Recht der Europäischen Union und deren Bedeutung für die

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Europarecht
nach dem Vertrag von Lissabon
INSTITUT FÜR RECHT DER WIRTSCHAFT
ORDINARIAT FÜR PRIVAT- UND WIRTSCHAFTSRECHT
O. UNIV.-PROF. DDR. ARTHUR WEILINGER
Recht der Europäischen Union und deren Bedeutung für die
österreichische Rechtsordnung
Version 1.7
1. Die Europäische Union (EU) ist eine Staatenverbindung, die auf die Schaffung
einer politischen Union und einer Wirtschafts- und Währungsunion abzielt.
Die historischen Wurzeln der heutigen EU reichen bis ins Jahr 1952 zurück, als mit der Gründung der Europäischen
Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS; im Jahr 2002 in die EG inkorporiert) der
Grundstein für eine wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa gelegt wurde. Diese ökonomische Integration
wurde durch die Römischen Verträge des Jahres 1957, durch welche sowohl die Europäische
Wirtschaftsgemeinschaft (EWG; 1992 bis 2009: Europäische Gemeinschaft [EG]) als auch die Europäische
Atomgemeinschaft (EAG) geschaffen wurden, vertieft. Nachdem die wirtschaftliche Zusammenarbeit
in Europa mit diesen Vertragswerken als geglückt betrachtet werden durfte, bemühten sich die europäischen
Staats- und Regierungschefs ab Mitte der 1980er Jahre auch um eine politische Integration des
Europäischen Kontinents, als deren Resultat die EU zu betrachten ist.
Sie wurde durch den Vertrag von Maastricht (EUV) vom 7. Februar 1992 begründet,
der am 1. November 1993 in Kraft trat. Damals umfasste die Europäische Union 12
Mitgliederstaaten, nämlich Belgien, Dänemark, Deutschland, Griechenland, Spanien,
Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Portugal und das Vereinigte
Königreich. Am 1. Jänner 1995 traten dann Österreich, Finnland und Schweden
der EU bei.
Da in Folge des EU-Beitritts Österreichs eine Abweichung von Grundprinzipien der österreichischen
Bundesverfassung stattfand, musste dem Beitritt unter anderem eine Volksabstimmung (Art 44 Abs 3 B-
VG) vorangehen, die am 12. Juni 1994 abgehalten wurde und eine Zustimmung von 66,58% der Stimmberechtigten
brachte (siehe auch Law Facts 4).
Bereits der Vertrag von Maastricht legte für 1996 die Einberufung einer neuerlichen Regierungskonferenz
fest. Das Ergebnis dieser Konferenz war der am 2. Oktober 1997 unterzeichnete
Vertrag von Amsterdam, der neben einer Weiterentwicklung der EU
selbst auch die Weichen für deren Erweiterung auf die zentral- und osteuropäischen
Staaten stellte. Mit dem Vertrag von Nizza, der am 26. Februar 2001 unterzeichnet
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wurde und am 1. Februar 2003 in Kraft trat, wurde die Erweiterungsfähigkeit der EU
hergestellt und die dafür erforderlichen institutionellen Reformen verwirklicht. Am 1.
Mai 2004 traten der Union sodann zehn neue Mitgliedstaaten bei, nämlich Estland,
Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Zypern.
Mit 1. Jänner 2007 wurden schließlich Bulgarien und Rumänien die jüngsten
Mitgliedstaaten der EU. Somit umfasst die Union gegenwärtig 27 Staaten.
Davon sind bislang 22 Staaten (Belgien, Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland,
Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Schweden,
Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien, und Ungarn) zugleich Vollmitglieder des Schengener
Übereinkommens vom 14. Juni 1985. Dieser völkerrechtliche Vertrag wurde auch von Nicht-EU-Staaten
ratifiziert (Island, Norwegen und Schweiz), laufend ergänzt und mit dem Vertrag von Amsterdam in das
EU-Recht integriert. Das Ziel des hieraus entstandenen „Schengener Systems“ ist der schrittweise Abbau
der Personenkontrollen an den innereuropäischen Grenzen und damit die Förderung des freien Personenverkehrs.
