xcms_bst_dms_37556_37557_2

BürgerInnen
in der Mitgestaltungs-Kommune
Aktuelle Tendenzen, Ansätze und Perspektiven von
Koproduktion in deutschen Kommunen
Dr. Elke Löffler und Dr. Peter Timm-Arnold
1

Inhalt Seite
1. Worum es geht: Eine neue partnerschaftliche Zusammenarbeit
zwischen Kommune und BürgerInnen 3
2. Formen von Koproduktion im kommunalen Entscheidungs- und
Wertschöpfungsprozess 4
3. Veränderte kommunale Rahmenbedingungen als Triebfeder von
Koproduktion 6
4. Die Mitgestaltungs-Kommune: Deutsche und internationale
Fallbeispiele 7
5. Chancen und Risiken für Kommunen in Deutschland 13
6. Entwicklungsperspektiven in Deutschland 14
7. Literatur 15
2

1. Worum es geht: Eine neue partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen
Kommune und BürgerInnen
Es ist Zeit, dass kommunale EntscheidungsträgerInnen an BürgerInnen eine neue Frage stellen:
Nicht nur „wie zufrieden sind Sie mit unseren Dienstleistungen“?, sondern auch: „Was können Sie
tun um Ihre eigene Lebensqualität und die Ihres Umfelds zu verbessern?“ Die von Governance
International und TNS Sofres durchgeführte repräsentative Bürgerbefragung in fünf europäischen
Staaten zeigt, dass es in Deutschland bereits ein hohes Maß an Mitwirkung von Bürgerinnen und
Bürgern im Bereich Umweltschutz, Gesundheitsförderung und öffentliche Ordnung und Sicherheit
gibt. Aber es wird auch deutlich: viele Potentiale sind noch ungenutzt.
Abbildung 1: BürgerInnen als KoproduzentInnen kommunaler Aufgaben
Großbritannien
Deutschland
Tschechien
Frankreich
Dänemark
Der Bürger als Mit-Produzent in der öffentlichen
Verwaltung
Quelle: www.5qualiconference.eu
Eine wirkungsorientierte Verwaltungsführung rückt den Blick auf die Rolle der BürgerInnen und
Bürger als aktive KoproduzentInnen politisch gewünschter Wirkungen. Kommunen, die
Verwaltungsmodernisierung aus Bürgersicht von außen nach innen in die Binnenorganisation
hineindenken und durchführen, kommen vielfach zur Erkenntnis, dass viele kommunale Produkte
in der bisherigen Form weder erwünscht noch gebraucht werden, sondern Formen der
Koproduktion mit Bürgerinnen und Bürgern effizienter und effektiver sind. Die Verwaltung
entwickelt sich von daher von einer reinen Dienstleistungsverwaltung zu einer
Mehrwertverwaltung, die zusammen mit BürgerInnen ganzheitliche Lösungen entwickelt, die auf
komplexe Lebenslagen zugeschnitten sind.
Dr. Konrad Hummel, Stadt Mannheim:
„Koproduktion versetzt jede und jeden in die Lage, an der Definition, Bearbeitung und Lösung
eines sozialen Problems in der Gesellschaft teilzuhaben – und damit ist Koproduktion schon ein
Teil der Lösung“.
51
48
0 100
(Der Index bezieht sich auf das Ausmaß an Koproduktion des Bürgers im Umweltschutz,
Gesundheitsvorsorge und Kriminalitätsprävention).
53
52
56
3

