1 Fælles sprog. Et organisationsteoretisk perspektiv på ...

Fælles sprog. Et organisationsteoretisk perspektiv på organiseringen af ældreplejen1. IndledningHensigten med dette paper er at give en introduktion til min Ph.d.-afhandling. Afhandlingenomhandler organiseringen af og reformer i den offentlige sektor. Det empiriske genstandsfelt er denprimærkommunale ældrepleje – nærmere bestemt implementeringen af Fælles sprog, som er etstandardiseret kommunikationsredskab i relationen mellem den ældre, der modtager offentlig hjælp, påden ene side og den offentlige myndighed på den anden side. En nærmere beskrivelse af Fælles sprogfinder sted i afsnit 2 nedenfor. På et teoretisk plan kan Fælles sprog betegnes som en standard. Somsådan konstituerer den på et abstrakt plan ”rules about what those who adapt them should do” (Brunsson& Jacobsson 2000). Disse skal ikke opfattes som formelle regler, men som frivillige anordninger, somdet er op til den enkelte at følge. Det er således ikke pålagt kommunerne at implementere Fælles sprogstandarden. Det anslås dog, at op mod 85 % af landets kommuner anvender Fælles sprog i dag.Organiseringen af ældreplejen studeres som udgangspunkt i et åbent systemperspektiv (Scott 2003;Thompson 1967). 1 Det vil sige, at man, for at forstå de forandringer, der sker i den offentlige sektor,må tage højde for de særlige omgivelser, som velfærdsstaten opererer i. Velfærdsstatens legitimitetafhænger således af, hvordan den håndterer omgivelsernes udfordringer. En – blandt mangeudfordringer - er befolkningens demografiske udvikling. Velfærdsstaten må således kunne håndtere etstigende antal ældre både i absolutte talt samt relativt i forhold til den samlede befolkning.Generelt er velfærdsstatens udfordringer imødekommet af, hvad man under et kan kalde enmodernisering af den offentlige sektor (Busch et al. 2001;Pollitt & Bouckaert 2000); Forskelligeregeringers “Moderniseringsprogrammer” 1983, 2003). En lang række konkrete tiltag knytter sig hertil:kontraktstyring, quasi-markeder, køber-sælger-split, frit valg, Fællse sprog osv. Under en bred analytiskparaply kommer moderniseringen til udtryk som New Public Management (NPM) reformer. Denstandardisering, som Fælles sprog er udtryk for, er således en del af NPM (Pollitt 2003).I en teoretisk/analytisk optik kan der hæftes forskellige begreber på moderniseringen:• Olsen (Olsen 1995): ”Staten som supermarked” bliver mere fremtrædende i forhold til andremodeller for statens rolle i samfundet (Den samfundsstyrende stat, Staten som moralskfællesskab, Den forhandlende stat).• Jørgensen & Melander (Jørgensen & Melander 1992): ”Den responsive stat” bliver en merefremtrædende model for den offentlige sektor i forhold til ”Den suveræne stat”, ”den autonomestat”, Den forhandlende stat”.• Peters (Peters 1995): administrative reformer i den offentlige sektor betyder nye modeller forden offentlige sektor. Peters skelner mellem ”Market government”, ”Participative government”,Flexible government”, Deregulated government”.• Rothstein (Rothstein 1998): 108-112): Mere fokus på en burger-orienteret model end på andremodeller.• Klausen (Klausen 1996;Klausen 2001): der sker en ændring i mikset af normative vektorer frastat i retning af marked og civilt samfund.Moderniseringen er slået igennem i mange forskellige sektorer på forskelligt forvaltningsniveau.Afhandlingen omhandler som nævnt den kommunale ældrepleje, hvor forskelligemoderniseringsreformer (Bestiller-Udfører-Model (BUM), Frit valg, Lov om fleksibel hjemmehjælp,Fælles sprog, Servicedeklarationer, Kvalitetsstandarder) har været med til at ændre det institutionelle1 Som det vil fremgå i afsnittet om institutionel teori bliver organisationer betragtet som delvist åbne delvist lukkede.1

