Betænkning om administrativ udvisning af udlændinge, der må ...
Betænkning om administrativ udvisning af udlændinge, der må ...
Betænkning om administrativ udvisning af udlændinge, der må ...
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>Betænkning</strong> <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong><strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhedFebruar 2009
<strong>Betænkning</strong> <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhedFebruar 2009
<strong>Betænkning</strong> <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed<strong>Betænkning</strong> nummer: 1505Udgiver:Ministeriet for Flygtninge,Indvandrere og IntegrationHolbergsgade 6Tlf.: 33 92 33 80Fax: 33 11 12 39E-post: inm@inm.dkISBN: 978-87-92275-98-1Elektronisk ISBN: 978-87-92275-99-8Oplag: 700 stk.Tryk: Schultz Gr<strong>af</strong>iskPublikationen kan købesved henvendelse til:Schultz DistributionHerstedvang 42620 AlbertslundTlf.: 33 22 73 00www.schultzboghandel.dkDen elektroniske publikation kan hentespå www.nyidanmark.dk4
Indhold1. Indledning 121.1 Baggrund for nedsættelse <strong>af</strong> arbejdsgruppen 121.2 Arbejdsgruppens k<strong>om</strong>missorium 151.3 Arbejdsgruppens sammensætning 172. Sammenfatning <strong>af</strong> arbejdsgruppens betænkning 213. Generelle betragtninger <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong>og statens sikkerhed 283.1 Indledning 283.2 Om <strong>udvisning</strong> 283.2.1 Om mulighe<strong>der</strong>ne for fratagelse <strong>af</strong> statsborgerskab 293.2.2 Om <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>loven 323.3 Statens sikkerhed 383.4 Lov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002 <strong>om</strong> ændring <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong>loven 424. Gældende ret 454.1 Indledning 454.2 Administrativ <strong>udvisning</strong> i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25, nr. 1 464.2.1 De særlige hensyn i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26 og DenEuropæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 484.2.2 K<strong>om</strong>petence i forhold til <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter<strong>udlændinge</strong>lovens § 25 494.2.3 Konsekvenser <strong>af</strong> en <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> 504.3 Udlændingelovens § 45 b 514.3.1 Oplysningsgrundlaget 544.3.2 Forholdet til grundloven 574.4 Non-refoulement 584.5 k<strong>om</strong>petence og procedure i relation til <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong><strong>udvisning</strong> og udsendelse 604.5.1 Udlændingeservice 604.5.2 Flygtningenævnet 645
4.5.3 Advokathjælp og tolkning 664.6 D<strong>om</strong>stolsprøvelse i medfør <strong>af</strong> grundlovens § 63 674.7 Administrativ <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> EU-borgere 694.8 Oplysninger <strong>om</strong> praksis i sager behandlet efter<strong>udlændinge</strong>lovens § 25, jf. § 45 b 705. Gældende ret kontrol og vilkår 735.1 Indledning 735.2 Frihedsberøvelse 755.2.1 D<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> frihedsberøvelsen 805.2.1.1 Praktisk behandling <strong>af</strong> sager vedrørendefrihedsberøvelse 845.2.2.1 Isolation 845.2.2.2 Brev- og besøgskontrol 865.2.2.3 Dørlukning 905.2.2.4 Navneforbud 935.3 Afgørelse <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemtindkvarteringssted 935.3.1 Forholdet til Den EuropæiskeKonvention<strong>om</strong> borgerlige og politiske rettighe<strong>der</strong> 985.4 Meldepligt 1005.5 Deponering <strong>af</strong> pas 1046. Internationale forpligtelser 1066.1 Indledning 1066.2 EMRK relevante bestemmelser og praksis fra EMD 1076.2.1 Administrativ <strong>udvisning</strong> 1076.2.1.1 Generelt <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og EMRK artikel 8 1076.2.1.2 Processuelle krav til <strong>udvisning</strong>sproceduren EMRKartikel 8 og 13 og artikel 1 i 7 tillægsprotokol 1086.2.2 Frihedsberøvelse un<strong>der</strong> sager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> EMRK artikel 5 1196.2.3 Begrænsninger i bevægelsesfriheden for personer, <strong>der</strong>udvises <strong>administrativ</strong>t artikel 2 i 4 tillægsprotokol tilEMRK 1236.2.4 Forbud mod tortur og umenneskelig ellernedværdigende behandling eller str<strong>af</strong> EMRK artikel 3 1286
6.2.5 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer i forbindelse med EMRKartikel 3 1296.3 (ICCPR) 1396.4 umenneskelig eller nedværdigende behandling ellerstr<strong>af</strong> (UNCAT) 1457. Andre landes regler og praksis på <strong>om</strong>rådet 1527.1 Indledning 1527.2 Belgien 1537.2.1 K<strong>om</strong>petence og procedurer 1537.2.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 1547.2.3 Kontrolforanstaltninger 1547.2.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det belgiske system 1547.3 Canada 1557.3.1 K<strong>om</strong>petence og procedurer 1557.3.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 1587.3.3 Kontrolforanstaltninger 1597.3.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det canadiske system 1597.4 Frankrig 1607.4.1 K<strong>om</strong>petence og procedurer 1617.4.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 1637.4.3 Kontrolforanstaltninger 1637.4.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det franske system 1647.5 Italien 1647.5.1 K<strong>om</strong>petence og procedurer 1647.5.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 1657.5.3 Kontrolforanstaltninger 1657.5.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det italienske system 1667.6 Norge 1667.6.1 K<strong>om</strong>petence og procedurer 1667.6.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 1687.6.3 Kontrolforanstaltninger 1697.6.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det norske system 1697.7 Storbritannien 1707.7.1 K<strong>om</strong>petence og procedurer 1717.7.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 1757
7.7.3 Kontrolforanstaltninger 1787.7.3.1 Control or<strong>der</strong>s 1787.7.3.2 Special Immigration Status 1827.7.4 Sammenfatning <strong>af</strong> den britiske model 1827.8 Sverige 1847.8.1 K<strong>om</strong>petence og procedurer 1857.8.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 1867.8.3 Kontrolforanstaltninger 1867.8.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det svenske system 1877.9 Tyskland 1877.9.1 K<strong>om</strong>petence og procedurer 1887.9.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 1897.9.3 Kontrolforanstaltninger 1897.9.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det tyske system 1907.10 Sammenfatning <strong>af</strong> de hørte landes systemer 1917.10.1 K<strong>om</strong>petence og procedurer 1917.10.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 1917.10.3 Kontrolforanstaltninger 1928. Modeller for behandlingen <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> statenssikkerhed 1938.1.1 Om k<strong>om</strong>missoriet 1938.1.2 Centrale problemstillinger, hovedlinjer oghovedhensyn 1948.1.2.1 Afgrænsning <strong>af</strong> persongruppen 1948.1.2.2 Hovedlinjer og hovedhensyn i forhold til vur<strong>der</strong>ingen<strong>af</strong> nye modeller 1978.2 Nye overordnede modeller, <strong>der</strong> skal behandlesikkerhedsspørgs<strong>må</strong>let 2048.2.1 Modeller 2048.2.1.1 Den gældende ordning suppleret med umiddelbaradgang til d<strong>om</strong>stolsprøvelse 2068.2.1.2 En SIAC-lignende model 2198.2.1.3 Et særligt Flygtningenævn 2268.2.1.4 Et særligt d<strong>om</strong>stolssystem 2309. Indgreb og vilkår i sager <strong>om</strong> statens sikkerhed 2369.1 Indledning 2368
9.2 Indgreb og vilkår un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong> en sag <strong>om</strong>statens sikkerhed 2369.2.1 Nærmere <strong>om</strong> frihedsberøvelse 2369.2.2 Ny model for prøvelse <strong>af</strong> frihedsberøvelse 2389.2.3 Supplerende indgreb og vilkår un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong>en sag <strong>om</strong> statens sikkerhed 2449.3 Efterfølgende kontrolvilkår for personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed 2479.3.1 Om muligheden for indførelse <strong>af</strong> særligekontrolforanstaltninger med inspiration fra de britiskecontrol or<strong>der</strong>s 2489.3.2 Skærpelser <strong>af</strong> de gældende <strong>udlændinge</strong>retligekontrolforanstaltninger og vilkår 249a. Fodlænke i forbindelse med <strong>af</strong>soning <strong>af</strong> en d<strong>om</strong> formanglende overholdelse <strong>af</strong> meldepligt og/ellermanglende efterlevelse <strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage ophold påbestemt indkvarteringssted 251b. Fodlænke s<strong>om</strong> supplerende indgreb ved grove brudpå meldepligt og ved manglende efterlevelse <strong>af</strong> påbud<strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted 252c. Fodlænke s<strong>om</strong> kontrol <strong>af</strong> bevægelsesfriheden 2539.3.2.1 Andre myndighe<strong>der</strong>s viden <strong>om</strong>, at en udlænding er påtålt ophold i Danmark 25410. Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 25610.1 Indledning 25610.2 Definition og karakteristik <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 25610.3 Det folkeretlige retsgrundlag 25910.3.1 Torturrisikoen 26010.3.2 Lovligheden <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 26210.3.3 Processuelle krav til dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 26310.3.4 Sammenfatning 26610.4 Andre hensyn 26710.5. Logistik 26811. Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalinger 27011.1 Indledning 2709
11.2 Generelle og gennemgående problemstillinger 27111.2.1 Afgrænsning <strong>af</strong> persongruppen 27111.2.2 27211.2.3 Retssikkerhed for den enkelte 27411.2.4 Hensynet til en hurtig og effektiv sagsbehandling 27611.3 Vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> procedurer, implicerede myndighe<strong>der</strong> ogmulighed for styrket d<strong>om</strong>stolskontrol i sager <strong>om</strong><strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> 27811.3.1 Om proceduren efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b 28011.3.2 Prøvelse ved særligt nævn eller ved d<strong>om</strong>stolene 28211.4 Vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> muligheden for ændringer og nyeinitiativer i relation til indgreb og vilkår, herun<strong>der</strong>mulighed for indførelse <strong>af</strong> særligekontrolforanstaltninger 28411.4.1 Om en ny model for prøvelse <strong>af</strong> frihedsberøvelse 28411.4.2 Supplerende indgreb og vilkår un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong>en sag <strong>om</strong> statens sikkerhed 28511.4.3 Om muligheden for indførelse <strong>af</strong> særligekontrolforanstaltninger med inspiration fra de britiskecontrol or<strong>der</strong>s 28611.4.4 Skærpelser <strong>af</strong> de gældende <strong>udlændinge</strong>retligekontrolforanstaltninger og vilkår 28711.4.5 Om andre myndighe<strong>der</strong>s viden <strong>om</strong>, at en udlænding erpå tålt ophold i Danmark 28911.5 Vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> muligheden for, at Danmark kan anvendedipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 28911.6 Arbejdsgruppens konklusioner 29211.6.1 Om farevur<strong>der</strong>ingen, <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> ogmodel for prøvelse her<strong>af</strong> 29511.6.2 Om frihedsberøvelse og andre foranstaltninger un<strong>der</strong>en sag <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> 29711.6.3 Om dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer 29811.6.4 Om vilkår for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold 29910
BilagBilag a Uddrag <strong>af</strong> relevante bestemmelser fra <strong>udlændinge</strong>lovenBilag b1 Model 1 Den gældende ordning suppleret med umiddelbaradgang til d<strong>om</strong>stolsprøvelseBilag b2 Model 2 En SIAC-lignende modelBilag b3 Model 3 Et særligt FlygtningenævnBilag b4 Model 4 Et særligt d<strong>om</strong>stolssystemBilag b5 Model 5 Den eksisterende modelBilag c Besvarelse <strong>af</strong> folketingsspørgs<strong>må</strong>lBilag d Integrationsministeriets instruks <strong>af</strong> 22. december 2008til RigspolitietBilag e Integrationsministeriets instruks <strong>af</strong> 22. december 2008til UdlændingeserviceBilag f Udtalelse fra Foreningen <strong>af</strong> Udlændingeretsadvokater11
1. Indledning1.1 Baggrund for nedsættelse <strong>af</strong> arbejdsgruppenNatten mellem den 11. og 12. februar 2008 iværksatte politiet en aktion modtre herboende personer med det for<strong>må</strong>l at forhindre et terrorrelateret drab.Der skete anholdelse <strong>af</strong> en dansk statsborger <strong>af</strong> marokkansk oprindelse og totunesiske statsborgere. For begge tuneseres vedk<strong>om</strong>mende var <strong>der</strong> forindenefter <strong>udlændinge</strong>loven truffet en <strong>administrativ</strong> <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, da de<strong>må</strong>tte anses for en fare for statens sikkerhed.Sagen vedrørte et angiveligt planlagt drab på en <strong>af</strong> de danske tegnere, <strong>der</strong>havde tegnet en <strong>af</strong> de 12 offentliggjorte tegninger <strong>af</strong> profeten Muhammed, <strong>der</strong>tidligere havde givet anledning til betydelig <strong>om</strong>tale verden over og til uro i enrække muslimske lande.Den konkrete sag bidrog til en betydelig medie<strong>om</strong>tale <strong>af</strong> reglerne <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>sophold her i landet, herun<strong>der</strong> <strong>udvisning</strong>sreglerne. Sagen gav også anledningtil politisk debat <strong>om</strong> de regler, <strong>der</strong> blev indført i 2002 s<strong>om</strong> led i regeringensanti-terrorpakke s<strong>om</strong> opfølgning på angrebet på World Trade Center og påden efterfølgende resolution nr. 1373 <strong>af</strong> 28. september 2001 fra FNs Sikkerhedsråd<strong>om</strong> bekæmpelse <strong>af</strong> terrorisme.Den politiske debat <strong>om</strong> reglerne førte i foråret 2008 til, at <strong>der</strong> i Folketingetblev <strong>af</strong>holdt en forespørgselsdebat (Forespørgsel nr. F 16 <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong>e<strong>udvisning</strong>er uden d<strong>om</strong>stolskontrol).Forud for forespørgslen besvarede justitsministeren og integrationsministerenet stort antal spørgs<strong>må</strong>l stillet <strong>af</strong> Folketingets Retsudvalg, hvor ministreneblandt andet redegjorde for det gældende regelgrundlag på <strong>udlændinge</strong><strong>om</strong>rådetog for reglernes samspil med respekten for Danmarks internationale forpligtelser.Forespørgsel nr. F 16, <strong>der</strong> var stillet <strong>af</strong> medlemmer <strong>af</strong> Folketinget fra Det RadikaleVenstre, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten til justitsministeren ogintegrationsministeren, havde følgende formulering:<strong>udlændinge</strong> <strong>administrativ</strong>t efter indstilling fra Politiets Efterretningstjeneste,uden at sagen kan blive <strong>af</strong>prøvet ved d<strong>om</strong>stolskontrol, herun<strong>der</strong> de retssikker-12
