Gewerbeordnung 21 - IHK Neubrandenburg - Deutscher Industrie ...

Gewerbeordnung 21
Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und
zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts

Vorwort
Gewerbeordnung 21: schlank und effizient
Die Gewerbeordnung besteht seit 1869. Lange Zeit galt sie international als vorbildliches
Gesetz, als Verfassung der Gewerbetreibenden. Leider wurde sie durch zahlreiche,
oft unsystematische Novellen unübersichtlich. Als besonders nachteilig hat
sich erwiesen, dass über Jahrzehnte allgemeine und branchenspezifische Regelungen
vermischt wurden. Viele Gewerbetreibende verstehen ihre „Verfassung“ heute nicht
mehr. Ziel der Gewerbeordnung 21 (GewO 21) ist es, die Akzeptanz der derzeitigen
Gewerbeordnung durch Neustrukturierung und Entschlackung zu fördern und sie
damit wieder zu einem vorzeigbaren Modellgesetz zu machen.
Als erster Teil der Reformstufe soll der allgemeine Teil novelliert werden. Ziel dabei
ist einerseits die Deregulierung, beispielsweise durch Streichen der im Zeitalter des
Internets veralteten Vorschriften zum Reisegewerbe. Andererseits soll die Effizienz der
Gewerbeordnung durch das Einbinden der Selbstverwaltung der Wirtschaft, ein zentrales
internetbasiertes Gewerberegister und die Förderung des E-Government sowie
schließlich die Einführung einer modernen Systematik gesteigert werden.
Die Gewerbeordnung 21 basiert auf einem Entwurf von Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Stober
aus dem Jahr 2003/2004, der wiederum unter anderem auf die Reformvorschläge des
damaligen DIHT aus dem Jahr 1982 zurückgeht. Die GewO 21 wurde von den zuständigen
Gremien des DIHK überarbeitet und vom DIHK-Vorstand im November 2008
einstimmig befürwortet. Sie befindet sich auf dem Stand September 2008. Zwischenzeitlich
ergangene wesentliche Änderungen der Gewerbeordnung bis April 2009
wurden berücksichtigt, soweit dies im Drucklegungsprozess noch möglich war.
Die IHK-Organisation plädiert dafür, das Gewerberecht umfassend auf Basis der
Gewerbeordnung 21 zu reformieren.
Berlin im Mai 2009
RA Dr. Jürgen Möllering RA Dr. Mona Moraht
Bereich Recht I DIHK Bereich Recht I DIHK
Bereichsleiter Leiterin des Referats Gewerberecht

A. Bestandsaufnahme und Kernpunkte des Diskussionsentwurfs
I. Das geltende Gewerberecht stößt an seine Grenzen
Die Gewerbeordnung beruht im Wesentlichen auf einem Regelungskonzept aus dem
Jahre 1869 1 . Zwar avancierte die Gewerbeordnung im Deutschen Reich zum Grundgesetz
des Gewerberechts. Und sie wurde zunehmend zum Referenzgebiet des werdenden
Allgemeinen Verwaltungsrechts 2 . Diese Pionierrolle hat die Gewerbeordnung aber
längst eingebüßt. Denn die seither erfolgten 253 Änderungen 3 hielten sich in engen
innovatorischen Grenzen. Sie beschränkten sich vor allem auf
· Bereinigungen,
· Detailanpassungen,
· Teilnovellen, 4
· Titelüberarbeitungen,
· Neubekanntmachungen 5 sowie die
· Herausnahme von Gewerbezweigen und Gewerbeanlagen 6 .
Gleichzeitig verschwanden die tragenden Leitideen immer mehr hinter der wachsenden
Unübersichtlichkeit 7 und Rechtszersplitterung. Denn die alte Gewerbeordnung
nimmt den fundamentalen Wandel der wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen,
technischen, rechtlichen und verwaltungs wissenschaftlichen Rahmenbedingungen nur
unzureichend wahr. So wird etwa am Beispiel der Internetversteigerung zutreffend
moniert, dass das Gewerberecht an seine Grenzen stoße 8 .
II. Die bisherigen Reforminitiativen waren erfolglos
Deshalb verwundert es nicht, dass in jüngerer Zeit mehrere Reforminitiativen gestartet
wurden. Sie firmierten unter Titeln wie
· „Neufassung der Gewerbeordnung 9 “
1 S. Stober, Quellen zur Geschichte des Wirtschaftsverwaltungsrechts, 1986,
Nr. 38, S. 152 ff.
2 Tettinger/Wank, GewO, 7. Aufl., Einl. Rn. 95; Sprenger-Richter, in: Robinski,
Gewerberecht, 2. Aufl., S. 3 f.
3 S. die Einzelnachweise bei Landmann/Rohmer, GewO Band 1, Einl. Rn. 23. (Stand: 2007)
4 G. v. 24.8. 2002, BGBl. I, S. 3412.
5 S. zuletzt i.d.F. v. 22.01.1999, BGBl. I, S. 203.
6 S. etwa Stober, NJW 1992, 2128; BR-Ds 634/97 v. 15.08.1997 und dazu das G v.
16.06.1998, BGBl. I, S. 1291 ff. sowie G v. 24.08.2002, BGBl. I, S. 3412 ff. und im Anschluss
daran Kahl, in. Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann (Hg.), Verwaltungsverfahren und Verwaltungsverfahrensgesetz,
2002, S. 67 ff., 108 f.
7 S. auch H. Dreier, NVwZ 1988, 1073 ff.
8 Sprenger-Richter, in: Robinski, a.a.O., o. Fn. 2, S. 8.
9 BT-Ds 4491 v. 03.07.1953; s. näher Kempen, Gewerbegesetzbuch, in: Stober (Hg.), Lexikon
des Rechts, Gewerberecht, 1999, S. 240 ff.; Thieme, ZRP 1970, 25 ff; Rother, GewArch
1974, 357 ff.; Joly, GewArch 1975, 73 ff.; L. Müller, WiVerw 1982, 216, 223.
· „Gewerberecht aus einem Guss“ 10 (Im Begründungsteil: „DIHT- Leitsätze 1981“)
und
· „Mehr Recht durch weniger Gesetze“ 11 (Im Begründungsteil: „DIHT 1991“).
Diesen Modernisierungsvorstellungen war jedoch kein Erfolg beschieden. Dieses
Schicksal ereilte auch das nach der Wende verabschiedete bemerkenswerte DDR-
Gewerbegesetz, das lediglich aus 15 Paragraphen bestand 12 . Der für Weiterentwicklungen
maßgebliche Bund-Länder-Ausschuss Gewerberecht hat zwar in der
Vergangenheit verdienstvolle Arbeit geleistet und zahlreiche Modernisierungen und
Rechtsbereinigungen angestoßen. Gegenüber Neukonzeptionen war der Ausschuss
aber eher zurückhaltend. Symptomatisch ist eine Reaktion vom Oktober 1996. Damals
wurde beschlossen, „die Reformvorschläge vorläufig nicht aufzugreifen und statt
dessen einige besonders wichtige Punkte des Entwurfs ... umzusetzen“ 13 .
Gesetzgebung, Verwaltung und Wirtschaft arrangierten sich mit dem geltenden
Rechtszustand (s. aber III.) 14 . Der Gesetzgeber konzentrierte sich auf eine Reform der
Handwerksordnung 15 , die aber nicht das Prädikat Verwaltungsvereinfachung verdient.
Die Wirtschaftsverbände zeigten kein besonderes Interesse an einer Neuordnung. Der
DIHK hat im Jahre 2000 unter der Überschrift „Novellierung der Gewerbeordnung“
allerdings Vorschläge hinsichtlich des Mediums Internet unterbreitet 16 . Die wissenschaftliche
Auseinandersetzung mit dem Gewerberecht tendierte gegen Null 17 . Und im
Gegensatz zu vielen anderen Materien des Wirtschaftsrechts fehlte es im Gewerberecht
bislang an einem prinzipiellen gemeinschaftsrechtlichen Novellierungsdruck.
Allerdings wird sich dieser Zustand in Kürze grundlegend ändern. Denn am 28.12.2006
ist die gewerberechtsrelevante Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im
Binnenmarkt in Kraft getreten (Dienstleistungsrichtlinie – DLRL), die bis Ende 2009 in
nationales Recht umzusetzen ist. Das Bundeswirtschaftsministerium hat sich gegenüber
dem DIHK auf einer Sitzung des DIHK-Arbeitskreises Gewerberecht am 17. Januar
2007 nun auch dahingehend geäußert, dass sich eine grundlegende Überarbeitung der
10 DIHT (Hg.), Gewerberecht aus einem Guss, WiVerw 1982, 189 ff. und dazu Strauch, WiVerw
1982, 239 ff.
11 DIHT-Vorschläge für einen neuen Teil I eines Gewerbegesetzbuches, abgedruckt in NVwZ
1991, 1063 f. und dazu Sattler, GewArch 1991, 417 ff.
12 G v. 06.03.1990, abgedruckt in DDR-Sartorius, Nr. 200.
13 S. Fuchs/Demmer, GewArch 1997, 60 ff. Der genannte Arbeitskreis besteht aus den
Gewerberechtsreferenten der Wirtschaftsministerien der Länder unter Federführung des
Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWi).
14 S. auch Kahl, in: Hoffmann-Riem, a.a.O., S. 108.
15 G v. 24.12.2003, BGBl. I S. 2934 ff.; BT-Ds 15/1206; R. Stober GewArch. 2003, 393 ff.;
ders., Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, 14. Aufl. 2007, § 48; M. Müller, NVwZ
2004, 403 ff.
16 Schreiben des DIHK v. 15.08.2000 an das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie;
s. dazu auch Graf/Paschke/Stober/ (Hg.), Das Wirtschaftsrecht vor den Herausforderungen
des E-Commerce , 2001.
17 Kritisch L. Müller, WiVerw 1982, 216; Peine, in: FS Rauschning 2001, 669 ff.
2 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
3

A. Bestandsaufnahme und Kernpunkte des Diskussionsentwurfs
Gewerbeordnung im Rahmen der Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie (s. u. III.)
anbietet.
III. Die Gewerbeordnung unter dem Druck der EG-Dienstleistungsrichtlinie
und des Bürokratieabbaus
Die DLRL enthält ausweislich ihres Art. 1 Absatz 1 allgemeine Bestimmungen,
die bei gleichzeitiger Gewährleistung einer hohen Qualität der Dienstleistungen
die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer
sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen. Die Richtlinie
ist für das deutsche Verwaltungsrecht und insbesondere für das Gewerberecht
von richtungsweisender Bedeutung. Anlehnend an die Umsetzung der Versicherungsvermittlerrichtlinie
2002/92/EG, werden im Rahmen der Umsetzung
der DLRL in der Gewerbeordnung 21, auch die anderen Vertragsstaaten des
Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraums erfasst.
Insoweit sind die wesentlichen „Schlaglichter“ der Dienstleistungsrichtlinie bei
der Erstellung und Aktualisierung der Gewerbeordnung 21 berücksichtigt worden.
Dabei ist allerdings zu beachten, dass nicht alle Richtlinienvorschriften
für die Gewerbeordnung 21 von Relevanz sind. Denn zahlreiche Vorschriften der
Richtlinie zielen auf eine Überprüfung verwaltungsverfahrensrechtlicher Regelungen,
die sich im Wesentlichen in den Verwaltungsverfahrensgesetzen befinden.
Im Überblick sind folgende Vorgaben der Richtlinie in die Gewerbeordnung 21 eingeflossen:
1. Gedanke der Verwaltungsvereinfachung
Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Vereinfachung der Verwaltungsverfahren
und Formalitäten bei der Aufnahme und Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit
(Art. 5 Absatz 1 DLRL). Dieser Grundsatz wurde in der Gewerbeordnung
21 durchgängig berücksichtigt. Dies gilt etwa für die obligatorische Einführung der
elektronischen Verfahrensabwicklung (s. Art. 8 Absatz 1 DLRL).
Die Mitgliedstaaten müssen darüber hinaus allgemeine Ansprechpartner einrichten, die
als Mittler zwischen Behörden und Dienstleistungserbringern und als Anlaufstelle zur
Verfügung stehen, über die mithin alle Verfahren und Formalitäten abgewickelt werden
können. Sie sind außerdem mit Informationsaufgaben gegenüber Dienstleistungserbringern
und -empfängern zu betrauen (Art. 6 ff. DLRL). Gerade die Industrie- und
Handelskammern kommen als zuständige Stellen neben weiteren Kammern in Betracht.
Denn die Industrie- und Handelskammern sind für diese Aufgabe aufgrund ihres
allgemeinen Wirtschaftsförderungsauftrages (§ 1 Absatz 1 IHKG), wegen des flächendeckenden
Kammernetzwerkes, wegen ihrer Objektivitäts-, Sachlichkeits- und Neutralitätspflicht,
sowie nicht zuletzt aufgrund ihrer Stellung als Mittler zwischen Staat
und Wirtschaft besonders prädestiniert 18 . Systematisch bietet es sich allerdings an, die
entsprechenden Normen zu diesem verfahrensrechtlichen Themenkomplex in den Verwaltungsverfahrensgesetzen
zu fixieren. Auch der allgemeine Informationsanspruch,
der über rein gewerberechtliche Inhalte hinausgeht, sollte in übergeordneten Gesetzen,
etwa in den allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzen, festgeschrieben werden.
2. Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer
Darüber hinaus soll der Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer zu größerer
Wirksamkeit verholfen werden. Hier sind die mitgliedstaatlichen Genehmigungserfordernisse
als solche im Hinblick auf ihre Rechtfertigung (Art. 9 DLRL) sowie die
einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen eingehend zu überprüfen (Art. 10 ff., 14 ff.
DLRL) 19 . Diese Regelungen betreffen zwar im Wesentlichen den Besonderen Teil der
Gewerbeordnung, in dem die Zulassungsvorschriften im Einzelnen zu regeln sind, d.h.
sie zielen nicht auf die Gewerbeordnung 21 als „Allgemeinem Teil“ des Gewerberechts
(s. dazu VI.). Gleichwohl enthält die Gewerbeordnung 21 allgemeine Vorschriften für
die Zulassung. Insoweit konnten hier bereits Regelungen der Dienstleistungsrichtlinie
u.a. zur Vermeidung einer Doppelprüfung von Genehmigungsvoraussetzungen (Art.
10 Absatz 3 DLRL) und zur räumlichen Geltung (Art. 10 Absatz 4 DLRL) sowie zur
Geltungsdauer der Genehmigung (Art. 11 DLRL) berücksichtigt werden.
Die Anforderungen der Richtlinie sind im Hinblick auf die Genehmigungsverfahrensregeln
(Art. 13 DLRL) in erster Linie zwar mit den Regelungen in den Verwaltungsverfahrensgesetzen
abzugleichen. Soweit allerdings auch die Gewerbeordnung 21 fachspezifische
verfahrensrechtliche Vorschriften beinhaltet, konnten einige Anforderungen
bzw. Ideen implementiert werden (Fristen, Genehmigungsfiktion, Informationsaufgaben
der Behörden, Art. 13 Absatz 3 bis 7 DLRL).
3. Dienstleistungsfreiheit der Dienstleistungserbringer
Die Richtlinie enthält darüber hinaus auch Vorschriften im Hinblick auf eine nur
vorübergehende Dienstleistungstätigkeit von EU-ausländischen Unternehmen. Dazu
zählt vor allem das Verbot eines Genehmigungserfordernisses (Art. 16 Absatz 2 lit.
b DLRL). Da der Begriff der „nur vorübergehenden Dienstleistung“ durch den Europäischen
Gerichtshof europarechtlich weit gefasst wird und auch deren „mehr oder
weniger häufige oder regelmäßige Erbringung“ einschließen kann 20 , mithin Tätigkeiten
im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit auch dem deutschen Gewerbebegriff unterliegen
können, gilt – soweit ein „Gewerbe“ vorliegt – auch die GewO 21, hier aber mit
zahlreichen Ausnahmen (s. § 4 Absatz 2 S. 1 Gewerbeordnung 21).
18 Eisenmenger, IHKs als einheitliche Ansprechpartner im Sinne der Dienstleistungsrichtlinie,
in: Graf/Paschke/Stober (Hrsg.), Strategische Perspektiven des Kammerrechts, 2007, S. 101,
111 ff.
19 S. dazu Ziekow, GewArch 2007, 217, 218 und 223.
20 EuGH, Rs. Schnitzer, GewArch 2004, 62 f.
4 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
5

A. Bestandsaufnahme und Kernpunkte des Diskussionsentwurfs
4. Sonstige Vorschriften
Im Übrigen sind zahlreiche Richtlinienvorschriften zur Qualität der Dienstleistungen
(Art. 22 f. DLRL) – soweit sachlich erforderlich und mit dem jeweiligen Regelungszusammenhang
des Allgemeinen Teils der Gewerbeordnung 21 kompatibel – berücksichtigt
worden. Die Vorgaben zur Verwaltungszusammenarbeit (Art. 28 ff. DLRL) sind
unter systematischen Gesichtspunkten im Wesentlichen in den allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzen
zu fixieren, konnten teilweise aber auch in die Gewerbeordnung
21 integriert werden.
IV. Nationale Perspektive
Aber auch aus nationaler Perspektive besteht aufgrund der Föderalismusreform 2006
gewerberechtsspezifischer Neuregelungsbedarf. Denn die bislang dem Bundesgesetzgeber
zustehenden gewerbeordnungsbezogenen Materien der Gaststätten, der Spiel
hallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte,
fallen nunmehr in die Gesetzgebungskompetenz der Länder (Art. 74 Absatz 1 Nr. 11 GG).
Langfristig muss diese neue verfassungsrechtliche Kompetenzverlagerung auch im
Rahmen des Bundesrechts, insbesondere in der Gewerbeordnung, Berücksichtigung
finden. Die Gewerbeordnung 21 greift die neuen verfassungsrechtlichen Anforderungen
auf und setzt sie um.
V. Zur Kodifikation des Gewerberechts
Unabhängig von dieser aktuellen europa- und verfassungsrechtlichen Entwicklung hat
sich auch bei Gewerberechtsexperten immer mehr folgende Erkenntnis durchgesetzt:
„...der schiere Umfang des deutschen Normbestandes mit seinem im Laufe der Jahre
gewachsenen Verfeinerungen erschwert selbst Fachleuten den Durchblick, ganz zu
schweigen von den betroffenen Bürgern oder den mit dem Wirtschaftsrecht vor allem
angesprochenen Unternehmen. Die Kompliziertheit des deutschen Rechts erweist sich
zunehmend als schwerwiegendes Hindernis für die unter beschäftigungspolitischen
Aspekten notwendigen Neugründungen. Insbesondere das Wirtschafts- und Steuerrecht
ist nur noch für etablierte Firmen handhabbar und kann in seinen Feinheiten
fast ausschließlich nicht ohne (kostenträchtige) Rechtsberatung genutzt werden“ 21 .
Gleichzeitig erlebt die Idee einer Vereinheitlichung und Vereinfachung von Rechtsgebieten
in Deutschland gegenwärtig eine Renaissance. Das zeigen die Kodifikationsbeispiele
· Baugesetzbuch
· Sozialgesetzbuch und
· Zollkodex.
21 Schönleiter/Viethen, GewArch 2003, 129.
Dafür spricht insbesondere das Bedürfnis nach Deregulierung und Entbürokratisierung,
nach mehr Rechtsklarheit und Wirtschaftsnähe 22 . Allerdings gibt es auch wichtige
Gegenbeispiele. Man denke nur an die bislang nicht realisierten Projekte
· Umweltgesetzbuch,
· Steuergesetzbuch und
· Arbeitsgesetzbuch, dessen Kernelemente systemwidrig in der Gewerbeordnung
versteckt wurden (§ 6 Absatz 2 GewO 23 ).
Zwar belegt ein Blick nach Österreich 24 und nach Mitteleuropa 25 , dass materielle
Gewerberechtskodifikationen möglich sind. Es ist aber zweifelhaft, ob ein derartiges
Vorhaben auch in Deutschland durchgesetzt werden kann. Immerhin hat der damalige
DIHT – nunmehr DIHK – schon bei der Vorstellung seiner Leitsätze im Jahre
1981 eingeräumt, dass sich die angestrebte Gewerberechtsreform nicht auf einmal
verwirklichen lasse. Sie müsse vielmehr in mehreren Abschnitten erfolgen. 26 An dieser
Einschätzung hat sich nichts geändert. Das Hauptproblem einer umfassenden Gewerberechtskodifikation
besteht darin, dass sich viele Gewerberechtszweige inzwischen
verselbständigt haben. Die Spezialisierung ist soweit fortgeschritten, dass mit erheblichen
Integrationswiderständen der Betroffenen zu rechnen ist. 27
VI. Die Kodifikation des Allgemeinen Teiles als erste Reformstufe
Vor diesem rechtstatsächlichen, rechtspolitischen, europa- und verfassungsrechtlichen
Hintergrund, konzentriert sich der Entwurf der Gewerbeordnung 21 auf die erste
Reformstufe. Er zielt auf eine Erneuerung der Gewerbeordnung, die wieder in ihren
ursprünglichen Bedeutungsrang eingesetzt werden soll. Dabei soll die Gewerbeordnung
21 als Allgemeiner Teil den Rahmen für das gesamte Gewerberecht abstecken
und eine ordnungspolitische Richtschnur für ein modernes, schlankes und effizientes
Gewerberecht des 21. Jahrhunderts liefern 28 . Diese Generalisierungs konzeption lässt
gewerberechtliche Sondergesetze prinzipiell unberührt und zielt letztlich auf die
Schaffung eines oder mehrerer ergänzenden/r Besonderen/r Teils/e in einer weiteren
Stufe, in der auch die einzelnen Zulassungstatbestände mit weiteren Einzelheiten
festgelegt werden. Aufgrund dieser aus sich selbst heraus transparenten Systematik,
22 S. näher Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, 15. Aufl., § 3 III 2; Peine, a.a.O.,
oben Fn. 16, S. 669, 677; Kahl, in: Hoffmann-Riem, a.a.O., S. 108.
23 S. näher Bär, NWB 4/2003, S. 219 ff.
24 Oberndorfer, GewArch 1974, 319; M. Benda, Gewerberecht und Kodifikation, 1999, S. 38
ff.; Peine, a.a.O., oben Fn. 16, S. 669 ff.
25 S. etwa das tschechische und kroatische Gewerbegesetz sowie das polnische Gesetz über
die Wirtschaftstätigkeit; abgedruckt in: Breidenbach (Hg.), Handbuch Wirtschaft und
Recht in Osteuropa, Loseblattsammlung.
26 DIHT (Hg.), Gewerberecht aus einem Guss, WiVerw 1982, 190.
27 S. auch L. Müller, WiVerw 1982, 216, 228; Kempen, a.a.O., o. Fn. 9, S. 242 m.w.N.
28 Ähnlich M. Benda, a.a.O., o. Fn. 21, S. 191 f.
6 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
7

