Überblick über die Auswertung
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Befragung deutscher Kommunen zum Konjunkturpaket II<br />
Transparency Deutschland hat eine Auswahl deutscher Kommunen zur Umsetzung<br />
des Konjunkturpaketes II befragt. Die Umfrage sowie <strong>die</strong> Erarbeitung des<br />
Fragebogens wurden vom Deutschen Städtetag unterstützt.<br />
Die Umsetzung des Konjunkturpaketes II verlangt von den Kommunen einerseits<br />
schnelle Koordinierung und Abwicklung der Projekte, andererseits - trotz enger<br />
Fristen - Sorgfalt, Transparenz und sachlich korrekte Entscheidungen.<br />
Transparency Deutschland sieht bei der Durchführung des Konjunkturpaketes II in<br />
Anbetracht der erleichterten Vergabemöglichkeiten und des Zeitdrucks zur<br />
Projektabwicklung eine erhöhte Korruptionsgefährdung.<br />
Ziel der Umfrage war es, von den Kommunen zu erfahren, wie sich <strong>die</strong><br />
Heraufsetzung der Vergabegrenzen ausgewirkt hat, und ob zur Abwicklung des<br />
Konjunkturpaketes II besondere Maßnahmen zur Korruptionsprävention ergriffen<br />
wurden.<br />
Transparency Deutschland hat bundesweit 116 Kommunen - jeweils <strong>die</strong><br />
einwohnerstärksten je Bundesland - befragt.<br />
Mehr als <strong>die</strong> Hälfte der Kommunen hat auf das Anschreiben geantwortet (65<br />
Kommunen), allerdings hat nur ein Drittel (42 Kommunen) <strong>die</strong> Fragen beantwortet.<br />
Die übrigen Kommunen gaben an, nicht an der Umfrage teilnehmen zu können.<br />
Begründet wurde <strong>die</strong>se Absage in vielen Fällen damit, dass es zum jetzigen<br />
Zeitpunkt noch zu wenig Erfahrung im Umgang mit dem Konjunkturpaket II gebe.<br />
Die Antworten der Kommunen konnten im Hinblick auf <strong>die</strong> Richtigkeit der Angaben<br />
oder <strong>die</strong> Wirksamkeit der angegebenen Maßnahmen nicht <strong>über</strong>prüft werden.<br />
Inhalt<br />
1. Anhebung der Vergabegrenzen.............................................................................. 2<br />
2. Beschleunigung und Vereinfachung der Verfahren ................................................ 3<br />
3. Aufträge, <strong>die</strong> bisher im Rahmen des Konjunkturpaketes II vergeben wurden ........ 4<br />
4. Kostenerhöhungen ................................................................................................. 4<br />
5. Unterstützung durch <strong>die</strong> Bundesländer................................................................... 5<br />
6. Maßnahmen, um den gegensätzlichen Anforderungen des Konjunkturpaketes II<br />
gerecht zu werden ...................................................................................................... 6<br />
7. Neu eingeführte Maßnahmen zur Korruptionsprävention ....................................... 7<br />
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1. Anhebung der Vergabegrenzen<br />
Die große Mehrheit der Kommunen gab an, <strong>die</strong> Möglichkeiten zur Vereinfachung der<br />
Vergabeverfahren in Bezug auf <strong>die</strong> Anhebung der Vergabegrenzen zu nutzen.<br />
Einige wenige Kommunen gaben an, dass bei jeder Vergabe, <strong>die</strong> vereinfacht möglich<br />
ist, im Einzelfall entschieden werde, ob tatsächlich von der Vereinfachung der<br />
Vergabeverfahren Gebrauch gemacht werden solle.<br />
Als Beispiele, welche weiteren Änderungen im Zuge des Konjunkturpaketes II bei der<br />
