Sozial-, Armuts- und Reichtumsberichte - bei der ...

Studie > Sozialberichterstattung
Sozial-, Armutsund
Reichtumsberichte
Bürokratische Pflicht, hilfreiche Frühwarnsysteme,
sachliche Grundlage für öffentliche Debatten oder
erforderliche Steuerungsinstrumente?
Arbeitnehmerkammer
Bremen

Sozial-, Armutsund
Reichtumsberichte
Verfasser >
Bremen, April 2008
Rolf Prigge,
Thomas Schwarzer
Institut Arbeit und Wirtschaft
Herausgeberin >
Arbeitnehmerkammer Bremen
Körperschaft des öffentlichen Rechts
Bürgerstraße 1, 28195 Bremen
Telefon: 0421·36301-0
Telefax: 0421·36301-89
info@arbeitnehmerkammer.de
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Für Mitglieder der
Arbeitnehmerkammer Bremen ist
diese Broschüre kostenlos.

Sozial-, Armuts- und Reichtumsberichte
Bürokratische Pflicht, hilfreiche Frühwarnsysteme,
sachliche Grundlage für öffentliche Debatten oder
erforderliche Steuerungsinstrumente?

1 Vorwort.......................................................................... 5
2 Einleitung....................................................................... 7
2.1 Auftrag und Zielsetzung der Studie.......................................7
2.2 Zur Entstehungsgeschichte der Sozialberichterstattung –
Warum wird berichtet? .....................................................10
3 Konzeptionelle Grundlagen der Sozial- und Armutsbericht-
erstattung..................................................................... 13
3.1 Wie und über was soll berichtet werden?............................13
3.2 Zur Entwicklung von Begriffen, Konzepten und Methoden.....16
3.2.1 Das Konzept der relativen Einkommensarmut......................17
3.2.2 Das Konzept der Lebenslagen............................................18
3.2.3 Das Konzept der Ausgrenzung ...........................................22
3.2.4 Das Konzept der Verwirklichungschancen...........................24
3.3 Verfügbare Datenquellen - Was kann berichtet werden? .......28
3.4 Die vier zentralen Funktionen einer Berichtserstattung..........33
4 Praktische Ansätze der Sozial- und Armutsberichterstattung.....................................................................
34
4.1 Berichte der Europäischen Union.......................................36
4.2 Berichte der Bundesregierung............................................43
4.3 Berichte der Bundesländer................................................49
4.4 Berichte deutscher Großstädte...........................................53
4.5 Exkurs: Lehren aus dem ersten Frankfurter Sozialbericht ......58
5 Schlussfolgerungen für den Stadtstaat Bremen ................. 60
5.1 Ausgangslage: Vielfältige fachliche Teilberichte ...................60
5.2 Die Armutsberichte der Arbeitnehmerkammer Bremen .........63
5.3 Sozialintegrative, ressortübergreifende Stadtpolitik ...............64
5.4 Integrierte Sozialberichterstattung als politisches Steuerungs
instrument ......................................................................66
5.5 Prozessorganisation und Module für eine integrierte
Sozialberichterstattung .....................................................68

1 Vorwort
Das Land Bremen ist eines der wenigen Bundesländer, das bisher keine
regierungsoffizielle Sozial- oder Armutsberichtserstattung vornimmt.
Viele Großstädte veröffentlichen entsprechende Berichte. Seit dem Jahr
2002 erstellt die Arbeitnehmerkammer jährlich einen eigenständigen
Armutsbericht, damit dieses zunehmend wichtiger werdende Thema
auch in der Bremer Öffentlichkeit fundiert debattiert wird. Inzwischen
hat sich dieser Armutsbericht zu einer eigenständigen Größe im „Armutsdiskurs“
des Landes Bremen entwickelt. Er wird in den Beiräten
und Fraktionen diskutiert und schärft den Blick der politisch Verantwortlichen
für die Missstände in Bremen und Bremerhaven. Denn, so
heißt es im Armutsbericht der Arbeitnehmerkammer aus dem Jahr
2002, auch in Bremen existiert individuelle und gesellschaftliche Armut,
„in einem Ausmaß, das uns erschreckt hat und hoffentlich auch
viele andere erschreckt“. Im Vergleich mit anderen deutschen Großstädten
liegt die Armutsquote in Bremen und Bremerhaven über dem
Durchschnitt, wie auch die Kinderarmut, die Bildungsarmut und die
Langzeitarbeitslosigkeit.
Als Reaktion auf diese besonderen sozialen Herausforderungen will der
neu gewählte rot-grüne Senat in Bremen den sozialen Zusammenhalt in
der Stadt stärker fördern und die bisherigen Aktivitäten zielgerichteter
bündeln. Für eine solche sozialintegrative Stadtpolitik sind zwei zentrale
Voraussetzungen erforderlich. Zur Beobachtung und Analyse sozialer
und demografischer Entwicklungen wird ein kleinräumiges Stadt- und
Stadtteilmonitoring benötigt, wie es derzeit beim Senator für Umwelt,
Bau, Verkehr und Europa existiert und weiterentwickelt wird. Darauf
aufbauend muss in Form einer Armuts- und Reichtumsberichterstattung
in regelmäßigen Abständen über positive oder bedenkliche Entwicklungen
der Stadtgesellschaft öffentlich informiert werden. Ohne eine solche
fundierte Grundlage drohen alle politischen Maßnahmen und Konzepte
angesichts zunehmender Verteilungskonflikte zwischen den Interessengruppen
zerrieben zu werden. Aus ähnlichen Gründen erlebt die Armuts-
und Reichtumsberichterstattung in Deutschland seit einigen Jahren
eine Konjunktur, insbesondere seitdem die Bundesregierung regelmäßig
einen Armuts- und Reichtumsbericht vorlegt.
5

6
Trotz dieser Konjunktur und erheblicher methodischer Weiterentwicklungen
befindet sich die Armuts- und Reichtumsforschung in Deutschland
jedoch noch in der Problemlösungsphase. Es existiert bisher kein
allgemein von Wissenschaft und Politik akzeptiertes Konzept. Aus diesem
Grund hat die Arbeitnehmerkammer Bremen im Jahre 2007 ein
Forschungsprojekt finanziert, das einen Überblick zum Stand der Armuts-
und Reichtumsberichterstattung erarbeiten soll. Es informiert
über die Aktivitäten der Europäischen Union, der Bundesregierung, der
deutschen Bundesländer und der großen Großstädte. Die hier vorliegende
Studie stellt zudem die in Bremen bestehenden Teilberichtssysteme
vor und formuliert zukünftige Erfordernisse. Dazu fand am Institut Arbeit
und Wirtschaft (iaw) ein Workshop zum Thema „Sozialberichterstattung
und Stadtmonitoring“ statt. Teilgenommen haben Akteure aus Bremer
Forschungsinstituten (Zentrum für Sozialpolitik [ZeS], Institut Arbeit und
Wirtschaft [iaw]), aus dem Statistischen Landesamt Bremen, dem Ressort
Soziales und von den Sozialen Diensten, der Polizei, dem Gesundheitsamt,
der Bremer Arbeitnehmerkammer (Armutsberichte) und aus
dem Bauressort (Stadtmonitoring). Die Ergebnisse dieser Tagung fanden
ebenfalls Eingang in die vorliegende Studie. Verbunden damit ist die
Hoffnung, dass die mit dem Thema Armut in der Stadt befassten Menschen
und Institutionen besser miteinander kooperieren und wechselseitig
von ihrem Wissen und ihren Erkenntnisse profitieren. Schließlich
geht es am Ende darum, dass die Armut und die Armutsrisiken in unseren
beiden Städten politisch und gesellschaftlich erkannt und bekämpft
werden. Dazu will die Arbeitnehmerkammer ihren Beitrag leisten.
Hans Driemel Dr. Hans-L. Endl
Präsident Hauptgeschäftsführer

2 Einleitung
2.1 Auftrag und Zielsetzung der Studie
Die vorliegende Studie entstand im Auftrag der Arbeitnehmerkammer
Bremen. Da Bremen eines der wenigen Bundesländer und die einzige
Großstadt ist, die über keine offizielle Sozial- oder Armutsberichterstattung
verfügt, gibt die Arbeitnehmerkammer seit 2002 jährlich einen
Armutsbericht heraus. Dieser Berichterstattung liegen zwei zentrale
Motive zugrunde.
In Deutschland war Armut bis Ende der 1990er Jahre kein Thema offizieller
Regierungspolitik. Mit dem Verweis auf das ausgebaute System
sozialer Sicherungen dementierte die damalige Regierungskoalition von
CDU/CSU und FDP unter Helmut Kohl, dass Armut überhaupt ein relevantes
gesellschaftliches Problem darstelle. Gemeinsam mit Großbritannien
blockierte Deutschland außerdem das vierte Armutsprogramm
der Europäischen Union, das weitergehende politische Initiativen zur
Armutsbekämpfung vorsah. Dass es im wiedervereinigten Deutschland
durchaus eine zunehmende Armutsproblematik gab, dokumentierte die
Studie „Armut in Deutschland“ (Hanesch 1994). Diesem ersten gesamtdeutschen
Armutsbericht (Auftraggeber: DGB, Hans-Böckler-
Stiftung, Paritätischer Wohlfahrtsverband) folgte im Jahr 2000 die Folgestudie
„Armut und Ungleichheit in Deutschland“ (Hanesch u. a.
2000). Beide Berichte erlangten eine erhebliche öffentliche Aufmerksamkeit.
Schließlich verpflichtete der Deutsche Bundestag im Jahr
2000 auf Antrag der neuen rot-grünen Regierungskoalition die Bundesregierung
zur Erstellung eines nationalen Armutsberichtes (Deutscher
Bundestag, DS 14/1999). Gegen den heftigen Widerstand von Teilen
des politischen Establishments erstreckte sich der Untersuchungsauftrag
auch auf die Analyse des gesellschaftlichen Reichtums. Seitdem
gilt eine regelmäßige Berichterstattung als Voraussetzung dafür, dass
die politische Diskussion über eine gerechtere Verteilung des gesellschaftlichen
Wohlstandes und über eine wirksamere Bekämpfung von
Armut, öffentlich geführt werden kann.
7

8
In Bremen ignorierte die damalige Große Koalition aus SPD und CDU
die Forderungen, ebenfalls eine regelmäßige Armuts-, Reichtums- oder
Sozialberichterstattung zu beginnen. Um diese „Lücke“ zuschließen,
veröffentlicht die Arbeitnehmerkammer Bremen seit 2002 jährlich einen
Armutsbericht mit einem inhaltlichen Schwerpunkt. Denn auch in Bremen
existiert individuelle und gesellschaftliche Armut, „in einem Ausmaß,
das uns erschreckt hat und hoffentlich auch viele andere erschreckt“
(ANKB 2002: 9).
Neben der geschilderten Entwicklung in der Bundespolitik war vor allem
die besonders prekäre soziale Lage in Bremen und Bremerhaven ein
zentrales Motiv für die Arbeitnehmerkammer, einen regelmäßigen
Armutsbericht herauszugeben. Seit in den 1980er Jahren die großen
Krisen im Bremer Schiffsbau einsetzten, stieg im Lande Bremen die
Zahl der Arbeitslosen und der Personen, die von öffentlichen Transfers
leben, in beiden Städten auf einen überdurchschnittlich hohen Anteil.
Als sich Ende der 1990er Jahre immer mehr Arbeitslose, Arme und
Ausländer in einigen sogenannten Problemquartieren konzentrierten,
reagierte der Bremer Senat frühzeitig mit dem eigenständigen Landesprogramm
„Wohnen in Nachbarschaften“ (WIN). Kombiniert mit
Ressourcen aus dem Bund-Länder-Programm „Die soziale Stadt“ und
EU-Programmen wurde seit 2001 verstärkt versucht, die räumliche und
soziale Polarisierung in beiden Stadtgesellschaften zu begrenzen. Dies
ist bisher jedoch nicht hinreichend gelungen. Im Vergleich mit anderen
deutschen Großstädten liegt die Armutsquote in Bremen und Bremerhaven,
die Kinderarmut, die Bildungsarmut und die Langzeitarbeitslosigkeit
überdurchschnittlich hoch.
Als Antwort auf diese besonderen sozialen Herausforderungen will der
neu gewählte rot-grüne Senat den sozialen Zusammenhalt in der Stadt
fördern und die bisherigen sozialpolitischen Aktivitäten zielgerichteter
bündeln. Als Grundlage für eine solche sozialintegrative Stadtpolitik
gelten nach heutigen Erkenntnissen zwei Elemente: eine regelmäßige
Armuts- und Reichtumsberichterstattung beziehungsweise ein entsprechendes
kleinräumiges Stadtmonitoring sowie darauf aufbauend, ein
politisches Konzept für eine sozialintegrative Stadt- und Stadtteilpolitik.

In der Koalitionsvereinbarung des neuen rot-grünen Senats (2007) werden
einige Elemente für eine soziale Stadtpolitik formuliert. Es soll zum
Beispiel einen Bericht zum Einkommen und Vermögen im Bundesland
Bremen geben, in Kooperation mit der Arbeitnehmerkammer Bremen.
Für die Realisierung der formulierten Ziele, und für die Operationalisierung
einer Berichterstattung, fehlt bisher jedoch ein verbindliches Gesamtkonzept.
Neben dem jährlichen Armutsbericht der Arbeitnehmerkammer
gibt es zwar vielfältige Berichtssysteme in einzelnen Senatsressorts
und beim Statistischen Landesamt Bremen sowie ein kleinräumiges
Stadtmonitoring beim Senator für Bauen und Umwelt. Eine Zusammenführung
dieser Teilberichte nach den derzeit üblichen methodischen
Standards der Armuts- und Reichtumsberichterstattung fehlt aber
bisher, wie auch ein darauf aufbauendes politisches Konzept integrativer
Stadt- und Stadtteilpolitik.
Mit der hier vorgelegten Studie werden vor diesem Hintergrund drei
Ziele verfolgt. Zum einen werden grundlegende Begriffe und Konzepte
der bisherigen Sozial-, Armuts- und Reichtumsberichterstattung erläutert
(Kapitel 2). Dann werden die derzeit in der Berichterstattung staatlicher
und kommunaler Akteure dominierenden Trends heraus gearbeitet,
indem die unterschiedlichen Konzepte der Berichterstattung und
ihre Realisierung in der Europäischen Gemeinschaft, in den sechzehn
Bundesländern und in den fünfzehn größten deutschen Städten im
Überblick vorgestellt werden (Kapitel 3). Auf dieser Grundlage werden
dann nach einer Analyse der besonderen Ausgangslage Wege aufgezeigt,
wie eine integrierte Sozialberichterstattung im Lande und der
Stadtgemeinde Bremen realisiert werden könnte (Kapitel 4). Von besonderem
Interesse für die folgende Untersuchung ist, welche unterschiedlichen
Konzepte und Berichtssysteme in den verschiedenen Bereichen
existieren, über welche Sozialstrukturen diese berichten und
inwieweit dabei ein integrativer Ansatz verfolgt wird.
9

10
2.2 Zur Entstehungsgeschichte der Sozialberichterstattung –
Warum wird berichtet?
Die großen Städte sind gekennzeichnet sowohl durch vielfältige Zukunftschancen
als auch durch erhöhte Lebensrisiken und soziale Verwerfungen.
Risiken ergeben sich aus der gestiegenen Konkurrenz auf
den Arbeits- und Wohnungsmärkten, durch unsichere Bildungswege
sowie bei Krankheit, Behinderung, Trennung oder im Alter. Durch Benachteiligungen
oder Diskriminierungen aufgrund von Geschlecht und
sozialer beziehungsweise ethnischer Herkunft können Einzelne, Haushalte
oder spezifische Stadtquartiere in Armut sowie in Prozesse sozialer
Ausschließung geraten. Deshalb sind die Städte durch ihren Auftrag
zur kommunalen Daseinsvorsorge gefordert, möglichst konkrete soziale
Hilfen zu leisten: beim Zugang zum Arbeitsmarkt, bei der Wohnungsversorgung,
in Betreuungs- und Bildungseinrichtungen sowie bei der
Bewältigung riskanter Lebenssituationen. Erforderlich sind dazu professionelle
lokale Institutionen und vernetzte Hilfesysteme.
Um zentrale Entwicklungen und soziale Problemlagen systematischer
beobachten und die Leistungen und Angebote im Feld der Sozialpolitik
besser steuern zu können, wurden in den letzten Jahren in wachsendem
Maße Berichtssysteme entwickelt und zur Anwendung gebracht: Sozialberichte,
Armuts- und Reichtumsberichte, Familienberichte, Bildungsberichte,
Kinderberichte sowie übergreifende regionale und lokale Monitoringsysteme.
Sie wurden vor allem in Auftrag gegeben, wenn durch
wirtschaftliche und gesellschaftliche Veränderungen die sozialen Gefährdungen
zunahmen und der Bedarf an staatlichen Leistungen und an
sozialer Unterstützung stieg. Sollen diese Leistungen möglichst effizient,
nachhaltig, situationsgerecht und gemeinsam mit den Bürgern erbracht
werden, so gilt eine regelmäßige (Sozial-) Berichterstattung als unerlässliche
Grundlage für die politische Steuerung und für öffentliche, zivilgesellschaftliche
Debatten über den politischen Handlungsbedarf.
Aus diesen Gründen hat im Jahr 1999 die damalige rotgrüne Bundesregierung
eine nationale Armuts- und Reichtumsberichterstattung begonnen.
Spätestens seit diesem Zeitpunkt gilt eine regelmäßige Berichterstattung
als Voraussetzung dafür, um Fragen nach einer gerechtere

11
Verteilung des gesellschaftlichen Wohlstandes und einer wirksameren
Bekämpfung von Armut auf die politische Agenda zu setzen. „Eine nationale
Armuts- und Reichtumsberichterstattung ist seit langem überfällig.
Die Armutsberichterstattung ist in der Bundesrepublik Deutschland,
verglichen mit anderen europäischen Staaten, rückständig. Eine offizielle
Reichtumsberichterstattung findet bislang überhaupt noch nicht statt“
(Deutscher Bundestag, DS 14/999). Viele Städte und Gemeinden, einzelne
Bundesländern, Wohlfahrtsverbände und der Deutsche Gewerkschaftsbund
haben anerkannt, dass durch Armuts-, Reichtums- und
Sozialberichte eine beträchtliche öffentliche Aufmerksamkeit erzeugt
werden kann. Diese Berichte können jedoch die Aufgabe eines nationalen
Armutsberichtes nicht übernehmen.
Die Politik der Bundesregierung gegen Armut und Ausgrenzung beruht
auf zwei Bausteinen. Mit den bisher vorliegenden Armuts- und Reichtumsberichten
aus den Jahren 2001 und 2005 wurde ein integrierter
Ansatz zur Beobachtung von Armuts- und Reichtumsprozessen entwickelt
und institutionalisiert (vgl. Kapitel 3.2.). Der gewählte Titel „Armuts-
und Reichtumsberichterstattung“ stellt die Armutsthematik zu
Recht in den Zusammenhang der Gesamtverteilung von Ressourcen und
Lebenslagen. Für die Berichte wurden grundlegende Vorarbeiten durch
die gezielte Förderung einschlägiger Forschungsprojekte geleistet.
Die Bundesregierung hat sich im Rahmen der offenen Koordinierung auf
das Kohäsionsziel der Europäischen Union verpflichtet (vgl. Kapitel
3.1), nationale Aktionspläne gegen Armut und Ausgrenzung in regelmäßigen
Abständen vorzulegen (NAPInclusion). Gemeinsam mit der nationalen
Armuts- und Reichtumsberichterstattung sollen die nationalen
Aktionspläne die Basis für eine Strategie zur Stärkung der sozialen Integration
bilden. Neben der Bundesregierung sind auch die Länder und
Gemeinden, die Sozialpartner und die Vertreter der Zivilgesellschaft
gefordert. Sie sollen sich an einem konzertierten Prozess regelmäßiger
Abstimmung und Beratung zwischen den verschiedenen Akteuren aller
Ebenen beteiligen (Hanesch 2006: 19).
Lange vor der Bundespolitik waren vor allem viele Großstädte in den
1980er und 1990er Jahren die Vorreiter einer systematischen Sozial-

