Leistungsorientierte Haushaltswirtschaft Niedersachsen

Leistungsorientierte Haushaltswirtschaft
Niedersachsen
Das Projekt zur Finanzreform der Niedersächsischen Landesverwaltung
Leistungsorientierte
Haushaltswirtschaft
Niedersachsen

Vorwort
Die Verwaltung in Niedersachsen ist auf dem Weg der Modernisierung.
Wir wollen den Bürgerinnen und Bürgern unsere Leistungen noch kundenorien-
tierter, qualitätsbewusster und wirtschaftlicher anbieten.
Das erfordert mehr denn je kostenbewusstes und -transparentes Handeln jedes
einzelnen Beschäftigten.
Eine leistungsorientierte Haushaltswirtschaft hat unter anderem das Ziel, diese
Kostentransparenz und die daraus resultierende verbesserte Finanzplanung
und -steuerung für Verwaltungsführung und Politik gleichermaßen zu
ermöglichen.
Die Landesregierung fördert diese Ziele seit dem Jahr 2000 mit dem Projekt
LoHN – Leistungsorientierte Haushaltswirtschaft Niedersachsen.
Unter Federführung des Finanzministeriums werden Konzepte zur Verwaltungs-
steuerung, zur Kosten- und Leistungsrechnung und zum Controlling erarbeitet.
In den nächsten Jahren werden wir die entwickelten Grundsätze landesweit
umsetzen. Zug um Zug wird dann eine ergebnisorientierte Haushaltswirtschaft
das System der Kameralistik ergänzen.
Damit die Reform der niedersächsischen Landesverwaltung auf einer für alle
tragfähigen Grundlage fortgesetzt wird, ist es wichtig, dass wir im Interesse
der Bürgerinnen und Bürger unseres Landes diesen eingeschlagenen Weg der
Veränderung gemeinsam gehen.
Heinrich Aller
Inhalt 01_Vorwort
Niedersächsischer Finanzminister
02|03_Welche Ziele will LoHN erreichen?
Der Rahmen der Leistungsorientierten Haushaltswirtschaft.
04|05_Wie funktioniert die Leistungsorientierte Haushaltswirtschaft?
Welches Ziel hat Kontraktmanagement?
06|07_Wer ist verantwortlich für die Erzielung von Ergebnissen?
Wozu dienen Kennzahlen?
08|09_Wie wird LoHN umgesetzt?
Welche Köpfe stecken hinter LoHN?
Leistungsorientierte
Haushaltswirtschaft
Niedersachsen
Vorwort
01

Welche Ziele
will LoHN erreichen?
„LoHN reformiert grundlegend
die Haushaltswirtschaft
des Landes Niedersachsen.“
Der Rahmen der
Leistungsorientierten
Haushaltswirtschaft.
Haushaltswirtschaft
und Haushaltsvollzugssystem
Mittelfristige
Finanzplanung
Haushalts- und
Budgetplanung
Finanzwirtschaftliche
Verwaltungssteuerung:
Haushalt
und Rechnungslegung
Kosten-und
Erlösrechnung
Rechtlicher
Rahmen und
politische Zielsetzung
Leitbilder und Missionen
LoHN hat sich die ehrgeizige Aufgabe gestellt, die Haushaltswirtschaft des
Landes grundlegend zu modernisieren.
Die gegenwärtige Haushaltswirtschaft, die Kameralistik, stellt die Einnahmen
und Ausgaben in den Mittelpunkt. Dadurch ist die finanzpolitische Einflussnahme
im wesentlichen auf die Art und Höhe der Ausgaben beschränkt, ohne Kenntnis
darüber, wie teuer die finanzierten Ergebnisse wirklich sind. Auch sind aussagefähige
Vergleiche zwischen einzelnen Behörden nur bedingt möglich. Zugleich
haben die Behörden nur begrenzten Einfluss darauf, wie sie die ihnen zugewiesenen
Mittel einsetzen.
