Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen in ...

,
,
I
I
I
36. Jahrgang, 1997
Ve r 1 a g s o rt : S tut t gar t
INHALT
Abhundlungen
mmunalwiss nschaft
I. Halbjahresband
Zitienveise: AfK
nomas Ellwein
Perspektiven der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland .............
Zusammenfassung/Summary ...........................................
Jiirgen Friedrichs/Rolf Kuppen
Dresden und Leipzig - Divergierende oder konvergierende Stadtentwicklungen?
Zusammenfassung/Summa~ ...........................................
Peter Franz/Raimar RichedManfred Weilepp
Suburbanisiemng von Handel und Dienstleistungen in Ostdeutschland - Aus-
wirkungen auf die Innenstädte und Mafinahmen der Gegensteuerung .........
Zusammenfassung/Sumnzary ...........................................
Werner Heinz
Ansätze interkommunaler Kooperation: Frankfurt und die Rhein-Main-Region .
Zusammenfassung/Szlmmary ...........................................
Klaus Brake
Städtenetze - ein neuer Ansatz interkommunaler Kooperation ...............
Zusammen fassung/Summary ...........................................
Miszelle
Janbernd Oebbecke
Zur „englischen" Kommunalverfassung in Nordrhein-Westfalen .............. 116
Meldung
Ergebnis der Kommunalwissenschaftlichen Prämienausschreibung 1995. Von
Klaus IM. Rarisch .................................................... 131
1
20
22
46
48
71
73
95
98
114

PETER FRANZ / R AIMAR RICHERT / M ANFRED WEILEPP
Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen in
Ostdeutschland - Auswirkungen auf die Innenstädte und
Magnahmen der Gegensteuerun
I
Suburbanisierung als Problem fir die Entwicklung der Städte
Der aus dem englischen ,,suburb" abgeleitete Begriff „Suburbanisierung" bezeichnet
die weltweit in allen Industrieländern zu beobachtende Tatsache, daß zunehmend
Wohnbevölkerung ihren Wohnsitz und Unternehmen ihre Produktionsstätten aus
den Städten in das weniger dicht besiedelte Umland verlagern oder daß Neuansied-
lungen nicht in den Kernstädten, sondern im Umland erfolgen. Die Suburbanisie-
rung der Wohnbevölkerung, die in den USA schon in den 30er Jahren einsetzte,
fand in Westdeutschland in den 60er und 70er Jahren statt und wurde mit einset-
zendem Bewohnerschwund als ,,Stadtflucht" problematisiertl. Der Trend zum Woh-
nen in Grünen, dem insbesondere jüngere und kaufkräftige Familien folgten, wurde
durch zunehmende Umweltbelastungen und steigende Mieten aufgrund zunehmen-
der Nachfrage nach Gewerberäumen in den Innenstädten verstärkt. Er führte dazu,
daß die Innenstädte immer mehr zu reinen Geschäfts- und Dienstleistungszentren
wurden, Die Abwanderung von Unternehmen des Produzierenden Gewerbes, die
bei abnehmendem Gewerbeflächenangebot und steigenden Bodenpreisen in den
Städten bessere S tandortbedingungen in den Umlandgemeinden vorfanden, war
z. T. raumordnungspolitisch gewollt, um die Agglomerationskerne zu entlaste$.
Seit einigen Jahren zeichnet sich in der Entwicklung der Städte ein Trend ab, den
die Stadtplaner weltweit mit grof3er Sorge beobachten: die Suburbanisierung von
Handel und Dienstleistungen. Immer mehr traditionell als inners tädtisch ange-
'' Dieser Beitrag beruht auf den Ergebnissen eines vom Bundesministerium für Wirtschaft
an das Institut für Wirtschaftsforschung Halle und das HWWA Institut für Wirtschaftsforschung
vergebenen Gutachtens, dessen Endbericht publiziert wurde unter Peter Franz,
U. a., Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen. Ostdeutsche Innenstädte zwischen
erfolgreicher Revitalisierung und drohendem Verfall, Berlin 1996.
1 Jürgen Friedrichs, Soziologische Analyse der Bevölkerungs-Suburbanisierung, in: Akademie
für Raumforschung und Landesplanung (ARL) (Hrsg.), Beiträge zum Problem der
Suburbanisierung, Hannover 1975, S. 49 ff.; Peter Franz, Zur Analyse der Beziehung von
sozialökologischen Prozessen und sozialen Problemen - konkretisiert am Beispiel der
Kernstadt-Umland-Wanderung, in: Laszlo Vaskovics (Hrsg.), Raumbezogenheit sozialer
Probleme, Opladen 1982, S. 103 ff.
2
Hans-Gottfried von Rohr, Der Prozei3 der Industriesuburbanisierung - Ausprägung, Ursachen
und Wirkung auf die Entwicklung des suburbanen Raumes, in: Akademie für
Raumforschung und Landesplanung (ARL) (Hrsg.), Beiträge zum Problem der Suburbanisierung,
Hannover 1975, S. 98 ff.

AfK 1/97 Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen in Ostdeutschland 49
sehene Funktionen werden statt in den Kernstädten an peripheren Standorten ange-
siedelt. Es wird befürchtet, dafi den InnenStädten mit dem Verlust dieser Funktio-
nen die Verödung droht.
Besonders betroffen von der Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen
sind die ostdeutschen Städte, deren Stadtkerne unter dem sozialistischen System in
der alten DDR meist vernachlässigt wurden und teilweise dem Verfall nahe waren.
Die dynamische Entwicklung des Dienstleistungssektors nach der deutschen Ver-
einigung hat sich zu einem großen Teil aui3erhalb der Städte abgespielt. Die Ein-
kaufsfunktion der Kernstädte, die in Westdeutschland durch eine vergleichsweise
grofie Angebotsvielfalt gekennzeichnet ist und einen wesentlichen Bestandteil jener
räumlichen Funktionskonzentration darstellt3, die gemeinhin mit Urbanität gleich-
gesetzt wird, ist in Ostdeutschland in starkem Mafie an die Peripherie der Städte
ausgelagert worden.
In den folgenden Ausführungen wird zunächst anhand regionalisierter Beschäfti-
gungsdaten untersucht, wie weit der Prozefi der Suburbanisierung von Handel und
Dienstleistungen in Westdeutschland (Abschnitt 11) und in Ostdeutschland
(Abschnitt 111) fortgeschritten ist. Am Beispiel ausgewählter Stadtregionen (Halle,
Leipzig, Rostock, Erfurt) werden der Stand und die Bestimmungsfaktoren der
Suburbanisierung in Ostdeutschland - insbesondere im Handel - näher untersucht
(Abschnitt 1V). Dabei wird vornehmlich den Fragen nachgegangen,
- welche Faktoren die Standortentscheidungen des Handels bestimmt haben und
somit als ursächlich für die Suburbanisierung im Handelsbereich anzusehen
sind,
- auf welchen Pfaden sich die Städte angesichts der derzeitigen Situation und der
bisher durchgeführten Mafinahmen zukünftig wahrscheinlich weiterentwickeln
werden.
Vor dem Hintergrund des weithin als anzustrebendes Ziel angesehenen Referenz-
Systems der belebten Innenstadt, das unter verschiedenen Aspekten kurz diskutiert
wird (Abschnitt V), werden abschliei3end der Handlungsbedarf und die Magnah-
men, die von den Gemeinden zur Belebung der Innenstädte ergriffen werden kön-
nen, diskutiert (Abschnitt VI).
Die Suburbdnisierung von Handel und Dienstleistungen in Westdeutschland
Die Veränderung der regionalen Wirtschaftsstruktur 1ä13t sich anhand der regionalen
Verteilung der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten verfolgen. Verschiedene
vorliegende Untersuchungen, die allerdings von z. T. unterschiedlichen regionalen
Abgrenzungen ausgehen, zeigen, daß der Suburbanisierungsprozefi der Wirtschaft
in Westdeutschland bereits seit Mitte der 70er Jahre festzustellen ist.
Hans-jkrgen von der Heide, Die Revitalisierung der ostdeutschen Innenctädte, in: Zeit-
schrift für angewandte Geographie, Jg. 19 (1995), H. 1, S. 13 ff.

50 Peter Franz/Raimar Richert/Manfred Weilepp AfK 1/97

AfK 1/97 Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen in Ostdeutschland
läufig war und die ländlichen Kreise die höchsten Zuwachsraten verzeichnen konn-
ten, stieg die Beschäftigung im Dienstleistungssektor in allen Raumtypen an. Aller-
dings wiesen die Kernstädte die niedrigsten Zuwachsraten auf, während das hochver-
dichtete Umland den höchsten Anstieg verzeichnen konnte. Im Handel ist die
Beschäftigung in den Kernstädten sogar zurückgegangen.
In einer anderen Untersuchung wird die Suburbanisierung anhand eines Koeffizien-
ten gemessen, der den Anteil der Beschäftigten in der Kernstadt an der Gesamtbe-
schäftigung in der Region, die sich aus Kernstadt und Umland zusammensetzt, an-
gibt? Als Kernstädte werden die kreisfreien Städte in Westdeutschland, als Umland
die unmittelbar an sie angrenzenden Landkreise angesehen. Auch bei dieser von
den bisher betrachteten Regionstypen abweichenden Abgrenzung zeigt sich für
Westdeutschland zwischen 1980 und 1992 eine Verlagerung der Beschäftigung von
den Kernen ins Umland. Der stärkste Rückgang des Beschäftigtenanteils in den
Kernstädten fand im Sektor Handel und Verkehr von 68,9 v. H. 1980 auf 62,l v. H.
im Jahre 1990 statt. Im Produzierenden Gewerbe ging der Anteil von rund 52 v. H.
auf rund 48 v. H. und bei den Sonstigen Dienstleistungen von 67,7 v. H. auf
65,l v. H. zurück, Diese von Seitz bis 1992 konstatierte Entwicklung hat sich weiter
fortgesetzt. 1995 betrugen die Anteilswerte der Kernstädte bei Handel und Verkehr
nur noch 60,7 v. H., im Produzierenden Gewerbe 47 v. H. und bei den Sonstigen
Dienstleistungen 63,5 v. H8.
Trotz des Rückgangs der Anteile der Kernstädte an der Gesamtbeschäftigung der
Stadtregionen war 1995 die Besatzziffer, definiert als die Zahl der sozialversiche-
rungspflichtig Beschäftigten je 1 000 Einwohner, in den westdeutschen Kernstädten
in allen Wirtschaftsbereichen - mit Ausnahme der Land- und Forstwirtschaft -
immer noch erheblich höher als in den angrenzenden Umlandkreisen und in den
sonstigen Landkreisen (s. Tabelle 1). Während 1995 in den Stadtkreisen je 1000 Ein-
wohner 491 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte tätig waren, erreichten die
Umlandkreise mit 275 nur 56 v. H. dieses Wertes, die sonstigen Landkreise, die
nicht an Stadtkreise angrenzen, dagegen 62 v. H. (308). Der geringste Unterschied
in der Beschäftigungsdichte zwischen Kernstädten und Umlandkreisen besteht im
Produzierenden Gewerbe. In diesem Sektor erreichten die Umlandkreise 84 v. H.
des Wertes der Stadtkreise, die sonstigen Landkreise sogar 94 v. H. Im Handel
beträgt die Bescliäftigungsdichte in den Umlandkreisen mit 40 Beschäftigten je
1000 Einwohner allerdings nur noch 53 v. H. des Wertes der Stadtkreise, im Bereich
Verkehr und Nachrichtenübermittlung 35 v. H., im Kredit- und Versicherungsge-
werbe nur 24 v. H. und bei den anderweitig nicht genannten Dienstleistungen
42 v.H. Daran zeigt sich, daß die Städte in diesen Bereichen noch eine wichtige
Funktion für die Versorgung des Umlandes haben, auch wenn, wie die Entwicklung
des Suburbanisierungskoeffizienten zeigt, der Prozeß der Beschäftigungsverlagerung
in den letzten Jahren fortgeschritten ist.
Vgl. Helmut Seitz, Die Suburbanisierung der Beschäftigung: Eine empirische Untersuchung
für Westdeutschland, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, Bd.
215 (1996), H. 1, S. 69-91.
Eigene Berechnungen anhand neuerer Daten.
51