12
oder Armutsberichterstattung (vgl. Kapitel 3.4). Ihnen folgten in einer
zweiten Phase Ende der 1990er Jahre die meisten westdeutschen Bundesländer
(vgl. Kapitel 3.3), mit Nordrhein-Westfalen (1992) und
Hamburg (1996) als Vorreiter. Nach dem die Bundesregierung 2001
ihren ersten Armuts- und Reichtumsbericht veröffentlicht hatte, erstellten
dann in einer dritten Phase auch die ostdeutschen Bundesländer
eigene Berichte (2002/2003). Keine offizielle Sozial- oder Armutsberichterstattung
gibt es derzeit lediglich im Stadtstaat Bremen, in Hessen
und im Saarland.
Sozialberichterstattung heißt, die gegenwärtigen Prozesse des Umbruchs
zu beobachten und Material für öffentliche Diskussionen zu
liefern. Erforderlich ist dazu zweierlei, nämlich „die Anstrengung der
Empirie, die auf der Erhebung von Daten basiert sowie die Anstrengung
des Begriffs, die auf eine Klärung von Begriffen und theoretischen Konzepten
zielt“ (Bartelheimer 2006: 11). Benötigt werden Begriffe, welche
die Stellung von Personen und Haushalten im Gefüge sozialer Ungleichheit
angeben. Diese Begriffe berühren jedoch die vorherrschenden
Vorstellungen von Gerechtigkeit sowie gesellschaftliche „Toleranzgrenzen“
(Allmendinger, Hinz 1998) für Ungleichheit. Außerdem sind solche
Begriffe immer auch auf die Sozialpolitik bezogen, sollen sie doch
nicht zuletzt Maßstäbe für die Leistungsfähigkeit der Systeme sozialer
Sicherung liefern (Barthelheimer 2005: 47).
Gerade in Phasen gesellschaftlicher Umbrüche sind die erforderlichen
Begriffe und Konzepte in den Wissenschaften und in der Politik heftig
umstritten. Es konkurrieren in der politischen und wissenschaftlichen
Debatte verschiedene Begriffe und damit verbundene Konzepte wie
Lebensqualität, Wohlfahrt, Armut, Lebenslage, Ausgrenzung, Teilhabe
und Verwirklichungschancen. Eine Klärung dieser Begriffe und ihre
Operationalisierung ist zwar mühsam, aber keine rein akademische
Übung. Es geht vielmehr darum, einen Gegenstand angemessen erfassen
und messen zu können und empirisch fundierter Sozialberichterstattung
zugänglich zu machen.
Eine aktive Politik sozialer Integration und Armutsbekämpfung ist lediglich
als „Querschnittsaufgabe“ sinnvoll zu realisieren (Bundesregierung

13
2001: XIV, Bodenschatz 2005: 18). Nur dann ist eine systematische
Verzahnung verschiedener Politikbereiche möglich. Sie kann außerdem
einen Beitrag dazu leisten, die kontroversen öffentlichen und politischen
Debatten über „Armut“ und „Reichtum“ zu enttabuisieren und zu versachlichen.
Ohne eine gesicherte Grundlage droht jedes Gesamtkonzept
sozialer Integration und Armutsbekämpfung im politischen und öffentlichen
Raum zwischen Argumentationen der Beschwichtigung und der
Dramatisierung entwertet zu werden.
Neben der Vielfalt an kontroversen Begriffen und Konzepten erhöht sich
die Unübersichtlichkeit der bisherigen Sozial- oder Armutsberichterstattung
noch durch weitere Aspekte. Unterschiede entstehen allein dadurch,
wer berichtet. Handelt es sich um Berichte der Europäische
Union, der Bundesregierung, der Bundesländer oder der Großstädte
(vgl. Kapitel 3)? Von Interesse ist auch, mit welchem Ziel die jeweiligen
Berichte vorgelegt werden. Handelt es sich um „interne“ Expertenberichte
als Entscheidungsgrundlage für Politik und Verwaltung oder zielt
ein Bericht stärker auf die Öffentlichkeit, als Teil der „demokratischen
Infrastruktur“ eines Landes (Noll 1999)? Nicht zuletzt ergeben sich
Unterschiede durch verschiedene Politikfelder über die berichtet wird
(Gesundheit, Wohnen, Arbeitslosigkeit usw.), welche Bevölkerungsgruppen
im Mittelpunkt stehen (Kinder, Familien, Ältere, Migranten
usw.) und wie umfassend berichtet wird.
3 Konzeptionelle Grundlagen der Sozial- und Armutsbericht-
erstattung
3.1 Wie und über was soll berichtet werden?
Fehlte dem wissenschaftlichen Armutsvokabular bis Mitte der 1990er
Jahre in Deutschland die politische Anbindung, so hat sich die Situation
inzwischen erheblich verändert. Armut und Ausgrenzung beziehungweise
Teilhabe und Zusammenhalt sind zu Begriffen der Zeitdiagnose und
der „großen Politik“ aufgestiegen. Nach den Armuts- und Reichtumsberichten
der Bundesregierung (ARB 2001, 2005) und den beiden Nationalen
Aktionsplänen zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgren-

14
zung (Bundesrepublik Deutschland 2001, 2004) gehören diese Begriffe
zum offiziellen politischen Vokabular.
Gleichwohl befindet sich die Armutsforschung und die Armutsberichterstattung
in Deutschland noch in einer eher „heuristischen Phase“ (Sell
2002: 19 ff.). Weil verschiedene Armutsmaße, Indikatoren und Indizes
verwendet werden, findet schon die einfache Frage nach dem Ausmaß
von Armut keine einfache Antwort. Im Ersten Armuts- und Reichtumsbericht
der Bundesregierung werden allein 16 mögliche Berechnungsvarianten
für Einkommensarmut dargestellt. Sie kommen für die westlichen
Bundesländer zu Quoten zwischen 5,3 Prozent und circa 20 Prozent
im Jahr 1998. Bei einem breiteren Publikum entstehe so der Eindruck
der „Beliebigkeit sozialwissenschaftlicher Erkenntnis“ (Heidel,
Jacobi 2001: 20). Kritiker des Armutsbegriffs erklären diesen sogar
grundsätzlich für „überfordert“ (Krämer 2000).
Tatsächlich wären die Sozialwissenschaften damit überfordert, ohne
Einbindung in eine politische oder gesellschaftliche Meinungsbildung,
diejenigen Wertentscheidungen zu treffen, die für eine indikatorengestützte
Armuts- und Sozialberichterstattung erforderlich sind (Barthelheimer
2004). Denn die Umsetzung von anspruchsvolleren Armutskonzepten
erfordert Entscheidungen über Einkommens- oder Unterversorgungsschwellen,
die sich letztlich nicht wissenschaftlich begründen
lassen. Den Maßstab dafür müssen gesellschaftliche Wertvorstellungen
oder sozialpolitische Normen liefern. Diese sind in der Gesellschaft und
in der Politik aber höchst umstritten, wie am folgenden Beispiel gezeigt
werden soll.
Ein typisches, derzeit heftig umstrittenes Beispiel für solche sozialen
Mindeststandards sind die Regelsätze für Personen, die vom neuen
Arbeitslosengeld II leben. Die Festlegung des Regelsatzes erfolgte mit
einer am Arbeitsmarkt ausgerichteten Zielsetzung. Durch eine relativ
niedrige sogenannte Grundsicherung, sollte der Druck zur Aufnahme
einer Erwerbstätigkeit erhöht werden (Aktivierung). Mit dem Ziel einer
erhöhten Erwerbsquote und entsprechend niedrigeren staatlichen Transferzahlungen
wurden bestimmte Effekte und Wirkungen in Kauf genommen.
Die derzeit immer häufiger formulierte Kritik, die Regelsätze

würden kein menschenwürdiges Leben ermöglichen, ist in der Logik der
Arbeitsmarktzentrierung der Agenda 2010 tautologisch. Die Regelsätze
sollten gerade keine hinreichende Basis für ein auskömmliches Leben
ohne aktive Erwerbsarbeit bieten.
15
Im wahrsten Sinne des Wortes Leidtragende dieser Erwerbszentrierung
wurden insbesondere die Kinder in Bedarfsgemeinschaften, die von
ALG II leben. Denn der Regelsatz für Kinder unter 14 Jahren von
207 Euro im Monat wurde ohne gesonderte Bedarfsuntersuchung willkürlich
auf 60 Prozent des Eckregelsatzes für Erwachsene festgelegt,
der 345 Euro beträgt. Weil auch die zuvor mögliche Beantragung von
einmaligen Leistungen für besondere Bedarfe aus fiskalischen Gründen
abgeschafft wurde, müssen von diesem Regelsatz für Kinder alle anfallenden
Ausgaben bestritten werden. Auch das Kindergeld von 154 Euro
pro Kind wird den Bedarfsgemeinschaften nicht zusätzlich zu den
207 Euro gewährt, sondern verrechnet. Deshalb müssen von diesem zu
geringen Regelsatz alle Ausgaben für Ernährung, Kleidung, Gesundheit,
Schulbedarf und Freizeit bestritten werden, was faktisch nicht geht.
Problematisch an dieser Verengung auf Arbeitsmarkt- und Kosteneffekte
ist die Vernachlässigung der direkt damit verbundenen sozialen, familiären
und bildungsspezifischen Wirkungen. Diese Folgen werden von
großen Teilen der verantwortlichen Politiker bisher jedoch billigend in
Kauf genommen. Für die betroffenen Kinder zerstört diese Politik alle
Voraussetzungen für die im Grundgesetz verbriefte Chancengleichheit.
Die propagierte Chancengerechtigkeit verkommt zu reiner Rhetorik,
wenn bereits in jener Lebensphase, in der zentrale Weichen für den
zukünftigen Lebens- und Bildungsweg gestellt werden, nicht einmal
elementare Grundbedürfnisse gesichert sind.
Dieses Beispiel soll verdeutlichen, dass die Messung von Armut und
Reichtum nicht ohne gesellschaftliche und politische Auseinandersetzungen
möglich ist. In den modernen westlichen Gesellschaften ist es
deshalb weitgehend akzeptiert, dass objektive Definitionen unmöglich
sind und Armut und Reichtum normative Konzepte sind (Andreß, Kronauer
2006: 36). Weil eine regelmäßige gesellschaftliche Sozial- oder
Armutsberichterstattung eigentlich aber eine weitgehend geteilte Defini-

16
tion von Armut und Reichtum voraussetzt, konkurrieren mehrere Definitionen
und Konzepte um den Status, als möglichst eindeutige und
überprüfbare Konzepte anerkannt zu werden.
3.2 Zur Entwicklung von Begriffen, Konzepten und Methoden
In der aktuellen wissenschaftlichen Debatte stellen „Einkommensarmut“,
„Lebenslage“, „Ausgrenzung“ und „Verwirklichungschancen“
verschiedene Diagnosekonzepte dar. Für eine zeitgemäße Sozial- oder
Armutsberichterstattung können diese Konzepte teilweise kombiniert
werden, was jedoch kein einfaches Unterfangen ist. Die genannten
Konzepte anzuwenden und entsprechende Daten und Indikatoren bereitzustellen,
könne lediglich in einem längeren Arbeits- und Forschungsprogramm
geleistet werden (Barthelheimer 2004: 51).
Derzeit gilt es zwar als vielversprechend, das Konzept der sozialen Ausgrenzung
mit dem gesellschaftstheoretischen Gehalt des Konzepts der
Lebenslagen zu verbinden. Die praktische Umsetzung gestaltet sich
jedoch komplex und aufwendig. Das gilt in besonderem Maße auch für
das aktuell viel diskutierte und relativ neue Konzept der Verwirklichungschancen
von Amatyra Sen. Dieses Konzept findet sowohl in der
Politik der Europäischen Gemeinschaft als auch im Rahmen der Entwicklungspolitik
der UN große Beachtung. Es spielt mittlerweile auch in
der innerdeutschen Debatte eine Rolle. „Das Konzept der Teilhabe- und
Verwirklichungschancen bildet (...), in Verbindung mit dem Lebenslagenansatz,
die Grundlage für die Armuts- und Reichtumsberichterstattung
des Bundes“ (ARB 2005: 10). Trotz dieser konzeptionellen Erweiterungen
wird die konkrete Umsetzung dieser Konzepte im Armuts- und
Reichtumsbericht der Bundesregierung durchaus kritisch diskutiert. Sell
zum Beispiel hält die additive Abhandlung der einzelnen lebenslagenrelevanten
Bereiche nicht für zufrieden stellend (Sell 2002: 20 ff.).
In den letzten Jahren ist es bei der wissenschaftlichen und politischen
Beobachtung sozialer Ungleichheit außerdem zu einem „Paradigmenwechsel“
bei den verwendeten Konzepten gekommen (Böhnke 2005).
In den 70er und 80er Jahren dominierten klassische Armutskonzepte,

17
die von mangelnden Ressourcen (insbesondere Einkommensarmut) und
Verteilungsaspekten ausgingen. Seit den 90er Jahren sind verstärkt
Teilhabedefizite und gesellschaftliche Beziehungen in den Mittelpunkt
gerückt, die Ungleichheit produzieren. Insofern bilden die nachfolgend
dargestellten vier Konzepte untereinander eine Art zeitliche Abfolge und
bilden die konzeptionelle Basis der Armuts-, Ungleichheits- und Integrationsforschung:
• Mit dem Konzept der relativen Einkommensarmut sind vor allem
Analysen zur Verteilung materieller, sozialer und kultureller Ressourcen
verbunden sowie indirekte Messungen von Chancen der
Teilhabe;
• Mit dem Konzept benachteiligter Lebenslagen sind insbesondere
Analysen verbunden, die auf direkten Messungen realisierter gesellschaftlicher
Teilhabe beruhen;
• Mit dem Konzept der Ausgrenzung geraten vor allem jene sozialen
Beziehungen in den Mittelpunkt von Untersuchungen, die von einer
angemessenen Teilhabe ausschließen;
• Mit dem Konzept von Verwirklichungschancen (nach Amatyra Sen)
sind insbesondere Messungen von Fähigkeiten zur gesellschaftlichen
Teilhabe verbunden sowie von Handlungsspielräumen.
3.2.1 Das Konzept der relativen Einkommensarmut
Bereits vor rund 50 Jahren wurde das Konzept der relativen Einkommensarmut
entwickelt (Fuchs 1967). Es beruht auf der Annahme, dass
die Höhe des Einkommens als zentraler Indikator für den Lebensstandard
oder die Lebensqualität gelten kann. Mit diesem Begriff wird eine
Beziehung zwischen der individuellem Einkommenshöhe und der
Wohlstandsverteilung in der Gesellschaft insgesamt hergestellt. In
Deutschland wie auch in Europa beruht dieses Konzept insbesondere
auf der Anwendung indirekter (einkommensbasierter) Armutsindikatoren
die in Bezug zur Einkommensverteilung der jeweiligen Gesellschaft

18
gesetzt werden. Als arm gelten danach Personen, deren Einkommen
weniger als ein bestimmter Prozentsatz (40, 50 oder 60 Prozent) des
mittleren 1 Haushaltseinkommens aller Bürger beträgt. Bei dieser Betrachtung
muss selbstverständlich die jeweilige Haushaltsgröße berücksichtigt
werden. Dies geschieht in der Regel durch Berechnungen so
genannter bedarfsgewichteter Pro-Kopf-Einkommen (Äquivalenzeinkommen).
Solche Maße relativer Einkommensarmut gelten dann als
angemessen, wenn sich gesellschaftliche Umbrüche rasch vollziehen.
Dann bestehe die Gefahr einer Entkoppelung von sozialen Gruppen
gegenüber einer allgemeinen Zunahme von Chancen durch
Wohlstandswachstum.
Kritisiert wird an diesem Konzept, dass die Armutsmaße mehr über die
Einkommensverteilung aussagen als über die Einkommensressourcen.
Selbst bei strenger Armut, gemessen an einer 40-Prozent-Grenze, bleibe
völlig offen, ob damit das physische Existenzminimum gedeckt werden
kann oder nicht (Klee 2005: 54). Darüber hinaus fehle es an einer
weitergehenden theoretisch-konzeptionelle Fundierung. Gepaart mit
dem Mangel an gesellschaftlicher Verständigung über soziale Mindeststandards
würde sich diese Schwäche beispielhaft im ersten Armuts-
und Reichtumsbericht der Bundesregierung zeigen. Je nach der gewählten
Zählweise konnten 16 Varianten der Ermittlung von Armutsquoten
nebeneinander vorgestellt werden (Deutscher Bundestag 2001; 28, Sell
2002: 12, Bartelheimer 2004: 49 f.).
3.2.2 Das Konzept der Lebenslagen
Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung trug nicht
zufällig den Titel „Lebenslagen in Deutschland“ (BMA 2001) und verwies
bereits auf das hierzulande dominierende Konzept der Lebenslagen.
Ähnlich wie der Ansatz der Einkommensarmut reichen die Anfänge
des Lebenslagenansatzes bis in die 1950er Jahre zurück (Weisser
1951). Ursprünglich wurde Lebenslage als Spielraum definiert, „den die
1 Das durchschnittliche Haushaltseinkommen wird am arithmetischen Mittel
oder am Median gemessen.

19
äußeren Umstände dem Menschen für die Erfüllung der Grundanliegen
bieten ... (Weiser 1957: 6; Weiser 1972). Entgegen der in dieser Zeit
vorherrschenden individualisierten Betrachtungsweise von Armut verwies
Weiser außerdem auf wirtschaftspolitische Einflüsse: „die relative
Höhe der Lebenslagen der aktiven und der inaktiven Gesellschaftsmitglieder“
werden von dem „Gesamtsystem der wirtschaftspolitischen und
wirtschaftspolitisch relevanten Maßnahmen beeinflusst“ (Weisser
1978). Entgegen dem mit der wirtschaftlichen Prosperität einher gehenden
Verständnis von Sozialpolitik, dass eine gute Wirtschaftspolitik
die beste Sozialpolitik sei, betrachtete Weiser Sozialpolitik als einen
Teilbereich der Gesellschafts-politik: „als die Gesamtheit der Maßnahmen
zur Gestaltung der Lebenslagen der ’sozial Schwachen und Gefährdeten’“
(Weisser 1957, Amman 1983, Voges 2003: 28). Insofern
handelt es sich beim Lebenslagenansatz um ein Konzept, bei dem auch
die unterschiedlichen institutionellen Strukturen einer Gesellschaft zur
Erklärung der Lebenslage individueller Akteure einbezogen wird. Durch
ein solches Mehrebenenmodell wird auch die soziale Ordnung im Sinne
der „Organisation von Produktion und Reproduktion“ berücksichtigt
(Esser 1993: 436 f.).
Zur empirischen Bestimmung von Lebenslagen werden direkte Armutsindikatoren
verwendet. Sie zielen auf die Ergebnisse der Umsetzung von
Ressourcen wie Bildung, Erwerbstätigkeit, Gesundheit und Wohnen.
Eine mögliche Variante besteht darin, fehlende Merkmale des Lebensstandards
zu ermitteln wie Mangelernährung, fehlende Haushaltsausstattungen,
Schulden, Bildungsdefizite, soziale Isolation oder Gesundheitseinschränkungen.
Trotz seiner häufigen Verwendung in der Sozial- und Armutsforschung
sowie für den ersten Armuts- und Reichtumsbericht, ist der Lebenslagenansatz
keineswegs ein klar umrissenes Konzept. Deshalb vergab das
zuständige Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung für die
Erstellung des zweiten Armuts- und Reichtumsberichtes einen Auftrag
mit dem Titel „Methoden und Grundlagen des Lebenslangenansatzes“
(Voges u. a. 2003). In diesem Projekt wurde der Lebenslagenansatz
theoretisch fundiert und soziale Indikatoren für die Armutsberichterstattung
operationalisiert. Dabei diente der Lebenslagenansatz als Verbin-

20
dung zwischen Konzepten der Deprivation und der Ausgrenzung, da er
nach den Handlungsspielräumen fragt, welche sich den Individuen auf
Grund des Einkommens aber auch der Ausstattung in anderen Dimensionen
eröffnet (Voges 2003: 8). Die Auswahl der Dimensionen, Indikatoren
und Schwellenwerte musste zum einen den theoretischen Anforderungen
des Lebenslagenansatzes genügen. Zum anderen mussten sie
für die praktische Umsetzung in der Armutsberichterstattung tauglich
sein. Während sich über die Auswahl der Dimensionen noch weitgehend
Einigkeit herstellen lässt, ist die Festlegung der jeweiligen Indikatoren
und vor allem die der Schwellenwerte höchst umstritten. Lebenslagen
werden nach diesen neueren Konzepten auch nicht allein anhand
von objektiven Dimensionen analysiert, sondern auch die subjektiven
Einschätzungen der jeweiligen Lebenslage werden erhoben (vgl. Abbildung
2).

