PDF, 206KB - Bundesamt für Bevölkerungsschutz und ...

Hans-Peter Weinheimer
Tokio, 20. März 1995
W » ir waren genau vor dem Eingang
des Ministeriums für Handel und Industrie.
Menschen lagen mit Schaum vor
dem Mund am Boden. Auf dieser Seite der
Straße hatte man eine Szene wie aus der
Hölle vor sich, doch auf der anderen Seite
gingen die Leute zur Arbeit, als wäre nichts
geschehen.Wenn ich, während ich jemand
versorgte, mal einen Blick nach drüben
warf, sah ich, dass die Passanten herüberschauten
und sich zu fragen schienen, was
los sei, aber niemand ergriff die Initiative
und überquerte die Straße. Als gehörten
sie einer völlig getrennten Welt an. Alle gingen
weiter, als gingen wir sie nichts an.
Ein paar Wachen vom Ministerium standen
direkt vor unserer Nase. Drei sterbende
Menschen lagen am Boden und warteten
verzweifelt auf den Rettungswagen, der
nicht kam. Lange Zeit nicht kam. Doch niemand
von den Leuten aus dem Ministerium
hat Hilfe geholt. Nicht einmal ein Taxi
haben sie gerufen. Das Sarin wurde um
8.10 Uhr freigesetzt, das heißt, es dauerte
über anderthalb Stunden, bis überhaupt
ein Rettungswagen eintraf. Während dieser
ganzen Zeit haben diese Leute uns
selbst überlassen.«
Dies ist ein Zitat aus dem Buch »Untergrundkrieg
– Der Anschlag von Tokyo« des
japanischen Schriftstellers Haruki Murakami.
In einem Interview beschreibt hier eine
junge Frau ihre Eindrücke aus dem unmittelbaren
Erleben dieses furchtbaren Ereignisses.
In diesem Buch gibt der Autor seine
Gespräche sowohl mit den Opfern als
auch mit den Tätern wieder. Das Ergebnis
ist eine ebenso beeindruckende, wie erschütternde
Analyse des Anschlags mit
dem Nervenkampfstoff Sarin in der Tokioer
U-Bahn im März 1995. Ein Attentat, das
eine völlig neue Dimension terroristischer
Taten darstellte. Es traf auf eine Öffentlich-
Überlebende des Sarin-Anschlags durch Mitglieder
der AUM-Sekte in der Tokioter U-Bahn im Jahr 1995.
Foto: dpa
EUROPÄISCHE SICHERHEIT 8/2010

Risikokommunikation
Voraussetzung für einen modernen Bevölkerungsschutz im 21. Jahrhundert
Anschlag in London im Jahr 2005. Foto: AP
keit, die bereits durch das Erdbeben von
Kobe, bei dem nur zwei Monate zuvor mehr
als 5.500 Menschen ihr Leben verloren
hatten, zutiefst verunsichert worden war.
Hinzu kamen in dieser Zeit zahlreiche politische
Skandale und eine allgemeine
ökonomische Stagnation. Also insgesamt
Rahmenbedingungen, die in Verbindung
mit diesem Anschlag die japanische Gesellschaft
tief getroffen hatten. Eine Wirkung,
die über viele Jahre Japan sowohl
eine wirtschaftliche wie politische Krise
bescherte.
Mit Blick auf die Situation des japanischen
Katastrophenschutzes zu dieser Zeit
lässt sich feststellen: Dieser Anschlag, der
von Mitgliedern der Aum-Sekte glücklicherweise
höchst dilettantisch ausgeführt wurde,
forderte gleichwohl zwölf Tote und
5.500 Verletzte. Er fand eine völlig unvorbereitete
Bevölkerung vor und ihm stand
ein Gefahrenabwehrsystem entgegen, das
offenbar in keiner Weise auf eine solche Situation
eingestellt war. Dies ist um so bemerkenswerter,
wenn man sich vor Augen
führt, dass bereits ein Jahr zuvor ein Sarin-Anschlag
in der Stadt Matsumoto, mit
sieben Toten und mehr als 300 Verletzten,
stattgefunden hatte.
Dieses Ereignis von Tokio, das weltweite
Aufmerksamkeit erhielt, ist ein bedrückendes
Beispiel für fehlende Kommunika-
tion zwischen den zuständigen staatlichen
Einrichtungen und den Bürgern. Darüber
hinaus waren die offenkundigen Mängel in
der Organisation des Katastrophenschutzes,
insbesondere im Bereich des Gesundheitsschutzes,
nicht nur in Japan Anlass
für ein Umdenken in der Frage, auf welche
Szenarien sich ein staatliches Schutzsystem
einstellen muss. Hierbei geriet nun
auch die Rolle des einzelnen Bürgers und
seine Möglichkeiten schadensmindernd in
einer solchen außergewöhnlichen Situation
wirken zu können in den Fokus der
Überlegungen.
Ähnliche Erfahrungen, mit Blick auf die
bürgerliche Selbsthilfe und die grundsätzliche
Widerstandsfähigkeit der Gesellschaft
unter dem Eindruck »bedeutsamer« Katastrophen,
hatte man sowohl beim Terroranschlag
in London 2005 als auch in den
USA beim Hurrikan Katrina gemacht. Im
Ergebnis hat man darauf hin in beiden Ländern,
sowohl Konzepte in Bezug auf den
Bürger als Teil des Bewältigungspotenzials
als auch in Hinblick auf gesellschaftliche
Widerstandsfähigkeit (Resilienz) entwickelt.
