0,00 Promille - BADS (Bund gegen Alkohol und Drogen im ...

D.O. Bönke
Ministerialrat
Bundesministerium der Justiz
Symposium des B.A.D.S. zum Thema
„0,00 Promille am Steuer“
Wissenschaftliche Ergebnisse im Für und Wider von Experten
Sehr geehrte Damen und Herren,
in Leipzig am 8. Juni 2012
Der Titel unseres Symposiums überrascht: „0,00 Promille“ heißt es dort,
also mit der Null gleich zwei Stellen hinterm Komma. Dies ist, das wissen
natürlich auch die Veranstalter, bereits naturwissenschaftlich und mess-
technisch unerreichbar und soll offensichtlich signalisieren, dass Alkohol
und Fahren unvereinbar sind.
Es ist zutreffend: Das Fahren unter Alkoholeinfluss ist eine höchst ge-
fährliche Verhaltensweise. Die Bundesregierung, der Gesetzgeber, die
Rechtsprechung und die Verkehrssicherheitsorganisationen bemühen
sich daher seit langem um eine wirksame Bekämpfung dieses Problems
und dies mit Erfolg:
Die Entwicklung der Alkoholunfälle im Straßenverkehr ist seit Jahr-
zehnten positiv. Seit 1975 liegen für Deutschland Daten zu Alkoholunfäl-
len mit Personenschaden vor. Mit gewissen Schwankungen sind die Un-
fälle kontinuierlich bis zum Jahr 2010 gesunken. Insgesamt verringerte
sich die Zahl der Alkoholunfälle mit Personenschaden seit 1975 von über
50.000 auf weniger als 15.000 im Jahre 2010. Die Zahl der bei Alkoho-
lunfällen getöteten Personen sank von 1975 bis 2010 von damals 3.641
auf 342 Personen.

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Auch die Entwicklung der Promillegrenzen verfolgt einen kontinuierli-
chen Abwärtstrend:
Es ist zwischen gesetzlich normierten (§ 24a Absatz 1 StVG) und sol-
chen Grenzwerten zu unterscheiden, die durch die Rechtsprechung fest-
gelegt wurden (§§ 315c, 316 StGB). Im Strafgesetzbuch werden keine
Grenzwerte normiert. Der Begriff der Fahrunsicherheit wurde durch die
Rechtsprechung ausgefüllt, wobei die Entwicklung in drei Etappen ver-
lief 1 :
In einer Grundsatzentscheidung des BGH von 1953 wurde absolute
Fahrunsicherheit des Kraftfahrers ab einem Wert von 1,5 Promille an-
genommen 2 . 1966 hat der BGH bei Zugrundelegung des Gutachtens des
Bundesgesundheitsamtes den Grenzwert für Kraftfahrer auf 1,3 Promille
herabgesetzt. Mit seiner „Pionier“- Entscheidung vom 28. Juni 1990 setz-
te er den Grenzwert für die absolute Fahrunsicherheit auf 1,1 Promille
fest 3 .
Auch im Rahmen der Ordnungswidrigkeit verlief die Entwicklung in drei
Stufen: 1973 wurde die 0,8-Promille-Regelung gesetzlich eingeführt.
Dann im Jahre 1998 gab es einen ersten zögerlichen Schritt in Richtung
0,5-Promille-Regelung – zunächst unter Beibehaltung der 0,8 Promille-
grenze - mit einer abgestuften Sanktion. Im Jahre 2001 wurde dann die
0,8-Promille-Regelung ganz gestrichen.
Der Rückblick zeigt, dass die Promillegrenzen im Laufe der Jahre stän-
dig verschärft wurden. Was läge also näher als in einem weiteren Schritt
1 vgl. König LK, 11. Auflage, § 316, Anmerkung 59 f.
2 BGHSt 5, 168
3 BGHSt 37, 89