Tabelle 1: Objektive Dimensionen und Indikatoren von Lebenslagen
Bildung
Objektive
Dimensionen
21
Indikatoren Schwellenwerte
Schulabschluss kein Schulabschluss
Berufsbildender Abschluss kein berufsbildender Abschluss
Einkommens- Nettoäquivalenzeinkommen
erzielung pro Kopf
Einkommen Einkommens- Miete oder Kosten
verwendung für Wohneigentum
Erwerbstätigkeit
Aufwand für Gesunderhaltung
Erwerbsbeteiligung
Gesundheit Erkrankung
Wohnen
Quelle: Voges u. a. 2003
inadäquate Beschäftigung
Haushaltsausstattung
Wohnungsausstattung
60% des Median,
alte OECD-Skala
Mietaufwand > 30% vom
Haushaltsnettoeinkommen
erwerbslos,
unfreiwillige Teilzeitarbeit
Anteil in inadäquat Beschäftigten
berufliche Stellung/Ausbildung
starke bis sehr starke Arbeitsein-
schränkungen durch Krankheit
60% des Medians des
modifizierten Halleröd-Indexes
60% des Medians des
modifizierten Halleröd-Indexes
Wohndichte Anzahl der Personen/Zimmer > 1
Wohnfläche < 50% der mittleren Wohnfläche
Insgesamt erlaube das Lebenslagenkonzept relativ umfassende Aussagen
über die individuellen Risiken des Eintritts einer Unterversorgungslage
sowie über Möglichkeiten zu deren Überwindung (Voges 2003:
18). Möglich ist aber auch die Berücksichtigung des Wandels sozialstaatlicher
Rahmenbedingungen. Ein derzeit noch offenes methodisches
Problem ist die schwierige Abgrenzung der jeweiligen Armutspopulationen
mit Hilfe direkter Armutsindikatoren. Es gibt deshalb vielfältige
Versuche herauszuarbeiten, wie beispielsweise niedrige Einkommen mit
geringer Bildung, schlechter Gesundheit und einem unzureichenden
Lebensstandard verbunden sind.

22
Tabelle 2: Subjektive Dimensionen und Indikatoren von Lebenslagen
Subjektive
Dimensionen
Bildung
Einkommen
Indikatoren Schwellenwerte
Bewertung Berufsausbildung sehr unzufrieden, eher unzufrieden
Bewertung z-standadisiert
Bewertung der Finanzsituation
Bewertung z-standadisiert
Bewertung der
täglichen Arbeit
Erwerbstätigkeit
Bewertung z-standadisiert
Gesundheit
Wohnen
Quelle: Voges u. a. 2003
Differenz von 1 bzw. 0,5 Standardabweichung
zur Referenzgruppe
sehr unzufrieden und
eher unzufrieden
Differenz von 1 bzw. 0,5 Standardabweichung
zur Referenzgruppe
sehr unzufrieden und
eher unzufrieden
Differenz von 1 bzw. 0,5 Standardabweichung
zur Referenzgruppe
Einschätzung des
schlecht und sehr schlecht
Gesundheitszustandes
Differenz von 1 bzw. 0,5 Stan-
Einschätzung z-standadisiert dardabweichung zur Referenzgruppe
sehr unzufrieden und
Bewertung der Wohnsituation
eher unzufrieden
Differenz von 1 bzw. 0,5 Stan-
Bewertung z-standadisiert dardabweichung zur Referenzgruppe
3.2.3 Das Konzept der Ausgrenzung
Anlass für die Ausbreitung des Konzeptes der Ausgrenzung war nicht
lediglich die Zunahme von Armut und sozialer Marginalisierung. Identifiziert
wurde die Herausbildung von neuen Ungleichheitsstrukturen, bei
denen auch die räumlichen Konfigurationen der Stadt eine Rolle spie-

len, und die mit Begriffen wie „Spaltung der Stadt“ oder „Ausgrenzung“
bezeichnet wurden (Häußermann 2006: 295). Das Konzept der Ausgrenzung
beruht auf dem begrifflichen Gegensatzpaar von Integration
und Ausgrenzung. In Anlehnung an die entsprechende sozialpolitische
Debatte der EU (vgl. Kapitel 3.1), gilt Ausgrenzung als Benachteiligung
in zentralen Lebensbereichen, die die Chancen der Teilhabe und der
sozialen Integration maßgeblich einschränken. Ausgrenzung geht dabei
über die Bedeutung von Armut hinaus und betont Zugehörigkeitsaspekte.
Benachteiligungen werden nicht mehr vorrangig als Verteilungsprobleme,
sondern als Integrationsdefizite verstanden (Böhnke 2005: 100).
Mit Ausgrenzung wird ein mehrdimensionaler Prozess bezeichnet, in
dem sich Individuen oder Haushalte von den durchschnittlichen gesellschaftlichen
Standards der Lebensführung entfernen beziehungsweise
entfernt werden: in ökonomischer Hinsicht, in dem sie keinen Zutritt
zum Arbeitsmarkt mehr finden; in institutioneller Hinsicht, indem sich
zwischen ihnen und den sozialstaatlichen beziehungsweise politischen
Institutionen unüberwindliche Schranken aufbauen; in kultureller Hinsicht,
wenn Stigmatisierung und Diskriminierung zum Verlust des
Selbstwertgefühls und zum Verlust der moralischen Qualifikationen
führen, die für ein integriertes Leben Voraussetzung sind; und schließlich
in sozialer Hinsicht, wenn durch soziale Isolation und das Leben in
einem relativ geschlossenen Milieu die Brücken zur Gesellschaft verloren
gegangen sind (Kronauer 2006). Prozesse der Ausgrenzung erreichen
ihren Höhepunkt, wenn Individuen oder Haushalte in allen genannten
Dimensionen weit von der Mitte der Gesellschaft entfernt sind
und wenn dies mit einer inneren Kündigung gegenüber der Gesellschaft
zusammentrifft. Diese kann sich in Resignation, Apathie und Rückzug
äußern.
Derartige innere Prozesse, die sich in den Menschen abspielen, können
bestätigt und verstärkt werden durch Veränderungen des äußeren Milieus
oder der lokalen Räume. Dazu zählen zum Beispiel Prozesse in der
Nachbarschaft, wenn auch dort Menschen leben, die ebenfalls soziale
Abstiege verkraften müssen. Oder durch eine zunehmende Verwahrlosung
von Gebäuden, Straßen, Plätzen und einer niedergehenden Versorgungsinfrastruktur.
23

24
Obwohl sich das Konzept der sozialen Ausgrenzung aktuell zum dominierenden
Deutungsmuster sozialer Ungleichen in der Sozialforschung
entwickelt hat, fehle die für das Ausgrenzungsverständnis zentrale Verbindung
von Ungleichheits- mit Integrationsaspekten (Böhnke 2006:
97). Soziale Ausgrenzung als alltäglich erfahrener Anerkennungsverlust
und als wahrgenommene Einschränkung von Teilhabechancen findet
bislang zu wenig Beachtung. Dies gelte sowohl für wissenschaftliche
Studien, aber auch für die auf politischer Ebene mittlerweile etablierten
Sozialberichterstattungssysteme. Insbesondere Petra Böhnke plädiert
anhand empirischer Forschungsergebnisse dafür, den Begriff der Ausgrenzung
für die Gefahr der Abkopplung bestimmter Bevölkerungsgruppen
vom allgemeinen Wohlstandsniveau zu reservieren (Langzeitarbeitslosigkeit,
Bildungsarmut). Verunsicherungen und Abstiegsängste, die bis
in die gesellschaftliche „Mitte“ hineinreichen, seien hingegen eher Anzeichen
für prekären Wohlstand, der zwar Destabilisierung bedeuten
könne, aber nicht Ausgrenzung (Böhnke 2006: 98). Durch die Verwendung
subjektiver Indikatoren können auch prägende Alltagserfahrungen
berücksichtigt werden. Mangelnde Anerkennung und Abstiegsängste
rücken so ebenfalls als soziale Tatsachen in den Blick, wodurch die
soziale Frage nicht allein auf ökonomische Prozesse begrenzt bleibt
(Böhnke 2006: 120).
3.2.4 Das Konzept der Verwirklichungschancen
Das relativ neue Konzept der Verwirklichungschancen des indischen
Ökonomen Amartya hat in der (internationalen) Fachöffentlich nicht
zuletzt durch die Verleihung des Nobelpreises breite Aufmerksamkeit
erhalten. Ausgehend von den klassischen ökonomischen Theorien, eröffnet
er mit seinem Ansatz „Entwicklung durch Freiheit“ (Sen 2000:
13) ein breiteres Verständnis von Entwicklung. Seine Konzentration auf
menschliche Freiheiten kontrastiere mit engeren Auffassungen von Entwicklung.
In diesen (westlichen) Ansätzen, werde Entwicklung mit dem
Wachstum des Bruttosozialprodukts oder mit dem Anstieg des persönlichen
Einkommens gleichgesetzt, bzw. mit Industrialisierung, technischem
Fortschritt oder moderner Sozialtechnologie. All dies könne natürlich
ein Mittel zur Erweiterung der Freiheiten sein. Freiheiten würden

jedoch auch durch andere Dinge geprägt, wie etwa durch Bildungseinrichtungen,
durch Gesundheitsfürsorge und auch durch politische und
bürgerliche Rechte. „Wenn Freiheit das ist, was die Entwicklung vorantreibt,
haben wir ein entscheidendes Argument dafür, uns auf diesen
umfassenden Zweck zu konzentrieren, statt bei einigen spezifischen
Mitteln oder einer ausgewählten Liste von Instrumenten stehen zubleiben“
(Sen: 2000: 13). Diese Auffassung erfordere außerdem die
Hauptursachen von Unfreiheit zu beseitigen: Armut, Despotismus, fehlende
wirtschaftliche Chancen, systematischer sozialer Notstand, die
Vernachlässigung öffentlicher Einrichtungen oder auch die erstickende
Kotrolle autoritärer Staaten.
25
Sen verweist auf gute Gründe 2 dafür, Armut als ein Mangel an Verwirklichungschancen
zu betrachten und nicht bloß als zu niedriges Einkommen,
Reichtum dagegen als ein hohes Maß an Verwirklichungschancen
(Sen 2000: 32). Mit dieser These, bestreitet er ausdrücklich
nicht die Ansicht, dass ein niedriges Einkommen zweifellos zu den
Hauptursachen von Armut zählt. Ein Mangel an Verwirklichungschancen
könne sich aber auch in einer niedrigen Lebenserwartung, in Unterernährung
vor allem von Kindern, chronischen Krankheiten und Analphabetismus
niederschlagen. Aus diesem Blickwinkel erscheine Armut
nicht allein als ein besonderes Problem der Entwicklungsländer, sondern
auch der wohlhabenden Gesellschaften. Die massive Arbeitslosigkeit
in Europa von zum Teil über 12 Prozent, bringe zum Beispiel Mangelerscheinungen
mit sich, die aus Statistiken über die Einkommensverteilung
nicht deutlich hervorgehen: dass einige Gruppe vom sozialen
Leben ausgeschlossen werden, dass sie ihre Selbstständigkeit, ihre
Selbstvertrauen, ihre seelische und körperliche Gesundheit einbüßen.
Armut als Mangel an Verwirklichungschancen verweise im Gegensatz zum bloß
instrumentell bedeutsamen niedrigen Einkommen auf einen intrinsich bedeutsamen
Mangel; verwiesen werden könne auch auf weitere Faktoren als lediglich
auf das Einkommen, durch die Verwirklichungschancen entstehen; vor allem
aber sei die instrumentelle Beziehung zwischen niedrigem Einkommen und
geringen Verwirklichungschancen variabel. Je nach Gesellschaft, Familie und
Individuum kann sie verschieden ausfallen, das heißt, sie ist von den Umständen
abhängig (Sen 2000: 110).

26
In diesem Zusammenhang verweist er auf die manifesten Ungereimtheiten
der heutigen Bestrebungen in Europa beim ihrem Umgang mit Arbeitslosigkeit
und Armut. „Einerseits setzen sie stark auf ein Klima der
„Selbsthilfe“, lassen es aber andererseits an wirksamen politischen
Maßnahmen fehlen, um das massive Niveau der Arbeitslosigkeit zu
bekämpfen, das eine derartige Selbsthilfe extrem behindert“ (Sen 2000:
33).
Sozialpolitisch bedeutsam an Sens Konzept ist die Untersuchung zentraler
Bestimmungs-faktoren der Verwirklichungschancen. Sie lassen
sich in individuelle Potentiale und gesellschaftlich bedingte Chancen
untergliedern. Individuelle Potentiale stellen jene Faktoren dar, die in
jede Gesellschaft der Welt mitgenommen werden können oder müssen.
Dazu gehören finanzielle Möglichkeiten (Einkommen, Vermögen), materielle
Möglichkeiten (Güterausstattung) sowie immaterielle Potentiale
(Gesundheitszustand, Bildung) 3 .
Inwiefern diese individuellen Potentiale in Verwirklichungschancen umgewandelt
werden können, hängt entscheidend von den gesellschaftlich
bedingten Chancen ab. Zu diesen Chancen zählt Sen vor allem die sozialen
Chancen: den Zugang zum Bildungs- und Gesundheitssystem, zu
angemessenem Wohnraum, zur Integration in, oder zur Ausgrenzung
von Erwerbsarbeit, die Sicherheit vor Kriminalität sowie die politischen
Chancen und die Möglichkeiten der Partizipation. Zwischen den individuellen
Potentialen und den gesellschaftlich bedingten Chancen bestehen
enge Wechselwirkungen.
Während mit dem in Deutschland dominierenden Lebenslagenansatz
das Ziel verbunden ist, die tatsächlich realisierte Teilhabe und die sich
daraus ergebenden Ressourcen zu messen, verfolgt Sen eine weitergehende
Fragestellung. Er will auch berücksichtigen, dass sich Individuen
nicht allein durch ihren Zugang zu Ressourcen unterscheiden, sondern
auch hinsichtlich ihrer Fähigkeiten, diese gemäß ihrer unterschiedlichen
3 Je mehr Menschen in den Genuss einer elementaren Ausbildung und guter
Gesundheitsfürsorge kommen, um so höher die Chance, dass auch potentielle
Arme der Not entrinnen (Sen 1999: 114).

Ziele und Lebensumstände (Alter, Krankheit, Geschlecht, Familiensituation)
in Teilhabe umzusetzen („capabilities“). Bei dieser Umsetzung
spielen als zentrale Faktoren die individuellen und institutionellen Bedingungen
sowie die Wahlmöglichkeiten (Handlungs- und Entscheidungsspielräume)
eine entscheidende Rolle. Die Grundidee und das
gesellschaftliche Ziel von Sens Konzept ist es, Ungleichheit bei den
Chancen der Teilhabe zu reduzieren.
27
Als Vorteil dieses Konzeptes gilt sein pluralistischer und individualistischer
Ansatz, mit dem die Vielfalt von Lebensweisen akzeptiert wird.
Nicht vorbestimmt wird außerdem, welche Verwirklichungschancen und
Ergebnisse von Teilhabe wichtiger sind als andere. Als problematisch
gilt jedoch, dass Sen nicht sagt, wer eigentlich definiert, was ein gesellschaftliches
Minimum an Chancen der Teilhabe ist, die in jedem Fall
gesichert sein müssen (zum Beispiel Grundbedürfnisse). Bartelheimer
gibt deshalb zu bedenken, dass mit dem Konzept ein hohes Maß an
demokratischer Verständigung unterstellt wird. Zum Beispiel darüber,
was Mindeststandards der Teilhabe sind, für welche Verwirklichungschancen
Politik zuständig ist und welches Minimum an Ressourcen und
Umwandlungsfaktoren gesellschaftlich garantiert sein müssen (Bartelheimer
2006: 19). Aus diesen Gründen könne sich die Politik, wie
auch beim Konzept der Chancengerechtigkeit, von ihrer Verantwortung
für soziale Ungleichheitsverhältnisse entlastet sehen. Die Politik müsste
lediglich sicherstellen, dass alle die gleichen Chancen haben. Unter
diesen Umständen wäre der individualistische Ansatz in diesem Konzept
mit dem Risiko verbunden, das die Einzelnen mit Problemen der
Teilhabe allein gelassen wären.
Andere Interpretationen von Sens Konzept sehen die Politik gerade
nicht von ihrer Verantwortung entlastet, sondern sprechen sogar von
einem erweiterten Verantwortungsbereich. Es würde zum Beispiel nicht
mehr ausreichen zu sagen, wie viele Mittel für wie viele Leistungsberechtigte
aufgewendet werden. Erforderlich wäre vielmehr eine viel
tiefer gehende Diskussion über die Qualität von Rechtsansprüchen,
Geldleistungen und sozialen Dienstleistungen und deren tatsächliche
Wirkungen. Notwendig wäre dann auch eine anspruchsvollere Wirkungsforschung
(Barthelheimer 2006: 20).

28
Um den komplexen und weiterführenden Ansatz von Amarty Sen auch
für die empirische Forschung und die praktische Armuts- und Reichtumsberichterstattung
zu operationalisieren, hat das Bundesministerium
für Arbeit und Soziales eine Machbarkeitsstudie an das Institut für angewandte
Wirtschaftsforschung vergeben. Das Ziel dieser Studie war
eine Überprüfung, ob mit den Daten des SOEP ausreichende Informationen
für eine empirische Umsetzung von Sens Ansatz der Verwirklichungschancen
vorhanden sind (Volkert, Strotmann 2006: 1). Die Studie
ist bisher noch nicht in Buchform veröffentlicht, jedoch über das
Internet verfügbar.
Trotz der beschriebenen Unterschiede weisen die Konzepte der Ausgrenzung,
der Verwirklichungschancen und der Lebenslagenansatz auch
Gemeinsamkeiten auf. Zum Beispiel wird in allen Konzepten der Begriff
der Teilhabe verwendet, der sogar ein sozialrechtlicher Begriff in
Deutschland ist (Bartelheimer 2006: 17). Eine andere wichtige Gemeinsamkeit
liegt darin, dass bei der empirischen Umsetzung aller drei
Ansätze noch eine Reihe von Problemen gelöst werden müssen.
3.3 Verfügbare Datenquellen - Was kann berichtet werden?
Im Gegensatz zur Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR), ist es
bei der Sozialberichterstattung bisher nicht gelungen, ein allgemeingültiges
wissenschaftliches Modell zu entwickeln. Dennoch geben die
wichtigsten internationalen Organisationen, wie die OECD, die UN und
auch die EU (vgl. Kapitel 3.1) regelmäßig Sozialberichte heraus.
Viele Sozialberichte werden als reine Expertenberichte in Auftrag gegeben,
als Entscheidungsgrundlage für Politik und Verwaltung. Es gibt
jedoch auch Berichte, die stärker auf die demokratische Öffentlichkeit
zielen, als Teil der „demokratischen Infrastruktur“ eines Landes (Noll
1999). Neben den jeweiligen Gebietseinheiten (lokal, regional, staatlich,
international) unterscheiden sich Sozialberichte vor allem darin,
über welche Dimensionen sozialer Entwicklung berichtet werden soll.
Geht es um einen möglichst umfassenden Sozialbericht oder stehen
spezifische Beobachtungsfelder beziehungsweise Bevölkerungsgruppen

29
im Mittelpunkt? Abgesehen von diesen unterschiedlichen Gegenstandsbereichen,
denen sich Sozialberichte widmen, kann in einem solchen
Bericht lediglich darüber berichtet werden, was sich durch Datensammlungen
(Statistiken), Erhebungen oder Befragungen auch „messen“
lässt:
1) Dazu eignen sich zum einen die Daten der amtlichen Statistik, von
Sozialversicherungsträgern sowie von sozialen Ämtern und Einrichtungen
– des Bundes, der Länder und der Kommunen. Diese umfangreichen
Datenbestände sind jedoch nur zum Teil für Berichte und Planungsaufgaben
aufbereitet. Dies ist auch einer der Gründe dafür, warum
in der aktuellen Diskussion über Möglichkeiten der Sozialberichterstattung
von einer „Unternutzung“ (Strohmeier 2005: 6) von Quellen
der amtlichen Statistik für sozialwissenschaftliche Forschungen und die
Politikberatung gesprochen wird.
2) Insgesamt dominieren seit Anfang der 1980er Jahre repräsentative
Großstichproben und Umfragedatensätze zu mehreren Themen in der
Sozialforschung und Sozialberichterstattung. Sie ermöglichen es anhand
von vergleichbaren Standards, über längere Zeiträume die Entwicklung
von Armut und Reichtum zu beschreiben. Lediglich bei Fragen, die
Minderheiten in der Bevölkerung betreffen oder bei sozialstrukturell und
regional differenzierten Analysen stoßen selbst diese großen Datensätze
auf Beschränkungen kleiner Fallzahlen. 4 Entsprechende repräsentative
Umfragen mit quantitativen Indikatoren werden von verschiedenen,
etablierten sozial- oder wirtschaftswissenschaftlichen Forschungsinstituten
durchgeführt:
a) Seit 1984 erhebt das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung
(DIW) in Berlin jährlich eine repräsentative Längsschnittuntersuchung
privater Haushalte, das sogenannte „Sozioökonomische Panel“ (SOEP).
Für die Wirtschafts- und Sozialwissenschaften hat das SOEP mittlerweile
eine Schlüsselstellung erlangt (Zapf u. a. 1996, Hanefeld 1987).
Innerhalb der ausgewählten Haushalte werden alle Personen im Alter
4 Eine Studie von Erler (1998) mit dem SOEP macht zum Beispiel Aussagen
über die Sozialhilfeempfänger in Bremen anhand eines einzigen Falls.

