könnte Bedenken im Hinblick auf Art. 33 Abs. 4 GG oder § 86 Abs. 1 HSchG auslösen. 

72 Zum Zustimmungserfordernis siehe Battis, BBG, § 27 Rn. 8. 

73 Unten Dritter Teil D.I.1.d), S. 97 ff.

1. Art. 33 Abs. 4 GG als Grenze? 


Nach Art. 33 Abs. 4 GG ist die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Auf- 

gabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öf- 

fentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Dieses Erfordernis erfüllen insbesondere 

Beamte. 74 

Ob Art. 33 Abs. 4 GG als Sperre für den Einsatz nicht verbeamteter Lehrkräfte in Betracht 

kommt, hängt zunächst davon ab, ob der Einsatz eines Lehrers – an einer (beruflichen) 

Schule – mit der Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse verbunden ist. Dies wird herkömmlich 

bejaht, 75 jedoch in jüngerer Zeit zunehmend in Abrede gestellt. 76 Für die Zuordnung 

der Tätigkeit von Lehrern an öffentlichen Schulen zum Anwendungsbereich des 

Art. 33 Abs. 4 GG sprechen nicht nur die damit verbundenen hoheitlichen Maßnahmen 

(Noten, Versetzungen, Ordnungsmaßnahmen), sondern auch die erhebliche Grundrechtsrelevanz 

ihrer Tätigkeit (zur Schulpflicht s.o. unter C). 77 

Der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG ist allerdings in zweifacher Weise relativiert. 

Erstens greift er nur, wenn es sich um eine ständige Aufgabe handelt. Wenn die Vertretungskräfte 

nur vorübergehend im eigentlichen Schulbereich eingesetzt werden, wären 

die Voraussetzungen des Art. 33 Abs. 4 GG also nicht erfüllt. Das Merkmal „ständig“ wäre 

sogar bei mehrjähriger Tätigkeit zu verneinen, wenn nur der Einsatz erkennbar befristet 

ist. 78 

Zweitens verlangt Art. 33 Abs. 4 GG nur „in der Regel“ eine Verbeamtung, sodass begründete 

Ausnahmen möglich sind. Zulässig sind dabei nicht nur einzelfallbezogene Ausnahmen, 

sondern auch bereichsspezifische Ausnahmeregelungen. 79 Je intensiver die Ab- 

74 Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Art. 33 Rn. 30; vgl. ferner Pieroth, in: Jarass/ Pieroth, 

(Fn. 1), Art. 33 Rn. 41. 

75 Siehe etwa Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, (Fn. 74), Art. 33 Rn. 34; Dollinger/Umbach, in: 

Umbach/Clemens, GG, Art. 33 Rn. 81; Badura, ZBR 1996, 321 (326); Battis/Schlenga, ZBR 1995, 253 

(260); Epping, ZBR 1997, 383 (386) zu Professoren. 

76 Pieroth, in: Jarass/Pieroth, (Fn. 1), Art. 33 Rn. 41; Lübbe-Wolff, in: Dreier, GG, Art. 33 Rn. 59; Niehues/Rux, 

(Fn. 3), Rn. 924. 

77 Ebenso Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, (Fn. 74), Art. 33 Rn. 34. 

78 So Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, (Fn. 74), Art. 33 Rn. 37. 

79 Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, (Fn. 74), Art. 33 Rn. 37.


weichung von der Regel ist, desto gewichtigere Gründe müssen angeführt werden. 80 Die 

punktuelle Einbeziehung etwa von Praktikern in den Schulunterricht kann der Qualitäts- 

steigerung dienen und könnte daher – je nach Konstellation – durchaus eine Abweichung 

von der Regel des Art. 33 Abs. 4 GG rechtfertigen. 

Vor diesem Hintergrund steht Art. 33 Abs. 4 GG dem Einsatz nicht verbeamteter Vertre- 

tungskräfte im Unterricht an beruflichen Schulen nicht von vornherein entgegen, ist aber 

Anlass für eine gewisse Zurückhaltung hinsichtlich des Vorhabens, an Stelle der Lehrer – 

die in der Fort- und Weiterbildung eingesetzt werden – externe Vertretungskräfte zu bestellen. 

2. §§ 86 Abs. 1, Abs. 6 i.V.m. § 15a HSchG als Grenze? 

§ 86 Abs. 1 HSchG sieht vor, dass die Lehrer, d.h. diejenigen, welche an einer Schule 

selbstständig Unterricht erteilen, in der Regel in das Beamtenverhältnis zu berufen sind. 

Gem. § 86 Abs. 6 HSchG können im Rahmen des Vertretungskonzeptes nach § 15a 

HSchG auch geeignete Personen, die nicht Lehrkräfte im Sinne des § 86 Abs. 1 HSchG – 

d.h. keine Beamten – sind, als Vertretungskräfte im Unterricht eingesetzt werden. 

Deren Einsatz unterliegt aber Begrenzungen: Die Vertretungskräfte nehmen keine Leistungsbewertungen 

nach § 73 HSchG vor und wirken nicht bei Versetzungsentscheidungen 

nach § 75 HSchG mit (§ 86 Abs. 6 S. 6 HSchG). § 15a Abs. 1 S. 2 HSchG begrenzt den 

Einsatz externer Vertretungskräfte auf einen Zeitraum von bis zu fünf Wochen. 

Ob die Regelungen des Vertretungskonzeptes i.S.d. §§ 15a, 86 Abs. 6 HSchG auch für den 

Fall der Vertretung derjenigen Lehrer greifen, die im Rahmen der Fort- und Weiterbildung 

eingesetzt werden, ist zweifelhaft. Dagegen spricht der Unterschied hinsichtlich des Vertretungsfalls: 

§§ 15a, 86 Abs. 6 HSchG zielen ersichtlich auf unbeabsichtigte Vertretungsfälle. 

Aus § 86 Abs. 1, Abs. 6 i.V.m. § 15a HSchG wird jedoch die Wertung des hessischen 

Schulgesetzgebers erkennbar, dass die intendierte und regelmäßige Beschäftigung externer 

Lehrkräfte eng begrenzt sein soll. Die Begründung zu §§ 15a, 86 Abs. 6 HSchG weist in 

80 Pieroth, in Jarass/ Pieroth, (Fn. 1), Art. 33 Rn. 42.


diesem Zusammenhang auf Vorgaben des Hessischen Staatsgerichtshofs hin. 81 Eine Er- 

weiterung der Einsatzmöglichkeiten externen Lehrpersonals bedarf daher einer dies flan- 

kierenden gesetzlichen Grundlage. 

81 Hess.LT-Drs. 16/5546 vom 9.5.2006, S. 5 unter Hinweis auf das Urteil des HessStGH vom 4.10.1995 – 

P.St. 1170.

Dritter Teil: Mögliche Ausgestaltungsformen 

Berufliche Schulen sollen zukünftig nicht nur den Schulunterricht i.e.S. durchführen, son- 

dern auch Fort- und Weiterbildungsangebote bereithalten. Mit Blick auf die möglichen 

Ausgestaltungsformen sind deshalb zwei Aspekte sorgsam zu trennen: Zum einen gilt es, 

taugliche Organisationsformen für die berufliche Schule i.e.S. zu ermitteln. Zum anderen 

ist zu klären, wie das Fort- und Weiterbildungsangebot organisatorisch zu umrahmen ist. 

Im Folgenden sollen zunächst Eckpunkte und Optionen zur künftigen Ausgestaltung der 

Berufsschulen skizziert (unten A), sodann verschiedene Modelle erörtert (unten B-D) und 

einige Leitlinien für die Wahl der Organisationsform zusammengestellt werden. 


Schulen 

Die vorangegangen Teile dieses Gutachtens lassen sich zu zwei Eckpunkten für die künftige 

Ausgestaltung der beruflichen Schulen verdichten: Erstens müssen die Fort- und Weiterbildungsaktivitäten 

wirtschaftlich bzw. rechnerisch hinreichend deutlich vom Kernbereich 

der beruflichen Schule getrennt werden. Und zweitens müssen die aus der Schulaufsicht 

und Schulhoheit i.S.d. Art. 7 Abs. 1 resultierenden Aufgaben erfüllt werden. Dies 

betrifft insbesondere die Effektivität der Fachaufsicht sowie die Qualität des Unterrichts 

i.e.S. 

Im Kern stehen dem Schulgesetzgeber bei Wahrung dieser Eckpunkte folgende Optionen 

zur Verfügung: 

(1) Er kann sich für die prinzipielle Beibehaltung der gegenwärtigen Rechtslage entscheiden, 

d.h. die berufliche Schule bleibt nichtrechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts; in 

ihrem Umfeld können Fort- und Weiterbildungsaktivitäten z.B. durch Fördervereine entfaltet 

werden. Diese Option schließt nicht aus, durch einzelne Maßnahmen die Eigenständigkeit 

der beruflichen Schulen zu stärken (unten B). 

(2) Der Gesetzgeber kann sich bei weitgehender Beibehaltung der Rechtslage dazu entschließen, 

die Fort- und Weiterbildungsaktivität dadurch zu fördern, dass er der beruflichen 

Schule für diesen Bereich Teilrechtsfähigkeit zuerkennt (unten C).

Dritter Teil: Mögliche Ausgestaltungsformen 76 

(3) Der Gesetzgeber verschafft der beruflichen Schule Vollrechtsfähigkeit (unten D). Dies 

kann in öffentlich-rechtlicher (Anstalt oder Stiftung) oder in privatrechtlicher Form (z.B. 

GmbH, AG, Verein) erfolgen. Hiervon zu trennen ist wiederum die Frage der organisatorischen 

Umrahmung der Fort- und Weiterbildungsaktivitäten: Die Fort- und Weiterbildungseinheit 

kann unselbständiger Teil der rechtsfähigen Schule sein, kann Teilrechtsfähigkeit 

erlangen oder selbst vollrechtsfähig sein. 

B. Beibehaltung der gegenwärtigen Rechtslage 

Nach gegenwärtigem Recht zählt die Fort- und Weiterbildung nicht zu den Aufgaben einer 

öffentlichen Schule, schon gar nicht die entgeltliche Fort- und Weiterbildung. Lediglich 

über die Experimentierklausel des § 127c Abs. 2 S. 2 HSchG ist punktuell ein entsprechendes 

Angebot der Schule möglich1 . 

I. Fort- und Weiterbildungsangebote mittels des Fördervereins einer beruflichen 

Schule 

Ungeachtet dieser engen gesetzlichen Grenzen gibt es – auch ohne schulgesetzliche Flankierung 

– vielfältige Fort- und Weiterbildungsaktivitäten im Umfeld der beruflichen Schulen. 

Plattform ist häufig der Förderverein (oder Fortbildungsverein) einer Schule. 2 Mitglieder 

des Fördervereins können ehemalige Schüler und Lehrer, aktive Lehrer, aber auch Einzelpersonen 

aus den Reihen der Wirtschaft, Unternehmen oder Innungen sein. 3 Häufig ist 

der Schulleiter in Personalunion Vorsitzender des Fördervereins. 4 

Der Verein fungiert als Veranstalter der Kurse und bezahlt die Dozenten, die sich insb. aus 

den Reihen der Lehrerschaft der betroffenen beruflichen Schule rekrutieren. 5 Die Lehrer 

erhalten als Dozenten teils nur ein sehr geringes Honorar, profitieren aber davon, dass der 

Förderverein für die Schule Lehrerfortbildungsmaßnahmen finanziert, an denen die Lehrer 

1 Oben Erster Teil D.III.3, S. 40 ff. 

2 Bund-Länder-Kommission, Weiterentwicklung berufsbildender Schulen, Heft 105, 2003, Anlage 2 S. 11. 

3 Dobischat/Düsseldorff/Euler/Roß/Schlausch/Wilbers, Leistungsangebote beruflicher Schulzentren; hrsg. 

vom BMBF, Mai 2003, S. 99, 110. 

4 Köller, in: ders./Achilles, HSchG, Stand: Sept. 2006, § 16 Erl. 4. 

5 Dobischat/Düsseldorff/Euler/Roß/Schlausch/Wilbers, (Fn. 3), S. 139.


dann teilnehmen. 6 Der Förderverein erhält die Teilnehmerentgelte und tätigt damit Investi- 

tionen zugunsten der betroffenen Schule. 7 Teils bietet der Förderverein die Angebote in 

Zusammenarbeit mit der Volkshochschule an. 8 

Die Lehrer werden für den Förderverein als Veranstalter der Fort- und Weiterbildungsan- 

gebote im Rahmen einer genehmigten Nebentätigkeit – d.h. außerhalb ihres Lehrdeputats – 

tätig. 

II. Würdigung in Literatur und Praxis: Förderverein nur eine „Krücke“ 

Aus der Praxis wird berichtet, dass die Lösung über den Förderverein als „Krücke“ empfunden9 

und beklagt wird, dass sich die Aktivitäten in einer Grauzone befänden. 10 Als 

Problem wird weiter geschildert, dass die Fort- und Weiterbildungsangebote von der freiwilligen 

Mitwirkung der Lehrer abhingen, die nicht zuverlässig eingeplant werden könne. 

11 Hingewiesen wird häufig darauf, dass nur eine Minderheit der Lehrer an der Fortund 

Weiterbildungsaktivität interessiert sei. 12 Hierin wird ein Hemmnis gesehen. 13 Die 

beteiligten Schulleiter und Lehrer vermissen ausweislich einer bundesweit angelegten Studie 

insb. ein klares Signal von Gesetzgeber und Ministerium, dass Fort- und Weiterbildungsaktivitäten 

erwünscht sind und unterstützt werden. 14 

Auch in der Literatur findet sich die Einschätzung, „dass die Rechtsform der nichtrechtsfähigen 

Anstalt für die Wahrnehmung der Aufgaben eines regionalen Bildungszentrums wenig 

geeignet erscheint.“ 15 

6 Dobischat/Düsseldorff/Euler/Roß/Schlausch/Wilbers, (Fn. 3) , S. 40, 99 f. 

7 Dobischat/Düsseldorff/Euler/Roß/Schlausch/Wilbers, (Fn. 3), S. 109. 

8 Dobischat/Düsseldorff/Euler/Roß/Schlausch/Wilbers, (Fn. 3), S. 120, 178. 




12 Dobischat/Düsseldorff/Euler/Roß/Schlausch/Wilbers, (Fn. 3), S. 39, 100, 110, 121. 



15 Avenarius, in: Bund-Länder-Kommission, Kompetenzzentren, Heft 99, 2002, S. 50 (53).


C. Teilrechtsfähigkeit der beruflichen Schule im Fort- und Weiterbildungsbereich 

Diskutiert wird, ob den Schulen Teilrechtsfähigkeit zuerkannt werden soll. In ihrem eigent- 

lichen Aufgabenbereich bliebe die Schule dann nichtrechtsfähige Anstalt des öffentlichen 

Rechts, erhielte aber eine begrenzte Rechtsfähigkeit für bestimmte Bereiche. Motiv kann 

zum einen sein, hierdurch deren Selbstverantwortung zu steigern, 16 zum anderen, der 

Schule ein Instrument für das Handeln z.B. im Fort- und Weiterbildungsbereich an die 

Hand zu geben. 17 

Dass es zwischen Nichtrechtsfähigkeit und Vollrechtsfähigkeit Zwischenformen gibt, wird 

zwar kontrovers diskutiert, 18 ist jedoch weitgehend anerkannt. 19 Die Teilrechtsfähigkeit 

besteht darin, dass einer Organisation nicht generell, sondern nur im Blick auf bestimmte 

Rechtsgebiete oder bestimmte Rechtsnormen Rechtsfähigkeit zugesprochen wird; in diesem 

Bereich kann die Organisation dann rechtlich selbstständig auftreten. 20 

Freilich ist noch längst nicht geklärt, was unter dem Begriff der Teilrechtsfähigkeit im 

Kontext der Schulen zu verstehen ist. 

I. Befugnis des Schulleiters, Rechtsgeschäfte mit Wirkung für den Schulträger 

abzuschließen (vgl. § 127a Abs. 2 HSchG) 

Manche begreifen schon die bereits nach gegenwärtiger Rechtslage bestehende Befugnis 

des Schulleiters, Rechtsgeschäfte mit Wirkung für den Schulträger oder das Land abzuschließen 

und für diese Verpflichtungen einzugehen, als Teilrechtsfähigkeit. 21 Diese Möglichkeit 

könnte verstärkt genutzt werden und würde den Schulen in der Tat ein „nicht unbeträchtliches 

Maß an Eigenverantwortung“ verschaffen. 22 Insoweit handelt es sich allerdings 

nur um einen Fall der Vertretung (so ausdrücklich § 127a Abs. 2 S. 3 HSchG). Die 

16 Siehe etwa Bund-Länder-Kommission, Berufsbildende Schulen als eigenständig agierende lernende Organisationen, 

Heft 135, 2006, S. 223. 

