Von der Subvention zum Leistungsvertrag

Von der Subvention zum Leistungsvertrag
Neue Koordinations- und Steuerungsformen zwischen NPOs
und dem öffentlichen Sektor und ihre Konsequenzen für NPOs
Alfred Zauner, Michael Meyer, Susanne Praschak, Wolfgang Mayrhofer, Peter
Heimerl-Wagner
1 Forschungsfragen und konzeptioneller Rahmen
1.1 Forschungsfragen
Vor dem Hintergrund des Gewichts und der spezifischen Entwicklungstendenzen im Bereich verwaltungsnaher
Nonprofit Organisationen werden folgende Forschungsfragen untersucht:
1. Welche Koordinations- und Steuerungsformen, also welche spezifische Kombinationen von
Steuerungsmedien und -prozessen charakterisieren längerfristige, leistungsvertragliche Beziehungen
zwischen verwaltungsnahen NPOs und den sie finanzierenden öffentlichen Einheiten?
Bei dieser Forschungsfrage interessiert vor allem, wie Steuerung vor dem Hintergrund des Anspruchs auf
möglichst vertragskonforme Leistungserbringung im Falle einer leistungsvertraglichen Beziehung zwischen
verwaltungsnahen NPOs und den sie finanzierenden öffentlichen Einheiten passiert. Dabei sollen sowohl
Steuerungsmedien, also die ‚Träger‘, der ‚Stoff‘ der Steuerung, z.B. Geld, Macht, als auch unterschiedliche
Steuerungsprozesse näher untersucht werden.
2. Welche Auswirkungen haben diese Steuerungsformen auf
(a) die wechselseitige Wahrnehmung von NPOs und öffentlichen Einheiten sowie auf die Wahrnehmung von
Leistungsempfängern (Umweltwahrnehmung) ?
(b) die interne Entscheidungsstruktur, die Personalstruktur sowie auf die Professionalisierung von NPOs
(Binnenstruktur)?
Aus der großen Vielfalt an möglichen Fokussierungen wurden in der Binnenperspektive zentrale Erfolgsfaktoren
der organisationalen Leistungserbringung ausgewählt. Entscheidungen stellen sowohl theoretisch als auch
praktisch einen, wenn nicht sogar den zentralen Baustein für das Verständnis von Verhalten in und von
Organisationen dar (s. dazu bereits Heinen 1971). Die Personalstruktur in ihren unterschiedlichen Ausformungen
wird zunehmend als zentrales Erfordernis für Organisationserfolg und entscheidender Wettbewerbsfaktor
gesehen (vgl. etwa Beer et al. 1985). Die zunehmende Professionalisierung von NPOs gehört zu den
wesentlichen Trends der letzten Jahre im Bereich von NPOs (vgl. etwa Jarmai/Zauner 1997). In der
Außenperspektive ist die Wahrnehmung zentraler Akteure in den relevanten Umweltsegmenten ein essenzieller
Baustein im Rahmen strategischer Prozesse und hat unmittelbare Konsequenzen für die Qualität der erbrachten
Leistung, etwa über die Definition von Akteuren und deren Wünsche (vgl. etwa Matul/Scharitzer 2002).
1.2 Theoretischer Hintergrund
Als forschungsleitende Meta-Theorie wurde die Theorie sozialer Systeme Niklas Luhmanns gewählt (insbes.
Luhmann 1984; Luhmann 1998). Dafür sprechen mehrere Argumente: Erstens versteht sich diese Systemtheorie
als System-Umwelt-Theorie: NPOs sind strukturell unterschiedlich eng bzw. lose an ihre Umwelten gekoppelt,
(von ihnen konstruierte) Umweltänderungen schlagen sich demzufolge unterschiedlich stark auf interne
Strukturen der NPOs nieder (z.B. Simsa 2002b). Zweitens gibt die Organisationstheorie Luhmanns (insbes.
Luhmann 1981; Luhmann 1988a; Luhmann 1988b; Luhmann 1994; Luhmann 2000) eine ideale Hintergrundfolie
für die Verankerung betriebswirtschaftlicher und organisationssoziologischer Fragestellungen ab (z.B. Kasper et
al. 1998; Kasper et al. 1999; Meyer 1994; Meyer/Al-Roubaie 1996; Meyer/Heimerl 2000). Drittens erlaubt die
entsprechende Gesellschaftstheorie unter dem Stichwort „funktionale Differenzierung“ eine Bestimmung
gesellschaftlilcher Funktionsbeiträge von NPOs (vgl. Simsa 2000a; Simsa 2000b; Simsa 2001; Simsa 2002a).