Die Idee der Koproduktion ist einfach, die flächendeckenden Umsetzung auf kommunaler Ebene
jedoch anspruchsvoll. Das vorliegende Diskussionspapier zeigt anhand von deutschen und
internationalen Beispielen Kommunen neue Entwicklungsperspektiven auf, wie Verwaltung, Rat
und Bürgerschaft durch neue Formen der Koproduktion das Leitbild der wirkungsorientierten
Verwaltungsführung verwirklichen können.
2. Formen von Koproduktion im kommunalen Entscheidungs- und
Wertschöpfungsprozess
Die Konzept Koproduktion ist nicht neu. Es ist mit öffentlichen Dienstleistungen eng verwoben.
Diese zeichnen sich dadurch aus, dass Produktion und Konsumption oft untrennbar sind. Dadurch
sind auch kommunale Dienstleistungen stets auf die „Koproduktion“ der VerwaltungskundInnen
angewiesen. Um zwei Beispiele zu nennen: für gute Schulleistungen bedarf es nicht nur gut
ausgebildeter Lehrkräfte, sondern auch SchülerInnen, die ihre Hausaufgaben machen und dem
Unterricht aufmerksam folgen. Auch das kommunale Grünflächenamt weiß schon lange, dass das
Straßenbild nur dann gepflegt aussieht, wenn AnwohnerInnen sich mit ihrem Quartier identifizieren
und soziale Kontrolle ausüben, wie das die Initiative ‚Besser Leben in Offenbach‘ bewirkt hat.
Insofern ist Koproduktion die andere Seite der Medaille der Dienstleistungskommune, die
allerdings von der Verwaltung oft unbemerkt bleibt.
Eine aus den USA kommenden Denkrichtung sieht in Koproduktion einen Ansatz, um soziale
Ungleichheit abzubauen und das den Wohlfahrtsstaat kennzeichende Defizitdenken in eine
positive Beziehung zwischen der öffentlichen Verwaltung als „Ermöglicher“ und den BürgerInnen
als aktive ‚KoproduzentInnen‘ der Verbesserung ihrer Lebensqualität zu setzen. Damit wird
deutlich, dass Koproduktion nicht nur bei freiwilligen kommunalen Aufgaben, sondern gerade bei
kostenintensiven Transferleistungen ansetzt, um in Partnerschaft mit 'abhängigen
Leistungsempfängern‘ effektivere Lösungen zu entwickeln.
Als Sammelbegriff für die systematische Ausrichtung kommunaler Entscheidungs- und
Wertschöpfungsprozesse an den Fähigkeiten und Bedürfnissen der BürgerInnen bürgert sich auch
im deutschen Sprachraum zunehmend der Begriff „Koproduktion“ ein. Mit Koproduktion bezeichnet
man vor allem Formen der Zusammenarbeit zwischen Kommune und BürgerInnen, die durch eine
aktive Beteiligung von Fachkräften der Verwaltung und einer aktiven Mitgestaltung durch
Bürgerinnen und Bürger gekennzeichnet sind.
Damit wird deutlich, was Koproduktion NICHT ist:
reine Selbsthilfe ohne fachliche Begleitung;
Bürgerschaftliches Engagement ohne Koordination bzw. Unterstützung durch die
Kommune; Formen der Bürgerbeteiligung, die nicht von strategischen Zielsetzungen
geprägt sind und parallel neben dem Politik- und Verwaltungsbetrieb laufen;
Gesetzlich verankerte Beteiligungsinstrumente.
4

Das von Governance International entwickelte MIT-MACH-Modell zeigt auf, wo Schnittstellen für
eine verstärkte Zusammenarbeit mit BürgerInnen bestehen:
Mit-Steuern bei der Ressourcenverwendung: BürgerInnen planen mit bei der Festlegung
von Wirkungszielen und Einsatz von kommunalen und bürgerschaftlichen Ressourcen
(BürgerInnen als PlanerInnen)
Mit-Entwickeln von Lösungen: BürgerInnen wissen Dinge, die die Verwaltung nicht weiß
(BürgerInnen als InnovatorInnen)
Mit-Umsetzen von Lösungen: BürgerInnen haben Fähigkeiten, Talente, Zeit und finanzielle
Ressourcen, die sie zur Verbesserung ihrer Lebensqualität und die ihrer MitbürgerInnen
investieren wollen (BürgerInnen als Ressource)
Mit-Bewerten der Wirkung: BürgerInnen wissen oft besser als die Verwaltung, ob ein
Lösungsansatz wirklich die gewünschte Wirkung erzielt hat (BürgerInnen als
KritikerInnen/EvaluatorInnen).
Abbildung 2: Das MIT-MACH-Modell von Governance International
Definitionen von Koproduktion
Wirkungsorientierte Formen der Zusammenarbeit zwischen Verwaltung, Rat und Bürgerschaft, die
darauf angelegt sind die Fähigkeiten, Ressourcen und Stärken aller Beteiligten besser zu nutzen
um gemeinsam erwünschter Wirkungen oder Effizienzgewinne zu erzielen.
Governance International
5