30
ab 16 Jahren direkt befragt. Haushaltsbezogene Fragen sowie Informationen
über Kinder und Jugendliche unter 16 Jahren werden mit Hilfe
eines Haushaltsfragebogens erhoben (Projektgruppe Panel 1995). Seit
1990 werden neben der westdeutschen Wohnbevölkerung, inklusive
der ausländischen Privathaushalte mit Haushaltsvorständen aus den
Herkunftsländern Griechenland, Italien, dem ehem. Jugoslawien, Spanien
und der Türkei auch ostdeutsche Haushalte erfasst. Die erfolgte
Zuwanderung in die Bundesrepublik kann seit 1984 adäquat bestimmt
werden, wozu das SOEP 1994/95 um eine Zuwanderer-Stickprobe
ergänzt wurde (Schupp, Wagner 1995). Dadurch sind seit 1997 insgesamt
ca. 7.000 Haushalte mit circa 17.500 Personen im Panel vertreten.
Gegenüber anderen Datensätzen ermöglicht das SOEP vor allem zeitnahe
Analysen objektiver und subjektiver Aspekte der Lebensbedingungen
im Längsschnitt. Möglich sind Analysen zur Struktur und zur Einkommensdisposition
von Haushalten, wodurch eine Reihe von Auswertungsmöglichkeiten
zu individuellen Lebenslagen bestehen. Deshalb
wurde das SOEP zu der bislang wichtigsten und gebräuchlichsten Datenquelle
der Armutsberichterstattung in Deutschland 5 .
Für eine Armuts- oder Sozialberichterstattung ergeben sich durch die
Daten des SOEP aber auch einige methodische Probleme. Obwohl die
Armutsbevölkerung und ein Teil der Wohnungsnotfälle im Rahmen
eines Weiterverfolgungskonzeptes im Grundsatz erfasst werden, muss
von einer deutlichen Untererfassung dieser besonders von Armut bedrohten
Gruppen ausgegangen werden. Personen, die ohne jegliche
Unterkunft oder ohne festen Wohnsitz leben, sind ebenso wenig im
Panel vertreten, wie Zuwanderer in Sammelunterkünften oder Übergangsheimen.
Ob Haushalte mit niedrigen Einkommen über die Zeit
noch hinreichend repräsentativ abgebildet werden, ist in wiederkehrenden
Diskussionen um einen sogenannten „Mittelstandsbias“ 6 umstritten.
5 Vgl. Krause 1992, 1993, 1995; Hauser, Hübinger 1993; Hanesch 1994;
Andreß 1996; Statistisches Bundesamt 1997).
6 Esser u.a. 1989; Hartmann, Schimpl-Neimanns 1992; Projektgruppe Panel
1993; Krause 1993; Rendtel 1995.

Regionale Auswertungen über die Armutspopulation sind wegen der
relativ geringen Fallzahlen für einzelne Bundesländer und insbesondere
für den Stadtstaat Bremen lediglich bis zu einem bestimmten Differenzierungsgrad
möglich.
31
b) Der sogenannte Mikrozensus wird seit 1957 erhoben und beruht auf
einer Zufallsauswahl von 1 Prozent der Bevölkerung (820.000 Personen).
Er ist damit die größte jährlich durchgeführte Repräsentativbefragung
in Deutschland. Sie ermöglicht Auskünfte über die Haushalts- und
Familienzusammensetzung, über die Bildungs- und Erwerbsbeteiligung
sowie zu den Quellen des Lebensunterhaltes und der Einkommenssituation
von Personen und Haushalten im Querschnittsvergleich (Riede
1997). Der Mikrozensus beruht auf einer bundesgesetzlichen Regelung.
Weil die Teilnahme verpflichtend ist, sind alle Bevölkerungsgruppen
„repräsentativ“ vertreten. Die Befragung enthält neben Pflichtfragen
auch freiwillig zu beantwortende Fragen. Selbst bei diesen freiwilligen
Fragen liefert der Mikrozensus ein relativ vollständiges Informationsbild,
da selten über 10 Prozent der Befragten Antworten auch auf die freiwilligen
Fragen verweigern.
Erstmals im Jahre 1997 wurden die Individualdaten des Mikrozensus
auch den Wissenschaften zur Verfügung gestellt. Gemeinsam erstellten
das Statistische Bundesamt und das Zentrum für Umfragen, Methoden
und Analysen (ZUMA) ein Mikrofile, mit einer Zufallsauswahl von circa
70 Prozent der Mikrozensusfälle aus dem Jahr 1995 (Greiner, Schimpl-
Neimanns 1997). Seitdem ist auch die zuvor geringe Zahl von Forschungsarbeiten
zu sozialer Ungleichheit und Armut deutlich angestiegen.
Die Datenqualität, der umfangreiche Merkmalskatalog und die
hohen Fallzahlen stellen für die Sozialberichterstattung einen bedeutenden
Datensatz dar. Mit diesem Datensatz können Zusammenhänge
zwischen den Armutsrisiken, Haushalts- und Familienkonstellationen
und den Erwerbssituationen aufgedeckt werden (Arbeitslosigkeit, Niedrigeinkommen,
unsichere Beschäftigungsverhältnisse). Mit seinen hohen
Fallzahlen eignet sich der Mikrozensus auch für die Sozialberichterstattung
der Bundesländer und bietet neue Erkenntnisse über das Bild
der Armut.

32
c) Das Niedrigeinkommenpanel (NIEP) erlaubt als Längsschnittstudie
ein Verfolgen von Armutsphasen in den unteren Einkommensbereichen
sowie an den Übergängen zum „prekären Wohlstand“. Möglich sind
detaillierte Analysen zum zeitlichen Verlauf von Armutskarrieren auf der
Grundlage von Einkommensarmut. Der Fragenkatalog umfasst umfangreiche
demografische Angaben und zur sozialen Lage der Befragten.
Insgesamt ergeben sich dadurch vielfältige Möglichkeiten Einkommensarmut
mit anderen Dimensionen der Lebenslage zu kombinieren und in
zeitlicher Hinsicht zu analysieren.
d) Der Bundesgesundheitssurvey (BGS) bietet eine Vielzahl von gesundheitsbezogenen
Informationen, die als repräsentativ für Deutschland
angesehen werden können. Weil auch Sozialindikatoren wie Einkommen,
Beruf und Bildung erhoben werden, ist eine Verknüpfung von
Merkmalen zur Gesundheit mit der sozialen Situation möglich.
e) Die kontinuierlichen Erhebungen im Rahmen des Wohlfahrtssurvey
(WS) bieten fortlaufende Informationen über objektive und subjektive
Indikatoren von privaten und öffentlichen Lebensbereichen. Dazu gehören
Einkommen, Wohnen, Gesundheit, Demografie sowie allgemeine
Angaben zum subjektiven Wohlbefinden (Lebenszufriedenheit) sowie zu
wohlfahrtsrelevanten Einstellungen und Werten (Wertorientierungen,
Wichtigkeit von Lebensbereichen).
Als methodisch problematisch erweist sich die Bestimmung von Armutsquoten
mit Hilfe der Daten des Mikrozensus, weil das Einkommen
lediglich in Form von Einkommensklassen abgefragt wird. Dadurch
können keine exakten Durchschnittseinkommen berechnet werden.
Simulationen, die für das Bundesland Nordrhein-Westfalen durchgeführt
wurden (Strohmeiner 2005: 14), haben aufgrund der relativ breiten
Einkommensklassen zu Abweichungen bei der Armutsquote von
zwei Prozentpunkten geführt. Eine weitere Problematik besteht darin,
dass im SOEP deutlich weniger Haushalte in den unteren Einkommensbereichen
vertreten sind als beim Mikrozensus. Angenommen wird,
dass die intensivere Abfrage einzelner (auch kleinerer) Einkommensquellen
im SOEP zu höheren Einkommenswerten führt.

Bei allen Untersuchungen zur Armuts- und Reichtumsentwicklung sollte
außerdem berücksichtigt werden, dass die Mittel der (quantitativen)
empirischen Sozialforschung lediglich in begrenztem Umfang die Randzonen
der Gesellschaft erfassen (Andreß, Kronauer 2006: 38). Gerade
besonders stark von Ausgrenzung bedrohte Personen und Gruppen wie
beispielsweise Wohnungslose, Analphabeten, (illegale) Flüchtlinge und
erst kurzzeitig in Deutschland lebende Migranten erreicht die Umfrageforschung
kaum. Aber auch die Einkommen der Reichen und Superreichen
bleiben weitgehend unberücksichtigt. Insgesamt ist daher davon
auszugehen, dass die verfügbaren Daten die Armuts- und Reichtumsproblematik
eher unterschätzen.
3.4 Die vier zentralen Funktionen einer Berichtserstattung
Zusammenfassend über diese strategische politische Funktion hinaus
werden in den aktuellen wissenschaftlichen Debatten insbesondere vier
zentrale Funktionen einer Armuts- oder Sozialberichterstattung betont
(Bartelheimer 2001, 2005, Baethge, Bartelheimer 2005):
a) Sozialberichterstattung liefert Informationen zu den Effekten („Outcomes“)
lokaler Politik sowie Material für Diskussionen und Reflexionen
darüber, welche sozialen Qualitäten städtischen Lebens bedarfsgerecht
und möglich sind. Dazu gehört auch die Frage, ob der Bedarf an sozialen
Infrastrukturen und Dienstleistungsangeboten in städtischen Teilgebieten
angemessen ist.
b) Sozialberichterstattung kann Bedarfsindikatoren und Qualitätskennzahlen
liefern, auf deren Grundlage die notwendigen Steuerungsleistungen
rationaler gestaltet werden können. Denn die meisten sozialen
Dienstleistungen werden in einer Dreiecksbeziehung von Kostenträgern,
Anbietern und Adressaten erbracht, in der Marktmechanismen nicht
funktionieren. Die Adressaten sind keine zahlenden Kunden und tragen
nicht die Kosten. Ihre „Nachfrage“ ist nicht durch Budgetrestriktionen
begrenzt. Die Kostenträger bezahlen für Leistungen, deren Qualität sie
nicht aus der Perspektive der Adressaten erfahren und die sie häufig
nicht selbst erbringen. Statt den Kostenträgern zusätzliche Finanzmittel
33

34
einzubringen, verengt eine hohe Inanspruchnahme von Leistungen deren
finanziellen Handlungsspielraum. Dadurch haben sie kein materielles
Interesse an der Zufriedenheit der Adressaten. In diesem Dreieck
gibt es daher kaum „automatische“ Korrekturen falscher, schlechter
oder teurer Leistungen. Welcher Bedarf zur Grundlage sozialstaatlicher
Leistungsansprüche gemacht wird, entscheidet sich deshalb auf dem
politischen Kampfplatz der stellvertretenden Deutung von Bedürfnissen.
c) Sozialberichterstattung kann aufzeigen, ob die lokale Politik einen
ausgewogenen und effizienten Steuerungsmodus entwickelt, um die
Politiknetzwerke des kommunalen Wohlfahrtspluralismus auszubalancieren.
An diesem spezifischen Netzwerk sind stets verschiedene Akteursgruppen
beteiligt: öffentliche Leistungsträger, freie Träger der
Wohlfahrtspflege, gewerbliche Dienstleister und die Adressaten sozialer
Hilfen und Transfers. Weil jede dieser Akteursgruppen auf Ressourcen
anderer angewiesen ist, gibt es eine Art Kooperationsnotwendigkeit,
obwohl sie sich nach ihren Interessen, nach ihren Handlungsformen
und Machtpotentialen unterscheiden.
d) Sozialberichterstattung zielt auf ein relativ überschaubares räumliches
Gebiet, in dem ökonomische, soziale, politische und kulturelle
Wechselwirkungen relativ unmittelbare Auswirkungen zeigen. Ob Probleme
von einem Akteur auf einen anderen abgewälzt werden, ob ein
Problem bearbeitet oder verdrängt wird, lässt sich relativ rasch als Kosten
und Nutzen im Stadtgebiet und im kommunalen Gesamthaushalt
wiederfinden. Diese relative Unmittelbarkeit kann positiv als „Bürgernähe“
oder negativ als „Legitimations- und Handlungsdruck beschrieben
werden“. Nicht zuletzt aufgrund dieser spezifischen, kommunalen Unmittelbarkeit
entstanden die ersten Armuts- und Sozialberichte auf der
kommunalen Ebene und in den deutschen Großstädten.
4 Praktische Ansätze der Sozial- und Armutsberichterstattung
In der Bundesrepublik hat es nahezu zwanzig Jahre gedauert, bis die
Themen Armut, soziale Ungleichheit und Ausgrenzung als Gegenstand
regelmäßiger sozialwissenschaftlicher Berichterstattung anerkannt wur-

35
den. Die Initiative zur Sozial-, Armuts- oder Lebenslagenberichterstattung
lag in diesem Zeitraum zunächst bei den Kommunen, insbesondere
bei den Großstädten. Sie erteilten in den 1980er und vermehrt in
den 1990er Jahren erste Berichtsaufträge. Diese „Berichterstattung von
unten“ (Bartelheimer 2001: 14) führte jedoch zu einer schwer zu bilanzierenden
Vielfalt unterschiedlicher lokaler Berichtsansätze.
Nicht von „unten“ sondern von „außen“, angestoßen durch die Politik
der EU, erlangten Themen wie Armut, Exklusion und Ausgrenzung erst
in den deutschen Sozialwissenschaften und dann in den 1990er Jahren
auch in der politischen Öffentlichkeit einen höheren Stellenwert. In
einem Weißbuch der EU-Kommission zur Europäischen Sozialpolitik
wurden erstmals soziale Integrationsziele formuliert (Moussis 1997).
Bereits 1995 hatte das Statistische Amt der Europäischen Gemeinschaft
(EUROSTAT) das Projekt „European Social Indicators“ begonnen.
Auf diese Weise wurde ein Handbuch mit 78 ausgewählten Indikatoren
zu den Lebensbedingungen in den EU-Mitgliedsstaaten entwickelt (EU-
ROSTAT 1998).
Mit dem Regierungsantritt der damals neu gewählten rot-grünen Koalition
erhielten ab 1998 auch in Deutschland Themen wie Armut, prekäre
Soziallagen und benachteiligte Stadtquartiere mehr Gewicht. Anstöße
dazu leisteten vor allem zwei im Jahr 2000 vorgelegte bundesweite
Armutsberichte. Der gemeinsame Bericht von der Hans-Böckler-
Stiftung, dem DGB und dem Paritätischen Wohlfahrtsverband (Hanesch
u. a. 2000) sowie der Bericht über Kinderarmut von der Arbeiterwohlfahrt
und dem Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik (AWO/ISS
2000). Im Jahr 2001 folgte dann auch die Bundesregierung mit dem
ersten Armuts- und Reichtumsbericht (BMA 2001), dem im Jahr 2005
ein zweiter Bericht gefolgt ist (ARB 2005). Mit dieser Konjunktur von
Armuts- und Sozialberichten war außerdem eine Weiterentwicklung der
methodischen und inhaltlichen Standards verbunden.

36
4.1 Berichte der Europäischen Union
Bereits früh strebte die EU mit der Thematisierung von Armut nach
sozialpolitischer Kompetenz. Dem ersten (1975-1980) und dem zweiten
Armutsprogramm der EU (1984-1989) lag noch eine relativ weite,
eher statische Definition von Armut zugrunde. In Anlehnung an Townsend
(1979: 31, 88) bezeichnete die EU Personen, Familien und
Gruppen als arm, „die über so geringe materielle, kulturelle und soziale
Mittel verfügen, das sie von der Lebensweise ausgeschlossen sind, die
in dem Mitgliedstaat in dem sie leben, als Minimum annehmbar ist“
(Rat der EG 1984, vgl. Kommission 1991: 4). Im Zentrum dieser beiden
Armutsprogramme standen vor allem Projekte zur Erforschung von
Armutserscheinungen.
Mit dem dritten Programm zur Armutsbekämpfung (1990-1994) wurden
ambitioniertere Ziele verfolgt. 1992 verständigten sich elf Mitgliedsstaaten
(ohne Großbritannien) in einem Zusatzabkommen zum
Maastrichter Vertrag auf weiter gehende sozialpolitische Ziele, darunter
die „Bekämpfung von Exklusion“ (EU 1992: 238 f.). Dieser Zielkatalog
ging 1999 in Artikel 136 des Amsterdamer Vertrags ein (EU 2002). 7
Gegründet wurde außerdem das „European Observatory on National
Policies to Combat Sozial Exclusion“. Der jetzt verwendete Begriff der
sozialen Exklusion verweist außerdem auf konzeptionelle Veränderungen.
Zielte der Armutsbegriff der vorherigen Programme vor allem auf
Verteilungsfragen und fehlende Ressourcen, rückten nun „mangelnde
soziale Teilhabe, fehlende soziale Integration und fehlende Macht“ in
den Vordergrund (Room 1998: 271).
Als multidimensionales Phänomen erstreckt sich soziale Exklusion auf
unterschiedliche Bereiche. Eine vollständige Teilhabe sei gefährdet
7 Laut Artikel 136 des EU-Vertrags in der Fassung von 1999 verfolgt die Union
folgende Ziele: „die Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung der Lebens-
und Arbeitsbedingungen, um dadurch auf dem Weg des Fortschritts ihre Angleichung
zu ermöglichen, einen angemessenen Schutz, den sozialen Dialog, die
Entwicklung des Arbeitskräftepotentials im Hinblick auf ein dauerhaft hohes
Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung von Ausgrenzung“ (EU 2002).

37
durch Benachteiligungen und Hemmnisse im Bildungssystem, bei der
Berufsbildung und den Beschäftigungsmöglichkeiten, in der Gesundheitsversorgung,
im Wohnungswesen sowie beim Zugang zu Rechten
und zur Kultur. Erfahrungen sozialer Exklusion könnten aber auch durch
Diskriminierung und Fremdenfeindlichkeit entstehen sowie durch die
unterschiedliche Qualität des Zugangs zu öffentlichen und privaten
Dienstleistungen (EU-Kommission 2000a: 6 f.). Diesem Verständnis
von sozialer Exklusion entspricht in Deutschland der Begriff Ausgrenzung.
Mit beiden Begriffen wird vor allem der Prozess 8 betont, durch
den Menschen innerhalb der Gesellschaft ausgeschlossen werden.
Die Hinwendung der EU zum Begriff der Exklusion entsprach dem damaligen
wissenschaftlichen Forschungsstand. Es herrschte weitgehend
Einigkeit darüber, dass (materielle) Armut die Problematik moderner
Gesellschaften nicht vollständig erfassen kann (Room 1990, Kronauer
2002). Anerkannt werden müssten auch nicht materielle Bedürfnisse
der Menschen und ihre Eingebundenheit in übergreifende gesellschaftliche
Prozesse. Zu diesen übergreifenden, strukturellen Faktoren, die
Exklusion bewirken können, werden die Folgen der Umbrüche in den
Industriegesellschaften gezählt: anhaltende Arbeitslosigkeit, veränderte
Familien- und Geschlechterbeziehungen sowie die Trends der sozialen
Fragmentierung und der Migration (Bernhard 2006: 2). Der Exklusionsbegriff
wurde deshalb dem Armutsbegriff vorgezogen, weil mit seiner
Hilfe soziale Verwerfungen explizit in Verbindung mit wirtschaftlichen
und sozialen Prozessen des gesellschaftlichen Umbruchs analysiert
werden können. Politisch machte der damalige Kommissionspräsident
Jaques Delors den Begriff Exklusion zu einem zentralen Konzept der
Diskussion um ein soziales Europa (Atkinson 2002). Der Begriff war
damals stark durch die französische Tradition geprägt und meinte ge-
8 „The concept of social exclusion is a dynamic one, referring both to processes
and consequent situations. It is therefore a particularly appropriate designation
for structural changes. More clearly than the concept of poverty, understood far
too often as referring exclusively to income, it also states out the multidimensional
nature of the mechanisms wereby individuals and groups are excluded
from taking part in the social exchanges, from the component pactices and
rights of social integration and of identity (CEC 1992: 8).