17 Deutlich z.B. § 128c SchOG Österr. 

18 Näher Kluth, in: Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht Bd. 3, § 83 Rn. 16. 

19 Siehe für das Zivilrecht etwa Heinrichs, in: Palandt, BGB, vor § 1 Rn. 1, für das öffentliche Recht z.B. 

Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 6, 10. 

20 Maurer, (Fn. 19), § 21 Rn. 6. 

21 van den Hövel, ZBV 2/2004, 80 (85), 

22 Avenarius, RdJB 2001, 470 (472); näher zur Teilnahme am rechtsgeschäftlichen Verkehr siehe Köller, 

in: ders./Achilles, HSchG, Stand: Sept. 2006, § 127a Erl. 3.3.-5.


Vertretungsbefugnis begründet lediglich eine „geliehene“ Eigenständigkeit, d.h. die Schu- 

len werden nicht aus eigenem, sondern aus übertragenem Recht tätig. 23 

II. Teilrechtsfähiges Sondervermögen 

Näher liegt es, von einer Teilrechtsfähigkeit nur dann auszugehen, wenn die Schule in ei- 

genem Namen tätig werden kann. Soweit die Schulen z.B. durch Fort- und Weiterbil- 

dungsaktivitäten eigene Einnahmen haben, können sie ein Sondervermögen bilden und 

durch den Gesetzgeber insoweit die Befugnis verliehen bekommen, im eigenen Namen zu 

handeln. Dann läge ein teilrechtsfähiges Sondervermögen vor. 24 

III. Teilrechtsfähigkeit nach dem Vorbild des § 128c SchOG Österr. 

Wieder eine andere Variante der Teilrechtsfähigkeit kennt das österreichische Schul- 

recht. 25 Die Schulen sind in Österreich nichtrechtsfähige Anstalten, erhalten durch § 128c 

SchOG Österr. aber die Möglichkeit, für die Durchführung bestimmter – abschließend aufgezählter 

– Tätigkeiten eine Einrichtung mit eigener Rechtspersönlichkeit zu schaffen. Zu 

diesen Tätigkeiten zählt die Fort- und Weiterbildung. Die Regierungsvorlage zur einschlägigen 

Novelle des SchOG26 hebt hervor, dass die Schule i.e.S. „von Schule im Rahmen der 

Teilrechtsfähigkeit begrifflich scharf zu trennen“ sei. Tätigkeiten im Rahmen der Teilrechtsfähigkeit 

dürften nicht zu Einbußen bei der Erfüllung des eigentlichen Schulauftrages 

führen. Um dies sicherzustellen erstreckt sich die Schulaufsicht auch auf die teilrechtsfähige 

Einrichtung (§ 128c Abs. 11). 

Die zu schaffende Einrichtung ist ausweislich der amtlichen Begründung ein „Privatrechtssubjekt“. 

27 In der Praxis werden z.B. Freundes- oder Fördervereine teilrechtsfähige Einrichtungen 

i.S.d. § 128c SchOG Österr. 28 

23 Avenarius, RdJB 2001, 470 (472 f.); ders., (Fn. 15), S. 50 (53). 

24 Vgl. Mann, Die öffentlich-rechtliche Gesellschaft, 2002, S. 103. Siehe ferner BVerwGE 64, 202 (205): 

Deutsche Bundesbahn als teilrechtsfähige Anstalt. 

25 Dazu (allerdings sehr knapp) Brezovich, Schulrecht kurz gefasst, 2006, S. 23. 

26 934 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates XX. GP (4.12.1997). 

27 934 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates XX. GP (4.12.1997). 

28 Siehe etwa Verordnungsblatt Landesschulrat für Oberösterreich, Stück 5/2007 vom 1.3.2007, S. 2: Die 

Volksschule Molln gründet eine Einrichtung mit Rechtspersönlichkeit (Teilrechtsfähigkeit) mit der Bezeichnung 

„Freunde der Volksschule Molln“.


Im Einzelnen bestimmt § 128c SchOG Österr. u.a. Folgendes: 

"Teilrechtsfähigkeit 

§ 128c. (1) An den Schulen des Bundes können im Rahmen der Teilrechtsfähigkeit 

Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit geschaffen werden. 

Diese Einrichtungen haben eine Bezeichnung zu führen, der die eigene Rechtspersönlichkeit 

zu entnehmen ist und die einen Hinweis auf die Schule zu enthalten 

hat, an der sie eingerichtet ist. 

(2) Die Einrichtung mit Rechtspersönlichkeit wird durch den Schulleiter oder 

im Einvernehmen mit diesem durch eine andere geeignete Person als Geschäftsführer 

nach außen vertreten. 

(5) Die Einrichtungen mit Rechtspersönlichkeit sind berechtigt, ausschließlich 

folgende in Z 1 bis 5 genannte Tätigkeiten im eigenen Namen durchzuführen: 

1. Erwerb von Vermögen und Rechten durch unentgeltliche Rechtsgeschäfte, 

2. Durchführung von Lehrveranstaltungen, die nicht schulische Veranstaltungen 

im Rahmen des öffentlichen Bildungsauftrages sind, 

3. Durchführung von sonstigen nicht unter Z 2 fallenden Veranstaltungen, die 

mit der Aufgabe der betreffenden Schule vereinbar sind, bzw. auch deren Organisation 

und Abwicklung für Dritte, 

4. Abschluß von Verträgen über die Durchführung von Arbeiten, die mit der 

Aufgabe der betreffenden Schule vereinbar sind, und 

5. Verwendung des durch Rechtsgeschäfte gemäß Z 1 und 4 oder aus Veranstaltungen 

gemäß Z 2 und 3 erworbenen Vermögens und erworbener Rechte 

für die Erfüllung der Aufgaben der betreffenden Schule oder für Zwecke gemäß 

Z 2 bis 4. 

Tätigkeiten gemäß Z 1 bis 5 dürfen nur dann durchgeführt werden, wenn dadurch 

die Erfüllung der Aufgaben der österreichischen Schule gemäß § 2 sowie 

die Erfüllung des Lehrplanes nicht beeinträchtigt werden. Der Abschluß von 

Verträgen gemäß Z 4 bedarf der vorherigen Genehmigung der Schulbehörde, 

wenn die zu vereinbarende Tätigkeit voraussichtlich länger als ein Jahr dauern 

wird oder das zu vereinbarende Gesamtentgelt eines derartigen Vertrages fünf 

Millionen Schilling übersteigt; erfolgt binnen einem Monat keine diesbezügliche 

Entscheidung der Schulbehörde, gilt die Genehmigung als erteilt. 

(6) Auf Dienst- und Werkverträge, die im Rahmen des Abs. 1 abgeschlossen 

werden, findet das auf die Art der Tätigkeit jeweils zutreffende Gesetz Anwendung. 

Ein Dienstverhältnis zum Bund wird nicht begründet. 

(7) Für Verbindlichkeiten, die im Rahmen der Teilrechtsfähigkeit entstehen, 

trifft den Bund keine Haftung. 

(11) Die Einrichtungen mit Rechtspersönlichkeit unterliegen der Aufsicht der 

Schulbehörden und der Kontrolle durch den Rechnungshof." 

Vor einer Übernahme von Elementen des österreichischen Vorbildes wären freilich noch 

einige Aspekte sorgsam zu klären: Wenn den Staat („Bund“) nach § 128c Abs. 7 SchOG 

Österr. keine Haftung treffen soll, stellen sich die Fragen, wer stattdessen haftet oder ob 

ein Haftungsausschluss begründet werden soll. Zu prüfen wäre ferner, welche rechtlichen


und womöglich finanziellen Folgen eintreten, wenn die Schulen auf Gebieten tätig werden, 

die ihnen nach § 128c Abs. 5 SchOG Österr. an sich verschlossen bleiben. Schließlich 

könnten die praktischen Erfahrungen aus Österreich ermittelt werden. 

IV. Würdigung: zur Eignung der Teilrechtsfähigkeit zur Zielerreichung 

Stellt man auf die Aktivitäten der beruflichen Schule im Fort- und Weiterbildungsbereich 

ab, müsste eine nichtrechtsfähige Schule mit teilrechtsfähiger Fort- und Weiterbildungs- 

einheit im Ergebnis ähnliche Anforderungen erfüllen wie eine rechtsfähige Schule mit ih- 

rer Fort- und Weiterbildungseinheit (dazu unten D.I.1.d)). Sind diese Anforderungen er- 

füllt, kann die Schaffung einer teilrechtsfähigen Fort- und Weiterbildungseinheit ein taug- 

liches Instrument zur Erreichung des eingangs genannten schulpolitischen Ziels sein, wie 

das Beispiel Österreich vermuten lässt. 

Die Teilrechtsfähigkeit der Fort- und Weiterbildungseinheit leistet freilich keinen Beitrag 

dazu, die Eigenverantwortung der Schulen in ihrem Kernbereich zu stärken oder auch nur 

sichtbarer zu machen. Deshalb sehen manche im Streben um volle Rechtsfähigkeit den 

konsequenteren Weg, weil die Teilrechtsfähigkeit sich nur auf Randbereiche erstrecke. 29 

Andere halten wiederum die Teilrechtsfähigkeit für eine realistischere Struktur als die 

Vollrechtsfähigkeit. 30 

D. Vollrechtsfähigkeit der beruflichen Schule 

Der Gesetzgeber kann der beruflichen Schule Vollrechtsfähigkeit in öffentlich-rechtlicher 

(unten I) oder zivilrechtlicher Form (unten II) verschaffen. 

I. Juristische Person des öffentlichen Rechts 

Unter den Organisationstypen des öffentlichen Rechts kommen die Anstalt (unten 1) und 

die Stiftung (unten 2) in Betracht. 

29 Hanßen, ZBV 2/2004, 101 (103). 

30 Siehe den Tagungsbericht von Lund, RdJB 2004, 263 (272); vgl. ferner van den Hövel, ZBV 2/2004, 80 

(85).


1. Rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts 

Schulen sind herkömmlich als nichtrechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts verfasst 

(§ 95 HSchG). Will man einer Schule volle Rechtsfähigkeit verschaffen, liegt daher eine 

rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts nahe, wie seit einiger Zeit in der schulrechtlichen 

und schulpolitischen Diskussion erörtert wird. 

a) Allgemeine Grundlagen zur Anstalt des öffentlichen Rechts 

„Anstalt“ wird als offener Begriff verstanden, der weder verfassungs- noch verwaltungsrechtlich 

in eine bestimmte Richtung abschließend determiniert sei. 31 Einigkeit besteht, 

dass eine Anstalt des öffentlichen Rechts durch drei Merkmale geprägt wird: 32 (1) Sie ist 

eine organisatorische Zusammenfassung von Personal- und Sachmitteln zu einer verselbstständigten 

Verwaltungseinheit. (2) Sie erfüllt bestimmte Verwaltungsaufgaben entsprechend 

ihrer Zwecksetzung. (3) Sie hat Benutzer. 

Zur Rechtsstellung der rechtsfähigen Anstalt: 33 Sie ist berechtigt und verpflichtet, die ihr 

zugewiesenen Aufgaben eigenverantwortlich wahrzunehmen und ist dabei selbst im Außenverhältnis 

Trägerin von Rechten und Pflichten. Sie haftet ferner für ihre Verbindlichkeiten. 

Die Eigenverantwortlichkeit ist zu unterscheiden vom Gedanken der Selbstverwaltung, der 

bei einer Anstalt nicht per se greift, weil es ihr – anders als einer Körperschaft – am personalen 

Substrat fehlt. 34 Dementsprechend können Aufgaben einer Anstalt trotz ihrer rechtlichen 

Verselbstständigung – wiederum anders als bei den Körperschaften der kommunalen 

und funktionalen Selbstverwaltung – den unmittelbaren Staatsaufgaben zuzurechnen 

sein. 35 

31 BerlVerfGH, NVwZ 2000, 795; Sterzel, ZBV 2/2004, 47 (74). 

32 Maurer, (Fn. 19), § 23 Rn. 47; van den Hövel, ZBV 2/2004, 80. 

33 Maurer, (Fn. 19), § 23 Rn. 49. 

34 Maurer, (Fn. 19), § 23 Rn. 50; Sterzel, (Fn. 31), 47 (73). 

35 Sterzel, (Fn. 31), 47 (73) unter Hinweis auf Kluth, in: Wolff/Bachof/Stober, (Fn. 18), § 86 Rn. 5.


Eine Anstalt wird durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes gegründet. 36 Durch Gesetz, 

im Rechtsakt des Trägers oder in einer Anstaltssatzung werden Aufgaben, Befugnisse und 

innere Organisation festgelegt. 37 Die Anstalt kann hoheitlich oder privatrechtlich han- 

deln. 38 Organe können z.B. ein Vorstand und ein Verwaltungsrat sein. 39 Der Vorstand ver- 

tritt die Anstalt nach außen und leitet sie im Rahmen der Vorgaben durch Gesetz, Rechts- 

akt des Trägers oder Anstaltssatzung in eigener Verantwortung. 40 

Träger der Anstalt können das Land oder z.B. auch die Kommunen sein. 41 Mit Blick auf 

Schulen stehen die Kommunen (= Gemeinden und Kreise) im Vordergrund (vgl. § 147 

HSchG). Der Anstaltsträger ist regelmäßig verpflichtet, die Funktionsfähigkeit der Anstalt 

aufrecht zu erhalten (sog. Anstaltslast); dies umfasst die Pflicht, auftretende finanzielle 

Defizite auszugleichen. Des Weiteren haftet der Anstaltsträger zumeist – subsidiär – für 

die Verbindlichkeiten einer Anstalt (sog. Gewährträgerhaftung). 42 Anstaltslast und Ge- 

währträgerhaftung stehen bei wirtschaftlicher Betätigung der Anstalt in einem Spannungs- 

verhältnis zum Beihilfeverbot gem. Art. 87 EG. 43 Ob Anstaltslast und Gewährträgerhaf- 

tung zwingende Elemente des Anstaltsbegriffs sind, die auch ohne explizite gesetzliche 

Verankerung gelten, ist umstritten. In jüngerer Zeit setzt sich die Auffassung durch, dass 

jedenfalls die Gewährträgerhaftung nicht notwendig mit der Gründung einer Anstalt ver- 

bunden ist, sondern nur im Rahmen der jeweiligen gesetzlichen Vorgaben greift. 44 

Der Anstaltsträger hat die Rechtsaufsicht. Darüber hinaus können ihm weitere Einwir- 

kungsbefugnisse durch Gesetz, Rechtsakt des Trägers oder Anstaltssatzung verschafft wer- 

den. 45 Denkbar ist die Einbeziehung gesellschaftlicher Kräfte in die Anstaltsorganisation 

(so etwa in den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten). 46 

36 Maurer, (Fn. 19), § 23 Rn. 51; vgl. ferner Hermes, in: Meyer/Stolleis, Staats- und Verwaltungsrecht für 

Hessen, S. 71 (92). 

37 Maurer, (Fn. 19), § 23 Rn. 51; van den Hövel, ZBV 2/2004, 80 (81). 

38 Maurer, (Fn. 19), § 23 Rn. 53. 

39 van den Hövel, ZBV 2/2004, 80 (81). 



42 Siehe näher Maurer, (Fn. 19), § 23 Rn. 51; Kluth, in: Wolff/Bachof/Stober, (Fn. 18), § 88 Rn. 14, 125; 

Burgi, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2005, § 7 Rn. 14. 

43 Näher Maurer, (Fn. 19), § 23 Rn. 51; Kluth, in: Wolff/Bachof/Stober, (Fn. 18), § 86 Rn. 15, 126. 

44 Siehe etwa Mann, (Fn. 24), 2002, S. 343 f.; Ehlers, ZHR 167 (2003), 546 (574); Stern, FS Maurer, 2001, 

S. 815 (821); Oebbecke, VerwArch 93 (2002), 278 (291); Ruge, ZG 2004, 12 (20). 


46 Maurer, (Fn. 19), § 23 Rn. 50; van den Hövel, ZBV 2/2004, 80 (83).


Die Anstalt finanziert sich durch eigene Einnahmen und/oder durch Zuschüsse des Trägers 

oder anderer Stellen. 

b) Grundzüge der Neuregelung in Schleswig-Holstein 

Am weitesten fortgeschritten auf dem Weg, den Schulträgern die Möglichkeit zu eröffnen, 

Schulen als rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts zu errichten, ist Schleswig- 

Holstein. In § 100 Abs. 1 des neuen Schulgesetzes vom 24.1.2007 heißt es: 

„Die Träger der öffentlichen berufsbildenden Schulen können diese durch Satzung 

oder öffentlich-rechtlichen Vertrag in der Rechtsform einer rechtsfähigen 

Anstalt des öffentlichen Rechts errichten. Die Anstalt führt in ihrem Namen die 

Bezeichnung ’Regionales Berufsbildungszentrum’ und den Zusatz ’rechtsfähige 

Anstalt des öffentlichen Rechts’.“ 

(i) Vorgaben zur Organisation 

Die Anstalt kann aus einer Schule bestehen oder mehrere Schulen eines Schulträgers oder 

mehrerer Schulträger zusammenführen; möglich sind auch mehrere Träger einer Anstalt 

(§ 100 Abs. 2 SchulG SH). Der oder die Anstaltsträger erfüllen die dem Schulträger obliegenden 

Aufgaben (§ 100 Abs. 3 S. 1 i.V.m. § 48 SchulG SH). 