A. Bestandsaufnahme und Kernpunkte des Diskussionsentwurfs
ist im Rahmen des Allgemeinen Teils kein besonderer Verweis auf die Sondergesetze
notwendig. Die nachfolgend präsentierte Neuordnung beschränkt sich auf gewerberelevante
Sektoren. Sie klammert deshalb sachfremde Materien wie etwa die vollzogene
und abzulehnende Implantierung allgemeiner arbeitsrechtlicher Grundsätze
in die Gewerbeordnung aus 29 . Dabei handelt es sich nämlich rechtssystematisch um
einen Regelungsrückschritt, weil das Arbeitszeit- und das Arbeitsschutzrecht aus der
Gewerbeordnung entfernt wurden 30 .
Konzeptionell versucht der Entwurf, bewährte klassische Elemente mit neuen Regelungsbedürfnissen
unter Berücksichtigung vorhandener Novellierungsbestrebungen
zu harmonisieren. Staatswissenschaftlich greift er insbesondere die Vorstellungen des
präventiven und kooperativen, des gewährleistenden und vergemeinschafteten, des
verfahrensgeleiteten und verwaltungselektronisierten 31 , des technisierten und ökonomisierten
Staates auf. Rechtlich setzt er die Anforderungen der Dienstleistungsrichtlinie
um und entspricht der neueren Verfassungsrechtslage.
Für den Zeitraum nach Inkrafttreten des Allgemeinen Teils bis zum Wirksamwerden
eines oder mehrerer Besonderer(n) Teils/e der Gewerbeordnung 21, müsste im Wege
von Übergangsregelungen festgelegt werden, welche bestehenden und auf einzelne
Gewerbe bezogenen speziellen Vorschriften – insbesondere Zulassungsvorschriften
– weiterhin ergänzend gelten sollen. Denn der Allgemeine Teil knüpft an die spezialgesetzlich
normierten Zulassungspflichten an. In den Übergangsvorschriften müsste also
fixiert werden, welche Vorschriften der aktuell geltenden Gewerbeordnung, des Personenbeförderungsgesetzes
usw. weiterhin Anwendung finden und welche Vorschriften
außer Kraft treten können, weil sie Gegenstand des Allgemeinen Teils der GewO 21
sind. In dieser Übergangsphase könnte dann ein oder mehrere Besondere(r) Teil(e) konzipiert
werden, der bzw. die auch den Vorschriften der Dienstleistungsrichtlinie gerecht
würde(n). Zu berücksichtigen ist im Rahmen der besonderen und auf bestimmte Gewerbe
bezogenen Vorschriften dann auch die Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/
EG in der aktuellen Fassung, die spezielle Anforderungen für berufliche Tätigkeiten mit
Befähigungsnachweis stellt (Art. 3 Abs. 1 lit. a, b, Art. 11 lit. a der Richtlinie).
29 S. Gesetz v. 24.08.2002, BGBl. I, S. 3412 ff.; BT-Drs. 14/8796 und dazu Bauer/Opolony, BB
2002, 1590 ff.; Bär, NWB 4/2003, S. 219 ff.; Schönleiter/Viethen, GewArch 2003, 129 ff.
sowie aus historischer Perspektive Thieme, ZRP 1970, 25 ff.; L. Müller, WiVerw 1982, 216,
226.
30 S. auch Schönleiter/Viethen, GewArch 2003, 129, 130.
31 Gesetz v. 21.08.2002, BGBl. I, S. 3322 ff. und dazu Schmitz, NVwZ 2002, 1281 ff.; Schlatmann,
LKV 2002, 489 ff.
VII. Deregulierung als Leitbild
Besonders zu betonen ist der Deregulierungsgedanke der Gewerbeordnung 21.
Ein wesentlicher Schritt in diese Richtung ist die Abschaffung der Regelungen zum
Reisegewerbe. Die heute nicht mehr zeitgemäßen Vorschriften können aufgrund des
ausreichenden zivilrechtlichen Verbraucherschutzes aufgehoben werden. Die Gewerbeordnung
wird damit um 17 Paragrafen entlastet. Im Standardkommentar zur
Gewerbeordnung von Landmann / Rohmer können rund 200 Seiten entfallen.
Die Vorschriften des Titels IV („Messen, Ausstellungen, Märkte“), die bislang 15 Paragrafen
beinhalteten, entfallen im Allgemeinen Teil der Gewerbeordnung aufgrund der
verfassungsrechtlichen Kompetenzverlagerung auf die Bundesländer.
Die Vorschrift zur öffentlichen Bestellung von Sachverständigen (§ 36 GewO) soll in
einen Besonderen Teil integriert werden, weil es sich um eine Spezialregelung für
bestimmte, besonders qualifizierte Personenkreise handelt.
Darüber hinaus werden die umfangreichen Vorschriften zum gewerberechtlichen
Datenschutz ausgegliedert (§§ 11, 14 Absatz 5 ff. GewO). Die Gewerbeordnung 21
beinhaltet nunmehr eine Ermächtigungsgrundlage für die Bundesregierung, die
konkretisierenden Details in einer Rechtsverordnung zu regeln (§ 9 des Entwurfs). Im
Übrigen kann der Verordnungsgeber wesentlich flexibler auf Neuregelungsbedürfnisse
reagieren als der Gesetzgeber.
Von den 38 Paragrafen der Gewerbeordnung 21 beziehen sich 13 (§§ 14 bis 26) auf
gemeinsame Verfahrensregeln für die zulassungspflichtigen Gewerbe. Deren Anteil an
den Gewerbeanmeldungen liegt z.B. in Hamburg bei ca. 10 %, was bundesweit ähnlich
sein dürfte. Für ca. 90% aller Gewerbetreibenden reduziert sich damit der relevante
Inhalt der GewO 21 im Wesentlichen auf 24 Paragrafen.
VIII. Effiziente Verwaltungsstrukturen
Neben dem Deregulierungsgedanken wurde auch unter Berücksichtigung der Dienstleistungsrichtlinie
sowie der kompetenzrechtlichen Ausgangslage (Art. 84 GG),
besonderer Wert auf die Einführung effizienter Verwaltungsstrukturen gelegt (s.
auch o. III. 1.). Dazu zählen die an der Generalnorm des § 3a VwVfG anknüpfenden
Instrumente des Electronic Government (vgl. z.B. § 26 des Entwurfs). Hierhin gehört
auch der Vorschlag eines zentralen – internetbasierten – Gewerberegisters, in das die
Gewerbeordnungsbehörden die ihnen zur Verfügung stehenden Registerdaten mithilfe
eines Internetportals regelmäßig einstellen, und das an das bereits bestehende Unternehmensregister
im Sinne des § 8 b HGB angedockt werden kann. Die Abfrage erfolgt
durch Interessierte ohne besondere Zugangsbarrieren via Internet (§ 13 Absatz 3).
Insoweit trägt die Gewerbeordnung 21 auch dem u.a. durch das sog. Zweite Mittelstandsentlastungsgesetz
novellierten § 14 GewO Rechnung, nach dessen Absatz 6
8 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
9

A. Bestandsaufnahme und Kernpunkte des Diskussionsentwurfs
Satz 2 der Name, die betriebliche Anschrift und die angezeigte Tätigkeit des Gewerbetreibenden
öffentlich zugänglich gemacht werden dürfen (s. BGBl. 2007, Teil I, Nr. 47,
S. 2245 ff.).
Ein Mehr an Effizienz wird auch dadurch gewährleistet, dass die Länder den Industrie-
und Handelskammern und den Handwerkskammern gewerberechtliche Aufgaben
übertragen können (vgl. § 38 Absatz 2). Mit der Einbindung der Kammern wird die
unmittelbare Staatsverwaltung erheblich entlastet. Der Effizienzgewinn wird dadurch
maximiert, dass durch das hier vorgesehene Modell einer Aufgabenübertragung in
die klassische funktionale Selbstverwaltung lediglich eine Rechtsaufsicht beim Staat
verbleibt. Damit kann auf den Aufbau von fachlichen Parallelstrukturen bei den staatlichen
Behörden zur operativen Überwachung der Selbstverwaltungsträger verzichtet
werden.
Darüber hinaus können die zuständigen Behörden bzw. Kammern Private insbesondere
mit den Aufgaben des Zulassungsverfahrens betrauen (§ 16 Absatz 3 des Entwurfs).
Der Entwurf bezieht damit auch den Gedanken der Privatisierung ein.
Weiterhin wird das Konzentrationsprinzip in der Gewerbeordnung 21 angewendet (§
16 Absatz 1). Es handelt sich um ein Instrument der Verwaltungsvereinfachung, das
in modernen Gewerbeordnungen nicht fehlen darf (s. auch den Grundgedanken des §
356 b Öster. GewO). Da die Gewerbezulassung nach der Gewerbeordnung 21 andere
ordnungsrechtliche Entscheidungen einschließt, geht das Konzept sogar über die
Anforderungen der Dienstleistungsrichtlinie hinaus.
Installiert wurden schließlich die verfahrensrechtlichen Instrumente Teilzulassung,
Vorbescheid, vorläufige Zulassung und Zulassungszusage. Denn es handelt sich um
Rechtsinstrumente, die darauf zielen, die Gewerbeaufnahme rechtzeitig zu ermöglichen
oder/und Rechtssicherheit in angemessener Zeit zu schaffen. Auch wenn
Teilzulassung, Vorbescheid und vorläufige Zulassung prinzipiell auch ohne ausdrückliche
Ermächtigung zulässig sind, 32 empfiehlt sich eine Normierung der Instrumente mit
klaren Voraussetzungen und Kriterien, an die sich die Behörde – u.a. auch im Interesse
des Gewerbetreibenden – zu halten hat. Insoweit sind diese Instrumente auch derzeit
spezialgesetzlich – etwa im Bundesimmissionsschutzgesetz – geregelt. Der Umfang
der Vorschriften hält sich demgegenüber auf vertretbarem Niveau.
32 S. dazu Pünder, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2006, S. 437 f.
IX. Synoptische Hinweise zur bisherigen Gewerbeordnung
Die geltenden Paragrafen der Gewerbeordnung 21 ersetzen die Allgemeinen Bestimmungen
und die Allgemeinen Erfordernisse im Hinblick auf das stehende Gewerbe der
geltenden Gewerbeordnung (§§ 1-15 GewO) sowie § 29 GewO (Auskunft und Nachschau),
§ 35 (Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit), § 42 (Gewerbliche Niederlassung),
§ 45 (Stellvertretung), § 46 (Fortführung des Gewerbes), § 49 (Erlöschen
von Erlaubnissen), § 144 Absatz 1 Nr. 2, Absatz 4 (teilweise), § 146 Absatz 1 Nr. 1 a
und b, Absatz 2 Nr. 1, 4, Absatz 3, §§ 147 a, b, 148 b (Straf- und Bußgeldvorschriften)
und § 155 (Landesrecht, Zuständigkeiten). Die Regelungsinhalte dieser Normen werden
systematisiert und modernen wissenschaftlichen Erkenntnissen und praktischen
Bedürfnissen angepasst.
Ersatzlos gestrichen werden die folgenden Vorschriften : § 38 GewO (Überwachungsbedürftige
Gewerbe), §§ 55-61a („Reisegewerbe“) sowie §§ 47, 48, 51, 52 und 145,
§ 146 Absatz 1 Nr. 1a und Nr. 2 GewO.
Folgende Normenkomplexe wurden in den Entwurf nicht eingearbeitet, weil sie zum
Teil in einem Besonderen Teil oder teilweise im Landesrecht zu regeln sind: §§ 30-
34e einschließlich § 11a und § 156 GewO (Genehmigungspflichtige Gewerbe), § 36
(Öffentliche Bestellung von Sachverständigen), §§ 64-71b (Messen, Ausstellungen,
Märkte) § 144 Absatz 1 Nr. 1, Absatz 2-4, § 146 Absatz 2 Nr. 5-12, §§ 147 und 148a
(besondere Straf- und Bußgeldvorschriften). Die Vorschriften zur Beschäftigung von
Arbeitnehmern (§§ 41, 105-110 GewO) sind in arbeitsrechtlichen Spezialgesetzen
zu integrieren. Ähnliches gilt für die Vorschriften zur Führung des Baumeistertitels
(§ 133 GewO) sowie zur Gewerbeaufsichtsbehörde (§ 139 b GewO).
Ausgegliedert wurden auch die umfangreichen Vorschriften zum Gewerbezentralregister
(§§ 149-153 b, s. auch § 155 a GewO). Dieses Register wird gem. § 149 Absatz 1
GewO vom Bundesamt für Justiz geführt, das auch für das Bundeszentralregister
zuständig ist. Insoweit ist es sinnvoll, diese Vorschriften in das Bundeszentralregistergesetz
(BZRG) zu integrieren. Die Stellung des BZRG als „Registergesetz“ würde
gestärkt und der Allgemeine Teil der Gewerbeordnung um umfangreiche und für die
Gewerbeaufnahme sowie –ausübung nur mittelbar relevante Vorschriften entlastet.
Die Gewerbeordnung 21 ist vor diesem Hintergrund kein Novellierungsansatz, der sich
auf einzelne Normen beschränkt. Es handelt sich vielmehr um einen grundlegenden,
systematischen Neuregelungsvorschlag
10 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
11

A. Bestandsaufnahme und Kernpunkte des Diskussionsentwurfs
X. Entwurfsgenese
Der hier vorliegende Entwurf basiert in wesentlichen Teilen auf einer von Prof. Dr.
Dr. h.c. mult. Rolf Stober, Universität Hamburg, konzipierten Ausgangsfassung, die
Gegenstand des 6. Hamburger Wirtschaftsrechtstages am 16.06.2003 mit dem Thema
„Gewerberecht im Umbruch“ 33 war und Anfang 2004 in einem Arbeitskreis aus den
Referenten dieses Wirtschaftsrechtstages und Gewerberechtsexperten der Industrie-
und Handelskammern detailliert diskutiert wurde. Fortentwickelt wurde das Werk
durch die Industrie- und Handelskammern und den Deutschen Industrie- und Handelskammertag,
insbesondere durch dessen Arbeitskreis Gewerberecht unter der Leitung
von Dr. jur. Mona Moraht und unter Federführung der Handelskammer Hamburg,
Herrn Geschäftsführer Christian Graf, in Kooperation mit Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Rolf
Stober. Die vorliegende Fassung vom September 2008 wurde mit wissenschaftlicher
Begleitung von Dr. jur. Sven Eisenmenger erarbeitet. Sie wurde vom DIHK-Vorstand im
November 2008 beschlossen. Zwischenzeitlich ergangene wesentliche Änderungen der
Gewerbeordnung bis April 2009 wurden berücksichtigt, soweit dies im Drucklegungsprozess
noch möglich war.
33 S. Graf/Paschke/Stober (Hg.), Gewerberecht im Umbruch, 2004 sowie Stober, NVwZ 2003,
1349 ff.; s. ferner den Bericht von Eisenmenger/Nünke, NVwZ 2003, 1222 f. und Ernst/
Geissen, NVwZ 2003, 1223 ff.
12 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
13

B. Gewerbeordnung 21 – Gesetzesentwurf
Inhaltsübersicht
Titel I Allgemeine Bestimmungen
Titel II Gewerbeüberwachung
1. Kapitel Gewerbeanzeigepflicht und Gewerbeanzeigeverfahren
2. Kapitel Gewerbezulassungspflicht und Gewerbezulassungsverfahren
3. Kapitel Gewerbeuntersagung
4. Kapitel Allgemeine Gewerbeüberwachungsmaßnahmen
Titel III Straf- und Bußgeldvorschriften
Titel IV Zuständigkeiten und Übertragung von Aufgaben auf die
Industrie- und Handelskammern sowie Handwerkskammern
Titel I Allgemeine Bestimmungen
§ 1 Grundsatz der Gewerbefreiheit
§ 2 Begriffsbestimmungen
§ 3 Sachlicher Anwendungsbereich
§ 4 Persönlicher Anwendungsbereich
§ 5 Gewerbliche Niederlassung
§ 6 Stellvertretung
§ 7 Fortführung des Gewerbes bei Tod und Insolvenz
§ 8 Gewerbeinformationspflichten im geschäftlichen Verkehr
§ 9 Gewerberechtlicher Datenschutz
§ 10 Experimentierklausel
Titel II Gewerbeüberwachung
1. Kapitel Gewerbeanzeigepflicht und Gewerbeanzeigeverfahren
§ 11 Gewerbeanzeigepflicht
§ 12 Gewerbeanzeigeverfahren und Gewerbekarte
§ 13 Elektronisches Gewerberegister und zentrales Unternehmensregister
2. Kapitel Gewerbezulassungspflicht und Gewerbezulassungsverfahren
§ 14 Gewerbezulassungspflicht
§ 15 Gewerbezulassungsantrag und Entscheidungsfrist
§ 16 Konzentrationsprinzip und Verfahrensprivatisierung
§ 17 Zulassungsanspruch und Zulassungsbescheid
§ 18 Teilzulassung und Vorbescheid
§ 19 Vorläufige Zulassung und Zulassungszusage
§ 20 Nebenbestimmungen zur Zulassung
§ 21 Änderung zulassungsbedürftiger Gewerbe- und Gewerbeanlagen
§ 22 Nachträgliche Anordnungen
§ 23 Erlöschen der Zulassung
§ 24 Widerruf und Rücknahme der Zulassung
§ 25 Betrieb ohne Zulassung; Verstoß gegen Auflagen,
nachträgliche Anordnungen oder Pflichten
§ 26 Schriftform und elektronisches Verwaltungshandeln
3. Kapitel Gewerbeuntersagung
§ 27 Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit
§ 28 Gewerbeuntersagungsverfahren
§ 29 Gewerbeuntersagungsverfahren und Insolvenzverfahren
§ 30 Gewerbefortführung durch Vertreter und Wiedergestattung
4. Kapitel Allgemeine Gewerbeüberwachungsmaßnahmen
§ 31 Auskunft, Nachschau und Probenahme
§ 32 Vorlage der Gewerbekarte
§ 33 Überwachungserleichterungen für auditierte Gewerbebetriebsstandorte
§ 34 Selbstverpflichtungen
Titel III Straf- und Bußgeldvorschriften
§ 35 Verletzung von Vorschriften der Gewerbeordnung
§ 36 Verbote
§ 37 Strafbare Verletzung gewerberechtlicher Vorschriften
Titel IV Zuständigkeiten und Übertragung von Aufgaben auf die
Industrie- und Handelskammern sowie Handwerkskammern
§ 38 Zuständigkeiten und Übertragung von Aufgaben auf die Industrie- und
Handelskammern
14 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
15

B. Gewerbeordnung 21 – Gesetzesentwurf
Gesetzestext
Titel I Allgemeine Bestimmungen
§ 1 Grundsatz der Gewerbefreiheit
(1) Zweck dieses Gesetzes ist es, die durch das Grundgesetz für die Bundesrepublik
Deutschland geschützte Gewerbefreiheit zu gewährleisten. Der Betrieb eines Gewerbes
ist jedermann gestattet.
(2) Ausnahmen oder Beschränkungen erfolgen durch oder aufgrund eines Gesetzes und
können nur durch wichtige Gründe des öffentlichen Interesses gerechtfertigt werden.
§ 2 Begriffsbestimmungen
(1) Gewerbe ist jede gesetzlich nicht verbotene, auf Gewinnerzielung gerichtete,
selbstständige und fortge setzt ausgeübte Tätigkeit. Gewinnerzielung ist jeder wirtschaftliche
Vorteil, der für die Tätigkeit erlangt oder er strebt wird. Fortgesetzt ist
jede ununterbrochene oder planmäßig wiederholte Tätigkeit; eine einmalige Tätigkeit
gilt ausnahmsweise dann als fortgesetzt, wenn es sich um einen Einzelakt größeren
Umfangs handelt.
(2) Gewerbetreibender ist jede natürliche oder juristische Person oder eine Personengesellschaft,
die in Ausübung ihrer gewerblichen Tätigkeit handelt.
(3) Gewerbeordnungsbehörde ist jede Stelle, die nach Landesrecht Aufgaben der
Gewerbeverwaltung und insbesondere der Gewerbeüberwachung wahrnimmt.
(4) Gewerbeaufsicht ist die Stelle, die nach Landesrecht Aufgaben in den Bereichen
Arbeits- und Umweltschutz sowie Produktsicherheit wahrnimmt.
(5) Gewerbezulassung ist jede Erlaubnis, Genehmigung, Konzession, Lizenz, Bewilligung
oder sonstige Regelung des Gewerbezugangs, welche die Erfüllung bestimmter
subjektiver oder objektiver Voraussetzungen verlangt.
(6) Stellvertreter ist, wer ein Gewerbe in fremdem Namen und für Rechnung des
Gewerbetreibenden, im übrigen aber selbstverantwortlich, ausübt.
(7) Zuverlässigkeit ist gegeben, wenn der Gewerbetreibende, seine gesetzlichen
Vertreter und die mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragten Personen die
Gewähr dafür bieten, dass der Gewerbebetrieb den gesetzlichen Bestimmungen
entsprechend geführt wird und die Allgemeinheit bei dem Betrieb vor Schäden und
Gefahren bewahrt bleibt. Die Zuverlässigkeit des Gewerbetreibenden wird vermutet,
solange der Gewerbeordnungsbehörde keine gegenteiligen Hinweise bekannt sind.
(8) Fachliche Eignung ist gegeben, wenn der Gewerbetreibende, seine gesetzlichen
Vertreter oder die mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragten Personen über
die zur Führung des Gewerbebetriebes erforderlichen Sach- und Fachkenntnisse verfügen.
Die erforderliche fachliche Eignung kann durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes
konkretisiert werden.
(9) Betriebsstätten sind mobile oder ortsfeste Anlagen und Einrichtungen einschließlich
Automaten, die der Ausübung des Gewerbes dienen.
(10) Automaten sind Waren-, Leistungs- und Unterhaltungsautomaten jeder Art.
§ 3 Sachlicher Anwendungsbereich
(1) Die Vorschriften dieses Gesetzes gelten für sämtliche Gewerbe, soweit nicht
gemeinschaftsrechtliche, bundesrechtliche oder landesrechtliche Spezialregelungen
Abweichendes regeln.
(2) Die Gewerbeordnung ist nicht anzuwenden auf die Urproduktion im Sinne des
Art. 32 EG-Vertrag mit Ausnahme der gewerbemäßigen Produktion von Gütern und
Dienst leistungen, auf die Verwaltung eigenen Vermögens und auf freiberufliche Tätigkeiten
im Sinne des § 18 des Einkommensteuergesetzes.
§ 4 Persönlicher Anwendungsbereich
(1) Das Gesetz erfasst inländische Gewerbetreibende und ausländische Gewerbetreibende
aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Union sowie aus den anderen
Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), die
in dessen Geltungsbereich ein Gewerbe entweder unter Inanspruchnahme der Niederlassungsfreiheit
oder der Dienstleistungsfreiheit aufnehmen und ausüben wollen.
(2) Soweit ein ausländischer Gewerbetreibender aus den Mitgliedstaaten der Europäischen
Union oder aus den anderen Vertragsstaaten des Abkommens über den EWR,
der in einem anderen Mitgliedstaat oder EWR-Vertragsstaat niedergelassen ist, ein
Gewerbe unter Inanspruchnahme der Dienstleistungsfreiheit in der Bundesrepublik
Deutschland aufnehmen und ausüben will, besteht abweichend von Absatz 1 keine
Gewerbeanzeige- und -zulassungspflicht sowie keine Gewerbe- und Unternehmensregistereintragungspflicht.
Ausgenommen von Satz 1 sind die in Art. 2 Absatz 2 und
Art. 17 der Richtlinie 2006/123/EG (ABl. EU Nr. L 376 v. 27.12.2006, S. 36 ff.) bezeichneten
gewerberechtlich relevanten Tätigkeiten.
(3) Darüber hinaus findet das Gesetz auf ausländische Gewerbetreibende Anwendung,
die nicht unter Absatz 1 fallen. Diese können ein Gewerbe wie Inländer ausüben,
wenn dies in zwischenstaatlichen Vereinbarungen vorgesehen ist, nach dem Prinzip
16 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
17