38
sellschaftliche Prozesse, für welche die Gesellschaften Verantwortung
haben und übernehmen müssen.
Mit dem Jahr 2000 wurde die Bekämpfung von Armut und Ausgrenzung
9 außerdem ein Element der „Lissabon-Strategie“. Diese zielt auf
einen „Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum
mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren
sozialen Zusammenhalt zu erzielen“ (Europäischer Rat 2000a). Während
das Ziel der größeren Wettbewerbsfähigkeit durch die regulative
Politik der EU mit hoher Verbindlichkeit verfolgt wird, sollen die nationalen
Sozialmodelle der Mitgliedsstaaten mit Hilfe der „Offenen Koordinierungsmethode“
erst allmählich harmonisiert werden (Rat der EU
2001, Hauser 2002). Gleichwohl hat die Sozialpolitik der EU durch die
Einführung der Methode der offenen Koordinierung zur Bekämpfung von
Exklusion ihren bisher stärksten Impuls erhalten (Bernhard 2006: 2).
Es handelt sich bei dieser Methode um eine Art von strukturiertem
Lernprozess zur Optimierung von Politikstrategien. Die europäischen
Mitgliedsstaaten haben sich dazu auf gemeinsame Ziele geeinigt, die sie
eigenverantwortlich anstreben, in Form von nationalen Aktionsplänen.
Nach zwei oder drei Jahren findet ein Austausch über die erzielten Fortschritte
bei der Eindämmung von sozialer Exklusion in den einzelnen
Mitgliedsstaaten statt. Zur Flankierung dieses Prozesses legte der Rat
der Europäischen Union 2001 einen ersten gemeinsamen EU-Bericht
über die soziale Eingliederung vor. Auf seiner Sitzung in Laeken beschloss
der Rat außerdem einen Satz von 18 Indikatoren 10 zur Beobachtung
sozialer Integration (Rat der EU 2001b, Atkinson 2002,
2002a). Sieben dieser ausgewählten Indikatoren sollen im System der
9 Als „Ausgrenzungsfaktoren“ werden Langzeitarbeitslosigkeit, der erzwungene
Rückzug vom Arbeitsmarkt, der häufige Wechsel zwischen Zeiten von Arbeitslosigkeit
oder Nichterwerbstätigkeit und Zeiten niedriger Erwerbseinkommen bzw.
ungesicherter Arbeitsverhältnisse genannt (EU-Kommission 2000, 2000a).
10 Von den 18 primären und sekundären Indikatoren sozialer Integration, betreffen
neun die Einkommensverteilung, fünf den Erwerbsstatus, zwei den Bildungsstatus
und zwei den Gesundheitsstatus (Zur Kritik: Hanesch, Jung:
2003).

EU-Strukturindikatoren (Eurostat 2002) das Politikfeld „Sozialer Zusammenhalt“
abbilden 11 :
Von diesen ausgewählten Indikatoren erfassen allerdings allein 14 die
Verteilung der Einkommen und den Erwerbsstatus. Es handelt sich
außerdem bei einem Teil dieser Indikatoren um Makroindikatoren wie
zum Beispiel landesweite Durchschnittswerte und nicht um Merkmale
von Personen- oder Haushalten. Sie eignen sich deshalb zum Beispiel
nicht für eine „verknüpfende Betrachtungsweise“ (Semrau, Müllermeister-Faust
2002: 15). Dieser relativen Einseitigkeit angesichts der ursprünglich
postulierten Vielzahl von Faktoren sozialer Exklusion begegnet
der EU-Beschluss mit dem Hinweis, in den Nationalen Aktionsplänen
könnten weitere „tertiäre“ Indikatoren zu besonderen Aspekten
dargestellt werden. Da diese Indikatoren aber nicht auf EU-Ebene harmonisiert
werden, dürfte ihre Relevanz für die Thematisierung von sozialer
Exklusion innerhalb der EU gering bleiben.
Gleichwohl wurden die Bemühungen um eine politische Bearbeitung
von Exklusion durch die Einführung der offenen Koordinierungsmethode
erheblich erweitert und systematisiert. In den nationalen Aktionsplänen
sollen die Mitgliedsstaaten nicht allein ihre Politikstrategien gegen soziale
Exklusion beschreiben und veröffentlichen, sondern auch durch
quantifizierte Zielsetzungen und entsprechende Evaluation überprüfbar
machen (CEC 2006). Ihre Bezeichnung als Nationale Aktionspläne zur
Inklusion deutet wiederum auf eine Bedeutungsverschiebung hin.
Vor allem steigt der Druck auf die EU-Staaten, statt die „Ausgrenzung“
als Problembeschreibung nun stärker die „Inklusion“ als politische
Handlungsorientierung zu akzentuieren (Bernhard 2006: 3). Von den
Mitgliedsstaaten wird als Konsequenz der Einführung der offenen Koordinierungsmethode
quasi die Ausformulierung einer übergreifenden
11 Der Bereich „Sozialer Zusammenhalt“ umfasst die folgenden 7 Indikatoren:
Einkommensverteilung (Verhältnis S80/S20), Armutsquote vor und nach Sozialleistungen,
Persistenz von Armut, Erwerbslose Haushalte, Regionaler Zusammenhalt
(regionale Variation der Arbeitslosenquote), frühzeitige Schulabgänger,
die an keiner Aus- oder Weiterbildung teilnehmen, Langzeitarbeitslosigkeit.
39

40
Strategie zur sozialen Inklusion gefordert. Dieser erneute Perspektivenwechsel
vom Begriff sozialer Exklusion zur sozialen Integration hat erhebliche
Konsequenzen für die Politik der Mitgliedsstaaten der EU. Der
Perspektivenwechsel ist mit neuen Kontroversen über die angemessene
politische Strategie der Armutsbekämpfung und über die Konzepte der
Sozial- und Armutsberichterstattung verbunden.
Im Mittelpunkt dieser Kontroversen um Konzepte zur sozialen Integration
steht die starke Betonung des Zusammenhangs von Beschäftigung
und Inklusion. Dieser Zusammenhang hatte sich bereits bei der Auswahl
von überwiegend erwerbszentrierten Indikatoren angedeutet. In
der erneuerten, übergreifenden Zielvorgaben der Lissabon-Strategie
(Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum, mehr und bessere Arbeitsplätze,
Chancengleichheit, soziale Kohäsion) wurden bei den Zielsetzungen
erstmals ein kausaler Zusammenhang zwischen Beschäftigung und
Inklusion festgelegt 12 (CEC 2005: 5). Wenn die Eingliederung in den
Arbeitsmarkt zu dem wesentlichen Ziel der Bekämpfung von Ausgrenzung
wird, dann dient dem bereits jede Verbesserung der Arbeitsmarktlage.
So wird der Schluss nahegelegt, dass die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit
und des Wirtschaftswachstums quasi automatisch auch
der Bekämpfung von Exklusion diene (Bernhard 2006: 4).
Neben der Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen wird
in der erneuerten Lissabon-Strategie tatsächlich eine bessere Anpassung
der Menschen an den Arbeitsmarkt gefordert. Sie sollen in den Arbeitsmarkt
„gezogen“ werden und das Arbeitskräfteangebot vergrößern. Statt
struktureller Reformen für mehr soziale Integration in den Mitgliedsländern
erwarte die EU hauptsächlich von der erwerbsfähigen Bevölkerung
Anpassungsleistungen und Verhaltensänderungen. Das widerspreche
der ursprünglichen Bedeutung des Begriffs der Ausgrenzung diametral
(Bernhard 2006: 4). An die Stelle von sozialen Strukturreformen und
von Solidarität als eine der Voraussetzungen von Integration rücke die
12 Der erste Punkt der neuen Zielvorgabe für den Ausgrenzungsbereich lautet:
„Ensure the active sozial inclusion of all by promoting participation in the labour
market and by fighting poverty and exclusion among the most marginalized
people and groups“ (CEC 2005: 5).

essere Anpassung des Einzelnen an den Arbeitsmarkt durch die Steigerung
seiner Qualifikation, seiner Mobilität und Flexibilität sowie auch
durch Einkommensverzicht.
41
Beide Konzepte, das der sozialen Exklusion und das der sozialen Integration,
konkurrieren zur Zeit in der europäischen Politik und auch in
Deutschland. Momentan haben sich die Gewichte stärker zur Integrationsstrategie,
also der Anpassung an den Arbeitsmarkt verschoben. Mit
dieser politischen Gewichtung wird nicht mehr vorrangig das gesellschaftliche
Problem der Exklusion thematisiert und der Armutsbekämpfung
eine hohe politische Priorität gegeben. Armut und Ausgrenzung
sind ein gesellschaftlicher Misstand, zu dessen Überwindung auch die
Umverteilung von Einkommen und Vermögen normativ geboten ist. Es
handelt sich folglich um ein Ungleichheitskonzept. Soziale Integration
dagegen gibt einen Weg vor, der keineswegs mit materieller Umverteilung
verbunden sein muss. Faktoren wie unzureichende Bildung, Flexibilität
und Leistungsbereitschaft werden danach als Ursache für die
Marginalisierung von armen Bevölkerungsgruppen angesehen und sollen
demnach vorrangig verändert werden, ohne die Verteilung von Einkommen
und Vermögen anzutasten.
Über die Entwicklungen in den Mitgliedsstaaten der EU informierten bis
2004 die sogenannten „gemeinsamen Berichte über die soziale Eingliederung“,
die seit 2005 gemeinsame Berichte über Sozialschutz und die
soziale Eingliederung heißen und jährlich veröffentlicht werden. Seit
dem Jahr 2005 bieten die Berichte über Sozialschutz sehr genaue Analysen
der 25 nationalen Aktionspläne, geordnet nach Themen, Zielen
und Ländern. Für die Thematik von Armut und sozialer Ausgrenzung in
der EU sind diese Berichte von zentraler Bedeutung. In den Berichten
werden die Mitgliedsstaaten zu folgenden weiteren Schritten aufgefordert:
• die Verbindung zwischen der Eingliederungspolitik und der Wirtschafts-
und Sozialpolitik soll verstärkt werden
• die administrativen und institutionellen Befungisse sollen gestärkt
werden, einschließlich der Sozialschutzsysteme, ebenso die Koordi-

42
nierung zwischen verschiedenen Regierungstellen und Regierungsebenen
• Schwerpunktsetzung auf zentrale Probleme und ambitionierte Ziele
vorgeben
• Verbesserungen des Monitorings und der Evaluation von Maßnahmen
Die gemeinsamen Berichte stellen ein wichtiges Instrument dar, um
gemeinsame europäischen Standards beim Thema Armut und soziale
Ausgrenzung zu fördern. Zwangsläufig sind sie in einer vorsichtigen
bürokratischen Sprache verfasst.
Seit dem Sommer 2003 werden die nationalen Aktionspläne zur sozialen
Eingliederung vom „European Anti Poverty Network (EAPN) auch
kommentiert. Das erste Positionspapier 2003 hatte den Titel „Where is
the political energy?“ Verwiesen wird darauf, das in den meisten Mitgliedsländern
stärkere Impulse notwendig sind, um Wirkungen auf soziale
Ausgrenzung zu erzielen. Die bestehenden Pläne müssten effektiv
und nicht lediglich inspirativ gestaltet werden. Stärker müsse außerdem
das Engagement für konkrete Rechte werden und zusätzliche Mittel
seien nötig. Versäumt wurde außerdem, die Aktionspläne mit den Strukturfonds
zu verbinden. Einigkeit bestand auch darüber, das einige Aktionspläne
eher als Berichte denn als Pläne verfasst wurden. Kritisiert
wurde außerdem, das manche Regierungen die Aktionspläne benutzen,
um ihre stärksten Maßnahmen zur Armutsbekämpfung zu präsentieren,
jene Maßnahmen aber ausklammern, die zu einem Anstieg der Armut
geführt haben. Zusammenfassend lässt sich feststellen, das die Minister/innen
und Premierminister/innen zwar stets die Meinung vertreten
haben, dass gegen Armut „mehr unternommen werde müsse“, sich
jedoch nicht durch europaweite Ziele einengen zu lassen (EAPN 2005:
16).

4.2 Berichte der Bundesregierung
Die nationalen Debatten um Armut, Ausgrenzung und Integration erfolgten
in Deutschland zwar weitgehend entlang innenpolitischer Zäsuren,
aber keineswegs unabhängig von den oben geschilderten „äußeren“
Einflüssen durch die EU-Politik (vgl. Kapitel 3.1). Seit der Jahrtausendwende
hat sich auch in Deutschland die Auffassung durchgesetzt,
dass es nicht mehr um Armut an sich gehe, sondern um Armut trotz
Reichtum (Kronauer, Andres 2006). Mit dieser Sichtweise ist in jüngster
Zeit eine intensive Debatte um die Gefahren einer wachsenden sozialen
Polarisierung verbunden, bis hin zur Diagnose einer gespaltenen
Gesellschaft (Lessenich, Nullmeier 2006). Zum einen unterstreicht
Deutschland Jahr für Jahr als „Exportweltmeister“ seine hervorragende
wirtschaftliche Position auf vielen globalen Märkten und viele Unternehmen
erzielen überdurchschnittliche Gewinne. Zum anderen werden
trotzdem ganze Produktionsstandorte geschlossen, Arbeitnehmer verlieren
in großer Zahl ihre Arbeit und die Reallöhne bleiben hinter dem
Produktivitätsfortschritt zurück, was die Binnennachfrage schwächt.
Während Einkommensarmut, Kinderarmut, Bildungsarmut und „working
poor“ insgesamt zunehmen, profitieren bestimmte Bevölkerungsschichten
von wirtschaftlicher Prosperität, unternehmerischem Erfolg
und individuellem Reichtum.
43
Bereits 1995 hatte sich die Bundesrepublik mit ihrer Unterschrift unter
das Abschlussdokument des Weltsozialgipfels in Kopenhagen verpflichtet,
einen nationalen Armutsbericht zu erstellen. Mit dem Verweis auf
das Sicherungsnetz der Sozialhilfe wurde das Vorhandensein von Armut
von der damals amtierenden christlich-liberalen Koalitionsregierung
(CDU/CSU, FDP) jedoch stets bestritten. Erst die neue rot-grüne Regierungskoalition
initiierte im Mai 1999 eine regelmäßige Armuts- und
Reichtumsberichterstattung. Die Armutsberichterstattung, so die Begründung,
sei in Deutschland „verglichen mit anderen europäischen
Staaten rückständig und eine offizielle Reichtumsberichterstattung finde
überhaupt noch nicht statt“ (Deutscher Bundestag, DS 14/1999).

44
Der Einfluss durch die Politik der EU zeigt sich bereits in der verwendeten
Armutsdefinition. Im ersten Armuts- und Reichtumsbericht der
Bundesregierung (2001) wurde die Armutsdefinition 13 des Rates der
Europäischen Gemeinschaft von 1984 übernommen. Im Januar 2000
wurde erstmals eine Bundesregierung durch Beschluss des Bundestages
zur Erstellung eines nationalen Armutsberichtes verpflichtet. Dabei wurde
gegen den heftigen Widerstand des politischen Establishments der
Untersuchungsauftrag auf eine Analyse des Reichtums erweitert (Andres,
Kronauer 2006).
Der im Jahre 2001 vorgelegte Bericht „Lebenslagen in Deutschland –
Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung“ sollte
mehrere Ziele verfolgen. Die Bundesregierung habe dafür Sorge zu tragen,
dass ein solcher Bericht nicht zu einem Zahlengrab werde und die
Ursachen von Armut und Reichtum darlegt werden. Aufgezeigt werden
sollte ein differenziertes Bild über die soziale Lage in Deutschland, das
eine Gesamtschau der sozialen Wirklichkeit eröffne. Die Berichterstattung
sollte auch dazu beitragen, die Diskussionen über „Armut“ und
„Reichtum“ zu versachlichen und zu enttabuisieren.
Weil es sich bei Armut und Reichtum aber um politisch höchst umstrittene
und wissenschaftlich vielschichtige Begriffe handelt, entziehen sie
sich einer allgemein gültigen Definition. Deshalb ist die Aufgabe, Armut
und Reichtum messbar zu machen, im strengen wissenschaftlichen
Sinn nicht lösbar. Angesichts der erst in Ansätzen entwickelten Reichtumsforschung,
müsse sich der Bereicht auf eine beschreibende Darstellung
der Einkommens- und Vermögensverteilung beschränken. Erwartet
wurden außerdem geeignete politische Instrumente zur Vermeidung
und Beseitigung von Armut, zur Stärkung der Eigenverantwortung
sowie zur Verminderung von Polarisierungen zwischen Arm und Reich
(ARB 2001: XIV).
13 Nach der Definition des Rates der Europäischen Gemeinschaft gelten diejenigen
Personen, Familien und Gruppen als arm, „die über so geringe (materielle,
kulturelle und soziale) Mittel verfügen, das sie von der Lebensweise ausgeschlossen
sind, die in dem Mitgliedsstaat, in dem sie leben, als Minimum annehmbar
ist“ (Rat der EU 1984).

45
Um die Vorlage des ersten Armuts- und Reichtumsberichtes bereits im
Jahr 2001 gewährleisten zu können, hat ihn die Bundesregierung bewusst
als Regierungsbericht konzipiert (ARB 2001: 4). Für die Berichterstattung
wurde eine Organisationsstruktur gewählt, die aus einem
ständigen Beraterkreis mit Vertretern der Länder und Kommunen bestand
sowie aus Verbänden und (Betroffenen-) Organisationen.
Daneben wurde ein wissenschaftlicher Beirat berufen, dessen Mitglieder
durch Gutachten wichtige Vorarbeiten leisteten. Verwiesen wurde darauf,
dass sich wegen der knappen Zeit keine überhöhten Ansprüche
realisieren ließen, sondern eine erste, pragmatische Bestandsaufnahme
gewünscht sei.
Der 2001 vorgelegte erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung
besteht insgesamt aus zwei Berichtsteilen (Teil A und B). Die
anvisierte Bestandsaufnahme ist deskriptiv-analytisch ausgerichtet (Teil
A „Analysen“). Sie umfasst den Zeitraum von 1973 bis 1998 und gliedert
sich in neun thematische Schwerpunkte:
I Einkommen, Vermögen und Überschuldung
II Soziale und ökonomische Situation von Personen
im Bereich der Sozialhilfe
III Lebenslagen von Familien und Kindern
IV Bildung
V Arbeitsmarkt
VI Wohnen
VII Gesundheitliche Situation und Pflegebedürftigkeit
VIII Behinderung
IX Zuwanderung
Bei dieser Bestandsaufnahme liegt das Schwergewicht auf einer Zusammenfassung
der vorgelegten Expertisen und Daten zu verschiedenen
Armutsdimensionen. Dem folgt im zweiten Teil (Teil B „Sozialpolitische
Schlussfolgerungen“) die Darstellung der Politik der Bundesregierung
mit dem Titel „Die Zukunft gestalten – Deutschland erneuern“ (ARB
2001: XII). Beschrieben werden sozialpolitische Schlussfolgerungen zu
den einzelnen Armutsdimensionen sowie die entsprechenden politischen
Aktivitäten und Maßnahmen, die ebenfalls nach den oben ge-

46
nannten neun thematischen Schwerpunkten gegliedert sind. Im Regelfall
handelt es sich dabei um eine Aufzählung von bereits beschlossenen
oder beabsichtigten Reformmaßnahmen der Agenda 2010.
Umfasste der erste Bericht (2001) die Armutsentwicklung bis zum Jahr
1998, erstreckte sich der zweite Bericht (2005) auf die Jahre der Rot-
Grünen Regierungskoalition. Wie schon der erste, besteht auch der
zweite Bericht aus zwei Teilen. Im Teil A „Zentrale Trends und Herausforderungen“
werden die Lebenslagen der Menschen in Deutschland
anhand objektiver statistischer Daten analysiert. Die subjektive Reflexion
ihrer sozialen Lage ist nicht Gegenstand der Untersuchung. Im Teil B
„Maßnahmen der Bundesregierung“ wird, mit Bezug auf die Analysen
und Erklärungen im Teil A, „die Politik der Bundesregierung zur Schaffung
sozialer Gerechtigkeit“ (ARB 2005: 145) dargestellt. Offen bleibt,
ob und inwieweit die einzelnen politischen Maßnahmen geeignet sind,
bestimmte Erscheinungsformen von Armut tatsächlich zu verringern.
Das Thema Wirkungsforschung bleibt in beiden Berichten (2001,
2005) weitgehend ausgespart. Lediglich kurz thematisiert werden die
armutspolitischen Aufgabenstellungen der Länder und der Kommunen
sowie ihr Zusammenspiel mit dem Bund für eine erfolgversprechende
Integrationspolitik (Hanesch 2006: 20).
In ähnlichen Etappen, wie sie schon für die europäische Armuts- und
Integrationspolitik beschrieben wurden, veränderten sich auch in der
bundesdeutschen Debatte um Armut und soziale Ungleichheit die
dominierenden Begriffe und Konzepte. Die damit einher gehenden begrifflichen
und methodischen Veränderungen hat Petra Böhnke als einen
„Paradigmenwechsel“ charakterisiert (Böhnke 2005). Im Rahmen
der Armuts- und Reichtumsberichterstattung der Bundesregierung verlief
dieser Paradigmenwechsel von 2001 bis 2005 wie in einem Zeitraffer.
Der zweite Bericht aus dem Jahr 2005 beruft sich nun auf das
Konzept der Verwirklichungschancen, wie es von Amatyra Sen entwickelt
wurde (vgl. Kapitel 2.2). „Das Konzept der Teilhabe- und Verwirklichungschancen
bildet (...) in Verbindung mit dem Lebenslagenansatz
die Grundlage für die Armuts- und Reichtumsberichterstattung des
Bundes“ (ARB 2005: 10). Bartelheimer betont in diesem Zusammenhang,
das die Arbeit aber noch weitgehend ausstehe, um die zentralen

Begriffe der aktuellen sozialpolitischen Debatte miteinander zu verbinden
und methodisch zu fundieren (Bartelheimer 2006: 17).
47
Für die konkrete Armuts- und Reichtumsmessung wurden keine starren
Armuts- oder Reichtumsgrenzen festgelegt. Die ausgewählten Indikatoren
wurden vielmehr hinsichtlich der Distanzen zu klar definierten mittleren
Niveaus, wie zum Beispiel des Einkommens, benannt. Dadurch
wird „die Identifizierung von Personengruppen erleichtert beziehungweise
ermöglicht, die einem erhöhten Armutsrisiko ausgesetzt sind“ (ARB
2005: 42), bzw. jene Gruppen umrissen, innerhalb derer sich Reichtum
konzentriert.
Dieser regelmäßigen, institutionalisierten Armuts- und Reichtumsberichterstattung
kommt für die Weiterentwicklung der wissenschaftlichen
und politischen Armutsdiskussion in Deutschland eine unverzichtbare
Funktion zu. Positiv hat sich auch die Verknüpfung des Berichts mit
zwei Begleitgremien erwiesen. Die Berichte werden durch einen „Ständigen
Beraterkreis“ aus Vertretern von Nichtregierungsorganisationen,
Arbeitgebern, Gewerkschaften, Kirchen, Ländern und Kommunen begleitet.
Dadurch ist es den Verbänden im Prinzip möglich, auf die inhaltliche
Berichtskonzeption Einfluss zu nehmen und den Prozess der
Berichterstattung kritisch zu kommentieren und zu begleiten 14 . Auch
der Austauschprozess mit einem Gutachterbeirat, bestehend aus den
mit Gutachten beauftragten Experten, hat sich als eine sinnvolle Konstruktion
erwiesen (Hanesch 2006: 22). Neben diesen grundsätzlich
positiven Einschätzungen zum Aufbau einer systematischen Armuts-
und Reichtumsentwicklung in Deutschland gab es aber auch kritische
Stimmen – vor allem in methodischer Hinsicht und bezogen auf die
politische Legitimation der Maßnahmen im Rahmen der Agenda 2010.
Eine ganze Reihe von Armuts- und Sozialforschern kritisieren aber nicht
allein dass (zu) stark normativ geprägte Einleitungskapitel (Hanesch
2001, 2005, Hauser 2001, Rügemer 2001, Schäfer 2001). Auch in
14 So sind auf Vorschlag der Verbände hin in den zweiten Bericht Kapitel zu
Menschen in extremer Armut und zur gesellschaftlichen und politischen Partizipation
aufgenommen wurden.