Die innere Organisation der Anstalt wird durch die §§ 103 ff. SchulG SH vorstrukturiert: 

Grundsätzlich regelt der Anstaltsträger die innere Organisation durch Satzung, die der Genehmigung 

der Schulaufsichtsbehörde bedarf (§ 103 S. 1, 3 SchulG SH). Gesetzlich vorgesehene 

Organe sind der Verwaltungsrat und die Geschäftsführung (§ 104 S. 1 SchulG SH): 

Die Mitglieder des Verwaltungsrates werden durch den Anstaltsträger bestimmt (§ 105 

Abs. 1 S. 1 SchulG SH). Hintergrund dieses beherrschenden Einflusses des Anstaltsträgers 

im Verwaltungsrat ist nicht zuletzt die zumindest begrenzt vorgesehene Gewährträgerhaftung. 

47 Die Schulaufsichtsbehörde kann an den Sitzungen des Verwaltungsrates mit beratender 

Stimme teilnehmen (§ 105 Abs. 1 S. 3 SchulG SH). Der Verwaltungsrat führt die 

Aufsicht über die Tätigkeit der Geschäftsführung (§ 105 Abs. 2 S. 1 SchulG SH). Er beschließt 

über den Wirtschaftsplan, den Geschäftsbericht, die Entlastung der Geschäftsführung, 

das Schulprogramm, Schulversuche sowie die Grundsätze der Zusammenarbeit mit 

47 LT-Drs. 16/1000, S. 218 (zu § 107); zur Gewährträgerhaftung siehe § 100 Abs. 3 S. 2 SchulG SH sowie 

die Ausführungen in diesem Gutachten unter 3. Teil D. I. 1 a), b) (iv) (1).


den Ausbildungsbetrieben und außerschulischen Institutionen (§ 105 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 

SchulG SH). Der Verwaltungsrat hat auch Kompetenzen mit Blick auf die pädagogische 

Arbeit. 

§ 106 Abs. 1 S. 1 SchulG SH regelt die Geschäftsführung, welche von der Verantwortung 

für die pädagogische Arbeit zu trennen ist (§ 106 Abs. 3 S. 1 SchulG SH, unten iii), wenn- 

gleich beides in der Person des Schulleiters zusammengefasst ist. Die Geschäftsführung 

obliegt dem Schulleiter (§ 106 Abs. 1 S. 1 SchulG SH), kann jedoch um weitere Personen 

ergänzt werden; das Letztentscheidungsrecht hat dann der Schulleiter (§ 106 Abs. 1 S. 2, 3 

SchulG SH). Der Schulleiter wird durch den Verwaltungsrat vorgeschlagen und durch das 

Land ernannt (§ 110 Abs. 2 SchulG SH). Die Geschäftsführung trägt die Verantwortung 

für die Verwaltung der Schule und vertritt die Schule nach außen (§ 106 Abs. 2 S. 2 

SchulG SH). Sie ist gegenüber dem Personal (ausgenommen das Lehrpersonal im Landes- 

dienst) weisungsbefugt (§ 106 Abs. 2 S. 3 SchulG SH). 

(ii) Obligatorische Aufgaben und fakultative Angebote der Anstalt des öffentlichen 

Rechts 

Die Anstalt erfüllt zunächst den staatlichen Bildungsauftrag der berufsbildenden Schulen 

nach den allgemeinen Vorschriften (§ 101 S. 1 i.V.m. §§ 4, 7, 88 ff. SchulG SH). Insoweit 

ist also keine Veränderung des Aufgabenbestandes einer Schule zu verzeichnen. 

Darüber hinaus kann die Anstalt im Rahmen zusätzlich erwirtschafteter eigener Mittel wei- 

tere, im Schulgesetz nicht vorgesehene Angebote der beruflichen Weiterbildung entwi- 

ckeln und vorhalten, freilich nur in Abstimmung mit den örtlichen Weiterbildungsverbün- 

den (§ 101 S. 2 SchulG SH). Die Anstalt handelt bei der über den staatlichen Bildungsauf- 

trag hinaus gehenden Tätigkeit eigenverantwortlich. 48 

In der Ermöglichung von Fort- und Weiterbildungsaktivitäten liegt ein zentrales gesetzge- 

berisches Motiv für die Neustrukturierung der berufsbildenden Schulen: 49 

„Erfolgreiche berufliche Bildung trägt nachhaltig zur Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit 

der Wirtschaft bei. Daher ist es erforderlich, dass die Schulträger 

und die Schulen neue Wege gehen können, um künftig bedarfsgerechte 

48 LT-Drs. 16/1000, S. 215 (zu § 103). 

49 LT-Drs. 16/1000, S. 150.


und qualitativ hochwertige Aus-, Fort- und Weiterbildungsangebote insbesondere 

mit den Partnern aus der Wirtschaft in ihrer Region flexibel und differenziert 

zu gestalten.“ 

Die Wahl der Rechtsform einer rechtsfähigen Anstalt wird damit in engen Kontext mit 

Aktivitäten in der Fort- und Weiterbildung gesetzt. Damit verbunden ist ferner die Hoff- 

nung, Zugang zu zusätzlichen Finanzierungsmöglichkeiten – insb. zu EU-Mitteln – zu er- 

halten. 50 

(iii) Vorgaben zur pädagogischen Arbeit 

Das Land stellt der Anstalt die Stellen der Lehrkräfte und die Mittel für deren persönliche 

Kosten zur Verfügung (§ 102 S. 1 SchulG SH). Der Schulleiter trägt die Verantwortung für 

die pädagogische Arbeit (§ 106 Abs. 3. S. 1 SchulG SH). Innerhalb dieses Verantwor- 

tungsbereichs kann der Schulleiter den Lehrkräften Weisungen erteilen (§ 106 Abs. 3 S. 2 

SchulG SH). § 108 SchulG SH sieht eine pädagogische Konferenz und Klassenkonferenzen 

vor, in der Lehrkräfte, Eltern und Schüler mitwirken. 

(iv) Vorgaben zum Fort- und Weiterbildungsangebot 

Explizite Vorgaben für den Fort- und Weiterbildungsbereich finden sich nur vereinzelt. 

Dies mag zunächst überraschen, wenn man sich in Erinnerung ruft, dass die Ermöglichung 

der Fort- und Weiterbildungsaktivitäten ein zentrales Motiv der Neuregelung ist. Auch 

wenn es sich bei der Fort- und Weiterbildung nicht um Schule im verfassungsrechtlichen 

Sinne handelt51 hätte man sie doch im „Schulgesetz“, dem Recht der Einrichtung „Schule“, 

mitregeln können. 

(1) Die gesetzlichen Vorschriften geben dementsprechend zumeist eine Trennung vom 

engeren Schulbereich und Fort- und Weiterbildung vor: Diese Unterscheidung findet ihren 

Ausdruck schon in der Aufgabenbeschreibung in § 101 S. 2 SchulG SH („Darüber hinaus“), 

des Weiteren in § 106 SchulG SH, wo zwischen den Funktionen der Geschäftsführung 

und der Schulleitung unterschieden wird, auch wenn jeweils der Schulleiter die Funk- 

50 So Bericht der Landesregierung SH, LT-Drs. 16/1074, S. 14. 

51 Oben Erster Teil D.I.2, S. 34 ff.


tion ausübt. 52 Diese Trennung betrifft auch die Gewährträgerhaftung des Anstaltsträgers, 

die in § 100 Abs. 3 S. 2 SchulG SH auf die Schultätigkeit i.e.S. begrenzt wird: 

„Für die aus der Erfüllung des staatlichen Bildungsauftrages entstehenden Verbindlichkeiten 

des RBZ haftet er [= der Anstaltsträger] Dritten gegenüber, soweit 

nicht eine Befriedigung aus dem Vermögen des RBZ möglich ist.“ 

Damit ist die entgeltliche Tätigkeit des RBZ im außerschulischen Fort- und Weiterbil- 

dungsbereich aus der Gewährträgerhaftung ausgenommen. Eine Beschränkung der Ge- 

währträgerhaftung ist zulässig, soweit man mit der mittlerweile überwiegenden Auffassung 

davon ausgeht, dass die Gewährträgerhaftung nicht wesensnotwendig mit einer Anstalt 

verbunden ist, vielmehr gesetzlich begründet werden muss. 53 Die Herausnahme der außer- 

schulischen Aktivitäten aus dem Anwendungsbereich der Gewährträgerhaftung bietet den 

Vorteil, dass etwaige Spannungsverhältnisse zu den Vorgaben der Art. 81 ff., insb. Art. 87 

EG insoweit vermieden werden. Dann stellt sich allerdings das Problem, was geschieht, 

wenn im außerschulischen Tätigkeitsbereich ein Haftungsfall eintritt und das Vermögen 

der Anstalt zur Befriedigung der an sie gerichteten Ansprüche nicht ausreicht. 

(2) Andere Vorschriften lockern diese Trennung. Dies betrifft namentlich den Einsatz des 

Lehrpersonals im außerschulischen Bereich. Hierfür enthält das Schulgesetz zwar keine 

explizite Rechtsgrundlage. Immerhin ergibt sich indirekt aus § 102 S. 2 SchulG SH, dass 

der Gesetzgeber davon ausgeht, dass die Lehrer im Rahmen ihrer dienstlichen Tätigkeit in 

der beruflichen Weiterbildung tätig sein können: 

„Hat das Land Ansprüche Dritter auszugleichen, die durch die Tätigkeit der 

Lehrkräfte im Rahmen der Angebote des RBZ in der beruflichen Weiterbildung 

begründet sind, haftet hierfür im Innenverhältnis das RBZ.“ 

Eine haushaltsrechtliche Absicherung des außerschulischen Einsatzes der Lehrer findet 

sich in § 20 des Haushaltsgesetzes, wie aus einem Bericht der Landesregierung Schleswig- 

Holsteins hervorgeht54 : 

„Im § 20 des Haushaltsgesetz des Landes Schleswig-Holstein ist als haushaltsrechtliche 

Ermächtigung genannt, dass ein RBZ berechtigt ist, die nach dem 

Personalzuweisungsverfahren (PZV) zugewiesenen Lehrkräfte bis zu einem 

Prozentsatz von 5% der Planstellen und Stellen außerhalb des öffentlichen Auftrages 

in der Weiterbildung einzusetzen. Die Erstattungszahlungen für in die- 

52 LT-Drs. 16/1000, S. 217 f. (zu § 108). 

53 Siehe oben Dritter Teil D. I. 1. a. 

54 LT-Drs. 16/1074, S. 14 f.


sem Zusammenhang eingesetzte Lehrkräfte einschließlich der Versorgungszahlungen 

an das Land werden in einer gesonderten Vereinbarung mit dem RBZ 

geregelt. Damit ist sichergestellt, dass der staatliche Bildungsauftrag auch dann 

erfüllt werden kann, wenn das RBZ hauptamtliche Lehrkräfte in der Weiterbildung 

einsetzt.“ 

(3) Eine weitere Lockerung der Trennung zwischen Schule i.e.S. und Fort- und Weiterbil- 

dung ist mit Blick auf die Schulaufsicht zu registrieren. Die Zielvereinbarungen zwischen 

Schulaufsichtsbehörde und Anstalt als Instrument der Schulaufsicht (§ 109 Abs. 1 SchulG 

SH) können sich auch auf die Fort- und Weiterbildungsangebote erstrecken. Dies schlägt 

sich zwar nicht unmittelbar im Wortlaut nieder. Die offene Formulierung zu den Inhalten 

der Zielvereinbarungen („insbesondere“) soll ausweislich der amtlichen Begründung aber 

die Einbeziehung der Fort- und Weiterbildungstätigkeit ermöglichen (zur Aufsicht siehe 

auch sogleich unter (v)). 55 

(v) Aufsicht 

Mit Blick auf die Aufsicht sind mehrere Ebenen zu unterscheiden. 

(1) Für die Schulaufsicht des Landes gilt Folgendes: 

Nach den Vorstellungen des Gesetzgebers soll die staatliche Verantwortung für die berufsbildenden 

Schulen „zukünftig primär durch Zielvereinbarungen, Controllingverfahren und 

die externe Evaluation wahrgenommen“ werden. 56 Dementsprechend sieht § 109 Abs. 1 

SchulG SH den Abschluss von Zielvereinbarungen zwischen Schulaufsichtsbehörde und 

Anstalt vor. Eine Einflussmöglichkeit für die Schulaufsicht innerhalb der Anstalt schafft 

§ 105 Abs. 1 S. 3 SchulG SH, wonach die Schulaufsichtsbehörde an den Sitzungen des 

Verwaltungsrates mit beratender Stimme teilnehmen kann. 

Die modernen schulaufsichtlichen Steuerungsinstrumente schließen die Inanspruchnahme 

des traditionellen Instrumentariums nicht aus. 57 Wie § 125 i.V.m. § 109 Abs. 2 SchulG SH 

klarstellt, erstreckt sich die allgemeine Schulaufsicht auch auf berufsbildende Schulen, die 

55 LT-Drs. 16/1000, S. 219 (zu § 111). 

56 LT-Drs. 16/1000, S. 153. 

57 LT-Drs. 16/1000, S. 219 (zu § 111); so auch Ministerin Erdsiek-Rave, LT-Prot. 16/877.


als rechtsfähige Anstalt organisiert sind. Die allgemeinen schulgesetzlichen Vorgaben gel- 

ten weitgehend auch für die Anstalten (§ 110 SchulG SH). 58 

Während das traditionelle Aufsichtsinstrumentarium auf die inneren Schulangelegenheiten 

beschränkt ist, können die Zielvereinbarungen auch den Bereich der Fort- und Weiterbil- 

dung erfassen; siehe oben (iv) (3). 

(2) Neben die Landesaufsicht tritt die Aufsicht durch den Anstaltsträger, die dieser in der 

Satzung näher ausgestalten kann. Hinzu kommt die Möglichkeit, durch den Verwaltungsrat 

Einfluss auszuüben. § 107 SchulG SH sieht eine Rechnungsprüfung durch das Rechnungs- 

prüfungsamt vor. 

(3) Die neue Konzeption der Schulaufsicht gem. § 109 SchulG SH wirft einige Fragen auf, 

zumal die gesetzlichen Regelungen eher zurückhaltend ausgestaltet sind: So ist etwa die 

sehr bedeutsame Befugnis der Schulaufsichtsbehörden, die Aufsicht mittels Zielvereinba- 

rungen auch auf den Bereich der außerschulischen Fort- und Weiterbildung zu erstrecken, 

nicht explizit im Wortlaut, sondern nur in der amtlichen Begründung enthalten. 59 Im Ge- 

setzeswortlaut fehlt eine exakte Bestimmung des Verhältnisses zwischen der Aufsicht 

durch den Anstaltsträger einerseits und der Schulaufsicht andererseits. Eine klare Ab- 

schichtung der Aufsichtskompetenzen ist aber gerade für den Fall notwendig, dass die 

Schulaufsicht über Zielvereinbarungen Einfluss auf außerschulische Tätigkeiten der An- 

stalt nehmen will. Ferner wird das Verhältnis des neuen Instrumentes der Zielvereinbarungen 

zum traditionellen Instrumentarium der Fachaufsicht nicht eindeutig geklärt. Schließlich 

bleibt abzuwarten, wie effektiv eine Aufsicht durch Zielvereinbarungen, die nicht unmittelbar 

durchsetzbar sind, sein kann. 

c) Bewährungsdimensionen 

Die Organisationsform einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts muss den Erfordernissen 

gerecht werden, die vor dem Hintergrund der Schulaufsicht des Landes gem. 

Art. 7 Abs. 1 GG, der Positionen der Kommunen, Schüler und Eltern sowie der Rechtsstellung 

der Schulleiter und Lehrer bereits skizziert worden sind (oben Zweiter Teil). 

