Lösungsskizze - Verwaltungsgericht Sigmaringen

Kolloquium: Aktuelle Fälle des Verwaltungsgerichts Sigmaringen
Kolloquium: Aktuelle Fälle des Verwaltungsgerichts Sigmaringen
Lösungsskizze zu Fall 8: Der streitbare Gemeinderat
Präsident des VG Dr. Franz-Christian Mattes
- Gutachten -
Vorbemerkung: Es handelt sich um zwei Klagen (Klage des A und Klage der Fraktion) mit jeweils
mindestens zwei Streitgegenständen (1. Gemeinderatsbeschluss und 2. Sitzungsausschluss bzw.
angedrohter Sitzungsausschluss)
A. Klage des A wegen der Rechtmäßigkeit des Gemeinderatsbeschlusses
I. Zulässigkeit der Klage / Sachurteilsvoraussetzungen
1. Verwaltungsrechtsweg
Eine Sonderzuweisung an ein anderes Gericht liegt nicht vor. Da sich zwei Gemeindeorgane
über ihre Rechte und Pflichten nach der Gemeindeordnung streiten,
liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor. Die Streitigkeit ist auch nichtverfassungsrechtlicher
Art. Es geht weder um Staatsverfassungsrecht, noch sind Verfassungsorgane
an dem Streit beteiligt.
2. Klageart
Der beantragte Anfechtungsantrag ist unlässig, da es im Innenverhältnis zwischen
verschiedenen Gemeindeorganen grundsätzlich keine Verwaltungsakte gibt (a.A.
Schenke, Verwaltungsprozessrecht, 7. Aufl., 2000, Rn. 226 ff.); einem Gemeinderatsbeschluss
fehlen wichtige Merkmale eines VA, insbesondere die Außenwirkung.
Daher ist eine Anfechtungsklage mit dem Ziel einer Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses
unzulässig.
Es stellt sich daher weiter die Frage, ob bei derartigen Organstreitigkeiten der
Kommunalverfassungsstreit eine Klage sui generis darstellt. Nach ganz überwiegender
Meinung ist aber der Katalog der gesetzlich im Verwaltungsprozess vorgesehenen
Klagearten abschließend. Im Übrigen kann die Problematik mit Hilfe der
normalen verwaltungsgerichtlichen Klagearten (z. B. die Leistungsklage und die
Feststellungsklage) gelöst werden. Im vorliegenden Fall dürfte die Feststellungsklage
mit dem Ziel der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses
die richtige Klageart sein. Der unklare Klageantrag ist nach § 86 Abs. 3
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VwGO insoweit umzudeuten. Eine Klageänderung liegt daher insoweit nicht vor.
3. Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen der Feststellungsklage
Klagebefugnis § 42 Abs. 2 VwGO analog: Sind eigene Rechte des A als Gemeinderat
verletzt?
Der kommunalverfassungsrechtliche Organstreit in der Form der Feststellungsklage
ist unzulässig, wenn und soweit sich das einzelne Gemeinderatsmitglied auf keine
Rechtsposition berufen kann, die ihm durch das Gesetz (oder eventuell durch die
Geschäftsordnung) eingeräumt ist (vgl. BVerwG, Beschl. vom 22.12.1988 - 7 B
208/87 - NVwZ 1989, 470 = BayVBl. 1989, 378; VGH BW, Urt. vom 24.2.1992 – 1 S
2242/91 – VBlBW 1992, 375 = NVwZ-RR 1992, 373 = DVBl. 1992, 981). Denn
Popularklagen sind auch im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits unzulässig
(vgl. die Beispiele für das Vorliegen der Klagebefugnis beim Kommunalverfassungsstreit:
Gern, Kommunalrecht, 7. Aufl., 1998, Rn. 425).