Im Jahr 2006 sollten sodann die bisherigen Verträge durch den am 29. Oktober 2004 unterzeichneten
und bereits zuvor umstrittenen Vertrag über eine Verfassung für Europa
(VVE) ersetzt werden, dessen Ratifikation jedoch an abschlägigen Volksabstimmungen
in Frankreich und den Niederlanden scheiterte. Als reduzierte Variante einigten sich
die europäischen Staats- und Regierungschefs schließlich auf einen EU-Reformvertrag,
der am 3. Dezember 2007 als Vertrag von Lissabon unterzeichnet wurde. Dieser übernahm
zwar die wesentlichen Modifikationen des VVE, vermied allerdings Neuerungen
der EU in besonders heiklen Punkten (zB „EU-Außenminister“). Nach erneuten Hindernissen
im Prozess der Ratifikation – so lehnte die irische Bevölkerung den Lissabonner
Vertrag zunächst in einem Referendum ab – konnte jene neue Rechtsgrundlage der EU
schließlich am 1. Dezember 2009 in Kraft treten.
Mit dem Lissabonner Vertragswerk wird das mit dem Vertrag von Maastricht statuierte
„Drei Säulen-Modell“ der EU aufgehoben. Ließ sich die Union bislang in einen supranationalen
Bereich („Europäische Gemeinschaften“ [EG + EAG]) und zwei intergouvernementale
Bereiche („Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik [GASP]“ und „Polizeiliche
und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen [PJZS]“) gliedern, ist die EU
für all diese Regelungsbereiche nun gleichermaßen zuständig. Als Konsequenz hieraus
entfällt in Hinkunft die Unterscheidung zwischen Unionsrecht und Gemeinschaftsrecht.
Jegliches Handeln von EU-Organen, wie etwa der Erlass von EU-Verordnungen
und Richtlinien, ist fortan ein Teil des supranationalen Unionsrechts und geht grundsätzlich
allen österreichischen Rechtsnormen vor (Anwendungsvorrang).
Das Unionsrecht ist äußerst umfangreich und im Detail kompliziert; im Folgenden kann nur ein ganz grober
Überblick geboten werden. Unionsrecht hat eine institutionelle und eine materielle Seite: Das institutionelle
Unionsrecht bezeichnet im Wesentlichen jene Bestimmungen, die den Aufbau und die Funktionstüchtigkeit
der EU betreffen (zB die Zusammensetzung und die Rechte des Europäischen Parlaments).
Das materielle Unionsrecht umfasst demgegenüber jene Normen, welche die sachlichen Zielsetzungen
der EU regeln (zB das allgemeine Diskriminierungsverbot des Art 18 AEUV).
Neben der Union und ihren Politikbereichen besteht die EAG fortan als eine eigene internationale
Organisation weiter, die zB durch gemeinsame Organe und aufgrund einheitlicher
Beitritts- und Austrittsbestimmungen punktuell an die EU gebunden ist.
2. Grundlage der Union sind seit 1. Dezember 2009 vor allem zwei Verträge:
- Der Vertrag über die Europäische Union (EUV) und
- der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).
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Daneben ist die am 7. Dezember 2000 proklamierte Charta der Grundrechte der Europäischen Union
(GRC) zugleich mit dem Vertrag von Lissabon in Kraft getreten, womit die EU nun erstmals über
einen eigenständigen geschriebenen und vor allem rechtsverbindlichen Grundrechtskatalog verfügt,
der sowohl die Organe der EU als auch jene der Mitgliedstaaten bindet, wenn diese im Anwendungsbereich
des EU-Rechts tätig werden. Die GRC steht normhierarchisch auf einer Stufe mit dem EUV und
dem AEUV (Art 6 Abs 1 EUV).
Mit dem Vertrag von Lissabon wurde zudem explizit klargestellt, dass die EU Rechtspersönlichkeit besitzt
(Art 47 EUV); sie kann daher als Völkerrechtssubjekt im eigenen Namen internationale Verträge
und Abkommen abschließen, an welche sodann auch ihre Mitgliedstaaten gebunden sind.
3. Die EU weist folgende Organe auf (vgl Art 13 EUV):
• Der Europäische Rat ist das politische Leitorgan der EU (Art 15 EUV); ihm obliegt
es die für die Entwicklung der Union erforderlichen Ideen und Impulse zu setzen
und die allgemeinen politischen Zielvorstellungen der EU zu formulieren.