setup for varetagelsen af ældreplejen. Hvor hjemmeplejen indtil i dag er organiseret enten gennem etintegreret hierarkisk princip eller gennem forskellige former for kontraktstyring (markedsløsninger), erdet med ”Lov om ændring af lov om social service” (6/6 2002) 2 kun den sidste organisationsform, der ertilladt. Eller sagt på en anden måde har lovændringen som en direkte konsekvens, ”at de kommunalebudgettagere fremover vil skulle yde en målrettet indsats for klart at adskille de funktioner, de har i medfør afderes myndighedsansvar, og de funktioner, de (eventuelt) har i forhold til driften af den kommunaleleverandørvirksomhed” (Socialministeren 2002 i betænkningen om lovændringen). I praksis vil dette sigeBUM og kontraktstyring i en eller anden form.Det institutionelle setup for organiseringen af hjemmeplejen er sammenfattet i Figur 1. Figureninddrager de centrale aktører i hjemmeplejen samt relationerne mellem dem.Figur 1: Det institutionelle setup for organiseringen af hjemmeplejenPolitiskdeltagelseÆldrerådmmBorgerVisitationKvalitetsstandarderServicedeklarationerLov omfleksibelhjemmehjælpFritvalgPraktiskhjælpUdførere(Offentlig ellerprivat)KontraktBestiller(Kommunalbestyrelse)2. Fælles sprog standarden 3Som nævnt kan Fælles sprog standarden betragtes som en del af moderniseringen af den offentligesektor. Fælles sprog er udviklet i 1997-1998 i regi af Kommunernes Landsforening (KL) i samarbejdemed et mindre antal danske kommuner. Fælles Sprog er et standardiseret kategoriseringssystemindenfor den kommunale ældrepleje og består som sådan af to dele. På den ene side enfunktionsvurdering af brugerne (de ældre), hvor deres funktionsniveau, det vil sige deres evne til at klaresig selv vurderes. Funktionsbeskrivelsen tager udgangspunkt i 9 overordnede kategorier (som kan havetilknyttet flere underkategorier): personlig pleje, spise og drikke, mobilitet, daglig husførelse, aktivitet,2 Lovændringen er gældende fra 1/1 20033 Afhandlingens primære fokus er Fælles sprog i sin førsteudgave. Der er imidlertid ved at blive udviklet et Fællessprog II. Udviklingen heraf følges nøje, og vil blive benyttet i afhandlingen i det omfang, det er hensigtsmæssigt.Eftersom implementeringen af Fælles sprog II ikke er gennemført i noget særlig omfang, er det ikke muligt at lavekonkrete empiriske analyser heraf.2

socialt samvær/ensomhed/netværk, mental og psykisk tilstand, akut/kronisk sygdom/handicap, samtboligens indflydelse på funktionsevne. Inden for hvert område anvendes fire funktionsniveauer: ”kanselv”, ”klarer sig stort set selv”, ”har vanskeligheder”, ”er ude af stand til”. Funktionsbeskrivelsen af denenkelte borger foretages af kommunalt ansat plejepersonale, og på den baggrund foretages en visitation,hvor det besluttes hvilke kommunale ydelser borgeren er berettiget til. Den anden side af Fælles sprogbeskriver kommunernes ydelseskatalog, det vil sige den service, som kommunerne yder til borgerne pådette område. Ydelserne er inddelt på et overordnet niveau i 14 ydelsestyper for eksempel personligpleje, ernæring og træning. Kataloget kan dog være yderligere detaljeret, og det er op til den enkeltekommune, hvor detaljeret man vil beskrive og registrere ydelserne.Ifølge KL (Kommunernes Landsforening 2001) får man, med kombinationen af en overordnetregistrering af brugernes individuelle funktionsniveau på den ene side og registrering af de ydelserbrugeren modtager på den anden side, en megen værdifuld viden. Det har på den baggrund værethensigten, at indholdet af Fælles sprog skulle indgå i en fælleskommunal vidensdatabase, hvorved detbliver muligt at ”benchmarke” og identificere relevante forskelle i borgernes behov og de kommunaleserviceydelser. Kort sagt betyder brugen af Fælles Sprog ifølge KL, at politikere, borgere og ansatte i enkommune får enslydende tal og ord på, hvornår en borger er svag nok til at få hjælp og hvilken hjælp,borgerne så skal have.Fælles sprog er udviklet af KL, som et svar på mindst to problemer (Jespersen 2003). For det første enmeget høj grad af kompleksitet i ældreområdets organisatoriske tilstand. For det andet dendemografiske og økonomiske udvikling, som betyder et pres på ældreområdet med øget krav omeffektivisering til følge. Nøgleordne har i den sammenhæng været: kompleks organisation,økonomisk/demografisk pres, manglende dataopsamling. Fra KL’s sider har der været flere mål med atinitiere Fælles sprog. For det første har man ønsket et redskab til at skabe overblik over ældreområdet.For det andet har Fælles sprog skullet indgå som