Diese Argumente empfehlen die Theorie sozialer Systeme insbesondere für interdisziplinäre Forschungsprojekte.
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1.3 Finanzierungsformen der öffentlichen Hand für NPOs
Die öffentlichen Finanzierungsformen können in Pflichtleistungen und freiwillige Leistungen unterschieden
werden: Pflichtleistungen stellen „Selbstverpflichtungen“ des Staates dar, die durch vom Gesetzgeber
festgelegte, sozialpolitische Leistungsansprüche entstehen (Richter 2001).
Es gibt vier öffentliche Finanzierungsformen von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungsträgern
(Richter 2001; Goetz 1999):
1.3.1 Kostenerstattung
Bei der Kostenerstattung wird, nach Einreichung eines Belegs über die entstandenen Kosten der NPO,
nachträglich ein Teil erstattet.
1.3.2 Zuwendungen und Zuwendungsvertrag
Zuwendungen sind Geldleistungen der öffentlichen Träger zur Unterstützung von Vorhaben und Projekten freier
Träger. Sie sind die klassische Form der freiwilligen Leistungen des Staates und stellen nur eine
Teilfinanzierung dar. Dabei wird unterschieden, ob Projekte (die Zuwendung darf nachweislich nur für das eine
geförderte Projekt verwendet werden) oder Institutionen gefördert werden (die Institutionen können
grundsätzlich frei entscheiden, wie sie das Geld einsetzen).
Bei den Zuwendungsverfahren werden nicht die Ergebnisse kontrolliert, es muss „nur“ ein Nachweis seitens der
NPO über die Ausgaben und Einnahmen erbracht werden (Richter 2001). Zuwendungen werden in der Regel
durch Bescheid (=Verwaltungsakt) vergeben.
Es unterliegt dem Verhandlungsgeschick bzw. der Verhandlungsbereitschaft der Vertragspartner, folgende Ziele
in einem Zuwendungsvertrag zu erreichen:
Die Zuwendungsvergabe wird für mehrere Jahre festgelegt.
Die Zuwendungen sind jeweils auf die Folgejahre übertragbar.
Zusätzlich erwirtschaftete Eigenmittel (Festbetrags- statt Fehlbetragsfinanzierung) werden nicht vom
Zuwendungsbetrag abgezogen.
Die Regeln für das öffentliche Prüfungsrecht werden festgelegt.
1.3.3 Leistungsverträge
Leistungsverträge bringen die Forderung nach Kostenbewusstsein, Wirtschaftlichkeit und Qualitätsmanagement
zum Ausdruck. Ein Leistungsvertrag beinhaltet Abmachungen zwischen dem öffentlichen Träger und der
Nonprofit Organisation über die zu erbringende Leistung, ihre Qualität und Quantität, die Laufzeit sowie die
Zahlungsmodalitäten.
Eine eindeutige Meinung, was ein Leistungsvertrag genau ist, gibt es nicht. Die zwei gegensätzlichen Positionen,
die eingenommen werden, sind einerseits: „Im Gegensatz zur Zuwendung stehen sich bei einem
Leistungsvertrag die öffentliche Hand und die Nonprofit Organisation als gleichberechtigte Vertragspartner
gegenüber.“ (Richter 2001), und andererseits: „Die Beziehung der Handelnden untereinander soll durch
Vereinbarungen geregelt werden. Leistungsverträge sind keine Verträge im rechtlichen Sinne.“ (Goetz 1999)
Allgemeine Merkmale von Leistungsverträgen (Richter 2001)
Sie regeln die Erfüllung von Zwecken des Auftraggebers (der öffentlichen Hand).
Der Leistungsoutput wird überprüft. Dies setzt voraus, dass im Vertrag detaillierte Leistungs- und
Produktbeschreibungen erfolgen müssen.
Sie werden oft durch ein Ausschreibungsverfahren vergeben, es herrscht also ein Anbieterwettbewerb (vgl.
auch Goetz 1999).