B. Gewerbeordnung 21 – Gesetzesentwurf
der Gegenseitigkeit praktiziert wird und sofern nichts anderes gesetzlich bestimmt ist.
Die Einreise, der Aufenthalt und die Ausreise von Ausländern zum Zwecke der Gewerbeausübung
richtet sich nach dem Ausländerrecht.
§ 5 Gewerbliche Niederlassung
(1) Eine gewerbliche Niederlassung ist vorhanden, wenn der Gewerbetreibende im
Geltungsbereich dieses Gesetzes eine zum dauernden Gebrauch bestimmte ortsfeste
Betriebsstätte ständig oder in regelmäßiger Wiederkehr für den Betrieb seines Gewerbes
benutzt. Verfügt der Gewerbetreibende über keine gewerbliche Niederlassung, so
gilt sein Wohnsitz als solche.
(2) Das Gewerbe darf auch in mehreren gewerblichen Niederlassungen, außerhalb der
Niederlassung oder ohne eine solche zu haben, ausgeübt werden.
§ 6 Stellvertretung
(1) Ein Gewerbe kann ganz oder teilweise auch durch Stellvertreter ausgeübt werden,
sofern dies nicht aus besonderen Gründen gesetzlich ausgeschlossen ist. Die Stellvertreter
müssen den für das betreffende Gewerbe vorgeschriebenen Erfordernissen
genügen. Bei zulassungsbedürftigen Gewerben benötigt der Gewerbetreibende eine
Stellvertretungszulassung.
(2) Die Bestellung und Abberufung eines Stellvertreters ist der Gewerbeordnungsbehörde
vom Gewerbetreibenden zu melden.
§ 7 Fortführung des Gewerbes bei Tod und Insolvenz
(1) Die Gewerbeordnungsbehörde kann auf schriftlichen Antrag gestatten, dass das
Gewerbe durch Erben bis zur Dauer von drei Jahren nach dem Tod des Gewerbetreibenden,
im Falle minderjähriger Erben bis zum Eintritt der Volljährigkeit, fortgeführt
wird. Die Beendigung der Fortführung ist der zuständigen Behörde zu melden.
(2) Bei Insolvenz des Gewerbebetriebes darf der Insolvenzverwalter das Gewerbe für
die Dauer des Insolvenzverfahrens fortführen.
(3) Die nach Absatz 1 und 2 Berechtigten können mit der Fortführung des Gewerbes
auch einen Stellvertreter beauftragen. § 6 findet entsprechende Anwendung.
§ 8 Gewerbeinformationspflichten im geschäftlichen Verkehr
(1) Auf allen Geschäftsbriefen haben Gewerbetreibende, für die keine Firma im
Handelsregister eingetragen ist, ihren Familiennamen mit mindestens einem ausgeschriebenen
Vornamen, eine Möglichkeit zur Kontaktaufnahme per Telekommunikation
sowie eine ladungsfähige Anschrift mit Straße, Hausnummer und Ort anzugeben.
Bei Personengesellschaften, für die keine Firma im Handelsregister oder in einem
anderen Register eingetragen ist, genügt es als Namensangabe, wenn die Vor- und
Familiennamen von zwei Beteiligten mit einem das Vorhandensein weiterer Beteiligter
hinweisenden Zusatz aufgenommen werden. Spezialgesetzliche Vorschriften bleiben
unberührt.
(2) Ausländische juristische Personen müssen auf allen Geschäftsbriefen, die von
einer gewerblichen Niederlassung im Inland ausgehen, den Ort und den Staat ihres
satzungsgemäßen Sitzes, ihre gesetzlichen Vertreter mit dem Familiennamen und
mindestens einem ausgeschriebenen Vornamen sowie eine Möglichkeit zur Kontaktaufnahme
per Telekommunikation und eine ladungsfähige Anschrift mit Straße,
Hausnummer und Ort angeben. Spezialgesetzliche Vorschriften bleiben unberührt.
(3) Soweit die Tätigkeit des Gewerbetreibenden einer Zulassungspflicht unterliegt, hat
der Gewerbetreibende dem Dienstleistungsempfänger am Ort der Leistungserbringung,
am Ort des Vertragsabschlusses, in den zur Verfügung stehenden Informationsunterlagen
über die angebotene Leistung oder elektronisch über eine vom Gewerbetreibenden
angegebene Adresse Angaben zur zuständigen Behörde oder zum einheitlichen
Ansprechpartner des Gewerbetreibenden zur Verfügung zu stellen.
(4) Es ist sicherzustellen, dass die Gewerbeinformationen nach den Absätzen 1 bis 3
spätestens vor Abschluss des Vertrages oder, wenn kein schriftlicher Vertrag geschlossen
wurde, vor Erbringung der Dienstleistung bereitgestellt werden. Die Informationen
nach den Absätzen 1 und 2 können auch über die Informationswege des Absatz 3 zur
Verfügung gestellt werden.
(5) An gewerblichen Niederlassungen und sonstigen Betriebsstätten haben alle
Gewerbetreibenden ihren Namen nach Absatz 1 und – soweit vorhanden – eine im
Handelsregister eingetragene Firma an der Außenseite oder am Eingang in deutlich
lesbarer Schrift anzubringen. Ist aus einer Firma der Name des Gewerbetreibenden mit
mindestens einem ausgeschriebenen Vornamen ersichtlich, genügt die Anbringung
der Firma. Dies gilt entsprechend für Automaten, die außerhalb einer gewerblichen
Niederlassung des Aufstellers aufgestellt werden.
18 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
19

B. Gewerbeordnung 21 – Gesetzesentwurf
§ 9 Gewerberechtlicher Datenschutz
(1) Die Bundesregierung legt durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates
die Befugnis der Gewerbeordnungsbehörden zur Erhebung, Speicherung, Nutzung,
Veränderung, Übermittlung, Sperrung und Löschung personenbezogener Daten des
Gewerbetreibenden und solcher Personen, auf die es bei der Entscheidung ankommt,
ebenso wie die Einrichtung von automatisierten Abrufverfahren fest.
(2) § 13 bleibt unberührt.
§ 10 Experimentierklausel
Die Landesregierungen werden ermächtigt, durch Rechtsverordnung zur Erprobung
vereinfachender Maßnahmen, insbesondere zur Erleichterung von Existenzgründungen
und Betriebsübernahmen, für einen Zeitraum von bis zu fünf Jahren Ausnahmen
von Berufsausübungsregelungen nach diesem Gesetz und den darauf beruhenden
Rechtsverordnungen zuzulassen, soweit diese Berufsausübungsregelungen nicht auf
bindenden Vorgaben des Europäischen Gemeinschaftsrechts beruhen und sich die
Auswirkungen der Ausnahmen auf das Gebiet des jeweiligen Landes beschränken.
Titel II Gewerbeüberwachung
1. Kapitel Gewerbeanzeigepflicht und Gewerbeanzeigeverfahren
§ 11 Gewerbeanzeigepflicht
(1) Jedes Gewerbe, gleich ob zulassungsfrei oder zulassungspflichtig, ist der Gewerbeordnungsbehörde
anzuzeigen. Anzuzeigen ist ferner jede gewerbliche Niederlassung.
Die Anzeige dient dem Zweck, der Gewerbeordnungsbehörde die wirksame Überwachung
der Gewerbeausübung zu ermöglichen, andere gewerberelevanten Stellen zu
informieren und ein elektronisches Gewerberegister anzulegen, das auch für statistische
Zwecke genutzt werden kann.
(2) Anzeigepflichtig sind folgende Tatbestände:
· Beginn des Gewerbes und Einrichtung einer ortsfesten Betriebsstätte,
· Änderungen von sonstigen im elektronischen Gewerberegister gemäß
§ 13 Absatz 1 aufzunehmenden Sachverhalten,
· teilweise oder gänzliche Gewerbebeendigung.
Die Gewerbeanzeigepflicht gilt im Rahmen der Aufstellung von Automaten als
selbstständiges Gewerbe nur für die Hauptniederlassung des Gewerbetreibenden. Die
Gewerbeordnungsbehörde kann Angaben über die Aufstellungsorte der einzelnen
Automaten verlangen.
(3) Weitere Anzeigen dürfen nur vorgeschrieben werden, sofern dies aus besonderen
Gründen gesetzlich angeordnet ist.
(4) Die mit der Führung des Handelsregisters betrauten Stellen teilen den Gewerbeordnungsbehörden
unverzüglich das Erlöschen einer Firma oder die Löschung einer im
Handelsregister eingetragenen juristischen Person mit. Die Gewerbeordnungsbehörde
kann bei nicht im Handelsregister eingetragenen Gewerbetreibenden nach dem Ablauf
von drei Jahren seit der letzten Anzeige eines Tatbestands gemäß Absatz 2 Alternativen
1 bis 2 vom Gewerbetreibenden eine Auskunft zum aktuellen Status einholen.
§ 12 Gewerbeanzeigeverfahren und Gewerbekarte
(1) Für die Entgegennahme der Gewerbeanzeige ist die Gewerbeordnungsbehörde
örtlich zuständig, in deren Bezirk der Gewerbetreibende eine gewerbliche Niederlassung
im Sinne des § 5 unterhält oder unterhalten will. Bei Fehlen einer gewerblichen
Niederlassung ist die Gewerbeordnungsbehörde zuständig, in deren Bezirk der Gewerbetreibende
seinen Wohnsitz hat. Hat der Gewerbetreibende im Geltungsbereich
dieses Gesetzes keinen Wohnsitz, ist die Gewerbeordnungsbehörde zuständig, in deren
Bezirk das Gewerbe ausgeübt werden soll.
20 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
21

B. Gewerbeordnung 21 – Gesetzesentwurf
(2) Für die Anzeigen sind Vordrucke nach dem Muster der Anlage 1 (Gewerbeanmeldung
– GewA 1), der Anlage 2 (Gewerbeummeldung – GewA 2) und der Anlage 3
(Gewer beabmeldung – GewA 3) zu verwenden. Die Vordrucke sind von der Gewerbeordnungsbehörde
auch in elektronischer Form bereitzustellen. Die Anzeige kann auch
in elektronischer Form im Sinne des § 3a Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
(VwVfG) mit einer qualifizierten elektronischen Signatur nach dem Signaturgesetz
oder auf sonstige funktionsäquivalente Weise abgegeben werden. Durch Landesrecht
kann bestimmt werden, dass weitere Daten bei dem Gewerbetreibenden erhoben werden
können, wenn sie mit der gewerblichen Tätigkeit in einem Zusammenhang stehen.
(3) Erfolgt die Anzeige nicht unverzüglich, kann die Gewerbeordnungsbehörde sie
selbst von Amts wegen vornehmen.
(4) Die Gewerbeordnungsbehörde stellt binnen drei Tagen eine Gewerbekarte mit Vor-
und Zunamen des Gewerbetreibenden, Ort und Nummer der Eintragung in das elektronische
Gewerberegister sowie Anschrift der gewerblichen Niederlassung aus. Ist der
Gewerbetreibende in das Handelsregister eingetragen, wird zusätzlich die Firmierung
aufgeführt. Der Gewerbetreibende hat einen Anspruch auf die Gewerbekarte, bei
Bedarf auch auf Mehrfertigungen, die fortlaufend zu nummerieren sind. Bei Personengesellschaften
kann jeder persönlich haftende Gesellschafter eine auf seinen Namen
lautende Gewerbekarte beantragen. Gleiches gilt für gesetzliche Vertreter juristischer
Personen.
(5) Den Empfang der Gewerbeabmeldung bestätigt die Gewerbeordnungsbehörde auf
dem Anzeigenvordruck GewA 3. Die Gewerbekarte ist mit allen Mehrfertigungen mit
der Gewerbeabmeldung zurückzugeben.
(6) Die Gewerbeordnungsbehörde leitet die Gewerbeanzeige an die Stellen weiter, die
durch die aufgrund von § 9 erlassene Rechtsverordnung bestimmt werden.
§ 13 Elektronisches Gewerberegister und zentrales Unternehmensregister
(1) Die Gewerbeordnungsbehörde führt im Interesse einer wirksamen
Gewerbeüberwa chung ein elektronisches Verzeichnis, in das alle Gewerbebetriebe und
Gewerbetreibenden ihres Zu ständigkeitsbereiches mit den nach § 12 Absatz 2 erhobenen
Daten sowie sämtliche Änderungen eingetragen werden (elektronisches Gewerberegister).
(2) Die folgenden, regelmäßig zu aktualisierenden Daten sind in das Unternehmensregister
(§ 8 b HGB) aufzunehmen, soweit dort nicht bereits aufgrund spezialgesetzlicher
Vorschriften erfasst:
a) Bei natürlichen Personen Vor- und Zuname, eine ladungsfähige Anschrift des Gewerbetreibenden
sowie die für den Stellvertreter und Betriebsleiter erforderlichen
Angaben, bei Personengesellschaften der Sitz der Gesellschaft, die geschäfts-
führenden Gesellschafter mit Vor- und Zuname und Wohnsitz sowie – soweit
vorhanden – die Firma der Gesellschaft, bei juristischen Personen die Firma, der
Sitz und die für die gesetzliche Vertretung erforderlichen Angaben,
b) Gegenstand und Ort der gewerblichen Tätigkeit,
c) gewerbliche Niederlassungen,
d) bestandskräftige Entscheidungen über die Zulassung und ihre Aufhebung sowie
zu einer bestandskräftigen Untersagung des Gewerbes.
Die Gewerbeordnungsbehörde ist zur Übermittlung der Daten an die das Unternehmensregister
führende Stelle befugt und verpflichtet.
(3) Die unter Absatz 2 genannten Daten sind für jedermann über die Internetseite des
Unternehmensregisters gebührenfrei zugänglich.
2. Kapitel Gewerbezulassungspflicht und Gewerbezulassungsverfahren
§ 14 Gewerbezulassungspflicht
(1) Die Gewerbezulassungspflicht dient dem Zweck, der Gewerbeordnungsbehörde
eine präventive Überwachung des beabsichtigten Gewerbes zu er möglichen. Die Gewerbezulassungspflicht
besteht nur durch Gesetz.
(2) Soweit der Gewerbetreibende in der Bundesrepublik Deutschland, in einem anderen
Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des
Abkommens über den EWR bereits gleichwertigen oder aufgrund ihrer Zielsetzung
im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen und Kontrollen unterworfen ist, sind
diese bei der Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen in der Bundesrepublik Deutschland,
soweit vorgesehen, anzuerkennen. Eine Doppelprüfung ist in diesem Umfang
ausgeschlossen.
(3) Die Zulassung darf vorbehaltlich spezialgesetzlicher Vorschriften nicht befristet
werden. § 23 Absatz 1 bleibt unberührt.
§ 15 Gewerbezulassungsantrag und Entscheidungsfrist
(1) Der Zulassungsantrag ist schriftlich bei der gemäß § 12 Absatz 1 zuständigen
Gewerbeordnungsbehörde zu stellen. Die Beantragung kann auch in elektronischer
Form nach Maßgabe des § 26 S. 2 erfolgen. Der Zulassungsantrag ersetzt nicht die
Gewerbeanzeige nach § 11.
(2) Für jeden Zulassungsantrag wird unverzüglich eine Empfangsbestätigung übermittelt,
die Angaben zu der in Absatz 3 Satz 1 genannten Frist, zu den verfügbaren
22 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
23

B. Gewerbeordnung 21 – Gesetzesentwurf
Rechtsbehelfen und zur Zulassungsfiktion nach Absatz 3 Satz 3 enthält. Im Falle
eines unvollständigen Antrags wird der Antragssteller unverzüglich darauf hingewiesen,
dass Unterlagen nachzureichen sind und welche Auswirkungen dies auf die
in Absatz 3 Satz 1 genannte Frist hat. Wird ein Antrag wegen Nichtbeachtung der
erforderlichen Verfahren oder Formalitäten abgelehnt, so ist der Antragssteller hiervon
unverzüglich in Kenntnis zu setzen.
(3) Über den Zulassungsantrag ist innerhalb einer Frist von einem Monat zu entscheiden.
Die Frist läuft erst, wenn alle Unterlagen vollständig eingereicht wurden. Wird
über den Antrag nicht innerhalb der Frist nach Satz 1 entschieden, gilt die Gewerbezulassung
als erteilt. Die Entscheidung ist zu begründen, mit einer Rechtsbehelfsbelehrung
zu versehen und dem Adressaten zuzusenden. Die elektronische Übermittlung
der Entscheidung ist bei Einverständnis des Antragstellers und nach Maßgabe
des § 26 S. 2 gestattet.
(4) Die zuständige Gewerbeordnungsbehörde kann die Frist nach Absatz 3 Satz 1
einmal um in der Regel bis zu einem Monat verlängern, wenn dies durch die Komplexität
der Angelegenheit oder durch sonstige wichtige Gründe gerechtfertigt ist. Die
Fristverlängerung und deren Ende sind ausreichend zu begründen und dem Antragssteller
vor Ablauf der ursprünglichen Frist mitzuteilen.
§ 16 Konzentrationsprinzip und Verfahrensprivatisierung
(1) Die Gewerbezulassung schließt die Gewerbeaufnahme betreffende andere
ordnungsrechtliche Entscheidungen wie die Erteilung straßenrechtlicher, straßenverkehrsrechtlicher
und bauordnungsrechtlicher Genehmigungen im bezeichneten
Umfang ein.
(2) Die für die Entgegennahme des Zulassungsantrages zuständige Gewerbeordnungsbehörde
ist für die Erteilung oder Versagung der beantragten Zulassung im Rahmen
des Absatz 1 ausschließlich zuständig.
(3) Die Gewerbeordnungsbehörde kann einzelne Verfahrensschritte (Verwaltungshelferprinzip)
oder den gesamten Zulassungsvorgang (Beleihung) auf Dritte übertragen,
wenn sichergestellt ist, dass die Dritten zuverlässig und fachkundig sind und
keine öffentliche Interessen entgegenstehen.
(4) Zur Beschleunigung gewerberechtlicher Zulassungsverfahren finden die §§ 71 b
bis 71 e VwVfG Anwendung (Zügigkeit, Beratung und Auskunft, Sternverfahren, Antragskonferenz).
§ 17 Zulassungsanspruch und Zulassungsbescheid
(1) Auf die Erteilung der Zulassung besteht ein Anspruch, wenn die in den
Zulassungstat beständen aufgestellten Zulassungsvoraussetzungen erfüllt sind.
(2) In besonderen Fällen kann die Befreiung von Zulassungsvoraussetzungen für den
Einzel fall durch oder aufgrund Gesetzes vorgesehen werden.
(3) Die Zulassungsurkunde muss enthalten:
1. Name, Wohn- und Betriebssitz des Unternehmers,
2. Bezeichnung der Gewerbeart, für die die Zulassung erteilt wird,
3. Geltungsdauer der Zulassung,
4. etwaige Bedingungen und Auflagen,
5. Bezeichnung der Aufsichtsbehörde.
(4) Jede Zulassung, die einer bestimmten Person erteilt wird und allein an persönlichen
Merkmalen des Gewerbetreibenden anknüpft, gilt bundesweit und ist nicht
übertragbar. Betrifft die Zulassung zusätzlich sachliche Merkmale, ist sie insoweit auf
Dritte übertragbar.
§ 18 Teilzulassung und Vorbescheid
(1) Auf schriftlichen Antrag ist eine Teilzulassung zu erteilen, wenn
1. ein berechtigtes Interesse an der Erteilung einer Teilzulassung besteht,
2. die Genehmigungsvoraussetzungen für den beantragten Teil der Zulassung
vorliegen und
3. eine vorläufige Beurteilung ergibt, dass der Gesamtzulassung keine von
vorneherein unüberwindlichen Hindernisse im Hinblick auf die Zulassungs-
voraussetzungen entgegenstehen.
Die Bindungswirkung der vorläufigen Gesamtbeurteilung entfällt, wenn eine Änderung
der Sach- und Rechtslage oder Einzelprüfungen im Rahmen späterer Teilzulassungen
zu einer von der vorläufigen Gesamtbeurteilung abweichenden Beurteilung führen.
(2) Auf schriftlichen Antrag kann durch Vorbescheid über einzelne Zulassungsvoraussetzungen
entschieden werden, sofern die Auswirkungen des geplanten Vorhabens
ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung
eines Vorbescheids besteht.
(3) Der Vorbescheid wird unwirksam, wenn der Antragsteller nicht innerhalb von zwei
Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit die Zulassung beantragt.
24 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
25