3. Veränderte kommunale Rahmenbedingungen als Triebfeder von Koproduktion
Haushaltskrise
Die Kommunalhaushalte sind in eine teilweise dramatische Schieflage geraten; in Einzelfällen
steht gar die politische Handlungsfähigkeit auf dem Spiel, weil Überschuldungssituationen
eingetreten sind. 2010 verzeichneten die deutschen Kommunen das größte Defizit seit Bestehen
der Bundesrepublik (Deutscher Städtetag 2011). Das „Ende der kommunalen Selbstverwaltung“
nimmt also durchaus schon reale Formen an. Die Frage liegt daher nahe, ob durch die aktuelle
Haushaltskrise Chancen für Koproduktion entstehen? Kann der massive Sparzwang vor Ort zu
einem „Umdenken“ in Richtung Koproduktion führen? Wenn „Vater Staat“, die „öffentliche Hand“,
Leistungen schlichtweg nicht mehr bezahlen kann und auch Steuererhöhungen nicht bis ins
Uferlose getrieben werden können, eröffnet sich unter Umständen ein Feld für Kooperationsformen
zwischen den BürgerInnen und der Kommune.
Die Erfahrung aus dem sog. „Stärkungspakt Stadtfinanzen“ 1 zeigt, dass das Potenzial von
Koproduktion zumindest in NRW (noch) nicht genutzt wird. Es dominieren noch die „klassischen“
Handlungsformen: Aufgabenerfüllung durch die Kommune mit eigenem Personal;
Aufgabenübertragung allenfalls an Vereine in Fällen finanzieller Not und in Aufgabenfeldern, die
man zu den sogenannten „freiwilligen Aufgaben“ zählt.
Demografischer Wandel
„Deutschlands Kommunen stehen vor einem tiefgreifenden Wandel in der
Bevölkerungsentwicklung. Sinkende Bevölkerungszahlen und die Veralterung der Bevölkerung
werden sich dort bemerkbar machen, wo die Menschen leben: in den Kommunen“ (Bertelsmann
Stiftung 2002). Mit anderen Worten: Die Zivilgesellschaft in Deutschland wird älter, kleiner und
bunter.
Der Trend zur Veralterung betrifft verschiedene Bereiche der Stadtentwicklung (z.B.
Wohnsituationen und Wohnumfeld von älteren Menschen) und der bedarfsgerechten kommunalen
Leistungen (z.B. Altenhilfe). Eine zentrale Herausforderung stellt auch die Integration von
MigrantInnen dar. Über Koproduktion ließen sich beispielsweise fehlende Dienste und
Einrichtungen aufbauen (Tagespflegeplätze, Nachbarschaftshilfen) und Projekte zur Entlastung
pflegender Angehöriger (Nachbarschaftsnetzwerke) und Stärkung der „aktiven Alten“
(Seniorenbüros, Selbsthilfeorganisationen) organisieren (Bertelsmann Stiftung 2002).
Vergleichbare Aktivitäten ließen sich auf die kommunale Integrationspolitik übertragen.
Einführung direktdemokratischer Elemente in die Gemeindeordnung
Die kommunale Ebene ist zum wiederholten Male zum politischen Hoffnungsträger für
Veränderungen geworden. Auf keiner anderen staatlichen Ebene sind die BürgerInnen „näher
dran“: räumlich, sachlich, sozial, personell und emotional. Die Distanz von „öffentlich“ zu „privat“ ist
1
Mit dem Stärkungspaktgesetz NRW hat die rot-grüne nordrhein-westfälische Landesregierung ein Programm ins Leben gerufen, das den teilweise
hoch verschuldeten Städten eine neue Perspektive bieten soll. Das Land gewährt den Stärkungspakt-Kommunen bis 2020 Konsolidierungshilfen in
Höhe von 5,85 Mrd. Euro und erwartet im Gegenzug strikte Sparprogramme (Haushaltssanierungspläne). Ziel des Gesetzes ist es, den Kommunen in
einer besonders schwierigen Haushaltssituation den nachhaltigen Haushaltsausgleich zu ermöglichen und wieder kommunale Handlungsfähigkeit
und Selbstverwaltung im besten Sinne zu ermöglichen.
6