Wobei der Begriff »Resilienz« die
generelle Widerstands- und Regenerationsfähigkeit
von technischen und gesellschaftlichen
Systemen oder ganz allgemein
die Toleranz eines Systems gegenüber
Störungen beinhaltet.
Nationale Lagefeststellung
Die Erfahrungen mit Großkatastrophen
und terroristischen Anschlägen der letzten
Jahre, aber auch der Blick auf künftig zu
erwartende bedeutsame Gefahren- und
Schadenslagen führte und führt immer
noch in vielen Ländern, so auch bei uns,
zu einer grundsätzlichen Neubetrachtung
der Ausgestaltung von Sicherheitsvorsorge.
Gesellschaftliche Resilienz und die
stärkere Inpflichtnahme des Bürgers als
Teil des Gesamtbewältigungspotenzials
sind hier zu vorrangigen Zielsetzungen
staatlicher Weiterentwicklungsbemühungen
geworden.
In Deutschland haben die politisch Verantwortlichen
in den Ressorts und in den
nachgeordneten Behörden diese Zusammenhänge
und Erfordernisse, auch gestützt
durch entsprechende wissenschaftliche
Aufarbeitung, durchaus erkannt.
Gleichwohl haben diese Erkenntnisse und
ihre Niederlegung in entsprechenden Dokumenten
einen sehr langen Weg hinter
sich, und bezogen auf die Umsetzung, stehen
wir erst am Beginn. Hier gilt es nun
rasch und mit großer Konsequenz, das als
richtig Erkannte, auch zu realisieren.
Risiken
Welches sind nun die Gefahren, die als
anerkannte und bewertete Risiken staatliches
Planen und Handeln, insbesondere mit
Blick auf den »Schutzauftrag« gegenüber
der Bevölkerung, maßgeblich bestimmen
müssen? Der OECD-Bericht »Neue Risiken
im 21. Jahrhundert« von 2003 nennt fünf
große Risikobereiche: Naturkatastrophen,
Technologie- bzw. Industrieunfälle, Infektionskrankheiten,
Lebensmittelsicherheit und
Terrorismus. Dies korrespondiert im Wesentlichen
auch mit den Feststellungen in
den folgenden nationalen Dokumenten, die
sich mit nationaler Sicherheitsvorsorge und
den Herausforderungen des 21. Jahrhunderts
befassen: das »Weißbuch« von 2006,
das »Programm Innere Sicherheit – Fortschreibung
2008/2009« der Innenministerkonferenz
(IMK) und die »Strategie für einen
modernen Bevölkerungsschutz in
Deutschland« von 2009 des Bundesministeriums
des Innern (BMI). Darüber hinaus
wurden in dem amerikanischen Report
»World at Risk« von 2008 vor allem der Biound
Nuklearterrorismus als vorrangige Risiken
herausgestellt.
Gerade in den letzten Monaten sind aus
diesem umfangreichen Katalog zwei Gefahren
in den Mittelpunkt der öffentlichen
Wahrnehmung gerückt, die in ganz besonderer
Weise das System Bevölkerungsschutz
bei ihrem Eintritt fordern würden.
Zum einen die Gefährdung durch eine Pan-
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US-Präsident Obama beim Nuklearen Gipfel in Washington
2010. Foto: Wordpress
demie und zum anderen eine mögliche Bedrohung
durch den Nuklearterrorismus.
Beides Gefahren, die in einer Risikoanalyse
bezogen auf ihre Eintrittswahrscheinlichkeit
und ihr potenzielles Schadensausmaß
zunehmend als hohe Risiken eingestuft
werden müssen.
Die Erfahrungen mit der so genannten
Vogelgrippe (H5N1) 2006 und der pandemischen
Influenza (H1N1) (»Schweinegrippe«)
2009 haben gezeigt, dass insbesondere
die Kommunikation zwischen den
beteiligten Behörden und Organisationen
und mit der Öffentlichkeit einen deutlich
höheren Stellenwert erhalten muss. In
dem Bericht über einen Workshop im
März 2010 (»Erster Erfahrungsaustausch
zur H1N1-Pandemie in Deutschland«,
veröffentlicht im Bundesgesundheitsblatt-
Gesundheitsforschung-Gesundheitsschutz
5-2010, S. 510ff) heißt es: »Über
die reine Pressearbeit und Krisenkommunikation
hinaus muss ein größerer Schwerpunkt
auf Aufklärungsmaßnahmen gelegt
werden. Aufklärungsmaßnahmen müssen
auch unabhängig vom pandemischen Geschehen
langfristig angelegt werden.« Diesem
deutlichen Hinweis auf eine Verbesserung
der behördlichen Risikokommunikation
aus berufenem Munde, muss nun
die dringend erforderliche Umsetzung in
entsprechende Kommunikationsstrategien
folgen. Teilnehmer waren im Übrigen Vertreter
alle relevanten Ressorts, Behörden,
Berufsgruppen, Verbände und Organisationen
des deutschen Gesundheits- und
Bevölkerungsschutzes.
Es wird interessant sein zu beobachten,
ob es gelingt, hier ausgetretene Pfade zu
verlassen und neue Wege des Dialogs mit
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dem Bürger zu beschreiten. Dies ist ebenso
notwendig wie dringlich, da wir uns keineswegs
sicher sein können, dass die
nächste »Pandemie« einen ebenso »milden
Verlauf« wie die »Schweinegrippe«
nimmt.