hedsmæssige problemer, Danmarks overholdelse <strong>af</strong> menneskerettighe<strong>der</strong>ne ogForespørgslen fandt sted den 10. april 2008 og mundede ud i en vedtagelse,Vedtagelse nr. V 37, fremsat <strong>af</strong> medlemmer <strong>af</strong> Folketinget fra Venstre, Socialdemokraterne,Dansk Folkeparti, Det Konservative Folkeparti, Ny Alliance samtPia Christmas-Møller (UFG).Vedtagelsen havde følgende ordlyd: errorisme og beskyttelse <strong>af</strong> statensog borgernes sikkerhed er en <strong>af</strong> vor tids største sikkerhedspolitiske udfordringer,adgangen til <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> anses til farefor statens sikkerhed, er en nødvendig bestanddel <strong>af</strong> et lands beredskabsforanstaltninger,og <strong>der</strong> har eksisteret en særskilt bestemmelse her<strong>om</strong> siden 1952,hemmeligholdelse <strong>af</strong> oplysninger <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed og forholdet til landes efterretningstjenester og andre samarbejdspartnere og <strong>der</strong>med for effektivtat kunne bekæmpe terrorisme, at regeringen vil nedsætte en arbejdsgruppe,<strong>der</strong> skal overveje, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er behov for nye initiativer for at sikre, at<strong>udvisning</strong>en <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> anses til fare for statens sikkerhed, kan gennemførespå en effektiv <strong>må</strong>de, og at indsatsen på dette <strong>om</strong>råde skal tilrettelæggesfuldt retssikkerhedsmæssigt forsvarligt og un<strong>der</strong> iagttagelse <strong>af</strong> Danmarksinternationale forpligtelser.På baggrund <strong>af</strong> vedtagelsen blev Arbejdsgruppen vedrørende <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong><strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, nedsat.Arbejdsgruppens k<strong>om</strong>missorium er nærmere <strong>om</strong>talt un<strong>der</strong> <strong>af</strong>snit 1.2.Sideløbende med, at arbejdsgruppen indledte sit arbejde, fortsatte behandlingen<strong>af</strong> sagen <strong>om</strong> de to tunesiske statsborgere. Der skulle således blandt andettages stilling til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvorvidt de pågældende kunne udsendes <strong>af</strong>landet, liges<strong>om</strong> Rigspolitiet for d<strong>om</strong>stolene indbragte spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> lovligheden<strong>af</strong> den frihedsberøvelse, s<strong>om</strong> de var blevet udsat for s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> sagen.Den fortsatte betydelige medie<strong>om</strong>tale <strong>af</strong> sagen <strong>om</strong> de to tunesere og de <strong>af</strong>gørelser,<strong>der</strong> blev truffet såvel <strong>af</strong> Flygtningenævnet s<strong>om</strong> <strong>af</strong> Højesteret hen over13
s<strong>om</strong>meren og efteråret 2008, førte til y<strong>der</strong>ligere politisk debat <strong>om</strong>, hvorvidt degældende regler burde ændres.Regeringen og Dansk Folkeparti indgik på den baggrund den 11. november 2008en politisk <strong>af</strong>tale <strong>om</strong> en øjeblikkelig opstramning <strong>af</strong> kontrolforanstaltningernefor <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, samt <strong>om</strong> at forhøje str<strong>af</strong>ferammen for overtrædelse<strong>af</strong> en pålagt meldepligt eller et påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemtindkvarteringssted, hvis <strong>der</strong> foreligger skærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>.Integrationsministeren fremsatte i konsekvens <strong>af</strong> <strong>af</strong>talen den 13. november2008 lovforslag nr. L 69 (Forslag til lov <strong>om</strong> ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven (Skærpetmeldepligt for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, styrket kontrol med overholdelse<strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted samt forhøjelse<strong>af</strong> str<strong>af</strong>ferammen for overtrædelse <strong>af</strong> en pålagt meldepligt eller et påbud <strong>om</strong>at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted)).Efter en behandling i Folketinget, hvor <strong>der</strong> blandt andet blev stillet 198spørgs<strong>må</strong>l i relation til lovforslaget, blev forslaget vedtaget den 19. december2008. Loven lov nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december 2008 trådte i kr<strong>af</strong>t den 31. december2008.Det fremgår <strong>af</strong> lovforslagets bemærkninger blandt andet, at regeringen havdebesluttet straks at fremsætte forslag til en umiddelbar ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven,s<strong>om</strong> mest muligt strammede kontrolforanstaltningerne for disse <strong>udlændinge</strong>inden for det gældende k<strong>om</strong>petence- og prøvelsessystem samt forhøjedestr<strong>af</strong>ferammen for overtrædelse <strong>af</strong> en pålagt meldepligt eller et påbud <strong>om</strong> attage ophold på et bestemt indkvarteringssted, hvis <strong>der</strong> foreligger skærpende<strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>.Det fremgår endvi<strong>der</strong>e, at regeringen samtidig med lovforslagets fremsættelsehavde besluttet, at overvejelserne <strong>om</strong> eventuelle y<strong>der</strong>ligere kontrolforanstaltningerover for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, samt en særlig proces for <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> såvel kontrolforanstaltningers<strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong>, skulle <strong>af</strong>vente Arbejdsgruppen vedrørende <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,s<strong>om</strong> samtidig blev pålagt at <strong>af</strong>give sin betænkning senest den 1. februar 2009.14
Lovforslag nr. L 69 <strong>må</strong> således ses s<strong>om</strong> en regulering <strong>af</strong> et <strong>om</strong>råde, <strong>der</strong> liggerinden for arbejdsgruppens k<strong>om</strong>missorium. Med vedtagelsen <strong>af</strong> forslaget er <strong>der</strong>fra regeringens og Folketingets side gjort op med, hvor meget kontrolforanstaltningernefor personer på tålt ophold herun<strong>der</strong> personer <strong>der</strong> er udvist s<strong>om</strong>følge <strong>af</strong> fare for statens sikkerhed kan strammes inden for det gældendek<strong>om</strong>petence- og prøvelsessystem. Dette er med til at definere rammerne fordenne del <strong>af</strong> arbejdsgruppens k<strong>om</strong>missorium.1.2 Arbejdsgruppens k<strong>om</strong>missoriumDet fremgår <strong>af</strong> vedtagelse nr. V 37 un<strong>der</strong> F 16 <strong>af</strong> 10. april 2008 fremsat <strong>af</strong> regeringspartierne,Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti, Ny Alliance og PiaChristmas-Møller (UFG), at regeringen vil nedsætte en arbejdsgruppe, <strong>der</strong> skaloverveje, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er behov for nye initiativer for at sikre, at <strong>udvisning</strong>en <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, kan gennemføres påen effektiv <strong>må</strong>de, og at indsatsen på dette <strong>om</strong>råde tilrettelægges fuldt retssikkerhedsmæssigtforsvarligt og un<strong>der</strong> iagttagelse <strong>af</strong> Danmarks internationaleforpligtelser.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b vur<strong>der</strong>er integrationsministeren på baggrund <strong>af</strong>en indstilling fra justitsministeren, <strong>om</strong> en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed. Denne vur<strong>der</strong>ing lægges til grund <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>neved <strong>af</strong>gørelsen <strong>af</strong> sagen. Endvi<strong>der</strong>e kan integrationsministeren på baggrund<strong>af</strong> en indstilling fra justitsministeren bestemme, at de oplysninger, <strong>der</strong>har ført til vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, <strong>af</strong> sikkerhedsmæssige grunde ikke <strong>må</strong> vi<strong>der</strong>egives til den udlænding,vur<strong>der</strong>ingen angår, eller den <strong>udlændinge</strong>myndighed, <strong>der</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelse isagen.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25 kan en udlænding udvises, hvis <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 31 <strong>må</strong> en udlænding ikke udsendes til et land, hvorden pågældende risikerer dødsstr<strong>af</strong> eller at blive udkastet tortur eller umenneskeligbehandling eller str<strong>af</strong>, eller hvor <strong>udlændinge</strong>n ikke er beskyttet mod vi<strong>der</strong>esendelsetil et sådant land.15
Forebyggelse <strong>af</strong> terrorisme og beskyttelse <strong>af</strong> statens og borgernes sikkerhed eren <strong>af</strong> vor tids største sikkerhedspolitiske udfordringer.Adgangen til <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en farefor statens sikkerhed, er en nødvendig bestanddel <strong>af</strong> et lands beredskabsforanstaltninger,og <strong>der</strong> har eksisteret en særskilt bestemmelse her<strong>om</strong> siden 1952.Hemmeligholdelse <strong>af</strong> oplysninger <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed og forholdet tilfremmede magter er <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørende betydning for PETs samarbejde med andrelandes efterretningstjenester og andre samarbejdspartnere og <strong>der</strong>med for effektivtat kunne bekæmpe terrorisme.På den baggrund har regeringen besluttet at nedsætte en arbejdsgruppe un<strong>der</strong>Integrationsministeriet.Arbejdsgruppen skal overveje, hvorledes <strong>der</strong> kan sikres en effektiv gennemførelse<strong>af</strong> <strong>udvisning</strong>er <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,samtidig med at <strong>der</strong> sikres en uvildig kontrol <strong>af</strong> beslutninger <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>,f.eks. ved aut<strong>om</strong>atisk d<strong>om</strong>stolsprøvelse eller indbringelse for et u<strong>af</strong>hængigtnævn.Arbejdsgruppen skal på baggrund <strong>af</strong> de gældende regler og procedurer overveje,hvorledes det kan sikres, at asylmyndighe<strong>der</strong>ne får de oplysninger <strong>om</strong> enudlændings forhold, s<strong>om</strong> er nødvendige for asylmyndighe<strong>der</strong>nes vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>risiko for overgreb ved <strong>udlændinge</strong>ns tilbagevenden til hjemlandet.Arbejdsgruppen skal overveje, hvordan man kan sikre mulighed for, at <strong>udlændinge</strong>,s<strong>om</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, kan udsendes <strong>af</strong> Danmark,uden at risikere dødsstr<strong>af</strong>, tortur eller anden umenneskelig behandlingeller str<strong>af</strong>, f.eks. ved indgåelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>tale med hjemlandet såkaldt dipl<strong>om</strong>atiskforsikring eller en <strong>af</strong>tale med et tredjeland.Arbejdsgruppen skal overveje mulighe<strong>der</strong>ne for en opstramning <strong>af</strong> de vilkår <strong>om</strong>meldepligt m.v., <strong>der</strong> fastsættes, når <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, ikke kan udsendes <strong>af</strong> Danmark, men forbliver her i landet påtålt ophold.16
Arbejdsgruppen skal endvi<strong>der</strong>e overveje, <strong>om</strong> det nugældende regelsæt vedrørendefrihedsberøvelse un<strong>der</strong> sagen <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en farefor statens sikkerhed, er tilstrækkeligt til at sikre <strong>udlændinge</strong>ns tilstedeværelseog udsendelse.Arbejdsgruppen skal indhente oplysninger <strong>om</strong> regler og erfaringer i nærtståendelande til Danmark vedrørende håndteringen og <strong>udvisning</strong>en <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.På baggrund <strong>af</strong> overvejelserne og un<strong>der</strong>søgelserne skal arbejdsgruppen k<strong>om</strong>memed anbefalinger til nye initiativer, s<strong>om</strong> i overensstemmelse med vedtagelsenr. V 37 kan sikre, at <strong>udvisning</strong>en <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, kan gennemføres effektivt og tilrettelægges fuldt retssikkerhedsmæssigtforsvarligt og un<strong>der</strong> iagttagelse <strong>af</strong> Danmarks internationaleforpligtelser.Arbejdsgruppen skal <strong>af</strong>slutte sit arbejde hurtigst muligt.Arbejdsgruppen sammensættes <strong>af</strong> Integrationsministeriet (formandskab), Udlændingeservice,Justitsministeriet, Rigspolitiet, Politiets Efterretningstjeneste,Advokatrådet, en repræsentant for d<strong>om</strong>stolene og en repræsentant udpeget<strong>af</strong> Landsforeningen <strong>af</strong> Beskikkede Advokater og Foreningen <strong>af</strong> Udlændingeretsadvokateri fællesskab.Arbejdsgruppen kan inddrage personer med særlig sagkundskab i arbejdet.Integrationsministeriet varetager sekretariatsbetjeningen <strong>af</strong> arbejdsgruppen.1.3 Arbejdsgruppens sammensætningArbejdsgruppen havde ved <strong>af</strong>givelsen <strong>af</strong> denne rapport følgende sammensætning:Departementschef Claes Nilas, Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration(formand)Direktør Henrik Grunnet, Udlændingeservice (suppleant: Centerdirektør AnniFode)17
Afdelingschef Ole Hasselgaard, Justitsministeriet (fra den 1. november 2008)(suppleant: Kontorchef Carsten Kristian Vollmer)Politiassessor Britt Rønne, Rigspolitiet (suppleant: Vicerigspolitichef Hans-Viggo Jensen)Politimester Jakob Scharf, Politiets Efterretningstjeneste (PET) (suppleant:Juridisk chef Lykke Sørensen)D<strong>om</strong>mer Jens Stausbøll, Den danske D<strong>om</strong>merforening (suppleant: D<strong>om</strong>mer JørgenLougart (fra den 5. november 2008))Advokat Gunnar H<strong>om</strong>ann, Advokatrådet (suppleant: Generalsekretær HenrikRothe)Advokat Synnøve Falk-Rønne, Foreningen <strong>af</strong> Udlændingeretsadvokater (suppleant:Advokat Helge Nørrung)Tidligere <strong>af</strong>delingschef Jens Kruse Mikkelsen, Justitsministeriet, deltog s<strong>om</strong>medlem <strong>af</strong> arbejdsgruppen frem til den 1. november 2008.D<strong>om</strong>mer Tine Vuust, Den Danske D<strong>om</strong>merforening, deltog s<strong>om</strong> medlem <strong>af</strong> arbejdsgruppenfrem til den 1. januar 2009.Ambassadør Th<strong>om</strong>as Winkler, chef for Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet,har herudover været tilknyttet arbejdsgruppen s<strong>om</strong> særlig sagkyndig rådgiverfor så vidt angår kapitel 10 vedrørende dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.Kontorchef Niels Henrik Larsen, specialkonsulent Ditte Kruse Dankert, fuldmægtigRikke Karlsson, fuldmægtig Jacob Bech An<strong>der</strong>sen og ekspeditionssekretærSusanne Appelby Albryn, Integrationsministeriet, har fungeret s<strong>om</strong> sekretariatfor arbejdsgruppen.Arbejdsgruppen har <strong>af</strong>holdt 15 mø<strong>der</strong>.Det fremgår s<strong>om</strong> nævnt ovenfor <strong>af</strong> arbejdsgruppens k<strong>om</strong>missorium, at arbejdsgruppeni relation til arbejdet skal indhente oplysninger <strong>om</strong> regler og erfaringeri nærtstående lande til Danmark vedrørende behandlingen <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong><strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed. Der hen-18
vises til kapitel 7 for så vidt angår de <strong>af</strong> arbejdsgruppen iværksatte høringer <strong>af</strong>forskellige lande. S<strong>om</strong> led i indhentelsen <strong>af</strong> disse oplysninger har arbejdsgruppenden 2.-3. oktober 2008 været på studietur i Storbritannien.Arbejdsgruppen mødtes i forbindelse med studiebesøget i Storbritannien meden lang række repræsentanter fra det britiske H<strong>om</strong>e Office, repræsentanter fraUK Bor<strong>der</strong> Agency, repræsentanter fra Foreign Office, en repræsentant fra denbritiske rigsadvoka særligt udvalgte og sikkerhedsclearede advokater, <strong>der</strong> anvendes i sager medterrorrelaterede forhold, hvor <strong>der</strong> fremlægges fortroligt materiale. Studieturengav arbejdsgruppen mulighed for at få uddybet nogle <strong>af</strong> de problemstillinger,s<strong>om</strong> briterne er stødt på ved behandlingen <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> statens sikkerhed, samtat få uddybet de løsningsmodeller, s<strong>om</strong> er udviklet <strong>af</strong> briterne på baggrund <strong>af</strong>flere års erfaringer med sager vedrørende statens sikkerhed.I tilknytning til arbejdet i gruppen blev <strong>der</strong> den 10. december 2008 <strong>af</strong>holdt etseminar for arbejdsgruppens medlemmer, suppleanter samt øvrige inviterede.De øvrigt inviterede var repræsentanter fra Flygtningenævnet, Amnesty International,Rehabiliterings- og Forskningscenteret for Torturofre, Dansk Flygtningehjælp,Dansk Institut for Menneskerettighe<strong>der</strong>, Dansk Røde Kors samt k<strong>om</strong>mitteretNina Holst-Christensen, Justitsministeriet.I forbindelse med seminariet holdt lektor Jonas Christoffersen, kammeradvokatKarsten Hagel-Sørensen samt professor Jens Vedsted-Hansen oplæg for arbejdsgruppenog de øvrigt inviterede ud fra forskellige selvvalgte vinkler på arbejdsgruppensarbejde. Jonas Christoffersen holdt oplæg <strong>om</strong> den britiske modelfor prøvelse <strong>af</strong> sikkerhedsvur<strong>der</strong>ingen og beslutningen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> udgør en fare for statens sikkerhed. Kammeradvokat Karsten Hagel-Sørensentog i sit oplæg udgangspunkt i det gældende danske system ogtalte i den forbindelse <strong>om</strong> de proceduremæssige udfordringer i relation til sager<strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed. Professor Jens Vedsted-Hansen tog i sit oplæg tillige udgangspunkti det eksisterende system. Hans fokus var rettet mod kravene til beslutnings-og prøvelsesgrundlaget i relation til sikkerhedsvur<strong>der</strong>ingen, <strong>udvisning</strong>enog udsendelsen i de pågældende sager. De tre oplæg blev efterfulgt <strong>af</strong> diskussionblandt deltagerne med udgangspunkt i de forskellige oplæg samt arbejdsgruppensk<strong>om</strong>missorium i øvrigt.19