et centralt redskab med henblik på en mere effektivstyring af ældreplejen. For det tredje har standarden skullet skabe grundlag for mellemkommunalesammenligninger – bench marking. For det fjerde har det været et dokumentationsredskab. For detfemte har Fælles sprog skullet sikre dialogen internt i kommunen samt med eksterne parter.Siden 1998 har de fleste danske kommuner taget Fælles sprog standarden til sig og implementeret denpå ældreområdet. Meget tyder på, at der er sket meget med standarden i perioden frem til i dag. Enrække eksplorative kvalitative studier i 5 forskellige kommuner foretaget i 2003, peger således på, at detser ud til, at Fælles sprog standarden i dag først og fremmest benyttes som et visitationsredskab – ogikke som redskab til bench marking og overordnet styring af ældreområdet i de enkelte kommuner.FormålDet overordnede formål med afhandlingen er at få et indblik i og forstå, hvad der sker med en standard,når den implementeres i organisationer. Dette er interessant, fordi der kan ske meget med en standard iperioden efter, at den officielt er adopteret, men før den er nedfældet i organisatoriske rutiner ogaktiviteter. Der kan med andre ord være ret så store forskelle på, hvordan forskellige organisationerimplementerer den samme standard. I forhold til Fælles sprog standarden er dette særligt interessant,fordi den i udgangspunktet netop lægger op til bench-marking, statistik og intern styring.Afhandlingens teoretiske udgangspunkt er institutionelle organisationsteori (Brunsson 2002;Brunsson& Olsen 1993;Czarniawska & Joerges 1996;Czarniawska & Sevón 1996;DiMaggio 1983;DiMaggio &Powell 1991a;DiMaggio & Powell 1991b;Hall & Taylor 1996;March & Olsen 1989;Meyer, Boli, &Thomas 1994;Meyer & Rowan 1991;Powell & DiMaggio 1991;Røvik 1992;Røvik 1998;Sahlin-Andersson 1996;Scott 1995;Selznick 1984;Sevon 1996). Ved at anlægge et organisatorisk institutioneltperspektiv på Fælles sprog standardens udvikling bliver det muligt at foretage analyser på flere stadier.3

Røvik (Røvik 1998) opererer således med en fasemodel for standarders institutionaliseringsproces, detvil sige hvordan standarder opstår og spredes mellem organisationer, samt hvordan de adopteres oghåndteres heri (også Berg 2000). I den forstand opfattes organisationer både som delvist åbne og delvistlukkede. I afhandlingen fokuseres på mikroniveauet (intra-organisatoriske processer), det vil sige på denenkelte organisation, og hvordan den og dens medlemmer forholder sig til en given standard. Det ersåledes organisationen og organisationsmedlemmernes håndtering af Fælles sprog standarden, der er dencentrale analysegenstand. Man kan dog ikke isolere en enkelt fase fra de øvrige, hvorfor der må tageshøjde for alle faser i modellen.Figur 2: Institutionel organisationsteori – en fasemodelStandarders genesisAfinstitutionaliseringaf standarderInter-organisatoriske processer:spredning af standarderIntra-organisatoriske processer:Håndtering af standarderAnm.: Figuren bygger på Røviks begreber (Røvik 1998).Med udgangspunkt i fasemodellen er der helt overordnet to spørgsmål, som skal analyseresafhandlingen.1. Hvordan er Fælles sprog standarden a) opstået b) spredt mellem c) implementeret i kommunerne?2. Hvordan kan man forklare udviklingen i de enkelte faser?a. Beskrivendeb. Beskrivende/forklarendec. Beskrivende/forklarende4

LitteraturBerg, R. 2000, Den "gode" politiker. Et studie af politiske ledelsesværdier i kommunerne OdenseUniversitetsforlag, Odense.Brunsson, N. & Jacobsson, B. 2000, A World of Standards Oxford University Press, New York.Brunsson, N. 2002, The Organization of Hypocrisy. Talk, Decisions and Actions in Organizations JohnWiley & Sons, New York.Brunsson, N. & Olsen, J. P. 1993, The Reforming Organization Routledge, London.Busch, T., Johnses, E., Klausen, K. K., & Vanebo, J. O. 2001, Modernisering av offentlig sektor. NewPublic Management i praksis Universitetsforlaget, Oslo.Czarniawska, B. & Joerges, B. 1996, "Travels of Ideas," in Translating Organizational Change, B.Czarniawska & G. Sevón, eds., Walter de Gruyter, Berlin, pp. 13-48.Czarniawska, B. & Sevón, G. 1996, Translating Organizational Change Walter de Gruyter, Berlin.DiMaggio, P. J. 1983, "State Expansion and Organizational Fields," in Organizational Theory andPublic Policy, R. H. Hall & R. E. Quinn, eds., SAGE Publications, Beverly Hills, pp. 147-161.DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. 