48
einzelnen analytischen Kapiteln des Teils A sei die Tendenz erkennbar,
Problemaspekte der Armut und Ausgrenzung so zu umschreiben oder
auch auszublenden, dass sie mit der Regierungspolitik kompatibel werden.
Im Zusammenhang mit den aktuellen Reformen auf der Bundesebene
werde an keiner Stelle auf damit verbundene Armutsrisiken hingewiesen.
Vergleichbares gelte auch für die Politik auf Länder- und
Gemeindeebene. Unerwähnt bleiben die zum Teil massiven Einschnitte
in der Förderung sozialer Dienste sowie die sozialen Auswirkungen der
Haushaltskonsolidierung in vielen Kommunen. Durch diese Entwicklungen
hätten die Armuts- und Ausgrenzungsrisiken für bestimmte Lebenslagen,
Bevölkerungsgruppen und Sozialräume deutlich zugenommen.
Gleichzeitig hätte die Politik zunehmend Probleme, die Wirksamkeit von
Programmen der Armuts- und Ausgrenzungsbekämpfung tatsächlich
nachzuweisen (Hanesch 2005: 27).
Kritisch fällt auch das Urteil von Claus Schäfer vom WSI aus. Orientiert
an den Interessen von Arbeitnehmern fasst er seine Position in zwei
Thesen zusammen. Insgesamt „unterschätzt, ja beschönigt der Bericht
teilweise die in Deutschland inzwischen eingetretene Polarisierung im
Gesamtgefüge sozialer Ungleichheit“ (Schäfer 2005: 1). Verkannt würden
vor allem die Ursachen-Wirkungsketten für Ungleichheit und speziell
für Armut, sodass keine adäquaten Lösungswege aufgezeigt werden
könnten. Auch er kritisiert die Versuche in dem Bericht, die Politik der
Bundesregierung und deren Fortsetzung zu rechtfertigen, ohne die Verantwortung
für Wirkung der ergriffenen Maßnahmen zu übernehmen
und die „Polarisierungsmisere“ zu sehen (Schäfer 2005: 8).
Diesen grundsätzlichen Thesen und Bewertungen folgt eine eingehende
und differenzierte methodische Kritik an zentralen Messverfahren von
Armut, Reichtum und sozialer Ungleichheit. Als wichtigste Schlussfolgerung
aus den genannten Kritiken wird für die Vorbereitung des Dritten
Armuts- und Reichtumsbericht gefordert, den Einfluss der Bundesregierung
auf die inhaltliche und interpretatorische Gestaltung zu reduzieren
(Ferchland 2005: 817). Hanesch verweist mit einer ähnlichen Intention
auf die Jugend- und Familienberichte, die durch eine Expertenkommission
erarbeitet würden. Auf der Grundlage dieser unabhängigen Berichte
könne die Regierung dann eine Stellungnahme abgeben, die im Parla-

ment öffentlich beraten werde und Wege für eine Politik gegen Armut
weisen könne (Hanesch 2005: 20).
4.3 Berichte der Bundesländer
In den 90er Jahren haben die meisten Bundesländer damit begonnen,
eigene Armuts- oder Sozialberichte herauszugeben. In den meisten
Bundesländern handelte es sich dabei um eine einmalige Berichterstattung,
um eine Momentaufnahme.
Hamburg war nach Nordrhein-Westfalen (1992) das zweite Bundesland,
dass bereits 1996 einen „Armutsbericht“ vorlegte, der 1998 aktualisiert
und weiterentwickelt wurde. Das ist mittlerweile neun Jahre
her. Seitdem hat der nun CDU-geführte Senat alle Forderungen nach
einer Weiterführung der Armutsberichtserstattung abgelehnt, zuletzt in
einer offiziellen Senatssitzung im Jahre 2006.
In Niedersachsen wurde der „Landesbericht zur Entwicklung von Armut
und Reichtum“ (1998) vor ebenfalls neun Jahre erstellt. Im Jahr 2006
hat der DGB Niedersachsen eine Weiterführung der Armuts- und Reichtumsberichterstattung
von 1998 gefordert, bisher ohne Erfolg.
In Schleswig-Holstein legte die Landesregierung 1999 einen „Landesarmutsbericht“
vor, dem bisher kein weiterer gefolgt ist. 2006 forderte
die Fraktion der Grünen eine aktualisierte Armutsberichtserstattung,
insbesondere im Hinblick auf die sich zuspitzende Kinderarmut.
In Bayern liegt der letzte „Bericht der Staatsregierung zur sozialen Lage“
acht Jahre zurück (1999). Die derzeitige Sozialministerin Christa Stevens
hat 2006 jedoch einen neuen Armuts- und Reichtumsbericht angekündigt.
49
Auch in Mecklenburg-Vorpommern folgte dem letzten Sozialbericht zum
Thema „Alleinerziehende und kinderreiche Familien“ (1999) bisher kein
weiterer.

50
In Hessen gibt es bisher keinerlei Sozial- oder Armutsberichte, sondern
lediglich immer wiederkehrende Forderungen an die CDU-geführte Landesregierung,
endlich einen Armutsbericht vorzulegen. Diese Forderungen
haben jüngst der DGB und die Grünen wiederholt (2006), bisher
ohne Erfolg.
Ähnlich ist die Situation in Baden-Württemberg. Hier stellte die SPD im
Landtag 2006 den Antrag, endlich einen Armuts- und Reichtumsbericht
zu erstellen. Das zuständige Ministerium verwies auf nicht vorhandene
Finanzmittel. Dabei wurde auf den aktuellen Armuts- und Reichtumsbericht
in NRW (2004) verwiesen, der circa 350.000 Euro gekostet habe.
Priorität in Baden-Württemberg habe das Ziel der Entbürokratisierung,
wozu auch der Abbau von Berichtspflichten gehöre (DS 13/5072).
Trotz dieser politischen Prioritäten hat die Landesregierung zum Thema
„Familien in Baden-Württemberg“ in den Jahren 1998 und 2004 Berichte
vorgelegt.
In Bremen gibt es bisher keine offizielle Armuts- oder Sozialberichterstattung
der Landesregierung. Diese „Lücke“ versucht die Bremer
Arbeitnehmerkammer seit 2002 mit eigenen Berichten zum Thema
„Armut in Bremen“ zu füllen. Dem ersten Bericht mit dem Schwerpunktthema
„Kinderarmut“ (2002) folgten bereits vier weitere, mit den
Themen „Armut trotz Arbeit“ (2003), „Armut und Gesundheit“ (2004),
„Armut und Bildung“ (2005), „Hilfebedürftig trotz Arbeit“ (2006) und
aktuell zur „Sozialen Spaltung der Stadt“ (2007).
Relativ aktuelle Sozialberichte liegen in den meisten der neuen Bundesländer
vor sowie für Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz. NRW
und Rheinland-Pfalz sind bisher die einzigen Bundesländer, die eine
kontinuierliche und aufeinander aufbauende integrierte Armuts- und
Reichtumsberichterstattung betreiben. Insbesondere dem Armuts- und
Reichtumsbericht von NRW (2005) liegt derzeit das methodisch und
thematisch anspruchsvollste Konzept der Sozialberichterstattung zu
Grunde. Es gibt nicht nur ein fundiertes Kapitel über gesellschaftlichen
und privaten Reichtum, sondern auch den methodisch aufwendigen
Versuch, (individuelle) Haushaltsdaten mit regionalisierten, statistischen
Massendaten zu verbinden (Strohmeier 2004, 2005).

51
In den neuen Bundesländern hat Sachsen im Jahre 2002 einen Bericht
„zur sozialen Lage im Freistaat Sachsen“ vorgelegt. Auch der Stadtstaat
Berlin hat im gleichen Jahr einen „Armutsbericht“ (2002) veröffentlicht.
Sachsen-Anhalt legte ebenfalls im Jahr 2002 einen Sozialbericht vor.
Das Bundesland Brandenburg hat im Jahr 2003 zwei Berichte herausgegeben:
einen mit Sozialindikatoren „zur sozialen Lage im Land“ sowie
einen „Überblick zur Sozialpolitik“.
Die aktuellsten Armuts- und Reichtumsberichte liegen für die Bundesländer
Nordrhein-Westfalen (2004) und Rheinland-Pfalz vor (2004).
Nordrhein-Westfalen betreibt bereits seit 1992 eine kontinuierliche
Sozialberichterstattung mit dem Schwerpunkt „Armut“. Bis zum Jahr
1998 wurden nach und nach insgesamt acht spezialisierte Berichte zu
verschiedenen sozialen Gruppen veröffentlicht, die besonders von Armut
betroffen sind: Ältere, Obdachlose, Alleinerziehende, Verschuldete,
kinderreiche Familien, Migranten, Arbeitslose und Arbeitnehmer mit
Niedriglöhnen. Mit dem „Sozialbericht 1998“ wurde erstmals ein Querschnittsbericht
entwickelt um einen Gesamtüberblick der sozialen
Strukturen und Problemen im Land zu erhalten. Diese Berichtsform
wurde bis zum folgenden Bericht 2003 weiterentwickelt und durch den
Bericht 2004 zu einer umfassenden Armuts- und Reichtumsberichterstattung
ausgeweitet.
Das Bundesland Rheinland-Pfalz hat seit dem Jahr 1998 damit begonnen,
kontinuierliche Armutsberichte vorzulegen. Der aktuelle Armutsbericht
2004 ist bereits der dritte in Folge, erweitert um einen Teil zum
Thema Reichtum.
Deutlich wird, dass im föderalen deutschen Bundesstaat die historisch
gewachsenen regionalen und politischen Unterschiede bis in die Praxis
der Sozial- und Armutsberichterstattung hinein wirken. Nachdem in den
80er Jahren mehrere Großstädte in diesem Bereich der Sozialpolitik
aktiv wurden, folgte Anfang der 90er Jahren als erstes das Bundesland
Nordrhein-Westfalen (1992), Mitte der 90er Jahre Hamburg (1996).
Vor allem die Großstädte in NRW sowie der Stadtstaat Hamburg sahen
sich in diesen Jahren durch besonders tiefgreifende soziale Polarisierungen
zu diesem Schritt herausgefordert.

52
Danach lassen sich zwei „Wellen“ der Berichterstattung in den 16
deutschen Bundesländern erkennen. 1998/99, noch vor dem ersten
Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung (2001), legten
mehrere westdeutsche Bundesländer Sozial- oder Armutsberichte vor:
Niedersachsen und Rheinland-Pfalz 1998, Bayern und Schleswig-
Holstein 1999.
Nach dem Erscheinen des Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung
2001 folgten in einer zweiten „Welle“ die ostdeutschen Länder:
Berlin, Sachsen und Sachsen-Anhalt im Jahr 2002 sowie Brandenburg
und Thüringen 2003.
Neben den Unterschieden zwischen den westlichen und den östlichen
Bundesländern gibt es aber auch Unterschiede zwischen den weniger
wohlhabenden nord- und westdeutschen Bundesländern und den wohlhabenderen
Bundesländern im Süden. Baden-Württemberg und Hessen
sprechen von relativ geringen Armutsproblemen und lehnen eine kontinuierliche
Berichterstattung ab. Obwohl auch Bayern so argumentieren
könnte, wurde dort 1999 zwar kein Armutsbericht vorgelegt, aber zumindest
ein Bericht zur sozialen Lage im Land. In Baden-Württemberg
und Hessen wird es als ausreichend angesehen, wenn die konkret betroffenen
Kommunen Daten zur Armutsproblematik sammeln. Überprüft
werden sollte vielmehr, ob die von den Kommunen vorgeschlagenen,
und vom Land geförderten sozialen Programme, Erfolge bewirken. In
Baden-Württemberg liegt die politische Priorität der Berichterstattung
bei der Situation der Familien und der Migrantenfamilien. Ausnahmen
von diesen zuvor beschriebenen „Mustern“ repräsentieren die beiden
kleinsten Bundesländer, das Saarland und Bremen. Dort wird bisher
keine offizielle Sozial- oder Armutsberichterstattung im Auftrag der Landesregierung
betrieben.

4.4 Berichte deutscher Großstädte
53
Vorreiter auf dem Gebiet einer systematischen Sozial- und Armutsberichterstattung
waren bereits in den 80er und 90er Jahren viele deutsche
Kommunen, insbesondere die Großstädte. Ihnen folgten in einer
zweiten Phase Ende der 90er Jahre die meisten westdeutschen Bundesländer,
mit Nordrhein-Westfalen (1992) und Hamburg (1996) als
Vorreiter. Als Ende der 90er Jahre in vielen Städten und selbst in den
besonders prosperierenden Großstädten die Arbeitslosigkeit und die
Armut stark zu nahm, folgte eine „zweite Welle“ kommunaler Sozial-
und Armutsberichte. Einige der Großstädte betreiben seitdem eine kontinuierliche
Berichterstattung, andere geben lediglich einmalige oder
unregelmäßige Berichte heraus. In einigen Großstädten wurde außerdem
die Methodik kontinuierlich weiterentwickelt (vgl. Tabelle 1) hin zu
integrierten Sozialberichten mit kleinräumigen Sozialdatenanalysen.
Siehe folgende Seite,
Tabelle 3: Sozialberichterstattung in den 15 größten deutschen Städten

54
Großstadt Art der Berichterstattung Zeitpunkte
Stuttgart
München
Nürnberg
Frankfurt
Hannover
Dortmund
Düsseldorf
Duisburg
Essen
thematische Berichte, insbes. Familienberichte
Armutsbericht 2001
unregelmäßig
integrierte Sozialstrukturberichte, Armutsberichte seit 1997
(zuletzt 2004) regional (kleinräumige) Sozialberich- fortlaufende
te
Aktualisierung
Sozialberichte früher unregelmäßig
Struktur und Entwicklung der Armut 2004
Armutsbekämpfung und Armutsprävention 2006
Sozialberichte 1997 und 2001
seitdem thematische Einzelberichte
integrierte Sozialberichte mit thematischen
Schwerpunktthemen
regelmäßige, kleinräumige Strukturdaten
Neukonzeption der Sozialberichterstattung 2007
integrierter Sozialstrukturbericht mit einer
kleinräumigen Clusteranalyse
thematische Berichte unregelmäßig
Armutsbericht 2001
Neukonzeption der Sozialberichterstattung 2007
integrierter Sozialbericht, einschl. kleinräumiger
Sozialstrukturdaten sowie Einkommen und Bildung
integrierte Sozialberichte mit thematischen
Schwerpunktthemen, einschließlich kleinräumiger
Sozialstrukturdaten
seit 2004
regelmäßig
seit 1997
unregelmäßig
regelmäßig
1993, 1998,
2002, 2008
ab 2007
regelmäßige Aktua-
lisierung geplant
unregelmäßig
ab 2007
regelmäßige Aktua-
lisierung geplant
seit 1995
regelmäßig
Köln Sozialberichte unregelmäßig aktuell 2005
Dresden unregelmäßige thematische Berichte unregelmäßig
Leipzig unregelmäß. Sozialberichte m. thema. Schwerpkt. unregelmäßig
integrierte Berichte "Soziale Stadtentwicklung" regelmäßig alle
Berlin kleinräumige Clusteranalyse, Fortschreibung und 2 Jahre seit 1998
Modifikation als sozialräumliches Monitoring aktuell 2005-2006
keine offizielle städtische Berichterstattung jährlich: 2003,
Bremen Armutsberichte der AK Bremen, regelmäßige 2004, 2005,
thematische und auch kleinräumige Analysen
bis 1999 regelmäßige Armutsberichte und ein
2006, 2007
Hamburg städtisches Programm zur Armutsbekämpfung
seitdem unregelmäßige thematische Berichte
unregelmäßig
Quellen: eig. Zusammenstellung aus städt. Sozial- u. Armutsberichten sowie dem Internet

55
Besonders systematisch wurde in der Bundeshauptstadt Berlin ein regelmäßiges
Stadtmonitoring aufgebaut und weiterentwickelt. Das Monitoring
„Soziale Stadtentwicklung Berlin“ basiert auf einem wissenschaftlichen
Gutachten aus dem Jahre 1998 („Sozialorientierte Stadtentwicklung“).
Seitdem wird das Berichtssystem in einem zweijährigen Rhythmus
fortgeschrieben und teilweise modifiziert. Es dient der Überprüfung
von sozialstrukturellen und sozialräumlichen Veränderungen in den
Teilgebieten der Stadt. Die Ergebnisse des Monitorings werden zur Vorbereitung
neuer Entscheidungen in der Stadtentwicklungspolitik genutzt
und gehen in die Berechnung der Finanzmittelzuweisungen für die Bezirke
ein. Sie dienen ebenfalls dazu, Entscheidungen über die Aufnahme
in das und über die Herausnahme von Quartieren aus dem Bund-
Länder-Programm „Soziale Stadt“ zu treffen (entsprechend
§171 e Baugesetzbuch).
Für die letzte Fortschreibung des Berliner Monitorings (2007) wurde
das Indikatorenset abermals überarbeitet. Die Weiterentwicklung war
erforderlich, da sich in Folge der Reform der sozialstaatlichen Transfersysteme
(Änderungen der Sozialgesetzbücher II, III und XII zum
1.1.2005) die vom Monitoring erfassten bedürftigen Personenkreise
verändert hatten. Außerdem wurde die bisherige Typisierung der Gebiete
mit Hilfe einer Clusteranalyse durch ein Verfahren abgelöst, das die
Veränderungen von Gebieten über einen längeren Zeitraum abbildet.
Die Datenauswahl umfasst zum einen Indikatoren, welche die soziale
Lage in einem Quartier beschreiben („Status“), zum anderen Indikatoren,
die den Wandel der Bevölkerung im abgelaufenen Jahr charakterisieren
sollen („Dynamik“).
Insgesamt beruht das Monitoring auf der Grundlage von 319 sogenannten
Verkehrszellen (räumliche Einheiten), die zu (Status)Gruppen auf
der Basis von 10-Prozent-Dezilen zusammengefasst werden: hoch
(20 Prozent), mittel (60 Prozent), niedrig, sehr niedrig (20 Prozent).
Diese Statusgruppen werden mit drei Kategorien zur Dynamik in diesen
räumlichen Einheiten anhand einer Kreuztabelle analysiert: positiv,
mittel beziehungsweise stabil, negativ. Zur Vereinfachung der entstehenden
zwölf „Kombinationsgruppen“ wird dann aus dem Status- und
dem Dynamik-Indikator ein einziger „Entwicklungsindikator“ für jede