Neben dem Risiko einer Pandemie hat
gerade in diesem Jahr das Risiko Nuklearterrorismus«,
in Verbindung mit der Proliferationsproblematik,
durch die internationale
Staatengemeinschaft, ebenfalls eine hohe
Priorisierung erfahren. In seiner viel
beachteten Rede im April 2009 in Prag kam
der amerikanische Präsident Obama im Zusammenhang
mit seiner »Global Zero«-Initiative
zu folgender Feststellung: »… Die
Gefahr eines weltweiten Atomkrieges hat
sich verringert, das Risiko eines atomaren
Angriffs ist gestiegen … Eine Nuklearwaffe,
die in einer Stadt explodiert – ob das
New York oder Moskau wäre, Islamabad
oder Mumbai, Tokio oder Tel Aviv, Paris
oder Prag – ein solches Ereignis könnte
Hunderttausenden von Menschen das Leben
kosten. Und unabhängig davon, wo so
etwas passieren würde, wären die Konsequenzen
unabsehbar für unsere globale
Sicherheit, die Gesellschaft, die Wirtschaft,
unser Überleben.«
Dieser Befund, der auf dem »Gipfel zur
Nuklearsicherheit« ein Jahr später in Washington
(April 2010) ausdrücklich bestätigt
wurde, zeigt deutlich, dass man dem
Risiko des Nuklearterrorismus in seiner extensivsten
Ausprägung zu Recht vorrangige
Beachtung schenkt.
Die deutsche Hervorhebung
in diesem Zusammenhang,
dass »… Terroristen
mit Atommaterial Anschläge
verüben wollten,
sei real …«, ist womöglich
der Versuch das »kleinere
Übel« einer »Schmutzigen
Bombe« in den Vordergrund
zu rücken. Im Sinne
einer vorbehaltlosen nationalenRisikokommunikation
das falsche Signal. Es
entspricht jedoch leider
auch der Aussage des
Weißbuchs von 2006. In
ihm ist ebenfalls nur das radiologische
Risiko benannt
worden. Der Hinweis auf
die Möglichkeit, dass der
Terrorismus auch auf die
Option des Einsatzes eines
Nuklearsprengkörpers
früher oder später zurückgreifen
könnte, wird in diesem
wichtigen Dokument
nationaler Sicherheitsvorsorge
geradezu »ausdrücklich«
nicht genannt.
Es ist an dieser Stelle allerdings
auch deutlich he-
rauszustellen, dass dieser Nuklearterrorismus
keine akute Bedrohung darstellt, sondern
es sich hierbei um ein auf die Zukunft
projiziertes Risiko handelt, dessen Eintrittswahrscheinlichkeit
sich jedoch stetig erhöht.
Und wenn man hier von Risiken spricht,
dann ist dies bereits das Ergebnis eines
Prozesses, den man als Risikomanagement
bezeichnet. Erkannte Gefahren werden
über eine Risikoanalyse zu anerkannten
und bewerteten Risiken. Wobei ein
»Risiko« als eine Funktion von Eintrittswahrscheinlichkeit
und Schadensausmaß
betrachtet werden kann. In diesem Risikomanagementprozess
steht am Ende die
Frage, wie denn mit den so ermittelten
Risiken umzugehen ist? Dabei ist die Aufbereitung
und Bereitstellung dieser Ergebnisse
für die Öffentlichkeit, aber auch für
die politischen Entscheidungsträger, im
Rahmen der Risikokommunikation, eine
der zentralen Umsetzungsmaßnahmen in
diesem Prozess.
Für den in Deutschland weitgehend föderal
strukturierten Bevölkerungsschutz
hat hier das Bundesamt für Bevölkerungsschutz
und Katastrophenhilfe (BBK) eine
Methode für die Durchführung von Risikoanalysen
erarbeitet. Sie wird den Ländern
als Hilfsmittel zur Verfügung gestellt (»Methode
für eine Risikoanalyse im Bevölkerungsschutz«,
BBK, Bonn, April 2010). Absicht
ist, dass auf der Grundlage dieser
Methodik und ergänzender Leitfäden, auf
»Risikomanagement«. Grafik: Autor
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allen Verwaltungsebenen relevante Risiken
deutschlandweit nach einheitlichem Verfahren
ermittelt werden können.
Im Folgenden sollen nun bezogen auf
den nationalen Bevölkerungsschutz, insbesondere
mit Blick auf die Forderungen
nach bürgerschaftlicher Selbsthilfefähigkeit
und gesellschaftlicher Resilienz, die Bedeutung
von und die Anforderungen an behördliche
Risikokommunikation näher betrachtet
werden.
Bevölkerungsschutz -
Teilsystem nationaler
Sicherheitsvorsorge 1
Der Bevölkerungsschutz in unserem
Lande kann sich auf ein beeindruckendes
Potenzial von ca. 1,8 Millionen – überwiegend
ehrenamtlichen – Helfern abstützen.
Ein Potenzial, das in alltäglichen Gefahren-
und Schadenslagen herausragende
Leistungen erbringt und der Öffentlichkeit,
mit Polizei, Feuerwehren und Rettungsdiensten,
immer wieder eine nahezu omnipräsente
»Blaulichtorganisation« bietet.
Gleichwohl ist die Frage zu stellen, ob dieses
»Nationale Notfallvorsorge- und Hilfeleistungssystem«
auch in Lagen, die weit
über die alltägliche Gefahrenabwehr hinaus
gehen, den Schutz der Bürger nachhaltig
sicherstellen kann.