Hier ist zu berücksichtigen, dass der Bürgermeister gesetzwidrigen Gemeinderatsbeschlüssen
nach § 43 Abs. 2 GemO widersprechen muss. Auch die zuständige
Rechtsaufsichtsbehörde kann rechtswidrige Gemeinderatsbeschlüsse nach § 121
GemO beanstanden. Dem Kommunalrecht kann aber weder ein Abwehranspruch
eines einzelnen Gemeinderates gegen „nachteilige“ Gemeinderatsbeschlusse noch
ein Anspruch auf „richtige“ bzw. „rechtmäßige“ Gemeinderatsbeschlüsse entnommen
werden. Daher ist die Klage mit dieser Begründung unzulässig.
Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO sind der schriftlichen Einberufung einer Gemeinderatssitzung
durch den Bürgermeister die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen
beizufügen, soweit nicht das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner
entgegenstehen. Danach hat ein einzelner Gemeinderat grundsätzlich einen
Anspruch auf rechtzeitige und vollständige Übersendung von Sitzungsunterlagen.
Daher ist es möglich, dass der A insoweit in seinen Rechten aus seiner Funktion als
Gemeinderat verletzt ist.
Daraus ergibt sich auch ein Feststellungsinteresse des A. Ein besonderes Interesse
dürfte sich hier schon aus der Wiederholungsgefahr bei der Beratung und
Beschlussfassung über andere Verhandlungsgegenstände im Gemeinderat in der
Zukunft ergeben.
Der Grundsatz der Subsidiarität (§ 43 Abs. 2 VwGO) ist nicht verletzt, da keine
andere Klageart in Frage kommt.
Bei der Feststellungsklage ist keine Klagefrist einzuhalten; ein Vorverfahren ist nicht
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durchzuführen.
4. Beteiligtenfähigkeit im Kommunalverfassungsstreit nach § 61 VwGO
Bei einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage wäre die Klage gegen die Gemeinde
zu richten. Insoweit ergeben sich beim Kommunalverfassungsstreit Besonderheiten.
Hier sind ausnahmsweise auch einzelne Organe oder Organteile einer Gemeinde
Verfahrensbeteiligte. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass die Vorschrift des § 61
VwGO auf Außenrechtsbeziehungen zugeschnitten ist und für Organstreitigkeiten
nicht passt.
Die Beteiligtenfähigkeit des A als Kläger auf Grund seiner Rechtsstellung als
einzelner Gemeinderat und die Beteiligtenfähigkeit des gesamten Gemeinderates als
Beklagter ergibt sich aus § 61 Nr. 1 VwGO bzw. aus § 61 Nr. 2 VwGO analog.
5. Prozessfähigkeit
Die Prozessfähigkeit des A ergibt sich aus § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO und für den Gemeinderat
aus § 62 Abs. 3 VwGO; er wird durch den Bürgermeister vertreten.
6. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis: Effektiver Rechtsschutz mit Hilfe eines
sonstigen Rechtsmittels ist nicht möglich. Dies gilt auch für Maßnahmen der Dienst-
und Rechtsaufsicht.
7. Die Möglichkeit der Verbindung der verschiedenen Klagenbegehren des A und
der Fraktion (subjektive und objektive Klagehäufung) folgt aus den Vorschriften
der §§ 44, 64, 93 VwGO.
8. Sonstige Voraussetzungen (z.B. zuständiges Gericht, ordnungsgemäße Klagbeerhebung,
Prozessvertretung, anderweitige Rechtshängigkeit, entgegenstehende
Rechtskraft): Alle Zulässigkeits- bzw. Sachurteilsvoraussetzungen sind nur dann in
der Arbeit näher zu erläutern, wenn dazu Anlass besteht. Wenn sie zweifelsfrei vorliegen,
sind Ausführungen entbehrlich oder gar überflüssig!
II. Begründetheit der Klage
1. Passivlegitimation:
Im Organstreitverfahren ist das Organ oder der Organteil passivlegitimiert, dem die
behauptete Kompetenz- oder Rechtsverletzung anzulasten wäre (vgl. VGH BW, Urt.
vom 12.2.1990 – 1 S 588/89 - VBlBW 90, 457 = BWVPr 90, 281 = NVwZ-RR 90,
369).