Hier setzt LoHN an: Anstelle der Ausgabenvolumina sollen die zu erreichenden
Ziele und Ergebnisse festgelegt werden und zugleich der ausführenden Behörde
ein Budget und die Verantwortung dafür übertragen werden, um diese Ziele
zu erreichen. Rechtliche Grundlage ist dabei der im Jahr 2000 neu in die Landeshaushaltsordnung
eingefügte § 17 a.
Diese Form der Finanzsteuerung erfordert jedoch Kostentransparenz und ein
Informationssystem, das verdeutlicht, welcher Aufwand den erzielten Ergebnissen
jeweils gegenübersteht.
Seit einigen Jahren wird dieses System der Kosten- und Leistungsrechnung
(KLR) in einzelnen niedersächsischen Landesbehörden erprobt. Auch Kommunen
haben gute Erfolge damit erzielt und in anderen Bundesländern ist bereits mit
der Umstellung der Haushaltswirtschaft begonnen worden.
Die hierbei gewonnenen Erfahrungen wollen wir in Niedersachsen nutzen und
bis 2006 flächendeckend die Leistungsorientierte Haushaltswirtschaft einführen.
Die Landesregierung hat hierzu am 9. Mai 2000 unter anderem folgende
Ziele festgelegt:
• Entwicklung und Einführung leistungs- und ergebnisorientierter Steuerungsinstrumente
für Behörden, Fach- und Querschnittsministerien, insbesondere
Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung und eines Controllings
• Entwicklung und Einführung behördenübergreifender Benchmarking-
Instrumente
Strategische Programmund
Leistungsplanung
Maßnahmen- und
Leistungsplanung
Leistungswirtschaftliche
Verwaltungssteuerung:
Zielvereinbarungen + Qualitätsmanagement
Leistungs- und
Wirkungsrechnung
„LoHN unterstützt betriebswirtschaftliches
Denken und Handeln der Beschäftigten in
der niedersächsischen Landesverwaltung“
Evaluation
und
Benchmarking
Welche Ziele will LoHN erreichen?_Der Rahmen der Leistungsorientierten Haushaltswirtschaft.
Leistungsorientierte
Haushaltswirtschaft
Niedersachsen
02|03

Wie funktioniert die
Leistungsorientierte
Haushaltswirtschaft?
„Durch LoHN werden Ergebnisse
des Verwaltungshandelns messbar
und anschaulich.“
Welches Ziel hat
Kontraktmanagement?
„LoHN fördert und fordert
verantwortungsvolles und kostenbewusstes
Handeln – mehr Freiraum für eigene Ideen
und mehr Orientierung am Bürger.“
Kontraktmanagement soll auf allen Steuerungsebenen ergebnisorientierte
Sach- und und Finanzziele vorgeben.
Leistungssteuerung
Materiellrechtliche
Handlungsanweisungen
Programm- und Leistungsplanung
der Ressorts
Zielvereinbarungen
Zielvereinbarungen:
Strukturpläne
Zielvereinbarungen:
Leistungsvereinbarungen
Berichtswesen
Landtag (Budgetrecht)
Budgetberichte
Information
Landesregierung
Budgetberichte
Aggregation
Fachressort
Budgetberichtaggregation
Behörde (z.B. Mittel- / Ortsebene)
Kostenträger-/Kostenstellen-
Aggregation
Erlös-Kosten-Einheit (z.B. Ämter)
Kostenträger-/Kostenstellen-
Rechnung
Abteilung, Referat, Fachbereiche, etc.
Finanzsteuerung
Budgetbewilligung
Budgetbereitstellung
Globalbudget
(Wirtschaftsplan)
Budgetplan
Einzelbudget
©arf GmbH 1999 /2000; abgewandelt nach: Erzinger 1999
Für die Einrichtung einer leistungsorientierten Haushaltswirtschaft sind eine
Reihe von finanzwirtschaftlichen Prozessen einzuführen, die sich zu einem
steuerungsfähigen Kreislauf verbinden.