Dem Europäischen Rat steht seit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags ein Präsident
mit zweieinhalb-jähriger Amtszeit vor (zur Zeit Herman Van Rompuy). Im Übrigen
setzt sich dieses Gremium aus den Staats- und Regierungschefs der 27 Mitgliedstaaten
sowie dem Präsidenten der EU-Kommission zusammen. Der Hohe
Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik nimmt beratend an den Arbeiten des
Europäischen Rates teil.
Die Vertreter der Mitgliedstaaten im Europäischen Rat (Staats- und Regierungschefs) werden nach
dem jeweiligen innerstaatlichen Recht, nicht jedoch nach Unionsrecht, bestimmt. So wird etwa die
Republik Österreich durch ihren Bundeskanzler, das Vereinigte Königreich durch den Premierminister
und Frankreich durch seinen Präsidenten vertreten.
• Den Rat der Europäischen Union – nicht zu verwechseln mit dem Europäischen
Rat – trifft vor allem – gemeinsam mit dem Europäischen Parlament – die Aufgabe
der Erzeugung von Unionsrecht; zudem kommen ihm Verwaltungs- und Kontrollbefugnisse
zu (Art 16 EUV, Art 288 ff AEUV).
Der Rat besteht aus je einem Vertreter jedes EU-Mitgliedstaates auf Ministerebene,
der befugt ist, für die Regierung seines Landes verbindlich zu handeln. Als Minister
treten in der Praxis die jeweils – nach den innerstaatlichen Rechtsordnungen –
zuständigen Fachminister auf.
So regelt etwa in Österreich das Bundesministeriengesetz 1986 in der jeweils geltenden Fassung die
Anzahl und den Wirkungsbereich der einzelnen Bundesministerien. Beides ändert sich bei einer entsprechenden
Novellierung dieses Gesetzes, welche zumeist am Beginn einer neuen Legislaturperiode
erfolgt.
Der Vorsitz im Rat der EU wechselt halbjährlich zwischen den 27 Mitgliedstaaten
(„gleichberechtigte Rotation“). Im ersten Halbjahr 2011 obliegt diese Funktion den
Repräsentanten Ungarns, die im zweiten Halbjahr an die Minister Polens übergeben
werden.
Art 16 Abs 3 EUV sieht für Ratsbeschlüsse im Gegensatz zum früher herrschenden Prinzip der Einstimmigkeit
nunmehr die qualifizierte Mehrheit vor. Gemäß Art 16 Abs 4 EUV wird dieses System
ab dem 1.November 2014 durch die so genannte doppelte Mehrheit ersetzt: Ab diesem Zeitpunkt ist
für Ratsbeschlüsse nicht nur eine Majorität von 55% der Ratsmitglieder erforderlich, diese müssen
auch zusammen mindestens 65% der Bevölkerung der EU repräsentieren.
• Der Europäischen Kommission kommt vor allem bei der Überwachung der Einhaltung
von Unionsrecht durch die einzelnen Mitgliedstaaten die Rolle einer „Exekuti-
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ve der EU“ zu. Darüber hinaus besitzt sie ein Initiativmonopol, sodass der Rat der
EU Rechtsakte grundsätzlich nur auf Vorschlag der Kommission erlassen darf (Art
17 EUV).
Die EU-Kommission setzt sich aus ihrem Präsidenten (derzeit José Manuel Durão
Barroso), dem Hohen Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik und je
einem Kommissar aus jedem Mitgliedstaat der Union, die allerdings von den nationalen
Regierungen rechtlich unabhängig agieren, zusammen. Ihre Amtszeit beträgt
grundsätzlich fünf Jahre und sie ist als Kollegium dem Europäischen Parlament
verantwortlich (vgl die Möglichkeit eines Misstrauensantrags nach Art 234 AEUV).
Die Republik Österreich hat Johannes Hahn als Mitglied der Kommission ausgewählt, in der er seit
10. Februar 2010 für die Regionalpolitk der EU zuständig ist. Alle Kommissare werden vom Europäischen
Rat mit qualifizierter Mehrheit und im Einvernehmen mit dem Präsidenten der Kommission
ernannt. Der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik ist zugleich einer der insgesamt sieben
Vizepräsidenten der Kommission.