B. Gewerbeordnung 21 – Gesetzesentwurf
§ 19 Vorläufige Zulassung und Zulassungszusage
(1) In einem Zulassungsverfahren kann die Gewerbeordnungsbehörde in jederzeit
widerruflicher Weise zulassen, dass bereits vor der Erteilung der Zulassung mit dem
Gewerbe begonnen wird, wenn
1. mit einer Entscheidung zugunsten des Gewerbetreibenden gerechnet werden kann,
2. an der vorläufigen Zulassung ein öffentliches Interesse oder ein berechtigtes
Interesse des Gewerbetreibenden besteht und
3. der Gewerbetreibende sich verpflichtet, alle bis zur Entscheidung durch das
Unternehmen verursachten Schäden zu ersetzen, und falls das Gewerbe nicht
zugelassen wird, den früheren Zustand wieder herzustellen.
(2) Die vorläufige Zulassung kann befristet, mit Bedingungen erteilt und mit Auflagen
verbunden werden.
(3) Die Gewerbeordnungsbehörde kann eine Gewerbezulassung verbindlich zusagen,
wenn hierfür ein besonderes Bedürfnis besteht und die Voraussetzungen des § 38
VwVfG gegeben sind.
§ 20 Nebenbestimmungen zur Zulassung
(1) Die Zulassung kann Nebenbestimmungen im Sinne des § 36 Absatz 1 VwVfG
enthalten, wenn sie durch Rechtsvorschriften gestattet sind oder sicherstellen sollen,
dass die gesetz lichen Voraussetzungen der Zulassung erfüllt werden.
(2) Auflagen dürfen auch nachträglich erteilt werden, wenn dies nicht unverhältnismäßig
ist. § 22 Absatz 1 und Absatz 2 Satz 1 findet entsprechende Anwendung.
§ 21 Änderung zulassungspflichtiger Gewerbe
(1) Soweit die Zulassung sachbezogen ist, sind beabsichtigte Änderungen der tatsächlichen
Verhältnisse, insbesondere die Änderung der Anlage oder der Räumlichkeiten,
der Gewerbeordnungsbehörde mindestens einen Monat, bevor mit der Änderung
begonnen werden soll, schriftlich anzuzeigen. Der Anzeige sind die für eine Prüfung erforderlichen
Unterlagen beizufügen. § 15 Absatz 1 und Absatz 2 gelten entsprechend.
(2) Die Gewerbeordnungsbehörde hat unverzüglich, spätestens aber bis zum Ablauf
der nach § 15 Absatz 3 Satz 1 und 2 zu bestimmenden Monatsfrist zu prüfen, ob die
Änderung einer erweiterten oder neuen Zulassung bedarf. Der Gewerbetreibende darf
die beabsichtigte Änderung erst vornehmen, wenn die Gewerbeordnungsbehörde ihm
mitgeteilt hat, dass diese keiner erweiterten oder neuen Zulassung bedarf oder sich
innerhalb der in Satz 1 bestimmten Frist nicht geäußert hat. § 15 Absatz 3 S. 4 und 5
sowie Absatz 4 gelten entsprechend.
§ 22 Nachträgliche Anordnungen
(1) Zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz ergebenden Pflichten können nach
Erteilung der Zulassung Anordnungen getroffen werden. Wird nach Erteilung der
Zulassung festgestellt, dass die Allgemeinheit oder die im Betrieb Beschäftigten nicht
ausreichend vor erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen geschützt
sind, soll die Gewerbeordnungsbehörde nachträgliche Anordnungen treffen.
(2) Die Gewerbeordnungsbehörde darf eine nachträgliche Anordnung nicht treffen,
wenn sie unverhältnismäßig ist, vor allem wenn der mit der Erfüllung der Anordnung
verbundene Aufwand außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung angestrebten Erfolg
steht. Darf eine nachträgliche Anordnung wegen Unverhältnismäßigkeit nicht getroffen
werden, soll die Gewerbeordnungsbehörde die Genehmigung unter den Voraussetzungen
des § 24 ganz oder teilweise widerrufen.
§ 23 Erlöschen der Zulassung
(1) Die Zulassung erlischt, soweit sie sachliche Merkmale betrifft, wenn der Zulassungsinhaber
innerhalb eines Jahres nach deren Erteilung das Gewerbe nicht begonnen
oder während eines Zeitraumes von einem Jahr nicht mehr ausgeübt hat. Die
Fristen können aus wichtigem Grund verlängert werden.
(2) Die Zulassung im Sinne des Absatz 1 sowie Zulassungen, soweit sie an persönlichen
Eigenschaften, Fähigkeiten und Verhältnissen des Antragsstellers anknüpfen,
erlöschen durch Tod des Zulassungsinhabers mit Ausnahme der in § 7 Absatz 1
genannten Fälle, bei Erlöschen der juristischen Person, bei einem Zulassungsverzicht
sowie nach Zeitablauf.
(3) Durch Gesetz kann bestimmt werden, dass eine Zulassung auch dann erlischt,
wenn eine andere für ihre Erteilung erforderliche Berechtigung entfällt.
§ 24 Widerruf und Rücknahme der Zulassung
(1) Vor einem Widerruf oder einer Rücknahme der Zulassung gibt die Gewerbeordnungs
behörde der zuständigen Industrie- und Handelskammer oder Handwerkskammer
Gelegenheit zur Stellung nahme.
(2) In einem Verfahren nach Absatz 1 und in einem Gewerbeuntersagungsverfahren
nach §§ 27 bis 30 dürfen die Finanzbehörden die Gewerbeordnungsbehörden davon
in Kenntnis setzen, ob und inwieweit der Gewerbetreibende seine ihm obliegenden
steuerlichen Pflichten erfüllt hat. Gleiches gilt für die Sozialversicherungsträger im
Hinblick auf die sozialversicherungsrechtlichen Pflichten.
26 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
27

B. Gewerbeordnung 21 – Gesetzesentwurf
§ 25 Betrieb ohne Zulassung; Verstoß gegen Auflagen, nachträgliche
Anordnungen oder Pflichten
(1) Wird ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Zulassung erforderlich ist, ohne
diese Zulassung betrieben, so kann die Gewerbeordnungsbehörde die Fortsetzung des
Betriebes untersagen. Dasselbe gilt, wenn ein Gewerbe entgegen einem gesetzlichen
Verbot begonnen wurde.
(2) Kommt ein Gewerbetreibender einer Auflage, einer vollziehbaren nachträglichen
Anordnung im Sinne des § 20 und des § 22 oder einer abschließend bestimmten
Pflicht nicht nach, so kann die Gewerbeordnungsbehörde das Gewerbe ganz oder
teilweise untersagen, bis die Auflage, die Anordnung oder die Pflicht erfüllt ist.
§ 26 Schriftform und Elektronisches Verwaltungshandeln
Zulassungen, Teilzulassungen, Vorbescheide, vorläufige Zulassungen, Bescheini gungen,
Widerrufs- und Rücknahmeentscheidungen sowie Untersagungen nach diesem Gesetz
oder nach einer auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnung sind schriftlich
zu erteilen und zu begründen. Die zuständige Stelle stellt sicher, dass das jeweilige
gesamte Verfahren einschließlich etwaiger Antragsformalitäten auf elektronischem
Wege abgewickelt werden kann (§ 3a VwVfG) und der Verwaltungsakt in elektronischer
Form mit einer dauerhaft überprüfbaren Signatur nach § 37 Absatz 4 VwVfG
erlassen wird; von dem Erfordernis einer qualifizierten elektronischen Signatur nach
dem Signaturgesetz kann bei funktionsäquivalenten Alternativen abgewichen werden.
3. Kapitel Gewerbeuntersagung
§ 27 Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit
(1) Die Ausübung eines Gewerbes ist von der Gewerbeordnungsbehörde ganz oder
teilweise zu untersagen, wenn Tatsachen vorliegen, welche dartun, dass die Zuverlässigkeit
des Gewerbe treibenden, des gesetzlichen Vertreters oder der mit der Leitung
des Gewerbebetriebes beauftragten Personen für dieses Gewerbe fehlt. Die Untersagung
kann auch auf einzelne andere oder auf alle Gewerbe erstreckt werden. Die
Untersagung kann unter den Voraussetzungen des Satzes 1 auch auf die Tätigkeit
als Vertretungsberechtigter eines Gewerbetreibenden oder als mit der Leitung eines
Ge werbebetriebes beauftragte Person erstreckt werden. Die Untersagung kann ferner
gegen Vertretungsberechtigte oder mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragte
Personen ausgesprochen werden.
(2) Die Untersagung muss jeweils zum Schutze der Allgemeinheit oder der im Betrieb
Beschäftigten erforderlich sein. Als mildere Mittel können insbesondere eine
Abmahnung an den Gewerbetreibenden oder eine Untersagung gemäß § 25 Absatz 2
in Frage kommen.
(3) Soweit für einzelne Gewerbe besondere Untersagungs- oder
Betriebsschließungsvor schriften bestehen, die auf die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden
abstellen oder eine für das Gewerbe erteilte Zulassung wegen Unzuverlässigkeit
des Gewerbe treibenden zurückgenommen oder widerrufen werden
kann, sind die §§ 27 bis 30 nicht anzuwenden.
§ 28 Gewerbeuntersagungsverfahren
(1) Zuständig ist die Gewerbeordnungsbehörde, in deren Bezirk der Gewerbetreibende
eine gewerbliche Niederlassung im Sinne des § 5 unterhält oder unterhalten will. Für
die Vollstreckung der Gewerbeuntersagung sind auch die Gewerbeordnungsbehörden
zuständig, in deren Bezirk das Gewerbe ausgeübt wird oder ausgeübt werden soll. Bei
Fehlen einer gewerblichen Niederlassung sind für Untersagung und Vollstreckung die
Gewerbeordnungsbehörden zuständig, in deren Bezirk der Gewerbetreibende seinen
Wohnsitz hat oder in deren Bezirk das Gewerbe ausgeübt wird oder ausgeübt werden
soll.
(2) Vor der Untersagung sind gewerberelevante staatliche Aufsichtsbehörden sowie
die zustän dige Industrie- und Handelskammer oder Handwerkskammer anzuhören.
Ihnen sind die gegen den Gewerbetreibenden erhobenen Vorwürfe mitzuteilen und die
zur Ab gabe der Stellungnahme erforderlichen Unterlagen zu übersenden. Bei Gefahr
im Ver zuge kann die Anhörung unterbleiben. In diesem Falle sind die genannten Stellen
zu unterrichten.
(3) Will die Gewerbeordnungsbehörde in dem Untersagungsverfahren einen Sachverhalt
be rücksichtigen, der Gegenstand der Urteilsfindung in einem Strafverfahren
gegen einen Gewerbetreibenden gewesen ist, so kann sie zu dessen Nachteil von dem
Inhalt des Urteils insoweit nicht abweichen, als es sich bezieht auf
1. die Feststellung des Sachverhalts,
2. die Beurteilung der Schuldfrage oder
3. die Beurteilung der Frage, ob er bei weiterer Ausübung des Gewerbes erhebliche
rechtswidrige Taten im Sinne des § 70 des Strafgesetzbuches begehen wird und
ob zur Abwehr dieser Gefahren die Untersagung des Gewerbes angebracht ist.
Die Entscheidung über ein vorläufiges Berufsverbot (§ 132a der Strafprozessordnung),
der Strafbefehl und die gerichtliche Entscheidung, durch welche die Eröffnung
des Hauptverfahrens abgelehnt wird, stehen einem Urteil gleich; dies gilt auch für
Bußgeldentscheidungen, soweit sie sich auf die Feststellung des Sachverhalts und die
Beurteilung der Schuldfrage beziehen.
28 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
29

B. Gewerbeordnung 21 – Gesetzesentwurf
(4) Das Untersagungsverfahren kann fortgesetzt werden, auch wenn der Betrieb des
Ge werbes während des Verfahrens aufgegeben wird. Untersagungsverfahren gegen
mehrere Personen können unabhängig voneinander geführt werden.
(5) Die Gewerbekarte ist mit Rechtskraft der Untersagungsverfügung sofort an die zuständige
Gewerbeordnungsbehörde mit allen ausgestellten Mehrfertigungen zurückzugeben.
Die zuständige Gewerbeordnungsbehörde kann die Gewerbekarte bei Gefahr
im Verzug bereits zu einem früheren Zeitpunkt ab der Eröffnung des Gewerbeuntersagungsverfahrens
einziehen.
§ 29 Gewerbeuntersagungsverfahren und Insolvenzverfahren
Vorschriften, welche die Untersagung eines Gewerbes oder die Rücknahme oder den
Widerruf einer Zulassung wegen Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden, die auf
ungeordnete Vermögensverhältnisse zurückzuführen ist, ermöglichen, finden
· während eines Insolvenzverfahrens,
· während der Zeit, in der Sicherungsmaßnahmen nach § 21 der
Insolvenzordnung angeordnet sind,
· und während der Überwachung der Erfüllung eines Insolvenzplanes
(§ 260 Insolvenzordnung)
keine Anwendung in Bezug auf das Gewerbe, das zur Zeit des Antrages auf Eröffnung
des Insolvenzverfahrens ausgeübt wurde.
§ 30 Gewerbefortführung durch Vertreter und Wiedergestattung
(1) Dem Gewerbetreibenden ist auf seinen schriftlichen Antrag von der Gewerbeordnungsbehörde
zu ge statten, den Gewerbebetrieb durch einen Stellvertreter im Sinne
des § 2 Absatz 6 fort zuführen, der die Gewähr für eine ordnungsgemäße Führung des
Gewerbebetriebes bietet. Die Gestattung kann unter Auflagen erfolgen.
(2) Dem Gewerbetreibenden ist von der Gewerbeordnungsbehörde aufgrund eines
schriftlichen Antrages die persönliche Ausübung des Gewerbes wieder zu gestatten,
wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Zuverlässigkeit wieder gegeben
ist. In diesem Falle ist die Untersagung aufzu heben. Vor Ablauf eines Jahres nach
bestandskräftiger Untersagungsverfügung kann die Wiederaufnahme auf Antrag nur
gestattet werden, wenn hierfür besondere Gründe vorliegen. Die Antragstellung ist
auch auf elektronischem Wege nach Maßgabe des § 26 S. 2 möglich.
4. Kapitel Allgemeine Gewerbeüberwachungsmaßnahmen
§ 31 Auskunft, Nachschau und Probenahme
(1) Im Interesse einer wirksamen Gewerbeüberwachung haben der Gewerbetreibende,
seine gesetzlichen Vertreter und die zur Führung des Gewerbebetriebes beauftragten
Personen den Beauftragten der Gewerbe ordnungsbehörde oder anderer öffentlicher
Stellen auf Verlangen die für die Überwa chung des Geschäftsbetriebes erforderlichen
mündlichen und schriftlichen Auskünfte unentgeltlich zu erteilen. Die schriftlichen
Auskünfte können auch elektronisch über mittelt werden. Auskunftspflichten aufgrund
besonderer Rechtsvorschriften bleiben unberührt.
(2) Den zuständigen Stellen ist der Zutritt zu den Gewerbegrundstücken, Gewerbeanlagen,
Gewerberäumen und Transportmitteln während der Geschäfts- und Betriebszeiten
zu gewähren. Bei Gefahr im Verzug gilt dies auch außerhalb der Geschäfts- und
Betriebszeiten. Die Beauftragten können Einsicht in die Bücher und Geschäftspapiere
nehmen. Ihnen sind bei der Nachschau die erforderlichen Hilfsmittel zu stellen und
die nötigen Hilfsdienste zu leisten.
(3) Die zuständigen Stellen können die Duldung einer Probenahme und die Aushändigung
von Unterlagen sowie Gegenständen zu Zwecken der Untersuchung ohne
Entgelt ver langen.
(4) Die Ausübung der Befugnisse nach den Absätzen 1 bis 3 muss dem Verhältnismäßigkeitsgebot
entsprechen. Insbesondere müssen Tatsachen vorliegen, die die Annahme
einer Gefährdung wichtiger Güter des öffentlichen Interesses durch den Gewerbetreibenden
rechtfertigen.
§ 32 Vorlage der Gewerbekarte
(1) Wird ein Gewerbetreibender außerhalb seiner gewerblichen Niederlassung oder
ohne eine solche zu unterhalten gewerblich tätig, ist er verpflichtet, den Beauftragten
der Gewerbeordnungsbehörde oder anderer öffentlicher Stellen auf deren Verlangen
eine auf ihn persönlich ausgestellte Gewerbekarte zusammen mit seinem amtlichen
Personalausweis oder Reisepass vorzulegen. Auf Verlangen hat er seine Tätigkeit bis
zur Herbeischaffung der Dokumente einzustellen.
(2) Personen, mit denen der Gewerbetreibende unter den Voraussetzungen des
Absatzes 1 Satz 1 zum Zwecke des Geschäftsabschlusses oder der Geschäftsanbahnung
Kontakt aufnimmt, können ebenfalls eine Legitimation gemäß Absatz 1 Satz 1
verlangen.
(3) Die nach den Absätzen 1 und 2 zur Auskunft berechtigten Personen können auch
von den Mitarbeitern des Gewerbetreibenden die Vorlage der auf diesen ausgestellten
30 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
31

B. Gewerbeordnung 21 – Gesetzesentwurf
Gewerbekarte mit einer auf den Mitarbeiter ausgestellten Vollmacht des Gewerbetreibenden
sowie die Vorlage eines amtlichen Ausweisdokumentes des Mitarbeiters
verlangen. Ist der Gewerbetreibende persönlich anwesend und kann er sich gemäß
Absatz 1 legitimieren, genügt seine mündliche Erklärung, dass der Mitarbeiter für ihn
tätig ist. Auf Verlangen der Beauftragten der Gewerbeordnungsbehörde oder anderer
öffentlicher Stellen ist die Tätigkeit bis zur Herbeischaffung der erforderlichen Dokumente
einzustellen.
§ 33 Überwachungserleichterungen für auditierte Gewerbebetriebsstandorte
Zur Förderung der privaten Eigenverantwortung können die Länder für Unternehmen,
die in das Eco-Management and Audit-Scheme Verzeichnis (Emas-Verzeichnis) eingetragen
sind, Erleichterungen zum Inhalt der Antragsunterlagen im Zulassungsverfahren
sowie überwachungsrechtliche Erleichterungen für Unternehmen regeln,
soweit die diesbezüglichen Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 761/2001 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.03.2001 über die freiwillige Beteiligung
von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement
und die Umweltbetriebsprüfung (ABl. EG Nr. L 114, S. 1) gleichwertig erfüllt sind und
soweit die Gleichwertigkeit durch die Regelungen der Länder sicher gestellt ist.
§ 34 Selbstverpflichtungen
Wirtschaftsverbände, Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern oder
Gewerbetreibende können gegenüber der Bundesregierung erklären oder mit ihr ohne
Rechtsverbindlichkeit vereinbaren, dass bestimmte Überwachungsanforderungen,
die Gegenstand einer Rechtsverordnung sein können, innerhalb einer angemessenen
Frist freiwillig erfüllt werden (Selbstverpflichtung). Bei Überwachungsmaßnahmen
sollen die zuständigen Stellen prüfen, ob die Zwecke dieses Gesetzes nicht besser oder
mindestens in gleicher Weise durch Vereinbarungen mit den Gewerbetreibenden oder
durch Selbstverpflichtungen erreicht werden können.
Titel III Straf- und Bußgeldvorschriften
§ 35 Verletzung von Vorschriften der Gewerbeordnung
(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
1. ohne eine nach § 6 Absatz 1 Satz 3 erforderliche Zulassung das Gewerbe durch
einen Stellvertreter ausüben lässt,
2. seiner Meldepflicht nach § 6 Abs. 2, auch in Verbindung mit § 7 Absatz 3 Satz 2,
nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkommt,
3. seinen Gewerbeinformationspflichten im geschäftlichen Verkehr nach § 8 nicht
nachkommt,
4. entgegen § 11 Absatz 1 bis 3 eine Anzeige oder entgegen § 11 Absatz 4 Satz 2
eine Auskunft nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig erstattet,
5. entgegen § 21 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 eine Anzeige nicht, nicht richtig, nicht
vollständig oder nicht rechtzeitig macht,
6. einer vollziehbaren Anordnung
a) nach § 22 Absatz 1 Satz 1 oder 2 nicht, nicht richtig, nicht vollständig
oder nicht rechtzeitig nachkommt,
b) nach § 25 Absatz 2 zuwiderhandelt,
c) nach § 27 Absatz 1 Satz 1 bis 3 zuwiderhandelt,
d) nach § 27 Absatz 1 Satz 4 in Verbindung mit Absatz 1 Satz 1 bis 3 zuwiderhandelt,
7. entgegen § 28 Absatz 5 Satz 1 einer Rückgabepflicht nicht, nicht vollständig oder
nicht rechtzeitig nachkommt,
8. entgegen § 31 Absatz 1 Satz 1 eine Auskunft nicht, nicht richtig, nicht vollständig
oder nicht rechtzeitig erteilt,
9. entgegen § 32 Absatz 1 Satz 1 und 2 sowie Absatz 3 Satz 1 und 2 die Gewerbekarte
oder eine dort genannte Unterlage nicht bei sich führt oder nicht, nicht
rechtzeitig vorzeigt oder eine dort genannte Tätigkeit nicht oder nicht rechtzeitig
einstellt.
(2) Die Ordnungswidrigkeit kann in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 2, 3, 4, 7 und 9 bis
zu eintausend Euro, in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 8 bis zu zweitausendfünfhundert
Euro, in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 1 und 6 lit. c und lit. d bis zu fünftausend Euro,
in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 6 lit. a und lit. b und Nr. 5 bis zu zehntausend Euro
geahndet werden.
§ 36 Verbote
(1) Es ist verboten, von Minderjährigen gewerbsmäßig
1. Edelmetalle (Gold, Silber, Platin und Platinbeimetalle), edelmetallhaltige
Legierungen sowie Waren aus Edelmetall oder edelmetallhaltigen Legierungen
oder
2. Edelsteine, Schmucksteine, synthetische Steine oder Perlen zu erwerben.
32 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
33

