Rechtsfragen der Flugsicherung Rechtsgutachten im Auftrag des ...

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- 6 - Gesetzentwurf, BT/Drs. 16/240, S. 13. Dazu heißt es in der Begründung, daselbst, S. 28: „Für die DFS, die bislang durch Verordnung mit der Wahrnehmung der Flugsicherungsdienste beauftragt war, ist eine Übergangsregelung zu schaffen, die zunächst sicherstellt, dass bis auf Weiteres die DFS als beliehene Flugsicherungsorganisation gilt und die bisher ausgeübten Aufgaben im Wesentlichen, d. h. sofern dem nicht abweichende Regelungen entgegenstehen, zu den bisherigen Bedingungen bis zu einer förmlichen Beleihung weiter ausführt. (…) Absatz 2 trifft eine entsprechende Regelung für Stellen oder Personen, die mit Flugsicherungsaufgaben beauftragt waren, die nicht von der DFS wahrgenommen worden sind. Dies betrifft die nach dem bisherigen § 31b Abs. 1 Satz 2 (alt) LuftVG ergangenen Beleihungen einzelner natürlicher Personen.“ Das Gutachten wird in drei Schritten vorgehen: 1. Den rechtlichen Erwägungen vorangestellt wird die Darstellung der Organisationsformen der Flugsicherung in Deutschland und ihrer rechtlichen Grundlagen in der Entwicklung bis hin zu ihrer heutigen Gestalt. Hierbei wird auch das zunehmend dichtere europarechtliche Regelungsgefüge kontrastierend und ergänzend dargelegt. In diesem Zusammenhang werden die Regelungen des FSG-Entwurfes eingefügt. Die tatsächlichen Ausführungen schließlich konzentrieren sich auf die besondere Situation im südwestdeutschen Luftraum und auf die Einbeziehung der schweizerischen Skyguide AG in die Flugsicherung (B.). 2. Die rechtlichen Ausführungen werden zunächst die Neuregelungen des Flugsicherungsgesetzes unter dem Gesichtspunkt der Kapitalprivatisierung und der Beleihung der Deutsche Flugsicherung GmbH in den Blick nehmen (C.). Ausgehend von den bisherigen einfachgesetzlichen Regelungen sollen deren verfassungsrechtliche Maßstabsnormen – namentlich Art. 87d GG – näher entfaltet werden (C.I.). Sodann sind – dem (beschränkten) Anwendungsvorrang des Europarechts auch vor deutschem Verfassungsrecht entsprechend – die verfassungsrechtlichen Ergebnisse daraufhin zu überprüfen, ob ihnen europarechtliche Vorgaben entgegenstehen oder jedenfalls eine abweichende Beurteilung zulassen oder erfordern (C.II.). 3. In einem weiteren Schritt sind die rechtlichen Erörterungen auf die schweizerische Skyguide AG zu erstrecken. Hier gilt es zunächst, Klarheit über den Status und die Rolle der Skyguide nach schweizerischem Recht zu erlangen (D.I). Vor diesem Hintergrund wird das verwaltungsrechtliche Instrumentarium des Luftverkehrgesetzes darauf untersucht werden, ob es der Betätigung der schweizerischen Skyguide unmittelbar oder auch mittelbar, etwa im Rahmen des Flughafenplanfeststellungsverfahrens, Grenzen setzen kann (D.II.). Sodann werden die verfassungsrechtlichen Grenzen der „Beauftragung“ der Skyguide mit der Wahrnehmung hoheitlicher Flugsicherungsaufgaben im deutschen Luftraum erörtert werden: Neben dem schon angesprochenen Art. 87d GG (D.III.) in seiner verwaltungsorganisationsrechtlichen Dimension sind hier vor allem Fragen der Hoheitsrechtsübertragung bzw. -beschränkung im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG angesprochen (D.IV.). Auch die insoweit gefundenen Ergebnisse sind auf ihre Europarechtskonformität hin zu überprüfen. Diese Prüfung mündet letztlich in der Erörterung von Fragen völkerrechtlicher Beziehungen der Europäischen Gemeinschaft zum Nicht- Mitgliedstaat Schweiz (D.V.) Die Ausführungen schließen mit einer Zusammenfassung der wesentlichen Gutachtenergebnisse in Thesenform (E.)
B. Sachbericht - 7 - I. Die Entwicklung der Luftverkehrsverwaltung bis 1992 Die Luftverkehrsverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland war bei Inkrafttreten des Grundgesetzes mit der Bundesgesetzgebungskompetenz in Art. 73 Nr. 6 GG nur rudimentär geregelt. Die Luftverkehrsverwaltung oblag ausschließlich den Besatzungsmächten. Erst nach dem Ende der Besatzungsherrschaft gemäß den Pariser Verträgen erlangte die Bundesrepublik 1955 die Lufthoheit zurück. Zum Ganzen Trampler, Verfassungs- und unternehmensrechtliche Probleme der bundesdeutschen Flugsicherung, 1993, S. 35 ff.; Horn, in: v. Mangoldt/Kein/Starck (Hrsg.), GG, Kommentar, Band 3, 5. Aufl. 2005, Art. 87d Rdn. 1. Der Bund machte mit der Errichtung des Luftfahrt-Bundesamtes (urspr.: Bundes- Luftfahrtamt) und der Bundesamtes für Flugsicherung, die nach Rückübertragung der vollen Verantwortung für die Zivilluftfahrt an die Bundesrepublik im Zuge des Überleitungsvertrages BGBl. II 1954, 227. in den Jahren 1953 und 1954 errichtet worden waren, Gesetz über die Bundesanstalt für Flugsicherung vom 23.03.1953, BGBl. I, 70; Gesetz über das Bundes-Luftfahrtamt vom 30.11.1954, BGBl. I, 354. Dazu Lischka, VerwArch 79 (1988), 445 ff. von der ihm eingeräumten Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz nur begrenzt Gebrauch. Dem Regelfall der Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheiten nach Art. 83 GG entsprechend vollzogen die Länder die bundesrechtlichen Vorschriften über den Luftverkehr im Übrigen in eigener Verwaltungszuständigkeit. Im Wege einer Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern wurden die jeweiligen Zuständigkeiten gegeneinander abgegrenzt. Dem unabweisbaren Bedarf nach einer klaren gesetzlichen Zuständigkeitszuordnung kam der verfassungsändernde Gesetzgeber durch das am 16. Februar 1961 in Kraft getretene „Gesetz zur Einfügung eines Artikels über die Luftverkehrsverwaltung in das GG“ nach und fügte Art. 87c – nach heutiger Zählung Art. 87d – ein. BGBl. I, S. 65. Nach dessen Abs. 1 wurde und wird die Luftverkehrsverwaltung grundsätzlich in bundeseigener Verwaltung geführt; Art. 2 enthielt als Neuerung die Zulassung der Auftragsverwaltung
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