58 Vgl. auch LT-Drs. 16/1000, S. 208 (zu § 90): „Die Kernaussagen zur Berufsschule bleiben erhalten.“ 

59 Siehe oben (iv) (3).

(i) Fachaufsicht des Landes 


Wie oben ausgeführt 60 , muss die Fachaufsicht des Landes vor dem Hintergrund von Art. 7 

Abs. 1 GG das Ziel erreichen, ein allgemeines Schulsystem zu gewährleisten, das allen 

jungen Menschen gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben ent- 

sprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet. 61 Hieraus können insbesondere drei Anfor- 

derungen abgeleitet werden: (1) Erziehung und Bildung müssen inhaltlich hinreichend 

vorgeprägt sein. (2) Der Schulaufsicht müssen Instrumente zur kurzfristigen und wirksa- 

men Einflussnahme zur Verfügung stehen, um etwaige Missstände sofort abstellen zu kön- 

nen; nur so kann der Anspruch der Schüler auf Chancengleichheit und qualitativ hochwer- 

tige Schulbildung erfüllt werden. (3) Die hoheitliche Tätigkeit der Schule muss hinrei- 

chend demokratisch legitimiert sein. 

(1) Durch Gesetz, Verordnung und Verwaltungsvorschrift können auch bei einer als rechts- 

fähige Anstalt verfassten Schule die Inhalte von Erziehung und Unterricht vorgeprägt wer- 

den. Dementsprechend stellt § 110 SchulG SH klar, dass auf die berufsbildenden Schulen 

in Form selbstständiger Anstalten die übrigen Bestimmungen des Schulgesetzes sinngemäß 

Anwendung finden. 

(2) In der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass die staatliche Schulaufsicht keine 

unmittelbaren Möglichkeiten zur Einwirkung auf eine Schule in Rechtsform einer rechtsfähigen 

Anstalt habe; lediglich der Anstaltsträger – regelmäßig also die Kommune – habe 

die Rechtsaufsicht und könne z.B. im Verwaltungsrat der Anstalt vertreten sein. Eine 

Fachaufsicht i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG sei so nicht möglich. 62 Als Problemlösung wird vorgeschlagen, 

dass das Land gemeinsam mit der Kommune Anstaltsträger werde. 63 

Andere Literaturstimmen sehen auch bei einer rechtsfähigen Anstalt eine den Erfordernissen 

des Art. 7 Abs. 1 GG genügende Fachaufsicht als möglich an. 64 Diese Sichtweise teilt 

der Gesetzgeber in Schleswig-Holstein und hebt in § 109 Abs. 2 i.V.m. § 125 SchulG SH 

sowie in der amtlichen Begründung hervor, dass die herkömmlichen Schulaufsichtsinstru- 

60 Zweiter Teil A.I, S. 50 ff. 

61 BVerfGE 59, 360 (377); 34, 165, (182). 


63 van den Hövel, ZBV 2/2004, 80 (83).


mente auch für die Anstalten Anwendung finden können. Angemerkt sei, dass dies im Ge- 

setzestext noch deutlicheren Ausdruck hätte finden können, wenn in § 109 Abs. 2 SchulG 

SH nicht nur auf § 125 SchulG SH („Umfang der Aufsicht“), sondern z.B. auch auf § 128 

SchulG SH („Mittel der Schulaufsicht“) verwiesen worden wäre. 

Indem der Schulaufsicht der Rückgriff auf die traditionellen Aufsichtsinstrumente weiter 

möglich ist, ist insoweit keine Reduzierung der Kontrollmöglichkeiten zu befürchten. 

Im Zusammenhang mit der Einführung selbstständiger Anstalten werden darüber hinaus 

weitere Aufsichtsinstrumente genannt. So ist denkbar, dass ein Schulaufsichtsbeamter im 

Verwaltungsrat präsent ist, sei es mit beratender Stimme (so § 105 Abs. 1 S. 3 SchulG S- 

H) oder sogar als Vorsitzender, wie in der Literatur angeregt wird. 65 

Im Mittelpunkt der Diskussion stehen Zielvereinbarungen (vgl. etwa § 127b Abs. 5 

HSchG), interne Qualitätsmanagementsysteme und Controlling sowie die externe Kontrol- 

le durch Schulinspektion und Evaluation. 66 Die modernen Aufsichtsinstrumente sollen 

dazu beitragen, dass aus der klassischen Schulaufsicht eine moderne Qualitätsagentur wird, 

die den eigenverantwortlicheren Schulen nötigenfalls auch Unterstützungsleistungen ge- 

währt. 67 

In der Literatur wird freilich darauf hingewiesen, dass einerseits die Effizienz dieser mo- 

dernen Instrumente noch nicht zweifelsfrei feststehe, 68 andererseits nicht sicher sei, ob die 

neuen Instrumente nicht das Ziel der vergrößerten Eigenständigkeit konterkarieren: 69 

„Ob sich die Eigenständigkeit berufsbildender Schulen erhöht, wenn sie rechtsfähig 

sind, ist eine bisher empirisch nicht geklärte Frage. Das Auferlegen von 

Rechenschaftspflichten (Kaufmännische Buchführung, verpflichtende interne 

64 Sterzel, (Fn. 31), 47 (75 f.); siehe auch Hermes, in: Meyer/Stolleis, (Fn. 36), S. 71 (91), der bei einer 

anstaltlichen Verwaltung beträchtliche Einflussmöglichkeiten des Landes erkennt. 


66 Avenarius, RdJB 2001, 470 (476); Diegelmann/Lerch/Will, Schulmanagement 5/2001, 19 ff.; Heinermann, 

Schulmanagement 1/2001, 18 ff.; Korinek, Schulmanagement 5/2003, 19 ff.; Lange, RdJB 1999, 

423 (432); Schnell, Schulmanagement 1/2003, 24 (26); Sterzel, (Fn. 31), 47 (75 f.); Becker/Spöttl/Dreher, 

Berufsbildende Schulen als eigenständig agierende lernende Organisationen, in: 

Bund-Länder-Kommission, Heft 135, 2006, S. 95; zur Schulinspektion siehe van den Hövel, ZBV 

2/2004, 80 (84). 

67 Siehe Kultusministerin Wolff, schulmanagement 1/2007, 14; zur Rechtslage in Hessen siehe Köller, in: 

ders./Achilles, HSchG, § 127b Erl. 3 ff. 

68 Becker/Spöttl/Dreher, (Fn. 66), S. 109 ff. 

69 Becker/Spöttl/Dreher, (Fn. 66), S. 133.


Evaluation, Externe Evaluation, Schulinspektion, Einführung eines Qualitätsmanagementsystems, 

Erhebung von Leistungsdaten etc.) kann – das lässt sich 

anhand der Fallstudien deutlich benennen – die gewonnenen Freiheiten und 

Entscheidungsmöglichkeiten mehr als aufheben.“ 

Zum Aufsichtsinstrument der Schulinspektion sei erwähnt, dass hierzu hinreichende Per- 

sonalkapazitäten der Schulaufsicht erforderlich sind. Aus NRW wird jedoch berichtet, dass 

es nur 49 Inspektoren für 7000 Schulen gebe, was eine Schulinspektion höchstens alle 

sechs bis sieben Jahre ermögliche. 70 

(3) Zur Frage der demokratischen Legitimation: Die hoheitliche Schultätigkeit ist Teil der 

Staatsgewalt, die gem. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG demokratisch legitimiert sein muss. Im All- 

gemeinen wird demokratische Legitimation insbesondere personell und sachlich vermittelt. 

71 Die personelle Vermittlung erfolgt, indem die Bestellung der handelnden Amtsträger 

im Wege einer ununterbrochenen Legitimationskette auf das Parlament und damit das 

Volk zurückgeführt werden kann. Daneben tritt die sachliche Vermittlung demokratischer 

Legitimation durch Gesetz, Weisung und Aufsicht. Die verschiedenen Formen der Legitimation 

können unterschiedlich stark ausgeprägt sein und sich wechselseitig ergänzen. Entscheidend 

ist, dass ein hinreichendes Legitimationsniveau erreicht wird. 

Die exakte Bestimmung, wann ein hinreichendes Maß an demokratischer Legitimation 

gesichert ist, ist nur anhand konkreter Modelle möglich und wird selbst dann vielfach 

streitbehaftet sein. So wird etwa mit Blick auf die Selbstständigkeit von Schulen durchaus 

kontrovers diskutiert, welche Anforderungen zur Gewährleistung demokratischer Legitimation 

erfüllt sein müssen. 72 

Ein zentrales Instrument zur Sicherung demokratischer Legitimation kann eine effiziente 

Schulaufsicht sein. So hält der Hessische Staatsgerichtshof die demokratische Legitimation 

von Entscheidungen der Schulorgane schon dadurch für gegeben, dass diese der uneingeschränkten 

staatlichen Fachaufsicht unterliegen. 73 Diese Erwägung legt auch mit Blick auf 

70 Schmoll, FAZ Nr. 101 vom 2.5.2007, S. 12. 

71 Hierzu und zum Folgenden z.B. Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 20 Rn. 170, 185; 

Volkmann, in: Friauf/Höfling, GG, Art. 20 Rn. 46; Unruh, RdJB 2003, 466 (471). 

72 Siehe etwa Ennuschat, in: Löwer/Tettinger, LV NRW, 2002, Art. 8 Rn. 65, Art. 10 Rn. 19; Niehues/Rux, 

Schul- und Prüfungsrecht, Bd. 1: Schulrecht, Rn. 828 ff.; Höfling, RdJB 1997, 361 ff.; Unruh, RdJB 

2003, 466 ff. 

73 HessStGH, Hess. StAnz. 1995, 3391 (3418).


Schulen, die als rechtsfähige Anstalt verfasst sind, nahe, eine zumindest subsidiäre An- 

wendung des klassischen Fachaufsichtsinstrumentariums selbst für den Fall vorzusehen, 

dass vorrangig auf moderne Steuerungsinstrumente (z.B. Zielvereinbarungen) zurückgegriffen 

werden soll. Dieses Modell sieht etwa § 109 Abs. 2 i.V.m. § 125 SchulG SH vor. 

Auch in der Schulrechtsliteratur wird, bezogen auf Schulen in Form rechtsfähiger Anstalten 

des öffentlichen Rechts, verlangt, dass der zuständige Minister in der Lage ist, Entscheidungen 

der Schulen vorzuprägen und/oder zu kontrollieren und dafür die Verantwortung 

gegenüber dem Parlament zu übernehmen. 74 Es sei Sache des Gesetzgebers, den Einfluss 

der staatlichen Schulaufsicht durch entsprechende Regelungen (z.B. Weisungsbefugnisse, 

Genehmigungsvorbehalte) zu sichern. 75 

Mit Blick auf die personelle Legitimation kann im Übrigen der Schulleiter als Anstaltsleiter 

eine wichtige Funktion erfüllen, der z.B. in Schleswig-Holstein vom Verwaltungsrat 

aus einer Vorschlagliste des Ministeriums gewählt und sodann vom Ministerium ernannt 

wird (§§ 110 Abs. 2 SchulG S-H). So ist der Schulleiter das Bindeglied zwischen der 

Schulaufsicht, die ihn ernennt und beaufsichtigt, und den Lehrern, die seinen Weisungen 

unterworfen sind. 76 

(ii) Kommune 

Die Stellung der Kommunen könnte am ehesten dann nachteilig betroffen sein, wenn diese 

zur Umwandlung der Schulen oder Vorhaltung von Fort- und Weiterbildungsangeboten 

unter dem Dach der Schule verpflichtet wären. Ist beides für die Kommunen nicht Pflicht, 

sondern Option, sodass die Kommunen sich auch für die Fortsetzung des Ist-Zustandes 

entscheiden können, spricht vieles dafür, dass eine Beeinträchtigung der kommunalen Interessen 

kaum zu befürchten ist. 

Mit guten Gründen hat daher sich der Gesetzgeber in Schleswig-Holstein für ein Optionsmodell 

entschieden, wie sich aus § 100 Abs. 1 S. 1 SchulG SH ergibt: „Die Träger der öffentlichen 

Schulen können diese … in der Rechtsform einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen 

Rechts errichten.“ 

74 Avenarius, RdJB 2001, 470 (476). 

75 Avenarius, RdJB 2001, 470 (477). 

76 Siehe auch Sterzel, (Fn. 31), S. 104.


Im Übrigen steht zu erwarten, dass auch bei Wahl der Rechtsform einer rechtsfähigen An- 

stalt sich die kommunale Position im eigentlichen Schulbereich materiell nicht wesentlich 

ändert. Dementsprechend heißt es in der amtlichen Begründung zu § 100 SchulG SH: 

„Die Errichtung einer Schule als nunmehr rechtsfähige Anstalt des öffentlichen 

Rechts führt nicht zu einer Veränderung der Aufgabenaufteilung zwischen den 

»äußeren« Schulangelegenheiten des Schulträgers und den »inneren« Schulangelegenheiten 

des Landes.“ 77 

Hinzu kommt, dass die Kommune über den Verwaltungsrat maßgeblichen Einfluss inner- 

halb der Anstalt ausüben kann, wenn sie dessen Mitglieder bestimmt, wie dies in § 105 

SchulG SH vorgesehen ist. 

(iii) Schüler und Eltern 

Im Allgemeinen gilt für Anstalten, dass die Benutzer zwar das prägende Element einer 

Anstalt bilden, indes von außen kommende Dritte und damit zunächst ohne Mitwirkungsrechte 

sind. Der Gesetzgeber kann aber den Benutzern solche Rechte verschaffen. 78 So 

ermöglicht der offene Begriff der Anstalt die Beteiligung Privater, sogar die Einräumung 

von Mitentscheidungsbefugnissen Privater, solange die eigenverantwortliche Erfüllung der 

der Anstalt gesetzlich zugewiesenen Aufgaben unter Wahrung des Prinzips der Entscheidungsherrschaft 

personell-demokratisch legitimierter Amtsträger sichergestellt ist. 79 

Für Schulen in der Rechtsform einer rechtsfähigen Anstalt müssen schon wegen der verfassungsrechtlichen 

Vorgaben Mitwirkungsrechte zumindest der Eltern geschaffen werden, 

wie sich aus Art. 6 Abs. 2 GG und Art. 56 Abs. 6 LV Hessen ergibt80 . Der Schulgesetzgeber 

in Schleswig-Holstein sieht vor, dass Eltern und Schüler – neben den Lehrkräften – im 

Rahmen einer Pädagogischen Konferenz, von Klassenkonferenzen und sonstigen Konferenzen 

in der Anstalt mitwirken, und zwar in einem Umfang, der der Mitwirkung in herkömmlich 

strukturierten Schulen entspricht. 

Hingewiesen sei noch auf folgende, in der Literatur genannte Erwägung: Die neuen Steuerungsinstrumente 

der Schulaufsicht, namentlich das interne Qualitätsmanagement sowie 

77 LT-Drs. 16/1000, S. 214 (zu § 102). 


79 BerlVerfGH, NVwZ 2000, 794; Sterzel, (Fn. 31), 47 (75). 

80 Oben Zweiter Teil D, S. 66 ff.


die mit Evaluierungen verbundene Berichtspflichten können zu einer Mehrbelastung des 

vorhandenen (Lehr-)Personals führen, das dann veranlasst sein könnte, die Entlastung im 

Unterrichtsbereich zu suchen 81 – mit der Konsequenz einer drohenden Verschlechterung 

der Unterrichtsqualität, die nicht hingenommen werden könnte 82 . 

(iv) Schulleiter und Lehrer 

Die Position der Schulleiter und Lehrer wird nicht zuletzt durch beamtenrechtliche Aspek- 

te umrissen. 

(1) Zunächst stellt sich die Frage nach der Dienstherrenfähigkeit der Anstalt. Einer rechts- 

fähigen Anstalt kann gem. § 3 HBG Dienstherrenfähigkeit zuerkannt werden, und zwar 

durch Gesetz, Rechtsverordnung oder Satzung. Auch ohne Dienstherrenfähigkeit können 

in einer Anstalt Beamte zur Aufgabenerfüllung tätig werden, 83 auch in nicht hoheitlichen 

Bereichen. 84 

Regelungsvorbild für die Dienstherrenfähigkeit könnte das Kommunalwirtschaftsrecht 

sein. Einige Länder verschaffen kommunalen rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen 

Rechts das Recht, Dienstherr von Beamten zu sein (z.B. § 113f S. 1 GO Nds., § 114a Abs. 