Leistungsverträge sind also Verträge mit vorabkalkulierten Entgelten und festgelegten Leistungspflichten.
Zuwendungsgeber sind Gemeinden, Länder, vereinzelt der Bund sowie die Europäische Union.
Der Übergang zum Leistungsvertrag ist in der Regel mit dem Übergang zur konkreten Abrechnung von
Einzelleistungen verbunden. Die NPO erbringt in diesem Fall Einzelleistungen gegenüber Dritten, die nach Art,
Inhalt, Umfang und Qualität genau beschrieben sind, und rechnet diese Leistungen mit der öffentlichen Hand ab
(Goetz 1999; Richter 2001).
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Der wesentliche Unterschied liegt in der Formulierung der Verträge. Im Zuwendungsvertrag wird die Förderung
der Institution bzw. des Projekts vereinbart. Im Leistungsvertrag entrichtet der öffentliche Auftraggeber ein
Entgelt dafür, dass die NPO die Leistung erbringt. Das wichtigste Unterscheidungsmerkmal ist also die
Verpflichtung der NPO (Goetz 1999). Der in Deutschland verwendete Ausdruck der Zuwendungsverträge
entspricht in Österreich den Subventions- bzw. Förderverträgen.
Insgesamt zeigt sich aber in unserer Untersuchung, dass die angenommene Dichotomie zwischen Subventionsund
Förderverträgen auf der einen und Leistungsverträgen auf der anderen Seite nicht zu halten ist. Es
dominieren die Mischformen. Kaum mehr eine NPO behauptet von sich, Subventionsempfänger zu sein.
Betrachtet man die Finanzierungsvereinbarungen allerdings genauer, zeigt sich, dass die ‚leistungsvertraglich‘
vereinbarten Leistungen und Gegenleistungen sehr allgemein sind, oft dem gesamten NPO-Zweck entsprechen
und selten präzise operationalisiert werden.
2 Hypothesen, Methodik und Kategorien
Insgesamt wurden dreizehn Annahmen zu neuen Steuerungsmedien, zur Umweltwahrnehmung und Strategie,
zur Entscheidungs- und Personalstruktur sowie zur Professionalisierung formuliert. Für diesen Beitrag wird
daraus eine Hypothese ausgewählt, die mit ersten empirischen Befunden unterlegt und weiterentwickelt wird.
2.1 Neue Grenzziehungen der NPOs: „Wer ist Nicht-Klient?“ und „Welche Leistungen
erbringen wir nicht?“
Neue Steuerungsformen induzieren eine doppelte Selektivität in der Wahrnehmung der Leistungsempfänger:
Erst mit ihnen stellt sich für die Organisation zuerst die Frage „Wer ist (nicht) unser Klient?“, dann die Frage
„Hinsichtlich welcher Aspekte besteht diese Klienteneigenschaft (nicht)?“ Es wird vermutet, dass gerade die
Betonung der ausgeschlossenen Seite den Unterschied zwischen „traditionell“ und „neu“ gesteuerten NPOs
ausmacht: Auch traditionell gesteuerte NPOs verfügen über Beschreibungen ihrer Klienten, nicht allerdings über
möglichst präzise Beschreibungen der Nicht-Klienten und jener Aspekte, die nicht Gegenstand der
Leistungsbeziehung sind (z.B. „wir sorgen für Wohnplätze Haftentlassener, sind aber nicht für deren
Reintegration in der Arbeitsmarkt zuständig“). Damit findet auf Leistungsebene ein Übergang von einer
Ganzheitlichkeit zur Spezifität statt. Auf Organisationsebene entsteht verstärkte Identität. In der Fokaltriade führt
dies zu klareren Grenzen zwischen den Beteiligten und in Bezug auf deren Beziehungen. Bestimmte
Umweltbedingungen begünstigen die Identitätsentwicklung; insbesondere sind dies solche, die der Organisation
die Grenzen des eigenen Handelns vor Augen führen, was speziell in Wettbewerbssituationen der Fall ist, wo die
Aufmerksamkeit auf die Kundenerwartungen und die Konkurrenz konzentriert wird. Für NPOs folgt aus diesen
Überlegungen, dass ihre Identitätsbildung vor allem dann angeregt wird, wenn Klienten, Mitglieder,
Mitbewerber, Auftraggeber etc. den Organisationsentscheidungen Grenzen setzen bzw. neue Erwartungen an die
Organisation herantragen. Identität ermöglicht einem System, eigene Handlungen und deren Wirkungen in
Bezug zu anderen Systemen (z. B. Geldgeber, Kunden, Mitbewerber, eigene Mitarbeiterinnen) zu beobachten
und zu beschreiben. Das Mittel dazu ist Reflexion: die Verwendung der Differenz System/Umwelt in der
internen Kommunikation. Das Ergebnis von Reflexionsprozessen, die Systemidentität, kann durch das System
auch beschrieben werden. Solche Selbstbeschreibungen werden in der Praxis häufig Organisationsleitbilder
genannt. Darin wird programmatisch der (gewünschte) Umgang mit der Umwelt niedergelegt. So sind diese
nicht selten Versuche, Wirklichkeit herbeizureden.