52 Peter Franz/Raimar RichedManfred Weilepp AfK 1/97
Tabelle 1: Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte je 1 000 Einwohner in West-
deutschland nach Wirtschaftsbereichen (Stand: 30.6. 1995)''
Land- U. Forstwirtschaft,
Tierh. U. Fischerei
Produzierendes Gewerbe
Handel
GroiShandel
Handelsvermittlung
Warenhäuser
Lebensmittelsupermärkte
Versandhandel
Sonstiger Einzelhandel
Verkehr,
Nachrichtenübermittlung
Kredit- und
Versicherungsgewerbe
Dienstleistungen, soweit
anderweitig nicht genannt
Sonstige
Wirtschaftsbereiche
Insgesamt
Alte Länder
0. Berlin-W.
333
146,l
50,2
17,l
432
3,o
3,5
0,8
21,7
17,3
14,9
84,9
30,8
347,5
Stadtkreise
2,o
159,O
76,O
27,l
690
538
434
199
30,7
32,3
31,O
138,4
51,9
490,6
'kQuelle: Bundesanstalt für Arbeit; eigene Berechnungen.
I11
Suburbanisierung in Ostdeutschland
Umlandkreise
398
133,5
40,O
13,9
399
1,8
3 3 1
093
17,3
11,3
734
58,8
20,2
275,4
Sonstige
Landkreise
3,9
150,2
37,9
11,6
296
1,8
3 50
023
18,6
10,6
9,o
67,O
24,O
302,7
Der umfassende Struktunvandel, der seit 1990 in der ostdeutschen Wirtschaft statt-
findet, weist auch eine ausgeprägte regionale Dimension auf. Der Aufbau neuer
Wirtschaftsstrukturen hat bislang schwerpunktmäßig im Umland von Städten und
ländlichen Regionen, nicht aber in den Kernstädten selbst stattgefunden.
Die Inanspruchnahme von Fördermitteln im Rahmen der ERP-Existenzgründungs-
förderung war von 1990 bis 1992 in den Regionen mit grof3en Verdichtungsräumen,
in den hochverdichteten Kreisen im Umland der Kernstädte und in ländlich gepräg-
ten Kreisen ungefähr doppelt so hoch wie in den Kernstädten. Auch in den Regio-
nen mit Verdichtungsräumen war die Inanspruchnahme in den Kernstädten am
geringsteng. Im Einzelhandel war die Gründungsaktivität in den Kernstädten der
großen Verdichtungsräume 1992 mit 4,8 bewilligten Anträgen je 10 000 Einwohner10
9 Michael Zarth, Drei Jahre Existenzgründungsförderung in den neuen Ländern - Regio-
nale und sektorale Schwerpunkte privater Investitionen, in: Informationen zur Raument-
Wicklung, 1994, H. 4, S. 229 ff.
10 Im Alter zwischen zwanzig und fünfzig Jahren.
I

AfK 1/97 Suburbanisierunn von Handel und DienstleistunRen in Ostdeutschland 53
nicht einmal halb so hoch wie im Durchschnitt aller Stadt- und Landkreise1'. Auch
bei den durch Mittel der Gemeinschaftsaufgabe ,,Verbesserung der regionalen Wirt-
schaftsstruktur" geförderten gewerblichen Investitionen waren diese je Einwohner
von 1990 bis 1994 in Regionen mit grofien Verdichtungsräumen am höchsten in
verdichteten Kreisen und ländlichen Kreisen, also aui3erhalb der Kernstädte, bei den
anderen Regionstypen (Regionen mit Verdichtungsräumen und ländliche Regionen)
in verdichteten Kreisenl2. Der Tendenz nach wurde also das Umland der Kernstädte
von Investoren bevorzugt.
Da die Entwicklung der sektoralen Struktur der Wirtschaft in den neuen Bundeslän-
dern durch Veränderungen zugunsten des Dienstleistungssektors gekennzeichnet ist
und der Aufbau neuer Wirtschaftsstrukturen bislang schwerpunktmäfiig im Umland
von Städten und in ländlichen Regionen, nicht aber in den Kernstädten selbst statt-
gefunden hat, ist zu vermuten, daf3 insbesondere in den Umlandkreisen und den
ländlichen Regionen neue Dienstleistungsaktivitäten entstanden sind, während die
Kernstädte im Struktunvandel zurückblieben. Vergleicht man die Besatzziffern (so-
zialversicherungspflichtig Beschäftigte je 1 000 Einwohner) der einzelnen Wirt-
schaftsbereiche in Stadtkreisen, den an die Stadtkreise angrenzenden Landkreisen
(Umlandkreise) und den übrigen Landkreisen im Jahre 1995 miteinander, so zeigt
sich, daß im Produzierenden Gewerbe die Beschäftigungsdichte in den Umlandkrei-
Sen gröf3er ist als in den Kernstädten (s. Tabelle 2). Im Dienstleistungsbereich~3
kommt den Städten dagegen eine weitaus gröf3ere Bedeutung zu. Dort waren in den
ostdeutschen Stadtkreisen je 1 000 Einwohner mehr als doppelt soviel Beschäftigte
tätig wie in den Umlandkreisen und in den übrigen Landkreisen. Die Besatzziffer
der Umlandkreise erreichte nur 48 v. H. des Wertes der Stadtkreiseld. Auch im Sek-
tor Verkehr und Nachrichtenübermittlung ist der Besatz in den Stadtkreisen wesent-
lich höher als in den anderen Kreisen. Offensichtlich erfüllen die Städte in diesen
Bereichen Versorgungsfunktionen für die Regionen des Umlandes und den länd-
lichen Raum. Anders sieht es dagegen im Handel aus. Dort ist der Besatz in den
Städten zwar auch noch gröi3er als in den anderen Kreisen, der Vorsprung ist aber
wesentlich geringer als bei den Dienstleistungen. Die Umlandkreise erreichen hier
76 V. H. des Wertes der Stadtkreise, Insbesondere beim Sonstigen Einzelhandel, zu
dem der gröf3te Teil des mittelständischen Einzelhandels gehört, sind die Unter-
schiede sehr gering.
l2
l3
l4
Matthias Achen und Michael Zarth, Existenzgriindungen im ostdeutschen Einzelhandel.
Der ländliche Raum als Nische für den Mittelstand?, in: Raumforschung und Raumord-
nung, 1994, H. 4/5, S. 327.
vgl. Gerhard Heinzpold, Förderung der gewerblichen Wirtschaft in den neuen Bundeslän-
dern durch die Gemeinschaftsaufgabe ,,Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" -
eine Zwischenbilanz, in: Institut für Wirtschaftsforschung Halle (Hrsg.), Konjunkturbe-
richt 1-2/1994, S. 20 ff.
Dienstleistungen soweit anders nicht genannt.
Bei einer differenzierteren Betrachtung zeigt sich, dafl der Vorsprung der Städte innerhalb
des Dienstleistungssektors besonders in den Bereichen Kunst, Theater, Film, Radio und
Fernsehen, bei Rechts- und Wirtschaftsberatung, bei Architektur- und Ingenieursbüros
und bei den Sonstigen Dienstleistungen grof3 ist. Peter Franz U. a., S. 25 f.