9 GO NRW). 

Die Übertragung der Dienstherreneigenschaft muss nicht, kann jedoch mit Nachteilen verbunden 

sein. Dies gilt zum einen für die Gewinnung von Personal für weniger attraktive 

Schulstandorte: 85 

„Dem Vorteil der alleinigen Personalverantwortung und -rekrutierung vor Ort 

steht natürlich ein Nachteil gegenüber, der insbesondere in einem Flächenland 

… zum Tragen kommt: Es gibt für das Personal unterschiedlich attraktive 

Standorte. Anders als in Bereichen, die nicht dem Gefüge des öffentlichen 

Dienstrechts unterworfen sind, kann dieser Standortnachteil nicht durch finanzielle 

Anreize für neu einzustellendes Personal ausgeglichen werden. Hier kann 

81 Siehe Becker/Dreher, Berufsbildende Schulen als eigenständig agierende lernende Organisationen – 

Bestandsaufnahme der RBZ-Entwicklung in Schleswig-Holstein, Endbericht, Juli 2006, S. 23 f. (= Anhang 

zu Bericht der Landesregierung SH, LT-Drs. 16/1074). 

82 Oben Zweiter Teil C.III, S. 64 ff. 

83 Sterzel, (Fn. 31), 47 (74 f.). 

84 Ehlers, ZHR 167 (2003), 546 (569). 

85 Popken, in: Bund-Länder-Kommission, Kompetenzzentren, Heft 99, 2002, S. 161 (163).


natürlich eine zentrale Bewirtschaftung mit beamtenrechtlichen Kompetenzen 

eher für Abhilfe sorgen.“ 

Zum anderen ist zu beachten, dass der Aktionsradius einer einzelnen Schule für Personal- 

entwicklung und Qualifikationserhalt nicht stets ausreichen wird. 86 Eine Abordnung oder 

Versetzung zu einem anderen Dienstherren gegen den Willen des Beamten sind jedoch 

nicht ohne weiteres möglich, 87 sodass es u.U. schwer fällt, auf Personalüberhänge in der 

einen und Personalmangel in der anderen Schule rasch und flexibel zu reagieren. 88 

In Schleswig-Holstein bleibt das Land Anstellungskörperschaft der (beamteten) Lehrkräf- 

te, die Anstalt ist nicht etwa Dienstherrin (§ 102). Die Anstalt kann aber Arbeitgeberin von 

privatrechtlich bestellten Beschäftigten sein. 89 

(2) Bedeutsam wird in der Praxis sein, ob der Schulleiter die Befugnis hat, die Lehrkräfte 

der Anstalt flexibel einzusetzen, etwa einen geeigneten beamteten Lehrer anzuweisen, im 

Fort- und Weiterbildungsbereich tätig zu sein. 

Fehlt dem Schulleiter diese Befugnis, wäre er also auf die freiwillige Mitwirkung der Leh- 

rer angewiesen, wird die Anstalt womöglich Schwierigkeiten haben, ihre Fort- und Wei- 

terbildungsaktivitäten dauerhaft zu entfalten, weil sie die Mitwirkungsbereitschaft der Leh- 

rer nicht mit hinreichender Sicherheit zugrunde legen kann. Zu berücksichtigen ist hierbei, 

dass der Einsatz im Fort- und Weiterbildungsbereich für Lehrkräfte durchaus weniger att- 

raktiv sein kann, wenn dies mit ungünstigen Arbeitszeiten (abends/Wochenende) und wo- 

möglich stärkeren Anforderungen an die inhaltliche Qualität und Vorbereitung des Unter- 

richts, nicht aber mit finanziellen Vorteilen verbunden ist. 

Der Schulgesetzgeber in Schleswig-Holstein geht zwar indirekt davon aus, dass Lehrer im 

Rahmen ihrer dienstlichen Tätigkeit im Fort- und Weiterbildungsbereich, d.h. außerhalb 

des eigentlichen Schulunterrichts tätig sein werden (§ 102 S. 2 SchulG SH) und kann sich 

auf eine haushaltsgesetzliche Flankierung stützen 90 . Eine Weisungsbefugnis, die sich auf 

86 So deutlich Lange, (Fn. 66), 423 (427). 

87 Näher §§ 28 f. HBG ; vgl. auch Kappe/Borchert, Nieders. Städtetag 2003, 180 (182). 

88 Siehe Post, in: Bund-Länder-Kommission, Kompetenzzentren in regionalen Berufsbildungsnetzwerken, 

Heft 99, 2002, S. 59 (62). 

89 LT-Drs. 16/1000, S. 215 (zu § 104). 

90 Oben S. 87 ff.


den Fort- und Weiterbildungsbereich erstreckt, kommt dem Schulleiter gegenüber den be- 

amteten Lehrkräften jedoch nicht zu (vgl. § 106 Abs. 3 S. 2 SchulG SH). 

Sorgsam zu prüfen wäre also, ob im hessischen Schulrecht entsprechende Weisungsbefug- 

nisse geschaffen werden können. Als Grundlage sollte zunächst die Fort- und Weiterbil- 

dung in den gesetzlich umrissenen Aufgabenbereich der beruflichen Schule aufgenommen 

werden. Ferner wäre an eine Vorschrift zu denken, die den Einsatzbereich der Lehrer auf 

die Fort- und Weiterbildung erstreckt. Klarzustellen wäre schließlich, dass die Weisungsbefugnis 

des Schulleiters hinsichtlich der Diensteinteilung auch den Fort- und Weiterbildungsbereich 

erfasst – mit der Konsequenz, dass ein Einsatz in der Fort- und Weiterbildung 

nicht von der Zustimmung des Lehrers abhinge. 91 Darüber hinaus wäre zu ventilieren, 

ob es im Rahmen des Beamtenrechts Anreizinstrumente geben kann (z.B. Leistungsprämien, 

faktische Deputatsverringerung), die Weisungen gegen den Willen der betroffenen 

Lehrkräfte überflüssig machen. 

d) Organisatorischer Rahmen für die Tätigkeit im Fort- und Weiterbildungsbereich 

Wie bereits klargestellt, ist die Frage der Organisationsform der Schule – hier mit Blick auf 

die rechtsfähige Anstalt erörtert – zu trennen von der Frage der organisatorischen Umrahmung 

der Fort- und Weiterbildungsaktivität. Will ein Rechtsträger der öffentlichen Hand 

sich wirtschaftlich betätigen, stehen ihm insbesondere folgende Organisationsmodelle zur 

Verfügung: Regiebetrieb, Eigenbetrieb, nichtrechtsfähige Anstalt, rechtsfähige Anstalt 

oder eine zivilrechtliche Organisationseinheit (GmbH, AG, Verein). 

(i) Regiebetrieb und Eigenbetrieb 

Regiebetriebe sind in den Verwaltungsaufbau des Rechtsträgers integriert. Sie werden als 

besondere Abteilung geführt, ohne rechtlich oder haushaltsmäßig selbstständig zu sein. 92 

Denkbar sind jedoch auch die sog. Nettoregiebetriebe mit eigener Rechnung. 93 

Solche Nettoregiebetriebe finden eine Grundlage in § 26 Abs. 1 BHO/LHO (Bundesbetrieb 

bzw. Landesbetrieb), der aber für Einrichtungen auf kommunaler Ebene nicht einschlägig 

91 Näher oben Zweiter Teil E. II. 

92 Tettinger/Erbguth/Mann, Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 305; Gern, Kommunalrecht BW, Rn. 402.


ist. 94 Angemerkt sei, dass in Hamburg die berufsbildenden Schulen in Landesbetriebe 

i.S.d. § 26 Abs. 1 LHO überführt werden sollen 95 – eine Konstellation, die in einem Flä- 

chenstaat daraus hinaus liefe, die berufsbildenden Schulen in die Trägerschaft des Landes 

zu überführen. 

Anders als Regiebetriebe sind Eigenbetriebe organisatorisch und finanzwirtschaftlich ver- 

selbstständigt, allerdings ohne eigene Rechtspersönlichkeit. 96 Eigenbetriebe werden auch 

als Sondervermögen des Rechtsträgers 97 oder als nichtrechtsfähige Anstalt 98 eingestuft. 

Beamte des Rechtsträgers können im Eigenbetrieb tätig sein. 99 

(ii) Rechtsfähige Organisationsform: Anstalt des öffentlichen Rechts, GmbH, Verein 

In Betracht kommt ferner die rechtliche Verselbstständigung der Fort- und Weiterbil- 

dungseinheit zu einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts 100 oder deren Ausglie- 

derung in Privatrechtsform z.B. als GmbH oder Verein. Dann stellt sich allerdings jeweils 

das Problem, dass die Lehrer nicht mehr ohne weiteres im Rahmen ihres Dienstes in der 

Fort- und Weiterbildungseinheit tätig werden könnten 101 . 

(iii) Teilrechtsfähigkeit nach dem Vorbild des § 128c SchOG Österr. 

Zu erwägen ist schließlich eine nur teilweise Verselbstständigung der Fort- und Weiterbil- 

dungseinheit nach dem Vorbild des § 128c SchOG Österr., die derart ausgestaltet sein 

könnte, dass einerseits eine rechnerische Trennung vorhanden ist, andererseits der Einsatz 

von Lehrern der Anstalt in der Fort- und Weiterbildungseinheit im Ansatz unproblematisch 

möglich ist. 

93 Mann, (Fn. 24), S. 100; Gern, (Fn. 92), Rn. 402. 

94 Mann, (Fn. 24), S. 100. Eine gewisse Parallele bietet die Verordnungsermächtigung in § 121 Abs. 3 

HGO, die ebenfalls die rechnerische Trennung eines Regiebetriebes von der Kommune ermöglicht. 

95 Näher die Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft vom 21.2.2006, Drs. 18/3780, 21. 

96 Tettinger/Erbguth/Mann, (Fn. 92), Rn. 306; Gern, (Fn. 92), Rn. 401. 

97 Mann, (Fn. 24), S. 105. 

98 Birkenfeld-Pfeiffer/Gern, Kommunalrecht Hessen, Rn. 198; Gern, (Fn. 92), Rn. 401. 

99 Gern, (Fn. 92), Rn. 401. 

100 Eine Anstalt kann allerdings nicht selbst weitere Anstalten gründen, so Ehlers, (Fn. 84), 546 (555). 

101 Siehe unten E.III.


(iv) Leitlinien für die Wahl der Organisationsform (Bezug: Fort- und 

Weiterbildungseinheit) 

Die Fort- und Weiterbildungseinheit muss einerseits zumindest rechnerisch hinreichend 

klar vom eigentlichen Schulbereich abgesondert sein (oben Erster Teil). Ein (Brutto- 

)Regiebetrieb ohne eigene Rechnung stieße daher auf Bedenken. 

Will man andererseits die Lehrer im Rahmen ihrer dienstlichen Tätigkeit in der Fort- und 

Weiterbildungseinheit einsetzen, sollte schon aus beamtenrechtlichen Gründen deren Ver- 

selbstständigung nicht zu weit reichen, sodass eine rechtsfähige Organisationseinheit Prob- 

leme bereiten würde. 

Vor diesem Hintergrund kommt eine Ausgestaltung als Nettoregiebetrieb – der freilich in 

der Praxis unüblich sein soll –, 102 Eigenbetrieb oder teilrechtsfähige Organisationseinheit 

nach dem Vorbild des § 128c SchOG Österr. am ehesten in Betracht. 

e) Würdigung: zur Eignung der rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts zur 

Zielerreichung 

In der Literatur werden die Vorzüge der Neustrukturierung der beruflichen Schulen als 

selbstständige Anstalten durchaus erkannt. Hervorgehoben wird dabei die gesteigerte Ei- 

genständigkeit der Schulen: 103 

„Was ist von … der Rechtsfigur der rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen 

Rechts als Rechtsträgerin der beruflichen Schule, die zugleich als regionales 

Kompetenzzentrum dienen soll, zu halten? Sie hat zweifellos unübersehbare 

Vorzüge, was die Handlungsfähigkeit dieser Einrichtung im regionalen Umfeld 

angeht. Das so organisierte Berufsbildungszentrum kann seine Aufgaben 

selbstverantwortlich wahrnehmen, eigene Initiativen ergreifen, flexibel auf den 

Berufsbildungsbedarf der Region reagieren. Auch in wirtschaftlicher Hinsicht 

ist ihm Eigenständigkeit eingeräumt.“ 

Manche bezeichnen die Anstalt als „gelungenen Verbund zwischen Freiheit und Steue- 

rung“. 104 Durchgreifende Bedenken mit Blick auf die Aufsichtsrolle des Staates gem. Art. 

7 Abs. 1 GG werden nicht gesehen: 105 

102 Mann, (Fn. 24), S. 101. 

103 Avenarius, (Fn. 15), S. 50 (55 f.). 

104 Ehlers, (Fn. 84), 546 (579) unter Hinweis auf Knemeyer, in: Henneke (Hrsg.), Organisation kommunaler 

Aufgabenerfüllung, S. 131 (142).


„Die rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts ist durchaus eine funktionsadäquate 

Organisationsform für die den Schulen übertragene Aufgabenerfüllung. 

In Übereinstimmung mit Art. 7 Abs. 1 GG und dem Demokratieprinzip 

lassen sich mit Hilfe der Rechtsfähigkeit erweiterte Freiräume für ein hohes 

Maß an eigenverantwortlichem Handeln der Schulverwaltung begründen, das 

von den Akteuren des schulischen Prozesses zur Herausbildung eines eigenständigen 

pädagogischen Profils und eigenständiger Bewirtschaftung genutzt 

werden kann.“ 

Allerdings wird in der Literatur gelegentlich bezweifelt, ob die einzelne Schule genügend 

Verwaltungskraft aufbringe, um den Anforderungen an eine selbstständige Anstalt des 

öffentlichen Rechts gerecht zu werden. 106 Manche schlagen deshalb ein vom Anstaltsträger 

bereit zu haltendes „back office“ zur Entlastung und Unterstützung der einzelnen Schulen 

vor. 107 In Schleswig-Holstein sollen Verwaltungsstellen gemeinsam durch Land und 

Schul- bzw. Anstaltsträger geschaffen werden, um die durch die Delegation von Aufgaben 

an die Schulen entstandene Mehrarbeit aufgabengerecht bewältigen zu können. 108 

In der Bereitstellung der sächlichen und personellen Ressourcen zur Bewältigung der mit 

der erhöhten Eigenständigkeit verbundenen Aufgaben ist somit eine zentrale Erfolgsbedin- 

gung zu sehen. 109 

2. Rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts 

Innerhalb der Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung 

ist die Möglichkeit, öffentliche Schulen als Stiftungen des öffentlichen Rechts zu organisieren, 

bereits erwogen worden. 110 Belebt wurde die Diskussion insbesondere durch die 

mittlerweile ausgesetzten Pläne, eine „Stiftung Berufliche Schulen Hamburg“ zu errichten 

(unten b). Es gibt zudem schon jetzt vereinzelt öffentliche berufliche Schulen, die als Stiftung 

des öffentlichen Rechts verfasst sind (unten c). Ob das Stiftungsmodell – etwa im 

Vergleich zur Anstaltslösung – vorzugswürdig ist, ist allerdings fraglich (unten d). 

105 Sterzel, (Fn. 31), 47 (75). 

106 van den Hövel, ZBV 2/2004, 80 (85); siehe auch den Tagungsbericht von Lund, RdJB 2004, 263 (268). 

107 Bund-Länder-Kommission, Weiterentwicklung berufsbildender Schulen, Heft 105, 2003, S. 12. 

108 Bericht der Landesregierung SH, LT-Drs. 16/1074, S. 16. 

109 Siehe Lange, (Fn. 66), 423 (430); Riecke-Baulecke, schulmanagement 2/2002, 12. 

110 Bund-Länder-Kommission, (Fn. 1), S. 14; siehe ferner Faßhauer/Giebenhain, berufsbildung, 78/2002, 21 

(24).


a) Allgemeine Grundlagen zur Stiftung des öffentlichen Rechs 

Die Stiftung ist eine rechtsfähige Organisation zur Verwaltung eines von einem Stifter 

zweckgebunden übergegebenen Bestands an Vermögenswerten (Kapital, Immobilien, andere 

Sachgüter). Im Vordergrund stehen Vermögensmassen. Dieses Charakteristikum unterscheidet 

die Stiftung von Körperschaft und Anstalt: Während eine Körperschaft Mitglieder, 

eine Anstalt Benutzer hat, gibt es bei einer Stiftung Nutznießer. 111 Die rechtsfähige 

Stiftung kann Dienstherrenfähigkeit erhalten (§ 3 S. 2 HBG). Sie unterliegt der Staatsaufsicht, 

die in aller Regel als Rechtsaufsicht ausgestaltet ist (vgl. § 10 Stiftungsgesetz Hessen). 