Grundsätze eines leistungsorientierten Haushaltskreislaufes
Berichtswesen/Bilanzierung
§§ 6 III, 33a HGrG
kostenträger- &
kostenstellenorientierte
Rechnungslegung
Budgetierung
Leistungsorientierte
Haushaltswirtschaft
Zielvereinbarungen
§ 6a HGrG, 17a LHO
Ergebnissteuerung
Kosten- und Leistungsrechnung
& Controlling
©arf GmbH/Nds. MF 2001
Voraussetzung ist die Definition sogenannter „Produkte“. Im Sinne von LoHN
sind dies grundsätzlich alle Verwaltungsleistungen, die Dritte – im wesentlichen
die Bürgerinnen und Bürger – separat nachfragen oder erhalten können, wie
beispielsweise Steuerbescheide oder Baugenehmigungen. Um deren Erstellungsprozess
quantitativ und qualitativ steuern zu können, müssen diese messbar,
also durch Mengenangaben und Messgrößen erfassbar sein.
Wenn innerhalb eines Verwaltungsbereiches Produkte definiert, messbar und
steuerbar sind, bildet bei einer output-orientierten Steuerung nicht mehr die
Ausgabenfinanzierung, sondern sinnvollerweise die Finanzierung der erstellten
Produkte als Ergebnisse des Verwaltungshandelns das entscheidende Kriterium
– nicht nur innerhalb der Verwaltung, sondern auch für die Politik.
Dabei fällt der Politik zunächst die Aufgabe zu, die strategisch-politischen Ziele
und die Rahmendaten zu formulieren und entsprechende Verwaltungsbereichsbudgets
zu bewilligen.
Die Fachministerien und die Verwaltungsbereiche bzw. die Verwaltungsbereiche
und die zugehörigen Behörden schließen daraufhin untereinander Zielvereinbarungen
ab.
Da die Budgets weitgehend eigenverantwortlich bewirtschaftet werden sollen,
kann eine Behörde auch neue Wege in der Umsetzung ihrer Maßnahmen einschlagen.
Voraussetzung ist, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen beachtet,
die vereinbarten Ziele erreicht und die übertragenen Budgets eingehalten werden.
Unter Berücksichtigung des Grades der Zielerreichung werden im folgenden
Haushalt die Budgets neu festgesetzt – es wird ergebnisorientiert gesteuert:
Der Kreislauf der Leistungsorientierten Haushaltswirtschaft beginnt.
Leistungsorientierung durch Kontraktmanagement ist nach alledem also nicht
„Sparen mit dem Rasenmäher“, sondern fördert und fordert die unternehmerische
Aufgabenwahrnehmung und Kostenverantwortung.
Außerdem sind durch Bildung, Auswertung und Vergleich auch qualitativer
Zielvorgaben und Ergebnisse neben der rein monetären Perspektive auch Qualitätssteigerungen
und eine Verbesserung des Arbeitsumfeldes möglich. Die Leistungsorientierte
Haushaltswirtschaft bewirkt damit nicht nur Einspareffekte,
sondern aufgrund erhöhter Entscheidungskompetenzen auch zufriedenere
Beschäftigte und vor allem auch verbesserte Leistungen für Bürgerinnen und
Bürger.
Wie funktioniert die Leistungsorientierte Haushaltswirtschaft?_Welches Ziel hat Kontraktmanagement?
Leistungsorientierte
Haushaltswirtschaft
Niedersachsen
04|05

Wer ist verantwortlich für
die Erzielung von Ergebnissen?
„LoHN führt Finanz-, Personal- und
Ressourcenverantwortung zusammen
und schafft für die Behörden
dezentrale Gestaltungsspielräume.“
Wozu dienen Kennzahlen?