2.2 Methodik
Unter Multiple Case Studies wird eine Untersuchungsform verstanden, in deren Rahmen mehrere Fallstudien
durchgeführt werden. Jeder Fall ist eine in sich abgeschlossene Studie. Derartige „multiple-case-studies“ sind
nicht darauf ausgerichtet, durch eine Vergrößerung der Fallzahl Repräsentativität der Ergebnisse zu erreichen.
Zielsetzung dieser Strategie ist i.d.R. theoretische, nicht statistische Generalisierbarkeit (Firestone 1993), z.B.
durch Einsatz von Theoretical Sampling (Glaser/Strauss 1967). Das Sample wurde folgendermaßen
zusammengestellt:
Nr. Grösse Kopplung LV-Anteil Branche
1 klein eng LV Sozial
2 klein eng SUB Sozial
3 klein mittel LV Sozial
3

4 klein mittel SUB Kultur
5 klein lose LV Sozial
6 klein lose SUB Sozial
7 groß eng SUB Sozial
8 groß eng SUB Sozial
9 groß mittel LV Sozial
10 groß mittel SUB Kultur
11 groß lose LV Sozial
12 groß lose SUB Sozial
Als Erhebungsmethodik wurden problemzentrierte, strukturierte, offene Interviews gewählt. Dabei wurden pro
NPO zwei Personen und vom jeweils wichtigsten öffentlichen Geld- bzw. Auftraggeber ebenfalls ein
Entscheidungsträger interviewt. Zusätzlich werden Dokumente (Jahresberichte, Geschäftsberichte, Leitbilder)
analysiert.
3 Zwischenbefunde
3.1 Häufigkeiten der zentralen Kategorien
Insgesamt wurde zur Überprüfung der Hypothesen ein umfangreiches Kategorienschema entwickelt und an den
Interviewtranskripten weiterentwickelt. Befunde zur ausgewählten Hypothese finden sich in folgenden der
inhaltsanalytischen Kategorien:
Grenzen:
1. Abgrenzung der Produkte und Dienstleistungen: Was leistet die NPO? Was leistet die NPO nicht?
2. Abgrenzung der Kunden und Zielgruppen: Wer wird als Kunde bzw. Zielgruppe gesehen? Wer nicht?
Diese beiden Kategorien spielen eine wichtige Rolle in der Wahrnehmung der NPOs. Sie wurden bislang am
häufigsten codiert. Sie stellen Metakategorien dar, die sich in einigen unserer Hypothesen wiederfinden lassen
und diese unterlegen können.
Häufigkeiten in den einzelnen Kategorien
Kategorie Kodierte
Zeichen
Kodierte
Interviewpassagen
Anteil an
Gesamtzahl der
kodierten Zeichen
(in %)
1. Grenzen/Grenzen – Leistung 13.578 24 18,95
2. Grenzen/Grenzen – Kunden 4.027 6 5,62
3. Grenzen unspezifisch 74 1 0,11
4. Grenzen/Grenzen - Non-Leistung 3.093 7 4,31
5. Grenzen/Grenzen - Non-Kunde 4.111 7 5,74
Summe 24.883 45 34,73
Die erwähnten Grenz- bzw. Identitätskatetorien decken also zum derzeitigen Auswertungsstand ca. 35 Prozent
des insgesamt kodierten Textmaterials ab. Dabei zeigt sich, dass unsere Annahme, derzufolge die
Negativabgrenzungen (4. und 5.) dominieren müssten, auf quantitativer Basis nicht gehalten werden kann. In der
Folge betrachten wir einzelne Textpassagen und versuchen diese vor dem Hintergrund unserer Annahme zu
interpretieren.