Vergabe von Aufträgen ergänzend zu VOB/VOL eingeführt worden seien, wurden<br />
einerseits Maßnahmen wie stadtinterne Präqualifizierung genannt, andererseits<br />
Vereinfachungsmaßnahmen wie <strong>die</strong> Erhöhung von Wertgrenzen, ab der<br />
Sachbearbeiter Aufträge erteilen können, und <strong>die</strong> Anhebung der Vergabegrenzen für<br />
Maßnahmen, <strong>die</strong> nicht zum Konjunkturpaket II gehören.<br />
2
2. Beschleunigung und Vereinfachung der Verfahren<br />
Die Frage, ob <strong>die</strong> Anhebung der Vergabegrenzen zu einer Beschleunigung der<br />
Vergabeverfahren geführt habe, wurde von 67 Prozent der Kommunen bejaht und<br />
von 17 Prozent verneint. 16 Prozent der Kommunen machten keine Angaben zu<br />
<strong>die</strong>ser Frage, wobei neun Prozent, von der Anhebung der Vergabegrenzen nicht<br />
Gebrauch gemacht hatten.<br />
Sechzig Prozent der Kommunen gaben eine Vereinfachung der Verfahren an. 19<br />
Prozent der Kommunen sind der Meinung, dass <strong>die</strong> Anhebung der Vergabegrenzen<br />
nicht zur Vereinfachung der Verfahren geführt habe. 21 Prozent der Kommunen<br />
machten keine Angaben zu <strong>die</strong>ser Frage, wobei neun Prozent, von der Anhebung<br />
der Vergabegrenzen nicht Gebrauch gemacht hatten.<br />
3
Es wurde auch berichtet, dass sich zunächst der Eindruck einer erheblichen<br />
Vereinfachung ergeben hatte, sich dann aber erhebliche vergaberechtliche<br />
Problemstellungen ergeben haben sollen, <strong>die</strong> in aufwendigen Prozessen zu<br />
korrigieren gewesen seien.<br />
3. Aufträge, <strong>die</strong> bisher im Rahmen des Konjunkturpaketes II<br />
vergeben wurden<br />
26 Kommunen (62 Prozent) machten Angaben <strong>über</strong> <strong>die</strong> bisher im Rahmen des<br />
Konjunkturpaketes II vergebenen Aufträge. Insgesamt wurden 3.095 Aufträge mit<br />
einem Auftragsvolumen von circa 115 Mio. Euro vergeben.<br />
Auf <strong>die</strong> Frage, wie viele der bisher erteilten Aufträge nach altem Recht öffentlich<br />
ausgeschrieben worden wären oder nicht per freihändiger Vergabe hätten vergeben<br />
werden dürfen, konnten von 15 Kommunen auswertbare Zahlen angegeben werden.<br />
Durchschnittlich 45 Prozent der Aufträge (ca. 52 Mio. Euro), <strong>die</strong> per beschränkter<br />
Ausschreibung vergeben werden konnten, wären im Falle der Beibehaltung der alten<br />
Vergabegrenzen öffentlich ausgeschrieben worden. Die Bandbreite reicht dabei von<br />
circa zwölf bis 95 Prozent, wobei ungefähr <strong>die</strong> Hälfte der Kommunen bei dreißig bis<br />
sechzig Prozent der Aufträge liegt.<br />
Durchschnittlich 19 Prozent der Aufträge (circa 25 Mio. Euro), <strong>die</strong> freihändig<br />
vergeben wurden, wären ansonsten im Rahmen einer beschränkten Ausschreibung<br />
vergeben worden. Hier reicht <strong>die</strong> Bandbreite der Antworten von Null bis circa 55<br />
Prozent der Aufträge. Knapp <strong>die</strong> Hälfte der Kommunen liegt im Bereich von circa<br />
zehn bis dreißig Prozent der Aufträge.<br />
4. Kostenerhöhungen<br />
Zur Frage, ob sich bei den im Rahmen des Konjunkturpaketes II vergebenen<br />
Aufträgen <strong>die</strong> Kosten (Preise) für <strong>die</strong> beauftragten Leistungen im Vergleich zu<br />
früheren Vergaben erhöht haben, antworteten 21 Prozent der Kommunen mit ja und<br />