Diese Fragestellung erhält ihre besondere
Relevanz im Zusammenhang mit der
Bewältigung von sogenannten »national
bedeutsamen Lagen«. Hierunter werden
neben großflächigen, länderübergreifenden
konventionellen Schadenslagen, wie
sie durch Extremwetterereignisse, technische
Unfälle oder auch terroristische Anschläge
verursacht werden können, vor allem
CBRN-Szenarien (Chemische (C),
Biologische (B), Radiologische ((R) und
Nukleare (N) Ereignisse. Löst zunehmend
den Begriff ABC-Schutz ab) verstanden.
Sie besitzen am ehesten sowohl die Dynamik
als auch das Eskalationspotenzial und
die psychologische Wirkung auf das Einsatzpersonal
und die Bürger, um nationale
Bedeutung zu erlangen. Dies vor allem
dann, wenn die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen
ohnehin außerordentlich
belastend sind.Wie beispielsweise im Falle
hoher Arbeitslosigkeit und/oder Finanzmarktkrisen
und deren möglicherweise tief
greifenden Auswirkungen auf Staat und
Gesellschaft.
Und so kann eine Lage unabhängig vom
objektiven Schadensausmaß auch dann
national bedeutsam sein, wenn sie durch
die Öffentlichkeit als solche empfunden
wird. Dass hierbei die mediale Aufbereitung
eines Szenarios von entscheidender Bedeutung
ist, erleben wir immer wieder,
auch auf anderen Feldern staatlicher bzw.
gesellschaftlicher Realität. Gerade unter
Berücksichtigung der besonderen Anforderungen
an das staatliche Schutzsystem
im Falle »bedeutsamer Szenarien«, wird
nun auch bei uns die Selbsthilfe des Bürgers
als zentrale Aufgabe wiederbelebt.
Um diese Zielsetzung realisieren zu können,
ist unbestritten die eindeutige und verständliche
Kommunikation relevanter Risiken
eine der unabdingbaren Voraussetzungen.
Hier haben wir jedoch unübersehbare
Defizite. Der Öffentlichkeit werden allzu
häufig erkannte Risiken vorenthalten, weil
man glaubt, sie dem Bürger nicht zumuten
zu können.Vermutlich häufig mit dem Blick
auf die vermeintlich hierdurch gefährdete
Mehrheitsfähigkeit der eigenen Position.
Die Erkenntnis, dass die Menschen Wahrheiten
durchaus vertragen, im Gegenteil
Wahrhaftigkeit und Offenheit in aller Regel
honoriert werden, hat sich leider noch nicht
entscheidend durchgesetzt.
Darüber hinaus sind mangelnde Strategiefähigkeit
und das Fehlen eines nennenswerten
öffentlichen sicherheitspolitischen
Diskurses zu beklagen. Selbst wenn
Ansätze sicherheitspolitischer Weiterentwicklung
erkennbar werden, erfolgt in aller
Regel, meist auch durch die Medien forciert,
ein ungerechtfertigter Abbruch der
inhaltlichen Auseinandersetzung. Allzu
schnell wird das nächste Thema aufgegriffen.
Mit dem Ergebnis, dass wir selten zum
Kern des Problems vorstoßen, geschweige
denn eine tragfähige konzeptionelle
Auseinandersetzung zustande bringen.
Das ist leider der generelle Befund des
Umgangs mit sicherheitspolitischen Fragestellungen
und dies findet sich dann
auch in der konkreten Ausgestaltung unserer
Sicherheitsarchitektur wieder.
Wir müssen zur Kenntnis nehmen, dass
es heute und vor allem in der Zukunft, möglich
sein wird, Schadenslagen zu erzeugen,
die nicht nur den Gesamtstaat und
sein Gefahrenabwehrpotenzial, sondern
die Gesamtgesellschaft fordern werden.
Neu an dieser Situation ist die Tatsache,
dass solche Szenarien auch durch nichtstaatliche
Akteure oder gar durch Einzeltäter
herbeigeführt werden können. Diese
»Demokratisierung von Gewalt« unterscheidet
sich grundsätzlich von den »Bildern«
des Kalten Krieges und zwingt zu einer
Reform nationaler Sicherheitsvorsorge.
Nicht zuletzt, indem die normativ
begründete Trennung der Zuständigkeiten
zwischen Bund (V-Fall) und Ländern (friedenszeitliche
Katastrophen) im Bevölkerungsschutz
ernsthaft überdacht wird.
Gleichwohl gilt es unabhängig von der
Möglichkeit diese bestehende, sehr starre,
staatliche Kompetenzordnung zu überwinden,
die folgende Forderung im System zu
etablieren: Gefahren frühzeitig erkennen
und als Risiken anerkennen, analysieren,
bewerten und umfassend kommunizieren.
Handlungserfordernisse, die sich hieraus
ableiten, müssen konzeptionell begründet
in einem für die Öffentlichkeit transparenten
und dialogischen Prozess realisiert
werden.
Grundlegende Bedingung für ein solches
Verfahren ist die Bereitschaft und die Fähigkeit
politischer Entscheidungsträger mittel-
bis langfristige Prognosen zu wagen,
sich festzulegen, sich mutig »aus dem
Fenster zu lehnen«. Hier tut man sich sehr
schwer: Frühzeitig entscheiden und festlegen
macht gegebenenfalls politisch verletzlich
und daher wird häufig darauf verzichtet
oder die Dinge werden »kleingeredet«
und »geschönt«. Dies hat sich gerade bei
der Vermittlung des deutschen Afghanistaneinsatzes
als schwerwiegender Mangel
erwiesen. Einem militärischen Einsatz in
einem asymmetrischen Konfliktszenario
viel zu lange krampfhaft das Etikett eines
ausschließlich humanitären Engagements,
im Sinne von »Schulen bauen und Brunnen
bohren«, zu verleihen, entbehrt genau
der Transparenz und Wahrhaftigkeit, die erforderlich
ist, will man den notwendigen gesellschaftlichen
Rückhalt erzielen.