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3.2 Textbeispiele und Kurzinterpretationen
(1) Grosse Organisation, enge Kopplung, Subvention, Sozialbereich
..da ist es oft so schwierig die Grenzen zu ziehen, wie weit wir zuständig sind, in wie weit wir auch geeignet sind
als Einrichtung und dann auch die geeignete Einrichtung zu finden. Weil das sind meistens Menschen, die schon
in sehr vielen Stellen rausgefallen sind, dann halt in so offene Einrichtungen, die ein Tageszentrum haben,
kommen und aber oft auch unsere Grenzen sprengen. Da ist es nicht immer so leicht und da dauert es einfach
eine Zeit lang, bis man das aufgeklärt hat, ob es überhaupt eine Einrichtung gibt oder auch wie weit wir einfach
helfen können.
Diese Textstelle illustriert ein oft von sozialen NPOs wahrgenommenes Dilemma zwischen der Notwendigkeit
der Leistungsabgrenzung und der ursprünglichen NPO-Mission. Die Negativ-Abgrenzung „Nicht-Klient“ ist nur
dann einfach aufrechtzuerhalten, wenn andere Organisationen die Zuständigkeit übernehmen, sonst ist der
‚Rückfall‘ in die Mission ‚einfach helfen‘ möglich oder sogar erwünscht.
(2) Kleine Organisation, enge Kopplung, Leistungsvertrag, Sozialbereich
Das ist eine sehr schwere Frage. Also, das ist fast leichter zu beantworten, wenn ich sage, mit welchem Klientel
wir es gar nicht oder wenig zu tun haben.
Ein klassisches Beispiel für die negative Abgrenzung von Klientengruppen, die insbesondere von
leistungsvertraglichen Rahmenbedingungen erzwungen werden.
(3) Grosse Organisation, enge Kopplung, Subvention, Sozialbereich
Ob dann nicht letztendlich ein Ergebnis sein könnte, es werden nur mehr diese und diese und diese Leistungen
gezahlt und der Rest wird dann natürlich halt auch nicht gemacht werden können und die Klienten die sind die,
die dann halt überhaupt leiden.
Hier zeigt sich der Konflikt zwischen den extern erzwungenen Grenzziehungen und der Mission der NPO bzw.
den von der NPO wahrgenommenen Bedürfnissen der Klienten sehr deutlich – überraschenderweise auch in der
Subventionslogik.
(4) Kleine Organisation, enge Kopplung, Leistungsvertrag, Sozialbereich
..die Produkte werden immer mehr und die bringt man einfach nicht mehr unter. Weder vom Personal her, noch
von der Art der Arbeit und die Spielräume werden kleiner für eine NGO, dann unter Umständen zusätzlich
Visionen oder zusätzlich andere Sachen auszuarbeiten.
Ein weiteres Beispiel für den Konflikt zwischen den – hier leistungsvertraglich – gesteigerten Anforderungen
und den damit verbundenen Opfern, die wohl im Bereich der Mission der NPO liegen.
(5) Grosse Organisation, enge Kopplung, Subvention, Sozialbereich
..Diskrepanzen gibt, in den Vorstellungen wie man mit den Geldgebern umgehen könnte. Es gibt ein bißl einen
Konflikt, aber eigentlich auch nicht mit den Geldgebern, sondern eher innerhalb, so mit der Frage der neuen
Aufgabenfelder, XX als Beispiel, es gibt ja jetzt neue Zielgruppen, die wir betreuen, einfach deswegen weil man
annimmt, daß man dafür auch gut Geld lukrieren kann, was also nicht heiß, daß man nicht auch die XX gut
betreuen, aber unsere, oder die Sorge von vielen ist, daß man sagt, OK, es gibt in der ORGA Zielgruppen, die
ganz schwierigen YY, wie zum Beispiel XY, die eine intensive Form der Betreuung brauchen, das heißt damit
auch eine teure Form der Betreuung. Und die Sorge, die Sorge ist einfach ein bißl in die Richtung, wird man sich
das leisten wollen in Zukunft, oder steigt man eher um auf die billigeren Varianten,
Einmal mehr zeigt sich hier, dass Förder- und Leistungsvertrag keine Dichotomie sind: Auch „geförderte“ NPOs
stehen vor der Frage, mit welchen neuen Leistungsangeboten sie die Finanzierung sicherstellen oder ausweiten
können, auch in diesen NPOs wird befürchtet, dass dann die aus einer wie auch immer formulierten „Mission“
resultierenden eigentlichen Aufgaben zu kurz kommen.
