Überblick über die Auswertung

Befragung deutscher Kommunen zum Konjunkturpaket II
Transparency Deutschland hat eine Auswahl deutscher Kommunen zur Umsetzung
des Konjunkturpaketes II befragt. Die Umfrage sowie die Erarbeitung des
Fragebogens wurden vom Deutschen Städtetag unterstützt.
Die Umsetzung des Konjunkturpaketes II verlangt von den Kommunen einerseits
schnelle Koordinierung und Abwicklung der Projekte, andererseits - trotz enger
Fristen - Sorgfalt, Transparenz und sachlich korrekte Entscheidungen.
Transparency Deutschland sieht bei der Durchführung des Konjunkturpaketes II in
Anbetracht der erleichterten Vergabemöglichkeiten und des Zeitdrucks zur
Projektabwicklung eine erhöhte Korruptionsgefährdung.
Ziel der Umfrage war es, von den Kommunen zu erfahren, wie sich die
Heraufsetzung der Vergabegrenzen ausgewirkt hat, und ob zur Abwicklung des
Konjunkturpaketes II besondere Maßnahmen zur Korruptionsprävention ergriffen
wurden.
Transparency Deutschland hat bundesweit 116 Kommunen - jeweils die
einwohnerstärksten je Bundesland - befragt.
Mehr als die Hälfte der Kommunen hat auf das Anschreiben geantwortet (65
Kommunen), allerdings hat nur ein Drittel (42 Kommunen) die Fragen beantwortet.
Die übrigen Kommunen gaben an, nicht an der Umfrage teilnehmen zu können.
Begründet wurde diese Absage in vielen Fällen damit, dass es zum jetzigen
Zeitpunkt noch zu wenig Erfahrung im Umgang mit dem Konjunkturpaket II gebe.
Die Antworten der Kommunen konnten im Hinblick auf die Richtigkeit der Angaben
oder die Wirksamkeit der angegebenen Maßnahmen nicht überprüft werden.
Inhalt
1. Anhebung der Vergabegrenzen.............................................................................. 2
2. Beschleunigung und Vereinfachung der Verfahren ................................................ 3
3. Aufträge, die bisher im Rahmen des Konjunkturpaketes II vergeben wurden ........ 4
4. Kostenerhöhungen ................................................................................................. 4
5. Unterstützung durch die Bundesländer................................................................... 5
6. Maßnahmen, um den gegensätzlichen Anforderungen des Konjunkturpaketes II
gerecht zu werden ...................................................................................................... 6
7. Neu eingeführte Maßnahmen zur Korruptionsprävention ....................................... 7
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1. Anhebung der Vergabegrenzen
Die große Mehrheit der Kommunen gab an, die Möglichkeiten zur Vereinfachung der
Vergabeverfahren in Bezug auf die Anhebung der Vergabegrenzen zu nutzen.
Einige wenige Kommunen gaben an, dass bei jeder Vergabe, die vereinfacht möglich
ist, im Einzelfall entschieden werde, ob tatsächlich von der Vereinfachung der
Vergabeverfahren Gebrauch gemacht werden solle.
Als Beispiele, welche weiteren Änderungen im Zuge des Konjunkturpaketes II bei der
Vergabe von Aufträgen ergänzend zu VOB/VOL eingeführt worden seien, wurden
einerseits Maßnahmen wie stadtinterne Präqualifizierung genannt, andererseits
Vereinfachungsmaßnahmen wie die Erhöhung von Wertgrenzen, ab der
Sachbearbeiter Aufträge erteilen können, und die Anhebung der Vergabegrenzen für
Maßnahmen, die nicht zum Konjunkturpaket II gehören.
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2. Beschleunigung und Vereinfachung der Verfahren
Die Frage, ob die Anhebung der Vergabegrenzen zu einer Beschleunigung der
Vergabeverfahren geführt habe, wurde von 67 Prozent der Kommunen bejaht und
von 17 Prozent verneint. 16 Prozent der Kommunen machten keine Angaben zu
dieser Frage, wobei neun Prozent, von der Anhebung der Vergabegrenzen nicht
Gebrauch gemacht hatten.
Sechzig Prozent der Kommunen gaben eine Vereinfachung der Verfahren an. 19
Prozent der Kommunen sind der Meinung, dass die Anhebung der Vergabegrenzen
nicht zur Vereinfachung der Verfahren geführt habe. 21 Prozent der Kommunen
machten keine Angaben zu dieser Frage, wobei neun Prozent, von der Anhebung
der Vergabegrenzen nicht Gebrauch gemacht hatten.