B. Gewerbeordnung 21 – Gesetzesentwurf
(2) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig Gegenstände der in
Absatz 1 bezeichneten Art von Minderjährigen gewerbsmäßig erwirbt.
(3) Ordnungswidrig handelt ferner, wer entgegen § 651k Absatz 4 Satz 1, auch in
Verbindung mit Absatz 5 Satz 2 des Bürgerlichen Gesetzbuchs, ohne Übergabe eines
Sicherungsscheins oder ohne Nachweis einer Sicherheitsleistung eine Zahlung des
Reisenden auf den Reisepreis fordert oder annimmt.
(4) Eine Ordnungswidrigkeit nach Absatz 2 oder 3 kann mit einer Geldbuße bis zu
fünftausend Euro geahndet werden.
§ 37 Strafbare Verletzung gewerberechtlicher Vorschriften
Mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer
1. die in § 35 Absatz 1 Nr. 1 bezeichnete Zuwiderhandlung beharrlich wiederholt
oder
2. durch eine in § 35 Absatz 1 Nr. 6 bezeichnete Zuwiderhandlung Leben oder Gesundheit
eines anderen oder fremde Sachen von bedeutendem Wert gefährdet,
3. gewerbsmäßig mit den in § 36 Absatz 1 bezeichneten Gegenständen Handel
treibt oder gewerbsmäßig Edelmetalle und edelmetallhaltige Legierungen und
Rückstände hiervon schmilzt, probiert oder scheidet oder aus den Gemengen und
Verbindungen von Edelmetallabfällen mit Stoffen anderer Art Edelmetalle wieder
gewinnt und beim Betrieb eines derartigen Gewerbes einen der in § 36 Absatz 1
bezeichneten Gegenstände, von dem er fahrlässig nicht erkannt hat, dass ihn ein
anderer gestohlen oder sonst durch eine gegen ein fremdes Vermögen gerichtete
rechtswidrige Tat erlangt hat, ankauft oder sich oder einem Dritten verschafft, ihn
absetzt oder absetzen hilft, um sich oder einen anderen zu bereichern.
Titel IV Zuständigkeiten und Übertragung von Aufgaben auf
die Industrie- und Handelskammern sowie Handwerkskammern
§ 38 Zuständigkeiten und Übertragung von Aufgaben auf die Industrie-
und Handelskammern sowie Handwerkskammern
(1) Durch Landesrecht werden die für die Ausführung dieses Gesetzes und der nach
diesem Gesetz ergangenen Rechtsverordnungen zuständigen Behörden (Gewerbeordnungsbehörden)
bestimmt, soweit nichts anderes geregelt ist.
(2) Durch Landesrecht können Aufgaben der Gewerbeordnungsbehörden ganz oder
teilweise auf die Industrie- und Handelskammern sowie Handwerkskammern mit deren
Zustimmung übertragen werden; sie sind insoweit zuständige Gewerbeordnungsbehörden.
Die Industrie- und Handelskammern sowie Handwerkskammern unterliegen
bei der Erfüllung dieser Aufgaben der Rechtsaufsicht.
(3) Soweit den Industrie- und Handelskammern sowie Handwerkskammern das
Gewerbeanzeigeverfahren übertragen wird, können sie die Gewerbekarte auch als
Mitgliedskarte ausstellen.
34 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
35

C. Begründung*
§ 1
* §§ ohne Gesetzesangabe sind solche der GewO 21
Absatz 1:
Die Formulierung nimmt den Grundsatz des § 1 Absatz 1 GewO auf und betont explizit
den grundgesetzlichen Schutz der Gewerbefreiheit für jedermann. Die Formulierung,
der Betrieb eines Gewerbes sei „jedermann“ gestattet, ist bewusst weit gefasst, um
alle Erscheinungsformen privatwirtschaftlicher Tätigkeit zu erfassen. Insbesondere
sind auch gemischt-wirtschaftliche Unternehmen eingeschlossen, soweit der Einfluss
der Privaten beherrschend ist. Das wäre bei einem gesetzlich engeren Schutz zugunsten
eines „jeden Privaten“ nicht gewährleistet. Die öffentliche Hand kann sich auf die
Gewerbefreiheit nicht berufen. Denn das Grundrecht, das § 1 Absatz 1 ausdrücklich
widerspiegelt, steht lediglich privaten Grundrechtsträgern zu.
Auf eine spezielle Regelung zur Zulässigkeit von Gewerbebetrieben der öffentlichen
Hand einschließlich einer Privatisierungsprüfpflicht wurde im Übrigen verzichtet. Die
Gewerbeordnung ist rechtssetzungstechnisch als Plattform für Errichtungsregeln im
Hinblick auf Bundesunternehmen ungeeignet, weil das Haushaltsgrundsätzegesetz
und die Bundeshaushaltsordnung Spezialregelungen treffen und als geeignetere
Anknüpfungspunkte dienen (§ 18 Absatz 1 HGrG; §§ 26, 65 BHO). Auch besteht kein
Bedürfnis zur Regelung einer Privatisierungsprüfpflicht in der Gewerbeordnung, weil
§ 7 Absatz 1 BHO eine entsprechende Regelung trifft.
Absatz 2:
Ausnahmen sind nur im Falle von wichtigen Gründen des öffentlichen Interesses
zulässig. Dieser unbestimmte Rechtsbegriff dient dem dynamischen Schutz anderer
Rechtsgüter, die von der Verfassung nicht schlechthin verboten sind. Der Begriff gewährleistet
für Legislative und Exekutive die notwendige Flexibilität. Allerdings reicht
nicht jeder Belang als Rechtfertigungsgrund aus. Erforderlich sind vielmehr „wichtige“
Gründe des öffentlichen Interesses, wie sie sich etwa aus Aspekten des Verbraucher-
und des Umweltschutzes ergeben können.
Der Verbraucherschutz wurde bewusst nicht ausdrücklich aufgenommen. Er wird
bereits explizit auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene gewährleistet (Art. 153 EGV). Er ist
darüber hinaus in Deutschland in Spezialgesetzen umgesetzt, d.h. anerkannt (vgl. z.B.
das Geräte- und Produktsicherheitsgesetz, das Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln,
Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenständen
sowie das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb). Eine weitere gesetzliche
Fixierung in der Gewerbeordnung wäre vor diesem Hintergrund überflüssig.
§ 2
Die am Anfang des Gesetzes stehende Definition von wesentlichen Begriffen des
darauf folgenden Gesetzestextes dient der Verständlichkeit und entspricht moderner
Gesetzgebungstechnik.
Absatz 1:
Die heutige Unterscheidung in gewerbliche und freie Berufe ist historisch gewachsen
und systematisch nicht zwingend. Insbesondere unterscheidet die EU-Dienstleistungsrichtlinie
nicht mehr zwischen den verschiedenen selbstständigen Tätigkeiten.
Der vorgelegte Entwurf soll daher auch ein Anstoß für eine in einem zweiten Schritt
zu führende Diskussion über die Zusammenführung aller gesetzlichen Rahmenbedingungen
für unternehmerische Tätigkeiten in einem einheitlichen Gesetz sein. Da es
sich hierbei um eine langwierige Grundsatzdiskussion handeln wird, bezieht sich die
GewO 21 zunächst noch auf die gewerbliche Wirtschaft im bisherigen Verständnis.
Der Wortlaut des Satzes 1 umfasst auch die freien Berufe. Die Einschränkung des
Anwendungsbereiches der GewO 21 ergibt sich aus § 3 Absatz 2.
Auf eine Legaldefinition der „selbstständigen“ Tätigkeit wurde verzichtet. Denn selbst
einer zunächst nur auf die GewO 21 begrenzt anwendbaren Begriffsbestimmung käme
über den unmittelbaren Anwendungsbereich hinaus auch eine allgemeine gesetzgeberische
Wertung zu. Dies könnte zu Inkompatibilitäten etwa mit dem Arbeits- und
Sozialversicherungsrecht führen, die vermieden werden sollen. Auch die komplexe und
dynamische Diskussion in allen genannten Rechtsgebieten spricht gegen eine starre
gesetzliche Regelung.
Die im Gesetzentwurf vorgelegte Definition der „fortgesetzten Tätigkeit“ entspricht
dem aktuellen Stand der gewerberechtlichen Kommentarliteratur (Tettinger, a.a.O., § 1
Rn. 10 m.w.N.; Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 45 VII 4). Unproblematisch
handeln fortgesetzt diejenigen, die ihre Tätigkeit ununterbrochen ausüben.
Auch sollen solche Gewerbetreibenden erfasst werden, die nicht ununterbrochen,
dafür aber planmäßig wiederholte Tätigkeiten – mit Unterbrechungen – ausüben.
Dazu zählen nicht nur saisonale Betätigungen (z.B. Eissalons), sondern auch Geschäftstreibende,
die bei bestimmten Gelegenheiten wiederholt Leistungen anbieten (z.B. auf
Jahrmärkten). Schließlich qualifiziert die Literatur ausnahmsweise auch einmalige
Tätigkeiten als „fortgesetzt“, wenn der Einzelakt einen größeren Umfang in Anspruch
nimmt (z.B. industrielle Großvorhaben; s. Tettinger, a.a.O., § 1 Rn. 11). Auch dieser
Fallgruppe wurde Rechnung getragen.
Fraglich ist schließlich, ob die Prostitution als Gewerbe einzustufen ist. Der Bund-
Länder-Ausschuss „Gewerberecht“ geht davon aus, dass es sich um keinen Beruf wie
bei jedem anderen Beruf und damit nicht um ein Gewerbe handele (Schönleiter/Stenger,
GewArch 2007, 320, 321 f.). Teile der Literatur bewerten die Prostitution hingegen
36 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
37

C. Begründung
als Gewerbe, und zwar nicht zuletzt aufgrund der Ausstrahlungswirkung des Prostitutionsgesetzes
(Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 45 VII 1 m.w.N.).
Diese Frage ist letztlich nicht durch Gesetz bzw. durch die GewO 21, sondern vielmehr
durch die Praxis zu klären. Insoweit wird hier auf einen ausdrücklichen Hinweis auf
die Prostitution als „Gewerbe“ oder „Nicht-Gewerbe“ verzichtet.
Absatz 2:
Die gewählte Definition des Gewerbetreibenden entspricht im Wesentlichen der
Definition des „Unternehmers“ im Sinne des § 14 BGB. Erfasst sind nunmehr auch die
Personengesellschaften als Gewerbetreibende. Damit wird eine Kompatibilität mit
dem Zivilrecht hergestellt.
Mit der Anerkennung von Personengesellschaften als Gewerbetreibende werden auch
bestehende gewerberechtliche Sonderlösungen vereinheitlicht. Denn § 1 Absatz 1
S. 3 HwO bestimmt schon heute, dass der selbständige Betrieb eines zulassungspflichtigen
Handwerks als stehendes Gewerbe nur den in der Handwerksrolle eingetragenen
(...) Personengesellschaften gestattet ist. Personengesellschaften sind im Sinne dieses
Gesetzes Personenhandelsgesellschaften und Gesellschaften des bürgerlichen Rechts,
§ 1 Abs. 1 S. 2 HwO.
Gleichzeitig wird auch möglichen gewerberechtlichen Insellösungen – gerade im Bereich
des Versicherungsvermittlerrechts (§§ 11a, 34 d und e GewO) – vorgebeugt. Denn
hier treten die unterschiedlichen zivilrechtlichen und gewerberechtlichen Sichtweisen
besonders deutlich zu Tage. Personengesellschaften (GbR, KG, OHG, GmbH & Co. KG)
sind gewerberechtlich nicht anerkannt und können daher nicht Inhaber einer gewerberechtlichen
Erlaubnis sein. Vielmehr benötigt jeder geschäftsführende Gesellschafter
eine Erlaubnis (Landmann/Rohmer, § 34c GewO, Rn 70). Da das neue Vermittlerrecht
zahlreiche Schnittstellen zwischen Gewerbe- und Zivilrecht aufweist, führt die unterschiedliche
Behandlung der Personengesellschaft in beiden Rechtsgebieten zu erheblichen
Umsetzungsschwierigkeiten. DIHK und IHKs setzen sich bereits seit geraumer
Zeit für die Anerkennung der Personengesellschaften im Gewerberecht ein, der DIHK
zuletzt in seiner Stellungnahme vom 21. August 2008 zum Entwurf einer Verordnung
zur Änderung der VersVermV (veröffentlicht auf der Homepage des DIHK: www.dihk.de;
vgl. dazu im Einzelnen auch die Ausführungen in GewArch 2009/4, 137 ff.).
Gewerbetreibende ist insbesondere auch die Gesellschaft bürgerlichen Rechts (GbR). Nach
der Rechtsprechung des BGH kann auch die GbR als Gesamthandsgemeinschaft ihrer
Gesellschafter im Rechtsverkehr grundsätzlich, das heißt soweit nicht spezielle Gesichtspunkte
entgegenstehen, jede Rechtsposition einnehmen. Soweit sie in diesem Rahmen
eigene Rechte und Pflichten begründet, ist sie rechtsfähig (BGH, NJW 2001, 1056). Diesem
Grundgedanken wird nun auch gewerberechtlich Rechnung getragen. In § 2 Absatz
2 der GewO 21 wurde im Übrigen auf einen Zusatz wie „teilrechtsfähige GbR“ verzichtet.
Denn die im Rahmen der GewO 21 relevanten GbR, die ein Gewerbe ausüben, begründen
regelmäßig eigene Rechte und Pflichten und sind damit insoweit teilrechtsfähig.
Verzichtet wurde im Übrigen auf das zivilrechtliche Merkmal des Handelns „bei Abschluss
eines Rechtsgeschäfts“, weil die Anwendung der Gewerbeordnung auch über
diesen Zeitpunkt hinaus zu sichern ist. Der hier zugrundeliegende Unternehmerbegriff,
der sich auf die Ausübung der Tätigkeit bezieht, ist im Übrigen auch mit dem funktionellen
Unternehmens(r)begriff des Europarechts kompatibel.
Absatz 3:
Die Formulierung „jede Stelle“ erfasst auch die Situation, dass den IHKs gewerbeaufsichtliche
Aufgaben übertragen sind, unabhängig davon ob sie allein oder parallel
neben den staatlichen Gewerbeordnungsbehörden zuständig sind.
Absatz 4:
Die begriffliche Aufnahme der Gewerbeaufsicht in die GewO 21 dient der Abgrenzung
zur Gewerbeordnungsbehörde. Da der Allgemeine Teil der Gewerbeordnung Definitionen
für alle noch zu formulierenden Besonderen Teile erhalten soll, ist die gesetzliche
Verankerung der Gewerbeaufsicht ebenso notwendig.
Die Gewerbeaufsicht spielt nach wie vor neben der Gewerbeordnungsbehörde eine zentrale
Rolle in der Wirtschaftsüberwachung. Ihre Aufgaben und Befugnisse sind im wesentlichen
in einzelnen Spezialgesetzen fixiert („Aufsicht“). Die eigentliche Betrauung
der Gewerbeaufsicht wird im Landesrecht durch Zuständigkeitsverordnung begründet.
Im Arbeitsschutz überwacht die Gewerbeaufsicht die Einhaltung z.B. der Arbeitsstättenverordnung.
Sie kontrolliert die Einhaltung umweltrechtlicher Vorschriften
durch die Gewerbetreibenden (vgl. § 19 AtG). Daneben ist sie u.a. zuständige Überwachungsbehörde
nach § 18 GPSG, d. h. auf dem Gebiet der Produktsicherheit. Die Organisation
der Gewerbeaufsicht fällt in den Kompetenzbereich der Länder und ist jeweils
unterschiedlich ausgestaltet. Die zuständigen Beamten können in einer Behörde organisiert
sein („Gewerbeaufsichtsamt“) oder einer anderen Behörde angegliedert werden.
Daher wurde im Gesetzentwurf auch der Oberbegriff „Gewerbeaufsicht“ gewählt.
Hinzuweisen ist allerdings darauf, dass die bislang bestehende Regelung des § 139b
GewO zur Gewerbeaufsicht in einen Besonderen Teil der Gewerbeordnung fixiert werden
sollte, weil sie wichtige Einzelheiten (Verschwiegenheitspflicht, Mitteilungspflichten
usw.) enthält. Diese systematische Verortung des § 139 b GewO ist gerechtfertigt,
weil es sich bei der Gewerbeaufsicht um eine „Sonderordnungsbehörde“ handelt.
Absatz 5:
Muster: DIHT-Leitsätze 1981, Nr. 2 und 20; DIHT 1991, §§ 2 und 3; § 84 HGB
Die Vorschrift verdeutlicht das weite Begriffsverständnis der Zulassung. Eine weitere
Definition der genannten Erscheinungsformen ist nicht notwendig und würde die
38 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
39

C. Begründung
GewO 21 terminologisch überfrachten. In den nachfolgenden einzelnen Vorschriften
wird grundsätzlich der Zulassungsbegriff zugrundegelegt und dort, wo es notwendig
ist, differenziert (etwa im Rahmen des „Erlöschens der Zulassung“). Dort wird insoweit
zwischen Zulassungen, die sachliche Voraussetzungen bzw. Merkmale betreffen
(gerade Sach- und Anlagengenehmigungen nach heutigem Verständnis) und solchen
Zulassungen, die an persönlichen Eigenschaften, Fähigkeiten und Verhältnissen des
Antragsstellers anknüpfen (gerade Personalgenehmigungen) unterschieden. Auch ist
es möglich, dass Zulassungen sowohl sachliche als auch persönliche Voraussetzungen
erfassen (vgl. z.B. § 4 GastG) [ähnlich auch Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht,
§ 46 I 7].
Der Begriff „Lizenz“ ist nicht im engen Sinne des gewerblichen Rechtsschutzes zu
verstehen. Vielmehr werden öffentlich-rechtliche Zulassungen im europäischen Kontext
zunehmend als „Lizenzen“ bezeichnet (vgl. zum Begriff der „Zulassung“ auch die
Begründung zu § 17 IV).
Absatz 6:
Muster: DIHT-Leit sätze 1981, Nr. 9
Absatz 7:
Muster: § 3 Absatz 3 GüKG
Die positive Definition des Begriffs der „Zuverlässigkeit“ ist sinnvoll, da die gewerberechtliche
Zuverlässigkeit auch in anderen Zusammenhängen von Bedeutung sein
kann als lediglich im Rahmen der Gewerbeuntersagung wg. Unzuverlässigkeit.
Die Aufnahme der „Zuverlässigkeit“ in den Definitionenkatalog des § 2 beinhaltet
keinen grundsätzlichen, anlassunabhängigen Prüfungsauftrag der Gewerbeaufsichtsbehörde
bei Aufnahme und Betrieb des Gewerbes. Dies wird durch Satz 2 klargestellt.
Der Definitionenkatalog beinhaltet ohnehin für sich genommen keine Eingriffsbefugnisse
des Staates. Diese können sich nur aus anderen Bestimmungen ergeben, die z.B.
auf den Begriff der Zuverlässigkeit rekurrieren und mit eigenem Normgehalt Befugnisse
des Staates setzen.
Die Gewähr für die Führung des Gewerbebetriebes „den gesetzlichen Bestimmungen
entsprechend“ setzt nicht prinzipiell die explizite Kenntnis aller einschlägigen Vorschriften
voraus. Soweit dies bei bestimmten einzelnen Berufen der Fall sein soll, ist
im Besonderen Teil eine Unterrichtung (z.B. Gaststättenunterrichtung) oder Prüfung
als Zulassungsvoraussetzung vorzusehen. Grundsätzlich bietet auch derjenige eine
Gewähr im o.g. Sinne, der sich faktisch gesetzeskonform verhält und nicht negativ
auffällig wird. Die notwendige Kenntnis der rechtlichen Rahmenbedingungen kann
z.B. auch über zusammenfassende Materialien wie IHK-Merkblätter erworben werden
oder aber aus dem allgemeinen Verkehrsverständnis resultieren.
Erfasst sind natürliche Personen als Gewerbetreibende, darüber hinaus gesetzliche
Vertreter sowie mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragte Personen, d.h.
Betriebsleiter.
Die Vermutungsregelung des § 2 Absatz 7 S. 2 dient der Klarstellung, dass die Gewerbeordnungsbehörde
nur bei Vorliegen besonderer Anhaltspunkte einschreiten darf. Bei
Anhaltspunkten für eine Gefahr müsste die Behörde entsprechend tätig werden.
Absatz 8:
Muster: § 3 Absatz 3 GüKG; DIHT-Leitsätze 1981, Nr. 13
Anmerkungen zu Absätzen 8 bis 10:
Die Definitionen sind im Vorgriff auf spätere Bestimmungen im Besonderen Teil als
Arbeitsformulierungen aufgenommen, die evtl. nach weiterer Durcharbeitung noch
geändert werden müssen.
Nicht kodifiziert wurde der Begriff der „wirtschaftlichen Leistungsunfähigkeit“. Dies
hängt damit zusammen, dass unterschiedliche Anforderungen an einzelne Gewerbe
zu stellen sind. Im Falle sog. Vertrauensgewerbe sind strenge Maßstäbe anzulegen.
Hierzu gehören etwa die Fälle, in denen die Kunden Vorleistungen erbringen müssen
(z.B. Reisevermittlung) oder wenn die gewerbliche Tätigkeit ein besonderes Vertrauen
der Kunden erfordert (z.B. Makler). Bei sonstigen Gewerben (wie z.B. bei einem
Schreibmaschinenverkaufsbetrieb) gelten weniger strenge Anforderungen (s. zu
allem Tettinger, a.a.O., § 35 Rn. 65 f.) und selbst im Rahmen dieser zulassungsfreien
Gewerbe muss evtl. weiter differenziert werden. Insoweit ist es sinnvoll, die jeweiligen
Maßstäbe im Besonderen Teil zu fixieren. Eine Regelung in der GewO 21 könnte der
Unterschiedlichkeit der einzelnen Gewerbe nicht hinreichend Rechnung tragen.
Denkbare weitere Definitionen:
Soweit die spätere Durcharbeitung des Besonderen Teils in mehreren Zusammenhängen
Regelungsbedarf für identische Sachverhalte ergibt, ist es sinnvoll, zusammenfassende
Begriffe im Allgemeinen Teil zu definieren. In Frage könnten z.B. folgende
Begriffe und Definitionen kommen:
· Gefahr ist die hinreichende Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer erheblichen
nach teiligen Einwirkung auf ein Schutzgut diese Gesetzes.
· Risiko ist die Möglichkeit des Eintritts einer nicht nur geringfügigen nachteiligen
Entwicklung auf ein Schutzgut dieses Gesetzes, soweit sie nicht praktisch ausgeschlossen
erscheint. [Muster: § 2, Nr. 5 UGB-KomE]
40 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
41