hier am geringsten. Dies schafft Partizipationsfähigkeit und –bereitschaft. In vielen Bundesländern
wurden in den letzten Jahren direktdemokratische Elemente in die Gemeindeordnung eingeführt:
Direktwahl der BürgermeisterInnen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, letztere aber häufig
geprägt durch Partikularinteressen. Die Idee der Mitgestaltungs-Kommune ist eine logische
Weiterentwicklung direkter Demokratie.
Fazit: Es besteht eine Gleichzeitigkeit von zunehmenden Partizipationschancen, zunehmender
Altersfreizeit aufgrund demografischer Entwicklung und massiver öffentlicher Haushaltsknappheit –
eigentlich gute Voraussetzungen für Koproduktion. Wie kann aber dieser „Schwung“ in der Praxis
genutzt werden?
4. Die Mitgestaltungskommune: Deutsche und internationale Fallbeispiele
In der Praxis finden sich bereits vielfältige Formen der Koproduktion, wie die Fallbeispiele zeigen.
Dabei wird deutlich, dass Koproduktion nicht nur bei freiwilligen Aufgaben möglich, sondern auch
in hoheitlichen Aufgabenbereichen wie öffentliche Sicherheit sinnvoll ist. Der Koproduktionskatalog
„BürgerInnen als MitgestalterInnen in kommunalen Aufgabenbereichen: Koproduktion von A-Z“ im
Anhang zeigt die ganze Bandbreite bestehender Koproduktionsansätze in wichtigen kommunalen
Aufgabenbereichen auf.
Dabei wird erkennbar, dass derzeitige Formen der Koproduktion vor allem beim ‚MIT-Umsetzen‘
von Lösungen ansetzen, während die Zusammenarbeit zwischen Kommunen und BürgerInnen
beim MIT-Steuern von Ressourcen bzw. Mit-Entwickeln und MIT-Bewerten von Lösungen weniger
verbreitet ist. Erfahrungsgemäß führt jedoch eine Form der Koproduktion oft zu neuen Formen des
Zusammenwirkens zwischen Kommune und BürgerInnen. Wenn BürgerInnen als UmweltpatInnen
bzw. Sicherheitspartner eine zunehmend aktive Rolle in ihrem Quartier spielen, entwickeln sie
neue Ideen, wie das Zusammenleben in ihrem Quartier verbessert werden kann bzw. Ressourcen
effektiver eingesetzt werden können. Schliesslich kommt auch der Wunsch auf, die eigenen
Sichtweisen und Bewertungen an verantwortliche kommunale EntscheidungsträgerInnen zu
kommunizieren. Umgekehrt führen interaktive kommunale Internetplattformen, die BürgerInnen die
Möglichkeit geben, Ideen und Vorschläge zur Verbesserung kommunalen Leistungen zu machen,
zu dem Wunsch, an der Umsetzung der vorgeschlagenen Lösung mitzuwirken. Aber auch
BeschwerdeführerInnen sind oft gewillt, an der Lösung des artikulierten Missstands mitzuwirken,
wie die Leiterin des Projekts „Besser Leben in Offenbach“, Sabine Süßmann, berichten kann.
Folgende Beispiele sollen den Mehrwert von Koproduktion in unterschiedlichen Phasen des
kommunalen Entscheidungs- und Leistungsprozesses zeigen.
Mit-Steuern bei der Ressourcenverwendung
Gerade in der Finanzkrise gilt es für Politik und Verwaltung im Dialog mit der Bürgerschaft
Prioritäten zu setzen, d.h. darüber zu entscheiden, welche Wirkungen gemeinsam erreicht werden
sollen und wie die kommunalen und bürgerschaftlichen Ressourcen eingesetzt werden sollen. In
Deutschland wird für solche Beteiligungsverfahren vielfach der wenig glückliche Begriff
‚Bürgerhaushalt’ benutzt, der zum einen ausschließlich auf die kommunalen (steuerbaren)
Haushaltsmittel abstellt und zum anderen fälschlicher Weise suggeriert, dass der kommunale
Haushalt von BürgerInnen aufgestellt wird. Dabei ist klar, dass der Haushalt nach wie vor von der
7

Verwaltung aufgestellt und vom Rat beschlossen wird. Hinzu kommt, dass sich die allermeisten
BürgerInnen nicht für komplexe Haushaltsfragen interessieren.
Die Beispiele aus der Stadt Recife in Brasilien und Berlin-Lichtenberg zeigen jedoch, wie
BürgerInnen sinnvoll auch in Ressourcenfragen MIT-Steuern können, wenn es um Themen geht,
die ihre unmittelbare Lebenslage berühren.
Steckbrief: Reinhard-Mohn-Preisträger Recife: Stadt- und Schulentwicklung per
Bürgerhaushalt
In Recife werden die Bürgerinnen und Bürger seit 2001 in die Weiterentwicklung ihrer Stadt
eingebunden. Mehr als 100.000 Erwachsene und Jugendliche der 1,6 Millionen Einwohner
beteiligen sich jährlich an Versammlungen und über das Internet. Sie bringen Vorschläge für
städtebauliche Maßnahmen ein, begleiten deren Umsetzung und bestimmen Prioritäten in
verschiedenen Politikbereichen.
Über diese regionale Stadtentwicklung hinaus finden in Recife themenorientierten Foren statt, in
denen die Bürgerinnen und Bürger die Prioritäten für 15 verschiedene Politikbereiche wie Kultur,
Bildung, Alter und Jugend mitbestimmen können. Zudem findet in Recife alle zwei Jahre ein
Beteiligungsprozess an Schulen statt. Die Schülerinnen und Schüler können dort
Verbesserungsvorschläge für ihre Schulen einbringen und deren Umsetzung begleiten.
Die Einwohner Recifes werden das ganze Jahr über von Mitarbeitern der Stadtverwaltung sowie
zahlreichen ehrenamtlichen Helfern, die in den einzelnen Stadtvierteln präsent sind, zur Teilnahme
mobilisiert. Zudem wählen die Bürgerinnen und Bürger Delegierte aus ihren Reihen, die den
Beteiligungsprozess von Anfang bis Ende begleiten und am Schluss sogar den Haushaltsplan der
Stadt aufstellen.
Seit Einführung des Bürgerhaushaltes im Jahr 2001 wurden knapp 5.000 Maßnahmen von den
Bürgerinnen und Bürgern beschlossen. Ein Großteil der Investitionen floss in die ärmeren
Regionen der Stadt. Nach Aussage der Einwohner hat sich die Situation – insbesondere in den
ärmeren Regionen der Stadt – durch den Beteiligungsprozess deutlich verbessert.
Quelle: http://www.bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xchg/SID-84449469-
38A0CF68/bst/hs.xsl/101086_106137.htm
Steckbrief: Bürgerhaushalt und Kiezfonds in Berlin-Lichtenberg
Der sog. Bürgerhaushalt ist seit 2005 als Verfahren zur Beteiligung der BürgerInnen an der
Prioritätensetzung steuerbarer Produkte etabliert. Zur Diskussion stehen alle Produkte, die der
Bezirk selbst nach Umfang, Kosten und Qualität steuert. Zu Beginn des Beteiligungsprozesses für
das jeweilige Haushaltsjahr erhalten 10 vH. der nach dem Zufallsprinzip ausgewählten
EinwohnerInnen je Stadtteil eine Einladung, sich zu beteiligen. Daneben wird über diverse Medien
geworben.
8