-
54 Peter Franz/Raimar Richert/Manfed Weilepp AfK 1/97
Tabelle 2: Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte je 1 000 Einwohner in Ost-
deutschland nach Wirtschaftsbereichen (Stand: 30.6. 1995)'f
Land- U. Forstwirtschaft,
Tierh. U. Fischerei
Produzierendes Gewerbe
Handel
Grof3 handel
Handelsvermittlung
Warenhäuser
Lebensmittelsupermärkte
Versandhandel
Sonstiger Einzelhandel
Verkehr,
Nachrichtenübermittlung
Kredit- und
Versichemngsgewerbe
Dienstleistungen, soweit
anderweitig nicht genannt
Sonstige
Wirtschaftsbereiche
~~~~ __
~~ ~
Neue Länder
0. Berlin-0.
12,5
132,3
38,5
9,5
394
12
3 ,2
03.2
20,9
24,O
535
86,6
Stadtkreise
333
131,9
47,7
13,O
533
2,5
431
034
22,4
45,O
8,9
140,l
Insgesamt I
56,2
356,5 I
84,5
461,3
*Quelle: Bzlndesanstalt fEr Arbeit; eigene Berechnungen.
Umlandkreise
16,4
135,2
36,l
897
393
O J 6
330
052
20,2
15,l
3J9
67,6
43,O
3 17,3
Sonstige
Landkreise
318,8
Ein Vergleich zwischen West- und Ostdeutschland zeigt, daß die Verlagerung ins
Umland bei Handel und Dienstleistungen in Ostdeutschland weiter fortgeschritten
ist. Bei den Dienstleistungen, bei denen die Besatzziffer der Umlandkreise in Ost-
deutschland 48 v.H., in Westdeutschland 42 v.H. des Wertes der Stadtkreise
erreicht, ist der Unterschied jedoch wesentlich geringer als beim Handel. Dort
betragen die entsprechenden Werte 76 v.H. in Ost- und nur 53 v.H. in West-
deutschland. Im Bereich der zentralen Dienstleistungen nehmen die Städte in den
neuen Bundesländern also, genau wie in Westdeutschland, nach wie vor wichtige
Funktionen für die übrigen Regionen wahr, wenngleich der Struktunvandel allem
Anschein nach stärker zu ihren Lasten verlaufen ist als in Westdeutschland. Im
Bereich des Handels sehen sich die ostdeutschen Städte aber mit einem grögeren
Problem konfrontiert: sie haben offenbar ihre Vorrangfunktion bei der Versorgung
der Bevölkerung in den Stadtregionen weitgehend verloren.
IV
Die Entwicklung des Handels in ausgewählten Stadtregionen Ostdeutschlands
1. Untersuchungsziele
Der innerstädtische Einzelhandel konnte sich in Ostdeutschland offenbar nur
schwach entwickeln, und es wird befürchtet, daß in den Innenstädten Versorgungs-

AfK 1/97 Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen in Ostdeutschland 55
engpässe und Verödungstendenzen drohen, insbesondere, dafl die dringend notwen-
dige städtebauliche Weiterentwicklung durch die Ausweitung peripherer Einzelhan-
delsstandorte existentiell gefährdet istls. Da zwischen der Ausschöpfung von Poten-
tialen der Städte und den Spielräumen der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in
Ostdeutschland vielfältige gegenseitige Abhängigkeiten bestehen16, stellt der Funk-
tionsverlust der Innenstädte eine nicht zu unterschätzende generelle S tandortschwä-
che der neuen Bundesländer dar. Eine weitere Erosion der Städte hat dann auch
Konsequenzen für Arbeitsplätze, Einkommen und Steuereinnahmen. Die Abwande-
rung des Handels aus den städtischen Zentren stellt aus dieser Sicht eine Behinde-
rung für den ökonomischen Aufholprozei3 in Ostdeutschland dar. Standortent-
Scheidungen des Handels zugunsten peripherer Standorte werden daher vielfach
negativ beurteilt. Insbesondere aus raumordnungspolitischer Sicht werden sie nicht
als effiziente Ergebnisse unternehmerischer Entscheidungsprozesse, sondern als
Fehlentwicklung angesehen, und politisches Gegensteuern wird angemahnt17. Ange-
sichts der komplexen Entscheidungssituation, der sich die Unternehmen bei
Ansiedlungsentscheidungen gegenübersehen, ist zu vermuten, dai3 der Gegensatz
,,Innenstadt versus Grüne Wiese" eine zu starke Vereinfachung des Problems dar-
stellt. Es spricht daher einiges dafür, den Ursachen des konstatierten Funktionsver-
lustes der Kernstädte tiefgreifender nachzugehen. Folgende Fragen stehen dabei im
Mittelpunkt:
- Wie hat sich der Funktionsverlust der Innenstädte im einzelnen dargestellt, und
ist die Standortwahl von Unternehmen in verschiedenen Stadtregionen identi-
schen oder unterschiedlichen Mustern gefolgt?
- Welche bisher als ursächlich angesehenen Faktoren der Standortwahl sind tat-
sächlich von Bedeutung, und welche von ihnen sind besonders hervorgetreten?
- Welche Maflnahmen zur Steuerung der Standortwahl sind bisher mit welchem
Erfolg zum Einsatz gekommen?
2. Methodisches Vorgeben
Die Daten zur Kennzeichnung der räumlichen Verteilung der neuen Einzelhandels-
aktivitäten zeigen zwar die groben Standortmuster, die sich inzwischen entwickelt
haben, sie reichen aber nicht aus, die oben aufgeworfenen Fragen zu beantworten.
l5 Vgl. dazu die Beiträge zur Konferenz ,Wirtschaftsstandort Innenstadt und grüne Wiese",
die das Deutsche Seminar für Städtebau und Wirtschaft (DSSW) vom 5.-7. 10. 1995 in
Berlin veranstaltete. DSS W (Hrsg.), Wirtschaftsstandort Innenstadt und ,,grüne Wiese" -
deutsche und europäische Erfahrungen, Bonn 1996 (DSSW-Schriften, Nr. 16).
l6 Ebzrhardt von Einem, Martin Gornig und Christian Diller, Revitalisierung der Innen-
Städte in Ostdeutschland. Untersuchung im Auftrag des Deutschen Seminars für Städtebau
und Wirtschaft (DSSW), Bonn 1996, S. 5 (DSSW-Schriften, Nr. 19).
l7
Hannes Tank, Raumerschliefiung zur Ubenvindung der Hemmnisse am Immobilienmarkt
in den Städten der neuen Länder, in: Raumforschung und Raumordnung, 1994, H. 1,
S. 47. Stefdn Holl, Wirtschaftsentwicklung Contra Innenstadtentwicklung, in: Informationen
zur Raurnentwicklung, 1994, H. 3, S. 177. Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen
und Städtebau (BMBau), Grofiflächige Einzelhandelseinrichtungen in den neuen
Ländern, Strategiepapier, Bonn (Mai) 1995.

56 Peter Franz/Raimar Richert/Manfred Weilepp AfK 1/97
Um zusätzliche originäre Informationen über die Ursachen von Standortentschei-
dungen im Einzelhandel zu erhalten, war die Untersuchung konkreter Fallbeispiele
erforderlich. Dazu dienten strukturierte Interviews mit jenen Akteuren, die Stand-
ortentscheidungen treffen (Unternehmen) und sie beeinflussen (Kommunalvenval-
tungen und für Raumordnung zuständige Behörden), wobei die Interviews des
Unternehmenssektors speziell auf den Einzelhandel zugeschnitten warenI8.
Mit den Stadtregionen Halle, Leipzig, Erfurt und Rostock wurden für die Fall-
studien Agglomerationsräume ausgewählt, deren Kerne jeweils über mehr als
200 000 Einwohner verfügen und an deren Peripherie groi3e Einkaufszentren ent-
standen sind. Problematisch war die Abgrenzung der Stadtregionen. Angemessen
wäre eine Grenzziehung nach dem Kundenpotential, also nach Einzugsbereichen,
die oft weit über die direkt an das Stadtgebiet angrenzenden Kreise hinausreichen
und sich im Falle Halle/Leipzig sogar überschneiden. Für Halle, Leipzig und
Rostock wurden aus pragmatischen Gründen die stadtumschliefienden Landkreise
als Umland definiertls. Erfurt stellt insofern einen Sonderfall dar, als der Landkreis
Erfurt im Rahmen der Gebietsreform von 1994 teilweise der Stadt Erfurt zugeschla-
gen wurde, so dafi Stadt-Umland-Vergleiche anhand statistischer Daten nicht mehr
möglich sind, Nach der Eingemeindung bleiben aber Fragen nach den Steuerungs-
möglichkeiten des Ansiedlungsgeschehens zwischen Innenstadt und nicht integrier-
ten Augenstandorten auf städtischem (Planungs-)Hoheitsgebiet. Nicht zuletzt des-
wegen ist die Einbeziehung Erfurts gerechtfertigt.
3. Entwicklalztng des Einzelhandels in ausgewählten Stadtregionen
Anhand der Besatzziffern zeichnet sich in den ausgewählten Stadtregionen im Sek-
tor Handel eine besonders starke Tendenz zur Suburbanisierung ab (vgl. Tabelle 3).
Der Besatz an Beschäftigten im Handel ist in diesen Städten nicht nur niedriger als
im Durchschnitt der ostdeutschen Stadtkreise, sie weisen auch niedrigere Werte als
ihre Umlandkreise auf. Der Saalkreis, der den höchsten Wert in Ostdeutschland auf-
weist, übertrifft die Stadt Halle sogar um zwei Drittel. Im Bereich der anderweitig
nicht genannten Dienstleistungen liegen Rostock und Leipzig sowie ihre Umland-
kreise über, Halle und der Saalkreis dagegen unter dem jeweiligen ostdeutschen
Durchschnitt.
In der ersten Phase nach der Vereinigung war die Einzelhandelsentwicklung in Leip-
zig durch Geschäftsübernahmen und Neugründungsaktivitäten gekennzeichnet. In
der City übernahmen Horten und Karstadt vormalige Zentrum- und Konsument-
18 Insgesamt 26 Expertengespräche wurden mit Wirtschaftsförderern der Städte und Kreise,
mit Stadt- und Regionalplanern, mit Vertretern von Ministerien, Landesverwaltungsärn-
tern und Regionalpräsidien aus dem Zuständigkeitsbereich Raumordnungspolitik sowie
mit Vertretern der IHKs und von Einzelhandelsverbänden bzw. Interessengemeinschaften
geführt. In den vier Stadtregionen wurden des weiteren Interviews mit Firrneninhabern,
Geschäftsfihrern und Filialleitern von Einzelhandelsbetrieben durchgeführt und zwar 22
bei Betrieben in Innenstadtla e und 21 bei solchen in peripherer Lage.
19 Für Halle/Lei zig sind dies J e Landkreise Saalkreis und Leipziger Land, für Rostock der
Kreis Bad-Do E eran.

AN 1/97 Suburbanisierung zion Handel und Dienstleistungen in Ostdeutschland 57
Tabelle 3 : Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte je 1 000 Einwohner in den
Stadtregionen Leipzig, Halle, Rostock und der Stadt Erfurt nach Wirt-
schaftsbereichen (Stand: 30.6. 1995)'$
Land- U. Forstwirtschaft,
Tierh. U. Fischerei
Produzierendes Gewerbe
Handel
Groflhandel
Handelsverrnittlung
Warenhäuser
Lebensmittelsupermärkte
Versandhandel
Sonstiger Einzelhandel
Verkehr,
Nachrich tenü bermi ttlung
Kredit- und
Versicherungsgewerbe
Dienstleistungen, soweit
anderweitig nicht genannt
Sonstige
Wirtschaftsbereiche
Insgesamt
>eipzig
432,3
,eipziger
Land
9,4
208,7
52,2
21,6
199
2,1
433
-
22,3
20,5
67
73,9
37,8
409,l
Halle
(Saale)
1,5
131,5
39,l
8,8
572
42
451
-
16,5
48,3
79 9
129,7
89,6
447,5
"Quelle: Bundesanstalt fiir Arbeit; eigene Berechnungen.
Saal-
kreis
10,4
144,l
65,l
33,5
53
033
339
-
21,7
24,6
155
45,6
23,2
3 14,5
iostock
356
108,l
45,2
12,8
434
091
2,o
-
25,9
56,7
9,4
145,8
58,6
428,3
Bad
3oberan
20,o
115,3
51,l
15,3
227
157
491
-
27,2
12,5
2,2
78,2
44,2
323,6
Erfurt
831
168,6
55,6
16,3
44
3 92
231
0,9
28,5
50,O
17,4
149,l
96,8
545,6
Warenhäuser und bildeten damit das wichtigste Standbein des innerstädtischen Ein-
zelhandels. Ab 1991 gab es Versuche, die Standortwahl des Einzelhandels gemäfi
dem im Flächennutzungsplan der Stadt festgelegten Stadtteilzentrenkonzept ZU len-
ken20. Die Handelsentwicklung der Mehrzahl der sogenannten B-Zentren war in die-
ser Periode problematisch. Die B-Zentren sind bandartig entlang den Ausfallstrafien
angeordnet und wurden daher in ihrer Standortqualität durch die zunehmende Ver-
kehrsdichte besonders stark beeinträchtigt. Vorhandene Kaufhausstandorte wurden
nach und nach aufgegeben. Positiv verlief dagegen die Entwicklung im Stadtteilzen-
trum Grünau und seit 1994 im Praunsdorf-Center, das mit 104000 m2 die gesamte
Verkaufsfläche der City (Mitte 1994: 66 000 m2) ÜbertraPl.
In den Gemeinden des Leipziger Umlands wurden die ersten Bauanträge für grofi-
flächigen Einzelhandel (vgi. Tabelle 4, siehe S. 58) bereits im ersten Halbjahr 1990,
2o Das Konzept unterscheidet zwischen A-Zentrum (City), sieben B-Zentren (Stadtteilzen-
tren) und 31 C-Zentren (Versorgungseinrichtungen im Nahbereich). Stadt Leipzig (Hrsg.),
Flächennutzungsplan, Leipzig 1994, S. 37 f.
21 vgl. Euro-Handelsinstitut Köln (Hrsg.), Shopping-Center-Report, Köln 1995.

58 Peter Franz/Raimar Richert/Manfred Weilepp AN 1/97
Tabelle 4 : Großflächige Einzelhandelseinrichtungen im Umland von Leipzig nach
Verkaufsfläche, Kreiszugehörigkeit und Entfernung zum Stadtzentrum:k
Bezeichnung
1 Wiedemar (Porta,
Teppich-Kibek etc.)
2 Schkeuditz (Möbel-Erbe)
3 Sachsenpark Seehausen
4 Pösna-Park Grof3pösna
5 Globus-Markt
MarkkleebergiWachau
6 Marktkauf Markkleeberg
7 Saalepark Günthersdorf
(inkl. IKEA)
8 Löwencenter Bienitz
Insgesamt
~
~~~
Standort im
Landkreis
Delitzsch
Leipziger Land
Leipziger Land
Leipziger Land
Leipziger Land
Leipziger Land
Merseburg-
Querfurt
Leipziger Land
Distanz
zu Leipzig
in km
20
15
8
13
12
12
15
12
Verkaufsfläche
in m2
58 000
22 000
30 400
51 800
17 300
12 700
125 000
41 700
-
Flächenanteil
Möbel/
Einrichtung/
Baumarkt
I
80 v. H.
100 v. H.
40 v. H.
60 v. H.
40 v. H.
60 v. H.
“Quellen: Eurohandelsinstitut (Hrsg.), Shopping-Center-Report, Köln, 1995; eigene Erhe-
bungen.
noch vor dem Vereinigungstermin, gestellt. Sie mußten aufgrund fehlender raum-
ordnungsrechtlicher Grundlagen fast durchgängig genehmigt werden. Bei der Dis-
kussion um die Einrichtung von Einkaufszentren im Umland von Leipzig ist zu
beachten, dai3 sich die Entwicklung auf mehrere Kreise verteilt. Im Landkreis Leip-
Ziger Land ist die Nettoverkaufsfläche von 37000 m2 im Jahre 1989 auf nunmehr
200 000 m2 angewachsen22. Dieser Zuwachs hat sich ausschliei3lich in Ortsrandlagen
vollzogen und ist in hohem Maße dem großflächigen Einzelhandel zuzurechnen.
Die gröf3eren Handelseinrichtungen im Kreis Leipziger Land belegen allein 176 000
m2 Verkaufsfläche.
Die Stadt Halle verfügte 1989 über eine Verkaufsfläche von Ca. 100 000 m2, die bis
Ende 1995 auf ca. 230000 m2 anwuchs23. Davon entfallen auf die Altstadt
65 000 m2, auf Halle-Neustadt 55 000 m2 und auf den Ortsteil Bruckdorf 40 000 m2
(Hallescher Einkaufspark). Die Genehmigung des Halleschen Einkaufsparks in
Stadtrandlage ist als eine typische Reaktion auf den Kaufkraftabflug in die Einkaufs-
zentren des Umlandes zu verstehen. Die Genehmigung erfolgte trotz schlechter
Anbindung des Standortes an den öffentlichen Personennahverkehr und an das
Straßennetz. Besondere Probleme bereitete die Einzelhandelsentwicklung in der
22 Ergebnis der Handels- und Gaststättenzählung vom 30.4. 1993.
23 Bei diesen Zahlen handelt es sich um Schätzungen des Amtes fur Wirtschaftsförderung
der Stadt Halle. Die Handels- und Gaststättenzählung des Statistischen Bundesamtes
er ibt für den Stichtag des 30.4. 1993 eine Fläche von 163 700 m2 (Mitteilung des Statisti-
sc fl en Landesamtes Sachsen-Anhalt).

