Rechtsfragen der Flugsicherung Rechtsgutachten im Auftrag des ...

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- 28 - Vgl. Scholz, Staatliche Sicherheitsverantwortung zu Lasten Privater?, in: Wendt u.a. (Hrsg.), Festschrift Friauf, 1996, S. 439 (447). Über die Zulässigkeit einer Überführung der Flugsicherung in privatrechtliche Rechtsformen oder einer „unechten“ materiellen Aufgabenprivatisierung ist damit aber noch nichts gesagt. Im Normbereich des Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG ist eine Einbeziehung Privater in die Wahrnehmung der Verwaltungsaufgabe „Luftverkehrsverwaltung“ des Bundes nach den allgemeinen Regelungen der partiellen Beleihung und Indienstnahme in Randbereichen möglich. Voraussetzung ist aber, dass der Kern der Verwaltungsaufgabe in bundeseigener Verwaltung verbleibt und die Aufgaben grundsätzlich durch eigene Verwaltungsbehörden des Bundes wahrgenommen werden. Hermes, in: Dreier (Hrsg.), GG, Kommentar, Band 2, 1998, Art. 87d Rdn. 8. 3. Der verfassungsrechtliche Gehalt von Art. 87d Abs. 1 Satz 1 und 2 GG Die Prüfung, inwieweit Art. 87d Abs. 1 GG einer Privatisierung der Flugsicherung entgegensteht, sieht sich vor das Problem gestellt, die Regelungen des Art. 87d Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 zu einer kohärenten Auslegung zu führen. Einerseits nimmt der Wortlaut des Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG mit der Zuweisung der Luftverkehrsverwaltung in die bundeseigene Verwaltung Bezug auf Art. 86 GG. Statthaft ist danach grundsätzlich nur die unmittelbare Bundesverwaltung. Etwas anderes ergibt sich indes bei Berücksichtigung des Art. 87d Abs. 1 Satz 2 GG. Danach kann durch Bundesgesetz über die öffentlichrechtliche oder die privatrechtliche Organisationsform entschieden werden. Satz 2 des Art. 87d Abs. 1 GG setzt mithin voraus, dass die Luftverkehrsverwaltung von Stellen mit selbständiger Organisation und damit in Formen mittelbarer Verwaltung durchgeführt werden kann. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat durch die Einfügung des Art. 87d Abs. 1 Satz 2 GG die Organisationsprivatisierung der Flugsicherung ermöglichen wollen, war sich dabei aber des Widerspruchs zum Grundsatz der bundeseigenen Verwaltung bewusst. Er meinte indes, ihn durch die Stellung des Bundes als Alleingesellschafter der DFS GmbH zumindest abmildern, wenn nicht beseitigen zu können. Vgl. Begründung, BT/Drs. 12/1800, S. 3 f., und Begründung, BT/Drs. 12/1801, S. 19. Mag diese Erwartung im Ergebnis auch faktisch tragfähig sein, so löst sie doch nicht den dogmatischen „Systembruch“ Windthorst, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 3. Aufl., 2003, Art. 87d Rdn. 32. im Rahmen des Art. 87d Abs. 1 GG: Auch für den Fall, dass man eine „Organisationsprivatisierung in Randbereichen der Luftverkehrsverwaltung“ als mit der Verwaltungsform „bun-
- 29 - deseigene Verwaltung“ im (engen) Sinne des Art. 87d Abs. 1 Satz 1 vereinbar erachtet, „überschreitet das durch Art. 87d Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 GG eingeräumte Recht einer formellen Privatisierung jedenfalls bei Kernaufgaben der Luftverkehrsverwaltung diese Grenzen“. Windthorst, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 3. Aufl., 2003, Art. 87d Rdn. 33. Über dogmatische Lösungsvorschläge besteht im rechtswissenschaftlichen Schrifttum keine Einigkeit. Das Meinungsspektrum reicht weit. Überblick bei Horn, in: v. Mangoldt/Kein/Starck (Hrsg.), GG, Kommentar, Band 3, 5. Aufl. 2005, Art. 87d Rdn. 9; Lerche, Neue Entwicklungen zum Begriff der Bundeseigenverwaltung, in: Kirchhof u.a. (Hrsg.), Festschrift Klein, 1994, S. 527 (535 ff.); Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, 2002, S. 64 ff. Es ist denkbar, die Formulierung „bundeseigene Verwaltung“ zwar als Regelung des Verwaltungstypus zu begreifen, ihr aber ein weites Sinnverständnis zu Grunde zu legen, das auch Formen der mittelbaren Verwaltung erfasst. Ein solches Vorgehen kollidiert indes mit dem identischen Wortlaut der Artt. 86 und 87d GG. Auch der Vorschlag einer Aufweichung des Erfordernisses bundeseigener Verwaltung, die auf Art. 87d Abs. 1 Satz 2 2. Alt GG beschränkt bliebe, überzeugt kaum. Hiernach besäße Art. 87d Abs. 1 Satz 2 1. Alt GG nur klarstellende Bedeutung dahingehend, dass der Bund die Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung durch eigene Verwaltungsbehörden wahrzunehmen habe; erst sobald er sich hierzu privatrechtlicher Formen bediene, sei insoweit eine Verselbstständigung der Verwaltungsträger statthaft. Eine solche Deutung behandelte indes die in Satz 2 des Absatzes 1 gleichgestellten, alternativen Organisationsformen in ihrer normativen Aussagekraft ohne einsichtigen Grund unterschiedlich. Aus systematischen Erwägungen heraus erscheint indes auch der Vorschlag bedenklich, im Begriff „Bundesverwaltung“ im Rahmen des Art. 87d Abs.1 GG die Vorstellung eines Verwaltungstypus sui generis zu sehen, der auch Erscheinungsformen mittelbarer Bundesverwaltung umfasst. Die genannten Einwände stellen sich dann nicht, wenn man in Art. 87d Abs.1 GG überhaupt keine Regelung eines Verwaltungstypus erblickt, sondern lediglich eine Norm, die der Abgrenzung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern im Bereich der Luftverkehrsverwaltung verpflichtet ist. Vgl. Giemulla/Wenzler, DVBl. 1989, 283 (284). Bundeseigene Verwaltung i. S. d. Art. 87d GG hieße dann nichts anderes als Bundesverwaltung. Lerche, Neue Entwicklungen zum Begriff der Bundeseigenverwaltung, in: Kirchhof u.a. (Hrsg.), Festschrift Klein, 1994, S. 527 (538 f.); Uerpmann, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), ´Grundgesetz, Kommentar, Band 3, 5. Aufl., 2003, Art. 87d Rdn. 8;
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