København, februar 2009Synnøve Falk-Rønne Henrik Grunnet Ole HasselgaardGunnar H<strong>om</strong>ann Claes Nilas Britt RønneFormandJakob ScharfJens Stausbøll/ Niels Henrik Larsen/ Ditte Kruse Dankert/ Rikke Karlsson/ Jacob Bech An<strong>der</strong>sen/ Susanne Appelby Albryn20
2. Sammenfatning <strong>af</strong> arbejdsgruppensbetænkningArbejdsgruppens betænkning indehol<strong>der</strong> en gennemgang <strong>af</strong> de grundlæggendebegreber <strong>om</strong> blandt andet <strong>udvisning</strong> og statens sikkerhed samt en beskrivelse <strong>af</strong>gældende ret for så vidt angår reglerne <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og reglerne <strong>om</strong> kontrol ogvilkår for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er udvist s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong>, at de <strong>må</strong> anses for en farefor statens sikkerhed.I betænkningens kapitel 3 redegøres <strong>der</strong> således helt generelt for <strong>udvisning</strong>sbegrebet,for begrebet statens sikkerhed og for baggrunden for gennemførelsen<strong>af</strong> regeringens anti-terrorpakke fra s<strong>om</strong>meren 2002, <strong>der</strong> blandt andet sikredeDanmarks fulde efterlevelse <strong>af</strong> FNs Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 <strong>af</strong> 28.september 2001 <strong>om</strong> bekæmpelse <strong>af</strong> terrorisme.I kapitlet beskrives desuden helt overordnet <strong>udlændinge</strong>lovens regler <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>,jf. <strong>udlændinge</strong>lovens §§ 22-25, liges<strong>om</strong> farebegrebet nærmere <strong>om</strong>tales.<strong>Betænkning</strong>ens kapitel 4 indehol<strong>der</strong> en beskrivelse <strong>af</strong> gældende ret i relationtil <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, stk. 1, (statens sikkerhed), herun<strong>der</strong>en beskrivelse <strong>af</strong> k<strong>om</strong>petenceforhold og konsekvenser <strong>af</strong> en <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>.Der redegøres for den særlige procedure efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, hvorefterintegrationsministeren efter indstilling fra justitsministeren vur<strong>der</strong>er, <strong>om</strong>en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed. Der redegøres desudenfor de særlige hensyn i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26, <strong>der</strong> kan begrunde, at <strong>udvisning</strong>ikke tages i anvendelse, liges<strong>om</strong> princippet <strong>om</strong> non-refoulement <strong>om</strong>talesnærmere.<strong>Betænkning</strong>ens kapitel 5 indehol<strong>der</strong> en beskrivelse <strong>af</strong> gældende ret i relationtil den kontrol og de vilkår, <strong>der</strong> kan anvendes i sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed, såvel un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong> en sag <strong>om</strong><strong>udvisning</strong> og udsendelse s<strong>om</strong> un<strong>der</strong> et tålt ophold i de tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>nikke kan udsendes <strong>af</strong> Danmark.Der fokuseres i kapitlet blandt andet på reglerne <strong>om</strong> mulig frihedsberøvelseun<strong>der</strong> en sag <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og udsendelse og på de til en sådan sag typiske supplerendeforanstaltninger i form <strong>af</strong> blandt andet anvendelse <strong>af</strong> isolation ognavneforbud.21
Desuden <strong>om</strong>tales mulighe<strong>der</strong>ne for s<strong>om</strong> led i et tålt ophold at træffe <strong>af</strong>gørelse<strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n skal tage ophold på et bestemt indkvarteringssted, og at<strong>udlændinge</strong>n pålægges meldepligt, herun<strong>der</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> sådanne vilkårsanvendelse set i forhold til Den Europæiske MenneskerettighedskonventionDe gældende regler <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, og administrationen her<strong>af</strong> har såvel un<strong>der</strong> Folketingets behandling<strong>af</strong> regeringens anti-terrorpakke fra 2002 (lov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002)s<strong>om</strong> efterfølgende været genstand for en drøftelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> reglerne og administrationenlever op til respekten for Danmarks internationale forpligtelser.Arbejdsgruppen har <strong>der</strong>for fundet det relevant i betænkningens kapitel 6 nærmereat beskrive den retlige ramme <strong>af</strong> internationale forpligtelser, <strong>der</strong> gæl<strong>der</strong>for rets<strong>om</strong>rådet.Dette sker navnlig gennem en beskrivelse <strong>af</strong> de relevante bestemmelser i DenEuropæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) og <strong>af</strong> praksis fra Den Euro- anden grus<strong>om</strong>, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller str<strong>af</strong> (UN-CAT).Det fremgår <strong>af</strong> k<strong>om</strong>missoriet, at arbejdsgruppen skal indhente oplysninger <strong>om</strong>regler og erfaringer i nærtstående lande til Danmark vedrørende behandlingen<strong>af</strong> sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.I betænkningens kapitel 7 beskrives de oplysninger og erfaringer, s<strong>om</strong> til brugfor arbejdsgruppens overvejelser er indhentet fra Belgien, Canada, Frankrig,Italien, Norge, Storbritannien, Sverige og Tyskland.Der er blandt andet indhentet oplysninger <strong>om</strong> de enkelte landes k<strong>om</strong>petenceogprocedureregler i sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed og oplysninger<strong>om</strong> landenes mulige overvejelser <strong>om</strong> og eventuelle anvendelse <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer og særlige kontrolforanstaltninger i relation til dennegruppe <strong>udlændinge</strong>. Kapitlet indehol<strong>der</strong> en mere udførlig beskrivelse <strong>af</strong> det22
Arbejdsgruppen skal <strong>der</strong>udover overveje, hvorledes <strong>der</strong> kan sikres en effektivgennemførelse <strong>af</strong> <strong>udvisning</strong>er <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, samtidig med at <strong>der</strong> sikres en uvildig kontrol <strong>af</strong> beslutninger <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>,f.eks. ved aut<strong>om</strong>atisk d<strong>om</strong>stolsprøvelse eller indbringelse for et u<strong>af</strong>hængigtnævn.Arbejdsgruppen skal herun<strong>der</strong> på baggrund <strong>af</strong> de gældende regler og procedureroverveje, hvorledes det kan sikres, at asylmyndighe<strong>der</strong>ne får de oplysninger<strong>om</strong> en udlændings forhold, s<strong>om</strong> er nødvendige for asylmyndighe<strong>der</strong>nes vur<strong>der</strong>ing<strong>af</strong> risiko for overgreb ved <strong>udlændinge</strong>ns tilbagevenden til hjemlandet.Disse overvejelser er i betænkningens kapitel 8 udtrykt gennem beskrivelsen <strong>af</strong>fire nye overordnede modeller for, hvordan sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, fremover kan tilrettelægges.I kapitlet beskrives de hensyn, s<strong>om</strong> efter arbejdsgruppens opfattelse bør reflekteresi sådanne modeller, og <strong>der</strong> fokuseres i modellerne blandt andet på atskabe mulighed for, at <strong>der</strong> i større grad end i dag sker fremlæggelse <strong>af</strong> PETsfortrolige materiale for de myndighe<strong>der</strong>/d<strong>om</strong>stole, <strong>der</strong> skal behandle sådannesager, liges<strong>om</strong> <strong>der</strong> fokuseres på at sikre den enkelte udlænding størst muligretssikkerhed, samtidig med at <strong>der</strong> tages de fornødne hensyn til en effektivdansk efterretningsindsats.Arbejdsgruppen skal endvi<strong>der</strong>e overveje, <strong>om</strong> det gældende regelsæt vedrørendefrihedsberøvelse un<strong>der</strong> sagen <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, er tilstrækkeligt til at sikre <strong>udlændinge</strong>ns tilstedeværelseog udsendelse.Arbejdsgruppen skal i forlængelse her<strong>af</strong> også overveje mulighe<strong>der</strong>ne for en opstramning<strong>af</strong> de vilkår <strong>om</strong> meldepligt m.v., <strong>der</strong> fastsættes, når <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong><strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, ikke kan udsendes <strong>af</strong> Danmark, menforbliver her i landet på tålt ophold.<strong>Betænkning</strong>ens kapitel 9 indehol<strong>der</strong> <strong>der</strong>for arbejdsgruppens overvejelser <strong>om</strong>muligheden for at etablere en ny model for prøvelse <strong>af</strong> en frihedsberøvelse <strong>af</strong>en udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, og overvejelser<strong>om</strong> et eventuelt behov for supplerende indgreb og vilkår un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong>en sag <strong>om</strong> statens sikkerhed.23
Herefter følger arbejdsgruppens overvejelser <strong>om</strong>, hvorvidt <strong>der</strong> udover destramninger <strong>af</strong> vilkårene for personer på tålt ophold, <strong>der</strong> netop er gennemførtved Folketingets vedtagelse <strong>af</strong> lovforslag nr. L 69 (Forslag til lov <strong>om</strong> ændring <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong>loven (Skærpet meldepligt for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, styrketkontrol med overholdelse <strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringsstedsamt forhøjelse <strong>af</strong> str<strong>af</strong>ferammen for overtrædelse <strong>af</strong> en pålagt meldepligteller et påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted)),jf. lov nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december 2008, er behov og mulighed for at foretagey<strong>der</strong>ligere stramninger her<strong>af</strong>, blandt andet un<strong>der</strong> inspiration <strong>af</strong> de erfaringerfra andre lande, s<strong>om</strong> arbejdsgruppen har indhentet, jf. kapitel 7.I forslaget til en ny model for behandlingen <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> frihedsberøvelse fokuseres<strong>der</strong> på at skabe mulighed for, at <strong>der</strong> i højere grad end i dag sker fremlæggelse<strong>af</strong> PETs fortrolige materiale for de d<strong>om</strong>stole, <strong>der</strong> skal behandle sådannesager, liges<strong>om</strong> <strong>der</strong> fokuseres på at sikre den enkelte udlænding størstmulig retssikkerhed, samtidig med at <strong>der</strong> tages de fornødne klare hensyn til eneffektiv dansk efterretningsindsats.Arbejdsgruppen skal desuden overveje, hvordan man kan sikre mulighed for, at<strong>udlændinge</strong>, s<strong>om</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, kan udsendes <strong>af</strong>Danmark uden at risikere dødsstr<strong>af</strong>, tortur eller anden umenneskelig behandlingeller str<strong>af</strong>, f.eks. ved indgåelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>tale med hjemlandet såkaldt dipl<strong>om</strong>atiskforsikring eller en <strong>af</strong>tale med et tredjeland.I betænkningens kapitel 10 redegøres <strong>der</strong> <strong>der</strong>for nærmere for begrebet dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer, for det folkeretlige grundlag for sådanne forsikringer ogfor de spørgs<strong>må</strong>l, s<strong>om</strong> en mulig anvendelse <strong>af</strong> sådanne forsikringer rejser, herun<strong>der</strong>i relation til Danmarks bidrag til mere generelle tiltag mod brugen <strong>af</strong>tortur.På baggrund <strong>af</strong> overvejelserne og un<strong>der</strong>søgelserne skal arbejdsgruppen k<strong>om</strong>memed anbefalinger til nye initiativer, s<strong>om</strong> i overensstemmelse med vedtagelsenr. V 37 kan sikre, at <strong>udvisning</strong>en <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, kan gennemføres effektivt og tilrettelægges fuldt retssikkerhedsmæssigtforsvarligt og un<strong>der</strong> iagttagelse <strong>af</strong> Danmarks internationaleforpligtelser.24
<strong>Betænkning</strong>ens kapitel 11 indehol<strong>der</strong> arbejdsgruppens overvejelser og anbefalinger.I kapitlet k<strong>om</strong>menterer arbejdsgruppen først på en række generelle og gennemgåendeproblemstillinger, herun<strong>der</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> indsigt i PETs materiale,betydningen <strong>af</strong> retssikkerhed for den enkelte og <strong>af</strong>grænsningen <strong>af</strong> persongruppen.Herefter vur<strong>der</strong>er arbejdsgruppen spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> procedurer, impliceredemyndighe<strong>der</strong> og mulighed for styrket d<strong>om</strong>stolskontrol i sager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong>, herun<strong>der</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> opretholdelse <strong>af</strong> proceduren i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b, stk. 1. Arbejdsgruppen anbefaler, at proceduren efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b, stk. 1, opretholdes; men således at kun én minister er implicereti <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> farevur<strong>der</strong>ingen.Arbejdsgruppen peger for så vidt angår den fremtidige behandling <strong>af</strong> sager <strong>om</strong><strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> på grund <strong>af</strong> statens sikkerhed på modellerne 1 og 4 s<strong>om</strong>beskrevet i kapitel 8.2, <strong>der</strong> sikrer en hurtig og effektiv d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong>sådanne sager med forelæggelse <strong>af</strong> PETs fortrolige materiale for d<strong>om</strong>stolene.Arbejdsgruppen peger i den forbindelse på anvendelsen <strong>af</strong> særligt godkendteadvokater, <strong>der</strong> skal have adgang til det <strong>af</strong> PETs fortrolige materiale, <strong>der</strong> erfremlagt for d<strong>om</strong>stolene.I relation til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> frihedsberøvelse un<strong>der</strong> en sag <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> på grund <strong>af</strong> statens sikkerhed anbefaler arbejdsgruppen den i kapitel9 beskrevne nye model for behandlingen <strong>af</strong> disse sager. Modellen imødek<strong>om</strong>merefter arbejdsgruppens opfattelse kritikken <strong>af</strong> den hidtidige ordning og tagerhøjde for de kendelser, Højesteret har <strong>af</strong>sagt i de to tunesersager, blandt andetfordi PETs fortrolige materiale forelægges for d<strong>om</strong>stolene.For så vidt angår eventuelle supplerende indgreb og vilkår un<strong>der</strong> behandlingen<strong>af</strong> en sag <strong>om</strong> statens sikkerhed peger arbejdsgruppen på, at man kan overvejeat skabe mulighed for un<strong>der</strong> frihedsberøvelsen at <strong>af</strong>skære eller begrænse <strong>udlændinge</strong>nsadgang til besøg og anden kontakt, <strong>der</strong> kan medvirke til at forhindreudsendelsen <strong>af</strong> den pågældende på grund <strong>af</strong> reglerne <strong>om</strong> non-refoulement.25