36 Prozent mit nein. Sieben Prozent der Kommunen konnten keine generelle<br />
Aussage treffen – teilweise kam es zu Kostenerhöhung, teilweise nicht. 36 Prozent<br />
machten gar keine Angaben (siehe Abbildung).<br />
In den Fällen, in denen der Umfang der Kostenerhöhungen beziffert werden konnte,<br />
wurden <strong>über</strong>wiegend Kostensteigerungen von circa zehn Prozent angegeben, eine<br />
Kommune gab an, mit Erhöhungen von fünf bis zehn Prozent zu rechnen, zwei lagen<br />
mit zehn bis zwanzig Prozent deutlich <strong>über</strong> dem Durchschnitt.<br />
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5. Unterstützung durch <strong>die</strong> Bundesländer<br />
Im Zusammenhang mit der Problematik, dass <strong>die</strong> Umsetzung des Konjunkturpaketes<br />
von den Kommunen einerseits schnelle Koordinierung und Abwicklung der Projekte II<br />
verlangt, andererseits trotz enger Fristen Sorgfalt, Transparenz und sachlich korrekte<br />
Entscheidungen, wurde <strong>die</strong> Frage nach der Unterstützung durch das jeweilige<br />
Bundesland gestellt.<br />
Die Bandbreite der Antworten reichte von eher formaler Unterstützung wie den<br />
Erlass von Verwaltungsvorschriften mit Empfehlungen und Erläuterungen,<br />
Rundschreiben oder Newslettern bis zu praktischen Unterstützungsmaßnahmen.<br />
Als Beispiele wurden Informationsveranstaltungen durch Ministerien und kommunale<br />
Spitzenverbände, <strong>die</strong> Einrichtung einer ständigen Projektgruppe, Koordinierungs-<br />
oder Auftragsberatungsstelle beim Innen- bzw. Finanzministerium genannt sowie <strong>die</strong><br />
fachliche Unterstützung der Kommunalaufsicht vor der Genehmigung von Projekten.<br />
Von vielen Kommunen wurde dar<strong>über</strong> hinaus <strong>die</strong> Veröffentlichung eines Fragen-<br />
Antworten-Katalogs im Internet genannt.<br />
Dennoch gaben circa 14 Prozent der Kommunen an, dass es keine Unterstützung<br />
gebe oder sie ihnen nicht bekannt sei. Fast <strong>die</strong> Hälfte der Kommunen (circa 45<br />
Prozent) hat <strong>die</strong> Frage nicht beantwortet (siehe Abbildung).<br />
Gegensätzlichen Antworten von Kommunen innerhalb eines Bundeslandes machten<br />
deutlich, dass <strong>die</strong> von einigen Bundesländern angebotenen praktischen<br />
Unterstützungsmaßnahmen nicht bei allen Kommunen bekannt sind. Anmerkungen<br />
wie „Über <strong>die</strong> üblichen Regelungen (Bekanntmachungen der Landesregierung)<br />
hinaus: keine“ ließen erkennen, dass der Erlass von Verwaltungsvorschriften von<br />
vielen Kommunen nicht als ausreichende Unterstützung empfunden wird.<br />
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6. Maßnahmen, um den gegensätzlichen Anforderungen<br />
des Konjunkturpaketes II gerecht zu werden<br />
Bei der Frage, wie <strong>die</strong> Kommunen den gegensätzlichen Anforderungen - einerseits<br />
schnelle Koordinierung und Abwicklung der Projekte, andererseits trotz enger Fristen<br />
Sorgfalt, Transparenz und sachlich korrekte Entscheidungen - gerecht werden,<br />
ergaben <strong>die</strong> Antworten unterschiedliche Schwerpunkte.<br />
Einige Kommunen gaben ausdrücklich an, wie sie sich im Hinblick auf <strong>die</strong>se<br />
gegensätzlichen Anforderungen positionieren: „Sorgfalt, Transparenz und sachliche<br />
Korrektheit stehen im Vordergrund“ lautete beispielsweise eine Antwort.<br />