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Es wurde auch berichtet, dass sich zunächst der Eindruck einer erheblichen
Vereinfachung ergeben hatte, sich dann aber erhebliche vergaberechtliche
Problemstellungen ergeben haben sollen, die in aufwendigen Prozessen zu
korrigieren gewesen seien.
3. Aufträge, die bisher im Rahmen des Konjunkturpaketes II
vergeben wurden
26 Kommunen (62 Prozent) machten Angaben über die bisher im Rahmen des
Konjunkturpaketes II vergebenen Aufträge. Insgesamt wurden 3.095 Aufträge mit
einem Auftragsvolumen von circa 115 Mio. Euro vergeben.
Auf die Frage, wie viele der bisher erteilten Aufträge nach altem Recht öffentlich
ausgeschrieben worden wären oder nicht per freihändiger Vergabe hätten vergeben
werden dürfen, konnten von 15 Kommunen auswertbare Zahlen angegeben werden.
Durchschnittlich 45 Prozent der Aufträge (ca. 52 Mio. Euro), die per beschränkter
Ausschreibung vergeben werden konnten, wären im Falle der Beibehaltung der alten
Vergabegrenzen öffentlich ausgeschrieben worden. Die Bandbreite reicht dabei von
circa zwölf bis 95 Prozent, wobei ungefähr die Hälfte der Kommunen bei dreißig bis
sechzig Prozent der Aufträge liegt.
Durchschnittlich 19 Prozent der Aufträge (circa 25 Mio. Euro), die freihändig
vergeben wurden, wären ansonsten im Rahmen einer beschränkten Ausschreibung
vergeben worden. Hier reicht die Bandbreite der Antworten von Null bis circa 55
Prozent der Aufträge. Knapp die Hälfte der Kommunen liegt im Bereich von circa
zehn bis dreißig Prozent der Aufträge.
4. Kostenerhöhungen
Zur Frage, ob sich bei den im Rahmen des Konjunkturpaketes II vergebenen
Aufträgen die Kosten (Preise) für die beauftragten Leistungen im Vergleich zu
früheren Vergaben erhöht haben, antworteten 21 Prozent der Kommunen mit ja und
36 Prozent mit nein. Sieben Prozent der Kommunen konnten keine generelle
Aussage treffen – teilweise kam es zu Kostenerhöhung, teilweise nicht. 36 Prozent
machten gar keine Angaben (siehe Abbildung).
In den Fällen, in denen der Umfang der Kostenerhöhungen beziffert werden konnte,
wurden überwiegend Kostensteigerungen von circa zehn Prozent angegeben, eine
Kommune gab an, mit Erhöhungen von fünf bis zehn Prozent zu rechnen, zwei lagen
mit zehn bis zwanzig Prozent deutlich über dem Durchschnitt.
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5. Unterstützung durch die Bundesländer
Im Zusammenhang mit der Problematik, dass die Umsetzung des Konjunkturpaketes
von den Kommunen einerseits schnelle Koordinierung und Abwicklung der Projekte II
verlangt, andererseits trotz enger Fristen Sorgfalt, Transparenz und sachlich korrekte
Entscheidungen, wurde die Frage nach der Unterstützung durch das jeweilige
Bundesland gestellt.
Die Bandbreite der Antworten reichte von eher formaler Unterstützung wie den
Erlass von Verwaltungsvorschriften mit Empfehlungen und Erläuterungen,
Rundschreiben oder Newslettern bis zu praktischen Unterstützungsmaßnahmen.
Als Beispiele wurden Informationsveranstaltungen durch Ministerien und kommunale
Spitzenverbände, die Einrichtung einer ständigen Projektgruppe, Koordinierungs-
oder Auftragsberatungsstelle beim Innen- bzw. Finanzministerium genannt sowie die
fachliche Unterstützung der Kommunalaufsicht vor der Genehmigung von Projekten.
Von vielen Kommunen wurde darüber hinaus die Veröffentlichung eines Fragen-
Antworten-Katalogs im Internet genannt.
Dennoch gaben circa 14 Prozent der Kommunen an, dass es keine Unterstützung
gebe oder sie ihnen nicht bekannt sei. Fast die Hälfte der Kommunen (circa 45
Prozent) hat die Frage nicht beantwortet (siehe Abbildung).