AfK 1/97 Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen in Ostdeutschland 59
Innenstadt. Einer zügigen Ausweitung der Verkaufsflächen standen eine Vielzahl
von Restitutionsansprüchen und die Tatsache entgegen, daß die gesamte Altstadt
praktisch als Flächendenkmal ausgewiesen wurde24. Die dadurch erzeugte Flächen-
knappheit spiegelt sich in dem Preisniveau der Ladenmieten wider, das Anfang 1996
in Spitzenlagen der Innenstadt bis zu 200,- DM/m2 erreichte.
Im Saalkreis befindet sich die stärkste Ballung von Einzelhandelsbetrieben, und
zwar in Peißen direkt an der Stadtgrenze zu Halle. Mit dem Einkaufszentrum
,,Halle-Center" (53 500 m2), einem Asko/Metro-Markt und mehreren Fachmärkten
ist dort ,,vor der Haustür" der Stadt eine Verkaufsflächenkonzentration von Ca.
80 000 m2 entstanden, die große Teile des Kaufkraftabflusses aus Halle absorbiert.
Aufgrund der räumlichen Nähe zu Leipzig nutzen die Bewohner von Halle und des
Saalkreises auch die im Umland von Leipzig geschaffenen Einkaufsmöglichkeiten,
wobei die Standorte an der Autobahn A9 (Wiedemar, Saalepark Günthersdorf) an
vorderster Stelle stehen.
Von der bis Anfang 1991 in der Stadt Rostock zusätzlich errichteten Verkaufsfläche
von gut 16 000 m2 entfielen nur 3 500 m2 auf die eigentliche Innenstadt, davon
allein 3 000 m2 auf die erste Ausbaustufe des Port-Centers. Das Port-Center ist ein
schwimmendes Einkaufszentrum, das im Hafen festgemacht wurde. Im endgültigen
Ausbauzustand war eine Verkaufsfläche von 14 500 m2 vorgesehen. Zwischen 1991
und 1995 wurde dann im Rahmen von größeren Bauvorhaben in der Innenstadt
zusätzlich 23 000 m2 Verkaufsfläche geschaffen.
Im Umland Rostocks sind nach der Wende neue Standorte des großflächigen Ein-
zelhandels unmittelbar westlich bzw. östlich der Stadtgrenze an den Ausfallstraßen
entstanden, was dort zu einer im Vergleich zur Innenstadt rasanten Ausweitung der
Verkaufsfläche führte (vgl. Tabelle 5). Die neuen Einkaufszentren im Umland, die
Tabelle 5: Neue großflächige Einzelhandelsprojekte im Rostocker Umland 1991-1995"
Objekt
Wohnwelt
EKZ ,,Ostsee-Park"
Picco-Möbel
Elve GmbH
E U „Komm"
EKZ „Hanse
Fachmarkt Zentrum"
Standort
Sievershagen
Sievers hagen
Elmenhorst
Elmen h ors t
Neuendorf
Bentwisch
~
Jahr der
Eröffnung
199 1
1994
1992
1993
1994
1995
Verkaufsflächen
m2
5 000
34 000
5 000
1200
10 000
42 000
97 200
Verkaufsflächen
mit innenstadt-
relevantem
Sortiment m2
-
23 000
-
1200
10 000
29 000
63 200

60 Peter FrandRaimar RichedManfred Weilepp AfK 1/97
eine Kombination von kundenfrequenzschaffenden Fachmärkten und ,,Shopping-
Malls" bieten, sind konzeptionell von vornherein auf ein cityrelevantes Angebot
zugeschnitten. Auch die großflächigen Fachmärkte versuchen, ihre Umsätze durch
die Hereinnahme innenstadtrelevanter Artikel (Geschenkartikel, Glas, Porzellan,
Lampen) zu halten bzw. auszuweiten. Insoweit hat die Ausweitung der Verltaufsflä-
chen im Umland die Einzelhandelsentwicklung in der Rostocker Innenstadt nicht
unwesentlich beeinträchtigt.
Nach der Handels- und Gaststättenzählung stieg die Verkaufsfläche im E$irter
Einzelhandel, die 1990 noch 63 000 m2 betragen hatte, bis zum 30.4. 1993 auf
157000 m2 an. Die Einzelhandelsfläche in Erfurt war damit genauso groß wie in
dem um 40000 Einwohner größeren Rostock. Mitte November 1995 lag die Zahl
der Einzelhandelseinrichtungen bei 812 und die Verkaufsfläche bei rund 250 000 m2.
Die Hälfte der städtischen Verkaufsfläche entfällt auf groflflächige Einzelhandelsein-
richtungen mit Verkaufsflächen von 2000 m2 und mehr. In der Innenstadt liegen
57 000 m2 oder 22,9 v. H. der Einzelhandelsverkaufsflächen. Die Entwicklung der
Innenstadt von Erfurt vollzog sich ähnlich wie in den meisten Städten in Ost-
deutschland. In den la-Lagen haben sich nach der Wende vornehmlich Banken,
Filialen groi3er westdeutscher Ketten und Franchise-Unternehmen niedergelassen,
die aufgrund ihrer Kapitalkraft in der Lage waren, die schnell steigenden Mieten
bzw. Grundstückspreise zu zahlen.
Der größte Teil des Zuwachses an Einzelhandelsflächen in der Stadt Erfurt ist
auflerhalb der Innenstadt erfolgt, und zwar in der Nähe großer Wohngebiete. Groi3-
flächige Einzelhandelsprojekte liegen überwiegend in Gebieten, die nach Erfurt ein-
gemeindet wurden. Die Entwicklung des Einzelhandels in der Innenstadt und an
Standorten auf der „Grünen Wiese" außerhalb der Stadtgrenze erreicht daher nicht
die Größenordnung der anderen untersuchten Stadtregionen. Im unmittelbaren
Umfeld der Stadt Erfurt gibt es lediglich zwei Möbelmärkte mit innenstadtrelevan-
ten Sortimenten.
4. Gründe für das Zurückbleiben der Innenstädte
Für die Einzelhandelsunternehmen gibt es eine Anzahl von Standortalternativen,
die Vorteile im Hinblick auf das Unternehmensziel aufweisen, die also für eine
Ansiedlung attrahierend wirken (Pull-Faktoren), aber auch Nachteile, die einer
Ansiedlung eher im Wege stehen (Push-Faktoren). Den Befragten wurden verschiedene
entscheidungsrelevant angesehene Faktoren vorgelegt, wobei darauf geachtet
wurde, daß auch jene gebührende Berücksichtigung fanden, die die spezielle Situation
in Ostdeutschland nach der Wende reflektierten. Dem liegt die Hypothese
zugrunde, daß gerade einigungsbedingte Faktoren die Zahl der S tandortalternativen
in den Stadtregionen entweder erweitern oder von vornherein erheblich reduzieren
könne+. Auch die Durchsetzung moderner Verkaufsltonzepte gehört zu jenen Fak-
25 Nach der deutschen Vereini un haben sich neue Handlungsspielräume besonders für
kleine Gemeinden ergeben, J e ifr Flächenpotential im Ansiedlungswert nutzen konnten
und so zu einer Ausweitung der Ansiedlungmöglichkeiten grofiflächiger Einzelhandels-
(Fortsetzung der Fußnote auf Seite 61)