Leistungsmerkmale
anhand von
Leistungskriterien
Finanzwirtschaftliche
Ziele, z.B. finanzielle
Effizienz
Steuerung mit Kennzahlendimensionen
Leistungswirkung
anhand von
Wirkungskriterien
Kennzahlen-
Dimensionen
Prozessqualität,
z.B. Öffnungs- und
Bearbeitungszeiten
Kundenzufriedenheit,
z.B. Befragungsergebnisse
©arf GmbH 1999 –2002
„LoHN ermöglicht eine strategische
Steuerung durch Kennzahlen
zur Zielerreichung und Budgeteinhaltung.“
Ein weiteres wesentliches Kennzeichen der Leistungsorientierten Haushaltswirtschaft
ist die Bildung von „Verwaltungsbereichen“. Verwaltungsbereiche sind
organisatorische Einheiten, die im wesentlichen die Erstellung der Produkte
steuern und dafür Produktbudgets erhalten. Verwaltungsbereiche sind beispielsweise
die Polizei, die Straßenbau- oder die Agrarstrukturverwaltung.
Produktbudgets sowie die übrigen Budgetarten werden einem Verwaltungsbereich
als Ermächtigungsrahmen übertragen. Dabei werden die derzeitigen Freiheitsgrade
im Haushaltsvollzug beispielsweise durch erweiterte Deckungsfähigkeiten
und Übertragbarkeiten ausgedehnt.
Durch die Einführung der Budgetierung mit Ergebnis- und Leistungszielen soll
eine höhere Effektivität und Effizienz des Verwaltungshandelns erreicht werden.
Hierzu ist es erforderlich, die Verantwortung für die Leistungserstellung möglichst
umfassend und eindeutig an den Verwaltungsbereich zu delegieren. Zu
diesem Zweck wird die Budgetierung innerhalb eines Verwaltungsbereiches
mittels interner Budgets weiter umgesetzt.
Die operative Steuerung des Verwaltungsbereichs soll grundsätzlich unterhalb
des jeweiligen Fachministeriums wahrgenommen werden. Auch die Aufgaben
der strategischen Steuerung können durch den Verwaltungsbereich wahrgenommen
werden, so weit es sich nicht um Aufgaben handelt, die dem Ministerium
vorbehalten sind.
Die Zielerreichung und die Einhaltung der Budgets werden durch die Einrichtung
eines landeseinheitlichen Controlling-Systems unterstützt. Eine wesentliche
Grundlage hierfür ist ein System von Kennzahlen. Sie stellen Messgrößen zur
Beschreibung der Leistungen und Strukturen der Verwaltung sowie zur Ermittlung
der Zielerreichung dar. Die Beschreibung von Produkten durch Kennzahlen
dient der objektiven Analyse durch Messung und Vergleichen der Ergebnisse
des Verwaltungshandelns. Kennzahlen können beispielsweise für die Anzahl
von Widerspruchbescheiden, für Bearbeitungszeiten oder für Kriterien der
Kundenzufriedenheit festgelegt werden.
Strategisch relevante Kennzahlen aus verschiedenen Kennzahlendimensionen
können zu einem Kennzahlensystem zusammengefasst werden. Die Informationen,
die solche Kennzahlensysteme liefern, bilden zukünftig die Grundlage für
die strategische Steuerung der Organisation.
Wer ist verantwortlich für die Erzielung von Ergebnissen?_Wozu dienen Kennzahlen?
Leistungsorientierte
Haushaltswirtschaft
Niedersachsen
06_07

Wie wird LoHN
umgesetzt?
„Bis 2006 werden in allen
niedersächsischen
Landesbehörden dezentrale
LoHN-Projekte umgesetzt.“
Welche Köpfe
stecken hinter LoHN?