Die Beteiligung der BürgerInnen kann in stadtteilbezogenen Diskussionsforen, online oder
schriftlich erfolgen. Nach Abschluss der Dialogphase werden alle Vorschläge, die sich den vom
Bezirksamt beeinflussbaren Aufgabenbereichen zuordnen lassen, zur Abstimmung gestellt. Die
von den BürgerInnen priorisierten Vorschläge werden der Bezirksversammlung zugeleitet, die
entscheidet, welche Vorschläge in die Haushaltsplanung aufgenommen werden.
Des Weiteren hat der Bezirk mit der Haushaltsplanung 2010 einen sog. Kiezfonds in Höhe von
jährlich 65.000 Euro eingerichtet, aus dem je Stadtteil 5.000 Euro bereitgestellt werden. Über die
Vergabe entscheidet eine für jeden Stadtteil gebildete Bürgerjury innerhalb der mit der
Bezirksverwaltung abgestimmten Förderschwerpunkte. Auf diese Weise fördert das
Beteiligungsverfahren neue Formen bürgerschaftlicher Koproduktion auf Quartiersebene.
Quelle: http://www.kdz.eu/en/node/1442
Mit-Entwickeln von innovativen Lösungen
Wer weiß besser als der Kunde bzw. die Kundin, wie eine Dienstleistung beschaffen sein soll? Ein
ganz offensichtlicher Gedanke, der in der Privatwirtschaft immer stärker genutzt wird. Dabei geht
es nicht um Kundenzufriedenheitsbefragungen, sondern um die gemeinsame Entwicklung von
Dienstleistungen und Produkten mit KundInnen. Aber auch immer mehr Kommunen nutzen das
Innovationspotenzial von BürgerInnen, um flexible und differenzierte Lösungen zu finden, die der
Lebenslage der jeweiligen Zielgruppe angepasst sind.
Dies geschieht vielerorts durch interaktive Internetplattformen wie in der Stadt Köln oder durch ein
kooperativ verstandenes Qualitätsmanagement, das auf aktives Beschwerdemanagement und
Service-Garantien setzt, wie dies im westfälischen Arnsberg geschieht. Der Steckbrief zum Co-
Design Ansatz der Stadt Stockport weist auf neue Wege bei der Gestaltung von
Informationsangeboten. Der Steckbrief ‚Jugendliche als X-plorer in Emsdetten‘ zeigt, wie
BürgerInnen bei Bürgerbefragungen eine aktive Rolle spielen können.
Steckbrief: Co-Design der Website des Sozialamts der Stadt Stockport durch
SozialhilfeempfängerInnen
Eine Analyse der Website des Sozialamts der Stadt Stockport aus Kundensicht ergab, dass viele
‚User‘ bis zu 40 Minuten benötigten, um die gesuchten Informationen zu finden. Die
Sozialhilfereform in Großbritannien im Jahr 2010 bot den geeigneten Anlass, um die Website von
Grund auf zu erneuern.
Dazu arbeitete die Stadt Stockport mit einer Gruppe von 30 SozialhilfeempfängerInnen zusammen,
um deren Informationsbedürfnisse zu analysieren. Das Ergebnis war eine neue Website, die nicht
nur zielgruppengerechte Informationsangebote für Sozialhilfeempfänger, sondern auch für deren
Familienangehörige und Freie Träger und Ärzte enthielt. Durch die Vermeidung ‚unnötiger
telefonischer Anfragen‘ kann das Sozialamt ca. 300.000 Pfund Sterling pro Jahr einsparen,
während sich die Kosten für das Co-Design der Website auf ca. 75.000 Pfund Sterling beliefen.
9