• Das Europäische Parlament wird gemeinsam mit dem Rat der EU als Gesetzgeber
tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus (Art 14 EUV). Seine
künftig 751 Abgeordneten werden alle fünf Jahre in allgemeiner, unmittelbarer, freier
und geheimer Wahl von den Bürgern der einzelnen Mitgliedstaaten gewählt. Das
Parlament wählt sodann aus seiner Mitte einen Präsidenten (derzeit Jerzy Buzek).
Die Republik Österreich entsendet künftig – entsprechend ihrer Bevölkerungszahl – 19 Abgeordnete.
Durch den Vertrag von Lissabon hat das Parlament eine wesentliche Stärkung seiner Stellung innerhalb
der Union erfahren. So wird insbesondere das so genannte ordentliche Gesetzgebungsverfahren
(vormals: Mitentscheidungsverfahren; Art 294 AEUV) zum Regelfall. Das Europäische Parlament
hat demnach – gleichberechtigt neben dem Rat der EU – die Kompetenz, Gesetzesvorschläge
der Kommission (vor allem Vorschläge für EU-Verordnungen und EU-Richtlinien) anzunehmen, abzuändern
oder abzulehnen.
• Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) – nicht zu verwechseln mit
dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), einem Organ des Europarats,
nicht der EU – sichert die Wahrung des Unionsrechts bei dessen Auslegung
und Anwendung durch Organe der EU und der Mitgliedstaaten (Art 19 Abs 1
EUV).
Der EuGH besteht aus einem Richter je EU-Mitgliedstaat (für Österreich: Maria
Berger), die von den nationalen Regierungen ernannt werden. Ihre Funktionsperiode
beläuft sich grundsätzlich auf sechs Jahre. Die Richter werden in ihrer Tätigkeit von
acht so genannten Generalanwälten unterstützt (Art 19 EUV; Art 252 AEUV).
Das neben dem EuGH bestehende Gericht der Europäischen Union (EuG; vormals: Gericht erster
Instanz), das im Jahr 1989 konstituiert wurde, ist nicht (mehr) dem Gerichtshof beigeordnet, sondern
gleich diesem berufen, im Rahmen seiner Zuständigkeit die Rechtskontrolle innerhalb der EU wahrzunehmen
(vgl Art 256 AEUV). Zudem existiert ein Gericht für den öffentlichen Dienst (EuGöD)
als Fachgericht für alle Rechtsstreitigkeiten zwischen der EU und ihren Beamten.
Beachte, dass der Judikatur der europäischen Gerichte (EuGH, EuG und EuGöD)
rechtsverbindliche Kraft beigemessen wird! Dies hat in der Praxis zu einer bedeutenden
sich über den reinen Wortlaut der Verträge hinweg setzenden Weiterentwicklung
des Unionsrechts geführt, wie zB zur Annahme des Anwendungsvorrangs von
EU-Recht gegenüber nationalem Recht, aus welchem der supranationale Charakter
der EU resultiert.
• Weitere EU-Organe sind der Europäische Rechnungshof (Art 285 ff AEUV) und
die Europäische Zentralbank (Art 282 ff AEUV).
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• Der durch den Lissabonner Vertrag geschaffene Hohe Vertreter der EU für Außen-
und Sicherheitspolitik (Art 18 EUV; zur Zeit Catherine Ashton) ist zwar kein
eigenständiges Organ der EU, er ist aber eine wichtige Institution, da er – zusammen
mit dem Präsidenten des Europäischen Rates – die Union nach außen vertritt.
• Ebenfalls keine EU-Organe, aber wichtige beratende Gremien sind der Wirtschafts-
und Sozialausschuss sowie der Ausschuss der Regionen (Art 300 ff AEUV).
7. Im Rahmen des Unionsrechts sind folgende Kategorien zu unterscheiden:
• Das „primäre Unionsrecht“, zu welchem insbesondere EUV und AEUV und deren
künftige Ergänzungen zählen. Ebenso dem Primärrecht zuzurechnen sind die GRC
und die allgemeinen Rechtsgrundsätze der EU. All diese Normen sind in den einzelnen
Mitgliedstaaten der Union inhaltlich unmittelbar anwendbar.
Zum Primärrecht zählen darüber hinaus die allgemeinen Rechtsgrundsätze der EU (zB rechtsstaatliche
Garantien, wie etwa das Prinzip der Verhältnismäßigkeit) sowie die Prinzipien zur Sicherung des
Unionsrechts, zB der Anspruch auf Staatshaftung.