AfK 1/97 Suburbanisierung von Handel und Dieastleistangen in Ostdeutschland 61
toren, die Standortalternativen reduzieren: Verschiedene Einzelhandelssparten müs-
sen ein breites Sortiment auf groi3en zusammenhängenden Flächen für vorwiegend
mit dem Pkw anreisende Kunden vorhalten26. Derartige Ansiedlungswünsche lassen
sich wegen der Bodenpreise und Parkraumprobleme in den Zentren praktisch nur
noch im Umland verwirklichen.
Aus den Interviews mit Einzelhandelsunternehmen lassen sich folgende Aussagen
über die Wichtigkeit einzelner Einfluflfaktoren auf die Standortentscheidungen
ableiten: Als wichtigste Pull-Faktoren werden von Unternehmen, die ihren Standort
im Umland gewählt haben, die ,,gute Erreichbarkeit mit dem Pkw", das ,,Parkplatz-
angebot für die Kunden" sowie die ,,Nähe von Kundenmagneten" genannt. Hohe
Gewerbemieten und zu wenig Parkplätze sind die wichtigsten Gründe dafür, daf3
kein Standort in der Innenstadt gewählt wurde (Push-Faktoren). Für die innerstädti-
schen Unternehmen sind ,,hohe Kundenfrequenz in der City" und das „positive
Image der Innenstadt als Einkaufsort" entscheidend. Wie bei den Unternehmen im
Umland, sind auch aus der Sicht der Innenstadt zu hohe Gewerbemieten und Park-
platzprobleme die wichtigsten Push-Faktoren27
Die Ergebnisse der Befragung der Verwaltungsebenen decken sich im wesentlichen
mit denen der Unternehmen. Als zusätzliche Push-Faktoren nennen die Verwal-
tungsvertreter baurechtliche Hemmnisse sowie ungeklärte Eigentumsverhältnisse.
Diese Nennungen sind wahrscheinlich nicht zufällig, sondern durch die unter-
schiedlichen Wahrnehmungsebenen der befragten Gruppen zu erklären. In Rostock
gelten auch noch fehlende Gewerbeflächen, in Erfurt und Halle der Denkmalschutz
als bedeutende Gründe für die momentan geringe Attraktivität der Innenstädte für
standortsuchende Einzelhandelsunternehmen. Flächenhortung, Fehlnutzungen,
Engpässe bei der Erstellung von Bebauungsplänen, die ungenügende Berücksichti-
gung von Interessen des Handels sowie die in den Städten höhere Gewerbesteuer
stellen - den Antworten zur Folge - keine wesentlichen hemmenden Faktoren dar.
Die Antworten zu den Positivfaktoren der peripheren Standorte lassen zwischen
den Gruppen der Verwaltungen und der Unternehmen keine nennenswerten Unter-
schiede erkennen.
Insgesamt gesehen sind die Unterschiede zwischen den Antworten der innerstädti-
sehen und der peripher gelegenen Unternehmen geringer als erwartet. Besonders
(Fortsetzung der Fußnote von Seite 60)
unternehmen im Umland beigetragen haben. Andererseits bedeutet die Geltendmachung
von Eigentumsansprüchen an Immobilien in innerstädtischen Bereichen eine baurechtliche
Blockierung von potentiellen Handelsstandorten. In die gleiche Richtung wirken
raumordnungsrechtliche und Bestimmungen des Denkmalschutzes.
26 Für den Möbelhandel vgl. Peter Holle, Der Kleiderschrank steht auf der „Grünen Wiese",
in: Frankfurter Rundschau vom 15. 8. 1995.
27 Sowohl Einzelhändler in den Innenstädten als auch solche mit peripheren Standorten
mafien den folgenden Faktoren als Grund für die Ablehnung eines Standortes in der
Innenstadt eine geringe oder keine Bedeutung bei: der Höhe der Gewerbesteuer, der
Eigentumsproblematik, dem Mangel an geei neten Flächen, Bau- und Gestaltungsaufla-
gen sowie dem Denkmalschutz. In Erfurt un d - schwächer - in Halle werden abweichend
davon auch Bauauflagen und dem Denkmalschutz starke ansiedlungshemmende Wirkun-
gen zugeschrieben.

62 Peter Franz/Raimar Richert/Manfred Weilepp AfK 1/97
auffällige Ubereinstimmungen in der Einschätzung der Bedeutung treten hingegen
bei der ,,KUndenfrequenz" und dem ,,positiven Image als Einkaufsort" (Innenstadt)
sowie der ,,Nähe zu Kundenmagneten'' (Umland) auf. Dies scheint ein Indiz dafür
ZU sein, dafi es den Unternehmen vor allem darum geht, ein gegebenes Kunden-
potential im Einzugsbereich möglichst gut auszuschöpfen. So zeigen die Interviews,
daß es eine erhebliche Zahl von Unternehmen gibt, die sowohl an Innenstadtstand-
orten als auch mit einer oder mehreren Filialen in den neuen Einkaufszentren an
der Peripherie vertreten sind. Dies gilt für überregional agierende Filialisten wie für
expandierende mittelständische Unternehmen gleichermafien.
Wie die Befragung zeigt, wurde das Problem der Steuerung der Ansiedlung von
groflflächigen Einzelhandelsunternehmen von den verantwortlichen Verwaltungen
erkannt und frühzeitig thematisiert. Mit dem Vorliegen entsprechender Verordnun-
gen und Landesgesetze wurden etwa ab Mitte 1992 zahlreichen Projekten die
Genehmigung verweigert. Damit wurde aber keine vollständige Kontrolle der
Expansion von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen erreicht, da bereits früher
genehmigte Projekte fertiggestellt und bestehende Standorte erweitert wurden. Es
wird aber auch der Druck sichtbar, dem die Städte zum einen durch die Ansied-
lungsdynamik im Umland im Zusammenhang mit den hierdurch drohenden Kauf-
kraft- und Steuereinnahmeverlusten, zum anderen durch den Wunsch der Stadtbe-
wohner nach attraktiven Einkaufsmöglichkeiten kurz nach der Vereinigung ausge-
setzt waren. Damit ergab sich für westdeutsche Investoren die Gelegenheit, Projekte
zu realisieren, die genau auf die Anforderungen überregional agierender Handelsket-
ten zugeschnitten waren und deren besondere Kennzeichen die enormen Flächenan-
Sprüche sind. Angesichts der rapiden Motorisierung der ostdeutschen Haushalte
konnten die Einkaufszentren vor den Städten schnell auf eine hohe Akzeptanz in
der Bevölkerung verweisen.
Dem Zurückbleiben der Innenstädte in Ostdeutschland liegt eine Kombination ver-
schiedener, sich zum Teil gegenseitig verstärkender S tandortvorteile im Umland
und Standortnachteile in den Städten zugrunde. Das Tempo der Ausweitung von
Dienstleistungsstandorten im Umland trug zu einer Verschärfung der Situation in
den Innenstädten bei. Trotz verbaler Bekenntnisse zum politischen Ziel der Innen-
stadtrevitalisierung haben die politisch Verantwortlichen in allen vier untersuchten
Städten Einkaufszentren auf städtischem Territorium in peripheren und nicht-inte-
grierten Lagen genehmigt, deren Verkaufsfläche an die der Innenstadt heranreicht
bzw. sie im Fall von Leipzig übertrifft. Der Gegensatz Innenstadt/Grüne Wiese ist
zumindest für die gewichtige und interessante Gruppe überregional agierender
Filialisten und expandierender mittelständischer Einzelhändler gar nicht relevant.
Vielmehr zeigt sich das Bild einer Art Arbeitsteilung zwischen Innenstadt und
Umland, wobei die Aufteilung der Aktivitäten zwischen Umland und Innenstadt
auf mittlere Sicht und von Stadtregion zu Stadtregion durchaus für Veränderungen
offen zu sein scheint.
5. Perspektiven der zukünBigen Entwicklung in den untersuchten Städten
In Le$zig hat die sprunghafte Entwicklung von Einkaufszentren rund um die Stadt
nicht zu einer zunehmenden Verödung der City und zu einem dauerhaften Verlust

AM 1/97 Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen in Ostdeutschland 63
ihrer Attraktivität geführt. Selbst restitutionsbedingte Planungs- und Baublockaden,
langwierige Bauverfahren, fehlende Park- und Verkehrsleitkonzepte sowie die Kon-
kurrenz eines attraktiven Einkaufszentrums am Stadtrand haben dort bisher nur ZU
einer Verlangsamung des Verkaufsflächenzuwachses geführt. Die groflen Kaufhaus-
filialen schätzen ihren Standort in der Innenstadt optimistisch ein. Mit der Ansied-
lung weiterer Fachgeschäfte werden die Spezialisierungsvorteile der Leipziger City
sichtbar. Der Strategie einiger peripherer Zentren, sich durch zusätzliche Dienstlei-
stungsunternehmen im Sport- und Freizeitbereich zu arrondieren und damit zusätz-
liche Attraktivität gegenüber der Innenstadt zu gewinnen, wird gegenwärtig durch
die Raumordnungsbehörden gegengesteuert. Negativ sind die Aussichten der Han-
delsstandorte in den Stadtteilzentren. Sie sind von der Konkurrenz im Umland
betroffen. Entwicklungshemmend wirkt sich gerade bei den achsenförmigen Zentren
weiterhin die starke Verkehrszunahme aus.
In der Stadtregion Rostock ist, wie aus Befragungsergebnissen von Einzelhandels-
kunden ableitbar ist, die Innenstadt nach wie vor ein beliebter Einkaufsort. Mit der
Verbesserung des städtischen Erscheinungsbildes und der Beseitigung der noch
bestehenden Hemmnisse wird die Attraktivität der Innenstadt Rostocks steigen. So
wird die Sanierung der Altbausubstanz der historischen Altstadt vorangetrieben. In
der Innenstadt haben attraktive Geschäftspassagen eröffnet, weitere befinden sich
im Bau. Ein Generalverkehrsplan, der die Neuordnung des öffentlichen Personen-
nahverkehrs vorsieht und bereits Anfang 1994 durch die Bürgerschaft der Stadt
bestätigt wurde28, wird zu einer Verbesserung der Verkehrsverhältnisse beitragen.
Aui3erdem besteht die Absicht, eine engere Verflechtung zwischen City und dem
stadtseitigen Ufer der Warnow herzustellen. Die Verwirklichung dieser Pläne würde
unter Einbeziehung von identitätsstiftenden Hafenbauten ein Nebeneinander von
neuen attraktiven Flächen für Büronutzung, Einzelhandel und Wohnzwecke schaf-
fen, das für die Besucher der Stadt zu einem neuen unverwechselbaren Ambiente
Rostocks beitragen könnte. Die Stadt Rostock hat demnach gute Voraussetzungen,
für den Handel attraktiver zu werden, wenn sie bei der Verbesserung ihres gesamten
Erscheinungsbildes auf die Vorteile ihrer Lage am Wasser setzt und die beginnende
Aufwertung ihrer innerstädtischen Quartiere durch eine entsprechende Stadtent-
wicklungspolitik abzusichern sucht.
Verschiedene Faktoren sprechen dafür, daf3 in Egzrt gute Chancen bestehen, die
Zentrumsfunktion der Innenstadt wieder zu stärken. So ist zu erwarten, dai3 in
Zukunft kaum noch groi3flächige Einzelhandelseinrichtungen aufierhalb der Innen-
stadt errichtet werden, da solche Einrichtungen raumordnerisch nicht mehr befür-
wortet werden. Auch im Stadtrandbereich werden gemäi3 einem Stadtratsbeschlui3
keine gröfieren Handelsflächen mehr genehmigt. Ausnahmen gibt es nur noch in
solchen Fällen, bei denen in den bis 1994 selbständigen Gemeinden bereits Vorab-
genehmigungen erteilt wurden. Nach Fertigstellung der noch im Bau befindlichen
Einrichtungen wird der Anteil der Innenstadt an den gesamten Verkaufsflächen
zunächst einmal leicht zurückgehen, Eine Realisierung auch nur eines Teiles weite-
28 vgl. Rostocker Stadtentwicklung im Spagat, in: Die Welt vom 8.3. 1994.