Quelle: http://www.govint.org/good-practice/case-studies/stockport-councils-new-adult-social-carewebsite-my-care-my-choice-a-business-case-for-service-co-design/
Steckbrief: Jugendliche als X-Plorer in Emsdetten
Die Stadt Emsdetten im Münsterland wollte herausfinden, was Jugendliche in ihrer Stadt bewegt,
was sie interessiert und was sie sich wünschen, um das Angebot für Jugendliche vor Ort zu
verbessern.
Deshalb wurde 2008 eine große Online-Jugendbefragung kombiniert mit einer Straßenumfrage
durchgeführt. Bei der Durchführung dieser Befragung hat sie mit einem
X-plorer Team zusammengearbeitet, das aus engagierten Jugendlichen aller Altersgruppen
bestand. Unter www.myemsdetten.de gibt es ein interaktives Jugendportal, das von dem
X-plorer Team weiter betreut wird und mittlerweile von Praktikumsplätzen bis zu Party-Events ein
breites Spektrum abdeckt.
Mit-Umsetzen von Lösungen
Wenn Bürgerinnen und Bürger Mitverantwortung für gesellschaftlich gewünschte Ergebnisse
übernehmen und stärker an der Umsetzung mitwirken, ist das von Vorteil für sie und Kommunen,
weil Kosten und Zeit gespart werden. Hinzu kommt, dass über Mit-Umsetzung mehr
Problembewusstsein und Verständnis seitens der Bürgerinnen und Bürger entsteht und sich so
auch das Bild und die Zusammenarbeit mit der Kommune verbessert.
Aber es geht auch vor allem darum, was jeder Bürger bzw. jede Bürgerin zur Verbesserung der
eigenen Lebensqualität tun kann. Ohne Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger wird die
wirkungsorientierte Verwaltung weiterhin eine leere Formel bleiben.
Steckbrief: Clean Cities in Schweden
In der südschwedischen Stadt Linköping (128.000 Einwohner) wird mit Erfolg das von Patrick
Quist, Malmö, entwickelte Konzept der „Clean Cities“ praktiziert. Jugendliche im Alter von 16 – 22
Jahren übernehmen die Verantwortung für die Sauberkeit in der Innenstadt. Vier bezahlte Stellen
werden durch die Stadtreinigung zur Verfügung gestellt, örtliche Unternehmen stellen Handys,
Gutscheine für Busbenutzung, Essen etc. zur Verfügung.
Die Aufgabe der Jugendlichen ist es, durch die Stadt zu gehen, andere Jugendliche anzusprechen
und selbst Reinigungsdienste zu vollziehen (z.B. Graffiti-Beseitigung). Für das Projekt wurde ein
Internet-Blog angelegt, über den die Jugendlichen ihre Erwartungen und Erfahrungen mitteilen.
Das Projekt wird durch die örtlichen Medien, das Stadtradio etc. begleitet. Nach Ausschreibung der
vier Stellen sind rd. 2.000 Bewerbungen eingegangen. Auswahl und Besetzung der Stellen erfolgt
10

in Verantwortung der Jugendlichen. Der Arbeitseinsatz erfolgt von März bis Oktober für die Dauer
von 2 Monaten, dann wechseln die Personen.
Quellen: www.inkoping.de, ungdomsombud-blogspot.com
Steckbrief: Streetwatcher verbessern die Sicherheit in der Gemeinde Weyhe
Die 30.500 Einwohner zählende Gemeinde Weyhe vor den Toren Bremens erhielt zunehmend
Beschwerden über randalierende und alkoholisierte Jugendlichen, die sich nach der Schule und
abends auf Spielplätzen, Schulhöfen oder auf Kindergartenplätzen trafen.
Der Präventionsansatz „Streetwatcher“ zielt darauf ab, ehrenamtliche Ansprechpartner für
Jugendliche an Wochenenden und bei allen öffentlichen Veranstaltungen einzusetzen, die niedrig
angesetzte Hilfs- und Unterstützungsangebote machen und das Problembewusstsein in Bezug auf
Alkoholmissbrauch und dessen Folgeerscheinungen wie Ruhestörungen und Vandalismus zu
stärken und auch über die gesundheitlichen Risiken im Kinder- und Jugendalter auf „Augenhöhe“
aufzuklären
Durch die Zusammenarbeit zwischen dem Verein PRO YOUgend, der Gemeinde und der Polizei
sind die Einsätze wegen auffälliger Jugendlicher sowie die Schäden durch Vandalismus deutlich
weniger geworden. Zudem konnte ein Netzwerk verschiedener Institutionen aufgebaut werden,
von dem alle Beteiligten profitieren.
Quelle: http://www.govint.org/?id=516
Mit-Bewerten der Wirkung
Dies ist sicher der Bereich, der noch den größten Nachholbedarf hat. In den meisten Kommunen
werden Erfolgskontrollen Beratern oder Wissenschaftlern überlassen, sofern überhaupt
Evaluierungen durchgeführt werden. Bürgergutachten sind eher die Ausnahme.
Der Einsatz von BürgerInnen als Inspektoren öffentlicher Leistungen in der schottischen Gemeinde
West Lothian zeigt, dass BürgerInnen selbst bei der Leistungskontrolle in öffentlichen
Verwaltungen wichtige Aspekte einbringen können, die sich dem Fachpersonal verschließen. Aber
auch Bewerdemanagement kann als Chance genutzt werden, um über die negative Rückmeldung
hinaus auch konstruktive Verbesserungsvorschläge zu erhalten, wie das dialogorientiert im
Rahmen des Aktiven Beschwerdemanagements seit langem in Arnsberg praktiziert wird.
Steckbrief: Einsatz von Bürger-InspektorInnen in der schottischen Gemeinde West Lothian
11