112 Spezialgesetzliche Erweiterungen der Aufsicht um Elemente der Fachaufsicht sind 

freilich denkbar. 

b) Stiftung Berufliche Schulen Hamburg 

Vieldiskutiert wurde in den letzten Jahren das Hamburger Modell einer Stiftungslösung. 113 

(i) Grundzüge des Hamburger Modells 

Geplant war, die 48 beruflichen Schulen in Hamburg zum 1.8.2004 in eine Stiftung des 

öffentlichen Rechts zu überführen. Diese „Stiftung Berufliche Schulen Hamburg“ sollte 

Trägerin der einzelnen beruflichen Schulen sein, die weiterhin nichtrechtsfähige Anstalten 

des öffentlichen Rechts verbleiben sollten. Die Stiftung sollte Dienstherrenfähigkeit erhalten 

und Arbeitgeberin der in der Stiftung und an den Schulen beschäftigten Arbeitnehmer 

sein. 

Ziel dieses Modells war vor allem, die Kooperation mit der Wirtschaft im Bereich der beruflichen 

Schulen zu intensivieren. 114 Durch die Einbeziehung der Wirtschaft in die Stiftung 

und damit in die Trägerschaft der beruflichen Schulen sollte im Wege von Public- 

Private-Partnership die Qualität der beruflichen Schulen verbessert werden. 115 Instrument 

111 Maurer, (Fn. 19), § 23 Rn. 55; Kluth, in: Wolff/Bachof/Stober, (Fn. 18), § 89 Rn. 11. 

112 Kluth, in: Wolff/Bachof/Stober, (Fn. 18), § 89 Rn. 14, 40. 

113 Zur Beschreibung des Hamburger Modells siehe z.B. Meyer auf der Heyde, RdJB 2004, 230 (234 ff.); 

Pörksen, ZBV 2/2004, 86. 

114 Die Möglichkeit der Einbeziehung Privater wird generell als Motiv für die Wahl einer Stiftung des öffentlichen 

Rechts genannt, siehe Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, Rn. 

104. 

115 Pörksen, (Fn. 113), 86 (86, 93); Meyer auf der Heyde, (Fn. 113), 230 (234 f.).


hierfür war das Kuratorium als Aufsichtsgremium der Stiftung: Vorgesehen war, dass die 

Hälfte der Kuratoren von der Wirtschaft gestellt werden sollte. 116 Weiteres Ziel war die 

Ermöglichung einer größeren Eigenständigkeit der beruflichen Schulen, 117 indem viele 

Aufgaben aus dem Bereich der Schulaufsicht auf die Stiftung verlagert werden sollten. 

Schließlich sollte mit der Stiftung der Gedanke der Dauerhaftigkeit der Organisationsform 

hervorgehoben werden. 118 

Die Tätigkeit der Stiftung und ihrer beruflichen Schulen im Bereich der Fort- und Weiter- 

bildung stand nicht im Vordergrund. 119 

Die Politik in Hamburg hat sich Ende 2003 entschieden, dieses Vorhaben zunächst nicht 

weiter zu verfolgen. Hintergrund hierfür waren nicht zuletzt erhebliche Widerstände und 

Proteste in der Lehrerschaft. 120 

(ii) Verfassungsrechtliche Diskussion 

Die Konstruktion, einer Stiftung des öffentlichen Rechts die Schulträgerschaft und einen 

wesentlichen Teil der Schulaufsicht zu übertragen, zugleich die Stiftung aber dem Einfluss 

nicht demokratisch legitimierter Vertreter der Wirtschaft zu öffnen, war Anlass für verfas- 

sungsrechtliche Kritik, die insbesondere am Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 S. 1 GG) 

ansetzte. 121 Andere Literaturstimmen sahen noch keine Unvereinbarkeit mit dem Demo- 

kratieprinzip, wenn bestimmte Kautelen erfüllt seien (u.a. Vorstrukturierung durch Gesetz, 

KMK-Beschlüsse etc.; Steuerung durch Ziel- und Leistungsvereinbarungen; Fachaufsicht 

des Staates über die Stiftung). 122 Mit Blick auf Art. 7 Abs. 1 GG wurde bezweifelt, ob es 

zulässig sei, die Fachaufsicht über die einzelnen Schulen in weiten Teilen aus dem Bereich 

der unmittelbaren Staatsverwaltung herauszulösen und auf die Stiftung zu übertragen 

(Zweiter Teil unter A). Diesen diffizilen Verfassungsfragen soll nicht im Einzelnen nach- 

116 Sterzel, Entstaatlichung der beruflichen Schulen, S. 26; Pörksen, (Fn. 113), 86 (90). 

117 Meyer auf der Heyde, (Fn. 113), 230 (234); Pörksen, (Fn. 113), 86 (90). 

118 Pörksen, (Fn. 113), 86 (88). 

119 Vgl. Meyer auf der Heyde, (Fn. 113), 230 (235, 239); Pörksen, (Fn. 113), 86 (93). 

120 Pörksen, (Fn. 113), 86 (92). 

121 Sterzel, (Fn. 116), S. 26, 183; ders., (Fn. 31), 47 (76). 

122 Schneider, Berufliche Schulen als Stiftungen mit teilprivatisierten Leitungsgremien, 2004, S. 64 f.; Pörksen, 

(Fn. 113), 86 (89).


gegangen werden. Zwischenfazit bleibt, dass das Hamburger Stiftungsmodell jedenfalls 

nicht gänzlich ohne verfassungsrechtliche Risiken ist. 

c) Lette-Verein Berlin, Stiftung des Öffentlichen Rechts 

In Berlin gibt es eine Stiftung des öffentlichen Rechts als Trägerin mehrerer Berufsfach- 

schulen: 123 Berufsbildungszentrum Lette-Verein Stiftung des Öffentlichen Rechts. 

Der Lette-Verein war ursprünglich privatrechtlich verfasst und wurde 1944 in eine Stiftung 

des öffentlichen Rechts überführt. Für die von der Stiftung getragenen Schulen gelten die 

Regelungen für Privatschulen. Das Stiftungskuratorium besteht aus zwölf vom Abgeordne- 

tenhaus bestellten Personen sowie Vertretern der Senatsverwaltungen; den Vorsitz führt 

der Schulsenator. Das Gros der Finanzierung wird aus dem Landeshaushalt gedeckt. Die 

Stiftung hat Dienstherreneigenschaft, was ihr die eigene Auswahl auch des verbeamteten 

Lehrpersonals ermöglicht. 

Die Direktorin der Stiftung berichtet von beträchtlichen Freiräumen der Stiftung und ihrer 

Schulen, aber auch von Nachteilen: 124 Zum einen könnten Lehrer nicht ohne weiteres von 

der Lette-Schule in den Landesdienst und umgekehrt wechseln. Zum anderen habe die Lei- 

tung durch ein Kuratorium einen nicht unbedeutenden verwaltungsmäßigen Aufwand zur 

Folge. 

d) Würdigung: zur Eignung einer Stiftung des öffentlichen Rechts zur Zielerreichung 

Ob das Hamburger Modell oder das Berliner Beispiel einer Stiftung des öffentlichen 

Rechts Vorbildfunktion für die Situation in Hessen zu entfalten vermögen, ist so sicher 

nicht. 

Die Motive für das Hamburger Stiftungsmodell unterscheiden sich von den Zielen, die 

Grundlage dieses Gutachtens sind: In Hamburg sollte die Wirtschaft in die Trägerschaft 

der beruflichen Schulen einbezogen werden; der Bereich der Fort- und Weiterbildung war 

nicht im Blick. Bereits dies deutet darauf hin, dass eine Orientierung am Hamburger Mo- 

123 Zum Folgenden Post, (Fn. 88), S. 59 ff. 

124 Post, (Fn. 88), S. 59 (62).


dell, das ohnehin weniger auf eine selbstständige Schule und mehr auf eine selbstständige 

Schulaufsicht zielt, 125 nicht unmittelbar weiterführt. 

Die Stiftung Lette-Verein in Berlin ist ersichtlich durch historische Besonderheiten ge- 

kennzeichnet. Schon der Umstand, dass eine öffentliche Schule in öffentlich-rechtlicher 

Ausgestaltung unter die Privatschulaufsicht gestellt wird, begründet eine gewisse Zurückhaltung, 

dieses Beispiel als Modell zu verallgemeinern. 

Die beiden Beispiele aus Hamburg und Berlin umreißen immerhin zwei verschiedene 

Möglichkeiten, die beruflichen Schulen in einer Stiftungslösung organisieren: (1) Das 

Hamburger Modell betrifft die Zusammenführung aller Schulen des Landes unter dem 

Dach einer Stiftung. (2) Die Lette-Schule in Berlin ist ein Beispiel für eine Stiftung, die 

Trägerin nur weniger Schulen ist. (3) Hinzu kommt als weitere Möglichkeit, dass eine einzelne 

Schule in Form einer Stiftung verfasst ist. In der Literatur wird hierzu bemerkt, dass 

dies „allenfalls für große Schulen oder Schulverbünde sinnvoll“ sei. 126 

Gegen eine Stiftungslösung könnten folgende Erwägungen sprechen: 

(1) Bei einer Stiftung steht das zweckgebundene Vermögen im Vordergrund, bei einer Anstalt 

die kontinuierliche Erledigung von Verwaltungsaufgaben. 127 Dieses Begriffsverständnis 

zugrunde gelegt, liegt für eine Schule die Wahl der traditionellen Rechtsform einer Anstalt 

näher, zumal dann, wenn der Vermögensertrag letztlich nicht nennenswert ist und die 

Schulfinanzierung noch nicht einmal ansatzweise sicherstellt. Vor diesem Hintergrund ist 

es einerseits nachvollziehbar, dass manche in der Stiftungslösung dann sogar einen rechtsstaatswidrigen 

Formenmissbrauch erkennen. 128 Andererseits ist der Stiftungsbegriff inhaltlich 

weit gefasst. Ohnehin wird in der Literatur darauf hingewiesen, dass die Abgrenzung 

zwischen Stiftung und Anstalt nicht immer eindeutig sei. 129 Ein evidenter Formenmissbrauch 

dürfte daher nicht anzunehmen sein. 

125 Siehe den Bericht von Lund, (Fn. 106), 263 (269). 

126 Pörksen, (Fn. 113), 86. 

127 Müller, in: Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht Bd. 3, § 88 Rn. 21. 

128 Sterzel, (Fn. 116), S. 185. 

129 Maurer, (Fn. 19), § 23 Rn. 55; vgl. auch Hermes, in: Meyer/Stolleis, (Fn. 36), S. 71 (91).


(2) Als Charakteristikum öffentlich-rechtlicher Stiftungen wird angeführt, dass deren Ver- 

mögen fortan nur noch für den Stiftungszweck verwendet werden könne, sodass eine Auf- 

hebung der Stiftung nur unter engen Voraussetzungen möglich, jedenfalls im Vergleich zu 

einer Anstalt deutlich erschwert sei: Der Stifter sei im Unterschied zum Anstaltsherr bei 

der Zweckerfüllung an die von ihm gewählte Organisationsform gebunden. 130 Will der 

Gesetzgeber vermeiden, zukünftige Gestaltungsoptionen vorschnell zu beschneiden, kann 

daher eine Anstalt die bessere Wahl sein. 

(3) Ferner wird von mancher Literaturstimme mit Blick auf öffentlich-rechtliche Stiftungen 

im Hochschulbereich darauf hingewiesen, dass die Ziele auch in einer Rechtskonstruktion 

als Anstalt oder Körperschaft erreichbar seien, sodass die Vorteile einer Stiftung nicht oder 

kaum ersichtlich seien. 131 

II. Juristische Person des Privatrechts 

Ist die Vollrechtsfähigkeit öffentlicher Schulen erstrebt, sind Formen der Organisationsprivatisierung 

zu erwägen. 132 Klargestellt sei, dass es im Folgenden um die Organisation der 

beruflichen Schule als solcher in Privatrechtsform geht, nicht um die privatrechtliche Verselbständigung 

eines Fort- und Weiterbildungszweiges innerhalb der Schule. 

1. (Gemeinnützige) GmbH 

In der schulpolitischen Diskussion wird gelegentlich die Einführung einer gemeinnützigen 

GmbH als Organisationsform für öffentliche Schulen erörtert. 133 Die GmbH ist als juristische 

Person des Privatrechts rechtlich und organisatorisch selbstständig (§ 13 Abs. 1 

GmbHG). Nach § 1 GmbHG kann eine GmbH für jeden gesetzlich zulässigen Zweck erreichtet 

werden, also auch zum Zwecke der Bildung an beruflichen Schulen. 

130 Kluth, in: Wolff/Bachof/Stober, (Fn. 18), § 89 Rn. 15 unter Hinweis auf v. Campenhausen, in: Seifart/v. 

Campenhausen, HdbStiftungsR, § 16 Rn. 13; ebenso Müller, in: Wolff/Bachof/Stober, (Fn. 127), § 88 

Rn. 21. 

131 Kluth, in: Wolff/Bachof/Stober, (Fn. 18), § 89 Rn. 27. 

132 Siehe auch Bund-Länder-Kommission, (Fn. 2), S. 14; Faßhauer/Giebenhain, berufsbildung, 110, 21 (24); 

Spöttl, BbSch 55 (2003), 121 (123). 

133 Siehe etwa den Bericht von Lund, (Fn. 106), 263 (270).


Oberstes Organ einer GmbH ist die Gesellschafterversammlung. Gesellschafterin der 

GmbH könnte die Kommune sein. Denkbar ist auch, das traditionelle Zusammenwirken 

von Land und Kommune im Bereich der Schulen dadurch abzubilden, dass auch das Land 

Gesellschaftsanteile erwirbt. 134 

Geschäftsführung und Vertretung nach außen obliegen dem Geschäftsführer (§§ 35 Abs. 1, 

36 Abs. 1 GmbHG). Nahe liegt, dass die bisherige Funktion des Schulleiters dann vom 

Geschäftsführer wahrgenommen wird. Denkbar ist auch, zwei Geschäftsführer einzuset- 

zen, einen für die pädagogischen Belange, einen für den kaufmännischen Bereich. 135 Die 

gesellschaftsrechtliche Regelung, dass der Geschäftsführer jederzeit abberufen werden 

kann (§ 38 Abs. 1 GmbHG), stünde allerdings in einem Spannungsverhältnis zur beamten- 

rechtlichen Position des Schulleiters. 136 Der Geschäftsführer kann durch den Gesell- 

schaftsvertrag den Weisungen der Gesellschafterversammlung unterworfen werden. 137 Der 

Gesellschafter kann seinem Vertreter in der Gesellschafterversammlung Weisungen ertei- 

len. 138 

Die verbeamteten Lehrer könnten der GmbH zur Dienstleistung zugewiesen werden (vgl. 

§ 123a Abs. 2 BRRG). 139 Die Zustimmung des Beamten ist hierzu nicht erforderlich. Es 

müssen aber dringende öffentliche Interessen vorliegen, welche die Zuweisung erfordern. 

Um ein öffentlich-rechtliches Schulverhältnis gegenüber den Schülern zu begründen, 

müsste die GmbH mit den nötigen Hoheitsbefugnissen beliehen werden. 140 

Den staatlichen Schulaufsichtsbehörden stehen gegenüber dem Geschäftsführer keine un- 

mittelbaren Ein- und Durchgriffsrechte zu. 141 Eine Einflussnahme ist nur innerhalb der 

Gesellschaft und im Rahmen des Gesellschaftsvertrages möglich. Dieser müsste so ausges- 

taltet werden können, dass das von Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 56 Abs. 1 LV Hessen geforderte 

134 Müller, Schulische Eigenverantwortung und staatliche Aufsicht, 2006, S. 236; Popken, ZBV 2/2004, 94 

(95). 