Om den mulige brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer fin<strong>der</strong> arbejdsgruppen grundlæggende,at brugen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer giver mulighed for i højeregrad end i dag at sikre, at personer, <strong>der</strong> er udvist, fordi de <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed, faktisk også udsendes <strong>af</strong> landet og <strong>der</strong>med ikkek<strong>om</strong>mer på tålt ophold.Arbejdsgruppen konstaterer, jf. kapitel 10, at det ikke kan <strong>af</strong>vises, at <strong>der</strong> ermulighed for at anvende dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer uden at krænke folkeretten,men at mulighe<strong>der</strong>ne er begrænsede.Der er således tale <strong>om</strong> et snævert rå<strong>der</strong>um, liges<strong>om</strong> en række forudsætningerog krav skal være opfyldt, og at det i givet fald vil kræve regeringens stillingtagen,hvis <strong>der</strong> skal indføres en ordning, hvor Danmark gør brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer.I relation til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvorvidt <strong>der</strong> udover de stramninger <strong>af</strong> vilkårenefor personer på tålt ophold, <strong>der</strong> netop er gennemført ved Folketingets vedtagelse<strong>af</strong> lovforslag nr. L 69, jf. lov nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december 2008, er behovog mulighed for at foretage y<strong>der</strong>ligere stramninger her<strong>af</strong>, konklu<strong>der</strong>er arbejdsgruppen,at de britiske erfaringer med anvendelsen <strong>af</strong> control or<strong>der</strong>s indehol<strong>der</strong>nogle aspekter, <strong>der</strong> kan have relevans for en eventuel fremtidig regulering<strong>af</strong> tilsvarende sager i Danmark, idet det bemærkes, at den britiske ordning ogsåfin<strong>der</strong> anvendelse i forhold til britisk statsborgere.Da <strong>der</strong> ved indbringelsen for Den Europæiske Menneskerettighedsd<strong>om</strong>stol errejst tvivl <strong>om</strong>, hvorvidt den britiske ordning med control or<strong>der</strong>s er fuldt ud ioverensstemmelse med menneskerettighe<strong>der</strong>ne, fin<strong>der</strong> arbejdsgruppen det relevantat <strong>af</strong>vente <strong>af</strong>klaringen her<strong>af</strong>, førend man går vi<strong>der</strong>e med spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>at udvikle lignende særlige kontrolforanstaltninger i Danmark. Arbejdsgruppenk<strong>om</strong>mer <strong>der</strong>for ikke med nærmere anbefalinger i forhold til konkrete tiltagvedrørende særlige kontrolforanstaltninger med inspiration fra de britiskecontrol or<strong>der</strong>s.Arbejdsgruppen konklu<strong>der</strong>er i øvrigt, at <strong>der</strong> med Folketingets vedtagelse <strong>af</strong> lovforslagnr. L 69, jf. lov nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december 2008, er foretaget de stramninger<strong>af</strong> reglerne <strong>om</strong> meldepligt og pligt til at tage ophold på et nærmere anvistindkvarteringssted, <strong>der</strong> er mulige un<strong>der</strong> behørig hensyntagen til grundlovenog Danmarks internationale forpligtelser.26
Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong>, at <strong>der</strong> i Danmark kunne gøres erfaringer med anvendelsen<strong>af</strong> fodlænker i sager <strong>om</strong> statens sikkerhed og har peget på tre forskelligemulighe<strong>der</strong> herfor. Der er ved alle tre mulige tiltag anledning til at gøre signærmere overvejelser <strong>om</strong> blandt andet tiltagenes forhold til Danmarks internationaleforpligtelser. Herudover er <strong>der</strong> en række praktiske, økon<strong>om</strong>iske og tekniskespørgs<strong>må</strong>l relateret til anvendelsen <strong>af</strong> fodlænker, <strong>der</strong> bør un<strong>der</strong>søgesnærmere, før <strong>der</strong> kan tages nærmere stilling til potentialet i de skitseredeordninger. En sådan nærmere udredning <strong>af</strong> de praktiske, økon<strong>om</strong>iske og tekniskeforhold i relation til anvendelsen <strong>af</strong> fodlænker kræver efter arbejdsgruppensopfattelse et nærmere analysearbejde.Arbejdsgruppen anbefaler endelig, at Integrationsministeriet i samarbejde medbl.a. K<strong>om</strong>munernes Landsforening og Velfærdsministeriet hurtigt igangsætteren un<strong>der</strong>søgelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> de gældende regler i <strong>udlændinge</strong>lovens § 44 a er tilstrækkelige,eller <strong>om</strong> de kan og bør udbygges.27
3. Generelle betragtninger <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> og statens sikkerhedIntroduktion og begrebs<strong>af</strong>klaring <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong>, statenssikkerhed og lov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002 <strong>om</strong> ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven3.1 IndledningArbejdsgruppen skal helt overordnet overveje, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er behov for nye initiativerfor at sikre, at <strong>udvisning</strong>en <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, kan gennemføres på en effektiv <strong>må</strong>de, og at indsatsen pådette <strong>om</strong>råde samtidig tilrettelægges fuldt retssikkerhedsmæssigt forsvarligtog un<strong>der</strong> iagttagelse <strong>af</strong> Danmarks internationale forpligtelser.Arbejdsgruppen skal således un<strong>der</strong>søge og overveje flere forskellige aspekter <strong>af</strong>retsstillingen i forhold til de <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, liges<strong>om</strong> arbejdsgruppen skal fremk<strong>om</strong>me med eventuelle relevanteanbefalinger i forhold til nye initiativer, s<strong>om</strong> kan sikre, at <strong>udvisning</strong>en <strong>af</strong> de<strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, kan gennemføreseffektivt og samtidig forsvarligt.I de følgende <strong>af</strong>snit introduceres herudover lov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002 <strong>om</strong> ændring<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven (Initiativer mod terrorisme m.v. Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 <strong>af</strong> 28. september 2001 <strong>om</strong> bekæmpelse <strong>af</strong>terrorisme), hvor bestemmelsen i § 45 b, hvorefter integrationsministeren kanvur<strong>der</strong>e, at en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, blev indsat.Endvi<strong>der</strong>e blev <strong>udlændinge</strong>lovens § 25 <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> ændret,således at <strong>udvisning</strong> nu kan ske, hvis en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, i modsætning til tidligere hvor <strong>udvisning</strong> kunne ske, hvis detvar påkrævet <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed.3.2 Om <strong>udvisning</strong>Ved <strong>udvisning</strong> i <strong>udlændinge</strong>lovens forstand forstås en <strong>af</strong>gørelse, kendelse ellerd<strong>om</strong>, <strong>der</strong> indebærer, at en udlændings ret til at opholde sig her i landet bortfal<strong>der</strong>,og at <strong>udlændinge</strong>n ikke uden tilladelse på ny <strong>må</strong> indrejse og opholde sigher i landet i en nærmere fastsat periode.Den enkelte stats regulering <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>s adgang til at indrejse i og opholdesig på statens territorium er såvel historisk s<strong>om</strong> i folkeretten blevet opfattet28
s<strong>om</strong> tilhørende kerne<strong>om</strong>rådet i den statslige suverænitet. Det tilk<strong>om</strong>mer såledeshelt eksklusivt den suveræne stat at beslutte, hvilke <strong>udlændinge</strong> <strong>der</strong> <strong>må</strong>opholde sig på statens <strong>om</strong>råde. Historisk har <strong>udvisning</strong> (forvisning) kunnet anvendesover for både statens egne borgere og <strong>udlændinge</strong>.Efter udviklingen <strong>af</strong> statsborgerskabsbegrebet og indførelsen <strong>af</strong> indfødsretsbegrebetblev det imidlertid anerkendt, at personer, <strong>der</strong> har erhvervet indfødsret,ikke kan udvises fra det land, hvor de pågældende har erhvervet indfødsret.3.2.1 Om mulighe<strong>der</strong>ne for fratagelse <strong>af</strong> statsborgerskabVed at fratage en person dennes danske statsborgerskab åbner man op for mulighedenfor efterfølgende at udvise og udsende den pågældende, <strong>der</strong> i givetfald vil have status s<strong>om</strong> udlænding.Om de gældende reglerDet fremgår <strong>af</strong> indfødsretslovens §§ 8 A og 8 B, at dansk indfødsret kan frakendesved d<strong>om</strong>.Efter § 8 A kan den, <strong>der</strong> i forbindelse med sin erhvervelse <strong>af</strong> indfødsret har udvistsvigagtigt forhold, herun<strong>der</strong> ved forsætligt at <strong>af</strong>give urigtige eller vildledendeoplysninger eller fortie relevante oplysninger, frakendes sin indfødsretved d<strong>om</strong>, hvis det udviste forhold har været bestemmende for erhvervelsen.Bestemmelsen kan anvendes, uanset <strong>om</strong> den person, <strong>der</strong> frakendes indfødsret,<strong>der</strong>ved bliver statsløs.Bestemmelsen er fakultativ, og det er <strong>der</strong>for forudsat, at d<strong>om</strong>stolene ved vur<strong>der</strong>ingen<strong>af</strong>, <strong>om</strong> en person skal frakendes sin indfødsret, foretager en proportionalitetsvur<strong>der</strong>ing,herun<strong>der</strong> <strong>af</strong> forholdets grovhed sammenholdt med den betydning,frakendelsen vil medføre for den enkelte. Det vil indgå i vur<strong>der</strong>ingen,<strong>om</strong> pågældende ved frakendelsen bliver statsløs.Efter § 8 B kan <strong>der</strong> ske frakendelse <strong>af</strong> indfødsret, hvis en person er dømt forovertrædelse <strong>af</strong> en eller flere bestemmelser i str<strong>af</strong>felovens kapitel 12 (forbrydelsermod statens selvstændighed og sikkerhed) eller 13 (forbrydelser modstatsforfatningen og de øverste statsmyndighe<strong>der</strong> m.v.).29
Str<strong>af</strong>felovens kapitel 12 og 13 regulerer således, hvad <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for at væretil skade for landets vitale interesser. Forhold, s<strong>om</strong> senere bliver kriminaliseredei nævnte kapitler i str<strong>af</strong>feloven, vil <strong>der</strong>for tillige kunne danne grundlagfor frakendelse <strong>af</strong> indfødsret efter § 8 B.Der er tale <strong>om</strong> en fakultativ bestemmelse, hvor d<strong>om</strong>stolene foretager en proportionalitetsvur<strong>der</strong>ing.Til forskel fra § 8 A kan § 8 B kun anvendes, hvis denperson, <strong>der</strong> frakendes indfødsret, ikke <strong>der</strong>ved bliver statsløs. Bestemmelsen ersåledes begrænset til at vedrøre personer, <strong>der</strong> har dobbelt statsborgerskab.Bestemmelsen kan <strong>der</strong>for ikke finde anvendelse i sager, hvor det ikke er muligteller ønskeligt at føre en str<strong>af</strong>fesag mod en person, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en farefor statens sikkerhed.Nærmere <strong>om</strong> dobbelt statsborgerskabDet er et grundlæggende princip i dansk statsborgerskabslovgivning, at dobbeltstatsborgerskab i videst muligt <strong>om</strong>fang skal undgås. Erhvervelse <strong>af</strong> indfødsreter <strong>der</strong>for s<strong>om</strong> udgangspunkt betinget <strong>af</strong>, at den pågældende mister eller løsesfra sit hidtidige statsborgerskab. Dette gæl<strong>der</strong> dog ikke personer med flygtningestatusher i landet eller personer fra lande, hvor det erfaringsmæssigt erumuligt at blive løst. Endvi<strong>der</strong>e accepterer Danmark, at personer med danskindfødsret samtidig er i besiddelse <strong>af</strong> et andet statsborgerskab, hvis pågældendehar erhvervet statsborgerskabet aut<strong>om</strong>atisk (f.eks. ved fødslen).Det kan <strong>der</strong>for anføres, at de <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>, hvorun<strong>der</strong> dobbelt statsborgerskabkan forek<strong>om</strong>me, kan indebære, at forhold, s<strong>om</strong> en person ikke selv harindflydelse på, kan være <strong>af</strong>gørende for muligheden for at frakende pågældendesindfødsret efter § 8 B i indfødsretsloven.Med henblik på at skabe bedre mulighe<strong>der</strong> for at frakende indfødsret for personer,<strong>der</strong> ikke har dobbelt statsborgerskab, og s<strong>om</strong> har gjort sig skyldig i forhold<strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> str<strong>af</strong>felovens kapitel 12 og 13, blev <strong>der</strong> den 8. december 2005 vedindgåelse <strong>af</strong> den nye <strong>af</strong>tale <strong>om</strong> indfødsret mellem regeringen og Dansk Folkepartiopnået enighed <strong>om</strong> at indføre en ny betingelse for at blive optaget på etlovforslag <strong>om</strong> indfødsrets meddelelse.30
Ved <strong>af</strong>talen fastlagdes de fremtidige generelle retningslinjer for integrationsministerensudarbejdelse <strong>af</strong> lovforslag <strong>om</strong> indfødsrets meddelelse (naturalisation).Retningslinjerne fremgår <strong>af</strong> cirkulæreskrivelse nr. 9 <strong>af</strong> 12. januar 2006,senest ændret ved cirkulæreskrivelse nr. 61 <strong>af</strong> 22. september 2008.Ifølge retningslinjernes § 19, stk. 1, skal en ansøger <strong>om</strong> indfødsret således erklæreikke at have gjort sig skyldig i forhold <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> str<strong>af</strong>felovens kapitel12 og 13. Det fremgår vi<strong>der</strong>e, at urigtig erklæring her<strong>om</strong> vil kunne bevirke frakendelse<strong>af</strong> indfødsretten i medfør <strong>af</strong> § 8 A i indfødsretsloven, det vil sige uansetat pågældende <strong>der</strong>ved bliver statsløs.Internationale forpligtelserDanmark ratificerede den 6. juni 1977 FN-konventionen <strong>om</strong> begrænsning <strong>af</strong>statsløshed <strong>af</strong> 30. august 1961. Konventionen forpligter de kontraherende statertil ikke at fratage nogen person statsborgerretten, hvis fratagelsen vil gøreden pågældende statsløs. Ifølge konventionens artikel 8, stk. 2, gæl<strong>der</strong> det dogikke, hvis statsborgerretten er opnEndvi<strong>der</strong>e ratificerede Danmark den 24. juli 2002 Den europæiske konvention<strong>om</strong> statsborgerret <strong>af</strong> 6. november 1997.Efter konventionen <strong>må</strong> national lovgivning ikke indeholde bestemmelser <strong>om</strong> aut<strong>om</strong>atiskfortabelse eller fratagelse <strong>af</strong> statsborgerret. Efter artikel 7 gæl<strong>der</strong><strong>der</strong> dog en række undtagelser, herun<strong>der</strong> hvis statsborgerskabet er opnået vedvitale interesnalitet ikke er <strong>om</strong>fattet, hvor alvorligdenne end <strong>må</strong>tte være.I lighed med FN-konventionen <strong>om</strong> begrænsning <strong>af</strong> statsløshed følger det <strong>af</strong> konventionen,at de kontraherende stater ikke <strong>må</strong> gennemføre national lovgivning,hvorefter statsborgerretten fortabes, hvis det medfører, at personen <strong>der</strong>vedbliver statsløs. Dette gæl<strong>der</strong> dog ikke, hvis personen har opnået sin indfødsretved svig.Det følger desuden <strong>af</strong> Europarådskonventionen <strong>om</strong> statsborgerret, artikel 4,litra c, at ingen kan fratages sit statsborgerskab på et vilkårligt grundlag; forbuddetmod vilkårlighed sigter både til proceduren og det materielle grundlag31
