SLUTRAPPORT <strong>2001</strong>Opnåede resultaterDer er blevet publiceret i forventet omfang, herunder i anerkendte internationaletidsskrifter samt i anvendelsesorienterede tidskrifter og med omtale i radio og aviser.Siden midtvejsevalueringen er to af de da foreliggende konferencepapirerblevet publiceret i internationale tidsskrifter, og nye publikationer og konferencepapirerer kommet til. Derfor vil der være en vis overlapning i afrapporteringen afmålopfyldelsen i forhold til midtvejsevalueringen.Projektet har for det første bidraget til litteraturen vedr. overholdelse af miljø- oganden regulering (”Regulatory Compliance”) ved at kortlægge regulerede landmændsmotiver og deres betydning for overholdelse af reguleringen. Det påvises,at landmændenes overholdelse af miljølovgivningen for husdyrbrug påvirkes bådeaf utilitaristiske, normative og sociale motiver, og at karakteren af det kommunalemiljøtilsyn påvirker og arbejder gennem hvert af disse motiver. Hvad angår de utilitaristiskehensyn, spiller afskrækkelse en vis rolle, idet den oplevede opdagelsesrisikoved overtrædelser fremmer lovoverholdelsen, hvorimod den oplevede risikofor sanktioner ingen rolle spiller. Desuden fremmes lovoverholdelsen af en moralskpligtfølelse til at overholde lovgivningen. Og endelig spiller sociale forventningerfra de tilsynsførende en selvstændig rolle, idet overholdelsen fremmes, hvis de tilsynsførendeanvender en tilsynsstil, der er præget af formalisme med vægt på reglernefremfor fleksibilitet, forhandling og holdningspåvirkning. Derimod giver entvangsorienteret tilsynsstil med trusler om sanktioner bagslag, når landmændeneikke kender reglerne. Den positive effekt af formalisme tolkes som, at de reguleredelandmænd ønsker klarhed og sikkerhed for deres langsigtede dispositioner,mens trusler om tvang virker modsat i en reguleringskultur som den danske, hvorstraf anvendes uhyre sjældent. Endelig påvirkes landmændenes overholdelse afmiljøreglerne positivt af deres kendskab til reglerne, mens omkostningerne ved atoverholde disse har en negativ effekt, når landmændene ikke kender reglerne.Dette leder frem til tre mulige tilsynsstrategier, hvis effekt på overholdelsen af reguleringener blevet påvist gennem analyserne:• Effekterne af tilsynsstilene viser, at tilsynet for det første kan bruge en socal forventningsstrategived at signalere klare forventninger gennem en passendebrug af formalisme.• For det andet kan der anvendes en informationsstrategi, hvor overholdelsen afreguleringen fremmes gennem information om regler og påvirkning af de reguleredesmoralske pligtfølelse. Tredjeparter i form af professionelle informationskilder– som landbrugs-konsulenterne, ERFA-grupper og lokale landbrugsorganisationer- påvirker således både landmændenes kendskab til reglerne ogderes moralske pligtfølelse, hvorimod information fra det kommunale miljøtilsynkun påvirker regelkendskabet, men ikke den moralske pligfølelse. Det skyldeslandmændenes langt større tillid til landbrugskonsulenterne og deres sagkundskab.Disse resultater viser ikke blot vigtigheden af information, men også attredjeparter herunder interesseorganisationer, kan spille en væsentlig rolle iimplementeringen af miljøpolitik gennem information og legitimering i forholdtil målgruppen, selv i en situation, hvor landbrugsorganisationerne havde protesteretmod reguleringen, da den blev indført. Resulaterne viser også, at der erbetydeligt element af selvregulering i implementeringen af vandmiljøplanen iforhold til landbruget.• Endelig kan der for det tredje anvendes en traditionel afskrækkelsesstrategived hjælp af øget og mere målrettet tilsyn, som påvirker landmændenes utilitaristiskekalkyler ved at øge den oplevede opdagelsesrisiko.48Center for Samfundsvidenskabelig Miljøforskning - CeSaM