64 Peter Franz/Raimar Richert/Manfred Weilepp
AK 1/97
rer vorliegender Projektüberlegungen wird die Gewichte aber wieder zugunsten der
Innenstadt verschieben, da zu erwarten ist, dai3 die in den Planungen vorgesehene
Relation zwischen Innenstadt und Randstandorten eingehalten wird. Ein zusätz-
licher positiver Einfluf;: auf die Entwicklung der Innenstadt könnte von der Attrakti-
vität des mittelalterlichen AltStadtkerns für Touristen ausgehen. Die Erhöhung der
Besucherzahlen der Stadt wird nicht nur die Zahl der Kunden in der Innenstadt
erhöhen, sondern auch die Ansiedlung von gastronomischen Betrieben begünstigen.
Ebenso wird sich die Funktion Erfurts als Landeshauptstadt auf längere Sicht posi-
tiv auswirken.
Der Altstadtkern der Stadt Halle erfüllt von seinen architektonischen und soziokul-
turellen Merkmalen her viele Voraussetzungen für ein pulsierendes Zentrum mit
hoher urbaner Erlebnisqualität. Der kurz nach der Vereinigung stürmisch verlaufene
Aufbau des privaten Einzelhandels ist in Halle von 1993 an einer Stagnation gewi-
chen, für die neben den allgemeinen Entwicklungshemmnissen weitere Hindernisse
verantwortlich sind, deren Beseitigung zum Teil aui3erhalb der Handlungsmöglich-
keiten der Stadt liegt. An erster Stelle ist hier die Verkehrssituation zu nennen, die
erst mit der geplanten Errichtung eines entlastenden Autobahnrings nachhaltig ZU
verbessern sein dürfte. Allerdings wird sich dessen bauliche Umsetzung bis in die
Mitte des nächsten Jahrzehnts hinziehen.
Die innerstädtische FIächenknappheit wird sich für den Einzelhandel frühestens
dann entspannen, wenn zwei zentral gelegene Grogprojekte bezugsfertig werden,
von denen man hofft, dai3 sie als neue Anziehungspunkte im Zentrum die kritische
Schwelle zu überschreiten helfen, über welche die Innenstadtentwicklung bislang
nicht hinausgekommen ist. Solange diese Vorhaben nicht fertiggestellt sind, können
die Einkaufszentren im Umland Wettbewerbsvorteile ausspielen. Aufgrund der
Nähe ZU den im Umland von Leipzig geschaffenen Einkaufsmöglichkeiten besteht
für die Bevölkerung von Halle und Saalkreis aber auch danach ein starker Anreiz,
diese Einrichtungen zu nutzen.
Betrachtet man die Entwicklung der untersuchten Städte insgesamt, so liegt der
Schlui3 nahe, dai3 die in den etablierten ökonomischen und sozialökologischen
Theorien der S tadtentwicklung postulierte Entwicklungsdominanz des Zentrums im
Fall der ostdeutschen Städte aufgehoben scheint. Verantwortlich hierfür sind zum
einen die jahrzehntelange umfassende Fesselung marktwirtschaftlicher Mechanismen
unter dem planwirtschaftlichen System, zum anderen die vereinigungsbedingten
Regularien der Rückübertragungsmöglichkeit früheren Immobilieneigentums, die
praktisch einer Bau- und Veränderungssperre für die zentralen (und begehrtesten)
Lagen gleichkamen. Die Untersuchung macht aber auch deutlich, dai3 das Ausmag
des Zentralitätsverlustes in den einzelnen Stadtregionen keineswegs identisch ist
und besonders die Entwicklungsperspektiven unter Status-quo-Bedingungen durch-
aus Unterschiede aufweisen.
Nimmt man dies zum Ausgangspunkt, so sind allgemein drei Pfade zukünftiger
Stadtentwicltlung in Ostdeutschland denkbar:
- Pfad I: An anderen, weniger von Restriktionen beeinträchtigten Standorten im
städtischen Einzugsbereich entstehen praktisch ,,Ersatz-Innenstädte", die zumin-
dest annäherungsweise das bieten, was von einer westdeutschen Innenstadt erwar-

AfK 1/97 Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen in Ostdeutschland 65
tet wird. Die vielen Einkaufszentren und die Tendenz, diese durch kultur- und
freizeitorientierte Dienstleistungen zu ergänzen, scheinen diese These ZU stützen.
Wach einer Aufhebung der innerstädtischen Veränderungssperren wäre aber ZU
erwarten, daß die nach wie vor zentrumsorientierten Konsumentenpräferenzen
das Pendel wieder zugunsten der Innenstadt ausschlagen ließen.
- Pfad 2: Das Stadtzentrum verliert seine dominante Stellung als Ausgangsort der
Stadtentwicklung auf Dauer, und die Entwicklungsdynamik verteilt sich auf die
neu entstehenden kleineren Zentren im Umland. Diese Tendenz wird unterstützt
durch den Drang kleinerer Gemeinden nach mehr Autonomie, welche ihnen
über Jahrzehnte vorenthalten worden war29. Das Ergebnis dieses Entwicklungs-
pfads wäre im Endeffekt eine polyzentrische Entwicklung, bei der die Innenstadt
zu einem Entwicklungskern unter mehreren herabgestuft wäre. Hier ist zum
einen denkbar, dai3 das Stadtzentrum seine unangefochtene Rolle als alleiniger
Mittelpunkt einer Region verliert, aber dennoch als Innenstadt mit einem spe-
ziellen Angebot oder besonderen Funktionen weiter attraktiv bleibt (Pfad 2 a).
Denkbar ist jedoch auch, daß sie große Kaufhäuser, Angebotsvielfalt und geho-
bene tertiäre Funktionen an andere Subzentren verliert und lediglich als Schatten
einer ehemals lebendigen Innenstadt existiert (Pfad 2 b).
- Pfad 3: Das Stadtzentrum und in der Folge davon die Stadt verlieren ihre Zen-
trumsfunktion und ihre Rolle als Wachstumspol völlig. Neben den größeren
Unternehmen würden auch die Bewohner mit mittleren und höheren Einkom-
men in kleinere prosperierende Gemeinden abwandern und der Stadt als Steuer-
zahler verlorengehen30. Tendenzen zur Verslumung und zum Verfall der öffent-
lichen Infrastruktur würden einsetzen und die Grundlage für einen sich selbst
verstärkenden Prozeß der Abwärtsentwicklung bilden.
Im Hinblick auf die vier untersuchten Stadtregionen stellt sich die Frage, ob es
Anhaltspunkte dafür gibt, welche der drei Varianten sich zukünftig durchsetzen
wird. Unter Berücksichtigung der bisherigen Diskussion ist zu erwarten, daß sich
die Stadtregionen Halle und Leipzig in Richtung auf Pfad 2, die Stadtregionen
Rostock und Erfurt dagegen stärker in Richtung auf Pfad 1 zubewegen. Die Zuord-
nung von Halle und Leipzig zu Pfad 2 bedeutet allerdings nicht, dai;: die Situation
der beiden Innenstädte als identisch anzusehen ist. Zwar ist die Leipziger City nicht
mehr alleiniger Entwicklungsschwerpunkt der Region. Sie gewinnt jedoch an Attrak-
tivität zurück, spezialisiert sich auf gehobene tertiäre Funktionen und dürfte mittel-
fristig lebendiges Zentrum einer innerhalb Ostdeutschlands vergleichsweise prospe-
rierenden Region sein (Pfad 2 a). Im Falle Halles besteht dagegen die Gefahr, daß
eine Revitalisierung der Innenstadt vorerst nicht mehr gelingt, weil das Umland und
die Anziehungskraft Leipzigs bereits zu stark sind (Pfad 2 b). Der Entwicklungs-
Pfad 3 kann zwar für die untersuchten Städte ausgeschlossen werden, was aber nicht
heifit, daß er für die ostdeutschen Städte insgesamt unzutreffend wäre. Die Entwick-
29 Ebenfalls in diese Richtung wirken Versuche, Innenstädte mit historischer Bausubstanz zu
musealisieren.
30 Rene L. Frey, Okonomie der städtischen Mobilität. Durch Kostenwahrheit zur nachhalti-
gen Entwicklung des Agglomerationsverkehrs, Zürich 1994, S. 20.