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die 0,5-Promille-Regelung zu beseitigen und sie durch ein absolutes Al-
koholverbot im Straßenverkehr zu ersetzen?
Es würde zweifellos ein klares Signal an die Verkehrsteilnehmer sein,
dass Alkohol im Straßenverkehr nicht geduldet wird. Es würde auch die
Promille-Arithmetik entschärfen, die dazu auch dadurch noch komplizier-
ter wird, dass unterhalb der 0,5-Promille-Regelung im Bereich des Straf-
rechts die 0,3-Promille-Grenze für relative Fahrunsicherheit anerkannt
ist.
Hat denn der Gesetzgeber nicht selber dokumentiert, dass der Weg ei-
ner weiteren Reduzierung durchaus machbar und nur konsequent wäre?
Hat er nicht ein absolutes Drogenverbot in § 24a Abs. 2 StVG normiert
und auch den Alkohol bei jungen Fahrern in § 24c StVG komplett unter-
sagt?
Die Gretchenfrage ist: Warum machen wir nicht endlich Schluss mit dem
komplizierten gesetzgeberischen Instrumentarium im Bereich des Alko-
hols im Straßenverkehr und setzen die Grenze für alle auf „Null“?
Dafür gibt es ein ganzes Bündel von Antworten, die ich im Folgenden in
der gebotenen Kürze ansprechen möchte:
1. Eine Null-Promille-Regelung wäre gesetzestechnisch nicht realisier-
bar, weil geringe endogene Alkoholwerte und Alkoholwerte, die auf-
grund von Nahrungsmittelkonsum entstehen, und hinzu noch Messtol-
leranzen berücksichtigt werden müssten. De facto käme demnach al-
lenfalls eine 0,15- oder 0,2-Regelung in Betracht.

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2. Nach gesicherter wissenschaftlicher Erkenntnis können BAK ab 0,3
Promille Beeinträchtigungen der Fahrsicherheit bewirken. Derartige
Erkenntnisse existieren für niedrigere Werte nicht. Ein bußgeldbewehr-
ter Gefahrengrenzwert bedarf aber einer besonderen Begründung,
weil er eine Sanktion unabhängig von persönlichen und situativen Ge-
gebenheiten vorsieht. In seiner Entscheidung zum absoluten Drogen-
verbot hat das Bundesverfassungsgericht zum Ausdruck gebracht,
dass eine bußgeldrechtliche Ahndung nur dann mit dem Grundrecht
der Handlungsfreiheit vereinbar ist, wenn es zumindest möglich er-
scheint, dass die Fahrsicherheit des Kraftfahrzeugführers einge-
schränkt ist. Von einer Null-Promille-Regelung würde aber ein Spekt-
rum von Handlungen erfasst, die abstrakt völlig ungefährlich sind.
3. Erhebliche Unfallrisiken gehen nicht von den Betroffenen mit geringen,
sondern von Fahrern aus, die sich mit hohen Promillewerten hinter das
Steuer setzen. Bei Verkehrsunfällen hatten 71 % der Fahrer einen
BAK-Wert von mindestens 1,1 Promille, mehr als 20 % hatten sogar
einen Alkoholgehalt von mehr als 2,0 Promille.
4. Eine Null-Promille-Regelung wäre kaum überwachbar. Wenn jede
noch so geringe Alkoholbeeinflussung den Bußgeldtatbestand verwirk-
licht, würde die Dunkelziffer ins Unermessliche steigen. Dies hätte ei-
ne Überforderung der personellen Ressourcen zur Folge und würde
mit einem Rückgang der dringend erforderlichen Kontrolle der Risiko-
gruppe stark alkoholisierter Fahrer einhergehen. Ein Normbefehl, der
nicht durchgesetzt werden kann, wird auch nicht ernst genommen und
würde im Ergebnis zur Erosion der Alkoholprävention führen.
5. In der Europäischen Union hat die Mehrheit der Mitgliedstaaten (18)
eine Promille-Regelung von 0,5 und darüber. Im Jahre 2001 hat die