Wenn nunmehr sich der Staat – was richtig
und dringend erforderlich ist – dem Bürger
verstärkt zuwendet, dann muss zunächst
einmal deutlich gemacht werden,
dass es eine 100-prozentige Sicherheit
jetzt und in der Zukunft nicht geben kann.
Es werden Szenarien eintreten können, die
extremes Schadenspotenzial besitzen und
in denen der Einzelne schadensmindernd
wirken kann und muss. Darüber hinaus ist
unmissverständlich deutlich zu machen,
dass man bereit sein muss auch Schaden
zu ertragen, ohne die bestehende Rechtsordnung
in Frage zu stellen.
Staatliche Zielvorgaben
Diese hier dargelegten Bewertungen
und Einsichten sind durchaus von den
Ressorts und Behörden aufgenommen,
und sie haben in den bereits genannten
Grundsatzdokumenten ihren Niederschlag
gefunden. Die folgenden Aussagen zur
Weiterentwicklung des Bevölkerungsschutzes
in Deutschland belegen dies: »Das Sicherheitsdenken
der Bevölkerung muss zu
einer neuen Risikosensibilisierung gewandelt
und die Selbsthilfefähigkeit verbessert
werden.« Diese grundlegende Zielsetzung
der Innenministerkonferenz (IMK) findet
1 Eine umfassende Bewertung des Systems Bevölkerungsschutz.
In: Weinheimer, Hans-Peter: Bevölkerungsschutz
in Deutschland. Kann der Staat seine Bürger
schützen? Verlag E.S. Mittler&Sohn GmbH, Hamburg-Berlin-Bonn,
2008 und ders. Bevölkerungsschutz
in Deutschland – Die erfolgreiche Weiterentwicklung
eines Anachronismus. In: Europäische Sicherheit
9/2009, Seite 72-77.
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Strategie/IMK-Programm – Deckblätter. Grafik: BBK
sich ebenso in der »Strategie für einen modernen
Bevölkerungsschutz in Deutschland«
der Abteilung Krisenmanagement
und Bevölkerungsschutz (KM) des Innenministeriums
(BMI). Hier heißt es unter der
Kapitelüberschrift »Vorbereitung der Gesellschaft/Bevölkerung
auf die neuen Herausforderungen«:
… »Eine Bevölkerung,
die nicht auf Risiken vorbereitet ist, wird
auch keinen eigenen Beitrag zur Risikominimierung
bzw. Schadensbewältigung leisten
können.«
Auch die Schutzkommission beim Bundesminister
des Innern weist in ihrem »Dritten
Gefahrenbericht« sowohl auf die »Widerstandsfähigkeit«
als auch auf die Bedeutung
der Selbsthilfefähigkeit der
Bevölkerung ausdrücklich hin: »… je besser
die Bewohner dieses Raumes (Anmerkung:
»… eines Gefährdungsraumes …«)
im Umgang mit Gefahr sozialisiert sind.
… Das meint insbesondere: von herannahender
Gefahr gewarnt, über damit zusammenhängende
Belange informiert, mit
Kenntnissen und Ressourcen versorgt,
mental wie psychisch vorbereitet – so dass
insgesamt ein Grad an sozialer Kohäsion
und Krisenstabilität vorherrscht, der subsidiäre
Kooperation und spontane Solidarität
befördert, anstatt diese zu schwächen.«
So sind erklärte Ziele zur Ausgestaltung
eines modernen Bevölkerungsschutzes,
zum einen die Realisierung einer »widerstandsfähigen«
Gesellschaft und die Bereitschaft
und die Fähigkeit der Bürger zur
Selbsthilfe. Wesentliche Voraussetzung
hierzu ist unbestritten eine neue »Risikosensibilität«,
dies vor allem gegenüber au-
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ßergewöhnlichen, national bedeutsamen
Lagen. Daher ist die Reduktion der Bewertung
von möglichen Schadensbildern auf
das, was wir erlebt und auch weitgehend
beherrscht haben (z. B. Hochwasserlagen
oder Lagen der alltäglichen Gefahrenabwehr),
der falsche Weg. Unter diesen Bedingungen
ein System zu loben, weil es
sich bewährt habe, signalisiert keineswegs
Augenhöhe zwischen Staat und Bürger.
Vielmehr nährt es den Verdacht, dass man
kein Vertrauen in den Bürger setzt. Im Übrigen
ein Vorgang, der vom Bürger durchaus
durchschaut wird und letztlich mit dazu
beiträgt »Verdrossenheit« zu erzeugen.
Risiko- und Krisenkommunikation
2
Man muss also viel konsequenter und
umfassender dazu übergehen der Bevölkerung
zu sagen, was sie bedrohen bzw.
gefährden kann. Und es muss darüber informiert
werden, was der Staat zur Verhinderung
der Gefahr zu tun gedenkt und
welches Bewältigungspotenzial er bereithält,
wenn die Gefahr nicht abgewendet
werden konnte und sich signifikante Wirkung
entfaltet. Auf dieser Grundlage ist
dem Bürger zu vermitteln, welcher Beitrag
von ihm selbst erwartet werden muss.