(6) Grosse Organisation, enge Kopplung, Subvention, Sozialbereich
Die Frage ist nur, ob die Geldgeber alles das, was wir machen, auch bezahlen wollen. Oder als verrechenbare
Leistung anerkennen.
Die Erwartungen der Geldgeber hinsichtlich des Leistungsangebotes werden auch antizipiert, wenn die NPO
subventioniert wird.
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(7) Grosse Organisation, mittlere Kopplung, Leistungsvertrag, Kulturbereich
...wirklich der große Unterschied ist so von der Breiten, ja, tun wir halt überall ein bisschen was, dass wir jetzt
hier versuchen, auf die Segmente zu gehen.
...den Anspruch zu geben, wir wollen auch weltweit ein bisschen so Marketing machen und wir wollen
eigentlich auf allen Märkten vertreten sein.
Die Fallstudie, die durch diese Zitate vertreten ist, zeigt einen deutlichen Unterschied zwischen wirtschafts- bzw.
kulturnahmen NPOs und sozialen NPOs: Während in letzteren die Bemühungen der Abgrenzung und
Identitätsfindung allgegenwärtig sind, fanden wir zumindest in dieser Fallstudie aus dem Wirtschafts- bzw.
Kulturbereich keinerlei derartige Bemühungen.
4 Erste Implikationen für die Logik der Subvention und die Logik
des Leistungsvertrages
Unterschiedliche gesellschaftliche Legitimationsanforderungen in unterschiedlichen NPO-Bereichen (z.B.
Kultur-Soziales) schlagen sich in Präferenzen für die Förder- oder die Leistungsvertragslogik nieder:
Der Kulturbereich bzw. wirtschaftsnahe Bereiche sind offenbar in ihrer Legitimation soweit abgesichert,
dass keine präzisen Leistungs-/Nichtleistungs- und Kunden/Nichtkundendefinitionen nachgefragt werden:
Hier finden wir auch noch eine Dominanz der Subventionslogik, die öffentliche Finanzierung dieser
Bereiche läuft unter der Rubrik „Investition“.
Der Sozialbereich scheint latent unter stärkerem Legitimationsdruck zu stehen, hier finden wir sehr präzise
Leistungs- und Kundendefinitionen, öffentliche Finanzierungen laufen unter der Rubik „Kosten“.
Die jeweiligen Logiken zeigen für die NPOs janusköpfige bzw. teils paradoxe Konsequenzen hinsichtlich der
wahrgenommenen Freiheitsgrade:
Eine Leistungsvertragslogik forciert die Entwicklung neuer Produkte und Dienstleistungen, sofern deren
Finanzierung als chancenreich eingeschätzt wird (Zitat 5). Die Grenzziehungen in Hinblick auf einzelne
Produkte und Projekte werden schärfer, aber die Organisationsgrenzen fransen aus, das Anliegen bzw. die
Mission der Organisation tritt in den Hintergrund. In dieser Logik werden Umweltressourcen als Chance
und Möglichkeit gesehen.
Die Subventionslogik forciert die Betonung der Mission bzw. des Anliegens der NPO, intern werden höhere
Freiheitsgrade wahrgenommen, dieser Freiheit sind allerdings durch die Ressourcenknappheit oft enge
Grenzen gesetzt (Zitat 4, Zitat ).
Anders formuliert: Die Frage nach den Auswirkungen von unterschiedlich gestalteten Vertragsbeziehungen –
Subventions-/Förderverträge auf der einen Seite und Leistungsverträge auf der anderen Seite – zwischen NPOs
und ihren Geldgebern ist nicht ohne weiteres zu beantworten.