C. Begründung
§ 3
Absatz 1:
Dieser Absatz stellt rechtssystematisch klar, dass die GewO 21 als Auffanggesetz
entsprechend ihrem Charakter als Allgemeiner Teil des Gewerberechts gedacht ist.
Der bisherige ausführliche Regelungsansatz des § 6 Absatz 1 Satz 2 GewO wird
überwiegend aufgegeben. Soweit für einzelne Tätigkeiten Ausnahmen von der GewO
gelten sollen, ist dies in entsprechenden Sonderbestimmungen zu regeln. Diese Methodik
ist berufsgruppenspezifisch und daher für den Gesetzesadressaten übersichtlicher
als die verstreute Bezugnahme an einzelnen Punkten in der GewO.
In diesem Sinne können die mit nur marginaler praktischer Bedeutung versehenen
Bezüge auf das Bergwesen und den Verkauf von Lotterielosen in § 6 Absatz 1 Satz 2
sowie die Beförderung mit Krankenkraftwagen in § 6 Absatz 1 Satz 3 GewO ggfs. in
einschlägigen Sonderbestimmungen aufgenommen werden. Der „Gewerbebetrieb der
Versicherungsunternehmen“ ist ohnehin umfassend im Gesetz über die Beaufsichtigung
der Versicherungsunternehmen (VAG) geregelt. Der frühere besondere Berührungspunkt
zur GewO im ehemaligen § 139g ist entfallen (vgl. Landmann/Rohmer § 6 Rn. 47).
Im Grenzbereich der Heilhilfsberufe zu den freien Berufen kann eine für jeden Zweifelsfall
eindeutige Regelung im Allgemeinen Teil der GewO nicht geleistet werden,
da es sich hierbei um einen Dienstleistungssektor mit einer besonders dynamischen
Entwicklung verschiedener Unternehmenskonzepte handelt. Soweit schwerwiegende
Gründe für eine Ausnahme neuer Dienstleistungskonzepte von der Geltung der GewO
bestehen, wäre diesem Bedarf in Sonderbestimmungen Rechnung zu tragen. Anderenfalls
gilt die Gewerbeordnung.
Auf die bislang bestehenden Sonderregelungen für Apotheken wurde jedenfalls in der
GewO 21 verzichtet. Die Gewerbeordnung ist bislang auf den Betrieb einer Apotheke –
außerhalb des Arzneimittelverkaufs – vollumfänglich anwendbar und im Hinblick auf
den Arzneimittelverkauf nur bei ausdrücklicher Anordnung. Die Errichtung und Verlegung
von Apotheken ist aus dem Geltungsbereich der Gewerbeordnung ausgenommen
(s. Tettinger, a.a.O, § 6 Rn. 8 ff.).
Aufgrund des Charakters der vorliegenden GewO 21 als „Allgemeinem Teil“ im Gewerberecht,
sollte diese komplexe Systematik in den Spezialgesetzen klargestellt werden.
So müssten etwa das Apotheken- und Arzneimittelgesetz bestimmen, ob und in welchem
Umfang die Vorschriften der GewO 21 Anwendung finden. Diese Lösung ist zum
einen vorteilhaft, weil die GewO 21 ihren Charakter als transparentes und „schlankes“
Gesetz bewahrt. Zum anderen bietet der Anpassungsbedarf in den Spezialgesetzen die
Möglichkeit, die bisherige gewerberechtliche Systematik inhaltlich zu überdenken und
evtl. Änderungen vorzunehmen. Letztlich sind die Einzelheiten zum Apothekenwesen
also auf spezialgesetzlicher Ebene, nicht aber im Rahmen der GewO 21 „Allgemeiner
Teil“ zu fixieren.
Absatz 2:
Hinsichtlich der Urproduktion soll der bisherige Anwendungsbereich der Gewerbeordnung
beibehalten werden. Der Bezug auf Art. 32 EGV entspricht der gemeinschaftsrechtlichen
Ausrichtung der GewO 21 und umfasst insbesondere auch die Viehzucht.
Art. 32 EG-Vertrag nimmt aber – ebenso wenig wie die derzeit geltende Gewerbeordnung
– ausdrücklich die gewerbsmäßige Produktion von Produkten und Dienstleistungen
von der Urproduktion aus (vgl. Geiger, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, 2004, Art.
32 EGV, Rn. 7). Hierhin gehört z.B. die Intensivtierhaltung auf Fremdfuttergrundlage.
Insoweit wurde nunmehr Klarheit geschaffen.
Zur Behandlung von „Nebenbetrieben“: Soweit es sich inhaltlich um Nebenbetriebe
handelt, die zwar im weitesten Sinn mit dem Hauptbetrieb im Zusammenhang stehen,
aber keine echte Akzessorietät aufweisen – z.B. vom Bauernhof örtlich getrennte Läden
oder professionell betriebene Ladenlokale, in denen neben selbst erzeugten Produkten
überwiegend zugekaufte Erzeugnisse (Handelswaren) angeboten werden –, handelt
es sich – unabhängig vom Schicksal des Hauptbetriebes – um einen Gewerbebetrieb.
Ansonsten gilt der Akzessorietätsgrundsatz, d.h. im Falle von rein dienenden „Nebenbetrieben“
(Direktvermarktung ab Hof), teilen diese Einheiten das rechtliche Schicksal
des Hauptbetriebes (Stober, Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 45 VIII 2).
Die Abgrenzung zu den freien Berufen ist in hohem Maße einzelfallbezogen. Eine
kongruente, systematische Begründung ist vielfach nicht möglich. Vielmehr handelt es
sich um eine „soziologisch bedingte, auf die gesellschaftlichen Strukturen des vorherigen
Jahrhunderts zurückgehende Kennzeichnung“ (Landmann / Rohmer, Einleitung,
Rn. 65, m.w.N.). Mittelfristig ist daher zu prüfen, ob die Geltung der Gewerbeordnung
aus Gründen der Rechtsklarheit nicht auf alle freiberuflichen Tätigkeiten im Sinne des
§ 2 Absatz 1 ausgedehnt werden sollte, zumal die Orientierung an betriebswirtschaftlichen
Gesichtspunkten auch bei den Anbietern freier Dienstleistungen zunehmend zu
einem Schwerpunkt der Berufsausübung wird.
Dieser Gesichtspunkt muss bei realistischer Betrachtung aufgrund der damit verbundenen
grundlegenden Diskussion über Selbstverständnis und Organisation der Freien
Berufe Gegenstand einer eigenständigen Reformdebatte sein. Zwingende ordnungspolitische
Gründe, diese Diskussion im Rahmen der Reformierung der Gewerbeordnung
zu führen, sind nicht ersichtlich.
Wenn man allerdings die Abgrenzung zu den Freien Berufen nicht als zwingenden
systematischen Gegenstand der Gewerbeordnung betrachtet, entfällt auch die
Notwendigkeit für eine eigenständige gewerberechtliche Definition. Daher stellt § 3
Absatz 3 den Aspekt der Einheitlichkeit der Rechtsordnung in den Vordergrund und
bezieht sich auf die steuerrechtliche Abgrenzung, die auch für die Zuordnung zu den
Industrie- und Handelskammern maßgeblich ist.
§ 18 Absatz 1 Ziffer 1 Satz 2 EStG enthält folgende Regelung:
„Zu der freiberuflichen Tätigkeit gehören die selbstständig ausgeübte wissenschaftliche,
künstlerische, schriftstellerische, unterrichtende oder erzieherische
Tätigkeit, die selbstständige Berufstätigkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte,
42 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
43

C. Begründung
§ 4
Rechtsanwälte, Notare, Patentanwälte, Vermessungsingenieure, Ingenieure, Architekten,
Handelschemiker, Wirtschaftsprüfer, Steuerberater, beratenden Volks-
und Betriebswirte, vereidigten Buchprüfer, Steuerbevollmächtigten, Heilpraktiker,
Dentisten, Krankengymnasten, Journalisten, Bildberichterstatter, Dolmetscher,
Übersetzer, Lotsen und ähnlicher Berufe.“
§ 4 Absatz 1 erfasst grundsätzlich alle Gewerbetreibenden der EU-Mitgliedstaaten
und anderer EWR-Vertragsstaaten. § 4 Absatz 3 zielt auf ausländische Gewerbetreibende,
die nicht der EU oder einem anderen EWR-Vertragsstaat angehören.
Nach § 4 Absatz 1 ist die Gewerbeordnung aus europarechtlicher Sicht im Grundsatz
„freigeschaltet“. Es ist aber im Einzelnen zu prüfen, ob ein „Gewerbe“ vorliegt. Sind
alle Begriffsmerkmale erfüllt, ist zu unterscheiden, ob es sich um einen Anwendungsfall
der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit handelt. Im Bereich der
Niederlassungsfreiheit gilt im Grundsatz und aus Sicht des Allgemeinen Teils die volle
Anwendbarkeit der Gewerbeordnung, allerdings vorbehaltlich der spezialgesetzlichen
und anhand der Richtlinie auszurichtenden Vorschriften des bzw. der Besonderen
Teils/e (hier Prüfung einzelner Genehmigungsvorschriften anhand des Richtlinienkatalogs).
Im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit gelten grundsätzlich die durch die
Richtlinie vorgegebenen Ausnahmen nach § 4 Absatz 2 Satz 1 (weitere Details s.u.).
Dass im Übrigen im Einzelfall auch noch ein „Gewerbe“ im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit
gegeben sein kann, ergibt sich aus der Rechtsprechung des EuGH, da
der Begriff der Dienstleistungsfreiheit weit gefasst wird. Unter die Dienstleistungsfreiheit
bzw. vorübergehende Dienstleistungserbringung fällt auch die Erbringung von
Dienstleistungen, die mehr oder weniger häufig oder sogar regelmäßig durchgeführt
wird (EuGH, Rs. Schnitzer, GewArch 2004, 62, 63). Eine Niederlassung ist überdies im
Sinne des deutschen Begriffsverständnisses („stehendes Gewerbe“) nicht erforderlich,
sondern nur typisch (Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO-Kommentar, § 14 Rn. 44).
Absatz 1:
§ 4 Absatz 1 dient in erster Linie dazu, ausländische Gewerbetreibende, die nicht aus
der EU oder aus einem anderen EWR-Vertragsstaat stammen, auszuklammern; in
diesen Fällen findet § 4 Absatz 3 Anwendung.
Erfasst sind mithin alle natürlichen Personen, die Staatsangehörige der Europäischen
Union oder anderer EWR-Vertragsstaaten sind. Handelt es sich um juristische Personen,
kommt es darauf an, dass sie nach den Vorschriften eines Mitgliedstaates oder
EWR-Vertragsstaates gegründet wurden und ihren satzungsmäßigen Sitz, ihre Hauptverwaltung
oder ihre Hauptniederlassung innerhalb dieses Gebietes haben.
Absatz 2:
Die Ausnahmen gehen auf die EU-Dienstleistungsrichtlinie zurück. Soweit sich
Besonderheiten für bestimmte Gewerbe aufgrund der Berufsanerkennungsrichtlinie
2005/36/EG ergeben, sind diese im Rahmen der Spezialvorschriften zum jeweiligen
Gewerbe in dem bzw. den Besonderen Teil(en) der Gewerbeordnung zu integrieren.
Dienstleistungsfreiheit:
Zur Regelungstechnik:
Wie bereits oben ausgeführt wurde, gelten – bei Vorliegen der Voraussetzungen eines
Gewerbes – im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit grundsätzlich die Vorschriften der
Gewerbeordnung (§ 4 Absatz 1). Allerdings waren nach der Dienstleistungsrichtlinie
bestimmte Pflichten – wie etwa die Zulassungspflicht – davon auszunehmen (s. § 4
Absatz 2 Satz 2).
Die Dienstleistungsrichtlinie ist wiederum auf bestimmte Tätigkeiten bzw. Gewerbe,
wie etwa auf private Sicherheitsdienste, nicht anwendbar (Art. 2 Absatz 2, s. auch Art.
17 DLRL). Für diese Tätigkeiten gelten die Ausnahmeprivilegien des § 4 Absatz 2 Satz
1 also nicht (s. § 4 Absatz 2 Satz 2). Hier bleibt bis auf weiteres – dem Grundsatz des
§ 4 Absatz 1 folgend – die GewO 21 vollumfänglich anwendbar. Näheres ist aber im
Besonderen Teil zu regeln. Redaktionell bleibt anzumerken, dass die „Ausnahme-Tätigkeiten“
i.S.d. Art.2 Absatz 2 und Art. 17 DLRL – wie etwa private Sicherheitsdienste
– im späteren Gesetzestext in einer Fußnote zu Art. 4 Absatz 2 Satz 2 aufgeführt
werden sollen.
§ 4 Absatz 2 S. 1 ist im Übrigen bewusst als Ausnahmevorschrift mit dem Grundsatz
der Anwendbarkeit der GewO 21 (§ 4 Absatz 1) formuliert worden, d.h. im Grundsatz
finden die gewerberechtlichen Vorschriften – ausgenommen die ausdrücklich bezeichneten
Pflichten – Anwendung. Diese Formulierung bietet im Gegensatz zu einer
umgekehrten Grundsatz/Ausnahme Regelung – Grundsatz der Nichtanwendbarkeit
mit den Ausnahmen der anwendbaren Vorschriften wie etwa § 8 – einen entscheidenden
regelungstechnischen Vorteil: Sollte im Rahmen der speziellen Gewerbe eine
zusätzliche und für alle Gewerbetreibende geltende besondere Pflicht geregelt werden
müssen, könnte diese an entsprechender Stelle fixiert werden, ohne dass gleichzeitig
und zusätzlich § 4 im Allgemeinen Teil geändert werden müsste (da Grundsatz der
prinzipiellen Anwendbarkeit der GewO 21). Insoweit handelt es sich bei der vorliegenden
Version des § 4 Absatz 1 und Absatz 2 um eine schlanke Regelungstechnik.
Zu den einzelnen inhaltlichen Ausnahmen im Rahmen der
Dienstleistungsfreiheit:
Gem. Art. 16 Absatz 2 lit. b DLRL darf hier keine Pflicht zur Einholung einer Genehmigung
bestehen, wobei der Begriff der Genehmigung gem. Art. 4 Nr. 6 DLRL weit
gefasst wird (zu den Auswirkungen von EU-/EWR-ausländischen Zulassungen vgl.
44 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
45

C. Begründung
§ 14 Absatz 2). Art. 16 Absatz 2 lit. b DLRL bestimmt, dass es keine Registereintragungspflicht
geben darf.
Gem. Art. 16 Absatz 2 lit. g DLRL dürfen die Dienstleistungserbringer nicht den in
Art. 19 DLRL genannten Beschränkungen unterworfen werden. Art. 19 lit. a DLRL
bestimmt, dass den Dienstleistungsempfängern keine Pflicht auferlegt werden darf,
eine „Erklärung“ abgeben zu müssen. Wenn und soweit der genannte Art. 16 Absatz
2 lit. g DLRL nunmehr festlegt, dass die Dienstleistungserbringer nicht diesen Anforderungen
unterworfen werden dürfen, ist konsequenterweise die Anzeigepflicht i.S.d.
§ 11 unanwendbar.
Ob und inwieweit bei bestimmten Gewerben evtl. aus besonderen Gründen die o.g.
Anforderungen (z.B. die Zulassungspflicht) dennoch erforderlich sind (s. dazu Art. 16
Absatz 3 DLRL), ist im Besonderen Teil im Einzelnen gewerbespezifisch zu klären und
zu regeln.
Anwendbar bleiben jedenfalls noch die Vorschriften etwa zur „Auskunft, Nachschau
und Probenahme“ (§ 31) oder zu den Gewerbeinformationspflichten im geschäftlichen
Verkehr (§ 8). Eine vorübergehende Dienstleistung kann nach der Rechtsprechung des
EuGH nämlich auch dann noch vorliegen, wenn der Dienstleistungserbringer über eine
Infrastruktur in dem Mitgliedstaat oder Vertragsstaat der Dienstleistungserbringung
verfügt (GewArch 2004, 62, 63).
Die besonderen und stark verfahrensrechtlich dominierten Vorschriften der DLRL bei
Maßnahmen gegenüber einem Dienstleistungserbringer im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit,
sollten in den Verwaltungsverfahrensgesetzen fixiert werden (s. Art. 31
und Art. 18 i.V.m. 35 f. DLRL).
Die Frage, ob für die EU-/EWR-Gewerbetreibenden die Pflichtmitgliedschaft in den
Gewerbekammern gelten soll, ist den spezialgesetzlichen Regelungen der Kammergesetze
vorbehalten. Dieser Aspekt spielt bei der Gestaltung der GewO 21 keine Rolle,
weil sie der Gefahrenabwehr dient.
Niederlassungsfreiheit:
Zur Frage von Ausnahmen im Anwendungsbereich der Niederlassungsfreiheit:
Die Dienstleistungsrichtlinie führt auch unzulässige – nationale – Anforderungen
für solche EU-/EWR-ausländische Dienstleistungserbringer auf, die im Rahmen der
Niederlassungsfreiheit tätig sind (vgl. insbesondere die unzulässige nationale Anforderung
der Eintragungsverpflichtung in ein Register in mehr als einem Mitgliedstaat,
Art. 14 Nr. 2 DLRL). Dieses Privileg zugunsten dieser Dienstleistungserbringer musste
im Rahmen des § 4 Absatz 2 Satz 1 allerdings nicht integriert werden, weil nach dem
Wortlaut der Richtlinienvorschrift die Aufnahme und Ausübung der Dienstleistungstätigkeit
nicht von der Eintragung „abhängig“ gemacht werden darf (s. Art. 14 DLRL).
Die insoweit auf dem Prüfstand stehende Gewerbe- und Unternehmensregisterein-
tragungspflicht der GewO 21 ist aber keine Voraussetzung, sondern eine Folge der
Gewerbeanzeige und der mit ihr verbundenen gewerblichen Tätigkeit. Die Aufnahme
und Ausübung ist also von der Eintragung nicht im engeren Sinne „abhängig“.
Vom Sinn und Zweck her ließe es sich aber auch vertreten, die Privilegierungsvorschrift
des Art. 14 DLRL – insbesondere das Tatbestandsmerkmal „abhängig machen“
– weit auszulegen. Denn es ist jedenfalls nicht ganz widerspruchsfrei, wenn – unter
Zugrundelegung des o.g. restriktiven Begriffsverständnisses – die Aufnahme und Ausübung
der Dienstleistung zwar nicht von einem Registrierungserfordernis „abhängig
gemacht werden darf“, die Dienstleister dann letztlich aber doch der entsprechenden
Pflicht jedenfalls unterworfen werden dürfen. Die aufgrund dieser Argumentation an
sich gut vertretbare extensive Auslegung des Art. 14 Nr. 2 DLRL wird hier aber nicht
verfolgt, weil sie im Ergebnis zu einer weiteren Ausnahmevorschrift zugunsten der
EU-ausländischen Dienstleistungserbringer führte – dann keine Gewerberegister- und
Unternehmensregistereintragungspflicht – und letztlich eine weitere nicht wünschenswerte
Inländerdiskriminierung darstellte. Daher wird der restriktiven Auslegung
gefolgt. Eine Ausnahme von der Gewerberegister- und Unternehmensregistereintragungspflicht
im Rahmen der Niederlassungsfreiheit wurde in § 4 Absatz 2 Satz 1
mithin nicht fixiert.
Absatz 3:
Muster: DIHT-Leitsätze 1981, Nr. 6
Dieser Absatz stellt die Anknüpfung der GewO an spezielle völkerrechtliche Abkommen
mit einzelnen Staaten her. Die dort getroffenen Regelungen sind jeweils verbindlich
und von den Gewerbeordnungsbehörden zu beachten. Dies gilt z.B. auch für
die Anerkennung von Zulassungen im Sinne der §§ 14 ff. Aufgrund dieses besonderen
Rechtsregimes für Nicht-EU-/EWR-Ausländer ist die vorliegende besondere Vorschrift
gerechtfertigt.
46 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
47

C. Begründung
§ 5
Absatz 1:
S. zum Begriff der „Betriebsstätte“ § 2 Absatz 9. Im Kontext des § 5 wird der Begriff
durch die zusätzlichen Tatbestandsvoraussetzungen „zum dauernden Gebrauch
bestimmte ortsfeste“ Betriebsstätte sowie „ständige oder in regelmäßiger Wiederkehr“
auftretende Benutzung der Betriebsstätte eingegrenzt.
Es handelt sich damit um einen weiteren Begriff als bisher „Raum“ in § 42 GewO und
umfasst ohne weiteres ortsfeste Einrichtungen, die nicht innerhalb von Gebäuden belegen
sind, wie z.B. dauerhaft eingerichtete Zeltkonstruktionen, dauerhaft festgelegte
Hausboote oder im Freien liegende Verkaufsflächen wie z.B. im Gebrauchtwagenhandel.
Die Dauerhaftigkeit ist von der objektiv erkennbaren Zweckbestimmung durch den
Gewerbetreibenden her zu beurteilen.
Um die Erreichbarkeit des Gewerbetreibenden sicherzustellen, der über keine gewerbliche
Niederlassung verfügt und im Sinne des bisherigen Reisegewerbes tätig ist,
gilt dessen Wohnsitz im Wege der Fiktion als solche. Aufgrund dieser Fiktion ist es
grundsätzlich nicht mehr notwendig, in den weiteren Bestimmungen regelmäßig die
Alternative „oder des Wohnsitzes“ aufzunehmen, weil sich dieses gesetztechnisch aus
§ 5 Absatz 1 ergibt. Teilweise wurde die Alternative aber zum besseren Verständnis
ausdrücklich aufgeführt.
Absatz 2:
Absatz 2 stellt klar, dass das Gewerbe in mehreren gewerblichen Niederlassungen und
auch außerhalb der gewerblichen Niederlassung betrieben werden kann. Es ist darüber
hinaus nicht erforderlich, überhaupt eine solche zu haben.
Die Regeln des Reisegewerbes, die in den vorbezeichneten Fällen von Relevanz waren,
werden vollständig aufgehoben. Diese umfangreichen Sonderregelungen erscheinen
nicht mehr zeitgemäß und unnötig bürokratisch. Insbesondere haben sich die tatsächlichen
und rechtlichen Verhältnisse, die bei Einführung der Gewerbeordnung eine
besondere Regulierung des reisenden Gewerbes nötig machten, grundlegend geändert.
Für die Gewerbeüberwachung erscheint bei den heute vorhandenen Kommunikationstechniken
die einmalige Anmeldung am Ort der Niederlassung oder des Wohnsitzes
ausreichend. Der Verbraucherschutz ist durch die heutigen rechtlichen Rahmenbedingungen
wie z.B. durch das Widerrufsrecht bei Haustürgeschäften ausreichend
gewährleistet und nunmehr im Zuge der Schuldrechtsreform 2002 sogar in das BGB
aufgenommen worden (§§ 312, 312a BGB).
Nicht unberücksichtigt bleiben darf, dass sich der Gewerbetreibende im Reisegewerbe
auf Verlangen des Geschäftspartners ausweisen können muss. Die Identifikation ist
für den Vertragspartner nicht zuletzt deshalb von Bedeutung, weil er zivilrechtliche
Ansprüche anmelden und im Zweifel nur dann gerichtlich durchsetzen kann, wenn er
konkret weiß, an wen er sich halten muss. Die Legitimationsfunktion kam bislang der
§ 6
§ 7
§ 8
Reisegewerbekarte zu. Diese Funktion soll nunmehr die neu einzuführende „Gewerbekarte“
übernehmen (§ 12 Absatz 4, vgl. auch dortige Begründung).
Evtl. sind einzelne reisegewerbliche Regelungen – etwa bestimmte verbotene Tätigkeiten
– spezialgesetzlich zu regeln. Dies betrifft allerdings nicht den Allgemeinen Teil
der Gewerbeordnung, sondern ist im Rahmen eines Besonderen Teils zu erörtern.
Muster: § 45 GewO, § 9 GastG; DIHT-Leitsätze 1981, Nr. 9; DIHT 1991, § 7
Die Beschränkung auf bis zu 3 Jahre ist eine angemessene Fortführungsfrist. Dann
sollte letztlich entschieden und klargestellt sein, wie der Betrieb auf Dauer fortgeführt
wird. Im Falle von Minderjährigen gilt diese Begrenzung nicht. Mit der schlanken Regelung
der „Gestattung“ ist es möglich, gerade die zulassungspflichtigen Gewerbe zu
erfassen, in deren Fall evtl. auch an die fortführenden Personen besondere Anforderungen
zu stellen sind. Bei zulassungsfreien Gewerben ist eine Gestattung zu erteilen.
Die Regelung basiert auf §§ 15a und 15b GewO, a.F. (Fassung vor Inkrafttreten des
III MEG). Die Inhalte werden gestrafft und zusammengefasst. Gleichzeitig wurden die
im Rahmen des § 8 relevanten Anforderungen der Dienstleistungsrichtlinie (Art. 22
Absatz 1 lit. a-c DLRL) berücksichtigt. Die übrigen vom Gewerbetreibenden zur Verfügung
zu stellenden Informationen (Art. 22 Absatz 1 d-k, Absatz 3 lit. a-e) betreffen
weniger den Regelungsgehalt des Allgemeinen Teils der Gewerbeordnung als vielmehr
andere Gesetze, wie etwa die Verwaltungsverfahrensgesetze, die Steuergesetze,
die Gesetze der reglementierten Berufe, das Zivilrecht oder den Besonderen Teil der
Gewerbeordnung.
Absatz 1:
In Absatz 1 werden die Angabepflichten um die ladungsfähige Anschrift erweitert, wie
dies jüngst durch Gesetz v. 19.12.2006 auch in § 15 b Absatz 1 Satz 1 GewO a.F. geschehen
ist (BGBl. I S. 3232). Dies entspricht einem vielfach festgestellten praktischen
Bedürfnis zur Erleichterung der Rechtsdurchsetzung. Ferner wird eine Angabe zur Erreichbarkeit
mittels Telekommunikation (Telefon, Telefax, E-Mail o.ä.) vorgeschrieben.
48 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
49