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EU-Kommission eine nicht verbindliche Empfehlung erlassen, nach
der 0,5 Promille für alle Kraftfahrer und 0,2 Promille für junge Kraftfah-
rer in den Mitgliedstaaten vorgesehen werden sollen. Dies entspricht
der Gesetzeslage in Deutschland. Es ist weder ein Trend in Richtung
einer niedrigeren Promillegrenze in der EU zu erkennen, noch gibt es
eine entsprechende Empfehlung. In der Mitteilung der Kommission an
den Rat zur Verkehrssicherheit von 2010 4 ist in keinem der sieben Zie-
le, die für die laufende Dekade benannt wurden, eine Absenkung der
Promillegrenze vorgesehen.
6. Es ist zu bezweifeln, dass bei einem gesetzlichen Grenzwert von bei-
spielsweise 0,2 Promille die erhoffte „Signalwirkung“ eines absoluten
Verbots eintreten würde. Mit der „Signalwirkung“ ist die Erwartung ver-
bunden, dass die Sanktionierung geringer Alkoholkonzentrationen das
Auftreten hoher Alkoholkonzentrationen verringert (Warnschusstheo-
rie). Dies lässt sich empirisch aber nicht belegen. Abgesehen davon
kann allein die „Signalwirkung“ das Bedürfnis einer Herabsetzung des
Promillegrenzwertes verfassungsrechtlich nicht legitimieren.
Es ist auch niemandem damit geholfen, dass – wie der B.A.D.S. das
vorschlägt – nicht ein konkreter Grenzwert normiert würde sondern wie
im Falle von § 24 c StVG verboten wird, ein KFZ „unter der Wirkung“
von Alkohol zu führen. In der Begründung zu § 24c StVG steht ja aus-
drücklich, was damit gemeint ist: nämlich 0,2 Promille! Es wäre daher
eine neue Grenze, die bei den Verkehrsteilnehmern ebenso schnell
bekannt würde wie die Toleranzen bei der Geschwindigkeitskontrolle.
Und was für ein Fortschritt wäre damit verbunden? Gegenüber der gel-
tenden 0,3 Promille-Grenze im Strafrecht wäre es ein Zugewinn von
4 „Mitteilung der Kommission an den Rat Ein Europäischer Raum der Verkehrssicherheit: Leitlinien für
die Politik im Bereich der Straßenverkehrssicherheit 2011 -2020“ (KOM 2010) 389 engültig

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gerade mal 0,1 Promille. Ein „Ruck“ bei der Einstellung der Verkehrs-
teilnehmer wäre damit kaum verbunden.
7. Nun wurde allerdings mit § 24c StVG ein absolutes Alkoholverbot bei
Fahranfängern eingeführt und die Befürworter einer generellen Null-
Promille-Regelung weisen zu Recht nicht nur auf den Erfolg dieser
Maßnahme (die Trunkenheitsfahrten in dieser Gruppe sind signifikant
zurückgegangen), sondern auch darauf hin, dass der Gesetzgeber bei
diesem Verbot keine rechtlichen Bedenken gehabt hat. Indes ist hier
zu berücksichtigen, dass bei dieser Zielgruppe das Anfängerrisiko (ge-
ring ausgeprägte Wahrnehmungsstrategien und fehlende Automatis-
men der Fahrzeugbeherrschung) sowie bei den jungen Fahranfängern
zusätzlich entwicklungsbedingte Besonderheiten („Jugendlichkeitsrisi-
ko“) zu Buche schlagen. Nur durch diese Kombination besonderer Ri-
sikofaktoren (Anfängerrisiko, Jugendlichkeitsrisiko und Unfallrisiko) ist
das weitgehende Alkoholverbot hier gerechtfertigt. Es kann daher nicht
als Modell für ein absolutes Alkoholverbot bei den übrigen Verkehrs-
teilnehmern dienen.
8. Auch das absolute Drogenverbot des § 24a Abs. 2 StVG kann nicht
Vorbild für ein Alkoholverbot sein. Bei den Drogen musste sich der
Gesetzgeber zwangsläufig mit dieser Konstruktion behelfen, weil hier
anders als beim Alkohol Grenzwerte nicht bestimmt werden können,
ab denen es abstrakt gefährlich ist ein Kraftfahrzeug zu führen. Dosis-
Wirkungs-Beziehungen lassen sich derzeit noch nicht wissenschaftlich
begründen. Beim Alkohol kann aber aufgrund langjähriger Forschung
auf diesem Gebiet differenziert werden, ab wann eine Gefahr für den
Straßenverkehr eintritt. Es hieße nun das Pferd von hinten aufzäumen,
wollte man das über Bord werfen.