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Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO ist der Bürgermeister verpflichtet, der schriftlichen
Einberufung einer Gemeinderatssitzung die für die Verhandlung erforderlichen
Unterlagen beizufügen, soweit nicht das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen
Einzelner entgegenstehen. Der (Gesamt-)Gemeinderat ist dafür nicht zuständig. Die
Verpflichtung trifft allein den Bürgermeister. Insoweit würde es an der Passivlegitimation
des beklagten Gemeinderates fehlen, falls es nur um die fehlenden
Sitzungsunterlagen ginge. Sie dürfte sich hier jedoch daraus ergeben, dass der Gemeinderat
die von A wegen der unvollständigen Unterlagen beantragte Vertagung
abgelehnt und sofort einen Beschluss in der Sache getroffen hat. Denn insoweit
schlägt die (eventuelle) Rechtswidrigkeit der Einberufung auf Grund unvollständiger
Sitzungsunterlagen ausnahmsweise auf die Rechtsmäßigkeit des in der Sache gefassten
Gemeinderatsbeschlusses durch (vgl. VGH BW, Urt. vom 25.3.1999 - 1 S
2059/98 - VBlBW 1999, 304).
2. Rechtsverletzung des A durch den Gemeinderatsbeschluss
Vorab wäre zu klären, ob tatsächlich ein Konkurrenzangebot vorlag. Wenn sich der
Vortrag des A als richtig erweist, dass es ein weiteres Konkurrenzangebot gibt, über
das der Gemeinderat noch nicht informiert ist, waren die Sitzungsunterlagen unvollständig.
Denn insoweit fehlten den einzelnen Gemeinderäten wichtige Informationen,
die erforderlich waren, um sich rechtzeitig auf die Sitzung vorzubereiten. Daher liegt
ein Verstoß gegen § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO vor. Der Mangel wurde auch nicht
geheilt. Weder wurde in der Sitzung eine weitere Vorlage verteilt noch hat der
Bürgermeister darüber mündlich näher informiert. Insoweit war das Recht des A in
seiner Funktion als einzelner Gemeinderat auf rechtmäßige Einberufung der Sitzung
und auf rechtzeitige Übersendung der notwendigen Sitzungsunterlagen (§ 34 Abs. 1
S. 1 GemO) bei diesem Tagesordnungspunkt verletzt. Er hat diesen Mangel in der
Sitzung rechtzeitig gerügt und deswegen erfolglos die Vertagung der Verhandlung
beantragt. Daher kann er sich insoweit auch auf die Rechtswidrigkeit des Beschlusses
in der Sache berufen.
Ergebnis: Die Klage des A gegen den Gemeinderat auf Feststellung der Rechtswidrigkeit
des Gemeinderatsbeschlusses ist zulässig und begründet.
B. Klage der Fraktion gegen den Gemeinderatsbeschluss
I. Zulässigkeit der Klage / Sachurteilsvoraussetzungen
Die Zulässigkeits-Prüfung erfolgt wie oben. Die Fraktion ist nach § 61 Nr. 2 VwGO
analog beteiligtenfähig und nach § 62 Abs. 3 VwGO prozessfähig.
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Bei dieser Alternative dürfte keine Klagebefugnis für eine Klage der Fraktion vorliegen,
da Gemeinderats-Fraktionen nach der Gemeinde­ordnung von Baden-
Württemberg grundsätzlich nicht mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Ein Recht
auf rechtzeitige Übersendung von Sitzungsunterlagen nach § 34 Abs. 1 GemO steht
offensichtlich nur Gemeinderäten zu. Ein Recht auf objektiv rechtmäßige Gemeinderatsbeschlüsse
steht den Fraktionen ebenfalls nicht zu. Insoweit dürfte eine Verletzung
eigener Rechte der Fraktion nicht möglich sein.