Die entscheidende Frage ist jedoch: Wie
können die Menschen zur Selbsthilfe motiviert
und befähigt werden?
Die Erfahrungen, die man über viele Jahre
mit dem Selbstschutz, als Teilaufgabe
des V-Fall bezogenen Zivilschutzes ge-
macht hat, sind mit Blick auf die Frage nach
dem Grad der Selbsthilfebereitschaft und
Selbsthilfefähigkeit der Bürger nicht gerade
ermutigend. Über diese Aufgabe ist es
zu keiner Zeit gelungen, die Menschen in
unserem Land von dem Erfordernis eines
eigenen Beitrags zur Herstellung des eigenen
Schutzes zu überzeugen bzw. sie hierzu
hinreichend zu befähigen.
Die Voraussetzung, um den Bürger überhaupt
zu erreichen, ist Wahrhaftigkeit in Bezug
auf die Risiken und die Transparenz
staatlichen Wirkens bei der Konzipierung
des Bewältigungspotenzials. Grundlage
hierzu ist eine anlassunabhängige Risikokommunikation,
die eben nicht erst unter
dem Druck realer Schadensereignisse
stattfinden darf. Denn dann wäre es auch
bereits Krisenkommunikation, deren Wirkung
sich unter solchen Bedingungen
kaum positiv entfalten könnte. Diese Krisenkommunikation,
die sowohl zwischen
den Akteuren des nationalen und des internationalen
Bewältigungspotenzials als
auch zwischen Staat und Öffentlichkeit im
Ereignisfall funktionieren muss, ist wichtiger
Bestandteil eines umfassenden Bevölkerungsschutzes.
Sie wird jedoch nur auf
der Grundlage einer – ihr vorausgehenden
– erfolgreichen Risikokommunikation wirksam
werden können.
Wesentlicher Bestandteil moderner Krisenkommunikation
ist die Fähigkeit, die Bevölkerung
bei einer akuten Gefahrenlage
zu warnen und zielgerichtet zu informieren.
In einem einheitlichen staatlichen Konzept
zur effektiven Warnung müssen die Warnsignale
so konzipiert werden, dass sie in
ihrem Informationsgehalt dem Bürger unmissverständlich
deutlich machen, in welcher
Art von Gefahrenlage er sich aktuell
befindet. Dann sollte es ihm gelingen, sich
auf der Grundlage erlernter Kenntnisse
und Fähigkeiten (Selbsthilfefähigkeit) angemessen
zu verhalten.
So macht eine Brandschutzübung in einer
Schule nur Sinn, wenn man allen Beteiligten
deutlich macht, dass es auch Szenarien
geben kann, die ein grundsätzlich
anderes Verhalten, als bei einem Brand,
verlangen. Im Falle eines Brandes ist das
Verlassen des Gebäudes richtig. Bei einer
herannahenden Gefahrstoff- oder gar
Kampfstoffwolke jedoch gerade nicht. Hier
ist der Verbleib im Gebäude die richtige Reaktion.
Hier gilt es eben, Schutz innerhalb
des Gebäudes herzustellen. Die Kenntnis
solcher zweifellos einfachen Zusammenhänge,
wenn sie denn ins Bewusstsein ge-
2 Aktuelle Definition des BBK für den Begriff »Risikokommunikation«:
Austausch von Informationen und Meinungen
über Risiken zur Risikovermeidung, -minimierung
und -akzeptanz. Krisenkommunikation hingegen
wird hier definiert als: (Staatliche) Kommunikation in
Katastrophen im Gegensatz zur Kommunikation vor Katastrophen
(Risikokommunikation).
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langt sind, nimmt Ängste.Vor allem ist den
Menschen jedoch deutlich zu machen,
dass auch in bedeutsamen und komplexen
Lagen das Beherrschen einfacher Verhaltensmuster
durch den Einzelnen außerordentlich
schadensmindernd wirken wird.
So ist die anlassunabhängige Befassung
mit solchen Situationen im Zuge einer Ausbildung
zur Selbsthilfe, beispielsweise auf
kommunaler Ebene, die grundlegende Voraussetzung
für den Bürger Verhaltenssicherheit
zu erlangen. Verhaltensunsicherheit
führt in der Regel zur »Verweigerung«,
zum Nicht-Handeln. Nicht mangelnde Empathie,
sondern das subjektive Empfinden
überfordert zu sein, und die Erwartung etwas
falsch zu machen, hindert in aller Regel
die Menschen daran selbst »Hand anzulegen«.
Um jedoch Menschen in eine solche
Ausbildungssituation zu bringen, muss zunächst
eine Form der Risikokommunikation
gefunden werden, die die Einsicht vermittelt,
dass »Schutz« eine originäre Aufgabe
der Gesamtgesellschaft ist. Hierzu
sind Bürger erforderlich, die ihre Motivation
nicht zuletzt auch aus der Überzeugung
beziehen, dass es Gefahren- und Schadenslagen
geben kann, die nur mit ihrer tätigen
Mithilfe bewältigt werden können.
Wenn es also diese Gefahren und Risiken
gibt und daran besteht kein Zweifel, dann
müssen sie den Menschen vernünftig nahegebracht
werden, sonst werden sie sich,
wenn es auf sie ankommt, verweigern. Die
sicherheitspolitischen Analysen nationaler
wie auch internationaler Fachleute und
Gremien, und nicht zuletzt die bedrückende
Wirklichkeit von Tokio, New York und
London, bis hin zu den Anschlagsversuchen
in unserem eigenen Land, zeigen nur
allzu deutlich, dass es sie gibt, die Gefahren
und Risiken einer tief greifenden Auseinandersetzung,
in der man sich ggf. aller
verfügbaren Gewaltmittel bedienen wird.