SLUTRAPPORT <strong>2001</strong>Projektet anvender således en totrins forklaringsmodel. For det første kortlæggesde reguleredes grundlæggende motiveringssystem eller handlingsmodel gennemen påvisning af effekten af afskrækkelsesmotiver, moralsk pligtfølelse og socialeforventninger samt af evnen til at overholde reglerne gennem kendskab til reglerneog økonomisk kapacitet. For det andet påvises det, hvilken effekt forskellig formerfor tilsyn har via en påvirkning gennem hvert af disse motiver og gennem etøget kendskab til reglerne. Projektet har derfor for det andet også bidraget til litteraturenvedr. håndhævelse af og tilsyn med miljø- og anden regulering (”RegulatoryEnforcement”).Det er for det første sket ved en ny og klarere begrebsdannelse vedr. regulatory enforcement,hvor der sondres mellem myndighedsstrategi og de tilsynsførendes individuelletilsynsstil. Myndighedsstrategien vedrører valg vedr. 1) tilsynsindsatsensomfang (tilsyns-frekvens og brug af tredjeparter (fx landbrugskonsulenter og -organisationer)), 2) prioritering af indsatsen (grad af målrettethed i forhold til forureningsrisici)og 3) instrumenter (sanktioner, rådgivning og information, økonomiskeincitamenter). Tilsynsstilen vedrører de individuelle tilsynsførendes væremådei deres daglige interaktioner med de regulerede. Mens næsten hele den internationalereguleringslitteratur antager, at tilsynsapproaches kun følger en enkeltdimension - graden af strenghed - får projektet bekræftet en hypotese om, at tilsynsstilenhar to dimensioner, graden af formalisme og graden af tvangsorienterethed,jf. ovenfor. Dette påvises vha. surveydata fra både kommunale miljøtilsynsførendeog landmænd. Projektet opstiller desuden en typologi af tilsynsstile ogpåviser, at der er en vis sammenhæng mellem typer af tilsynsstil og myndighedsstrategi.For det andet har projektet søgt at forklare variationerne i indretningen af det lokaletilsyn. Dette er sket ved opstilling og test af en forklaringsmodel, hvor de lokale politikeresog tilsynsførendes relative indflydelse på tilsynets udformning undersøges,idet der fokuseres på betydningen af informationsassymmetri mellem politikere ogtilsynsførende. Analysen viser, at politikere har indflydelse på mere synlige aspekteraf tilsynet, navnlig tilsyns-omfanget målt ved tilsynsfrekvensen. Politikerenesholdninger i form af opbakning bag miljøreguleringen af landbruget har dog ingendirekte effekt på tilsynet, hvorimod politikerne har indflydelse via deres bevillingskompetence,idet flere ressourser fører til mere tilsyn. Politikerne har imidlertidstort set ingen indflydelse på mere uigennemsigtige tilsynsaktiviteter som tilsynsstilen,og på hvor hurtigt og hvor hårdt de tilsynsførende griber ind over forgentagne overtrædelser af miljøreglerne, heller ikke gennem bevillingskompetencen.Derimod har de tilsynsførendes egne holdninger stor betydning for deresadfærd, og det gælder både synlige og mere usynlige aktiviteter. Projektet harundersøgt betydningen af forskellige typer af holdninger hos tilsynsførende, hvordet viser sig, at de tilsynsførendes vurderinger af deres arbejdspres samt af effektivitetenaf de instrumenter, de råder over i det daglige arbejde, herunder henholdsvissanktioner og fleksibilitet samt holdnings-påvirkning i tilsynet, har klar effektpå tilsynet, mens mere rent ideologiske holdninger vedr. miljø ikke har nogeneller meget begrænset indflydelse på adfærden. Undersøgelsen af variationer i ogforklaringer af tilsynets karakter bidrager således også til den internationale forskningi offentlig politik og forvaltning, herunder implementerings-litteraturen. Denpåviser et demokratisk dilemma mellem en nødvendig overladelse af skøn til tilsynsførende/markarbejdere og manglende politisk kontrol med udførelsen af detteskøn. Når analyseresultaterne lægges sammen, er det tankevækkende, at mens tilsynsstilenhar en klar effekt på landmændenes overholdelse af reguleringen, liggerudformningen af denne tilsynsstil tilsyneladende uden for de lokale politikereskontrol, men afspejler i langt højere grad de tilsynsførendes egne præferencer.Derimod kan de lokale politikere påvirke landmændenes overholdelse af miljøreglernevia afskrækkelse i form af tilsynsfrekvens ved at tilføre eller fjerne ressourcertil miljøtilsynet.Center for Samfundsvidenskabelig Miljøforskning - CeSaM49