for fratagelsen. Af forbuddet mod vilkårlighed kan det bl.a. udledes, at <strong>der</strong>skal være processuelle garantier, forudsigelighed, proportionalitet og lovhjemmel.Kravene <strong>om</strong>, at <strong>der</strong> ved fratagelse <strong>af</strong> statsborgerskab skal være proceduremæssigegarantier og lovhjemmel m.v., indeholdes også i 1961-konventionen <strong>om</strong>begrænsning <strong>af</strong> statsløshed, jf. artikel 8, hvorefter en kontraherende stat kunkan udøve sin (begrænsede) adgang til at fratage statsborgerskab med hjemmeli love, <strong>der</strong> giver den pågældende rimelig lejlighed til at gøre sine indsigelsergældende for en d<strong>om</strong>stol eller anden u<strong>af</strong>hængig instans.3.2.2 Om <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovenUdvisning kan ske enten ved d<strong>om</strong> eller ved en <strong>administrativ</strong> <strong>af</strong>gørelse.Udvisning s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> begået kriminalitet sker s<strong>om</strong> udgangspunkt ved d<strong>om</strong>.Udvisning på grund <strong>af</strong> kriminalitet er i vidt <strong>om</strong>fang bygget op efter en såkaldttrappestigemodel, hvorefter betingelserne for <strong>udvisning</strong> skærpes i takt medvarigheden <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>ns ophold i Danmark. Jo længere en udlænding harværet her i landet, jo grovere kriminalitet skal <strong>der</strong> til, før den pågældende kanudvises.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 22 kan en udlænding, s<strong>om</strong> har h<strong>af</strong>t lovligt ophold heri landet i mere end de sidste 9 år, og en udlænding med opholdstilladelse efter§ 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, og s<strong>om</strong> har h<strong>af</strong>t lovligt ophold her i landet i mereend de sidste 8 år, udvises, hvis den pågældende idømmes ubetinget frihedsstr<strong>af</strong><strong>af</strong> en vis længde eller anden str<strong>af</strong>feretlig retsfølge for en række nærmereopregnede forhold, jf. bestemmelsens nr. 1-7.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 23 kan en udlænding, s<strong>om</strong> har h<strong>af</strong>t lovligt ophold heri landet i mere end de sidste 5 år, udvises <strong>af</strong> de grunde, <strong>der</strong> er nævnt i § 22,eller hvis den pågældende idømmes ubetinget frihedsstr<strong>af</strong> <strong>af</strong> en vis længde elleranden str<strong>af</strong>feretlig retsfølge for en række nærmere opregnede forhold, jf.bestemmelsens nr. 2-4.32
For <strong>udlændinge</strong> med kortere tids lovligt ophold i Danmark kan betinget ellerubetinget frihedsstr<strong>af</strong> generelt danne grundlag for <strong>udvisning</strong>, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 24, nr. 2.Trappestigemodellen er gennem de senere år blevet suppleret <strong>af</strong> regler i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 22, nr. 4-7, <strong>der</strong> udvi<strong>der</strong> <strong>udvisning</strong>sadgangen i tilfælde <strong>af</strong> d<strong>om</strong>for visse alvorlige kriminalitetsformer, heriblandt forbrydelser mod statens sikkerhedog selvstændighed m.v. Det har i disse tilfælde ikke på samme <strong>må</strong>debetydning, hvor længe <strong>udlændinge</strong>n har opholdt sig lovligt her i landet, eller<strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n har opholdstilladelse s<strong>om</strong> flygtning.Udlændingelovens § 22, nr. 4-7, <strong>om</strong>fatter følgende:- Forbrydelser mod statens sikkerhed m.v. (str<strong>af</strong>felovens kapitel 12 og13),- vold m.v. mod personer i offentlig tjeneste eller hverv (str<strong>af</strong>felovens §119, stk. 1 og 2),- trussel <strong>om</strong> vold m.m. over for vidner (str<strong>af</strong>felovens § 123),- menneskesmugling (str<strong>af</strong>felovens § 125 a og <strong>udlændinge</strong>lovens § 59,stk. 7),- brandstiftelse (str<strong>af</strong>felovens §§ 180 og 181),- sprængning m.v. (str<strong>af</strong>felovens § 183, stk. 1 og 2),- fly- og skibskapring (str<strong>af</strong>felovens § 183 a),- forstyrrelse <strong>af</strong> tr<strong>af</strong>iksikkerheden og <strong>om</strong>fattende driftsforstyrrelse <strong>af</strong> offentligpostbesørgelse, telegr<strong>af</strong>- eller telefonanlæg, radio- eller fjernsynsanlæg,vand-, gas- og varmeanlæg m.m. (str<strong>af</strong>felovens § 184, stk.1, og § 193, stk. 1),- fare for andres liv eller sundhed ved forgiftning <strong>af</strong> drikkevand m.v.(str<strong>af</strong>felovens § 186, stk. 1, og § 187, stk. 1),33
- narkotikakriminalitet og hæleri med hensyn til udbyttet ved narkotikakriminalitet(str<strong>af</strong>felovens § 191 og § 290 samt lov <strong>om</strong> euforiserendestoffer),- besiddelse m.v. <strong>af</strong> særlige farlige våben og eksplosivstoffer (str<strong>af</strong>felovens§ 192 a),- forbrydelser mod kønssædeligheden, herun<strong>der</strong> incest og voldtægt(str<strong>af</strong>felovens § 210, stk. 1 og 3, jf. stk. 1, § 215, § 216, § 222, § 224 og§ 225, jf. § 216 og § 222),- børnepornogr<strong>af</strong>i (str<strong>af</strong>felovens § 230 og § 235),- manddrab (str<strong>af</strong>felovens § 237),- grov vold (str<strong>af</strong>felovens § 245 og § 246),- <strong>om</strong>skæring <strong>af</strong> kvin<strong>der</strong> (str<strong>af</strong>felovens § 245 a),- hensættelse <strong>af</strong> en anden i hjælpeløs tilstand (str<strong>af</strong>felovens § 250),- forvoldelse <strong>af</strong> nærliggende fare for andres liv eller førlighed (str<strong>af</strong>felovens§ 252, stk. 1),- smitte med livstruende sygd<strong>om</strong> (str<strong>af</strong>felovens § 252, stk. 2),- ulovlig tvang og trusler i forbindelse med indgåelse <strong>af</strong> ægteskaber(str<strong>af</strong>felovens § 260 og § 266),- grov frihedsberøvelse (str<strong>af</strong>felovens § 261, stk. 2),- menneskehandel (str<strong>af</strong>felovens § 262 a),- grove berigelsesforbrydelser, herun<strong>der</strong> tyveri og hæleri <strong>af</strong> særlig grovbesk<strong>af</strong>fenhed samt røveri (str<strong>af</strong>felovens § 276, jf. § 286, §§ 278-283, jf.§ 286, § 288 og § 290, stk. 2),- overtrædelse <strong>af</strong> særlig grov karakter <strong>af</strong> skatte-, told-, <strong>af</strong>gifts- eller tilskudslovgivningen(str<strong>af</strong>felovens § 289) samt34
- groft hærværk (str<strong>af</strong>felovens § 291, stk. 2).Angivelsen <strong>af</strong> de nævnte str<strong>af</strong>felovsbestemmelser bety<strong>der</strong>, at <strong>der</strong> uanset varigheden<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>ns lovlige ophold her i landet og uanset, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>nhar opholdstilladelse s<strong>om</strong> flygtning, kan ske <strong>udvisning</strong>, såfremt den pågældendeefter en <strong>af</strong> de nævnte bestemmelser idømmes ubetinget frihedsstr<strong>af</strong> elleranden str<strong>af</strong>feretlig retsfølge, <strong>der</strong> indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse.En udlænding kan s<strong>om</strong> nævnt ovenfor udvises, hvis den pågældende efter bestemmelseri str<strong>af</strong>felovens kapitel 12 og 13 (forbrydelser mod statens sikkerhedog selvstændighed m.v.) idømmes ubetinget frihedsstr<strong>af</strong>. Med frihedsstr<strong>af</strong> sidestillesanden str<strong>af</strong>feretlig retsfølge, s<strong>om</strong> indebærer eller giver mulighed forfrihedsberøvelse, f.eks. d<strong>om</strong> til forvaring.Omfattet <strong>af</strong> str<strong>af</strong>felovens kapitel 13 (forbrydelser mod statsforfatningen og deøverste statsmyndighe<strong>der</strong> m.v.) er bl.a. str<strong>af</strong>felovens §§ 114-114 e <strong>om</strong> terrorisme.Terrorismebestemmelsen i str<strong>af</strong>felovens § 114, stk. 1, <strong>om</strong>fatterpersoner, s<strong>om</strong> med forsæt til at skræmme en befolkning i alvorliggrad eller uretmæssigt at tvinge danske eller udenlandskeoffentlige myndighe<strong>der</strong> eller en international organisation til atforetage eller at undlade at foretage en handling eller atdestabilisere eller ødelægge et lands eller en internationalorganisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige,økon<strong>om</strong>iske eller samfundsmæssige strukturer, begår en <strong>af</strong> flerenærmere angivne grove forbrydelser, herun<strong>der</strong> manddrab, grovvold, grove våbenlovsovertrædelser, brandstiftelse og besiddelseeller anvendelse m.v. <strong>af</strong> radioaktive stoffer.Se nedenfor i <strong>af</strong>snit 3.3 for y<strong>der</strong>ligere <strong>om</strong> str<strong>af</strong>felovens kapitel 12 og 13.Det er s<strong>om</strong> ovenfor nævnt d<strong>om</strong>stolene, <strong>der</strong> i tilfælde <strong>af</strong> kriminalitet tager stillingtil spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> i forbindelse med str<strong>af</strong>fesagens behandling.Udvisning kan ligeledes ske <strong>administrativ</strong>t.35
Udlændingeloven giver hjemmel til <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> i fleretilfælde, herun<strong>der</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,eller <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> udgør en alvorlig trussel mod den offentligeorden, sikkerhed eller sundhed.Historisk set har beslutning <strong>om</strong> landsforvisning været en k<strong>om</strong>petence, <strong>der</strong> tilfaldtregenten og <strong>der</strong>med i den gældende statsret regeringen den udøvendemagt. I den nuværende form træffes beslutningen <strong>om</strong> farevur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> integrationsministerenefter indstilling fra justitsministeren, hvilket sikrer, at to <strong>af</strong>regeringens ministre retligt tager ansvar for beslutningen i hver enkelt sag.I de tilfælde, hvor en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,kan den pågældende udlænding udvises <strong>administrativ</strong>t i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25, nr. 1.En udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en alvorlig trussel mod den offentlige orden,sikkerhed eller sundhed, kan udvises <strong>administrativ</strong>t i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25, nr. 2.Der er i <strong>udlændinge</strong>lovens § 25 a, stk. 2, nr. 3, hjemmel til at udvise en udlænding,s<strong>om</strong> ikke har h<strong>af</strong>t lovligt ophold her i landet i længere tid end de sidste6 <strong>må</strong>ne<strong>der</strong>, hvis hensynet til den offentlige orden eller sikkerheds- ellersundhedsmæssige grunde tilsiger, at <strong>udlændinge</strong>n ikke bør have ophold her ilandet.Bestemmelsen fin<strong>der</strong> alene anvendelse over for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> har opholdtsig her i landet i kort tid. I praksis anvendes bestemmelsen bl.a. til at udvise<strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er kendt <strong>af</strong> politiet, og s<strong>om</strong> frygtes at ville være til ulempeeller forstyrre andre på grund <strong>af</strong> <strong>der</strong>es aktiviteter, f.eks. i forbindelse med enstørre demonstration. Udlændingelovens § 25 a, stk. 2, nr. 3, giver ikke hjemmeltil at udvise en udlænding, s<strong>om</strong> <strong>må</strong> anses for en alvorlig trussel mod denoffentlige orden, sikkerhed eller sundhed uden dog at kunne anses for en farefor statens sikkerhed hvis <strong>udlændinge</strong>n har opholdt sig lovligt her i landet imere end de sidste 6 <strong>må</strong>ne<strong>der</strong>, jf. herved bemærkningerne til lov nr. 362 <strong>af</strong> 6.juni 2002, s. 22.Hvis en udlænding <strong>må</strong> anses for en alvorlig trussel mod den offentlige orden,sikkerhed eller sundhed, kan den pågældende udvises i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>-36
lovens § 25, nr. 2. Bestemmelsen gæl<strong>der</strong> således alle <strong>udlændinge</strong> uanset opholdsgrundlag,og uanset hvor længe de har opholdt sig her i landet, og denforudsættes f.eks. anvendt, hvor en udlænding ved sin planlægning <strong>af</strong>, tilskyndelsetil eller aktive deltagelse i en voldelig demonstration <strong>må</strong> anses for enalvorlig trussel mod den offentlige orden eller sikkerhed, uden at <strong>der</strong> herveddog er fare for statens sikkerhed, jf. herved ligeledes bemærkningerne til lovnr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002, s. 22.Bestemmelsen kan endvi<strong>der</strong>e anvendes over for en udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses foren alvorlig trussel mod den offentlige sundhed eller sikkerhed, f.eks. ved attilskynde til anvendelsen <strong>af</strong> biologiske, kemiske eller nukleare våben ellerkampstoffer. Også tilfælde, hvor <strong>der</strong> først og fremmest er tale <strong>om</strong> trusler modet andet lands offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, kan være <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong>bestemmelsen, hvis truslen mere indirekte indebærer en trussel mod den danskeoffentlige orden, sikkerhed eller sundhed.Om begreberne orden og sikkerhed henvises nærmere til Politik<strong>om</strong>missionensbetænkning nr. 1410/2002 <strong>om</strong> politilovgivning, <strong>af</strong>snit 4.4.2, samt lovforslag nr.L 159 <strong>af</strong> 4. februar 2004 (Forslag til lov <strong>om</strong> politiets virks<strong>om</strong>hed), <strong>af</strong>snit 5.1,fremsat <strong>af</strong> justitsministeren.Om muligheden for indsigt i praksis vedrørende § 25, nr. 2, kan henvises til følgendebesvarelse den 23. juli 2004 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. S 4555 <strong>af</strong> den 28. juni 2004fra folketingsmedlem Peter Skaarup (DF) til integrationsministeren: ligger til grund for den ordning, <strong>der</strong> er etableret i <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b,stk. 1, foreligger ikke i sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er udvist un<strong>der</strong> henvisningtil, at de pågældende <strong>må</strong> anses for en alvorlig trussel mod den offentlige orden,sikkerhed eller sundhed, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 2. Udlændingestyrelsenerindrer dog ikke, at <strong>der</strong> er udvist <strong>udlændinge</strong> efter besteAfgørelse <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> træffes <strong>af</strong> Udlændingeservice med klageadgangtil Integrationsministeriet. Se mere <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> efter<strong>udlændinge</strong>lovens § 25 i kapitel 4.I forbindelse med en <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> skal <strong>der</strong> uanset <strong>om</strong> denne skerved d<strong>om</strong> eller ved <strong>administrativ</strong> beslutning altid tages højde for, <strong>om</strong> de særli-37
ge hensyn, <strong>der</strong> er opregnet i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26, kan føre til en anden vur<strong>der</strong>ing.Ved en <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> skal <strong>der</strong> desuden tages stilling til spørgs<strong>må</strong>let<strong>om</strong> fastsættelse <strong>af</strong> et indrejseforbud, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 32, stk. 1, jf. stk.2-4.Hvis en udlænding, <strong>der</strong> er <strong>administrativ</strong>t udvist, herefter <strong>af</strong> asylretlige grunde ikke ønsker at udrejse i overensstemmelse med <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>,skal Udlændingeservice med klageadgang til Flygtningenævnet herudover tagestilling til, <strong>om</strong> en udsendelse <strong>af</strong> den pågældende vil være i strid med princippet<strong>om</strong> non-refoulement. I medfør <strong>af</strong> dette <strong>må</strong> en person ikke udsendes til tortureller anden umenneskelig eller nedværdigende behandling eller str<strong>af</strong>.Afgørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> samt <strong>om</strong> udsendelse <strong>af</strong> den pågældende <strong>må</strong> i øvrigtheller ikke være i strid med Danmarks internationale forpligtigelser, herun<strong>der</strong>særligt artikel 3 og artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention(EMRK).Spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> flygtninge er herudover reguleret i flygtningekonventionensartikel 32 og 33, hvor<strong>af</strong> det bl.a. fremgår, at en kontraherende statikke <strong>må</strong> udvise en flygtning, <strong>der</strong> lovligt befin<strong>der</strong> sig på sit <strong>om</strong>råde, undtagen <strong>af</strong>hensyn til den nationale sikkerhed eller den offentlige orden.Danmarks internationale forpligtigelser samt spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> non-refoulementbeskrives nærmere i kapitel 4.3.2, liges<strong>om</strong> den relevante <strong>udvisning</strong>sbestemmelsei <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1, gennemgås i kapitel 4.2.3.3 Statens sikkerhedEt helt centralt begreb for arbejdsgruppens arbejde er begrebet statens sikkerhed.Det fremgår <strong>om</strong> begrebet statens sikkerhed i betænkning nr. 968/1982 <strong>om</strong> ændring<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven, s. 164f, at hensynet til statens sikkerhed især <strong>om</strong>fatterde interesser, <strong>der</strong> værnes <strong>af</strong> str<strong>af</strong>felovens kapitel 12 (forbrydelser modstatens selvstændighed og sikkerhed), men at formuleringen ikke udelukker, atogså andre interesser <strong>af</strong> stor samfundsmæssig betydning kan tages i betragt-38