C. Begründung
Zusätzlich gelten weiterhin die Sondervorschriften für im Handelsregister oder in
sonstigen Registern (Genossenschaftsregister) eingetragene Gewerbetreibende (§§ 37a,
125a, 177a HGB, § 35a GmbHG, § 80 AktG, § 25a GenG). Diese Vorschriften sind einem
gesonderten „Normenscreening“ vor dem Hintergrund der DLRL zu unterziehen.
Absatz 2:
Diese Vorschrift entspricht im Wesentlichen § 15 b Absatz 2 GewO a.F. Von einer
Befreiung i.S.d. § 15 b Absatz 3 GewO a.F. wurde abgesehen, da diese Regelung einen
kleinen Adressatenkreis betrifft und sehr komplex ist. Auch soll eine größtmögliche
Information für den Dienstleistungsempfänger sichergestellt werden.
Absatz 3:
Muster: s. Art. 22 Absatz 1 lit. c i.V.m. Absatz 2 DLRL
Absatz 4:
Muster: Art. 22 Absatz 2 und 4 DLRL
Absatz 5:
Ein Hinweis auf die Geschäftszeiten ist im Übrigen nur im Einzelhandel und bei verbraucherorientierten
Dienstleistungen sinnvoll und üblich. Zur Gefahrenabwehr und
Rechtsverfolgung ist ein solcher Zusatz nicht erforderlich. Es handelt sich mithin nicht
um einen Regelungsgegenstand der GewO 21 als besonderem Gefahrenabwehrrecht.
§ 9
Absatz 1:
Die heutigen Befugnisse und Grenzen im gewerberechtlichen Datenschutz sind in
§§ 11 und 14 GewO geregelt. Diese Vorschriften sind zwar vor dem Hintergrund des
verfassungsrechtlich geschützten Rechts auf Informationelle Selbstbestimmung prinzipiell
notwendig und können daher nicht insgesamt aufgehoben werden. Gleichwohl
kann man die Gewerbeordnung von diesen umfangreichen Vorschriften insoweit
befreien, als dass sie Bestandteil einer Rechtsverordnung der Bundesregierung werden
können (vgl. zur prinzipiellen Zulässigkeit Schaffland/Wiltfang, Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz,
§ 4 Rn. 3, Stand: 2006; Walz, in: Simitis (Hrsg.), Kommentar
zum Bundesdatenschutzgesetz, 6. Aufl. 2006, § 4 Rn. 9).
§ 9 enthält demzufolge eine Ermächtigungsgrundlage, die den Anforderungen des
Art. 80 Absatz 1 GG genügt. Die bislang geltenden §§ 11 und 14 der GewO können
als Muster einer solchen Verordnung dienen. Die Verordnung bedarf im Übrigen gem.
Art. 80 Absatz 2 GG der Zustimmung des Bundesrates, weil es sich jedenfalls um eine
Rechtsverordnung aufgrund eines Bundesgesetzes (Gewerbeordnung) handelt, das von
den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt wird. Im Rahmen dieser Verordnung
können insbesondere auch die durch das sog. Erste und Zweite Mittelstandsentlastungsgesetz
vollzogenen Änderungen des § 14 GewO berücksichtigt werden
(s. u.a. BGBl. 2007, Teil I, Nr. 47, S. 2245 ff.).
Absatz 2:
Da § 13 spezielle Vorgaben zum elektronischen Gewerberegister und Unternehmensregister
enthält, geht diese Norm als lex specialis der Regelung des § 9 vor.
§ 10
§ 11
Bei der Anwendung der Experimentierklausel ist sicherzustellen, dass die betroffenen
Unternehmen während und nach der Erprobungsphase keine Nachteile gegenüber
anderen, nicht betroffenen Unternehmen erleiden. Die Experimentierklausel darf also
nur zu einer Verbesserung der rechtlichen und / oder faktischen Rahmenbedingungen
für die betroffenen Unternehmen führen. Der Wortlaut entspricht § 13 GewO.
Muster: Teilweise § 14 GewO; DIHT-Leitsätze 1981, Nr. 7; DIHT 1991, § 5
Außerhalb der Gewerbeordnung geregelte Anzeigepflichten – wie etwa § 138 AO –
sind auf den Prüfstand zu stellen und – soweit sachlich möglich – im Interesse des
Bürokratieabbaus zu reduzieren.
Absatz 4:
Satz 1: Muster § 37 Handelsregisterverordnung
Die anlehnend an § 37 HRV geschaffene Mitteilungspflicht der Handelsregistergerichte
(„Stellen“) ggü. den Gewerbeordnungsbehörden über erfolgte Firmenlöschungen
gewährleistet die regelmäßige Bereinigung der behördlich gespeicherten Daten und
der Register. Dies gilt besonders für die Fälle, in denen die Gewerbetreibenden ihrer
Verpflichtung zur Gewerbeabmeldung nicht nachgekommen sind. Die Behörde wird
durch das Gericht in Kenntnis gesetzt und kann eine Abmeldung von Amts wegen
vornehmen (§ 12 Absatz 3).
50 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
51

C. Begründung
§ 12
Im Falle einer Übertragung von Aufgaben der Gewerbeordnungsbehörden auf die
Kammern, gehen die speziellen Mitteilungsvorschriften des § 37 HRV vor. § 11 der
GewO liefe dann insoweit leer, ohne dass sich daraus praktische Komplikationen
ergeben würden.
Satz 2 dient dazu, das elektronische Gewerberegister von „Karteileichen“ bereinigen
zu können. Mit dieser Vorschrift wird der Gewerbeordnungsbehörde eine Befugnisvorschrift
als Eingriffsgrundlage zur Seite gestellt. Soweit Gewerbetreibende dem
Auskunftsersuchen nicht nachkommen, liegt zugleich eine Ordnungswidrigkeit vor
(s. § 35 Absatz 1 Nr. 4).
Eine Übertragbarkeit der Anzeigeverfahrens auf die Industrie- und Handelskammern
sowie Handwerkskammern wird global in § 38 Absatz 2 angesprochen und ermöglicht.
Absatz 1:
§ 12 Absatz 1 stellt anstelle der gewerblichen Niederlassung ersatzweise auf den
Wohnsitz des Gewerbetreibenden ab und entspricht damit § 5 Absatz 1 Satz 2.
Absatz 2:
Muster: z.T. Art. 8 Absatz 1 DLRL
Die „Öffnungsklausel“ ermöglicht den Ländern, weitere als die in den Vordrucken
vorgesehenen Daten abzufragen, die aber mit der gewerblichen Tätigkeit im Zusammenhang
stehen müssen.
Absatz 3:
Die Rechtsgrundlage ermöglicht der Gewerbeordnungsbehörde nunmehr, in jedem
anzeigepflichtigen Fall (Gewerbebeginn, Einrichtung einer ortsfesten Betriebsstätte,
Änderung der von sonstigen im elektronischen Gewerberegister gemäß § 13 Absatz
1 aufzunehmenden Sachverhalte, Gewerbebeendigung) die Anzeige vorzunehmen,
falls der Verpflichtete dies nicht unverzüglich tut. Die Vorschrift stellt sicher, dass die
Behörde bei feststehendem Sachverhalt ohne Erlass eines Verwaltungsaktes (Aufforderung
zur Abgabe einer Anzeige) und damit auch ohne Durchführung einer Verwaltungsvollstreckung
(Zwangsgeld), die neuen tatsächlichen Verhältnisse im Gewerbe-
sowie Unternehmensregister rasch nachvollziehen bzw. eintragen kann und letztlich
auch jederzeit bei etwaigen gewerbepolizeilichen Maßnahmen über einen klaren und
aktuellen Stand verfügt.
Der Ordnungswidrigkeitentatbestand (§ 35 Abs. 1 Nr. 4) wird unabhängig von der Amts
handlung verwirklicht, wie bereits auch heute nach § 146 Abs. 2 Nr. 1 GewO im Falle einer
Gewerbeabmeldung von Amts wegen (so ausdrücklich Tettinger, a.a.O., § 14 Rn. 56).
In der Praxis muss sich die Behörde vor einer entsprechenden Amtshandlung mit
dem Gewerbetreibenden in Verbindung setzen, um zu klären, etwa ob er die Anzeige
nunmehr vornehmen wird (= nicht rechtzeitige Vornahme der Anzeige i.S.d. Bußgeldtatbestandes)
oder ob er sich endgültig weigert (= keine Vornahme der Anzeige).
Absatz 4:
Die Gewerbekarte ist ein zeitgemäßes Ausweismedium, wie es heute z.B. als Mitgliedskarte
bei Krankenkassen und privaten Vereinigungen als gewohnt empfunden
wird. Diese Karte wird jedem Gewerbetreibenden im Zusammenhang mit seiner
Gewerbeanmeldung ausgehändigt und enthält Angaben u.a. zum Vor- und Zunamen
und zur Adresse der gewerblichen Niederlassung oder des Wohnsitzes. Sinnvollerweise
sollte es sich um eine Plastikkarte im Kreditkartenformat handeln, die u.U. auch um
weitere Funktionen erweitert werden kann (z.B. „Chamber-Card“, vgl. § 38 Absatz 3).
Zu Identifikationszwecken kann sie in Verbindung mit einem amtlichen Lichtbildausweis
verwendet werden. Im Reisegewerbe ersetzt sie die bisherige Reisegewerbekarte.
Absatz 5:
Die Bescheinigung über die Gewerbeabmeldung hat eine Beweisfunktion für den Fall,
dass im Rahmen eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens streitig ist, ob der Gewerbetreibende
die Beendigung seines Gewerbes rechtzeitig angezeigt hat (§ 35 Absatz 1
Nr. 4).
§ 13
Muster: z.T. § 15 GüKG, § 64 LuftVG; § 365 ff. Öster.GewO
s. dazu auch § 4 Absatz 2
Absatz 2:
Aufgenommen wurde der Gedanke eines bundesweit zentralen, internetbasierten
Gewerberegisters, das insoweit an das zwischenzeitlich eingerichtete „Unternehmensregister“
(www.unternehmensregister.de) angedockt werden kann. Vorhandene Daten
sind regelmäßig zu aktualisieren. Es besteht dann im Übrigen Anpassungsbedarf in
§§ 8 b ff. HGB und in der Unternehmensregisterverordnung.
Wenn das Gewerberegister und das Handelsregister evtl. zukünftig von den Industrie-
und Handelskammern geführt werden sollten, wäre es sinnvoll, dass auch das
52 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
53

C. Begründung
zentrale Unternehmensregister von einer von den Industrie- und Handelskammern zu
bestimmenden gemeinsamen Stelle , d.h. faktisch vom DIHK, betrieben wird (vgl. auch
§ 32 Absatz 2 des Umweltauditgesetzes). Derzeit liegen für eine derartige Konstellation
aber noch keine konkreten Anhaltspunkte vor, sodass dieser Ansatz in der Gewerbeordnung
21 noch nicht aufgegriffen wird. Gleichwohl sollte diese Zielsetzung als
strategisches Ziel erhalten bleiben.
Absatz 3:
Die Daten des Unternehmensregisters stehen im Internet zur Verfügung. Insoweit
korrespondiert dieser Anspruch mit dem spezialgesetzlichen Anspruch des § 9 Absatz
6 S. 1 i.V.m. Absatz 1 S. 1 HGB. Allerdings sind nicht alle Daten unentgeltlich abrufbar,
sondern nur Daten der Registerbekanntmachungen ab dem Veröffentlichungszeitpunkt
Januar 2007. Im Übrigen ist nur eine entgeltliche Abfrage der Originalregisterdaten
möglich (Auskunft des Bundesanzeiger-Verlages v. 07.08.2007). Um – bezogen
auf die gewerbespezifischen Daten – einen unbeschränkten unentgeltlichen Abruf zu
ermöglichen, war die vorliegende gewerberechtliche Spezialregelung des Absatzes 3 in
die GewO 21 aufzunehmen. Insoweit wird im Übrigen auch der Gedanke des durch das
sog. Zweite Mittelstandsentlastungsgesetz eingefügten § 14 Absatz 6 Satz 2 GewO
aufgenommen und ausgebaut, nach dem der Name, die betriebliche Anschrift und die
angezeigte Tätigkeit des Gewerbetreibenden allgemein zugänglich gemacht werden
dürfen (s. BGBl. 2007, Teil I, Nr. 47, S. 2245 ff.).
Der Zugang zu den Daten des Unternehmensregisters entspricht auch dem Stand des
Informationsfreiheitsgesetzes (§ 1 Bundes-IFG). Insbesondere ist kein berechtigtes
Interesse geltend zu machen. Soweit es sich hier im Übrigen um personenbezogene
Daten handelt, liegt mit der Anzeige des Gewerbetreibenden zugleich dessen Einwilligung
zur Eintragung in die Register einschließlich der Bekanntgabe an Dritte vor,
sodass hier keine besonderen Vorschriften zur nachträglichen Einholung einer solchen
Einwilligung oder zu einer Einzelfallabwägung zwischen dem Auskunftsinteresse des
Dritten und dem schutzwürdigen Interesse des Gewerbetreibenden erforderlich sind
(so etwa § 5 Bundes-IFG). Insoweit sollte aber das entsprechende Formblatt ergänzt
werden.
§ 14
Vorbemerkung zum sog. „Überwachungsbedürftigen Gewerbe“:
Die bislang in der Gewerbeordnung existierende Vorschrift zum überwachungsbedürftigen
Gewerbe, einer Erscheinungsform zwischen zulassungsfreiem und zulassungspflichtigem
Gewerbe (§ 38 GewO), wird aufgegeben. Dafür spricht nicht nur
der Deregulierungsgedanke der GewO 21. Auch steht den Gewerbeordnungsbehörden
insbesondere mit dem Instrument der Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit
ein wirksames Instrument zur Gefahrenabwehr zur Verfügung. Falls die Rechtspraxis
zeigen sollte, dass das Instrumentarium nicht ausreicht, kann der Gesetzgeber im
Zweifel nachträglich Regelungen, ggfs. in einem Besonderen Teil, schaffen, die sich
dann an den konkreten Praxiserfahrungen orientieren können.
Einzelheiten zu den Zulassungserfordernissen bzw. Kategorien sind in den Spezialvorschriften
bzw. in dem beabsichtigten Besonderen Teil der Gewerbeordnung zu fixieren.
Absatz 1:
Die Zulassungspflicht ist aufgrund ihres Eingriffscharakters und unter Berücksichtung
des rechtsstaatlichen Vorbehaltes des Gesetzes durch Parlamentsgesetz zu regeln. Zu
Übergangsregelungen s. Präambel VI.
Absatz 2:
Muster: s. Art. 10 Absatz 3 DLRL
Absatz. 3:
Muster: z.T. Art. 11 Absatz 1 DLRL und Art. 11 Absatz 2 DLRL.
54 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
55

C. Begründung
§ 15
Regelungen zur Genehmigungsfiktion sind auch für das/die (Bundes/Landes-) VwVfG(e)
vorgesehen. Die in der GewO 21 enthaltenen Bestimmungen (§ 15 Absätze 2 bis 4)
gehen allerdings als besondere Vorschriften vor. Es handelt sich auch um abschließende
Regelungen.
Absatz 2:
Muster: z.T. Art. 13 Absatz 5, 6 und 7 DLRL
Absatz 3:
Muster: s. z.T. Art. 13 Absatz 3 und 4 DLRL
Absatz 4:
Muster: z. T. Art. 13 Absatz 3 DLRL
§ 16
Durch die Möglichkeit, die einmonatige Frist (§ 15 Absatz 3) verlängern zu können,
kann die Behörde im Einzelfall auch komplexen Zulassungsverfahren angemessen
Rechnung tragen. Die Verlängerungsfrist beträgt „in der Regel bis zu einem Monat“.
In diesem Rahmen ist eine Begründung der Verlängerung erforderlich (s. § 15 Absatz
4: Komplexität der Angelegenheit oder sonstige wichtige Gründe). Muss die Behörde
eine über einen Monat hinausgehende „Verlängerungsfrist“ bestimmen, ist die Begründungslast
größer, da sie die Regelhöchstfrist überschreitet. Es müssen in diesem
Ausnahmefall also Rechtfertigungsgründe von ganz besonderem Gewicht vorliegen
(z.B. eine besonders komplexe baurechtliche Prüfung). Mit dieser Regelung wird auf
der einen Seite den komplexen Zulassungsverfahren Rechnung getragen, die entsprechend
Zeit benötigen. Auf der anderen Seite besteht zugunsten des Antragsstellers
eine gestufte Begründungslast der Behörde. Diese Transparenz ermöglicht es auch
dem Antragssteller zu entscheiden, ob eine Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO) sinnvoll ist.
Von einer Normierung der Einheitlichen Ansprechpartner (Art. 6 ff. DLRL) als „Mittler“
und Kontaktstelle zwischen Dienstleistungserbringern und zuständigen Behörden
wurde hier abgesehen (s. auch III.1. der Präambel). Denn die Einheitlichen Ansprechpartner
übernehmen Koordinationsaufgaben, die in erster Linie in den Verwaltungsverfahrensgesetzen
zu normieren sind. Darüber hinaus obliegt es den einheitlichen
Ansprechpartnern, u.a. Dienstleistungserbringern Informationen über die Anforderungen
an eine Niederlassung in Deutschland, über die zuständigen Behörden (...), über
Rechtsbehelfe und Verbände sowie Organisationen zur Verfügung zu stellen. Dieser
weit gefasste – und über gewerberechtliche Vorschriften hinausgehende – Informationsanspruch
dürfte ebenso in den Verwaltungsverfahrensgesetzen – neben den
Koordinationsaufgaben – am besten platziert sein. Im Falle einer spezialgesetzlichen
Normierung der Koordinations- und Informationsaufgaben würde im Übrigen auch die
Komplexität der einzelnen Gesetze erheblich steigen.
Absatz 1:
vgl. auch den Grundgedanken des § 356 b Österr. GewO sowie § 13 BImSchG
Die Gewerbezulassung soll künftig alle ordnungsrechtlichen behördlichen Entscheidungen
bei der Gewerbeaufnahme umfassen, um dem Gedanken der Entbürokratisierung
Rechnung zu tragen. Derzeit braucht z.B. ein Gewerbetreibender, der in
der Fußgängerzone Waren von einem vorübergehend ortsfesten Verkaufsstand aus
anbieten will, neben der Reisegewerbekarte noch eine straßenrechtliche und ggf.
eine bauordnungsrechtliche Zulassung. Das Ansinnen des § 16 Absatz 1 zielt folglich
darauf ab, diese separaten Genehmigungen auf einen einzigen Entscheidungsprozess
zu konzentrieren.
Soweit z.B. bei der Gaststättenerlaubnis nach heutigem Recht bauordnungsrechtliche
Entscheidungen zu treffen sind, obliegt die Kommunikation mit dem Antragsteller und
die behördeninterne Koordination der Gewerbeordnungsbehörde.
Nicht von der Gewerbezulassung umfasst sind insbesondere komplexe technische
Genehmigungen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz, Planfeststellungen,
Zulassungen bergrechtlicher Betriebspläne, behördliche Entscheidungen auf Grund
atomrechtlicher Vorschriften und wasserrechtlicher Erlaubnisse und Bewilligungen
nach den §§ 7 und 8 des Wasserhaushaltsgesetzes.
Der Zusatz „im bezeichneten Umfang“ (§ 16 Absatz 1 GewO 21) verlangt, dass in der
Entscheidung konkret anzugeben ist, welche Genehmigungen im Einzelnen erfasst
sind.
Absatz 3:
Muster: § 134 Absatz 2 UGB-KomE
56 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
57