66 Peter FrandRaimar RichedManfred Weilepp AfK 1/97
lungsprobleme einiger kleinerer Städte im sächsischen und im brandenburgisch-vor-
pommerschen Raum scheinen durchaus in Richtung dieses „worst case"-Pfades zu
weisen.
Die Beurteilung der möglichen Entwicklungspfade und die Einstufung des Pfades 3
als ,,worst casecc implizieren für die Stadtentwicklung ein Leitbild, das dem der
belebten Innenstadt entspricht.
V
Kann am Leitbild der belebten Innenstadt festgehalten werden ?
In der öffentlichen und politischen Diskussion wird die lebendige Innenstadt als
zentraler Ort für eine Vielzahl von Funktionen wie Handel, Kultur, Freizeit, Dienst-
leistungen, Arbeiten und Wohnen als das anzustrebende Leitbild angesehen. Ange-
sichts der oben prognostizierten Entwicklungspfade 2 und 3 ist die Frage zu stellen,
inwieweit dieses nach wie vor stark vertretene Leitbild noch als realistisches politi-
sches Ziel anzusehen ist. Für zahlreiche ostdeutsche Stadtregionen ist nicht zu ver-
kennen, daß die tatsächliche Entwicklung in Diskrepanz zu diesem Leitbild der
lebendigen Innenstadt verläuft und durch politische Maßnahmen immer schwieri-
ger in seine Richtung umlenkbar erscheint. Im Prinzip können aus verschiedenen
Perspektiven heraus normative Maßstäbe für die Bewertung und Zielfindung von
Stadtentwicklungsprozessen begründet werden. Einige dieser Perspektiven werden
im folgenden etwas genauer daraufhin überprüft.
Aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive ist diejenige Verteilung der wirtschaftlichen
Aktivitäten im Raum anzustreben, die einen maximalen Wohlstand für den Gesamt-
raum ermöglicht. Grundsätzlich sollte die räumliche Allokation über Marktprozesse
gesteuert werden. Dies setzt allerdings voraus, daß der Staat die Rahmenbedingun-
gen so gestaltet, dai3 die Entscheidungen der privaten Wirtschaftssubjekte zu
gesamtwirtschaftlich optimalen Lösungen führen. In der Realität ist dies oft nicht
gegeben, wie z. B. beim Vorliegen externer Effekte, was staatliches Eingreifen
begründen kann, Allerdings ist es in der Praxis oft schwierig, durch staatliche Inter-
ventionen zu gesamtwirtschaftlich besseren räumlichen Ailokationsergebnissen zu
gelangen. Auch im Falle Ostdeutschlands ist keinesfalls sichergestellt, dai3 eine kon-
sequente Internalisierung externer Effekte dem Leitbild der belebten Innenstadt för-
derlich wäre.
Aus regionalpolitischer Perspektive läßt sich die belebte Innenstadt als ,,weicher cc
Standortfaktor interpretieren, dessen Entwicklung für die Attraktivität Ostdeutsch-
lands als Wirtschaftsstandort förderlich ist. Es ist allerdings kaum nachzuweisen,
daß der derzeitige Zustand der Städte einen Engpaßfaktor im ökonomischen Ent-
wicklungsprozeß Ostdeutschlands darstellt.
Aus stadtökonomischer Perspektive ist in Stadtregionen die räumliche Struktur anzu-
streben, bei der der knappe Faktor Boden effizient genutzt wird. Typischenveise sie-
deln sich im Zentrum diejenigen Aktivitäten an, die je Flächeneinheit die höchste
Wertschöpfung erzielen. Einzelhändler, deren standortbezogene Grenzerträge nicht
mehr die Grenzkosten decken, werden verdrängt. Die Abwanderung ist z. T. auch

AfK 1/97 Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen in Ostdeutschland 67
durch neue Handelsformen bedingt, die aufgrund ihres hohen Flächenbedarfs an
Standorten mit niedrigeren Bodenpreisen wirtschaftlicher betrieben werden können.
Anstelle der nicht mehr wettbewerbsfahigen Teile des Einzelhandels treten in den
Innenstädten dann andere Funktionen. Die Abwanderung von Teilen des Einzel-
handels ist nicht mit Verödung gleichzusetzen und kann im Sinne einer wirtschaft-
lich effizienten Arbeitsteilung in Stadtregionen sein.
Aus raumordnungspolitischer Perspektive ist das Leitbild der belebten Innenstadt mit
dem in den Raumordnungsplänen propagierten Zentrale-Orte-Konzept und dem
Leitbild der dezentralen Konzentration kompatibel. Nach beiden Konzepten soll
die Versorgungsstruktur auf zentrale Orte ausgerichtet werden.
Das Leitbild der belebten Innenstadt erscheint zwar mit raumordnungspolitischen
Vorgaben kompatibel, aber weder aus gesamtwirtschaftlicher noch aus regionalpoli-
tischer oder stadtökonomischer Perspektive ist ableitbar, da13 die ostdeutschen
Innenstädte zwingend jene Funktion wahrnehmen und Strukturen aufweisen müi3-
ten, die diesem Leitbild entsprechen. Insbesondere aus gesamtwirtschaftlicher, aber
auch aus stadtökonomischer Sicht sind Stadtstrukturen denkbar, die nicht mit ihm
im Einklang stehen. Daf3 die in Abschnitt V vorgestellten politischen Magnahmen
letztlich doch eine (wieder-)belebte Innenstadt zum Ziel haben, liegt daran, daß bis-
her keine überzeugenden alternativen Leitbilder existieren, an die konkrete Mag-
nahmeempfehlungen zu knüpfen wären. In dieser Hinsicht gilt es, künftig gröi3ere
wissenschaftliche und politisch-konzeptionelle Anstrengungen zu investieren.
VI
Pro blemadäqu a te politische Maßnahmen
Die Steigerung der Attraktivität der Innenstädte ist eine Aufgabe, für die primär die
kommunale Ebene, also die Städte selbst, verantwortlich sind. Nach dem Subsidia-
ritätsprinzip sollten die lokalen Akteure über die konkrete Auswahl der Instrumente
und die Dosierung der Magnahmen mit Blick auf die stadtspezifischen Besonder-
heiten entscheiden. Aufgrund ihrer Ortskenntnisse ist zu vermuten, daf3 sie ein aus-
geprägtes Problembewußtsein für konfliktträchtige Entwicklungen haben und auch
über Informationsvorsprünge hinsichtlich einzusetzender Maflnahmen verfügen.
Den Städten stehen insbesondere folgende Magnahmen zur Verfügung, die zur
Attraktivitätssteigerung der Innenstädte eingesetzt werden können:
- Verbesserung der Erreichbarkeit: Die Städte haben sich bisher darauf verlassen,
daf3 ihre Zentren mit dem öffentlichen Personennahverkehr sehr gut erreichbar
sind und dai3 dessen Transportkapazität auch ausreichend genutzt wird. Nach-
dem es bisher aber nicht gelungen ist, nennenswerte Anteile Pkw-benutzender
Innenstadtbesucher zum Umstieg auf den OPNV zu veranlassen, sollten die
Städte vermehrt Parkmöglichkeiten am Innenstadtrand erschliegen.
- BereitsteZZmg von FZächen: Die Städte sollten intensiver als bisher unzureichend
genutzte innerstädtische Flächen durch Vorhaben- und Erschließungspläne
gemäi3 5 7 Baugesetzbuch in Kombination mit dem Investitionsvorranggesetz für
Bauvorhaben verfügbar machen.

68 Peter Franz/Raimar Richert/Manfred Weilepp AM 1/97
- Einführung von City-Marketing und City-Management: Der innerstädtische Ein-
zelhandel ist bisher nur in Einzelfällen dazu übergegangen, sich durch Zusam-
menschluli zu Interessen- oder Aktionsgemeinschaften zu organisieren. Dement-
sprechend mangelt es an Koordination bei den Ladenöffnungszeiten und an
gemeinsamen Werbe- und Veranstaltungsaktionen. Dieser mangelnden Organisa-
tionsbereitschaft kann mit der Initiierung und der begleitenden Unterstützung
von City-Marketing-Prozessen begegnet werden.
- Verbesserzkng des innerstädtischen Erscheinungsbilds: Die mangelnde Attraktivität
der Innenstadt als Einkaufsort ist nicht allein Folge des unzureichenden Einzel-
handelsbesatzes, sondern wird auch mitbestimmt durch das Erscheinungsbild der
Einkaufszonen. Die Gestaltung dieses Erscheinungsbildes liegt zu weiten Teilen
in der Hand der Städte wie z. B. hinsichtlich Beleuchtung, Begrünung, Möblie-
rung und Sauberkeit.
- Sicherzkng des kulturellen Angebots: Eine hohe Aufenthaltsqualität in der Innen-
stadt ist durch dichten Einzelhandelsbesatz allein nicht gewährleistet, sondern
wird erst durch einen Mix mit zusätzlichen kulturellen und gastronomischen
Nutzungen erreicht. Hinsichtlich des kulturellen Angebots besitzen kommunale
Verwaltungen eine Fülle von Gestaltungs- und Fördermöglichkeiten.
Die vorstehend benannten Malinahmen zur Innenstadt-Revitalisierung lassen außer
Betracht, daß die Innenstädte der Konkurrenz der im Umland und inzwischen auch
an den Stadträndern entstandenen Handelsstandorte ausgesetzt sind, welche selbst
permanent versuchen, ihre Wettbewerbssituation zu verbessern. Zur Beeinflussung
dieser Konstellationen stehen den Städten im Prinzip nur zwei Kanäle der Einflug-
nahme zur Verfügung, von denen der eine über den Modus des Konflikts, der andere
über den konsensorientierten Modus der Kooperation und Koordination verläuft.
Konfliktorientierte Strategien kommen in jenen Fällen zur Anwendung, in denen
die Städte durch Einspruch oder ablehnende Stellungnahme die Bau-, Ansiedlungs-
und Erweiterungspläne in benachbarten Kommunen unter dem Hinweis darauf zu
beeinflussen versuchen, daf;: hierdurch ihre Raumordnungsfunktion als Oberzen-
trum beeinträchtigt wäre oder andere Belange der Regionalplanung (z. B. ökologi-
sche) nicht genügend berücksichtigt würden. Die Anwendung dieser Strategie bedarf
rechtlicher Grundlagen, wie sie z. B. im Baugesetzbuch (5 2 Abs. 2) enthalten sind.
Durch die Verabschiedung von Raumordnungsgesetzen, Landesentwicklungspro-
grammen und Flächennutzungsplänen sind insgesamt die rechtlichen Einspruchs-
möglichkeiten für die Orte mit höherer Zentralität verbessert worden31. Die bisheri-
gen Erfahrungen mit dieser Strategie zeigen jedoch auch, daß Umlandkommunen
und Investoren in gerichtlichen Auseinandersetzungen relativ erfolgreich waren
bzw. Wege fanden, die bestehenden Bestimmungen zu umgehen32.
31 Zu den Etappen der Einführung entsprechender Gesetze in Sachsen Rita Sparschuh, Sachsen:
Handel im Wandel, in: Leipziger Wirtschaft, 1995, Nr. 9, S. 51 (Zeitschrift der IHK).
32 Ein Beispiel hierfür ist die räumliche Konzentration mehrerer nicht grogflächiger Einzelhan-
delsbetriebe, die für sich genommen nicht den Bestimmungen des fj 11 Abs. 3 der BauNVO
unterliegen. Dazu Arrnin Busacker, Sonderproblem: Agglomeration von nicht großflächigen
Einzelhandelsbetrieben, in: Bundesarbeitsgemeinschaft der Mittel- und Grollbetriebe des Ein-
zelhandels e. V. (Hrsg.), Standortfragen des Handels, 5. Aufl. Köln 1995, s. 71 f. i
8
i