Die Klage der Fraktion gegen den (Gesamt-)Gemeinderat wegen der Rechtmäßigkeit
des Gemeinderatsbeschlusses ist unzulässig.
C. Klage des A gegen den Sitzungsausschluss
I. Zulässigkeit der Klage / Sachurteilsvoraussetzungen
Es wird auf die Prüfung der Zulässigkeit unter A. I. verwiesen.
Der Ausschluss des A aus der Sitzung erfolgt auf Grund von § 36 Abs. 3 GemO. Es
handelt sich dabei nach ständiger Rechtsprechung im Gegensatz zu den Maßnahmen
nach § 17 Abs. 4 GemO nicht um einen VA. Es handelt sich dabei um eine
im Kommunalverfassungsrecht wurzelnde autonome innerorganisatorische Maßnahme
zum Schutz der Funktionsfähigkeit des Gemeinderates. Daher ist ein
Kommunalverfassungsstreit in Form einer Feststellungsklage zulässig, soweit es um
den Sitzungsausschluss geht. Hinsichtlich der angedrohten Ausschlüsse für künftige
Sitzungen bestehen Zweifel am Vorliegen eines konkreten Rechtsverhältnisses und
am Vorliegen des Feststellungsinteresses. Insoweit dürfte die Klage unzulässig sein.
II. Begründetheit der Klage des A gegen den Sitzungsausschluss
Passivlegitimation
Nach § 36 Abs. 3 GemO kann ein Gemeinderat bei grober Ungebühr oder wiederholten
Verstößen gegen die Ordnung vom Vorsitzenden, also i.d.R. vom Bürgermeister
(vgl. § 42 Abs. 1 GemO), aus dem Beratungsraum verwiesen werden. Bei
wiederholten Ordnungswidrigkeiten kann der Gemeinderat ein Mitglied für mehrere,
höchstens jedoch für sechs Sitzungen ausschließen. Daraus ergibt sich, dass der
Bürgermeister im Rahmen seines Hausrechts für den (einmaligen) Ausschluss des A
aus der laufenden Sitzung zuständig war. Er hatte hier auch den Ausschluss auf
Grund seines Hausrechts verfügt. Es gab hier auch keinen entsprechenden Ge­
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meinderatsbeschluss. Insoweit fehlt die Passivlegitimation des Gemeinderates, weshalb
die Klage schon insoweit unbegründet ist.
Ergebnis: Die Klage des A gegen den Gemeinderat wegen des Sitzungsausschlusses
ist unbegründet.
III. Hilfsgutachten
1. Denkbar wäre insoweit eine subjektive Klageänderung unter den Voraussetzungen
des § 91 VwGO dahingehend, dass der Beklagte ausgewechselt wird und nunmehr
der Bürgermeister insoweit Beklagter ist. Wenn die Beteiligten einwilligen, ist diese
Klageänderung zulässig. Im Übrigen könnte eine derartige Klageänderung auch vom
Gericht nach § 91 Abs. 1 VwGO als sachdienlich zugelassen werden. Die übrigen
Zulässigkeits- bzw. Sachurteilsvoraussetzungen für eine derart geänderte Klage
dürften vorliegen.
2. Rechtmäßigkeit des Sitzungsausschlusses nach § 35 Abs. 3 GemO
Ein Verweis eines Gemeinderates aus dem Beratungsraum wegen grober Ungebühr
ist nur bei einem Verhalten zulässig, das den Gang der Verhandlungen in besonders
hohem Maße stört. Nach der Rechtsprechung (VGH BW, Urt. vom 4.3.1993 - 1 S
2349/92 - VBlBW 1993, 259 = NVwZ-RR 1993, 505) ist ein besonderes Fehlverhalten
erforderlich, bei dem die Grenzen des Tragbaren erheblich überschritten sein
müssen. Ob eine Meinungsäußerung grob ungebührlich ist, lässt sich nur auf Grund
der Umstände des Einzelfalles beurteilen. Hier sind die Äußerungen des A sowohl
von der Form als auch vom Inhalt her nicht akzeptabel und gehen weit über die
Grenzen des Zumutbaren hinaus. Dabei ist insbesondere auch zu berücksichtigen,
dass auf Grund des Verhaltens des A ein geordneter Sitzungsverlauf nicht mehr
möglich war.