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Es wäre darüber hinaus auch verfassungsrechtlich problematisch: Der
Gesetzgeber muss sich nämlich bei abstrakten Gefährdungsdelikten -
also bei Normen, bei denen nicht einmal der Gegenbeweis zulässig
ist, dass das verbotene Verhalten ungefährlich ist - fragen lassen, ob
sein Verbot verhältnismäßig ist. 5 Zum einen geht es um das geschütz-
te Rechtsgut und den Rang, den es in der Verfassung einnimmt. Zum
anderen um die Frage, wie groß denn die Wahrscheinlichkeit ist, dass
durch das verbotene Verhalten, also aus der abstrakten Gefahrensitu-
ation, tatsächlich eine Verletzung des geschützten Rechtsguts entste-
hen kann. Die Messlatte ist hier sicher nicht besonders hoch anzule-
gen ist, sind doch die genannten Rechtsgüter Gesundheit und Leben
anderer Verkehrsteilnehmer von hohem Rang. Indes: wenn die verbo-
tene Handlung gar nicht geeignet ist, eine Verletzung herbeizuführen,
stößt ein derartiger Deliktstatbestand auf verfassungsrechtliche Gren-
zen.
9. Alkoholisiertes Fahren wird bereits heute in der Gesellschaft negativ
bewertet. Das zeigen auch die Umfragen zu einem absoluten Alkohol-
verbot wie sie etwa vom Deutschen Verkehrssicherheitsrat durchge-
führt wurden: 59 % der Befragten stimmten zu. Allerdings sind derarti-
ge Ergebnisse nicht überzubewerten, weil sie lediglich Schlüsse auf
die allgemeine Einstellung der Befragten zulassen. Ob Bürger für o-
der gegen ein absolutes Alkoholverbot sind, besagt nichts darüber, ob
ein entsprechendes Verbot auch eingehalten würde. Zur Begründung
eines gesetzgeberischen Handlungsbedarfs können Umfrageergeb-
nisse ohnehin nicht ausschlaggebend sein. Vor einer Verschärfung
geltender Straf- oder Bußgeldvorschriften ist vielmehr der Nachweis
unerlässlich, dass die derzeitigen Bestimmungen nicht ausreichen.
Derartiges belastbares rechtstatsächliches Material liegt für den ange-
5 Herzog, VGT 1992, 29 f

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sprochenen Bereich nicht vor. Die Entwicklung der Alkoholunfälle mit
Personenschaden ist, wie eingangs gesagt, seit Jahrzehnten positiv.
Alle verfügbaren Daten bestätigen diesen Trend: Nach der Strafverfol-
gungsstatistik sind allein die Verurteilungen wegen § 316 StGB in den
Jahren 2006 bis 2010 um 19.000 zurückgegangen. 6 Auch die Eintra-
gung von Alkoholdelikten im VZR verzeichnet in dieser Zeitspanne
deutliche Rückgänge: Straftaten und Ordnungswidrigkeiten wegen Al-
koholdelikten sind insgesamt um über 50.000 Fälle zurückgegangen.
10. Die Problematik wurde kürzlich in der Grenzwertkommission erör-
tert. Diese Kommission berät die Bundesregierung im Bereich von Al-
kohol und Drogen im Straßenverkehr. Ihr gehören Vertreter der auf
diesem Gebiet in Deutschland tätigen rechtsmedizinischen und toxiko-
logischen Fachgesellschaften an. Die Grenzwertkommission kam zur
Frage der Einführung eines absoluten Alkoholverbots im Straßenver-
kehr zu folgendem Schluss:
„Das jetzige Konstrukt, dass ab 0,3 Promille von einer Trunken-
heitsfahrt ausgegangen werden kann, aber erst ab 0,5 Promille in
jedem Fall eine Ordnungswidrigkeit vorliegt, entspricht der Kinetik
und Dynamik des Alkohols. Die Wirkung des Alkohols kann in der
Anflutungsphase bei 0,3 Promille deutlich, bei gleicher Konzentra-
tion mehrere Stunden nach einem Konsum aber nicht nachweis-
bar sein.“
6 2006: 89.674 , 2010: 70.572; Quelle Statisches Bundesamt, Strafverfolgung, Tabelle 2.1.

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Aber lassen Sie mich abschließend noch darauf hinweisen, dass wir nur
auf empirischer Basis gesetzgeberisch aktiv werden können, und den
Kriminologen Prof. Schöch zitieren:
„Wenn alles in unserem Strafrecht so gut funktionieren würde wie
die Bekämpfung des Alkohols im Straßenverkehr, dann hätten wir
so gut wie keine Sorgen. Kaum etwas war so erfolgreich wie die Be-
kämpfung der Alkoholdelikte im Verkehr." 7
Diese Aussage stammt aus dem Jahre 1992. In den inzwischen vergan-
genen zwanzig Jahren hat sich ihre Richtigkeit bestätigt. Der Gesetzge-
ber wäre daher schlecht beraten, würde er von dem bewährten differen-
zierten Instrumentarium abrücken.
Eine effiziente Prävention von Alkohol im Straßenverkehr muss alle be-
stehenden Handlungsmöglichkeiten umfassen und kann nicht allein mit
dem Drehen an der Promilleschraube erreicht werden. Eine Verbesse-
rung der Aufklärung, der Verkehrserziehung, der Kontrollmöglichkeiten
und auch der Technik muss vor der Verschärfung von Sanktionsvor-
schriften stehen.
Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.
7 Triberger Symposium im Jahre 1992