Wir werden möglicherweise in Zukunft
mit weltumspannenden biologischen Gefahrenlagen
konfrontiert. Ihnen müssen wir
ebenso als Gemeinschaft entgegentreten
wie gegenüber asymmetrisch agierenden
Opponenten, die ggf. auch nicht vor dem
Einsatz von Massenvernichtungswaffen
zurückschrecken. Den Erkenntnisprozess
bei den Menschen in Gang zu setzen, dass
Szenarien Realität werden können, die uns
alle gemeinsam fordern werden, bedarf einer
einfühlsamen und sachlich aufbereiteten
Informationspolitik. Sie wird nur in einem
auf Nachhaltigkeit abzielenden, sehr
langfristig angelegten Prozess, nicht zuletzt
mithilfe der Medien, entwickelt werden
können. Hierzu bedarf es sicher mehr als
einiger gut gemeinter und zweifellos auch
gut gemachter Broschüren.
Und es erfordert auch mehr als »behördliche«
Willensbekundungen in entsprechenden
Strategiepapieren, die zudem leider sel-
BBK-Broschüre. Grafik: BBK
ten ausreichend öffentlich kommuniziert
werden. Es ist eben nicht die Auflage einer
Broschüre, die Erfolg signalisiert. Die Frage
ist vielmehr, wird der Text auch tatsächlich
gelesen und überzeugt er die Menschen, indem
er sie »betroffen« macht und dadurch
letztlich die gewünschte Verhaltensänderung
herbeiführt. Wir sollten dazu übergehen,
uns mehr auf die Wirkung von Menschen
auf Menschen zu verlassen und nicht
zu sehr auf die alleinige Wirkung von Broschüren
zu hoffen. Es ist wohl keine Frage,
dass Menschen am ehesten durch Menschen
überzeugt werden können. Vorausgesetzt
es gelingt, Kompetenz zu vermitteln
und vor allem Vertrauen herzustellen.
Information – Das Dilemma
von Absicht und Wirkung
Neben der Feststellung, ob eine Botschaft
angekommen ist, stellt sich die Frage,
ob sie auch unmissverständlich formuliert
ist. Das grundsätzlich bestehende Dilemma
von Absicht und Wirkung im
Umgang mit Information gilt prinzipiell auch
für eine behördliche Risikokommunikation.
Die Zielsetzung, sowohl den Bürger sachlich
zu informieren als auch das bestehende
System der Schadensbewältigung (Bevölkerungsschutz)
darzustellen und zu bewerten,
ist durchaus risikobehaftet. Man
setzt sich womöglich der Gefahr aus, missverstanden
zu werden. Zum einen, weil
eine Risikoanalyse häufig mit einer konkreten,
aktuellen Bedrohung gleichgesetzt
wird, und zum anderen mit der Beschreibung
von potenziellen Gefahren- und
Schadenslagen häufig unterstellt wird, man
versuche damit letztlich Strukturen zu begründen
oder man ziele gar auf eine Manipulation
der Öffentlichkeit ab. Letztlich
muss natürlich vermieden werden, dass
»… eine gesellschaftliche Selbstgefährdung
durch Kommunikation stattfindet«.
Das Risiko, im Einzelfall missverstanden
zu werden, muss jedoch eingegangen werden,
da die Gestaltung einer tragfähigen
Sicherheitsarchitektur nur möglich sein
wird, wenn es gelingt, die Menschen für die
Voraussetzungen ihres eigenen Schutzes
zu interessieren. Dies wird allerdings nur
auf der Grundlage einer vertrauensvollen
und damit offenen Informationspolitik gelingen.
Dieses Ziel, dem Bürger die Möglichkeit
zu geben, sich ein sachgerechtes
Bild zu machen von dem, was sein könnte,
ohne Gefahren und Risiken zu überhöhen,
noch sie »kleinzureden«, ist vor allem
einer der Ansprüche an ein Konzept »Risikokommunikation«.
Die Einstellung, die somit hoffentlich hier
gestärkt wird, ist Gelassenheit. Eine Gelassenheit,
die auf dem Wissen und der
Überzeugung beruht, dass wir in einer Welt
leben, die durchaus Gefahren und Risiken
birgt, aber auch den folgenden »schlichten«
Satz akzeptiert, den Carl Friedrich von
Weizsäcker schon vor mehr als 20 Jahren
formuliert hat: »Es macht einen Unterschied,
ob wir für den Schutz etwas tun
oder nicht«. Diese Aussage bemisst sich
im Übrigen nicht an der Größe und dem
potenziellen Ausmaß einer Schadenslage,
und sie gilt sowohl für die friedenszeitliche
als auch für die kriegsbedingte Katastrophe
gleichermaßen.
EUROPÄISCHE SICHERHEIT 8/2010 65

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Gesellschaftliche Resilienz
und Selbsthilfefähigkeit
Diese psychologischen Aspekte von
»Information« sind vor allem im Hinblick
auf die innere Verfasstheit einer Gesellschaft
von Belang. Um den Bestand der
rechtsstaatlichen Ordnung auch in extremen
Gefahren- und Schadenslagen nicht
in Frage zu stellen, wird es ganz wesentlich
sein, auch solchen »katastrophalen«
Lagen als Gesellschaft emotional standzuhalten.