Gegensätzlichen Antworten von Kommunen innerhalb eines Bundeslandes machten
deutlich, dass die von einigen Bundesländern angebotenen praktischen
Unterstützungsmaßnahmen nicht bei allen Kommunen bekannt sind. Anmerkungen
wie „Über die üblichen Regelungen (Bekanntmachungen der Landesregierung)
hinaus: keine“ ließen erkennen, dass der Erlass von Verwaltungsvorschriften von
vielen Kommunen nicht als ausreichende Unterstützung empfunden wird.
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6. Maßnahmen, um den gegensätzlichen Anforderungen
des Konjunkturpaketes II gerecht zu werden
Bei der Frage, wie die Kommunen den gegensätzlichen Anforderungen - einerseits
schnelle Koordinierung und Abwicklung der Projekte, andererseits trotz enger Fristen
Sorgfalt, Transparenz und sachlich korrekte Entscheidungen - gerecht werden,
ergaben die Antworten unterschiedliche Schwerpunkte.
Einige Kommunen gaben ausdrücklich an, wie sie sich im Hinblick auf diese
gegensätzlichen Anforderungen positionieren: „Sorgfalt, Transparenz und sachliche
Korrektheit stehen im Vordergrund“ lautete beispielsweise eine Antwort.
Ein Teil der Antworten, in denen konkrete Maßnahmen angesprochen wurden, zielte
auf die Optimierung von Abläufen und die Verbesserung der personellen Ausstattung
zur Abwicklung des Konjunkturpaketes II, bei anderen Antworten standen
organisatorische Maßnahmen zur Korruptionsprävention im Vordergrund.
Als Beispiele für organisatorische Maßnahmen einzelner Kommunen sind folgende
Antworten zu nennen:
• Zusätzliches befristetes Personal für die Abwicklung des Konjunkturpaketes II
oder zusätzlicher Einsatz eigenen Personals, das zuvor anderweitig eingesetzt
war
• Beschränkung der Anzahl der Maßnahmen auf wenige Großobjekte, wo
möglichst Vorplanung bereits vorlag
• Vorrangige Bearbeitung der geförderten Maßnahmen vor anderen Vergaben
• Einrichtung einer Projektgruppe und regelmäßige jour fixe unter Beteiligung
aller maßgeblichen Stellen
• Eigenständige Projektgruppe zur Steuerung aller Konjunkturpaket II-Projekte
• Unterstützung der vergebenden Stellen durch externe Büros (Vergaben),
insbesondere bei der Erstellung von Leistungsverzeichnissen und bei der
Bauleitung
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Bei den organisatorischen Maßnahmen, die Aspekte der Korruptionsprävention
beinhalten, war der Grundtenor einer verstärkten Rechnungsprüfung deutlich
erkennbar, wobei häufig hervorgehoben wurde, dass durch das
Rechnungsprüfungsamt erhebliche Beratungsleistungen erbracht würden und ein
sehr hoher Prüfungsaufwand bestünde.
Als Beispiele sind folgende Maßnahmen zu nennen:
• Freihändige und Beschränkte Vergaben gehen ab einer bestimmten
Wertgrenze vor Zuschlagserteilung zwingend über das
Rechnungsprüfungsamt
• Dreidimensionales Prüfverfahren des Rechnungsprüfungsamtes: Stichproben
im Finanzwesen sowie im Vergabewesen; je Maßnahme mindestens eine
Prüfung
7. Neu eingeführte Maßnahmen zur Korruptionsprävention
55 Prozent der Kommunen gaben an, keine zusätzlichen Maßnahmen zur
Korruptionsprävention und –bekämpfung zur Umsetzung des Konjunkturpaketes II
neu eingeführt zu haben. Drei Viertel dieser Kommunen gaben an, bereits vorher
Anti-Korruptionsmaßnahmen ergriffen zu haben. Ob es sich dabei um
Einzelmaßnahmen oder umfangreiche Anti-Korruptionskonzepte handelt, blieb bei
den meisten Antworten offen.
Die Bandbreite der neu eingeführten Maßnahmen ist umfangreich:
Viele Kommunen gaben an, die Vergaben nach Zuschlagserteilung auf einer
Internetplattform zu veröffentlichen, wobei sich die Veröffentlichungen teilweise auf
bestimmte Vergaben beschränken oder erst ab einen bestimmten Auftragswert
erfolgen. Der Bieterkreis wird dabei nicht zwangsläufig veröffentlicht.