I
AfK 1/97 Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen in Ostdeutschland 69
Eine andere konfliktorientierte Strategie wird von den Städten mit der Praxis ver-
folgt, selbst Flächen für Einkaufszentren am Stadtrand auszuweisen und Baugeneh-
migungen zu erteilen. Hiermit wird zwar die Lage der Innenstadt nicht verbessert,
jedoch gewinnt die Stadt innerhalb ihres Territoriums konkurrenzfähige Standorte,
die ans Umland verlorene Kaufkraft und drohende Verluste an Gewerbesteuern wie-
der rückbindet und die Expansion und Neuentstehung von Handelsstandorten im
Umland riskanter werden 1äf3t. Diese Strategie ist mit dem Ziel der Innenstadt-Revi-
talisierung nicht kompatibel.
Konsensorientierte Strategien tauchen in den politischen Empfehlungen zur Revita-
lisierung der Innenstädte durchgängig auf. Allerdings wird meist nicht erläutert, wie
solche interkommunalen Kooperationen und Absprachen zustande kommen sollen.
Zu erinnern ist in diesem Kontext an den seit dem Frühjahr 1990 geltenden recht-
lichen Rahmen kommunaler Autonomie, der gerade für die zur DDR-Zeit jeder
Selbstgestaltungskompetenz beraubten kleineren Kommunen als Signal wirkte, die
sich bietenden Entwicklungschancen zu ergreifen und jahrzehntelange Stagnation
zu überwinden. Mit dieser kommunalen Autonomie und der Niederlassungsfreiheit
für die ökonomischen Akteure waren erst einmal die Voraussetzungen für eine inter-
kommunale Standortkonkurrenz hergestellt. Lagegunst zu Hauptverkehrsachsen, Flä-
chenverfügbarkeit und schnelle Planumsetzbarkeit wurden zunächst zu standortbe-
stimmenden EntscheidungsgröGen. Diesbezüglich sei die These aufgestellt, dai3 es
selbst bei nahtlos einsetzendem Raumordnungsrecht zu Standortentscheidungen
gekommen wäre, die den darin enthaltenen Ordnungsvorstellungen - wenngleich
nicht so intensiv - zuwidergelaufen wären, da der von den Konsumbedürfnissen der
Bewohner und von der zusammenbrechenden Industrie ausgehende Handlungs-
druck auf die Kommunalpolitiker sehr grof3 war33. Auch die nachträglich eingeführ-
ten Raumordnungsstrukturen mit ihrer Festlegung zentraler Orte wirken im Prinzip
nicht konsens-, sondern konfliktfördernd, da sie bereits eingetretene Entwicklungen
als problematisch erkennen lassen und sich gegenüber neuen räumlichen Entwick-
lungstendenzen als zu unflexibel erweisen können34. Trotz dieser ungünstigen Vor-
aussetzungen sind in den ostdeutschen Ländern neue Formen interkommunaler
Kooperation in Form von Venvaltungsgemeinschaften, Zweckverbänden, Planungs-
gemeinschaften und überörtlichen Trägergesellschaften entstanden. Solche Koopera-
tionsformen sind zum gröi3eren Teil durch rechtliche Notwendigkeit und Druck der
Landesregierungen, zum kleineren Teil durch freiwillige Vereinbarungen zustande
33 Bernd Lofler, Auswirkungen der städtebaulichen Entwicklung auf den Binnenhandel in
den neuen Bundesländern. Ergebnisbericht zum Forschungsvorhaben Nr. 63/91 des
BMWi, Freiburg/Br. 1992, S. 114, 202 f.
34 „Die Festlegung zentraler Orte und die Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten
wirken selektiv und sind für die Kommunen mit Vorteilen oder Nachteilen für ihre jeweilige
Entwicklung verbunden. Zudem ist zu beachten, daf3 Entwicklung auch immer Veränderung
bedeutet und daf3 Veränderungen mit Konflikten verbunden sind, da auch hierbei
meist Gewinner und Verlierer definiert werden." Bernhard Müller, Strate ien räumlicher
Ordnung in den ostdeutschen Ländern: Hindernis oder Unterstützung f. ur die kommunale
Entwicklung?, in: Karl-Dieter Keim (Hrsg.), Aufbruch der Städte, Berlin 1995,
s. 74.

L
70 Peter Franz/Raimar Richert/Manfred Weilepp AfK 1/97
gekommen. Daneben finden sich noch vereinzelt Kooperationen in bezug auf
Gewerbegebiete, die sich über das Areal zweier Gemeinden erstrecken und von die-
sen gemeinsam bewirtschaftet werden.
Damit die Forderung nach interkommunaler Kooperation nicht zur Leerformel ver-
kommt, miif3ten demnach die Bedingungen konkretisiert werden, unter denen
diese Handlungsform - als unter den gegebenen Verhältnissen unwahrscheinlicher
Fall35 - wahrscheinlicher wird. Folgende Faktoren könnten dazu beitragen:
- Belohnung fiir Kooperation: Von bundes- oder landespolitischer Ebene aus kön-
nen Kommunen zu kooperativem Handeln angeregt werden, indem hierfür mate-
rielle Vorteile in Aussicht gestellt werden. Positive Anreize für kooperatives Han-
deln setzen z. B. erhöhte Fördersätze oder -Prioritäten sowie beschleunigte
Genehmigungsverfahren.
- Regionsbezogenes, arbeitsteiliges Denken: Die beteiligten kommunalpolitischen
Akteure befinden sich in einer Situation ,,Kooperation unter gleichzeitiger Kon-
kurrenz", d. h., die Alternative konfliktorientierten Handelns steht jederzeit
offen. Dies bedeutet, daf3 die zum Zweck der Kooperation verhandelnden Part-
ner die vorgefundene Verteilung der Einzelhandelsstandorte in der Stadtregion
als Faktum und als Ausgangspunkt akzeptieren müssen. Dies bereitet vor allem
solange Schwierigkeiten, als die Vertreter der Städte noch einem ,,Entweder-
Oder cc -Denken verhaftet sind, wie es in der Zuspitzung der Standortdiskussion
auf den Gegensatz Innenstadt versus ,,Grüne Wiese" zum Ausdruck kommt. Nur
bei Übereinstimmung darüber, daf3 Kernstadt und Umland komplementäre Ver-
sorgungsaufgdben für die gesamte Stadtregion erfüllen und demzufolge bei der
Einzelhandelsansiedlung eine Strategie der Arbeitsteilung erforderlich ist, werden
Konsensentscheidungen möglich. Diese können sich z. B. auf die Gröi3e und
Lage von Standorten, auf den Verzicht der Entwicklung bestimmter Standorte
oder auf die selektive Zulassung bestimmter Branchen beziehen.
VII
Fazit
Der Charakter des Suburbanisierungsprozesses von Handel und Dienstleistungen in
den ostdeutschen Stadtregionen ist nur angemessen zu verstehen, wenn man die
besonderen vereinigungsbedingten Umstände mit berücksichtigt. Ob die Innen-
städte zukünftig wieder jene Dominanz gegenüber den peripheren Standorten
35 Die geringe Erfolgswahrscheinlichkeit beruht mit darauf, dai3 erfolgreiche Kooperation
Kollektivgutcharakter besitzt. „Der Ertrag von Kooperationsprojekten . . . ist kollektiv,
während die Beteiligung individuellen Aufwand verursacht. Der Ertrag ist ferner langfri-
stig, indirekt und damit auch unsicher, während die individuellen Kosten kurzfristig,
direkt und sicher sind und aui3erdem die Kooperation selber nicht unerhebliche Trans-
aktionskosten verursacht". Volker Eichener, Das ,,Management" von Figurationen im
Bereich regionaler Technologie- und Wirtschaftsförderung, in: Elmar Lange (Hrsg.), Der
Wandel der Wirtschaft. Soziologische Perspektiven, Berlin 1994, S. 361.

AfK 1/97 Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen in Ostdeutschland 71
zurückgewinnen werden, die auch in immer mehr westdeutschen Städten mehr als
Wunschbild denn als Realität existiert, bleibt derzeit unklar. Die Kommunalpoliti-
ker und Stadtplaner sollten die Tendenz hin zu einer mehr polyzentrischen Ent-
wicklung jedoch nicht als unabänderliches Schicksal begreifen, sondern aus den
zahlreichen verfügbaren politischen Instrumenten sich jene Kombination zurecht-
schneiden, die für ihre lokalspezifische Situation am besten geeignet erscheint, die
Innenstadt zu revitalisieren. So könnte, selbst wenn sich auf Dauer eine polyzentri-
sche Entwicklung durchsetzt, dafür Sorge getragen werden, dai;: die Innenstädte in
diesem Zentrensystem weiterhin eine hervorgehobene Rolle spielen. Dabei auf ent-
scheidende Hilfe von Bundes- oder Landesebene zu hoffen, wäre illusionär.
Zusammenfassung
Suburbanisierung von Handel und Dienstleistungen in Ostdeutschland
Seit einigen Jahren zeichnet sich mit der zunehmenden Suburbanisierung von Han-
del und Dienstleistungen in der Entwicklung der Städte ein Trend ab, den Stadt-
und Raumplaner weltweit mit grof3er Sorge beobachten. In Westdeutschland ist die-
ser Prozei;: seit Beginn der 80er Jahre fortgeschritten, die Städte haben jedoch noch
eine wichtige Funktion für die Versorgung des Umlandes. In Ostdeutschland weist
der umfassende wirtschaftliche Struktunvandel, der nach 1990 stattgefunden hat,
ebenfalls eine ausgeprägte regionale Dimension auf: insbesondere der Handel, aber
auch andere Dienstleistungen haben sich verstärkt auf der ,,Grünen Wiese" angesie-
delt, was zu einem zentralörtlichen Funktionsverlust der Innenstädte geführt hat.
Sie haben - trotz ihrer teilweise attraktiven historischen Bausubstanz - oft nicht
den gewünschten lebendigen Charakter und als städtischer Lebensmittelpunkt an
Bedeutung verloren. Am Beispiel der Städte Leipzig, Halle, Rostock und Erfurt wird
gezeigt, daf3 nicht pauschalierend von einer Fehlentwicklung gleicher Intensität
gesprochen werden kann, da sowohl die Situation als auch die absehbaren Entwick-
lungstrends in den verschiedenen Stadtregionen unterschiedlich sind. Auch wird
der Gegensatz zwischen Standorten in der Innenstadt und auf der ,,Grünen Wiese"
überzeichnet, weil wegen des innerstädtischen Flächenmangels häufig nur eine
Arbeitsteilung zwischen Innenstadt und Randlagen angemessen erscheint. Sollen die
Innenstädte aufgrund eines gewünschten Leitbildes der ,,lebendigen Innenstadt" für
den Einzelhandel und andere Dienstleistungsaktivitäten attraktiv gemacht werden,
ist aufgrund der stadtspezifischen Besonderheiten primär kommunales Handeln
erforderlich.
Summary
Suburbanization of Shopping and Services in eastern Germany
Growing suburbanization of retail trade and Services over the recent years has
become a cause for grave concern among urban and regional planners worldwide. In

72 Peter Franz/Raimar RichedManfred Weilepp AfK 1/97
Western Germany, this process has gained momentum since the early eighties, yet
towns and cities have retained a major role in serving the surrounding area. The
structural changes which have occurred throughout the east German economy since
1990 have likewise followed distinctly regional Patterns. Retailers in particular, but
also other Service facilities, have moved increasingly out of town, so that inner
cities no longer serve many of the functions traditionally associated with urban cen-
tres. Despite their often impressive historical fabric, they frequently lack vitality,
and their significance as a focus of urban activity has declined. Taking the cities of
Leipzig, Halle, Rostock and Erfurt as examples, the authors show that it would be
erroneous to speak of misguided development across the board, since the present
Situation and foreseeable development trends differ from one urban region to
another. Besides, the choice between inner-City and out-of-town sites tends to be
overstated, since the shortage of development land in urban centres often leaves the
division of functions between inner cities and the urban fringe as the only viable
alternative. If inner cities are to attract retailers and other Service activities and
become lively centres, the specific features of urban organisms call for action pri-
marily on the Part of local government.