C. Begründung
§ 17
Muster: § 17 PBefG, §§ 6 f. BImSchG; DIHT-Leitsätze 1981 Nr. 12
Absatz 1:
s. auch Art. 10 Absatz 5 DLRL
Absatz 4:
s. z.T. auch Art. 10 Absatz 4 DLRL
§ 18
§ 17 Absatz 4 Satz 1 stellt fest, dass die rein persönliche Erlaubnis bundesweit gilt
und nicht auf Dritte übertragbar ist. Die raumbezogene (gemischte) Erlaubnis gilt
bezogen auf den persönlichen Teil ebenfalls bundesweit. In ihrem sachlichen Teil ist
sie auf Dritte übertragbar.
Praktisch ausgedrückt bedeutet dies bei einem Inhaberwechsel z.B. im Gaststättengewerbe
nach heutigem Recht, dass der Inhaber X einer Gaststättengenehmigung
die Genehmigung in ihren raumbezogenen Teilen auf seinen Nachfolger Y übertragen
kann. Y bräuchte dann bei der zuständigen Behörde nur eine Teilerlaubnis bezogen
auf die persönlichen Merkmale zu beantragen. X wäre auch an einem anderen Ort
weiterhin Inhaber einer Gaststättenerlaubnis bezogen auf den persönlichen Teil und
müsste sich ggf. nur noch um eine Genehmigung hinsichtlich der sachlichen Merkmale
(Räume usw.) kümmern.
§ 17 Absatz 4 ist nicht auf das Gaststättenrecht beschränkt. Die Vorschrift gilt als
Übertragbarkeitsregel generell für rein persönliche und raumbezogene bzw. gemischte
Erlaubnisse, die ggfs. auch durch künftige gesetzliche Regelungen eingeführt werden
können.
S. näher Präambel VIII.
Absatz 1:
Muster: § 8 BImSchG
Absatz 3:
Muster: § 9 BImSchG
§ 19
S. näher Präambel VIII.
Muster: § 8 a BImSchG; DIHT-Leitsätze 1981 Nr. 12
Ein Problem in der späteren Praxis könnte insbesondere im Zusammenhang mit dem
Konzentrationsprinzip bei komplexen Sachverhalten sein, dass die Behörde zwar
kurzfristig eine vorläufige Zulassung erteilt, die endgültige Zulassung dann aber um
so länger auf sich warten lässt. In dieser Zeit hat der Unternehmer das Risiko, bei
einer negativen „End-Entscheidung“ den ursprünglichen Zustand wiederherstellen zu
müssen oder gar Schadensersatz zu leisten.
Andererseits begrenzt § 16 Absatz 1 die Konzentrationswirkung auf Sachverhalte, die
im wesentlichen nach Aktenlage oder mit einfachen Erkenntnisverfahren beurteilt
werden können. Außerdem beträgt die Entscheidungsfrist gemäß § 15 Absatz 3 S. 1
grundsätzlich einen Monat. Die mit einer vorläufigen Zusage verbundenen Unsicherheitsrisiken
erscheinen daher überschaubar.
Absatz 2:
Zum Verhältnis des § 19 Absatz 2 GewO 21 und § 36 Absatz 2 VwVfG:
Bei § 19 Absatz 2 GewO 21 handelt es sich um eine Vorschrift, die Bedingungen,
Befristungen und Auflagen regelt. Der Widerrufsvorbehalt ist in Absatz 1 integriert.
Insoweit spiegelt § 19 GewO 21 das Regelungsprogramm des § 36 Absatz 2 (hier
Nr. 1 bis 4) VwVfG für die vorläufige Zulassung als Ermessensverwaltungsakt wider;
ein evtl. Auflagenvorbehalt kann weiterhin auf § 36 Absatz 2 Nr. 5 VwVfG gestützt
werden.
Sinn der Regelung:
§ 19 Absatz 2 GewO 21 stellt in diesem gewerberechtlichen Zusammenhang ausdrücklich
klar, dass es bei dem Ermessensverwaltungsakt „vorläufige Zulassung“, bei
dem es sich um ein besonders gewerbefreundliches Instrument handelt, ggf. auch
zur Erteilung von Nebenbestimmungen kommen kann. Aufgrund des hier verfolgten
Transparenzgrundsatzes des Gewerberechts und aus der Erwägung heraus, dass die
entscheidenden Vorschriften des jeweiligen Instrumentes für den Gewerbetreibenden
„auf einen Blick“ zu erfassen sein sollten, ist es gerechtfertigt, diese deklaratorische
Vorschrift in die GewO 21 aufzunehmen. Der Umfang der Regelung ist mit einem Satz
demgegenüber marginal.
58 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
59

C. Begründung
§ 20
Absatz 1:
Muster: § 12 BImSchG; § 36 VwVfG; DIHT-Leitsätze 1981 Nr. 14
Diese Vorschrift gibt hier klarstellend den gesetzlichen Rahmen des § 36 Absatz 1
VwVfG für die Zulassung und Teilzulassung als gebundenen Verwaltungsakt wieder.
Die Regelung ist insoweit zwar deklaratorischer Natur. Allerdings ist der erste Absatz
zum Verständnis und zur Einordnung des Absatzes 2 notwendig, der sich dem Spezialfall
der nachträglichen Auflagen widmet und der konstitutiver Natur ist.
Im Übrigen gilt auch hier, dass das Gewerberecht für den Gewerbetreibenden möglichst
klar und transparent formuliert sein sollte und die entscheidenden Vorschriften
(Kernvorschriften) daher auch bei dem jeweiligen Instrument zu bündeln sind (s. auch
Begründung zu § 19 Absatz 2).
Ein Verweis auf § 36 Absatz 2 VwVfG ist im Übrigen nicht angezeigt. Dies bedeutete,
dass die Behörde Zulassungen nicht nur unter den engen Voraussetzungen des § 20
Absatz 1 GewO 21 (= § 36 Absatz 1 VwVfG) erlassen dürfte, sondern zusätzlich auch
(!) nach § 36 Absatz 2 VwVfG nach „Ermessen“ Nebenbestimmungen anordnen könnte,
d.h. etwa einen Widerrufsvorbehalt. § 36 Absatz 2 Nr. 3 VwVfG. In diesem Zusammenhang
sei angemerkt, dass § 36 Absatz 2 VwVfG gerade nicht „automatisch“ gilt,
weil er sich nur auf Verwaltungsakte mit Ermessen bezieht. Bei den erfassten (Teil-)
Zulassungen handelt es sich aber um gebundene Verwaltungsakte.
Von einem deklaratorischen Verweis auf den neben § 36 Absatz 1 geltenden Absatz
3 VwVfG, nach dem eine Nebenbestimmung (in allen Fällen) nicht dem Zweck des
Verwaltungsaktes zuwiderlaufen darf, wurde abgesehen, weil ein bloßer Verweis nicht
der Transparenz dient. Auch auf eine deklaratorische Wiedergabe des Wortlautes der
Vorschrift wurde verzichtet, weil der Inhalt des § 36 Absatz 3 – anders als § 36 Absatz
1 VwVfG – nicht zur Erschließung des § 20 Absatz 2 GewO 21 notwendig ist.
Absatz 2:
Die Vorschrift ist konstitutiver Natur, da nachträgliche Auflagen – außer wenn sie im
Verwaltungsakt selbst im Wege eines Auflagenvorbehalts angekündigt worden sind
oder die Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG vorliegen – einer speziellen gesetzlichen
Grundlage bedürfen (s. Kopp/Schenke, VwVfG-Kommentar, § 36 Rn. 52, 9. Aufl.
2005; s. auch Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 2007, § 47 Rn. 31).
Es stellt sich überdies die Abgrenzungsfrage zur nachträglichen Anordnung (§ 22).
Die nachträgliche Anordnung lässt – im Gegensatz zur nachträglichen Auflage – die
erteilte Zulassung rechtlich unberührt, auch wenn faktisch die Gestattungswirkung
eingeschränkt wird (s. Jarass, Kommentar zum BImSchG, 6. Aufl. 2005, § 17 Rn. 2). Die
Verknüpfung zwischen Auflage und Zulassung zeigt sich dagegen an § 49 Absatz 2
§ 21
§ 22
§ 23
§ 24
Satz 1 Nr. 2 VwVfG, nach dem der Verwaltungsakt widerrufen werden darf, wenn die
mit dem Verwaltungsakt verbundene Auflage nicht (...) erfüllt wird. § 22 Absatz 2
Satz 2 ergänzt dieses Instrumentarium.
Letztlich wird der Gewerbeordnungsbehörde mit nachträglichen Auflagen und
nachträglichen Anordnungen ein Instrumentarium zur Verfügung gestellt, das es ihr
erlaubt, einzelfallbezogen effektive Maßnahmen zur Gefahrenabwehr zu treffen.
Muster: z.T. § 15 Absatz 1 und Absatz 2 BImSchG
Muster: § 17 Absatz 1 und Absatz 2 BImSchG
Muster: § 49 GewO, § 18 BImSchG, § 8 GastG, § 26 PBefG, § 35 KWG, § 100 UGB-
KomE, DIHT-Leitsätze 1981 Nr. 15
S. auch § 11 Absatz 2 DLRL; s. auch die Begründung zu § 2 Absatz 5.
Muster: § 21 BImSchG; § 3 Absatz 5 und Absatz 5 a GüKG; §§ 48 f VwVfG
Eine Klarstellung zur Anwendbarkeit der §§ 48 ff. der Landes-VwVfG für den Widerruf
und die Rücknahme einer Zulassung ist nicht notwendig, weil die Landes-VwVfG
immer dann anwendbar sind, wenn keine besondere Rechtsvorschriften existieren
(s. etwa Art. 1 Absatz 1 BayVwVfG).
Absatz 2:
Da neben der Erfüllung steuerlicher Pflichten im Rahmen der Zuverlässigkeitsprüfung
insbesondere auch die Abführung der Sozialversicherungsbeiträge relevant ist, ist im
Hinblick auf das Sozialgeheimnis eine Erweiterung auf die Sozialversicherungsträger
sinnvoll.
60 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
61

C. Begründung
§ 25
(§ 35 SGB I : Jeder hat Anspruch darauf, daß die ihn betreffenden Sozialdaten
(§ 67 Absatz 1 SGB X) von den Leistungsträgern nicht unbefugt erhoben, verarbeitet
oder genutzt werden (Sozialgeheimnis)).
Hinweis: §§ 27 ff. sind im Zusammenhang mit den Untersagensverfügungen nach
§ 25 nicht anwendbar, weil sich §§ 27 ff. auf Gewerbeuntersagungen wegen Unzuverlässigkeit
beziehen (s. auch Überschrift des § 27).
Absatz 1:
Muster: § 15 Absatz 2 GewO; § 20 Absatz 2 BImSchG
Absatz 2:
Muster: § 20 Absatz 1 BImSchG; DIHT 1991, § 10
§ 26
§ 27
In der Mustervorschrift des § 20 Absatz 1 BImSchG wird der Rechtsbegriff „Untersagung“
gebraucht, der hier übernommen wurde.
Muster: § 5 PBefG i. d. F. v. 21.08.02, BGBl. I, S. 3322, 3338; z.T. Art. 8 Absatz 1 DLRL
Absatz 1:
Teilweise wurde angeregt, über eine Ausweitung des Instruments der Gewerbeuntersagung
auf den Schutz der Lauterkeit nachzudenken, insbesondere im Hinblick auf
die Zahlungsmoral. Hier gibt es bisher nur den Ansatz der insgesamt mangelnden
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, die zu einer Gefahr für die Allgemeinheit führt.
Andererseits würde eine Flankierung einfacher zivilrechtlicher Ansprüche durch das
Gewerberecht dem in § 1 Absatz 2 kodifizierten Grundsatz widersprechen, wonach
Einschränkungen der Gewerbefreiheit nur zum Schutz wichtiger Gründe des „öffentlichen“
Interesses, mithin der Allgemeinheit, zulässig sind. Die Gewerbeordnung schützt
nicht den einzelnen Gläubiger. Deshalb kann die Nichteinhaltung zivilrechtlicher
Pflichten die Unzuverlässigkeit nur begründen, wenn der Gewerbetreibende damit
gleichzeitig strafbare Handlungen begeht oder wenn er sich in besonders hartnäckiger
Weise seinen zivilrechtlichen Pflichten entzieht, da hierdurch aus seinem Gesamtverhalten
charakterliche Mängel sichtbar werden, die auf seine Unzuverlässigkeit
schließen lassen
Absatz 2:
Neben der Gewerbeuntersagung werden auch Maßnahmen geringerer Eingriffsintensität
ausdrücklich kodifiziert. Eine Abmahnung in diesem Sinne ist die auf einen
bestimmten Sachverhalt bezogene Androhung von Eingriffsmaßnahmen für den Fall
der Nichtbeseitigung gerügter Missstände.
Absatz 2 Satz 1:
Muster: § 35 I, Absatz 7 a GewO
Absatz 3:
§ 35 Absatz 8 GewO
§ 28
Absatz 1:
Muster: § 35 Absatz 7 GewO
§ 28 Absatz 1 Satz 2 ist als eigenständige Regelung weiterhin trotz der Fiktion des
§ 5 Absatz 1 Satz 2 notwendig, weil ergänzende Regelungen getroffen werden („..oder
in deren Bezirk das Gewerbe ausgeübt wird oder ausgeübt werden soll“).
Absatz 2:
Muster: § 35 Absatz 4 GewO
Absatz 4:
Muster: z.T. DIHT-Leitsätze Nr. 18; DIHT 1991, § 12 Absatz 2
§ 29
Muster: § 12 GewO
62 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
63

C. Begründung
§ 30
Absatz 1:
Muster: § 35 Absatz 2 GewO;
Absatz 2:
Muster: § 35 Absatz 6 GewO; DIHT-Leitsätze 1981, Nr. 18; DIHT 1991, § 11
§ 31
Vgl. auch Art. 30 Absatz 1, Art. 31 Absatz 4 DLRL.
Diese Vorschrift normiert allgemeine Eingriffsbefugnisse der Gewerbeordnungsbehörde.
Diese Befugnisse stehen in einem Stufenverhältnis der Eingriffsintensität (Auskunftsverlangen,
Nachschau und Einsichtnahme vor Ort, Aushändigung von Unterlagen).
Diese Eingriffsbefugnisse werden ausdrücklich vom Vorliegen entsprechend
schwerer Gefährdungen des Allgemeinwohls abhängig gemacht. So sollen einerseits
Missstände wirksam bekämpft werden können, andererseits sollen die Gewerbetreibenden
vor überzogenen Kontrollmaßnahmen geschützt werden.
Verpflichtet sind die Gewerbetreibenden, ihre gesetzlichen Vertreter und die zur Führung
des Gewerbebetriebes beauftragten Personen. Ob und inwieweit diese Vorschriften
auch für öffentlich bestellte und vereidigte Sachverständige gelten sollen, soweit
sie nicht gewerblich tätig sind (s. dazu Tettinger, a.a.O., § 29 Rn. 6, § 36 Rn. 6, 14), ist
unter systematischen Gesichtspunkten spezialgesetzlich und außerhalb der Gewerbeordnung
zu regeln. Zu den nicht gewerblich tätigen bzw. freiberuflich tätigen Sachverständigen
zählen solche Sachverständige, deren Sachkunde eine höhere Bildung
erfordert (z.B. Schriftsachverständige, Schiffsbesichtiger, s. Tettinger, a.a.O., § 36 Rn. 6).
Soweit es sich im Übrigen allgemein nicht um Gewerbetreibende handelt, kommen
die allgemeinen Polizei- und Sicherheitsgesetze als Befugnisgrundlage für diese oder
ähnliche Eingriffe unter den dort genannten Voraussetzungen in Betracht.
Absatz 2:
Muster: § 29 GewO, § 54 a PBefG; DIHT 1991, § 9
Absatz 3:
Muster: § 66 UGB AT, § 140 UGB-KomE
§ 32
Muster: z.T. § 60c Absatz 1 S. 1 GewO
Absatz 3:
Die Pflicht, eine Vollmacht bei sich zu führen, dient der kurzfristigen und effektiven
Kontrolle eines evtl. Missbrauchs der Gewerbekarte durch den Mitarbeiter, ohne den
Gewerbetreibenden selbst kontaktieren zu müssen.
§ 33
§ 34
Die Vorschrift enthält die notwendigen Regelungen zur Vorlage der Gewerbekarte.
Von der Normierung einer Verpflichtung des Gewerbetreibenden, seine Mitarbeiter
zur Mitführung der erforderlichen Unterlagen zu verpflichten, wurde hier abgesehen.
Denn es handelt sich letztlich um eine Frage, die das zivilrechtliche Verhältnis
zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer betrifft und insoweit nicht dem Regelungsbereich
der Gewerbeordnung zuzuordnen ist.
Muster: § 21 h WHG 2002
Muster: § 35 UGB KomE
Die Möglichkeit, eine Selbstverpflichtung einzugehen, wurde bewusst nicht nur
zugunsten der Wirtschaftsverbände und Gewerbekammern, sondern auch für einzelne
Gewerbetreibende eingerichtet.
Absatz 2:
Muster: § 7 UGB-KomE
64 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
65

C. Begründung
§§ 35-37
In Titel IIl (§§ 35-37) wurden die Straf- und Bußgeldvorschriften einschließlich der Verbote
untergebracht. Erfasst sind Verstöße gegen gewerberechtliche Vorschriften des Allgemeinen
Teils der Gewerbeordnung. Insoweit wurden hier die derzeit gültigen § 144 Absatz 1
Nr. 2, Absatz 4 (teilweise), § 146 Absatz 1 Nr. 1 a und b, Absatz 2 Nr. 1, 4, Absatz 3 GewO
aufgenommen und ergänzt (s. z.B. § 35 Abs. 1 Nr. 7 GewO 21). §§ 147a, b, 148 und 148 b
GewO wurden in die GewO 21 integriert und systematisch zusammengeführt.
Im Zusammenhang mit den Vorschriften zur Auskunft, Nachschau und Probenahme wurde
der derzeitig geltende Bußgeldtatbestand (§ 146 Absatz 2 Nr. 4 GewO) abgebildet, nach
dem lediglich Pflichtverletzungen im Hinblick auf die Auskunftserteilung (§ 29 Absatz 1
GewO, § 31 Absatz 1 GewO 21) bußgeldbewehrt sind. Im Übrigen sind bezogen auf § 29
GewO in der geltenden Gewerbeordnung keine weiteren Bußgeldtatbestände fixiert worden
(d.h. gerade nicht hinsichtlich § 29 Absatz 2 GewO, Nachschau). Denn es sind in § 29
Absatz 2 GewO keine ausdrücklichen Pflichten normiert, die entsprechenden Maßnahmen
der Nachschau zu dulden (s. Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO-Kommentar, § 29
Rn. 18 m.w.N.). Es können wegen des Bestimmtheitsgrundsatzes wohl aber nur ausdrücklich
geregelte Pflichten des Gewerbetreibenden bußgeldbewehrt sein, nicht jedoch
Befugnisregelungen zugunsten der Behörde, die nur indirekt die entsprechende Duldungsverpflichtung
des Gewerbetreibenden enthalten (s. dazu auch s. Marcks, in: Landmann/
Rohmer, GewO-Kommentar, § 29 Rn. 18 m.w.N.). Der Bundestag hat für den Bereich
der Nachschau auf die Fixierung solcher ausdrücklicher Duldungsverpflichtungen und
entsprechender Bußgeldtatbestände verzichtet (Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO-
Kommentar, § 29 Rn. 18 m.w.N.). Diese rechtspolitische Entscheidung wird in der GewO 21
übernommen, d.h. im Zusammenhang mit der Nachschau und Probenahme (§ 31 Absatz 2
und 3 GewO 21) sind keine Bußgeldtatbestände aufgenommen worden, auch wenn einzelne
Regelungen als Pflichten formuliert sind (z.B. „ist der Zutritt zu gewähren“).
Soweit die Vorschriften nicht direkt an den Vorschriften der GewO 21 andocken, knüpfen
sie aber jedenfalls an (potenziell) gewerblich relevanten Sachverhalten an, sodass eine
Verortung in der GewO 21 – wie bisher in der GewO – gerechtfertigt war (§§ 36, 37 Nr. 3).
Verstöße gegen Vorschriften des Besonderen Teils sind an entsprechender Stelle zu normieren.
Insoweit konnte auf eine Übernahme des § 144 Absatz 1 Nr. 1, Absatz 2-4 GewO
(erlaubnisbedürftige stehende Gewerbe) verzichtet werden. Ähnliches gilt für § 146 Absatz
2 Nr. 12, § 147 und § 148a GewO.
Die Vorschriften des § 146 Absatz 2 Nr. 5-11a GewO, die sich auf „Messen, Ausstellungen
und Märkte“ beziehen, konnten ebenso gestrichen werden. § 145 GewO („Verletzung von
Vorschriften über das Reisegewerbe“) wurde wegen des ersatzlosen Wegfalls der Vorschriften
über das Reisegewerbes in der GewO 21 überflüssig. Es wurde im Hinblick auf die Gewerbekarte
lediglich § 145 Absatz 3 Nr. 3 GewO sinngemäß nachgebildet. § 146 Absatz 1
Nr. 1a und 2 GewO fallen weg.
§ 38
Absatz 1:
§ 38 Absatz 1 entspricht in den Grundzügen § 155 Absatz 2 der geltenden Gewerbeordnung,
wobei die Formulierung etwas offener gehalten wurde („durch Landesrecht“).
Absatz 2:
Absatz 2 führt die Idee eines „One-Stop-Shops“ für Gewerbetreibende bei der Industrie-
und Handelskammer und Handwerkskammer weiter. Es wird die Möglichkeit
eingeräumt, dass durch Landesrecht einzelne staatliche Aufgaben der Gewerbeordnungsbehörden
auf die Industrie- und Handelskammern sowie Handwerkskammern
übertragen werden können. Die Kammern sind dann insoweit Gewerbeordnungsbehörden.
Ausdrücklich klargestellt wird, dass die Kammern bei der Erfüllung der Aufgaben der
Rechtsaufsicht und nicht der Fachaufsicht unterliegen. Grund hierfür ist die Verwaltungseffizienz.
Bei einer Übertragung in Fachaufsicht müsste der Staat entsprechende
Überwachungsstrukturen aufbauen. Ein weiterer Grund ist die klare systematische
Abgrenzung von Staatsverwaltung und funktionaler Selbstverwaltung.
Dass sich mittel bare Auswirkungen auf Nichtmitglieder der Kammern, hier insbesondere
die Verbraucher und die im Betrieb beschäftigten Arbeitnehmer, ergeben
können, ist im Verwaltungsrecht nicht unüblich. So sind zum Beispiel im Bereich der
Berufsbildung hoheitliche Funktionen der Kammern gegenüber den Auszubildenden
seit Jahrzehnten anerkannt, bei denen es sogar um existenzielle Entscheidungen über
die berufliche Zukunft des ein zelnen Auszubildenden geht. Soweit einzelne Nichtmitglieder
durch eine Maßnahme oder Unterlassung einer Kammer in ihren Rechten
beeinträchtigt würden, besteht eine ausreichende Kontrolle über den Verwaltungsgerichtsweg.
Absatz 3:
Sollte den Industrie- und Handelskammern sowie Handwerkskammern das Anmeldeverfahren
übertragen werden, können sie anstelle der Gewerbekarte auch eine
Mitgliedskarte ausstellen (teilweise als „Chamber-Card“ bezeichnet). Dieses Ausweisdokument
wird gesetzlich ausdrücklich zugelassen.
66 Gewerbeordnung 21 Ein Beitrag zum Bürokratieabbau und zur Modernisierung des Dienstleistungsrechts
67

Redaktion Dr. jur. Mona Moraht (Ltg.) I DIHK
Christian Graf; Dr. jur. Sven Eisenmenger I HK Hamburg
Herausgeber ©DIHK - Deutscher Industrie- und Handelskammertag e.V.
Stand Mai 2009
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