Hinsichtlich der Vielfalt der erbrachten Leistungen sind sehr ähnliche Konsequenzen zu erwarten. Im
Rahmen der Subventionslogik sind die NPOs per definitionem im vorgegebenen Rahmen – und wohl auch:
darüber hinaus – relativ frei, unterschiedlichste Leistungen zu definieren und anzubieten. Innerhalb einer
leistungsvertraglichen Logik ist die Vielfalt nicht notwendigerweise beschränkter, vielleicht sogar im
Gegenteil: Wenn seitens der Geldgeber für bestimmte, auch ‚neue‘ bzw. in dieser Form noch nicht
angebotene Leistungen monetäre Anreize gesetzt werden, so ist insbesondere in finanziell ‚angespannten‘
Zeiten zu erwarten, dass sich NPOs auch jenseits ihres ‚eigentlichen‘ Kerngeschäfts dafür interessieren.
Allerdings ist vor dem Hintergrund der Erfahrung markt- bzw. planwirtschaftlicher Systeme eher nicht
davon auszugehen, dass durch zentrale Finanzierung – das heisst: zentrale Planung – Innovationen stärker
gefördert werden als durch dezentrale, nahe am Markt bzw. den Klienten befindliche Bemühungen.
Mit Bezug auf die Verankerung der angebotenen Leistungen und den Nachdruck, mit dem die Entwicklung,
die Umsetzung und die Weiterentwicklung erfolgt, ist von einem deutlichen Unterschied innerhalb der
beiden Logiken auszugehen. Je mehr eine bestimmte Leistung auf ‚eigene‘, selbst initiierte und ohne
unmittelbare Umweltanreize zustande kommende Bemühungen zurückgeht, umso stärker ist die
Identifikation mit diesem Leistungsangebot. Insoferne ist hier im Rahmen einer Subventionslogik von
deutlich mehr ‚Bindung‘ zwischen der NPO und ihren Produkten auszugehen.
Mit dem vorigen Punkt zusammenhängend ist auch die Frage nach der Art der Grenzziehungen innerhalb
der verschiedenen Logiken. Im Rahmen einer Subvenionslogik ist zu erwarten, dass – bedingt durch die
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interne Anreizsituation und angesichts einer generellen ‚Hilfsbereitschaft‘ als Hintergrundfolie – es im
Handlungsprogramm der NPOs stärker angelegt ist, ‚im Zweifel‘ das als eigene Aufgabe zu betrachten
(Zitat 1). Umgekehrt ist bei einer leistungsvertraglich geprägten Logik die Tendenz zur ‚Abgrenzung‘
stärker zu erwarten. Wenn externe Anreize dominieren, sinkt die Bereitschaft für Zusatzleistungen, die nicht
im Leistungsvertrag enthalten sind.
Mittel- bis langfristig relevant scheinen auch die zu erwartenden Konsequenzen für das
Innovationsverhalten der NPOs. Es lässt sich argumentieren, dass bei einer Dominanz leistungsvertraglicher
Elemente mittel- bis langfristig die wahrgenommene Verantwortung und Zuständigkeit für das
Hervorbringen neuer Leistungen von den NPOs mehr und mehr zu den Geldgebern wandert, da der Anstoß
für eine neue Leistung als stets vom Geldgeber kommend wahrgenommen wird.
Bei den meisten der oben genannten Punkte ist allerdings festzuhalten, dass sehr genau analysiert werden muss,
wie die Ausgestaltung der leistungsvertraglichen Beziehungen ist. Auf der einen Seite des Spektrums steht die
vollständige Vorgabe und Definition der erwünschten Leistung durch den Geldgeber und eine nach
leistungsvertraglichen Prinzipien erfolgende Abrechnung der erbrachten Leistungen. Auf der anderen Seite steht
eine leistungsvertragliche Ausgestaltung, die allenfalls den Rahmen für das Leistungsangebot und die Art der
Finanzierung vorgibt. Anstoß zur ‚Produktentwicklung‘ kommt allerdings von Seiten der NPOs. Je nach Art der
dominierenden Leistungsvertragslogik sind hinsichtlich der oben genannten Punkte unterschiedliche Wirkungen
zu erwarten. Auch hier gilt, dass erst eine genaue Betrachtung der Vertrags- und Finanzierungsverhältnisse die
zu erwartenden Reaktionen der NPOs in einem generell als leistungsvertraglich eingeschätzten Kontext
bestimmt.
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