56
räumliche Einheit gebildet. Dazu wird der Status-Indikator dreifach und
der Dynamik-Indikator zweifach gewichtet. Dieses Berechnungsverfahren
dient als sozialstrukturelles und sozialräumliches Frühwarnsystem
für die Berliner Stadtpolitik.
Derzeit wird der Prozess der sozialen Stadtentwicklung in Berlin durch
die vom Senat und den zwölf Bezirken gemeinsam auf den Weg gebrachten
Entwicklung einer „Rahmenstrategie Soziale Stadtentwicklung“
bestimmt. Mit dieser Rahmenstrategie wird das Ziel einer integrierten
Stadtentwicklungspolitik verfolgt. Wesentlicher Bestandteil dieser
Strategie ist die Implementierung des ressortübergreifenden raumbezogenen
Planens und Handelns als Grundsatz des Verwaltungshandeln
auf gesamtstädtischer Ebene. Dazu wird derzeit unter anderem die
„Einführung der ressortübergreifenden Sozialraumorientierung„ unter der
Federführung der Stadtentwicklungsplanung gemeinsam mit drei „Pilotbezirken“
und externer Unterstützung vorbereitet. Ein weiteres Element
dieser Rahmenstrategie sind die sogenannten „Lebensweltlich orientierten
Räume“ (LOR). Sie wurden 2006 gemeinsam zwischen den planenden
Fachverwaltungen des Senats, den Bezirken und dem Amt für
Statistik auf der Grundlage der von der Jugendhilfe bereits festgelegten
Sozialräume abgestimmt (Soziale Stadt info 21/2007: 18). Die LOR
sind per Senatsbeschluss als neue räumliche Grundlage für Planung,
Prognose und Beobachtung demografischer und sozialer Entwicklungen
in Berlin festgelegt. Dazu gehören abgestimmte Datengrundlagen, abgestimmte
IT-Grundsätze und abgestimmte Zielindikatoren.
Ähnlich wie bei den Sozial- und Armutsberichten der Bundesländer
zeigen sich auch bei den Großstädten charakteristische Unterschiede
bei der Motivation zur Berichterstattung. In den meisten wohlhabenden
und weiterhin prosperierenden Großstädten wie Stuttgart, Frankfurt,
Düsseldorf und Köln gab es lediglich am Ende der 90er Jahre eine kurze
Phase, in der Themen wie Armut und soziale Polarisierung zu politisch
relevanten Fragen wurden. Anders ist die Situation in jenen Großstädten,
die sich schon seit vielen Jahren in einem tief greifenden wirtschaftlichen
und sozialen Wandel und in einer Strukturkrise befinden.
Dazu zählen insbesondere Berlin und die Ruhrgebietsstädte. Sie haben
durchweg integrierte Sozialberichtssysteme aufgebaut, um die sozial-

strukturelle und sozialräumliche Stadtentwicklung kleinräumig beobachten
und steuern zu können.
Ein interessantes Beispiel für diese Entwicklung bietet derzeit der aktuelle
Sozialbericht der Stadt Duisburg, die im Februar 2007 den ersten
Sozialbericht herausgegeben hat. Er soll einen umfassenden Diskussionsprozess
einleiten. Als Ziel dieser Sozialberichterstattung wird formuliert,
für Politik und Verwaltung Handlungsbedarfe aufzuzeigen und
zugleich über ein datengestütztes Berichtswesen Grundlagen für Handlungskonzepte
zu schaffen. Durch die gleichzeitige Einbeziehung von
Stärken und Schwächen des Gemeinwesens soll der Sozialbericht über
die traditionelle Armutsberichterstattung hinausgehen. Interessant an
diesem integrierten Sozialbericht ist vor allem die systematische Aufbereitung
von kleinräumigen Einkommens- und Bildungsstrukturen (nach
Bezirken und Ortsteilen). Insbesondere das Fehlen von regionalen
(kleinräumigen) Einkommensdaten gilt derzeit als der zentrale
Schwachpunkt in der wissenschaftlichen Diskussion von Armuts- und
Ausgrenzungsprozessen.
In Duisburg ist für die Zukunft eine Fortschreibung dieser Art von Sozialberichterstattung
geplant – insofern dafür die entsprechenden Personalkapazitäten
bereitgestellt werden können. Im Gespräch ist außerdem
eine Fortsetzung der Beteiligung von externen Fachleuten sowie eine
leichte Reduzierung der ausgewählten Indikatoren. Ein noch größeres
Augenmerk soll auf die Frühwarnfunktion der Berichterstattung gelegt
werden, wozu Vorjahresvergleiche, sich abzeichnende Negativentwicklungen
in spezifischen Ortsteilen sowie spezifische Analysen auch unterhalb
der Ortsteilebene im Gespräch sind. Neben der Datenanalyse
soll in Zukunft auch eine eingehende Beschäftigung mit qualitativen
Aspekten erfolgen, wie zum Beispiel durch Befragungen von Expertinnen
und Experten vor Ort sowie durch Gruppendiskussionen.
57

58
4.5 Exkurs: Lehren aus dem ersten Frankfurter Sozialbericht
Soll aufgrund der genannten guten Gründe eine Armuts- und Sozialberichtserstattung
in Angriff genommen werden, so muss zwischen den
beteiligten Akteuren über Konzeption und Realisierungsweg eine Klärung
erfolgen. Dazu bietet die kontroverse Diskussion um den ersten
Frankfurter Sozialbericht (1997/98) ein Beispiel aus der Praxis, das gut
dokumentiert ist (Bartelheimer 2001).
Der ursprüngliche Auftrag der Stadt Frankfurt, eine unabhängige und
wissenschaftlich begleitete kommunale Sozialberichterstattung aufzubauen,
wurde mit der politischen Mehrheit von CDU und SPD widerrufen,
nachdem der erste Bericht vorlag. Es habe sich gezeigt, dass im
Feld der Frankfurter Sozialpolitik über die Reichweite der Beobachtung
und über den Verwendungszusammenhang der Ergebnisse kein wirklicher
Konsens bestand (Bartelheimer 2001: 269).
Das Projekt wurde von Mitgliedern des Arbeitskreises Armutsberichterstattung
angestoßen. Diese erhofften sich von der Berichterstattung
mehr Transparenz und Überprüfbarkeit in den lokalen Verhandlungen
über soziale Leistungen zwischen den öffentlichen und freien Trägern.
Außerdem sollte in einer Situation der fiskalischen Krise das System
sozialer Hilfen stärker auf die Bekämpfung von Armut und Ausgrenzung
ausgerichtet werden. „Im Rückblick jedoch erweist sich die zentrale
Annahme als Fehleinschätzung, von Armutsentwicklungen und kommunaler
Sparpolitik werde ein unabweisbarer Reformdruck auf die Sozialpolitik
ausgehen, der die Entscheider zu einer qualifizierten Planung
und Steuerung zwänge“ (ebenda: 269). Tatsächlich blieben in Frankfurt
die bestehenden korporatistischen Verteilungs- und Entscheidungsmuster
bei aller Steuerungsrhetorik im Kern unangetastet. Es habe eine
relativ geringe Bereitschaft seitens der maßgeblichen Träger der Sozialpolitik
bestanden, eigene Deutungsmuster zu überprüfen und zu einer
ressort- und trägerübergreifenden (integrierten) Planung zu kommen.
Insbesondere die städtische Sozialplanungsgruppe sah in der externen
Berichterstattung keine Unterstützung, sondern eine Konkurrenz.

Unter diesen Umständen behinderte gerade die formale Unabhängigkeit
des Arbeitskreises eine Kooperation mit der lokalen Sozialplanung, die
auf der Grundlage des extern entwickelten Berichtskonzeptes, die Sozialplanung
und Maßnahmen veranlassen sollte. „Der Berichterstattung
fehlte letztlich ein institutioneller Ort, von dem aus sie zu einer
Brückeninstanz in den Akteursnetzen des lokalen Sozialstaates hätte
werden können“ (ebenda: 270).
Aufgrund dieser Erfahrungen verweist Bartelheimer auf Akteurkonstellationen
und Beziehungsaspekte, die mit darüber entscheiden, ob es bei
einem statischen Berichtsansatz bleibt oder ob tatsächlich ein kontinuierliches
Beobachtungssystem zustande kommt. Aufgrund dieser Erfahrungen
hält er ein „Arbeitsbündnis“ (ebenda: 273) zwischen wissenschaftlicher
Begleitung, Sozialplanung und sozialpolitischen Akteuren
für erfolgversprechender. Ein solches Arbeitsbündnis zur kommunalen
Sozialberichterstattung wäre, wenn auch als handlungsentlasteter Partner,
eingebunden in die Prozesse der Deutung und politischen Anerkennung
von Bedürfnissen.
Aspekte einer notwendigen Kooperation betont auch der Verein für Sozialplanung
(VSOP). Zu den Standards lokaler Sozialberichterstattung
gehöre die Kooperationsbereitschaft örtlicher Schlüsselpersonen: der
Sozialverwaltung, der Freien Wohlfahrtspflege, der Gewerkschaften und
Kirchen, der Wohnungswirtschaft, der Wirtschaftsverbände sowie intermediärer
Interessenvertretungen, zum Beispiel der Armutsbevölkerung.
Favorisiert wird außerdem ein Wirkungsbericht (Evaluation), der
überprüft, „ob und inwieweit die Ziele der Armutsprävention, der Armutsbekämpfung
und des sozialen Lastenausgleichs erreicht wurden
(ebenda: 63).
Eine weitere wichtige Voraussetzung für eine erfolgreiche Armuts- oder
Sozialberichterstattung ist für Bartelheimer, dass die „Anwender“ von
kommunaler Sozialberichterstattung die dort dokumentierten Problemlagen
ernsthaft angehen wollen und können. Er unterstellt eine relative
Autonomie des Feldes lokaler Sozialpolitik bei der sozialstaatlichen
Bekämpfung von Risiken der Armut und Ausgrenzung (ebenda: 273).
Städte seien nicht ohnmächtige Opfer sozialer Entwicklungen, sondern
59

60
hätten eigene Handlungsspielräume. Die Aufgabe kommunaler
Sozialpolitik bestehe darin, der Aufzehrung ihrer Ressourcen in einer
Phase desintegrativer Stadtentwicklung entgegenzuwirken und ihren
Einsatz so zu optimieren, dass soziale Ausgrenzung wenigstens nicht
beschleunigt, sondern sogar verlangsamt würden.
Dieser unterstellte Handlungsspielraum bildet die notwendige Bedingung
dafür, dass kommunale Armuts- und Sozialberichterstattung praktische
Bedeutung erlangen kann. Entscheidend dafür ist aber, dass
Kommunalpolitik den Kampf gegen Armut und Ausgrenzung tatsächlich
als eine Aufgabe mit hoher Priorität annimmt (ebenda: 274). Der andauernde
Boom von Steuerungsrhetorik und Organisationsberatung
dürfe nicht darüber hinweg täuschen, dass manche Akteure der lokalen
Sozialpolitik die schwerwiegenden sozialen Probleme lieber verdrängen
würden, statt sich mit ihnen immer wieder auseinander zu setzen. Armuts-
und Sozialberichterstattung bleibe zudem praxisunfähig, wenn
nach ihren Befunden eine Umgestaltung der Hilfesysteme notwendig
sei, die wesentlich mehr Ressourcen erfordern würde, als die Kommunen
mobilisieren könnten. Ebenso schädlich sei es, wenn die Berichterstattung
nur der Legitimation politischer Strategien diene, weniger aber
der Analyse ihres Handlungsbedarfs, ihrer Transparenz und der Wirkungskontrolle
(Wittemann 1994: 34).
5 Schlussfolgerungen für den Stadtstaat Bremen
5.1 Ausgangslage: Vielfältige fachliche Teilberichte
Wie bereits ausgeführt wurde, verfügt Bremen als Stadtstaat bisher über
keine vom Bremer Senat offizialisierte integrierte Berichterstattung über
die Entwicklung von Einkommen und Vermögen sowie die Sozialstrukturen
im Lande und der Stadt Bremen. Bisher stützt sich die Bremer
Landes- und Stadtpolitik zur Planung und Ausgestaltung ihrer sozialpolitischen
Zielsetzungen auf die vielfältigen, aber vereinzelten Daten- und
Informationsgrundlagen einzelner Senatsressorts und ihrer Behörden
(s. Abbildung). Ein systematischer Abgleich dieser Teilberichte und
Datenbanken sowie ihre Vervollständigung im Hinblick auf die Erforder-

nisse einer sozialintegrativen Stadtentwicklung steht da mit noch aus.
Diese ambivalente Ausgangslage mag für die Senate der Großen Koalition
akzeptabel gewesen sein.
Wenn die neue rot-grüne Landesregierung mit ihrem Anspruch, eine
sozialintegrative Landes- und Stadtpolitik zu betreiben, es ernst meint,
dann führt an der Entwicklung und Implementierung einer integrierten,
kontinuierlichen Berichterstattung über Einkommen und Vermögen
sowie Sozialstrukturen im Lande und der Stadtgemeinde kein Weg vorbei.
Die Voraussetzungen für deren Einführung sind angesichts der Ausgangslage,
dass professionalisierte Teilberichte bereits existieren und
dass im Stadtstaat Bremen die Wege und Kommunikationsmöglichkeiten
zwischen den zu beteiligenden Institutionen und Akteuren relativ
kurz sind, recht günstig. Die entsprechenden Daten sind aufgrund des
Status als Stadt und Bundesland zum Teil besser zugänglich als in anderen
Großstädten. Möglich sind zum Beispiel direktere Verbindungen
zwischen kommunalen Behörden und Senatsressorts, die spezifische
Landesaufgaben wie etwa im Bereich der Bildung wahrnehmen, auf die
andere Großstädte keinen direkten Zugriff haben.
Bremen verfügt mit dem Statistischen Landesamt über eine Behörde,
die an zentraler Stelle in das Netz der amtlichen Statistik eingebunden
ist. Von dort aus werden Länder- und Großstädtevergleiche angestellt
und regionale, stadtbezogene und kleinräumige Daten angeboten und
aufbereitet. Außerdem beteiligt sich die Behörde an der statistisch fundierten
Stadtforschung mit eigenen Beiträgen. Sie bündelt in Form von
diversen Fachserien und thematischen Reihen Informationen für Bremen
und Bremerhaven sowie für das Bundesland Bremen.
61
Daneben entwickelt der Senator für Umwelt, Bau, Verkehr und Europa
ein Berichtssystem zum Stadtmonitoring. Es enthält stadt- und stadtteilspezifische
kleinräumige Daten, die eine zielgerichtete räumliche und
integrative Stadtentwicklung unterstützen sollen. Im Ressort der Senatorin
für Arbeit, Frauen, Gesundheit, Jugend und Soziales werden außerdem
Daten aufbereitet und ausgewertet. An Hand von ebenfalls kleinräumig
vorliegenden Sozialindikatoren, die das Statistische Landesamt
Bremen liefert, wird ein soziales Ranking der Stadtteile vorgenommen,

62
dass unter anderem der Auswahl der Stadtteile im Rahmen der Förderprogramme
„Wohnen in Nachbarschaften (WIN)“ beziehungsweise „Die
soziale Stadt“ dient. Das gleiche Ressort veröffentlicht außerdem monatliche
Arbeitsmarktberichte auf der Basis von Daten der Bremer
Agentur für soziale Integration (BAgIS).
Tabelle 4: Teilberichte von Behörden und Organisationen in Bremen
Einrichtung Berichte, Berichtssysteme
Der Senator für Umwelt,
Bau, Verkehr und Europa
Die Senatorin für Arbeit,
Frauen, Gesundheit,
Jugend und Soziales
Stadtmonitoring Bremen (seit 2004, kleinräumig:
Kooperation mit dem STALA sowie mit GeoMatrix-Bremen
und proloco Bremen)
Ranking der Stadtteile auf der Grundlage der Sozialindikatoren
des Statistischen Landesamtes Bremen
Arbeitsmarktberichte (monatlich)
Indikatorensatz füpr die Gesundheitsberichtserstattung der
Länder (für das Land Bremen 2003)
Altenplan 2005
Gesundheitsberichtserstattung (Soziale Polarisierung 2006)
Gesundheitsamt Bremen Bericht zur Kindergesundheit 2007
Statistisches Landesamt
Bremen
(STALA)
Arbeitnehmerkammer
Bremen
Bremen in Zahlen (jährlich)
Sozialindikatoren des STALA Bremen (kleinräumig)
Statistik regional (jährl.) Statistik lokal (jährl.) kleinräumig
die Ortsteile der Stadt Bremen (Bremen kleinräumig)
diverse thematische Berichte
Armut in Bremen - jährliche Armutsberichte seit 2002
Für eine aktuelle integrative Sozialberichterstattung sind außerdem die
diversen Bildungsdaten beim Senator für Bildung und Wissenschaft von
zentraler Bedeutung. Das gleiche gilt für die Gesundheitsberichterstattung
des Gesundheitsamtes Bremen und die Gesundheitsindikatoren für
das Land Bremen sowie die beim Amt für soziale Dienste gesammelten
Daten (ASD, Kindertagesbetreuung).

5.2 Die Armutsberichte der Arbeitnehmerkammer Bremen
63
Im Jahr 2002 legte die Arbeitnehmerkammer Bremen erstmals einen
unabhängigen Armutsbericht für Bremen und Bremerhaven vor. Mit
diesen Berichten versucht die Kammer wenigstens Ansatzweise jene
„Lücke“ zu füllen, welche besteht, weil die damalige Regierungskoalition
aus SPD und CDU eine Sozial- oder Armutsberichterstattung nicht
für notwendig erachtete. Als Ziel dieser Armutsberichte wurde im Vorwort
des Berichts von 2002 formuliert, „das Armutsthema vom Rand
der Gesellschaft ins Zentrum der Diskussion zu rücken“ (ANK Bremen
2002). Mit sicherem Gespür für die sich zuspitzenden Problemlagen
auch im Bundesland Bremen wählte die Arbeitnehmerkammer für diesen
ersten Bericht als Schwerpunkt das Thema „Kinderarmut“. Tatsächlich
rückte dieses Thema im Jahr 2006 ins Zentrum der politischen
Diskussion in Bremen und gewann politischen Einfluss bei der Bürgerschaftswahl
2007.
Die jährlich erscheinenden Armutsberichte der Arbeitnehmerkammer
erlangen von Herausgabe zu Herausgabe eine größere öffentliche Aufmerksamkeit,
als schon in den Jahren zuvor. Dazu tragen auch die
jeweiligen thematischen Schwerpunktthemen der einzelnen Armutsberichte
bei, durch die auf aktuelle Entwicklungen schnell reagiert werden
kann. Dem Schwerpunktthema „Kinderarmut“ folgten bisher fünf weitere
Berichte, mit den Themen „Armut trotz Arbeit“ (2003), „Armut und
Gesundheit“ (2004), „Armut und Bildung“ (2005), „Hilfebedürftig trotz
Arbeit“ (2006) und ganz aktuell „Die soziale Spaltung der Stadt“
(2007). Jenseits der etablierten Politik haben die genannten Themen
durch die Öffentlichkeitsarbeit der Kammer in der Bremer Stadtgesellschaft
bei den Betroffenen und interessierten Gruppen eine große Resonanz
erlangt.
Die thematisch ausgerichteten Armutsberichte werden von der Arbeitnehmerkammer
in einer bestimmten Form präsentiert. Es gibt zum
einen wiederkehrende Kapitel zur statistischen Entwicklung der allgemeinen
Armut in Bremen. Über einen Zeitraum von mittlerweile fünf
Jahren kann dadurch die Armutsentwicklung in ihren spezifischen Ausprägungen
detailliert nachgezeichnet werden. Dazu gehören die von