ning. Det fremgår herudover, at det i folkeretten, herun<strong>der</strong> menneskerettighedskonventionerne,er almindeligt anerkendt, at hensynet til statens sikkerhedkan begrunde <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding, og at en sådan regel <strong>må</strong> ansess<strong>om</strong> en nødvendig bestanddel <strong>af</strong> landenes beredskabsforanstaltninger bl.a. tilimødegåelse <strong>af</strong> international terroristvirks<strong>om</strong>hed.Str<strong>af</strong>felovens kapitel 12 og 13 <strong>om</strong>handler forbrydelser mod statens selvstændighedog sikkerhed samt forbrydelser mod statsforfatningen og de øverstestatsmyndighe<strong>der</strong>, terrorisme m.v. Kapitel 12 (§§ 98110 f) <strong>om</strong> forbrydelsermod statens selvstændighed og sikkerhed indehol<strong>der</strong> handlinger m.v., <strong>der</strong> angribereller truer statens ydre sikkerhed.Dette <strong>om</strong>fatter bl.a. str<strong>af</strong>felovens § 98, hvorefter den, s<strong>om</strong> foretager en handling,<strong>der</strong> sigter til ved udenlandsk bistand, ved magtanvendelse eller ved trussel<strong>der</strong><strong>om</strong> at bringe den danske stat eller nogen del <strong>af</strong> denne un<strong>der</strong> fremmedherredømme eller at løsrive nogen del <strong>af</strong> staten, str<strong>af</strong>fes med fængsel indtil pålivstid. Efter bestemmelsens stk. 2 str<strong>af</strong>fes også den, s<strong>om</strong> med det nævntefor<strong>må</strong>l iværksætter mere <strong>om</strong>fattende sabotage, produktions- eller tr<strong>af</strong>ikstandsning,samt den, <strong>der</strong> deltager i sådan foranstaltning vidende <strong>om</strong>, hvortilhandlingen sigter.Efter str<strong>af</strong>felovens § 100 str<strong>af</strong>fes endvi<strong>der</strong>e den, s<strong>om</strong> ved offentlige udtalelsertilskyn<strong>der</strong> til, eller s<strong>om</strong> fremkal<strong>der</strong> øjensynlig fare for fjendtlige forholdsreglermod den danske stat, med fængsel indtil 6 år.Kapitel 13 (§§ 111118 a) <strong>om</strong> forbrydelser mod statsforfatningen og de øverstestatsmyndighe<strong>der</strong>, terrorisme m.v. handler <strong>om</strong> forbrydelser, <strong>der</strong> angriber ellertruer statens indre sikkerhed og den demokratiske samfundsorden, eller s<strong>om</strong>hindrer eller un<strong>der</strong>graver folkestyrets funktioner.Str<strong>af</strong>felovens § 111 fastsætter, at den, s<strong>om</strong> foretager en handling, <strong>der</strong> sigter tilved udenlandsk bistand, ved magtanvendelse eller trussel <strong>der</strong><strong>om</strong> at forandrestatsforfatningen eller sætte den ud <strong>af</strong> kr<strong>af</strong>t, str<strong>af</strong>fes med fængsel indtil pålivstid.Derefter følger en række bestemmelser <strong>om</strong> magtanvendelse over for de øverstestatsmyndighe<strong>der</strong> samt <strong>om</strong> terrorisme.39
Str<strong>af</strong>felovens § 114, stk. 1, bestemmer således, at for terrorisme str<strong>af</strong>fes medfængsel indtil på livstid den, s<strong>om</strong> med forsæt til at skræmme en befolkning ialvorlig grad eller uretmæssigt at tvinge danske eller udenlandske offentligemyndighe<strong>der</strong> eller en international organisation til at foretage eller undlade atforetage en handling eller at destabilisere eller ødelægge et lands eller en internationalorganisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økon<strong>om</strong>iskeeller samfundsmæssige strukturer begår en eller flere <strong>af</strong> de i bestemmelsenopregnede handlinger, når handlingen i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> sin karakter eller densammenhæng, hvori den begås, kan tilføje et land eller en international organisationalvorlig skade. De i bestemmelsen opregnede handlinger <strong>om</strong>fatterf.eks. manddrab (§ 237), grov vold (§ 245 eller § 246), frihedsberøvelse (§ 261),forstyrrelse <strong>af</strong> tr<strong>af</strong>iksikkerheden (§ 184, stk. 1), kapring <strong>af</strong> transportmidler (§183 a), grove våbenlovsovertrædelser (herun<strong>der</strong> § 192 a), brandstiftelse (§180), sprængning, spredning <strong>af</strong> skadevoldende luftarter m.v. (§ 183, stk. 1 og2), sundhedsfarlig forurening <strong>af</strong> vandforsyningen (§ 186, stk. 1), sundhedsfarligforurening <strong>af</strong> ting bestemt til almindelig udbredelse m.v. (§ 187, stk. 1) samtbesiddelse eller anvendelse m.v. <strong>af</strong> radioaktive stoffer (§ 192 b).På samme <strong>må</strong>de s<strong>om</strong> efter § 114, stk. 1, str<strong>af</strong>fes den, <strong>der</strong> med forsæt til terrorismetransporterer våben eller eksplosivstoffer eller truer hermed samt den,<strong>der</strong> med forsæt til terrorisme truer med at begå en <strong>af</strong> de ovennævnte handlinger,jf. § 114, stk. 2 og 3.De øvrige bestemmelser i kapitel 13 <strong>om</strong> terrorisme <strong>om</strong>handler navnlig økon<strong>om</strong>iskstøtte m.v., hvervning og oplæring til terrorhandlinger eller lignendesamt fremme i øvrigt <strong>af</strong> sådanne handlinger.Det følger <strong>af</strong> str<strong>af</strong>felovens § 21, at handlinger, s<strong>om</strong> sigter til at fremme ellerbevirke udførelsen <strong>af</strong> en forbrydelse, str<strong>af</strong>fes s<strong>om</strong> forsøg, hvis ikke forbrydelsenfuldbyrdes.Fortolkningsbidrag til forståelsen <strong>af</strong> begrebet statens sikkerhed kan desudenhentes i Politik<strong>om</strong>missionens betænkning nr. 1410/2002, s. 34 f, hvor<strong>af</strong> detagetsigte på borgernes sikkerhed mod at blive udsat for forbrydelser. I dag <strong>om</strong>fatterudtrykket også fare for, at personer eller værdier k<strong>om</strong>mer til skade vedulykker eller lignende, hvad enten disse er natur- 40
oprør.Angreb på freden forudsætter således, at <strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> anslag mod almeneinteresser <strong>af</strong> betydelig værdi, dvs. trusler mod borgernes liv eller velfærd, <strong>om</strong>fattendetingsødelæggelser, angreb på offentlige bygninger og kontorer ellerpå samfundsDe relevante bestemmelser i <strong>udlændinge</strong>lovgivningen, <strong>der</strong> henviser til begrebetstatens sikkerhed gennemgås nedenfor i kapitel 4.Et andet centralt begreb for arbejdsgruppens arbejde er i tilknytning til begrebetstatens sikkerhed begrebet fare.Vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,foretages <strong>af</strong> Politiets Efterretningstjeneste.En sag <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding, s<strong>om</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,vil i almindelighed blive indledt ved, at Politiets Efterretningstjeneste(PET) gennem længere tids efterforskning har tilvejebragt oplysninger, <strong>der</strong> givergrundlag for at mistænke <strong>udlændinge</strong>n for overtrædelse <strong>af</strong> en <strong>af</strong> de forbrydelser,s<strong>om</strong> er <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> str<strong>af</strong>felovens kapitel 12 eller 13, f.eks. terrorisme.Hvis hensynet til bl.a. udenlandske samarbejdspartnere og kil<strong>der</strong> fører til, atPolitiets Efterretningstjeneste <strong>må</strong> <strong>af</strong>stå fra at søge en str<strong>af</strong>fesag gennemført,men PET samtidig vur<strong>der</strong>er, at den pågældende udgør en fare for statens sikkerhed,kan efterretningstjenesten tage initiativ til, at justitsministeren indstillertil integrationsministeren <strong>om</strong> at træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at den pågældendeudlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, således at <strong>udlændinge</strong>nkan udvises efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1.Det fremgår <strong>af</strong> lovforslag nr. L 32 <strong>af</strong> 13. december 2001, s<strong>om</strong> gennemført vedlov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002 <strong>om</strong> ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven, at det ikke er alle<strong>udlændinge</strong>, s<strong>om</strong> PET <strong>må</strong>tte have indledt en efterforskning imod, <strong>der</strong> fal<strong>der</strong>inden for rammerne <strong>af</strong> bestemmelsen i § 25, nr.1, <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> an-41
ses for en fare for statens sikkerhed. Der skal således være tale <strong>om</strong> en merekvalificeret fare, for at det <strong>må</strong> anses for at være tilfældet.Højesteret har i to kendelser <strong>af</strong> 2. juli 2008 blandt andet udtalt sig <strong>om</strong> dennefarevur<strong>der</strong>ing. Sagerne <strong>om</strong>handlede to tunesiske statsborgere, <strong>der</strong> var <strong>administrativ</strong>tudvist <strong>af</strong> Danmark, idet de angiveligt efter Politiets Efterretningstjenestesvur<strong>der</strong>ing havde planlagt et drab på en tegner, <strong>der</strong> havde fået offentlig- mmed-tegningerneog debatten <strong>om</strong> dem har <strong>af</strong>født reaktioner verden over, her-ø-nsesfor et forsøg på at skræmme befolkningen, begrænse ytringsfriheden oghindre den offentlige debat. På denne baggrund kan en person, <strong>der</strong> planlæggeret sådant drab, med rette anses for en fare for statens sikkerhed, jf. udlæn-Om begrebet fare kan i øvrigt henvises til bl.a. kapitel 4 i Politik<strong>om</strong>missionensbetænkning nr. 1410/2002 <strong>om</strong> politilovgivning samt lovforslag nr. L 159 <strong>af</strong> 4.februar 2004, fremsat <strong>af</strong> justitsministeren.3.4 Lov nr 362 <strong>af</strong> 6 juni 2002 <strong>om</strong> ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovenI forlængelse <strong>af</strong> terrorangrebet mod USA den 11. september 2001 satte dendanske regering øget fokus på, <strong>om</strong> den danske lovgivning var tilstrækkelig til atsikre en effektiv indsats mod terrorisme. Det øgede fokus resulterede i en rækkelovgivningsinitiativer, <strong>der</strong> alle var rettet mod terrorisme (antiterrorpakken).En del <strong>af</strong> lovgivningsinitiativerne blev iværksat på <strong>udlændinge</strong><strong>om</strong>rådet.Ved lov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002 <strong>om</strong> ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven (Initiativer modterrorisme m.v. september 2001 <strong>om</strong> bekæmpelse <strong>af</strong> terrorisme) blev <strong>udlændinge</strong>loven ændretpå flere punkter for at optimere indsatsen mod terrorisme.Et <strong>af</strong> lovens hovedfor<strong>må</strong>l var at sikre fuld efterlevelse på <strong>udlændinge</strong>lovens bekæmpelse <strong>af</strong> terrorisme.42
<strong>af</strong> terrorisme er vedtaget med hjemmel i FN-pagtens kapitel VII, hvorefter Sikkerhedsrådetkan træffe forholdsregler over for trusler mod freden, fredsbrudeller angrebshandlinger med henblik på at opretholde eller genoprette mellemfolkeligfred og sikkerhed. Resolutionen er folkeretligt bindende for Danmark,hvorfor Danmark er forpligtet til at indrette sin lovgivning og <strong>administrativ</strong>epraksis i overensstemmelse med bestemmelserne i den vedtagne resolution.litra c, skal alle stater nægte tilflugtssted til dem, <strong>der</strong> finansierer, planlægger,støtter eller begår terrorhandlinger eller stiller tilflugtsste<strong>der</strong> til rådighed.Efter resolutionens artikel 2, litra g, skal alle stater forhindre terroristerseller terrorgruppers færden ved effektiv grænsekontrol og kontrol ved udstedelse<strong>af</strong> identitetspapirer og rejsedokumenter og gennem foranstaltninger tilforebyggelse <strong>af</strong> efterligning, forfalskning eller svigagtig brug <strong>af</strong> identitetspapirerog rejsedokumenter. Artikel 3 i resolutionen indehol<strong>der</strong> en række opfordringer,<strong>der</strong> vedrører informationsudveksling og et øget samarbejde mellemstaterne for at forebygge og forhindre udførelsen <strong>af</strong> terrorhandlinger. I artikel3, litra f, opfordres staterne til at træffe passende foranstaltninger i overensstemmelsemed national og international ret, før de meddeler flygtningestatus,med henblik på at sikre, at asylansøgere ikke har planlagt, fremmet eller deltageti udførelsen <strong>af</strong> terrorhandlinger. Herudover opfordres staterne i artikel3, litra g, til i overensstemmelse med national ret at sikre, at flygtningestatusikke misbruges <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> har begået, organiseret eller fremmet terrorhandlinger,og sikre, at påstande <strong>om</strong> politiske motiver ikke anerkendes s<strong>om</strong>grundlag for at nægte retsanmodninger <strong>om</strong> udlevering <strong>af</strong> påståede terrorister.Ved lov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002 blev muligheden for at udvise <strong>udlændinge</strong> <strong>af</strong>hensyn til statens, samfundets og befolkningens sikkerhed og sundhed udvidet.Det skete med bestemmelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, hvorefter integrationsministerenefter indstilling fra justitsministeren kan vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> en udlænding<strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed. Samtidig blev <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25 <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> ændret, således at <strong>udvisning</strong> nu kan ske,hvis en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, i modsætning tiltidligere, hvor <strong>udvisning</strong> kunne ske, hvis det var påkrævet <strong>af</strong> hensyn til statenssikkerhed.43
Bestemmelserne i <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1, og § 45 b gennemgås i <strong>der</strong>eshelhed i kapitel 4.44
4. Gældende ret4.1 IndledningArbejdsgruppen er i henhold til k<strong>om</strong>missoriet blevet bedt <strong>om</strong> på baggrund <strong>af</strong>de gældende regler og procedurer at overveje en lang række problemstillingeri forhold til <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> og udsendelse <strong>af</strong> personer,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Arbejdsgruppen skal i forbindelse hermed se nærmere på de specifikke reglerog procedurer, <strong>der</strong> i dag fin<strong>der</strong> anvendelse i forbindelse med myndighe<strong>der</strong>nesbehandling <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> samt i forhold til den efterfølgendeeventuelle udsendelse <strong>af</strong> udviste personer.For<strong>må</strong>let med nærværende kapitel er at beskrive, hvordan de relevante regler idag processuelt fin<strong>der</strong> anvendelse, herun<strong>der</strong> i de forskellige situationer, <strong>der</strong>bl.a. <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> pågældende udlændings opholdsgrundlag.En sag <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en farefor statens sikkerhed, indledes i praksis ved, at Politiets Efterretningstjenesteved at sende en vur<strong>der</strong>ing til justitsministeren tager initiativ til, at justitsministerenindstiller til integrationsministeren <strong>om</strong> at træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at denpågældende udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.I medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 1, træffer integrationsministerenherefter <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Når integrationsministeren på baggrund <strong>af</strong> indstillingen fra justitsministerenfin<strong>der</strong>, at den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, anmo<strong>der</strong>integrationsministeren herefter Udlændingeservice <strong>om</strong> at træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong><strong>udvisning</strong> i sagen. Udlændingeservice træffer i forlængelse her<strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong><strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> landet un<strong>der</strong> henvisning til <strong>udlændinge</strong>lovens § 25. Udlændingeservices<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> kan efterfølgende påklages til Integrationsministeriet.En <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> bety<strong>der</strong>, at <strong>udlændinge</strong>ns eventuelle hidtidige opholdsreti Danmark ophører, og at <strong>udlændinge</strong>n ikke uden tilladelse på ny <strong>må</strong>indrejse og opholde sig her i landet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 32, stk. 1.45
I forlængelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> udelukker Udlændingeservice i desager, hvor den pågældende har søgt <strong>om</strong> asyl efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 7 <strong>udlændinge</strong>nfra opholdstilladelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 10, stk. 1, nr. 1. Udlændingeservicetræffer herudover <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, hvorvidt <strong>der</strong> kan ske udsendelse<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n til hjemlandet, eller <strong>om</strong> refoulementsforbuddet i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 31 er til hin<strong>der</strong> for en udsendelse <strong>af</strong> den pågældende.Såfremt <strong>udlændinge</strong>n allerede havde opholdstilladelse i Danmark s<strong>om</strong> flygtning,jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 7 eller § 8, bortfal<strong>der</strong> opholdstilladelsen s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong><strong>udvisning</strong>en, og <strong>udlændinge</strong>n er herefter liges<strong>om</strong> tilfældet ovenfor udelukketfra at få opholdstilladelse, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 10, stk. 1, nr. 1. Udlændingeservicetræffer også i denne situation <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, hvorvidt <strong>der</strong> kan skeudsendelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n til hjemlandet, eller <strong>om</strong> refoulementsforbuddet i<strong>udlændinge</strong>lovens § 31 er til hin<strong>der</strong> for en udsendelse <strong>af</strong> den pågældende.Afgørelsen <strong>om</strong>, hvorvidt den pågældende udviste udlænding kan udsendes, kanindbringes selvstændigt for Flygtningenævnet.I de følgende <strong>af</strong>snit foretages en nærmere gennemgang <strong>af</strong> de relevante bestemmelseri <strong>udlændinge</strong>loven <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> (<strong>af</strong>snit 4.2). Herefter sættes fokuspå de proceduremæssige bestemmelser, <strong>der</strong> fin<strong>der</strong> anvendelse i sager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed(<strong>af</strong>snit 4.3).Spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> frihedsberøvelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n samt andre kontrol- og vilkårsforanstaltninger,<strong>der</strong> fin<strong>der</strong> anvendelse i sager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> efter<strong>udlændinge</strong>lovens § 25, beskrives i kapitel 5.4.2 Administrativ <strong>udvisning</strong> i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1Ved <strong>udvisning</strong> i <strong>udlændinge</strong>lovens forstand forstås en d<strong>om</strong>, kendelse eller beslutning,<strong>der</strong> indebærer, at en udlændings ret til at opholde sig her i landetbortfal<strong>der</strong>, og at <strong>udlændinge</strong>n ikke uden tilladelse på ny <strong>må</strong> indrejse og opholdesig her i landet i en nærmere fastsat periode (indrejseforbud).Der kan træffes <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> på baggrund <strong>af</strong> en række forskelligeforhold og efter flere bestemmelser i <strong>udlændinge</strong>loven. Udvisning kan ske entenved d<strong>om</strong> eller ved en <strong>administrativ</strong> beslutning.46
Fokus for arbejdsgruppen og <strong>der</strong>med også for nærværende kapitel er reglerne<strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1.Ved lov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002 fik <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1, dens nuværendeordlyd.§ 25. En udlænding kan udvises, hvis1) <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhedBestemmelsen blev ved lovændringen i 2002 udvidet, således at det ikke længerekræves, at <strong>udvisning</strong>en skal være påkrævet <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed.Udvisning efter bestemmelsen kan herefter ske, hvis <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed.Afgørelser <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1, træffes på baggrund<strong>af</strong> en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, s<strong>om</strong> tilvejebringes i overensstemmelse med <strong>udlændinge</strong>lovens § 45b. Se mere her<strong>om</strong> i <strong>af</strong>snit 4.3.Integrationsministerens vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, lægges <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>ne uprøvet til grund ved<strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, og <strong>der</strong> skal således i relation til <strong>udvisning</strong>s<strong>af</strong>gørelsen i§ 25, nr. 1, ikke tages selvstændigt stilling til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvorvidt denpågældende udgør en fare for statens sikkerhed. Dette spørgs<strong>må</strong>l er <strong>der</strong> tagetendelig stilling til i henhold til de procedurer, <strong>der</strong> er fastsat i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b.Udlændingelovens § 25 er en <strong>udvisning</strong>sbestemmelse og altså ikke en bestemmelse,hvorefter en udlænding kan str<strong>af</strong>fes. Det er <strong>der</strong>for ikke <strong>af</strong>gørende forspørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvorvidt en udlænding skal udvises <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed,<strong>om</strong> handlingen kan tilregnes den pågældende s<strong>om</strong> forsætlig eller uagts<strong>om</strong>i str<strong>af</strong>felovens forstand. Det <strong>af</strong>gørende er, <strong>om</strong> den pågældendes fortsattetilstedeværelse i Danmark udgør en fare for statens sikkerhed.47
S<strong>om</strong> nævnt i kapitel 3 <strong>om</strong>fatter hensynet til statens sikkerhed især de interesser,<strong>der</strong> værnes <strong>af</strong> str<strong>af</strong>felovens kapitel 12 (forbrydelser mod statens selvstændighedog sikkerhed) og kapitel 13 (forbrydelser mod statsforfatningen og deøverste statsmyndighe<strong>der</strong>). Formuleringen udelukker ikke, at også andre interesser<strong>af</strong> stor samfundsmæssig betydning kan tages i betragtning. Der skal væretale <strong>om</strong> en mere kvalificeret fare, for at en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed.Om forståelsen <strong>af</strong> begrebet statens sikkerhed henvises i øvrigt til kapitel 3.3.4.2.1 De særlige hensyn i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventionsartikel 8Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 26, stk. 1, skal <strong>der</strong> ved <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nes<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> tages hensyn til, <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>en <strong>må</strong> antages at virkesærlig belastende, bl.a. på grund <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>ns tilhørsforhold til det danskesamfund og <strong>udlændinge</strong>ns personlige forhold i øvrigt.Bestemmelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26 har følgende ordlyd:§ 26. Ved <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> skal <strong>der</strong> tages hensyn til, <strong>om</strong><strong>udvisning</strong>en <strong>må</strong> antages at virke særlig belastende, navnlig pågrund <strong>af</strong>1) <strong>udlændinge</strong>ns tilknytning til det danske samfund,2) <strong>udlændinge</strong>ns al<strong>der</strong>, helbredstilstand og andre personligeforhold,3) <strong>udlændinge</strong>ns tilknytning til herboende personer,4) <strong>udvisning</strong>ens konsekvenser for <strong>udlændinge</strong>ns herboende nærefamiliemedlemmer, herun<strong>der</strong> i relation til hensynet til familiensenhed,5) <strong>udlændinge</strong>ns manglende eller ringe tilknytning til hjemlandeteller andre lande, hvor <strong>udlændinge</strong>n kan ventes at tage ophold, og48
6) risikoen for, at <strong>udlændinge</strong>n uden for de i § 7, stk. 1 og 2, eller§ 8, stk. 1 og 2, nævnte tilfælde vil lide overlast i hjemlandeteller andre lande, hvor <strong>udlændinge</strong>n kan ventes at tage ophold.Stk. 2. En udlænding skal udvises efter § 22, nr. 4-7, og § 25,medmindre de i stk. 1Udlændingelovens § 26, stk. 2, blev ligeledes ændret ved lov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni2002. Efter bestemmelsen skal en udlænding udvises efter § 22, nr. 4-7, og §25, medmindre de i stk. 1 nævnte forhold taler <strong>af</strong>gørende <strong>der</strong>imod. Bestemmelsenfin<strong>der</strong> i forlængelse <strong>af</strong> lovændringen også anvendelse for de <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> er <strong>administrativ</strong>t udvist efter § 25.Om <strong>der</strong> foreligger sådanne særlige forhold, <strong>der</strong> gør, at <strong>der</strong> ikke skal ske <strong>udvisning</strong>,selv <strong>om</strong> en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, <strong>af</strong>hænger<strong>af</strong> en konkret proportionalitets<strong>af</strong>vejning <strong>af</strong> på den ene side hensynet tilstatens sikkerhed og på den anden side vægten <strong>af</strong> de i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26,stk. 1, nævnte forhold.Udlændingelovens § 26, stk. 2, indebærer, at de i § 26, stk. 1, nævnte hensynkun undtagelsesvis skal føre til undladelse <strong>af</strong> <strong>udvisning</strong>, hvis en udlænding <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed.Afvejningsreglen i § 26, stk. 2, skal uanset at det klare udgangspunkt s<strong>om</strong>ovenfor nævnt er, at undladelse <strong>af</strong> <strong>udvisning</strong> ikke kan finde sted, hvis <strong>udvisning</strong>sker <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed anvendes i overensstemmelse med Danmarksinternationale forpligtelser, herun<strong>der</strong> Den Europæiske Menneskerettighedskonventions(EMRK) artikel 8.Se mere <strong>om</strong> EMRK artikel 8 i kapitel 6.4.2.2 K<strong>om</strong>petence i forhold til <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25Afgørelser <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25 træffes <strong>af</strong> Udlændingeservicemed klageadgang til Integrationsministeriet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 46,stk. 2.49
I forbindelse med Udlændingeservices <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> fastsættes udrejsefristentil straks, og påklage til ministeriet har ikke opsættende virkning medhensyn til udrejsefristen, jf. bemærkningerne til lov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002, s.23.Afgørelser <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25 kan således s<strong>om</strong> udgangspunktfuldbyrdes umiddelbart gennem udsendelse <strong>af</strong> landet.I de tilfælde, hvor en udlænding påberåber sig refoulementsforbuddet i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 31, kan <strong>der</strong> dog ikke ske udsendelse, før dette spørgs<strong>må</strong>l er behandlet<strong>af</strong> henholdsvis Udlændingeservice og Flygtningenævnet.4.2.3 Konsekvenser <strong>af</strong> en <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>En beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, herun<strong>der</strong> en beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> i medfør <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong>lovens § 25, bety<strong>der</strong>, at <strong>udlændinge</strong>ns hidtidige opholdsgrundlagbortfal<strong>der</strong>, og at <strong>udlændinge</strong>n ikke uden tilladelse på ny <strong>må</strong> indrejse og opholdesig her i landet (indrejseforbud), jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 32, stk. 1.Bestemmelsen i § 32, stk. 1, har følgende ordlyd:§ 32. En d<strong>om</strong>, kendelse eller beslutning, hvorved en udlændingudvises, medfører, at <strong>udlændinge</strong>ns visum og opholdstilladelsebortfal<strong>der</strong>, og at <strong>udlændinge</strong>n ikke uden tilladelse på ny <strong>må</strong>indrejse og opholde sig i landet (indrejseforbud).Indrejseforbud i forbindelse med en <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25meddeles for bestandig, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 32, stk. 4, 1. pkt.En beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> un<strong>der</strong> henvisning til <strong>udlændinge</strong>lovens § 25 bety<strong>der</strong>ligeledes, at den pågældende er udelukket fra at opnå en opholdstilladelse, jf.<strong>udlændinge</strong>lovens § 10, stk. 1, nr. 1.Endelig medfører en <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> s<strong>om</strong> udgangspunkt, at <strong>udlændinge</strong>nudsendes <strong>af</strong> landet, medmindre s<strong>om</strong> nævnt at refoulementsforbuddet i ud-50
lændingelovens § 31 er til hin<strong>der</strong> for en udsendelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n til et hjemland,hvor den pågældende risikerer dødsstr<strong>af</strong> eller at blive un<strong>der</strong>kastet tortureller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller str<strong>af</strong>, eller til ettredjeland, hvor <strong>udlændinge</strong>n ikke er beskyttet mod vi<strong>der</strong>esendelse til et sådantland. Se mere <strong>om</strong> refoulementsforbuddet i <strong>af</strong>snit 4.3.2.Ud over refoulementsforbuddet kan <strong>der</strong> i forbindelse med planlægningen <strong>af</strong> denpraktiske udsendelse <strong>af</strong> den pågældende udlænding til hjemlandet opstå problemermed at få den pågældendes hjemland til at modtage den pågældende.Sådanne udsendelseshindringer kan bero på mange forskellige forhold, eksempelvispå endelig fastlæggelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>ns identitet og statsborgerskabsamt på fremsk<strong>af</strong>felsen <strong>af</strong> national rejselegitimation.En beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> indebærer endvi<strong>der</strong>e, at <strong>udlændinge</strong>n vil blive indberettets<strong>om</strong> uønsket efter Schengenkonventionens artikel 96 til Schengeninformationssystemet(SIS), jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 58 g, nr. 2.Efter Schengenkonventionens artikel 96 optages oplysninger <strong>om</strong> uønskede <strong>udlændinge</strong>i SIS på grundlag <strong>af</strong> nationale indberetninger, s<strong>om</strong> er en følge <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsertruffet <strong>af</strong> de k<strong>om</strong>petente <strong>administrativ</strong>e eller retlige myndighe<strong>der</strong>.Disse <strong>af</strong>gørelser kan bl.a. bygge på, at <strong>udlændinge</strong>ns tilstedeværelse i landetformodes at udgøre en trussel mod den offentlige orden eller sikkerhed ellerfor den nationale sikkerhed. Der kan alene ske indberetning <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong>ikke er statsborgere i et Schengenland eller et land, <strong>der</strong> er tilsluttet De EuropæiskeFællesskaber. For så vidt angår <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> EU-borgere henvises nærmeretil <strong>af</strong>snit 4.5.4.3 Udlændingelovens § 45 bVed lov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002 <strong>om</strong> ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven (Initiativer modterrorisme m.v. september 2001 <strong>om</strong> bekæmpelse <strong>af</strong> terrorisme) blev <strong>udlændinge</strong>loven ændretpå flere punkter for at optimere indsatsen mod terrorisme.Ved loven blev muligheden for at udvise <strong>udlændinge</strong> <strong>af</strong> hensyn til statens, samfundetsog befolkningens sikkerhed og sundhed udvidet. Således blev bestemmelseni <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, hvorefter ministeren for flygtninge, indvandrereog integration kan vur<strong>der</strong>e, at en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for sta-51