Die durch Art. 5 GG geschützte Meinungsfreiheit ist durch § 36 Abs. 3 GemO als
„allgemeines Gesetz“ zur Aufrechterhaltung der Sitzungsordnung wirksam eingeschränkt
(vgl. BVerwG, Beschl. vom 12.2.1988 - 7 B 123.87 - VBlBW 1989, 15 =
DVBl. 1988, 792 = NVwZ 1988, 837). Die Frage, ob die Grundrechte bei derartigen
innerorganisatorischen Streitigkeiten überhaupt gelten, kann offen bleiben.
3. Weitere Sitzungsausschlüsse sind nach § 36 Abs. 3 GemO durch den Gemeinderat
nur rechtmäßig, wenn wiederholte Ordnungsverstöße vorliegen. Diese Voraussetzungen
dürften aber nicht schon dann vorliegen, wenn der A sich weigern sollte,
seine Behauptung nicht zurückzunehmen und sich dafür zu entschuldigen. Insoweit
müssen sich die Betroffenen auf andere Weise gegen A wehren als durch weitere
Sitzungsausschlüsse als Sanktionen.
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Weiteres Ergebnis: Auch bei einer subjektiven Klageänderung wäre die Klage wegen
des Sitzungsausschlusses unbegründet.
D. Klage der Fraktion gegen den Sitzungsausschluss
I. Zulässigkeit der Klage / Sachurteilsvoraussetzungen
Es wird auf die Prüfung der Zulässigkeit unter A. I. und B. I. verwiesen. Auch insoweit
fehlt eine Klagebefugnis für die Fraktion, da eigene Rechte der Fraktion durch den
Sitzungsausschluss nicht unmittelbar beeinträchtigt werden.
Ergebnis: Die Klage der Fraktion gegen den Gemeinderat wegen des Sitzungsausschlusses
des A ist nicht zulässig.
E. Ergebnis
Nur die Klage des A auf Feststellung, dass der Gemeinde­ratsbeschluss vom 12. Juni
2001 rechtswidrig war, begründet. Die übrigen Klagen bleiben erfolglos.
F. Einstweiliger Rechtsschutz im Kommunalverfassungsstreitverfahren
> Ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO setzt einen belastenden VA und einen Widerspruch
bzw. eine Anfechtungsklage des Betroffenen voraus. Daher scheidet dies hier
aus.
>Ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO ist bei allen
anderen Klagearten der statthafte einstweilige Rechtsschutz, vgl. dazu auch § 123
Abs. 5 VwGO.
Dabei muss ein Anordnungsgrund und ein Anordnungsanspruch vorliegen. Die
Hauptsache darf grundsätzlich nicht vorweggenommen werden.
Deshalb könnte wegen des rechtswidrigen Gemeinderatsbeschlusses eventuell ein
Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt werden. Denkbar wäre
insoweit ein Antrag, dem Bürgermeister im Wege einer einstweiligen Anordnung
vorläufig zu untersagen, den Gemeinderatsbeschluss vom 12. Juni 2001 zu
vollziehen, und im aufzugeben, den Vertrag mit der K-GmbH vorläufig nicht
abzuschließen.
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Anlage 1
Weitere Hinweise auf einschlägige Rechtsprechung zur Fallkonstellation:
VGH BW, Urt. vom 25.3.1999 – 1 S 2059/98 – VBlBW 1999, 304 (Kommunalverfassungsstreit
in Form einer Feststellungsklage eines einzelnen Gemeinderates
gegen den gesamten Gemeinderat auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Gemeinderatsbeschlusses
wegen des Fehlens der erforderlichen Sitzungsunterlagen bei
der Einladung).