64
Armut betroffenen Personengruppen, die Auswirkungen auf einzelne
Lebensbereiche (Armutsdimensionen) sowie auf die Bremer Stadtgebiete.
Diese vielfältigen Informationen werden durch Kapitel mit Zahlenreihen
und Daten empirisch untermauert. Für eine breitere Öffentlichkeit
sind außerdem die journalistisch gestalteten „Reportagen aus dem Alltag
von Armut“ interessant. Die zuvor dargestellten objektiven Befunde
und Entwicklungen bekommen anhand von Alltagsgeschichten und
subjektiven Schilderungen ein „menschliches Gesicht“.
Trotz dieser vielfältigen Stärken können die Armutsberichte der Arbeitnehmerkammer
eine offizielle Berichterstattung des Stadtstaates über
die Entwicklung von Einkommen und Vermögen sowie der Sozialstrukturen
nach den derzeit gängigen methodischen und organisatorischen
Standards nicht ersetzen. Eine derartige integrierte Berichterstattung
müsste zum Beispiel versuchen, die Vielfalt sozialer Problemlagen in
den Stadtteilen und Quartieren in einem Bericht regelmäßig zu erfassen
und auf die ungleiche Entwicklung von Einkommen und Vermögen ausgedehnt
werden. Für die politische Steuerung einer Politik mit dem
Anspruch der stärkeren sozialintegrativen Entwicklung des Landes und
der Stadt sind empirisch gesicherte Erkenntnisse für die beteiligten
Politikfelder erforderlich, aufzubereiten und in integrativer Weise aufeinander
zu beziehen. Bisher sind die dazu erforderlichen Möglichkeiten
aufgrund der Datenlage zwar noch begrenzt. Es gibt jedoch mittlerweile
in einigen Großstädten wie zum Beispiel in Berlin, Duisburg, Dortmund
sowie in den Bundesländern Nordrhein-Westfalen (AuRB-NRW 2005)
und Rheinland-Pfalz interessante Ansätze, um diesen Mangel schrittweise
zu beheben.
5.3 Sozialintegrative, ressortübergreifende Stadtpolitik
Die prekäre Lebenssituation vieler Bremer, insbesondere von vielen
Kindern und Familien, ist kein soziales Problem, für das allein das Sozialressort
zuständig oder gar allein verantwortlich ist. Gerade dieses
Ressort wurde in den Jahren der Großen Koalition mit harten Sparauflagen
trotz zunehmender sozialer Problemlagen konfrontiert, mit demoralisierenden
Folgen für viele Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Erforderli-

che soziale Investitionen und Innovationen unterblieben. Diese bisherige
Sparpolitik im Sozialressort hatte zum Teil desintegrative Folgen. Die
neue rot-grüne Regierungskoalition hat nun erklärt, dass sie hier politische
Korrekturen vornehmen will. Eine solche integrative Stadtpolitik
kann jedoch nicht allein eine sektorale Aufgabe des Sozial- oder des
Bildungsressorts sein, sondern Teil einer umfassenden sozialen Innovationspolitik
aller Politikbereiche. „Sie ist kein Thema nur für Spezialisten,
sondern ein Querschnittsthema und darf sich nicht in die Enge
einzelner, benachteiligter Stadtgebiete drängen lassen“ (Bodenschatz
2005: 18).
Nach der Regierungsvereinbarung für die 17. Wahlperiode der Bremischen
Bürgerschaft (2007-2011) zwischen der SPD und Bündnis
90/Die Grünen sollen in der Landes- und Stadtpolitik neue politische
Schwerpunkte gesetzt werden. Zentral soll die Stärkung des sozialen
Zusammenhalts in den Städten Bremen und Bremerhaven sein. Als
Dreh- und Angelpunkt für eine gerechte Teilhabe am gesellschaftlichen
Leben wird die Bildung genannt. Politische Schwerpunkte sollen zu
Gunsten von Kindern und der Jugend, von Schulen und Hochschulen
gesetzt werden. Bei knappen Ressourcen sollen die vorhandenen Mittel
insbesondere in Stadtteile mit besonderen sozialen Problemlagen gelenkt
werden (Präambel der Regierungsvereinbarung 2007:5). In der
Regierungsvereinbarung werden differenzierte politische Ziele für die
Politikfelder Soziales, Kinder und Jugendliche, Bau, Stadtteile, Bildung,
Bürgerbeteiligung, Beiräte und Wahlrecht formuliert, die in der neuen
Wahlperiode umgesetzt werden sollen. Eine Berichterstattung über die
Entwicklung von Einkommen und Vermögen im Lande Bremen soll in
Kooperation mit der Arbeitnehmerkammer Bremen entwickelt werden.
Insgesamt ist die Frage von zentraler Bedeutung, inwieweit es gelingt,
die Sozialpolitik des Landes und der Stadtgemeinde Bremen als ressortübergreifende
Aufgabe im Sinne eines sozialintegrativen Politikprogramms
zu organisieren, das die Felder der Kinder- und Jugendförderung,
der Bildungspolitik, Stadtentwicklung, Arbeitsmarktpolitik und
Bürgerbeteiligung einzubeziehen vermag. Da Bremen als Stadtstaat
über die Bildungshoheit verfügt, bestehen für die Integration von Bildungs-
und Sozialpolitik eigentlich relativ günstige Voraussetzungen.
65

66
Risiken bei der Implementierung neuer (sozial)politischer Steuerungsinstrumente
ergeben sich jedoch durch die Politik höherer staatlicher
Ebenen, durch sperrige Ressortgrenzen und Planungsebenen, durch
Verteilungskonflikte zwischen Ressorts, den Stadtteilen und Interessengruppen.
Nicht unterschätzt werden darf außerdem die mangelnde
Transparenz der großstädtischen Sozialstrukturen sowie von Bedarfsfaktoren
für die sozialpolitischen Akteure und Parteien. Deshalb benötigt
Bremen eine kontinuierliche Berichterstattung über die Entwicklung von
Einkommen und Vermögen sowie der Sozialstrukturen und ein soziales
Indikatorensystem zur Unterstützung der sozialpolitischen Steuerung
nicht zuletzt auch, um das Interesse der Öffentlichkeit an der Sozialpolitik
wach zu halten.
5.4 Integrierte Sozialberichterstattung als politisches Steuerungs
instrument
Mehrere deutsche Großstädte ringen derzeit um integrative (ressortübergreifende)
Strategien der Stadtentwicklung. Die weiterhin prosperierenden
Großstädte wie Frankfurt, Düsseldorf, München, Stuttgart und
Hamburg vertrauen dabei vor allem auf ihre dynamische wirtschaftliche
Entwicklung und die Integrationskräfte ihrer vielfältigen Arbeitsmärkte.
Dies wird in den Großstädten Berlin, Essen, Dortmund, Duisburg, Hannover,
Köln, Nürnberg, Leipzig, Dresden und Bremen zunehmend
schwieriger. Trotz einzelner Wachstumsbranchen und ihrer zunehmenden
Nachfrage nach Arbeitskräften sieht sich die Stadtpolitik weiterhin
durch überdurchschnittlich viele (Langzeit-)Arbeitslose und eine sich
ausbreitende Armut herausgefordert. Als Reaktion auf die damit verbundenen,
wachsenden sozialen Schieflagen, versucht die Stadtpolitik
den sozialen Zusammenhalt stärker zu fördern und ihre sozialpolitischen
Aktivitäten effizienter zu gestalten. Dazu haben einigen dieser
Großstädte schon vor Jahren, andere relativ aktuell, Ansätze für eine
sozialintegrative Stadtpolitik entwickelt. Als Grundlage einer solchen
Politik gilt eine ressortübergreifende regelmäßige Sozialberichterstattung
(beziehungsweise ein Stadtmonitoring) sowie ein Konzept gesamtstädtischer
und dezentraler, sozialraumorientierter Integrationspolitik. In
Bremen steht die Formulierung und Ausgestaltung einer derartigen

67
„sozialintegrativen Stadtentwicklungspolitik“ noch am Anfang. Sie ist
jedoch in der Koalitionsvereinbarung des neuen Bremer Senats aus SPD
und Bündnis 90/Die Grünen als ein zentraler politischer Schwerpunkt
formuliert.
Besonders wichtig ist, dass die Steuerung des Systems einer integrierten
Sozialberichterstattung als ein unterlässliches Beobachtungs- und
Steuerungsinstrument von einer zentralen Stelle des politischadministrativen
Systems verantwortet wird. Dies ist im Stadtstaat Bremen
von besonderer Bedeutung, da nach der Kollegialverfassung des
Senats traditionell die Ressorts eine starke Stellung haben und die sozialen
Problemlagen in den beiden Städten Bremen und Bremerhaven
überdurchschnittlichen groß sind. Um in solche zum Teil verfestigten
Problemlagen politisch intervenieren zu können, haben sich ausschließlich
integrative (ressortübergreifende) Konzepte als erfolgreich erwiesen.
In Bremen existieren die dafür erforderlichen fachlichen Informationen
und Daten durchaus. Es mangelt jedoch an einer effizienten Verzahnung
der verschiedenen Teilberichte und ihrer Informationen im Rahmen
einer ressortübergreifenden Aufbereitung. Um diese Integration zu leisten,
wäre der Beginn einer offiziellen und regelmäßigen Armuts- und
Reichtumsberichterstattung aus mehreren Gründen produktiv und effizient.
Von Seiten der Stadtpolitik würde ein deutliches Signal gesetzt, diesem
Thema den gebührenden Stellenwert und auch die dafür erforderlichen
Grundlagen einzuräumen. Dies könnte nicht allein als Akt symbolischer
Politik gewertet werden, sondern wäre ein politisches Signal an die
Stadtgesellschaft, das die Stadtpolitik auf diesem wichtigen Feld die
Steuerung der Prozesse und Maßnahmen an sich zieht. Untermauert
werden sollte ein solcher Schritt durch die Kooperation mit zwei beratenden
und unterstützenden Gremien. Diese organisatorische Konstruktion
hat sich sowohl bei der nationalen Armuts- und Reichtumsberichterstattung
als produktiv erwiesen, wie auch in einigen Bundesländern
und Großstädten. Durch solche Gremien kann zum einen der methodische
und thematische Sachverstand von Experten einbezogen werden.
Diese sind in den Bremer Forschungsinstituten und universitären Fachbereichen
verfügbar, die gerade auf diesem Gebiet anerkannte Kompe-

68
tenzen besitzen. In ein zweites Gremium sollten zentrale sozialpolitische
Akteure aus den Fachressorts und Verwaltungen, Wohlfahrtsverbänden,
den Kirchen, den Organisationen der Bürger berufen werden. Ohne eine
Kooperation mit diesen Multiplikatoren dürften Wirkungen bis hinein in
die Stadtteile und Einrichtungen „vor Ort“ kaum realistisch machbar zu
sein. Ohne ähnlich gelagerte Schritte in diese Richtung befände sich
Bremens Sozialpolitik weiter in „schwerer See, aber ohne Kompass“ auf
neustem Stand.
5.5 Prozessorganisation und Module für eine integrierte
Sozialberichterstattung
Seitdem die Bundesregierung regelmäßig Armuts- und Reichtumsberichte
vorlegt und über ihre nationalen Aktionspläne zur Bekämpfung
von Armut gegenüber der Europäischen Union berichtspflichtig ist, wurde
die Sozialberichterstattung in Deutschland methodisch und organisatorisch
erheblich weiterentwickelt (vgl. Kapitel 3). Versuche, diese Weiterentwicklungen
auch bei der Berichterstattung in den Bundesländern
und den Großstädten zu realisieren, wurden bisher in einem sehr unterschiedlichen
Maße realisiert. Über eine kontinuierliche, integrierte Armuts-
und Reichtumsberichterstattung verfügen derzeit vor allem die
Bundesländer Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz sowie die Bundeshauptstadt
Berlin, Dortmund, Duisburg und in Ansätzen München
und Hannover.
Nach unserer Auswertung des derzeitigen Forschungsstandes und der
bereits vorliegenden Sozialberichte lassen sich spezifische, wiederkehrende
Elemente identifizieren, die zum jetzigen Zeitpunkt für eine fachgerechte
Sozialberichterstattung erforderlich wären (Abbildung 3). In
der folgenden Tabelle sind die dafür notwendigen Module kurz benannt
und mit einer Einschätzung versehen, welchen Stellenwert sie für eine
integrative Armuts- und Reichtumsberichterstattung haben würden. Zu
beachten ist dabei, dass unter den Bedingungen des Stadtstaates, eine
integrierte Sozialberichterstattung mehreren Anforderungen genügen
sollte:

a) Sie sollte die im Lande und der Stadtgemeinde Bremen verfügbaren
Teilberichte zusammen führen, um dem Anspruch einer integrativen
Stadt- und Landespolitik sowie einer ressortübergreifenden Sozialpolitik
gerecht zu werden. Dabei sollte sie sich an den fachlichen Stand der
am weitesten entwickelten Länder- oder Sozialberichte vergleichbarer
Großstädte orientieren.
b) Sie sollte das Projekt der Entwicklung und Implementierung einer
integrierten Sozialberichterstattung als ein politisches und administratives
Steuerungsproblem verstehen und prozess- sowie beteiligungsorientiert
angehen.
c) Das bedeutet, die Senatskanzlei oder ein Senatsressort müsste die
Projektsteuerung übernehmen, die thematischen Felder und Dimensionen
mit den zentralen Akteure der Bremer Stadtpolitik abstimmen und
für die Durchführung einen wissenschaftlich-fachlichen Beraterkreis
bilden.
69

70
Tabelle 5: Erforderliche Module für eine integrierte Sozialbericht-
erstattung
Modul
methodische Module
Art und Thema des Moduls Priorität
1
Typisierung von kleinräumigen Analysegebieten anhand
einer kleinräumigen Clusternanalyse als Grundlage - Fortschreibung
der Entwicklung
Armuts- und Reichtumsentwicklung in der Stadtgesellschaft
hoch
2 fortlaufende Analysen zu den Armutsrisikoquoten u. zur Entwicklung
des Wohlstandes (Einkommen, Vermögen, Verschuldung)
hoch
3
Qualitative Reflektion der Berichtsdaten durch Stadt-, Stadtteilund
Fachexperten zu den lebensweltlichen Auswirkungen
mittel
thematische Module
4 Lebenslagen von Familien und Kindern hoch
5 Lebenslagen von Risiko- und "Randgruppen" einschl. Behinderung hoch
6 Lebenslagen von Migranten und Aussiedlern hoch
7 diff. Bildungsdaten nach Schultypen und Abschlüssen (kleinräum.) hoch
8 differenzierte Arbeitsmarktdaten (kleinräumig) hoch
9 differenzierte Daten zur Wohnsituation in der Stadt hoch
10 Gesundheitsberichterstattung einschl. der Pflegebedürftigkeit hoch
organisatorische Module
11
Steuerungskreis aus Stadtpolitik u. Stadtverwaltung
(ressortübergreifend)
hoch
12
wissenschaftl. Berater- bzw. Gutachterkreis aus der Region
mit Kenntnissen der Bremer Situation
Sozialpolitisches Beratungsgremium von wichtigen Akteuren und
mittel
13 Multiplikatoren (Wohlfahrtsverbände, Kirchen, Bürgerinitiativen,
Verbände, Kammern)
mittel
Quellen: Eigene Zusammenstellung aus diversen Sozial - und Armutsberichten
Am 15.02.2008 fand am Institut Arbeit und Wirtschaft (iaw) ein Workshop
zum Thema „Sozialberichterstattung und Stadtmonitoring“ statt.
Teilgenommen haben insgesamt 15 Personen aus Bremer Forschungsinstituten
(Zentrum für Sozialpolitik [ZeS], Institut Arbeit und Wirtschaft

71
[iaw]), aus dem Statistischen Landesamt Bremen, dem Ressort Soziales
und von den Sozialen Diensten, der Polizei, dem Gesundheitsamt, der
Bremer Arbeitnehmerkammer (Armutsberichte) und aus dem Bauressort
(Stadtmonitoring).
Das Treffen diente der Vernetzung untereinander und dem fachlichen
Austausch jener Akteure, die in ihrer täglichen Arbeit oder als Sozialforscher
mit der Aufbereitung, Interpretation und Berichter-stattung beschäftigt
sind. Durch die Tagung sollte gemeinsam erörterte werden,
über welche Voraussetzungen Bremen für eine integrierte Sozialberichterstattung
verfügt.
Tabelle 6: Teilnehmende / Institutionen
Einrichtung teilnehmende Personen
Prof. Dr. Frank Nullmeyer (ZeS)
Dr. Günter Warsewa (IAW)
Bremer Forschungsinstitute
Polf Prigge (IAW)
Thomas Schwarzer (IAW)
Matthias Kirk (IAW)
Jan-Christoph Lendner (IAW)
Der Senator für Umwelt, Dr. Detlev Söffler
Bau, Verkehr und Europa Annett Schroeder
Marion Brünner
Die Senatorin für Arbeit,
Frauen, Gesundheit,
Jugend und Soziales
Wolfgang Denker
Christiane Kluge; Jugend- u. Sozialplanung
(AfSD)
Gesundheitsamt Bremen Dr. Guenter Tempel
Statistisches Landesamt
Bremen (STALA)
Dr. Karsten Drescher
Polizei Bremen, Leiter der
Präsidialabteilung
Andrée Lehmann
Arbeitnehmerkammer
Bremen
Dr. Peter Beier
Carola Bury
Bernd Strüßmann

72
Zur Einführung dienten zwei Grundlagenreferate. Detlef Soeffller stellte
die Konzeption und das Netzwerk des Bremer Stadtmonitorings dar.
Deutlich wurde die Funktion des Stadtmonitorings als Motor einer ressortübergreifenden
Zusammenarbeit. Vorgestellt wurden die vielfältigen
und kleinräumig vorliegenden und demnächst über das Internet allgemein
zugänglichen Daten und Informationen. Das Stadtmonitoring
stellt, auch im Vergleich mit anderen Großstädten, eine solide und in
Entwicklung begriffene Basis für die Bremer Ressortplanungen dar.
Erweitert um Gesundheits- und Bildungsberichtssysteme (in Planung)
würde Bremen eine fachliche Planungsgrundlage auf einem modernen
Stand verfügen.
Im zweiten Grundlagenreferat gab Thomas Schwarzer (iaw) einen Überblick
über den derzeitigen (Forschungs-)Stand der Sozial-, Armuts- und
Reichtumsberichterstattung in Europa, im Bund, in den Bundesländern
und in den deutschen Großstädten. Es zeigt sich, dass von einer ebenenübergreifenden
„Konjunktur“ von Berichterstattung gesprochen werden
kann. Damit sind seit dem Begin dieses Jahrtausend erhebliche
methodische Weiterentwicklungen verbunden. Das gilt insbesondere für
die Europäische Gemeinschaft, die neue Konzepte sozialer Integration
entwickelt und umzusetzen versucht. In der Bundes- und Landespolitik
etablieren sich vor allem die Reichtums- und die Bildungsberichterstattung
als neue Gebiete. In einem Teil der Großstädte, insbesondere mit
umfangreichen sozialen Problemlagen, wurden neue Praxisansätze einer
politisch forcierten und integrierten Stadt- und Stadteilentwicklungsplanung
installiert.
In Bremen muss zukünftig davon ausgegangen werden, dass Maßnahmen
und Effekte einer präventiven Armutsbekämpfung gegenüber der
Bundespolitik stärker als bisher dokumentiert werden müssen. Es zeigt
sich außerdem, dass vor allem in Großstädte mit ähnlich umfangreichen
sozialen Problemlagen wie in Bremen, nicht allein die Verwaltung aktiv
wird, sondern auch die Stadtpolitik. Sie forciert in vielen Großstädten,
mit Hilfe integrierter Sozialberichtssysteme, Ansätze einer sozialintegrativen
Stadtpolitik. Dazu gehören auch neuartige soziale Bündnisse mit
Wohlfahrtsverbänden, Forschungseinrichtungen, Kirchen, Kammern,
Vereinen und Bürgergruppen. In Bremen sind derartige politische

Anstrengungen und Kooperationen, angesichts der umfangeichen sozialen
Herausforderungen, erforderlich und möglich.
73

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Eine Kammer für Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmer im Lande Bremen
Die Arbeitnehmerkammer Bremen vertritt als Körperschaft
des öffentlichen Rechts die Interessen der Beschäftigten.
Mitglieder der Arbeitnehmerkammer sind – so bestimmt
es das ›Gesetz über die Arbeitnehmerkammer im Lande
Bremen‹ – alle im Bundesland Bremen abhängig Beschäftigten
(mit Ausnahme der Beamten). Zurzeit sind dies rund
285.000 sozialversicherungpflichtig Beschäftigte und knapp
50.000 Minijobber. Auch Arbeitslose, die zuletzt ihren
Arbeitsplatz im Land Bremen hatten, sind Mitglieder der
Arbeitnehmerkammer.
Neben einer umfassenden Rechtsberatung bietet die
Arbeitnehmerkammer ihren Mitgliedern zahlreiche Informationen
zu den Themen Wirtschaft, Arbeit, Bildung und Kultur.
Darüber hinaus berät sie Betriebs- und Personalräte
sowie Politik und öffentliche Verwaltung im Lande Bremen.
Die berufliche Weiterbildung übernimmt die Wirtschaftsund
Sozialakademie (WiSoAk).
Zusätzlichen Service und Vergünstigungen gibt es mit
der KammerCard, die jedes Mitglied auf Wunsch kostenlos
erhält.
www.arbeitnehmerkammer.de
Arbeitnehmerkammer
Bremen