• Das „sekundäre Unionsrecht“, das von den Organen der Union (Rat der EU, Kommission
und Parlament) erlassen wird (vgl Art 288 AEUV). Hierzu zählen vor allem:
• EU-Verordnungen, die generelle Normen beinhalten und in den Mitgliedstaaten
inhaltlich unmittelbar anwendbar sind.
• EU-Richtlinien, die Regelungsziele verbindlich festlegen, bedürfen hingegen einer
Durchführung („Umsetzung“) im innerstaatlichen Recht. Sie sind also (grundsätzlich)
nicht unmittelbar anwendbar.
Ab Erlass der Richtlinie dürfen keine innerstaatlichen Anordnungen getroffen werden, welche die
Wirksamkeit der Richtlinie beeinträchtigen könnten (so genannte Sperrwirkung). Die Richtlinie
muss innerhalb der von ihr gesetzten Frist „umgesetzt“ werden. In der Regel bedarf es dazu eines
Gesetzes; eine innerstaatliche Verordnung genügt nur dann, wenn bereits innerstaatlich eine entsprechende
Rechtsgrundlage besteht. Unterbleibt die Umsetzung einer Richtlinie, so wird nach der
Judikatur des EuGH unter bestimmten Voraussetzungen angenommen, dass auch diese Richtlinie
unmittelbare Rechtswirkungen entfalten und folglich von den nationalen Behörden unmittelbar
angewendet werden kann bzw anzuwenden ist.
• EU-Beschlüsse (vormals: Entscheidungen) sind an bestimmte Adressaten oder an
die Allgemeinheit gerichtete Rechtsnormen; sie wirken unmittelbar.
Nicht rechtlich verbindlich sind hingegen seitens der EU erlassene Stellungnahmen und Empfehlungen!
• Dem (primären) Unionsrecht sind weiters jene völkerrechtlichen Verträge zuzurechnen,
welche die EU mit Drittstaaten und/oder internationalen Organisation abgeschlossen
hat.
• Beachte zudem, dass – wie bereits oben ausgeführt – auch der Rechtsprechung
der europäischen Gerichte über den Einzelfall hinaus verbindliche Kraft zugesprochen
wird!
8. Zum Verhältnis vom primären und sekundären Unionsrecht zu österreichischen Gesetzen,
Verordnungen und Bescheiden ist zu sagen, dass dem Unionsrecht grundsätzlich
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Vorrang gegenüber dem gesamten österreichischen Recht zukommt. Im Konfliktfall
ist daher den Bestimmungen des Unionsrechts und nicht jenen des österreichischen
Rechts zu folgen.
Auf den Rang des österreichischen Rechts kommt es dabei nicht an: Unionsrecht geht im Konfliktfall
auch nationalem Verfassungsrecht vor. In manchen EU-Ländern wird aber davon ausgegangen, dass es
einen „Kernbereich“ des innerstaatlichen Rechts (zum Beispiel leitende Verfassungsprinzipien) gibt, der
vom Unionsrecht nicht berührt werden darf.
9. Sowohl das primäre als auch das sekundäre Unionsrecht sind jeglicher Überprüfung
durch österreichische Gerichte entzogen; es kann daher weder durch den Verfassungsgerichtshof
(VfGH) noch durch den Verwaltungsgerichtshof (VwGH) kontrolliert
werden. An die Stelle des innerstaatlichen Rechtsschutzsystems tritt vielmehr der
Rechtsschutz durch den EuGH bzw das EuG!
• Jede Person kann gegen Akte, die sie unmittelbar und individuell betreffen, wegen
Rechtsverletzung Klage vor dem EuGH erheben (Art 263 AEUV).
• Vor einer österreichischen Behörde kann zudem die Frage auftauchen, welchen
exakten Inhalt ein Unionsrechtsakt hat. Diese Behörde kann (unter Umständen:
muss) diese Frage dem EuGH vorlegen, wenn es eine Vorabentscheidung für die
von ihm zu treffende Entscheidung für erforderlich hält (Art 267 AEUV).
• Dem gegenüber können österreichische Rechtsakte wegen Unionsrechtswidrigkeit
vor den nach innerstaatlichem Recht zuständigen Behörden – va VwGH, UVS und
den nationalen Gerichten – angefochten werden.
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