Ein Teil der Antworten, in denen konkrete Maßnahmen angesprochen wurden, zielte<br />
auf <strong>die</strong> Optimierung von Abläufen und <strong>die</strong> Verbesserung der personellen Ausstattung<br />
zur Abwicklung des Konjunkturpaketes II, bei anderen Antworten standen<br />
organisatorische Maßnahmen zur Korruptionsprävention im Vordergrund.<br />
Als Beispiele für organisatorische Maßnahmen einzelner Kommunen sind folgende<br />
Antworten zu nennen:<br />
• Zusätzliches befristetes Personal für <strong>die</strong> Abwicklung des Konjunkturpaketes II<br />
oder zusätzlicher Einsatz eigenen Personals, das zuvor anderweitig eingesetzt<br />
war<br />
• Beschränkung der Anzahl der Maßnahmen auf wenige Großobjekte, wo<br />
möglichst Vorplanung bereits vorlag<br />
• Vorrangige Bearbeitung der geförderten Maßnahmen vor anderen Vergaben<br />
• Einrichtung einer Projektgruppe und regelmäßige jour fixe unter Beteiligung<br />
aller maßgeblichen Stellen<br />
• Eigenständige Projektgruppe zur Steuerung aller Konjunkturpaket II-Projekte<br />
• Unterstützung der vergebenden Stellen durch externe Büros (Vergaben),<br />
insbesondere bei der Erstellung von Leistungsverzeichnissen und bei der<br />
Bauleitung<br />
6
Bei den organisatorischen Maßnahmen, <strong>die</strong> Aspekte der Korruptionsprävention<br />
beinhalten, war der Grundtenor einer verstärkten Rechnungsprüfung deutlich<br />
erkennbar, wobei häufig hervorgehoben wurde, dass durch das<br />
Rechnungsprüfungsamt erhebliche Beratungsleistungen erbracht würden und ein<br />
sehr hoher Prüfungsaufwand bestünde.<br />
Als Beispiele sind folgende Maßnahmen zu nennen:<br />
• Freihändige und Beschränkte Vergaben gehen ab einer bestimmten<br />
Wertgrenze vor Zuschlagserteilung zwingend <strong>über</strong> das<br />
Rechnungsprüfungsamt<br />
• Dreidimensionales Prüfverfahren des Rechnungsprüfungsamtes: Stichproben<br />
im Finanzwesen sowie im Vergabewesen; je Maßnahme mindestens eine<br />
Prüfung<br />
7. Neu eingeführte Maßnahmen zur Korruptionsprävention<br />
55 Prozent der Kommunen gaben an, keine zusätzlichen Maßnahmen zur<br />
Korruptionsprävention und –bekämpfung zur Umsetzung des Konjunkturpaketes II<br />
neu eingeführt zu haben. Drei Viertel <strong>die</strong>ser Kommunen gaben an, bereits vorher<br />
Anti-Korruptionsmaßnahmen ergriffen zu haben. Ob es sich dabei um<br />
Einzelmaßnahmen oder umfangreiche Anti-Korruptionskonzepte handelt, blieb bei<br />
den meisten Antworten offen.<br />
Die Bandbreite der neu eingeführten Maßnahmen ist umfangreich:<br />
Viele Kommunen gaben an, <strong>die</strong> Vergaben nach Zuschlagserteilung auf einer<br />
Internetplattform zu veröffentlichen, wobei sich <strong>die</strong> Veröffentlichungen teilweise auf<br />
bestimmte Vergaben beschränken oder erst ab einen bestimmten Auftragswert<br />
erfolgen. Der Bieterkreis wird dabei nicht zwangsläufig veröffentlicht.<br />
Auffällig ist, dass sich <strong>die</strong> Antworten zur Veröffentlichung der Vergaben im Internet<br />
bis auf wenige Ausnahmen auf <strong>die</strong>se „ex post Transparenz“ beschränken, d.h. auf<br />
eine Veröffentlichung nach Zuschlagserteilung. Durch den Wegfall des<br />
vorgeschalteten Teilnahmewettbewerbs kommt es zu einer erheblichen<br />
Einschränkung des Wettbewerbs unter den Bietern. Die Veröffentlichung<br />
beabsichtigter Vergaben im Internet hingegen könnte zur Aufrechterhaltung <strong>die</strong>ses<br />