Auffällig ist, dass sich die Antworten zur Veröffentlichung der Vergaben im Internet
bis auf wenige Ausnahmen auf diese „ex post Transparenz“ beschränken, d.h. auf
eine Veröffentlichung nach Zuschlagserteilung. Durch den Wegfall des
vorgeschalteten Teilnahmewettbewerbs kommt es zu einer erheblichen
Einschränkung des Wettbewerbs unter den Bietern. Die Veröffentlichung
beabsichtigter Vergaben im Internet hingegen könnte zur Aufrechterhaltung dieses
Wettbewerbs erheblich beitragen.
Zu den neu eingeführten Maßnahmen lassen sich zahlreiche Beispiele nennen:
Beispiel 1
• schriftlicher Vergabevermerk über jede Vergabe, der spätestens drei Tage
nach der Vergabe dem Rechnungsprüfungsamt vorzulegen ist
(Dienstanweisung zur Beschleunigung von Vergabeverfahren/
Handlungsanweisungen des Rechnungsprüfungsamtes)
• Über alle erforderlichen Nachträge und bei Preisüberschreitungen von mehr
als zehn Prozent des Auftragswertes zeitnah schriftlicher Vermerk zur Prüfung
an das Rechnungsprüfungsamt zu übersenden
• Stichprobenprüfungen durch die städtische Kalkulationsstelle
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Beispiel 2
• Trennung von Planung und Vergabe (gesondertes Sachgebiet Vergabe)
• Rotation von Bietern und Bearbeitern Datensammlung zur Bieterrotation
• Bei freihändiger Vergabe: Abgabe der Angebote und Durchführung eines
amtsinternen Eröffnungstermins an zentraler Stelle ohne Bieterbeteiligung
• Bei freihändiger Vergabe und beschränkter Ausschreibung: Datenbank zur
Bieterauswahl und Bieterbeteiligung an den Vergabeverfahren
• Information über erteilte Zuschläge > 25 T€ im landesweiten
Ausschreibungsblatt
Beispiel 3
• Vorgabe der Bieteranzahl gestaffelt nach Auftragswert, Vier-Augen-Prinzip bei
Auswahl, Pflicht zur Beteiligung auswärtiger Bieter
• Abweichende, geringere Wertgrenzen im VOB-Bereich als die Landesvorgabe
zur Sicherstellung der öffentlichen Submission ab 25 T€
Beispiel 4
• Benennung eines zentralen Projektleiters für das Konjunkturpaket II
• Zentrale Mittelabwicklung bei der Zuschussstelle
• Freigabe des Bieterkreises durch die Betriebsleitung (Eigenbetrieb)
• Gesamtkontrolle durch Projektcontrolling
• Abstimmung zwischen vergebender Stelle und Rechnungsprüfungsamt wurde
deutlich intensiviert: z.B. Abstimmung über die Anzahl der aufzufordernden
Firmen, Berücksichtigung nicht ortsansässiger Firmen
Als Beispiel einer Kommune, die bereits vor Einführung des Konjunkturpaketes II
Maßnahmen zur Korruptionsprävention eingeführt hat, ist folgende Antwort zu
nennen: „Die sich aus den Richtlinien zur Korruptionsprävention ergebenden
Vorgaben zur Trennung der Vergabe von den Planungs- und Bauleistungen und die
Vergabegrundsätze werden innerhalb der Stadtverwaltung durch das Vergabe- und
Beschaffungszentrum sichergestellt. Die Vergabe der Bauleistungen findet somit
außerhalb und losgelöst von der Projektgruppe Konjunkturpaket II statt. Die
Vergabeprüfung wird standardmäßig bei hundert Prozent der Vergaben durch das
Rechnungsprüfungsamt durchgeführt.
Das Vergabe- und Beschaffungszentrum war bereits vor dem Projekt
Konjunkturpaket II auf Bauvergaben ausgerichtet, so dass keine organisatorische
Neuausrichtung zur Bewältigung der Bauvergaben erforderlich war. Die
Schnittstellen mit den zuständigen Bauämtern und dem Rechnungsprüfungsamt
sowie dem Rechtsamt sind bewährt.“
Isabelle Rautenberg
Nils Bebber
Stand: 08.12.2009
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