Die an Edinburgh angrenzende Gemeinde (170.000 Einwohner) hatte 2011 erstmals acht
EinwohnerInnen als ehrenamtliche Inspektoren ausgebildet. Ziel war es, die Bürgerorientierung
und Dienstleistungsqualität der Kommune zu verbessern, indem öffentliche Leistungen aus
Kundensicht beurteilt werden. Begonnen wurde das Pilotprojekt in zwei Leistungsbereichen, die
aufgrund von Qualitätsmängeln in der lokalen Presse und Öffentlichkeit stark kritisiert worden
waren: Der Winterdienst und die Vergabe von Schulplätzen.
Dazu wurden BürgerInnen aufgerufen, sich bei der Stadt zu bewerben. Von den 35 BewerberInnen
wurden schließlich acht BürgerInnen ausgewählt, die in 2 Tagen auf der Grundlage eines auf dem
EFQM-Modell konzipierten Bewertungsrahmens geschult wurden.
Für die Inspektion der Dienstleistung stand jedem Bewertungsteam ein maximaler Zeitrahmen von
sechs Tagen zur Verfügung. Die Bewertung durch die BürgerInnen erbrachte nicht nur eine Reihe
von Verbesserungsvorschlägen, sondern wurde von allen Beteiligten als eine
vertrauensverbessernde positive Erfahrung bewertet.
Quelle: http://www.govint.org/good-practice/case-studies/an-inspector-calls-citizen-led-serviceinspections-in-west-lothian-council/
Steckbrief: „Wie würden Sie es denn machen?“ - Aktives Beschwerdemanagement in
Arnsberg
Mit dieser Frage wendet sich die Stadtverwaltung an ihre KundInnen, um Bürgerinnen und Bürger
als „kostenlose“ BeraterInnen und KoproduzentInnen zu nutzen, denn in jeder Beschwerde steckt
ein Verbesserungsvorschlag.
Das auf dieser Grundlage entwickelte aktive Beschwerdemanagement zeichnet sich durch einen
einfachen, schnellen und kostengünstigen Zugang für Beschwerden und deren Beantwortung aus.
Als Zugangskanäle stehen neben der Möglichkeit zu persönlichen Kontakten und dem klassischen
Schriftverkehr auch Telefon und Internet zur Verfügung.
Durch die Vereinbarung kurzer Dienstwege geht die Beschwerde direkt an den zuständigen
Mitarbeiter, der die Verantwortung für die Erledigung übernehmen muss. Ein spezielles
Servicetelefon stellt wiederum sicher, dass der Bürger sofort und für alles einen Ansprechpartner
findet, ihm so die zeit- und kostenintensive Suche nach dem jeweils zuständigen Mitarbeiter
erspart bleibt und er innerhalb kürzester Zeit eine Antwort erhält.
Da der Bürger spürt, dass er im Rathaus ernst genommen wird, ist er auch weiterhin bereit, sich
aktiv einzubringen. Der Stadtverwaltung selbst bietet das aktive Beschwerdemanagement aber
auch die Chance, ihre Leistungsfähigkeit, Glaubwürdigkeit und Verlässlichkeit unter Beweis zu
stellen.
Quelle: Löffler et al. (2009): Innovative Verwaltung (7-8), S. 16.
12