Es muss uns klar sein, dass
auch diese Fähigkeit westlicher Demokratien
in das Kalkül insbesondere des transnationalen
Terrorismus mit einbezogen
wird. Wie wir auf außerordentliche Ereignisse
als Gesellschaft reagieren, wird eine
entscheidende Rolle spielen, inwieweit
Anschläge, auch mit Massenvernichtungsmitteln,
als probates Mittel der Zielerreichung
begriffen werden. Denn letztlich
zielt der Terrorismus nicht auf territoriale
Integrität, sondern eher auf den
Verlust rechtsstaatlicher Integrität ab und
damit auf den Bestand unserer Gesellschaftsordnung
in Gänze. Von daher ist
das Verhalten einer Gesellschaft insgesamt,
insbesondere angesichts einer als
»bedeutsam« empfundenen Schadenslage,
von großer Wichtigkeit, auch mit Blick
auf die Absichten potenzieller Aggressoren.
Somit gilt es, neben den politischen,
nachrichtendienstlichen, polizeilichen und
militärischen Maßnahmen der Verhinderung
von Gefahrenlagen, die Gesellschaft
»robust« zu machen, um in einer Lage,
die nicht verhindert werden konnte, schadensmindernd
– auch mit Blick auf die
innere Verfasstheit – zu reagieren. Diese
widerstandsfähige Gesellschaft entsteht
nicht zwangsläufig durch eine Verschärfung
der Rechtsordnung. Sie entsteht vor
allem, indem die Bevölkerung in sachlicher
Form über Risiken und Gefahren einer
zunehmend globalisierten und konfliktträchtigen
Welt unterrichtet wird. Der
Bürger muss darüber hinaus Hinweise erhalten,
wie er sich in einer Gefahren- und
Schadenslage zu verhalten hat. Gelassenheit
statt Hysterie als grundsätzliches
Verhaltensmuster und Verhaltenssicherheit,
auch in einer katastrophalen Lage
mit belastenden Schadensbildern, ist die
Voraussetzung, um Schaden zu minimieren
und als Gemeinschaft zu bestehen.
Die Zeit zwischen Eintritt eines Unglücks
und dem Eintreffen der organisierten
Einsatzkräfte, der so genannten »Isolationsphase«,
ist häufig mitentscheidend,
inwieweit letztlich Opfer zu beklagen sind.
In dieser Phase müssen die Selbsthilfefähigkeiten
des Einzelnen bzw. der organisierten
Selbst- und Nachbarschaftshilfe,
wie sie auch der Selbstschutz beschreibt,
greifen. Hier muss sich bereits in der Art
und Weise der Schadensbewältigung die
Bereitschaft auf Überwindung der Katastrophe
zeigen und der Wille zum »Wiederaufbau«
deutlich werden.
Dieses bürgerliche Engagement wird jedoch
nur erreicht werden können, wenn
eine für die Öffentlichkeit nachvollziehbare
Begründung erkennbar wird. Diese Begründung
liegt in einem unmissverständlichen
Bild, vor allem künftiger Gefahrenund
Schadenslagen. Lagen, die wir bisher
zwar noch nicht wirklich bestehen
mussten, die uns allerdings jederzeit treffen
können. Hierzu ist es erforderlich, sozusagen
als Grundvoraussetzung, sicherheitspolitische
Fragestellungen in den Alltag
zu transportieren. Sicherheitspolitik
darf nicht, wie bisher, eine unnahbare Materie
sein, die lediglich in intellektuellen
Zirkeln behandelt wird und in einer Parallelwelt,
jenseits der bürgerlichen Realität,
ihr Dasein frönt.
Fazit
Es gilt eine Sicherheitsarchitektur zu
gestalten, in der der einzelne Bürger nicht
nur Objekt, sondern auch Subjekt aller
Anstrengungen ist. Er muss sich hier als
gleichberechtigter und damit auch als verantwortlicher
Teil des Ganzen begreifen,
der durch sein Verhalten und seine Einstellungen
ganz maßgeblich daran beteiligt
ist, in welchem Umfang, gerade in »bedeutsamen«
Lagen sich katastrophale
Wirkungen und Auswirkungen entfalten.
Nur mit diesem Selbstverständnis, mit
dieser »Corporate Identity« eines gemeinsamen
Aufgabenverständnisses,
wird es gelingen, auch außergewöhnlichen
Szenarien mit extremen Schadensbildern
standzuhalten und auch dann als
offene und freiheitliche Gesellschaft weiter
zu bestehen.
Letztlich muss hierzu die Politik näher
an den Bürger rücken. Eine komplexe Welt
erfordert Erläuterung, Zusammenhänge
müssen verdeutlicht werden, und dies in
einem wirklichen Dialog aller gesellschaftlichen
Kräfte. Die Art und Weise wie wir
mit Risiken umgehen, gibt durchaus Einblick
in unsere gesellschaftliche Verfasstheit,
und sie ist ein Gradmesser »sozialer
Kohäsion«. Es muss klar sein, wo der
Staat eintritt und wo der Einzelne Verantwortung
trägt. Diese »soziale Verhandlung«,
in der das Kommunizieren von Risiken
wesentlicher Bestandteil ist, ist eine
der unverzichtbaren Voraussetzungen
für ein wirklich umfassendes und tragfähiges
Schutzsystem. ■
Oberst a.D. Hans-Peter Weinheimer ist
Sonderkorrespondent für Bevölkerungsschutz.