„LoHN ist ein Projekt des
Niedersächsischen Finanzministeriums
und wird durch die Beschäftigten in
Ministerien und Behörden sowie durch
ein externes Beraterkonsortium
verwirklicht.“
2001 ist bereits eine Konzeption zur Einführung der Ist-Kostenrechnung erarbeitet
worden. Diese beinhaltet den Aufbau des Grundsystems der Kostenrechnung
einschließlich der Abbildung der Kostenarten, Kostenstellen und Kostenträger
sowie eine grobe interne Leistungsverrechnung. Hierzu ist ein für alle
Ressorts verbindliches KLR-Methodenkonzept entwickelt worden, das betriebswirtschaftliche
Standards für die ressortübergreifende Steuerung definiert
und Vorgaben für die DV-technische Umsetzung liefert. Als DV-Plattform dient
hierbei die ERP-Software Baan 5 mit dem bereits eingeführten Haushaltsverfahren
Baan.PPM. 2002 wird ein Budgetierungsmodell entwickelt und die interne
Leistungsverrechnung und Kostenrechnung ausgebaut; zusätzlich werden
Kennzahlensysteme definiert sowie Zielvereinbarungen und Budgetberichte
konzeptioniert. 2003 und 2004 wird das dann bestehende Kennzahlensystem
im Sinne des Balanced-Scorecard-Ansatzes zu einem Instrument der strategischen
Steuerung ausgebaut.
Bei der landesweiten Umsetzung der Konzepte wird in mehreren Stufen vorgegangen,
beginnend mit dem Haushaltsvollzug 2002/2003. Mit Beginn des
Jahres 2002 sind in fast allen Ressorts Behörden mit einem Ausgabenvolumen
von zusammen 10 % des jeweiligen Ressorthaushaltes in den KLR-Echtbetrieb
überführt worden. Ziel ist es, Daten für die Haushaltsaufstellung 2004/2005
zu gewinnen. In den folgenden Stufen werden weitere Landesbehörden und
Ministerien die Kosten- und Leistungsrechnung einführen und die gewonnenen
Daten den jeweils folgenden Haushaltsaufstellungen zugrunde legen. Die
Leistungsorientierte Haushaltswirtschaft wird dann im Jahr 2006 flächendeckend
eingeführt sein.
Bei der Konzeptentwicklung und in der Projektorganisation sind alle Ministerien
vertreten. Die Federführung des Projektes liegt beim Finanzministerium.
Um die Einbeziehung des bestehenden Know-Hows aus der Landesverwaltung
sicherzustellen, wirken zum einen die KLR-Beauftragten der einzelnen Ministerien
in einer Projektlenkungsgruppe mit. Darüber hinaus sind Vertreterinnen und
Vertreter aller Ressorts in den zentralen Projektgruppen zur Entwicklung eines
Steuerungs- und Controllingmodells und eines einheitlichen KLR-Methodenkonzeptes
beteiligt.
So wird gewährleistet, dass die Belange, Vorschläge und Erfahrungen aus möglichst
vielen Bereichen der Landesverwaltung in das Projekt einfließen und verwirklicht
werden.
Neben der zentralen Projektebene bilden die Ressorts und Behörden dezentrale
Teilprojekte, die die Umsetzung im Ressort oder in der Behörde eigenständig
durchführen.
Die Umsetzung der Leistungsorientierten Haushaltswirtschaft in den dezentralen
Teilprojekten und die zentrale Projektorganisation werden durch ein externes
Beraterkonsortium unterstützt. Es besteht aus der arf Gesellschaft für Organisationsentwicklung
mbH, der SIEMENS Business Services GmbH & Co. OHG und
der Weiterer und Finke Informationssysteme GmbH.
Wie wird LoHN umgesetzt?_Welche Köpfe stecken hinter LoHN?
Leistungsorientierte
Haushaltswirtschaft
Niedersachsen
08_09

Leistungsorientierte
Haushaltswirtschaft
Niedersachsen
Hier können Sie uns erreichen:
Niedersächsisches Finanzministerium, Referat 11
Schiffgraben 10, 30159 Hannover
Tel. (0511) 120 - 82 86
Fax (0511) 120 - 80 68
LoHN-Projektbüro, c/o arf GmbH
Schiffgraben 25, 30159 Hannover
Tel. (0511) 35 37 470-7
Fax (0511) 35 37 470-8
E-Mail: projektbuero@loh.niedersachsen.de
Internet: www.loh.niedersachsen.de