135 Müller, (Fn. 134), S. 236. 

136 Müller, (Fn. 134) , S. 236; Popken, (Fn. 134), 94 (95). 

137 Mann, (Fn. 24), S. 210 f.; Popken, (Fn. 134), 94 (95). 

138 Mann, (Fn. 24), S. 198 m.w.N. 

139 Müller, (Fn. 134), S. 237; Popken, (Fn. 134), 94 (97); siehe oben Zweiter Teil E. II. 

140 Siehe auch Müller, (Fn. 134), S. 236: „Auch der Status der Schüler in der Schule als GmbH ist fraglich.“ 

141 Popken, (Fn. 134), 94 (95).


Mindestmaß an fachaufsichtlicher Einflussnahme sichergestellt wäre. Dass dies möglich 

ist, wird in der Literatur teils in Abrede gestellt (s. oben Zweiter Teil). 142 

2. Aktiengesellschaft 

In Betracht käme ferner eine Aktiengesellschaft. Bei dieser sind die Einwirkungsmöglich- 

keiten der öffentlichen Hand jedoch rechtsformbedingt begrenzt, weil der der Vorstand 

einer AG die Gesellschaft gem. § 76 Abs. 1 AktG „unter eigener Verantwortung“ leitet, 

also nicht weisungsgebunden ist. 143 Dementsprechend sehen manche Gemeindeordnungen 

für die Kommunalwirtschaft einen Nachrang der AG gegenüber anderen Rechtsformen vor 

(z.B. § 103 Abs. 2 GO BW). Vor dem Hintergrund von Art. 7 Abs. 1 GG dürfte der Zugriff 

auf die Organisationsform einer AG daher ausscheiden, wird jedenfalls, soweit ersichtlich, 

in der Diskussion von niemandem erwogen. 144 

3. Verein 

Vereine erfüllen schon heute im Umfeld von Schule wichtige Funktionen, so etwa die sog. 

Fördervereine. Teils werden diese Vereine auch als Plattform für Fort- und Weiterbildungsangebote 

genutzt (s. oben B). Bisweilen wird erprobt, Aufgaben des Schulträgers auf 

einen Verein zu übertragen: 145 So übernimmt ein Verein den Betrieb einer öffentlichen 

Schule, die als solche in der Trägerschaft der Kommune verbleibt. Der Verein verwaltet 

die Liegenschaften, trägt im Rahmen eines feststehenden Zuschusses die laufenden Kosten 

des Schulbetriebs und ist Arbeitgeber der Schulsekretärin. Der Verein überlässt die Räumlichkeiten 

der Schule auch an Dritte. Das neue Schulgesetz in Schleswig-Holstein sieht 

ebenfalls die Möglichkeit vor, die Wahrnehmung der Aufgaben des Schulträgers auf einen 

Verein zu übertragen (§ 95 Abs. 3 SchulG SH). 

142 Sterzel, (Fn. 31), 47 (42); skeptisch auch Müller, (Fn. 134), S. 236; Popken, (Fn. 134), 95 (96). 

143 Umfassend hierzu Mann, (Fn. 24), S. 189 ff., der von einem „rechtsformbedingten Einwirkungsdefizit“ 

spricht (S. 227); ebenso Ehlers, (Fn. 84), 546 (551). 

144 Vgl. den Bericht von Lund, (Fn. 106), 263, über eine Tagung zu möglichen Rechtsformen von Schule, 

wo als privatrechtliche Organisationsformen nur GmbH und Verein erörtert worden seien. 

145 Näher Hanßen, ZBV 2/2004, 101 (108).


Demgegenüber wird, soweit ersichtlich, die rechtliche Verselbstständigung der eigentli- 

chen Schule als Verein – sei es als wirtschaftlicher Verein oder als Idealverein – nicht 

ernsthaft diskutiert und teils dezidiert abgelehnt. 146 

Wenn der Staat für die öffentlichen Schulen eine Rechtsform wählt, die vielfach von privaten 

Schulträgern verwendet wird, könnte sich zudem die Frage stellen, wie es zu rechtfertigen 

sei, dass eine öffentliche Schule vollständig finanziert werde, während die private 

Schule nur einen Kostenzuschuss erhalte. 147 Diese Erwägung beträfe nicht nur die als Verein 

verfasste öffentliche Schule, sondern gleichermaßen eine öffentliche Schule in anderen 

Rechtsformen des Privatrechts. 

4. Würdigung: zur Eignung privatrechtlicher Organisationsformen zur Zielerreichung 

Bisweilen wird darauf hingewiesen, dass privatrechtliche Organisationsformen mit Steuerungsverlusten 

verbunden seien, 148 was aus verwaltungsorganisatorischer Perspektive im 

Vergleich zu dem Aufsichts- und Weisungsinstrumentarium der öffentlich-rechtlich organisierten 

Verwaltung problematisch sei. 149 Dieses im Allgemeinen zu registrierende Steuerungsdefizit 

wäre vor dem Hintergrund des Art. 7 Abs. 1 GG besonders prekär. Die schon 

skizzierten Bedenken, ob es verfassungsrechtlich zulässig sein kann, eine öffentliche Schule 

in Privatrechtsform zu organisieren150 , treten hinzu. Nicht auszuschließen ist im Übrigen, 

dass etwa die Rechtsform der GmbH in Politik und Öffentlichkeit die Diskussion auslöst, 

ob nun Schulbildung zur Ware werde. Im Auge zu behalten sind schließlich Auswirkungen 

des Zugriffs zu wirtschaftlichen Organisationsformen wie der GmbH auf die Erfolgsaussichten, 

den Bereich der Schule dem Liberalisierungsdruck des EG-Rechts und des 

GATS-Abkommens zu entziehen. 151 Somit wäre sorgsam zu klären, ob die erhofften Vorteile 

einer Organisationsprivatisierung es lohnen, die etwaigen Risiken einzugehen. 

146 Hanßen, ZBV 2/2004, 101 (101, 103). 

147 Siehe den Hinweis bei Lund, RdJB 2004, 363 (272). 

148 Tettinger/Erbguth/Mann, (Fn. 92), Rn. 303; Ehlers, (Fn. 84), 546 (551 f.). 

149 Hermes, in: Meyer/Stolleis, (Fn. 36), S. 71 (93). 

150 Zweiter Teil A.II.2, S. 53 

151 Siehe hierzu etwa Niehues/Rux, (Fn. 3), Rn. 111, 116.


E. Leitlinien für die Wahl der Organisationsform 

Zur Erreichung der Ziele, die Grundlage dieses Gutachtens sind – Ermöglichung von Fort- 

und Weiterbildungsaktivitäten und Steigerung der Eigenständigkeit beruflicher Schulen – 

kommen mehrere Organisationsmodelle in Betracht; dies betrifft sowohl die Organisation 

der beruflichen Schule i.e.S. als auch die der Fort- und Weiterbildungseinheit. Damit sind 

dem Schulgesetzgeber beträchtliche Gestaltungsspielräume eröffnet. Einige der möglichen 

Leitlinien für die Wahl der Organisationsform seien nachstehend skizziert. 

I. Minimierung rechtlicher Risiken; Revisibilität 

Die Erfahrungen aus Hamburg mit Blick auf die Zusammenführung der beruflichen Schulen 

unter dem Dach einer Stiftung deuten darauf hin, dass eine Neuausrichtung im Schulbereich 

nicht nur Befürworter, sondern auch Kritiker finden wird. Je größer die verfassungsrechtlichen 

Bedenken sind, umso mehr Instrumente gibt man etwaigen Kritikern an 

die Hand, den Prozess der Neugestaltung zu torpedieren. Diese Überlegung könnte nahe 

legen, eher daran zu denken, die beruflichen Schulen in ihrer jetzigen Rechtsform zu belassen 

oder sie in eine rechtsfähige Anstalt zu überführen, als sie in eine Stiftung des öffentlichen 

Rechts oder eine privatrechtliche Organisationsform umzuwandeln (s. oben D. II. 4). 

Gegen eine Stiftungslösung könnte zudem der Gedanke der Revisibilität sprechen (s. oben 

D. I. 2. d). 

Aus europarechtlicher Sicht ist auf die Notwendigkeit einer strikten Trennung der Rechnungskreisläufe 

zwischen der beruflichen Schule i.e.S. und der Fort- und Weiterbildungseinheit 

hinzuweisen (oben Erster Teil unter A.); dies schließt eine Konstruktion nicht aus, 

die diese beiden Einheiten unter ein Dach verklammert. 

II. Sicherstellung der mit Schulaufsicht und Schulhoheit (Art. 7 Abs. 1 GG) 

verbundenen Aufgaben 

Unabhängig von der Organisationsform muss der Staat den aus der Schulaufsicht und 

Schulhoheit resultierenden Pflichten genügen. Dies ist bei einer rechtsfähigen Anstalt ohne 

weiteres möglich, zumal dann, wenn die allgemeinen inhaltlichen Vorgaben und die traditionellen 

Aufsichtsinstrumente (zumindest subsidiär) anwendbar sind, wie dies etwa 

§§ 109 Abs. 2, 110 SchulG S-H vorsehen (s. oben D. I. 1. b) (v)). Bei einer Stiftung ist


zwar die Aufsicht herkömmlich auf eine Rechtsaufsicht begrenzt – was in einem Spannungsverhältnis 

zu den Anforderungen des Art. 7 Abs. 1 GG stehen kann –, ohne dass die 

Installation einer hinreichenden Fachaufsicht von vornherein ausgeschlossen zu sein 

scheint. Größere, wenngleich u.U. nicht unlösbare Schwierigkeiten entstehen bei einer zivilrechtlich 

verfassten Schule. 

III. Flexibler Einsatz der Lehrkräfte im Schulunterricht sowie im Bereich der Fortund 

Weiterbildung 

Will man einen flexiblen Einsatz der Lehrkräfte im eigentlichen Schulunterricht sowie im 

Bereich der Fort- und Weiterbildung ermöglichen, wird dies aus beamtenrechtlichen Gründen 

der Tendenz nach leichter sein, wenn berufliche Schule i.e.S. und Fort- und Weiterbildungseinheit 

rechtlich nicht voneinander getrennt sind. 

IV. Steuerung der Aufgabenerfüllung 

1. Mögliche Interessenkollisionen 

Nach den bisherigen Überlegungen wird in Zukunft die Fort- und Weiterbildungseinheit 

von der schulischen Einrichtung zumindest rechnerisch getrennt sein. 

Die Aufgaben der Schule werden zunächst darin bestehen, die Fort- und Weiterbildungseinrichtung 

gegen Bezahlung mit den nötigen Ressourcen zu versorgen. Hierzu gehören 

sowohl: 

- die (kommunal bereitgestellten) Räume, Geräte und infrastrukturbezogenen Dienstleistungen, 

als auch 

- der (staatlicher Verfügung unterliegende) Einsatz des Lehrpersonals. 

Darüber hinaus ist die berufliche Schule in dem geplanten Bildungsnetzwerk vertreten und 

kann insofern Einfluss auf die geplanten Fort- und Weiterbildungsangebote nehmen: 

- Das gilt zunächst, insofern eine solche Bildungsplanung der zwar nur unverbindlichen, 

aber gleichwohl wirksamen Abstimmung mit den von der Fort- und Weiterbildungseinrichtung 

am Markt angebotenen Bildungsleistungen dient.


- Eine stärkere Verbindlichkeit käme diesen Festlegungen dann zu, wenn die Vereinba- 

rungen im Bildungsnetzwerk auch einer staatlichen Stelle als Grundlage für die Erfül- 

lung ihrer Aufgabe diente, im Wege einer „Betrauung“ die Unterrichtsinhalte zu 

bestimmen, für die Personal- und Infrastrukturressourcen vergünstigt überlassen wer- 

den. 

Aufgabe der Fort- und Weiterbildungseinheit wird es sein, Fort- und Weiterbildungsange- 

bote am Markt zu Marktpreisen oder - mit entsprechender Betrauung - zu günstigeren Tari- 

fen anzubieten. Im letzteren Fall bedürfte es eines mehr oder weniger öffentlichrechtlichen 

Mechanismus zur Feststellung des Bedarfs für solche Angebote. Eine solche 

Festlegung könnte in dem geplanten Bildungsnetzwerk vorgeprägt werden. 

Damit zeichnen sich zwei mögliche Interessenkollisionen ab: Hinsichtlich der Überlassung 

der Ressourcen für die Fort- und Weiterbildung besteht eine Interessendivergenz sowohl in 

Bezug auf die Festlegung des Umfangs der Leistungen als auch der dafür angemessenen 

Preise zwischen Schule und Fort- und Weiterbildungseinrichtung. Gleichermaßen muss die 

Festlegung der geförderten Bildungsangebote unabhängig von der Fort- und Weiterbildungseinrichtung 

geschehen. Ist das aber der Fall, erscheint es nicht völlig unproblematisch, 

wenn die Leitung der Fort- und Weiterbildungseinrichtung und der Schule in einer 

Hand liegen. 

2. Konsequenzen 

Zentrale Frage ist also die zukünftige Rolle des Leiters der beruflichen Schule. Zwei Modelle 

sind denkbar: 

a) Modell 1 

Soll dieser auch die Leitung der Fort- und Weiterbildungseinrichtung übernehmen, wird 

die Betrauung der Fort- und Weiterbildungseinrichtung mit Unterrichtsaufgaben in die 

Hand einer unabhängigen Einrichtung gelegt werden müssen (Schaubild I). Soll der Rektor 

auch im Namen der mit der beruflichen Schule verbundenen Fort- und Weiterbildungseinrichtung 

an dem Bildungsnetzwerk beteiligt sein, entsteht das oben beschriebene Wettbewerbsproblem, 

weil hierdurch die Bildungsangebote unter Konkurrenten abgesprochen 

werden.


Der innerschulische Interessenkonflikt zwischen der Schulaufgabe einerseits und der Fort- 

und Weiterbildungsaufgabe andererseits, der sich an der Überlassung der Ressourcen ent- 

zündet, ließe sich hinsichtlich der Preisfestlegung dadurch beheben, dass entweder die 

Schule eine Vollkostenrechnung einführt oder aber diese Preise von anderer Stelle, etwa 

dem Ministerium durch Verordnung für die Überlassung der Lehrer und die Gemeinde 

durch Satzung für die Überlassung der sonstigen Ressourcen festgelegt werden. Hinsicht- 

lich der Frage, in welchem Umfang Ressourcen übertragen werden können, wird es zum 

einen eine gesetzlich festgelegte Obergrenze geben müssen. Zum anderen wird eine solche 

Entscheidung in die Hände der Schulkonferenz (§§ 128 ff. HSchG) oder eines ähnlichen 

Gremiums gelegt werden müssen, das das Gesamtinteresse der Schule zu formulieren in 

der Lage ist. 

b) Modell 2 

Als Alternative kommt in Betracht, die Fort- und Weiterbildungseinrichtung zwar organi- 

satorisch innerhalb der Schule zu lassen, aber ihre Entscheidungen von denen der Schule, 

dem Bildungsnetzwerk und der Stelle, durch die eine mögliche Betrauung festgelegt wird, 

organisatorisch zu trennen (Schaubild II).


Eine solche innerorganisatorische Weisungsfreiheit ist zwar ungewöhnlich, aber durch die 

besondere Situation der wirtschaftlich tätigen Einrichtung und den auch europarechtlich 

begründeten Bedarf nach einer unabhängigen Festlegung des Ausgleichsbetrages zu recht- 

fertigen. Eine Kontrolle der Fort- und Weiterbildungseinrichtung durch kommunale Gre- 

mien, die für eine hinreichende demokratische Legitimation sorgen kann, ist damit nicht 

ausgeschlossen.

Zusammenfassung der Ergebnisse 

Die beruflichen Schulen verfügen in Form von Personal und Ausstattung über vorzügliche 

Ressourcen, die für Aufgaben der Fort- und Weiterbildung eingesetzt werden können. Die- 

se staatlich bereitgestellten Ressourcen stehen ihnen aber bislang im Rahmen einer staatli- 

chen Organisation mit dem Auftrag der unentgeltlichen Schulausbildung zur Verfügung. 

Die teilweise Umwidmung der Ressourcen zu Zwecken der marktorientierten Fort- und 

Weiterbildung ist daher zunächst eine Frage weniger der Organisation der beruflichen 

Schule als Ganzes, als vielmehr der hinreichenden Separierung der beiden Bildungsein- 

richtungen, die die unterschiedlichen Funktionslogiken und vor allem rechtlichen Vorga- 

ben für unentgeltliche Schulausbildung einerseits und entgeltliche Fort- und Weiterbildung 

andererseits beachtet. 

Im ersten Teil des Gutachtens werden daher zunächst die Kautelen erarbeitet, die für eine 

Durchführung der Fort- und Weiterbildung unter Einsatz der Ausstattung und des Perso- 

nals der beruflichen Schulen bestehen. Erforderlich ist eine Überlassung der Ressourcen 

entweder zu Vollkosten oder aber vergünstigt im Wege einer Betrauung mit gemeinwirtschaftlichen 

Dienstleistungen. Die auf diese Weise durch das europäische Wirtschaftsrecht 

bedingte Separierung wird durch das Verfassungsrecht nicht verhindert, weil es sich bei 

den angestrebten Fort- und Weiterbildungsaktivitäten nicht um Schule im verfassungsrechtlichen 

Sinne handelt. Aus diesem Grunde steht auch das Verbot des entgeltlichen 

Schulunterrichts aus der Landesverfassung der beabsichtigten Reform im Wesentlichen 

nicht im Wege. Der Landesgesetzgeber ist zudem freier, weil er die Fort- und Weiterbildung 

in die Hände eines kommunalen Trägers legen kann. Allerdings darf die Reform die 

Leistungsfähigkeit der eigentlichen beruflichen Schule nicht beeinträchtigen. 

