Wettbewerbsfähigkeit des Luftverkehrsstandortes Deutschland

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54 I. Status Quo Wettbewerbsfähigkeit des Luftverkehrsstandortes Deutschland werb im Bereich der Flugsicherung geebnet haben, ist die praktische Umsetzung in ganz Europa durch politische Erwägungen und staatsrechtliche Restriktionen noch behindert. In Deutschland erbringt die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH im Rahmen der Beauftragung durch die Bundesrepublik Deutschland und auf Basis internationaler Abkommen (ICAO) u.a. Flugsicherungsbetriebsdienste, zu denen insbesondere die Flugverkehrskontrolle, die Verkehrsflussregelung, die Flugberatung (ausgenommen Flugwetterberatung), die Mitwirkung beim Such- und Rettungsdienst für Luftfahrzeuge sowie die Übermittlung von Flugsicherungsinformationen gehören. Daneben umfassen die Aufgaben der Flugsicherung u.a. meteorologische Dienste und Luftfahrtdatenmanagement. Die Kernbereiche der Flugverkehrskontrolle umfassen die Kontrolle an den Flughäfen (Tower-Dienste), sowie die Kontrolle im Streckenflug verbunden mit der An- und Abflugkontrolle (Center-Dienste). Seit 1993 ist die DFS eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) im Alleineigentum der Bundesrepublik Deutschland und nach derzeit geltender Rechtslage (Art. 87d GG) sind Flugsicherungsdienste allgemein in bundeseigener Verwaltung zu erbringen. Die DFS ist zu diesem Zwecke mit dieser Hoheitsaufgabe beliehen. Die grundgesetzlichen Voraussetzungen stehen jedoch im Konflikt zu bereits geltendem europäischen Recht. Sie behindern u.a. die durch die EU vorgegebene Bildung von Funktionalen Luftraumblöcken. Durch das erhöhte Verkehrsaufkommen sind Flugsicherungsdiensteanbieter heute mehr denn je auf Kooperation in unternehmerischer Hinsicht angewiesen. Unternehmerische Kooperationen werden der DFS jedoch aufgrund der derzeitigen Rechtslage verwehrt, insoweit sich die beteiligten Unternehmen nicht auch im Bundeseigentum befinden. Im Gegenzug hat die deutsche Bundesregierung jedoch ausländischen Flugsicherungsorganisationen Flugsicherungsaufgaben übertragen, die als Teil der „Luftverkehrsverwaltung“ im Sinne des Artikels 87dGG nicht bundeseigen sind. 21 In einer ersten Runde haben zehn Regionalflughäfen die Tower-Dienstleistungen an den österreichischen Flugsicherungsdienstleister Austro Control vergeben, an neun Flughäfen stellt die DFS-Tochter „The Tower Company“ Flugsicherungsdienste bereit, und drei Flughäfen haben sich selbst zertifizieren lassen. Die Übernahme der Towerdienste an zehn deutschen Regionalflughäfen durch Austro Control und die Selbstzertifizierung der nichtbundeseigenen Betreiber der Verkehrslandeplätze erscheint im Lichte der Entscheidung des Landgerichts Konstanz 22 verfassungsrechtlich fragwürdig, da Artikel 87d GG bei der Luftverkehrsverwaltung im Bereich der Flugsicherung nicht zwischen Strecken- und Towerkontrolldiensten unterscheidet und die Luftverkehrsverwaltung in bundeseigener Verwaltung zu führen ist. In diesem speziellen Bereich scheint jedoch einer europafreundlichen Auslegung Vorrang gegeben zu sein, so dass ein von einer Aufsichtsbehörde in einem EU-Staat zertifizierter Flugsicherungsanbieter seine Dienste in allen Staaten der EU ausüben darf. An den größeren deutschen Flughäfen werden die Towerdienste weiterhin aufgrund gesetzlicher Grundlage durch die DFS erbracht. Die Sichtweise, dass die hoheitlichen Aufgaben im Bereich der Kontrolle des Luftraums dominieren, wird auch grundsätzlich in der europäischen Flugsicherungsdiensteverordnung 550/2004 vertreten, 21 Erbringung der Flugverkehrskontrolldienste an einigen deutschen Regionalflughäfen durch die österreichische Flugsicherungsorganisation Austrocontrol. In den grenznahen Lufträumen auf deutscher Seite sind u.a. Skyguide (Schweiz) sowie LNVL (Niederlande), die dänische Flugsicherung und Austrocontrol tätig. 22 Landgericht Konstanz, Urteil vom 27.07.2006, Aktenzeichen: 4 O 234/05 H. 23 Functional Airspace Block European Central: Benelux-Staaten, Deutschland, Frankreich. 24 Vgl. Eurocontrol Performance Review Report 2007, S.I. 25 Vgl. Mitteilung der EU-Kommission COM 2008 389/2 S.6. 26 Vgl. Eurocontrol Performance Review Report 2006.
Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt e.V. (DLR) I. Status Quo 55 die die wirtschaftlichen Aspekte der Erbringung von Flugsicherungsdienstleistungen in den Hintergrund stellt und die Anwendbarkeit der Rechtsverordnungen des Gemeinsamen Marktes verneint. So erschweren nationalstaatliche Erwägungen die aus ökonomischer Sicht durchaus sinnvolle Integration mehrerer Flugsicherungsdienstleister. Bereits die Abgabe exklusiver Hoheitsrechte über dem eigenen Luftraum führte bisher zu starken Widerständen, so dass die bisherigen Initiativen zur Bildung der funktionalen Luftraumblöcke teilweise nur schleppend vorankommen. Erfreuliche Entwicklungen in diesem Prozess gab es zuletzt beim FAB EC. 23 Dort ist die beauftragte Machbarkeitsstudie abgeschlossen worden. Die Veröffentlichung der Ergebnisse ist demnächst zu erwarten. Eine Absichtserklärung (Declaration of Intent) wird noch im November 2008 während der französischen Ratspräsidentschaft unterzeichnet. Ein darauf beruhender Staatsvertrag soll bis 2012 in Kraft treten. 3.3.1.1 Wirtschaftliche Aspekte der Flugsicherung Die Flugsicherung an 17 internationalen Verkehrsflughäfen ist derzeit als Monopol organisiert. Sämtliche Kosten werden direkt an den Nutzer weitergegeben, unabhängig von der Qualität der geleisteten Dienste. Dieses Prinzip der Vollkostendeckung bietet nur wenig Anreize, Dienste sowohl qualitativ als auch kostenmäßig zu optimieren. Seit den 70er Jahren und dem Beginn, nichtstaatliche Luftverkehrsaufgaben zu privatisieren, wurden die rechtlichen Strukturen des Flugverkehrsmanagements vornehmlich durch zwischenstaatliche Vereinbarungen geregelt. Wie die Leistungsüberprüfung durch die High Level Group und die Eurocontrol-Kommission jedoch gezeigt hat, ist der zwischenstaatliche Ansatz ungeeignet, da er nur uneinheitlich umgesetzt werden kann. Ein weiteres Problem stellt dabei die Intransparenz der Aufgabenverteilung zwischen Staaten, Behörden, Luftfahrtunternehmen und Flugsicherungsorganisationen dar. Aufgrund der Fragmentierung des europäischen Luftraums können neue Technologien und Verfahren nur schleppend flächendeckend eingeführt werden. Durch eine stärkere Vereinheitlichung und der damit einhergehenden Vermeidung von unnötig vielen technischen Systemen, hohen Instandhaltungskosten und Flugsicherungszentren, die in ihrer Größe nicht optimal ausgelegt sind, könnten erhebliche Einsparungen realisiert werden. Auch die Streckenführung im europäischen Luftraum lässt noch Optimierungen zu: die kürzesten Streckenführungen werden nicht hinreichend genutzt und verursachen den Luftraumnutzern zusammen mit entstehenden Verspätungen jährliche Mehrkosten von ca. 3,7 Mrd. EUR. 24 Hinzu kommen weitere Kosten in Höhe von ca. 1 Mrd. EUR, die durch die Fragmentierung der Flugsicherung in Europa, d.h. insbesondere durch die Duplizierung von Systemen und eingesetzten Ausrüstungen entstehen. 25 Das Provisional Council von Eurocontrol strebt als Zielgröße eine jährliche Reduktion der Flugsicherungskosten pro km um 3% an, so dass in der Zeitspanne 2003 bis 2008 ca. 2 Mrd. EUR eingespart werden könnten. 26 Das Gesamtvolumen des europäischen Flugsicherungsdienste-Marktes wird mit 8 Mrd. EUR beziffert. Dieser ist durch die Staatsgrenzen eindeutig in Einzelmärkte aufgeteilt. Während in anderen Wirtschaftszweigen Barrieren sukzessive abgebaut werden, sind im Bereich der Flugsicherungen noch 27 nationale Anbieter aktiv, jeder nach wie vor mit seinen eigenen Verfahren, Ausrüstungen, Betriebskonzepten und Gemeinkosten. Flugsicherung finanziert durch den Nutzer Die Flugsicherung in Deutschland basiert auf einem nutzerfinanzierten System. Die Gebührensätze werden so bemessen, dass die Kosten der Flugsicherung gedeckt werden (Vollkostendeckung). Dieses System gilt für Streckengebühren im Eurocontrol-Gebiet, das 38 Staaten umfasst. Innerhalb des Eurocontrol-Gebietes bemisst sich das Nutzungsentgelt für den Streckenflug nach einer Formel, die das maximale Abfluggewicht des Flugzeuges (MTOW), die zurückgelegte Distanz (Großkreisentfernung) und den Gebührensatz (Unit Rate) pro Mitgliedsstaat umfasst.
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Autoren Deutsches Zentrum für Luft
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