1991a, "Introduction," in The new institutionalism in organizationalanalysis, P. J. DiMaggio & W. W. Powell, eds., University of Chicago Press, Chicago, pp. 1-38.DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. 1991b, "The iron cage Revisited: Institutional Isomorphism andCollective Rationality in Organizational Fields," in The New Institutionalism in Organizational Analysis,W. W. Powell & P. J. DiMaggio, eds., The University of Chicago Press, Chicago, pp. 63-82.Hall, P. A. & Taylor, R. C. R. 1996, "Political Science and the Three New Institutionalisms", PoliticalStudies, vol. 44, pp. 936-957.Jespersen, K. E. 2003, Fælles sprog i KL's optikker - en konstruktion af programteorier, Institut forStatskundskab, Syddansk Universitet.Jørgensen, T. B. & Melander, P. 1992, Livet i offentlige organisationer.Institutionsdrift i spændingsfeltmellem stat,profession og marked Jurist- og Økonomforbundets Forlag, Charlottenlund.Klausen, K. K. 1996, Offentlig organisation, strategi og ledelse Odense Universitetsforlag, Odense.Klausen, K. K. 2001, Skulle det være noget særligt? - organisation og ledelse i det offentlige Børsens Forlag,København.Kommunernes Landsforening. Historien om projekt Fælles sprog. www.kl.dk . 2001.Ref Type: Electronic CitationKommunernes Landsforening. Værd at vide om Fælles sprog - Kom videre med Fælles sprog. 2002.København, Kommunernes Landsforening.Ref Type: Pamphlet5

March, J. G. & Olsen, J. P. 1989, Rediscover Institutions. The Organizational basis of Politics The FreePress, New York.Meyer, J. W., Boli, J., & Thomas, G. M. 1994, "Ontologi and Rationalization in the Western CulturalAccount," in Institutional Environments and Organizations. Structural Complexity and Individualism, W.R. Scott, J. W. Meyer, & Associates, eds., SAGE Publications, Thousand Oaks, pp. 9-27.Meyer, J. W. & Rowan, B. 1991, "Institutionalized Organizations: Formal Structures as Myth andCeremony," in The New Institutionalism in Organizational Analysis, W. W. Powell & P. J. DiMaggio,eds., The University of Chicago Press, Chicago, pp. 41-62.Olsen, J. P. 1995, Statsstyre og institusjonsutformning Universitetsforlaget, Oslo.Peters, B. G. 1995, The Politics of Bureaucracy Longman, Inc., New York.Pollitt, C. 2003, The Essential Public Manager Open University, Philidelphia.Pollitt, C. & Bouckaert, G. 2000, Public Management Reform Oxford, New York.Powell, W. W. & DiMaggio, P. J. 1991, The New institutionalism in organizational Analysis TheUniversity of Chicago Press, Chicago.Rothstein, B. 1998, Just Institutions Matter. The Moral and Political Logic of the Universal Welfare StateCambridge University Press, Cambridge.Røvik, K.-A. 1998, Moderne organisasjoner. Trender i organisasjonstænkningen ved tusenårsskiftetFgabokforlaget, Bergen.Røvik, K.-A. 1992, "Institutionaliserte standarder og multistandardorganisasjoner", NorskStatsvitenskabelig Tidsskrift, vol. 8, no. 4, pp. 261-284.Sahlin-Andersson, K. 1996, "Imitating by Editing Success: The Construction og OrganizationalFields," in Translating Organizational Change, B. Czarniawska & G. Sevon, eds., Walter de Gruyter,Berlin, pp. 69-92.Scott, W. R. 1995, Institutions and Organizations SAGE Publications, Thousand Oaks.Scott, W. R. 2003, Organizations. Rational, Natural and Open System Prentice-Hall International, Inc.,Standford University.Selznick, P. 1984, Leadership in administration: A sociological interpretation University of CaliforniaPress, Berkeley.Sevon, G. 1996, "Organizational Imitation in Identity Transformation," in Translating OrganizationalChange, B. Czarniawska & G. Sevon, eds., Walter de Gruyter, Berlin, pp. 49-68.Thompson, J. D. 1967, "Organizations in Action," in Classics of Organization Theory, 5 edn, J. M.Shafritz & J. S. Ott, eds., Harcourt College Publishers, Orlando, pp. 268-281.6

