Skripten - Alpmann Schmidt

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1. Teil: Einführung 1. Gegenstände des Polizei- und Ordnungsrechts 1. Teil: Einführung Das Ordnungsrecht befasst sich mit der Abwehr von Gefahren durch die dafür zuständigen Verwaltungsbehörden. Es gliedert sich in das Sonderordnungsrecht und in das allgemeine Ordnungsrecht. Im Sonderordnungsrecht geht es um die Abwehr von bereichsspezifischen Gefahren (z.B. Gefahren durch schädliche Umwelteinwirkungen, durch unzuverlässige Gewerbetreibende). Das Sonderordnungsrecht ist stets spezialgesetzlich geregelt und zwar in zahlreichen Bundes- und Landesgesetzen (z.B. BImSchG, GewO, LBauO). Die Ausführung fällt i.d.R. in die Kompetenz besonderer Fachbehörden, der Sonderordnungsbehörden. Das allgemeine Ordnungsrecht dient der Abwehr „unbenannter Gefahren“. Es hat subsidiäre Bedeutung, denn es kommt nur zur Anwendung, wenn Spezialgesetze fehlen oder unvollständig sind. Geregelt ist das allgemeine Ordnungsrecht im Landesrecht. Das allgemeine Ordnungsrecht wird vollzogen durch die allgemeinen Ordnungsbehörden – Behörden, die ortsnah tätig werden können und nicht spezialisiert sind (z.B. der Bürgermeister in den Gemeinden, das Bezirksamt in Berlin). Auch das Polizeirecht dient der Gefahrenabwehr. Die Polizei ist zuständig, unaufschiebbare Maßnahmen zu treffen. Die Polizei wird tätig, wenn die Gefahr so dringend ist, dass auf Entscheidungen der Ordnungsbehörden nicht gewartet werden kann. Das Polizeirecht ist wie das allgemeine Ordnungsrecht landesgesetzlich geregelt, die Polizeiverwaltung ist unmittelbare Landesverwaltung. 1. Gegenstände des Polizei- und Ordnungsrechts Das Polizeirecht gehört zu den ältesten Gebieten des öffentlichen Rechts. Erst vor etwas mehr als hundert Jahren ist es auf das Recht zur Gefahrenabwehr beschränkt worden. Vorher gehörten zum Polizeirecht noch weitere Bereiche der inneren Verwaltung. 1.1 Historische Entwicklung des Gefahrenabwehrrechts Bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts umfasste der Begriff der Polizeiverwaltung nahezu die gesamte innere Verwaltung. Die Polizeigewalt gab dem Landesherrscher das ungeschriebene und uneingeschränkte Recht, mit Zwangsmaßnahmen für die allgemeine Wohlfahrt zu sorgen („Polizeistaat“). Erst in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts wurden die Kompetenzen der Polizeibehörden auf das Recht der Gefahrenabwehr begrenzt. Gleichzeitig wurde die Polizei an gesetzliche Grundlagen gebunden. 1 1 Götz Rdnr. 6 ff.; Schenke Rdnr. 2 ff.; Friauf Rdnr. 6 ff.; Schoch JuS 1994, 391, 392 und in <strong>Schmidt</strong>-Aßmann, BesVerwR, 2. Kap. Rdnr. 4 ff.; Pieroth/Schlink/Kniesel § 1 Rdnr. 2 ff. 1
2 1. Teil: Einführung a) In den süddeutschen Staaten geschah dies durch die parlamentarische Verabschiedung der sog. Polizeistrafgesetzbücher. Die Parlamente schufen zur Verhütung von Gefahren in einzelnen Sachgebieten Übertretungstatbestände. Die Polizei hatte die Aufgabe, darauf bezogene Gesetzesverstöße zu verhüten (Gefahrenabwehr) und zu verfolgen. Durch die Strafbewehrung sollte zugleich erreicht werden, dass der Bürger seine Polizeipflichten erfüllte, ohne dass es eines besonderen Verwaltungsakts zur Gefahrenabwehr bedurfte. 2 An diese Tradition knüpft heute nur noch das Polizei- und Ordnungsrecht im Freistaat Bayern an. Das „Landesstraf- und Verordnungsgesetz“ (LStVG) ermächtigt die Ordnungsbehörden, in einer Vielzahl von Gefahrenbereichen bußgeldbewehrte Rechtsverordnungen zu erlassen (Art. 12 ff. LStVG); eine generalklauselartige Befugnisnorm ermächtigt zugleich die Ordnungsbehörde, „rechtswidrige Taten, die den Tatbestand ... einer Ordnungswidrigkeit verwirklichen, ... zu verhüten oder zu unterbinden“ (Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 LStVG). Daneben ist aber – entsprechend der Systematik in den übrigen Ländern – eine Generalklausel zur Gefahrenabwehr getreten (Art. 7 Abs. 2 Nr. 3 LStVG). b) In Preußen bestand zwar schon seit 1794 eine Generalermächtigung für die Polizei (§ 10 II 17 ALR), deren ausdrückliche Befugnisbegrenzung auf das Recht der Gefahrenabwehr durch die Behörden jedoch nicht beachtet wurde. Die Vorschrift wurde in den ersten 100 Jahren ihrer Existenz praktisch nicht angewendet. Erst 1882 wurde die Aussage des § 10 II 17 ALR in Preußen durch die Rechtsprechung durchgesetzt: Das PreußOVG stellte die Nichtigkeit einer Polizeiverordnung fest, die der Erhaltung der ungestörten Aussicht auf ein Kriegerdenkmal diente. Die Richter begründeten ihre Entscheidung damit, dass die VO nicht der Gefahrenabwehr diene und deshalb nicht auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel erlassen werden durfte, weil diese ihrem Wortlaut nach nur zur Gefahrenabwehr ermächtigte. 3 1.2 Gefahrenabwehrrecht heute Das heutige Recht der Gefahrenabwehr befasst sich mit der Umschreibung von Gefahrentatbeständen. Entsprechend der Spezialisierung geschieht dies in einer Fülle von bereichsspezifischen Gesetzen. Die Spezialgesetze umschreiben für ihren Bereich zahlreiche „Nichtstörerpflichten“. Sie legen Verhaltensweisen fest, um auf diese Weise zu erreichen, dass Gefahren ohne staatliches Dazwischentreten frühzeitig durch ein gesetzeskonformes Verhalten des Bürgers entgegengewirkt wird. Die Gesetze weisen i.d.R. aber auch Befugnisermächtigungen für Instrumentarien zur Gefahrenabwehr auf, die zum Einsatz kommen, wenn die gesetzlichen Vorgaben nicht eingehalten werden. a) Materiell geht es dabei – sachlich – um die Verhütung und Beseitigung von Beeinträchtigungen der Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und – persönlich – in erster Linie um denjenigen, der für die Gefahr verantwortlich ist. 2 Drews/Wacke/Vogel/Martens § 1, 4 b: Baden (1863/71), Bayern (1861/71), Hessen (1847) und Württemberg (1839/71). 3 „Kreuzbergurteil“, PrOVG 9, 353-384; Nachdruck in DVBl 1985, 219-226 @ ; dazu Kroeschell VBlBW 1993, 268 ff. Hinweis: Die mit einem @ gekennzeichneten Urteile stehen im Volltext zum kostenlosen Download im Internet bereit: http://www.alpmann-schmidt.de
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