VGH BW, Urt. vom 12.2.1990 - 1 S 588/89 -, VBlBW 90, 457 = BWVPr 90, 281 =
NVwZ-RR 90, 369 (Feststellungsklage eines einzelnen Gemeinderates in Form einer
Feststellungsklage gegen den Bürgermeister wegen des rechtzeitigen Zugangs der
Einladung bzw. der Sitzungsunterlagen zu einer Gemeinderatssitzung nach § 34 Abs.
1 GemO).
VGH BW, Urt. vom 4.3.1993 - 1 S 2349/92 - NVwZ-RR 1993, 505 = VBlBW 1993, 259
= BWVPr. 1993, 235 (Kommunalverfassungsstreit in Form einer Feststellungs­klage
eines einzelnen Gemeinderats gegen den Bürgermeister wegen der Verweisung aus
dem Beratungsraum wegen grober Ungebühr, § 36 Abs. 3 GemO);
VGH BW, Urt. vom 11.10.1982 – 1 S 828/81 – VBlBW 1983, 342 = BWVPr. 1984, 62
= BWGZ 1983, 190 (Kommunalverfassungsstreit eines einzelnen Gemeinderatsmitglieds
gegen den gesamten Gemeinderat wegen des Ausschlusses von künftigen
Sitzungen nach § 36 Abs. 3 GemO in Form einer Feststellungsklage).
Vgl. auch OVG Koblenz, Urt. vom 29.11.1994 - 7 A 10194/94 - NVwZ-RR 1996, 52 =
DÖV 1996, 474 (Klage eines Gemeinderates gegen den Bürgermeister wegen eines
förmlichen Ordnungsrufes mit Androhung des Sitzungsausschlusses); Müller, Der
praktische Fall - Öffentliches Recht: Das aktionsfreudige Gemeinderatsmitglied, JuS
1990, 997
Anlage 2:
Aufsätze zum Kommunalverfassungsstreit (Auswahl)
Bauer, Martin/Krause, Bettina
Innerorganisatorische Streitigkeiten im Verwaltungsprozeß
JuS 1996, 411
von Bargen, Joachim
Der aufsässige Gemeinderat
VBlBW 1998, 397, 434
Bethge, Herbert
Grundfragen interorganisationsrechtlichen Rechtsschutzes
DVBl. 1980, 309
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Kolloquium: Aktuelle Fälle des Verwaltungsgerichts Sigmaringen
Ehlers, Dirk
Die Klagearten und besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen im Kommunalverfassungsstreitverfahren
NVwZ 1990, 105
Erlenkämper, Friedel
Entwicklungen im Kommunalrecht [regelmäßige Berichte in der NVwZ]
zuletzt: NVwZ 1999, 1295
Gern, Alfons
Das Kommunalverfassungsstreitverfahren
VBlBW 1989, 449
Hoppe, Werner
Die Regelung der verwaltungsgerichtlichen Organstreitigkeiten - eine Aufgabe des Gesetzgebers, NJW
1980, 1017
Martensen, Jürgen
Grundfälle zum Kommunalverfassungsstreit
JuS 1995, 989, 1077
Papier, Hans-Jürgen
Die verwaltungsgerichtliche Organklage
DÖV 1980, 292
Preusche, Burkhard
Zu den Klagearten für Kommunalverfassungsrechtliche Organstreitigkeiten
NVwZ 1987, 854
Schoch, Friedrich
Der Kommunalverfassungsstreit im System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes (- OVG
Koblenz, NVwZ 1985, 283 -)
JuS 1987, 783
Schröder, Meinhard
Die Geltendmachung von Mitgliedschaftsrechten im Kommunalverfassungsstreit
NVwZ 1985, 246
Stumpf, Christoph
Die allgemeine Gestaltungsklage im Kommunalverfassungsstreit
BayVBl. 2000, 103
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