ReferencesBrunsson, N. 2002, The Organization of Hypocrisy. Talk, Decisions and Actions in OrganizationsJohn Wiley & Sons, New York.Brunsson, N. & Jacobsson, B. 2000, A World of Standards Oxford University Press, New York.Brunsson, N. & Olsen, J. P. 1993, The Reforming Organization Routledge, London.Busch, T., Johnses, E., Klausen, K. K., & Vanebo, J. O. 2001, Modernisering av offentlig sektor.New Public Management i praksis Universitetsforlaget, Oslo.Czarniawska, B. & Joerges, B. 1996, "Travels of Ideas," in Translating Organizational Change, B.Czarniawska & G. Sevón, eds., Walter de Gruyter, Berlin, pp. 13-48.Czarniawska, B. & Sevón, G. 1996, Translating Organizational Change Walter de Gruyter, Berlin.DiMaggio, P. J. 1983, "State Expansion and Organizational Fields," in Organizational Theory andPublic Policy, R. H. Hall & R. E. Quinn, eds., SAGE Publications, Beverly Hills, pp. 147-161.DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. 1991a, "Introduction," in The new institutionalism inorganizational analysis, P. J. DiMaggio & W. W. Powell, eds., University of Chicago Press,Chicago, pp. 1-38.DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. 1991b, "The iron cage Revisited: Institutional Isomorphism andCollective Rationality in Organizational Fields," in The New Institutionalism in OrganizationalAnalysis, W. W. Powell & P. J. DiMaggio, eds., The University of Chicago Press, Chicago, pp. 63-82.Hall, P. A. & Taylor, R. C. R. 1996, "Political Science and the Three New Institutionalisms",Political Studies, vol. 44, pp. 936-957.Jespersen, K. E. 2003, Fælles sprog i KL's optikker - en konstruktion af programteorier, Institut forStatskundskab, Syddansk Universitet.Jørgensen, T. B. & Melander, P. 1992, Livet i offentlige organisationer.Institutionsdrift ispændingsfelt mellem stat,profession og marked Jurist- og Økonomforbundets Forlag,Charlottenlund.Klausen, K. K. 1996, Offentlig organisation, strategi og ledelse Odense Universitetsforlag, Odense.Klausen, K. K. 2001, Skulle det være noget særligt? - organisation og ledelse i det offentligeBørsens Forlag, København.Kommunernes Landsforening 2001, Historien om Projekt Fælles sprog.March, J. G. & Olsen, J. P. 1989, Rediscover Institutions. The Organizational basis of Politics TheFree Press, New York.7

Meyer, J. W., Boli, J., & Thomas, G. M. 1994, "Ontologi and Rationalization in the WesternCultural Account," in Institutional Environments and Organizations. Structural Complexity andIndividualism, W. R. Scott, J. W. Meyer, & Associates, eds., SAGE Publications, Thousand Oaks,pp. 9-27.Meyer, J. W. & Rowan, B. 1991, "Institutionalized Organizations: Formal Structures as Myth andCeremony," in The New Institutionalism in Organizational Analysis, W. W. Powell & P. J.DiMaggio, eds., The University of Chicago Press, Chicago, pp. 41-62.Olsen, J. P. 1995, Statsstyre og institusjonsutformning Universitetsforlaget, Oslo.Peters, B. G. 1995, The Politics of Bureaucracy Longman, Inc., New York.Pollitt, C. & Bouckaert, G. 2000, Public Management Reform Oxford, New York.Powell, W. W. & DiMaggio, P. J. 1991, The New institutionalism in organizational Analysis TheUniversity of Chicago Press, Chicago.Rothstein, B. 1998, Just Institutions Matter. The Moral and Political Logic of the UniversalWelfare State Cambridge University Press, Cambridge.Røvik, K.-A. 1992, "Institutionaliserte standarder og multistandardorganisasjoner", NorskStatsvitenskabelig Tidsskrift, vol. 8, no. 4, pp. 261-284.Røvik, K.-A. 1998, Moderne organisasjoner. Trender i organisasjonstænkningen vedtusenårsskiftet Fgabokforlaget, Bergen.Sahlin-Andersson, K. 1996, "Imitating by Editing Success: The Construction og OrganizationalFields," in Translating Organizational Change, B. Czarniawska & G. Sevon, eds., Walter deGruyter, Berlin, pp. 69-92.Scott, W. R. 1995, Institutions and Organizations SAGE Publications, Thousand Oaks.Selznick, P. 1984, Leadership in administration: A sociological interpretation University ofCalifornia Press, Berkeley.Sevon, G. 1996, "Organizational Imitation in Identity Transformation," in TranslatingOrganizational Change, B. Czarniawska & G. Sevon, eds., Walter de Gruyter, Berlin, pp. 49-68.8