Wettbewerbs erheblich beitragen.<br />
Zu den neu eingeführten Maßnahmen lassen sich zahlreiche Beispiele nennen:<br />
Beispiel 1<br />
• schriftlicher Vergabevermerk <strong>über</strong> jede Vergabe, der spätestens drei Tage<br />
nach der Vergabe dem Rechnungsprüfungsamt vorzulegen ist<br />
(Dienstanweisung zur Beschleunigung von Vergabeverfahren/<br />
Handlungsanweisungen des Rechnungsprüfungsamtes)<br />
• Über alle erforderlichen Nachträge und bei Preis<strong>über</strong>schreitungen von mehr<br />
als zehn Prozent des Auftragswertes zeitnah schriftlicher Vermerk zur Prüfung<br />
an das Rechnungsprüfungsamt zu <strong>über</strong>senden<br />
• Stichprobenprüfungen durch <strong>die</strong> städtische Kalkulationsstelle<br />
7
Beispiel 2<br />
• Trennung von Planung und Vergabe (gesondertes Sachgebiet Vergabe)<br />
• Rotation von Bietern und Bearbeitern Datensammlung zur Bieterrotation<br />
• Bei freihändiger Vergabe: Abgabe der Angebote und Durchführung eines<br />
amtsinternen Eröffnungstermins an zentraler Stelle ohne Bieterbeteiligung<br />
• Bei freihändiger Vergabe und beschränkter Ausschreibung: Datenbank zur<br />
Bieterauswahl und Bieterbeteiligung an den Vergabeverfahren<br />
• Information <strong>über</strong> erteilte Zuschläge > 25 T€ im landesweiten<br />
Ausschreibungsblatt<br />
Beispiel 3<br />
• Vorgabe der Bieteranzahl gestaffelt nach Auftragswert, Vier-Augen-Prinzip bei<br />
Auswahl, Pflicht zur Beteiligung auswärtiger Bieter<br />
• Abweichende, geringere Wertgrenzen im VOB-Bereich als <strong>die</strong> Landesvorgabe<br />
zur Sicherstellung der öffentlichen Submission ab 25 T€<br />
Beispiel 4<br />
• Benennung eines zentralen Projektleiters für das Konjunkturpaket II<br />
• Zentrale Mittelabwicklung bei der Zuschussstelle<br />
• Freigabe des Bieterkreises durch <strong>die</strong> Betriebsleitung (Eigenbetrieb)<br />
• Gesamtkontrolle durch Projektcontrolling<br />
• Abstimmung zwischen vergebender Stelle und Rechnungsprüfungsamt wurde<br />
deutlich intensiviert: z.B. Abstimmung <strong>über</strong> <strong>die</strong> Anzahl der aufzufordernden<br />
Firmen, Berücksichtigung nicht ortsansässiger Firmen<br />
Als Beispiel einer Kommune, <strong>die</strong> bereits vor Einführung des Konjunkturpaketes II<br />
Maßnahmen zur Korruptionsprävention eingeführt hat, ist folgende Antwort zu<br />
nennen: „Die sich aus den Richtlinien zur Korruptionsprävention ergebenden<br />
Vorgaben zur Trennung der Vergabe von den Planungs- und Bauleistungen und <strong>die</strong><br />
Vergabegrundsätze werden innerhalb der Stadtverwaltung durch das Vergabe- und<br />
Beschaffungszentrum sichergestellt. Die Vergabe der Bauleistungen findet somit<br />
außerhalb und losgelöst von der Projektgruppe Konjunkturpaket II statt. Die<br />
Vergabeprüfung wird standardmäßig bei hundert Prozent der Vergaben durch das<br />
Rechnungsprüfungsamt durchgeführt.<br />
Das Vergabe- und Beschaffungszentrum war bereits vor dem Projekt<br />
Konjunkturpaket II auf Bauvergaben ausgerichtet, so dass keine organisatorische<br />
Neuausrichtung zur Bewältigung der Bauvergaben erforderlich war. Die<br />
Schnittstellen mit den zuständigen Bauämtern und dem Rechnungsprüfungsamt<br />
sowie dem Rechtsamt sind bewährt.“<br />
Isabelle Rautenberg<br />
Nils Bebber<br />
Stand: 08.12.2009<br />
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