Bei der Reform hat der Landesgesetzgeber in größerem Umfang verfassungsrechtliche 

Vorgaben zu beachten. Sie legen ihn jedoch nicht auf ein einziges Modell fest. Die 

Durchmusterung der unterschiedlichen Organisationsformen und Abwägung aller Vor- und 

Nachteile deutet jedoch darauf hin, dass sich vor allem eine Verselbständigung der beruflichen 

Schulen in öffentlich-rechtliche Anstalten anbietet, um die Ziele des Gesetzgebers zu 

verwirklichen. Wichtig bleibt, dass im Rahmen der Neuorganisation folgende Maßgaben 

beachtet werden:

Zusammenfassung 115 

- Die Fort- und Weiterbildungseinrichtung muss, auch wenn sie unter dem Dach der be- 

ruflichen Schule angesiedelt ist, in ihrer Rechnungsführung von der Schule unabhängig 

bleiben. Dies dient sowohl der hinreichenden Transparenz im Hinblick auf die Anforderungen 

des Wettbewerbsrechts, als auch dem Schutz der beruflichen Schule vor einer 

Qualifizierung als entgeltlich tätige Einrichtung. 

- Soll der Leiter der beruflichen Schule ebenfalls die Fort- und Weiterbildungseinrichtung 

leiten, muss eine hinreichende Vorsorge gegen denkbare Interessenkonflikte 

getroffen werden. In diesem Falle müsste er ggf. von der Stelle, die über eine 

Betrauung mit Fort- und Weiterbildungsaufgaben entscheidet, deutlich distanziert sein; 

die Entscheidung über den Umfang der Abordnung von Lehrern wie über die dafür berechneten 

Kosten müsste einer dritten Stelle überantwortet oder doch zumindest der 

Mitbestimmung der Schulkonferenz geöffnet werden. 

A. Thesen zum Ersten Teil 

1 Wichtige Maßgaben für die Einrichtung eines Fort- und Weiterbildungsangebots liefern 

das europäische Wettbewerbsrecht sowie die Dienstleistungsfreiheit. 

2 Ein entgeltliches Angebot von Fort- und Weiterbildungsleistungen am Markt lässt die 

jeweilige Einheit dem Unternehmensbegriff des EG-Vertrages unterfallen. Damit gelten 

die Wettbewerbsregeln sowie das Beihilfeverbot, die im Bildungsbereich ansonsten wegen 

dessen unentgeltlicher Organisation keine Anwendung finden. 

3 Weder die Vorschrift des Art. 149 EGV noch eine allgemeine Bereichsausnahme befreien 

den Bildungsbereich von den Wettbewerbsregeln. 

4 Wird der Beihilfeeinrichtung Personal und Infrastruktur überlassen, muss das Beihilfeverbot 

beachtet werden. Soweit diese Überlassung nicht zu Vollkosten vorgenommen wird, 

kann eine vergünstigte Bereitstellung gerechtfertigt werden, wenn sie sich als Konsequenz 

der Betrauung der Fort- und Weiterbildungseinrichtung mit gemeinwirtschaftlichen Dienstleistungen 

i.S.d. Art. 86 Abs. 2 EGV darstellt. 

5 Dazu sind allerdings die Voraussetzungen einer solchen Betrauung zu beachten, namentlich 

die vorherige präzise Festlegung des Ausgleichsmechanismus.


6 Auch die Dienstleistungsfreiheit zwingt zu einer transparenten Organisation der Übertra- 

gung von Personal und Infrastruktur. Zugleich hält sie den Gesetzgeber dazu an, die organisatorische 

und finanzielle Trennung von beruflicher Schule und Fort- und Weiterbildungseinrichtung 

nachhaltig zu dokumentieren, um nicht die eigentlichen Schulangebote 

dem Zugriff des europäischen Wettbewerbsrechts und der Dienstleistungsfreiheit zu öffnen. 

7 Das Grundrecht der Berufsfreiheit ist nach noch überwiegender Auffassung durch die 

Eröffnung staatlicher Konkurrenz nicht berührt. Wollte man anderes annehmen, ergäben 

sich dem europäischen Recht weitgehend parallele Ergebnisse. 

8 Das Lauterkeitsrecht hält den Staat dazu an, dafür zu sorgen, dass die Fort- und Weiterbildungseinrichtung 

sich mit den ihr überlassenen Ressourcen keine ungerechtfertigten 

Wettbewerbsvorteile verschafft. Das Wettbewerbsrecht (GWB) lässt erkennen, dass die 

Einrichtung eines Bildungsnetzwerks nicht unproblematisch ist, wenn hier die Ausbildungsangebote 

der Fort- und Weiterbildungseinrichtung gemeinsam mit anderen Anbietern 

festgelegt werden. 

9 Fort- und Weiterbildung ist kein Teil des Schulwesens i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG. Der Landesgesetzgeber 

ist daher für die Organisation der Fort- und Weiterbildung nicht unmittelbar 

an die schulbezogenen Vorgaben aus GG und Landesverfassung gebunden. Er wird 

allerdings darauf zu achten haben, dass die Reformmaßnahmen die eigentliche berufliche 

Schule in ihrer Leistungsfähigkeit auch nicht übergangsweise beeinträchtigen (siehe These 

15 ). 

10 Weil die Fort- und Weiterbildung nicht dem verfassungsrechtlichen Schulbegriff unterfällt, 

verhindert Art. 59 Abs. 1 LV Hessen die Erhebung von Entgelten für diese Leistungen 

nicht. Problematischer kann es allerdings sein, wenn auch für extracurriculare Veranstaltungen 

für Schüler beruflicher Schulen selbst Entgelte erhoben werden. 

11 Das kommunale Wirtschaftsrecht steht der Errichtung einer Fort- und Weiterbildungseinrichtung 

nicht entgegen. Es bietet sich an, diese Einrichtung in kommunaler Trägerschaft 

zu lassen und sie von der beruflichen Schule rechnerisch und organisatorisch deutlich 

zu separieren, ohne dass eine eigene Rechtsfähigkeit gefordert wäre.

B. Thesen zum Zweiten Teil 


12 Zentrale Aufgabe der Schulaufsicht i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG ist die Sicherung von Quali- 

tät und Chancengleichheit. Die Aufsicht des Landes muss eine Fachaufsicht über die Schu- 

len einschließen. 

13 Eine grundlegende organisatorische Neugestaltung der beruflichen Schulen muss durch 

den parlamentarischen Gesetzgeber angeordnet oder vorstrukturiert werden. Dabei kommt 

der öffentlichen Hand grundsätzlich eine Wahlfreiheit – unter Einschluss der Option, zivilrechtliche 

Organisationsformen zu ergreifen – zu. Zu konstatieren ist indes, dass es in der 

Literatur eine gewichtige Auffassung gibt, die privatrechtliche Organisationsformen für 

unvereinbar mit Art. 7 Abs. 1 GG hält. Diese Sichtweise vermag zwar nicht ohne weiteres 

zu überzeugen, weist aber auf verfassungsrechtliche Risiken bei der Wahl einer privaten 

Rechtsform hin. 

14 Die Rechtsstellung der Kommunen aus Art. 28 Abs. 2 GG, 137 Abs. 1 u. 3 LV Hessen 

ist zu beachten; diese betrifft allerdings nur die sog. äußeren Schulangelegenheiten. 

15 Das Wohl der jungen Menschen muss eine maßgebliche Maxime bei der Ausgestaltung 

des Schulwesens sein. Grundrechte der Schüler stünden auch einem nur temporären Leistungsabfall 

der beruflichen Schulen im Bereich der von der Schulpflicht erfassten Bildungsangebote 

strikt entgegen. Diese Einsicht ist von Bedeutung zum einen mit Blick auf 

den Einsatz von Vertretungspersonal im eigentlichen Schulunterricht beruflicher Schulen 

(an Stelle der im Fort- und Weiterbildungsbereich tätigen Lehrer). Zum anderen ist in 

Rechnung zu stellen, dass eine Phase der Umstrukturierung und Neuausrichtung mit Unsicherheiten 

oder Widerständen und deshalb mit der Gefahr von Qualitätseinbußen verbunden 

sein kann. 

16 Die Mitbestimmungsrechte der Eltern (Art. 56 Abs. 6 LV Hessen) müssten auch bei 

einer Neuorganisation gesichert werden 

17 Um den Einsatz der Lehrer im Fort- und Weiterbildungsbereich zu ermöglichen und zu 

flankieren, ist daran zu denken, die Fort- und Weiterbildung in den gesetzlich umrissenen 

Aufgabenbereich der beruflichen Schule aufzunehmen. Darüber hinaus ist eine Vorschrift 

zu erwägen, die den Einsatzbereich der Lehrer auf die Fort- und Weiterbildung erstreckt,


sei es explizit im Wortlaut oder durch Bezugnahme auf die Aufgabenbeschreibung der 

Schule. Gesetzlich könnte ferner umrissen werden, in welchem Umfang ihres Deputats 

Lehrer im Fort- und Weiterbildungsbereich tätig sein können. Klarzustellen wäre, dass die 

Weisungsbefugnis des Schulleiters hinsichtlich der Diensteinteilung auch den Fort- und 

Weiterbildungsbereich erfasst. 

18 Eine Zuweisung der verbeamteten Lehrer einer beruflichen Schule zum Bereich der 

Fort- und Weiterbildung ist in rechtlicher Hinsicht am ehesten möglich, wenn berufliche 

Schule und Fort- und Weiterbildungseinheit unter dem Dach einer (insb. öffentlich- 

rechtlichen) Rechtseinheit verbleiben. Die Zuweisung der verbeamteten Lehrer zu einer 

rechtlich verselbstständigten Fort- und Weiterbildungseinheit, die öffentlich-rechtlich ver- 

fasst ist, kann im Wege der Abordnung u.U. auch gegen deren Willen erfolgen. Wäre die 

Fort- und Weiterbildungseinheit privatrechtlich organisiert, verlangt eine Zuweisung u.a. 

die Zustimmung der betroffenen Lehrer. Dasselbe gilt für die Zuweisung eines Lehrers zur 

Tätigkeit bei einem freien Drittveranstalter von Fort- und Weiterbildungsangeboten. 

19 Der Einsatz von Vertretungspersonal im eigentlichen Schulunterricht findet in Art. 33 

Abs. 4 GG keine unüberwindbaren Hürden. Die gegenwärtige Regelung der §§ 86 Abs. 1 

u. 6 i.V.m. 15a HSchG lässt die Wertung des Schulgesetzgebers erkennen, dass die intendierte 

und regelmäßige Beschäftigung externer Lehrkräfte eng begrenzt sein soll. 

C. Thesen zum Dritten Teil 

20 Eckpunkte für die künftige Ausgestaltung der beruflichen Schulen sind (1) die Notwendigkeit, 

die Fort- und Weiterbildungsaktivitäten wirtschaftlich hinreichend deutlich vom 

eigentlichen Schulbereich zu trennen, und (2) die Erfüllung der aus Schulaufsicht und 

Schulhoheit i.S.d. Art. 7 Abs. 1 GG resultierenden Aufgaben. Zur Wahrung dieser Eckpunkte 

stehen dem Gesetzgeber mehrere Optionen zur Verfügung. 

21 Der Gesetzgeber könnte sich für die Beibehaltung der gegenwärtigen Rechtslage entscheiden, 

d.h. die berufliche Schule bleibt nichtrechtsfähige Anstalt, und die Fort- und 

Weiterbildungsaktivitäten werden z.B. mittels eines Fördervereins entfaltet. Diese Lösung 

wird in Praxis und Literatur als „Krücke“ empfunden. 

22 Der Gesetzgeber könnte sich ferner dazu entschließen, der Fort- und Weiterbildungseinheit 

Teilrechtsfähigkeit zuzuerkennen, während die eigentliche berufliche Schule nicht-


rechtsfähige Anstalt verbleibt. Vorbild könnte das österreichische Modell sein (§ 128c 

SchOG Österr.), dessen Tauglichkeit, soweit ersichtlich, nicht in Abrede gestellt wird, aber 

näher untersucht werden müsste. Die Teilrechtsfähigkeit der Fort- und Weiterbildungsein- 

heit leistet freilich keinen Beitrag dazu, die Eigenverantwortung der Schulen in ihrem 

Kernbereich zu stärken oder auch nur sichtbarer zu machen. Die mit Blick auf die voll- 

rechtsfähige Anstalt nachstehend formulierten Erfordernisse müssten auch in diesem Mo- 

dell erfüllt sein. 

23 Der Gesetzgeber könnte der beruflichen Schule Vollrechtsfähigkeit verschaffen. Eine 

öffentlich-rechtliche Option wäre die Verfassung der beruflichen Schule als rechtsfähige 

Anstalt des öffentlichen Rechts. Anhaltspunkte zur näheren Ausgestaltung kann das 

schleswig-holsteinische Modell liefern (§§ 100 ff. SchulG SH vom 24.1.2007). Dort sind 

die Vorgaben für die Fort- und Weiterbildungsaktivitäten freilich sehr zurückhaltend. 

24 Die herkömmliche Fachaufsicht könnte auch bei einer Schule als rechtsfähiger Anstalt 

greifen; weitere „moderne“ Aufsichtsinstrumente könnten die traditionellen Aufsichtsmittel 

ergänzen. 

25 Eine rechtsfähige Anstalt könnte Dienstherrenfähigkeit erlangen. Möglich ist es aber 

auch, dass weiterhin das Land Dienstherr der verbeamteten Lehrer bleibt. Für Letzteres 

mag die Sicherung einer gewissen Flexibilität der Personalwirtschaft sprechen. 

26 Bedeutsam wird in der Praxis sein, ob der Schulleiter die Befugnis hat, die Lehrkräfte in 

seiner Anstalt flexibel einzusetzen, etwa einen geeigneten beamteten Lehrer anzuweisen, 

im Fort- und Weiterbildungsbereich tätig zu sein. Darüber hinaus wäre zu prüfen, ob es im 

Rahmen des Beamtenrechts Anreizinstrumente geben kann, Weisungen gegen den Willen 

der betroffenen Lehrkräfte in der Praxis überflüssig machen. 

27 Die Fort- und Weiterbildungseinheit muss rechnerisch von der beruflichen Schule i.e.S. 

getrennt sein. Eine organisatorische Trennung i.S.v. Rechtsfähigkeit erschwert den flexiblen 

Einsatz der Lehrer. In Betracht kommen somit am ehesten ein sog. Nettoregiebetrieb, 

ein Eigenbetrieb oder Teilrechtsfähigkeit nach österreichischem Vorbild. 

28 Eine rechtsfähige Anstalt kann eine geeignete Organisations- und Rechtsform sein, um 

einerseits der beruflichen Schule i.e.S. mehr Eigenverantwortung zu verschaffen und ande-


rerseits Fort- und Weiterbildungsaktivitäten zu ermöglichen. Rechtsfähigkeit, Eigenverantwortung 

und Fort- und Weiterbildung führen jedoch zu Verwaltungsmehraufwand, der 

den eigentlichen Schulauftrag (mittelbar) gefährden kann. In der Bereitstellung der sächlichen 

und personellen Ressourcen zur Bewältigung der mit der erhöhten Eigenständigkeit 

verbundenen Aufgaben ist somit eine zentrale Erfolgsbedingung zu sehen. 

29 Weitere Ausgestaltungsoption ist die rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts. Das 

Fehlen eines nennenswerten Vermögens legt diese Option nicht eben nahe. Im Übrigen 

bietet eine Stiftung gegenüber einer Anstalt keine evidenten Vorteile, ist aber mit gewissen 

verfassungsrechtlichen Risiken verbunden. Die mit Blick auf die vollrechtsfähige Anstalt 

formulierten Erfordernisse müssten auch in diesem Modell erfüllt sein. 

30 Der Zugriff auf die Rechtsform einer juristischen Person des Privatrechts ist mit dem 

Problem etwaiger Steuerungsdefizite verbunden. Manche halten darüber hinaus privatrechtliche 

Organisationsformen einer öffentlichen Schule schon im Ansatz für unzulässig 

(oben These 13 ). In Rechnung zu stellen sind zudem Fernwirkungen auf die Diskussionen 

im Zusammenhang mit dem EG-Recht und dem GATS-Abkommen zur Liberalisierung des 

Bildungswesens. 

(Prof. Dr. Jörg Ennuschat) (Prof. Dr. Hans Christian Röhl)

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Stellung beruflicher Schulen am Fort

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