5. Chancen und Risiken von Koproduktion für Kommunen in Deutschland
Wenn sich Kommunen auf die Koproduktion politisch gewünschter Wirkungen mit Bürgerinnen und
Bürgern einlassen, geschieht dies in der Erwartung, durch Koproduktion einen Mehrwert zu
erzielen, der die zusätzlichen Investitionen in eine Neuausrichtung der Geschäftsprozesse und
Qualifizierungsmaßnahmen rechtfertigt. Als spezifische Vorteile von Koproduktion gelten:
Verbesserung der Qualität kommunaler Dienstleistungen und der Lebensqualität in der
Kommune
Mehr Wahlmöglichkeiten für BürgerInnen durch Angebotsdifferenzierung
Höhere Effektivität des Verwaltungshandelns durch stärkeres Präventionsverhalten und
Peer Support Netzwerke von BürgerInnen
Einsparungen für öffentliche Haushalte
Bei der Umsetzung von Koproduktionsansätzen in der Praxis wird schnell deutlich, dass
Koproduktion inhärent politisch ist und die Grenzen zu politischer Partizipation fließend sind. Mehr
Mitarbeit bedeutet in der Regel auch mehr Mitsprache. So attraktiv die Erschließung zusätzlicher
Wissenspotenziale und Ressourcen der Zivilgesellschaft für die öffentliche Hand auch sein mag,
werden in der Zusammenarbeit mit BürgerInnen auch viele Risiken und Gefahren für Politik und
Verwaltung gesehen. Dazu gehören:
Macht- und Kontrollverlust für Politik und Verwaltung
Konkurrenz durch erfolgreiche zivilgesellschaftliche Initiativen, die Verwaltungsprodukte in
Frage stellen bzw. obsolet machen
Unvorhergesehene Entwicklungen oder Ereignisse durch äußere Störfaktoren
Mehrarbeit und Überforderung des Verwaltungspersonals
Mangelnde Nachhaltigkeit der bürgerschaftlichen Mitarbeit.
In der Konsequenz wandelt sich notwendigerweise die Beziehung zwischen Staat und BürgerInnen
von paternalistisch zu kooperativ, weil sich auch machtpolitisch die Rollen im Machtdreieck von
Verwaltung, Politik und Bürgerschaft verändern.
Genau an dieser Stelle stößt Koproduktion in der Verwaltungspraxis oft an Grenzen und reibt sich
mit dem traditionellen Rollen- und Selbstverständnis von Professionellen, die oftmals lieber
Probleme für Anspruchsgruppen selbst lösen als in konfliktträchtigen und zeitraubenden
Dialogverfahren gemeinsam mit ihren Klientelgruppen gemeinsame Problemlösungen zu
erarbeiten.
13

6. Entwicklungsperspektiven von Koproduktion in Deutschland
Die Voraussetzung für mehr Koproduktion sind günstig: so ermöglichen neue Technologien mehr
Flexibilität und Möglichkeiten zur Vernetzung. Nicht zuletzt führt der demografische Wandel dazu,
dass mit der steigenden Zahl älterer Menschen außerhalb des Berufslebens auch mehr Potenzial
für unentgeltliches Engagement verfügbar wird. Gleichzeitig steigt der Kostendruck auf den
öffentlichen Sektor, vor allem im Sozial- und Gesundheitsbereich.
Allerdings wird sich an den hemmenden Faktoren von Koproduktion so schnell nichts ändern. So
vertrauen viele politische MandatsträgerInnen ihren BürgerInnen genauso wenig wie diese ihren
PolitikerInnen vertrauen. Vor allem sind Bürgerinnen und Bürger kaum bereit, als Reparaturbetrieb
des Staats in der Finanzkrise zu verstärkter Mitwirkung an politisch gewünschten Ergebnissen
herangezogen zu werden, zumal sie zuvor kaum von der Politik gefragt wurden.
Aus internationalen Vergleichen lässt sich lernen, was anderswo möglich ist, welche Beispiele
erfolgreich sind und welche nicht. Durch die Bereitstellung von fundierten Informationen und
Vergleichsmöglichkeiten sollen Kommunen und BürgerInnen angeregt werden, die kommunale
Selbstverwaltung im besten Wortsinne aufrechtzuerhalten, denn die Lösung gesellschaftlicher
Probleme gelingt nur mit den BürgerInnen. Die BürgerInnen haben ein Anrecht auf Beteiligung,
denn es geht um ihre Zukunft und die ihrer Kinder.
14

7. Literatur
Bovaird, Tony (2007): Beyond engagement and participation – user and community coproduction
in public services, in: Public Administration Review, 67 (5), S. 846 – 860.
Governance International (2009): Von der Kundenorientierung zur Kundenintegration. Ein
Leitfaden zur Verbesserung der öffentlichen Dienstleistungen und Lebensqualität der Bürger durch
Koproduktion, Birmingham.
Löffler, Elke, Knipp, Rüdiger und Knirsch, Hanspeter (2009), Qualitätsmanagement: Mehr
Kundennähe durch Bürgerbeteiligung und -verantwortung, in: Die Innovative Verwaltung, Heft 7-8,
S. 16-17.
Löffler, Elke; Birk, Florian (2011): Koproduktion, in: Blanke, Bernhard u.a. (Hrsg.): Handbuch zur
Verwaltungsreform, 4. Aufl., Wiesbaden, S. 501 – 516
15