tens sikkerhed, indsat. Samtidig blev <strong>udlændinge</strong>lovens § 25 <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> ændret, således at <strong>udvisning</strong> fremover kan ske, hvis en udlænding <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed. Se ovenfor i <strong>af</strong>snit 4.2. <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25.Udlændingelovens § 45 b har følgende ordlyd:§ 45 b. Til brug for behandlingen <strong>af</strong> en sag efter denne lovvur<strong>der</strong>er ministeren for flygtninge, indvandrere og integration påbaggrund <strong>af</strong> en indstilling fra justitsministeren, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n<strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed. Denne vur<strong>der</strong>ing læggestil grund ved <strong>af</strong>gørelsen <strong>af</strong> sagen.Stk. 2. Ministeren for flygtninge, indvandrere og integration kan påbaggrund <strong>af</strong> en indstilling fra justitsministeren bestemme, at deoplysninger, <strong>der</strong> har ført til vur<strong>der</strong>ingen efter stk. 1, <strong>af</strong>sikkerhedsmæssige grunde ikke kan vi<strong>der</strong>egives til den udlænding,vur<strong>der</strong>ingen angår. Ministeren for flygtninge, indvandrere ogintegration kan endvi<strong>der</strong>e på baggrund <strong>af</strong> en indstilling frajustitsministeren bestemme, at oplysninger s<strong>om</strong> nævnt i 1. pkt. <strong>af</strong>sikkerhedsmæssige grunde ikke kan vi<strong>der</strong>egives til denUdlændingelovens § 45 b beskriver procedurerne for, hvordan <strong>der</strong> skal tagesstilling til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvorvidt en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, samt spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> vi<strong>der</strong>egivelse <strong>af</strong> oplysninger til den udlænding,s<strong>om</strong> vur<strong>der</strong>ingen angår, samt til de myndighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> efterfølgende skaltræffe <strong>af</strong>gørelse i sagen.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 1, 1. pkt., vur<strong>der</strong>er integrationsministerenpå baggrund <strong>af</strong> en indstilling fra justitsministeren til brug for behandlingen <strong>af</strong>en sag efter <strong>udlændinge</strong>loven, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed. Der skal således to ministres vur<strong>der</strong>ing til, før det kan læggestil grund, at en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Der er tale <strong>om</strong> en selvstændig og ubundet vur<strong>der</strong>ing fra integrationsministerensside. Integrationsministeren har såvel pligt s<strong>om</strong> ret til at nå frem til en anden52
vur<strong>der</strong>ing end den, <strong>der</strong> følger <strong>af</strong> justitsministerens indstilling, såfremt integrationsministerener <strong>af</strong> den opfattelse, at <strong>der</strong> på baggrund <strong>af</strong> indstillingen frajustitsministeren, herun<strong>der</strong> det fortrolige materiale fra PET, ikke er det fuldtfornødne sikre grundlag for at vur<strong>der</strong>e, at en udlænding <strong>må</strong> anses for en farefor statens sikkerhed.Integrationsministeren kan i forbindelse med sin vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> sagen stillespørgs<strong>må</strong>l til det fremlagte fortrolige materiale og eventuelt bede <strong>om</strong> uddybendeoplysninger.Integrationsministerens mulighed for at nå frem til en anden vur<strong>der</strong>ing end justitsministerenog muligheden for at stille spørgs<strong>må</strong>l til det fremlagte materialegæl<strong>der</strong> både i forhold til farevur<strong>der</strong>ingen, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk.1, og i forhold til justitsministerens mulige indstilling efter <strong>udlændinge</strong>lovens §45 b, stk. 2, <strong>om</strong>, at det fortrolige materiale fra PET ikke kan vi<strong>der</strong>egives til<strong>udlændinge</strong>n eller til <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>ne.Integrationsministerens vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, at en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, skal efter § 45 b, stk. 1, 2. pkt., lægges uprøvet til grundved <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nes <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> sagen.Vur<strong>der</strong>ingen får <strong>der</strong>for den betydning for <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nes efterfølgende<strong>af</strong>gørelser, at <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>ne i relation til <strong>af</strong>gørelserne ikkeskal foretage en selvstændig vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvorvidt en udlænding<strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed. Dette spørgs<strong>må</strong>l er allerede<strong>af</strong>gjort <strong>af</strong> integrationsministeren efter indstilling fra justitsministeren.Bestemmelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b har blandt andet til for<strong>må</strong>l at sikreden for efterretningstjenesten nødvendige hemmeligholdelse <strong>af</strong> oplysninger <strong>om</strong>bl.a. statens sikkerhed og forholdet til fremmede magter. Ved sikkerhedsmæssigegrunde forstås de offentlige interesser, <strong>der</strong> også er nævnt i forvaltningslovens§ 15, stk. 1, nr. 1 og 2, og s<strong>om</strong> kan føre til, at retten til parters aktindsigtbegrænses, nemlig statens sikkerhed, rigets forsvar samt rigets udenrigspolitiskeeller udenrigsøkon<strong>om</strong>iske interesser, herun<strong>der</strong> forholdet til fremmede magtereller mellemfolkelige institutioner.I praksis foretages vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, i første <strong>om</strong>gang <strong>af</strong> Politiets Efterretningstjeneste (PET).53
En sag <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding, s<strong>om</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,vil i almindelighed blive indledt ved, at Politiets Efterretningstjenestehar tilvejebragt oplysninger, <strong>der</strong> giver grundlag for at mistænke <strong>udlændinge</strong>nfor at være til fare for statens sikkerhed. Hvis hensynet til bl.a. udenlandskesamarbejdspartnere og kil<strong>der</strong> fører til, at Politiets Efterretningstjeneste <strong>må</strong><strong>af</strong>stå fra at søge en str<strong>af</strong>fesag gennemført, kan Politiets Efterretningstjeneste på baggrund <strong>af</strong> efterretningstjenestens vur<strong>der</strong>ing her<strong>af</strong> <strong>af</strong> egen drift tage initiativtil, at justitsministeren indstiller til integrationsministeren <strong>om</strong> at træffe<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Udlændingemyndighe<strong>der</strong>ne kan dog også <strong>af</strong> egen drift, hvis <strong>der</strong> er konkret anledning<strong>der</strong>til, anmode Politiets Efterretningstjeneste <strong>om</strong> at vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> <strong>der</strong> ergrundlag for at tage initiativ til, at justitsministeren til brug for integrationsministerensvur<strong>der</strong>ing indstiller, at en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed.En vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, at en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, vils<strong>om</strong> udgangspunkt indebære, at <strong>udlændinge</strong>n udvises <strong>af</strong> landet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25, nr. 1, med indrejseforbud gældende for bestandig, og at <strong>udlændinge</strong>ner udelukket fra at kunne opnå opholdstilladelse, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 10, stk. 1, nr. 1.4.3.1 OplysningsgrundlagetEfter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 2, 1. pkt., kan integrationsministeren påbaggrund <strong>af</strong> en indstilling fra justitsministeren bestemme, at de oplysninger,<strong>der</strong> har ført til vur<strong>der</strong>ingen efter stk. 1, <strong>af</strong> sikkerhedsmæssige grunde ikke kanvi<strong>der</strong>egives til den udlænding, vur<strong>der</strong>ingen angår.For så vidt angår <strong>udlændinge</strong>n bety<strong>der</strong> dette således, at den pågældende ikkevil have adgang til de oplysninger, <strong>der</strong> har ført til vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, at den pågældende<strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 2, 2. pkt., kan integrationsministeren endvi<strong>der</strong>epå baggrund <strong>af</strong> en indstilling fra justitsministeren bestemme, at oplysningers<strong>om</strong> nævnt i 1. pkt. <strong>af</strong> sikkerhedsmæssige grunde ikke kan vi<strong>der</strong>egivestil den <strong>udlændinge</strong>myndighed, <strong>der</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelse i sagen.54
Samlet set bety<strong>der</strong> dette, at hverken den udlænding, s<strong>om</strong> sagen angår, ellerden <strong>udlændinge</strong>myndighed, <strong>der</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelse i sagen, har adgang til deoplysninger, <strong>der</strong> ligger til grund for vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed.Knyttet til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvilke oplysninger <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>ne haradgang til un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong> <strong>udvisning</strong>s- og udsendelsessagen, er et andetspørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong>, hvilke oplysninger <strong>der</strong> skal fremlægges for d<strong>om</strong>stolene i forbindelsemed eksempelvis behandlingen <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> frihedsberøvelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n,mens en sag <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25 behandles <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>ne.Udlændingelovens § 45 b samt dennes forarbej<strong>der</strong> tager ikke udtrykkeligt stillingtil dette spørgs<strong>må</strong>l. På den baggrund <strong>må</strong> det antages, at spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>fremlæggelse <strong>af</strong> oplysninger i d<strong>om</strong>stolsregi reguleres <strong>af</strong> de almindelige regler<strong>om</strong> bevisfremlæggelse m.v. i retsplejeloven.Adgangen til at kunne hemmeligholde oplysninger i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b, stk. 2, er <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørende betydning for Politiets Efterretningstjenestessamarbejde med andre landes efterretningstjenester og andre samarbejdspartnereog <strong>der</strong>med en grundlæggende forudsætning for en effektiv indsats for atforebygge terrorhandlinger og bekæmpe terrorisme. Det er bl.a. disse hensyn,<strong>der</strong> er baggrunden for, at <strong>der</strong> er mulighed for at fravige de almindelige forvaltningsretligekrav <strong>om</strong> partshøring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n og selve begrundelsen for <strong>af</strong>gørelsenfor så vidt angår farevur<strong>der</strong>ingen.Af integrationsministerens besvarelse den 16. maj 2002 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 29 <strong>af</strong>18. april 2002 fra Folketingets Retsudvalg fremgår bl.a., at det er hovedreglen,at alle oplysninger <strong>af</strong> betydning for en asylsag skal vi<strong>der</strong>egives til Flygtningenævnet.Den foreslåede bestemmelse i <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 2, 2.pkt., har således karakter <strong>af</strong> en undtagelsesbestemmelse, s<strong>om</strong> indebærer, at<strong>udlændinge</strong>n kan nægtes kendskab til de oplysninger, <strong>der</strong> har ført til vur<strong>der</strong>ingen<strong>af</strong>, at den pågældende <strong>må</strong> anses s<strong>om</strong> en fare for statens sikkerhed, hvisintegrationsministeren har besluttet, at oplysningerne <strong>af</strong> sikkerhedsmæssigegrunde ikke kan vi<strong>der</strong>egives til <strong>udlændinge</strong>n.Det fremgår vi<strong>der</strong>e <strong>af</strong> besvarelsen <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 29, at oplysninger, <strong>der</strong> ikkeer grund til at hemmeligholde <strong>af</strong> sikkerhedsmæssige årsager, <strong>der</strong>imod skal vi-55
<strong>der</strong>egives. Der skal således foretages en konkret vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, hvorvidt den enkelteoplysning kan vi<strong>der</strong>egives til <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>ne.Endelig fremgår det <strong>af</strong> besvarelsen, at det <strong>må</strong> forventes, at Flygtningenævnettræffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at den pågældende ikke kan udsendes <strong>af</strong> landet, hvisFlygtningenævnet på baggrund <strong>af</strong> de for nævnet foreliggende oplysninger herefterfin<strong>der</strong> det tvivls<strong>om</strong>t, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n ved en tilbagevenden til hjemlandeter i fare for en forfølgelse (eller andre forhold), s<strong>om</strong> er <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovensrefoulementsforbud.Tilbageholdelsen <strong>af</strong> oplysninger for Flygtningenævnet kan således få den betydning,at Flygtningenævnet ud fra de foreliggende oplysninger vur<strong>der</strong>er, atden pågældende ikke kan udsendes.PET er i øvrigt ikke forpligtet til at vi<strong>der</strong>egive oplysninger <strong>om</strong>, at en udlænding<strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed. PET kan således være i besiddelse<strong>af</strong> oplysninger, s<strong>om</strong> på den ene side nok kan have betydning for behandlingen<strong>af</strong> en <strong>udlændinge</strong>sag, men s<strong>om</strong> <strong>af</strong> hensyn til f.eks. statens sikkerhed ellerfremmede magter helt bør hemmeligholdes.Justitsministeren er <strong>af</strong> samme grunde og i forlængelse her<strong>af</strong> heller ikke forpligtettil at indstille, at integrationsministeren træffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25. Hvis det eksempelvis <strong>må</strong> antages, at det forhold,at en udlænding udvises <strong>af</strong> landet, vil kunne skade efterretningstjenesternesvirks<strong>om</strong>hed herun<strong>der</strong> efterforskningen <strong>af</strong> konkrete sager eller hensynet tilbeskyttelsen <strong>af</strong> kil<strong>der</strong> fordi den pågældende udlænding herved gøres bekendtmed, at den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, har justitsministerensåledes ikke pligt til over for integrationsministeren at indstille,at den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Konsekvensen i sådanne tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>n hverken direkte gennemkendskab til oplysningerne fra PET eller indirekte gennem en vur<strong>der</strong>ing fra integrationsministeren,jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 1, gøres bekendt med,at den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, er, at den pågældendeudlænding herefter vil kunne opholde sig i landet på sit hidtidigeopholdsgrundlag. Tilsvarende gæl<strong>der</strong> i de situationer, hvor det <strong>må</strong> antages, atdet forhold, at en udlænding nægtes forlængelse <strong>af</strong> en hidtidig opholdstilladel-56
se eller meddeles en opholdstilladelse, kan skade efterretningstjenesternesvirks<strong>om</strong>hed.4.3.2 Forholdet til grundlovenS<strong>om</strong> tidligere nævnt har de gældende regler <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong><strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, været genstand for stor politisk bevågenhed.Der er i den forbindelse blandt andet på baggrund <strong>af</strong> de høringssvar, <strong>der</strong> er<strong>af</strong>givet i forbindelse med Folketingets behandling <strong>af</strong> lov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002og <strong>af</strong> den løbende offentlige debat <strong>om</strong> reglerne rejst spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong>, hvorvidtden gældende ordning med <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens §25, jf. § 45 b, er forenelig med grundlovens § 3.Dette havde justitsministeren lejlighed til at redegøre nærmere for i forbindelsemed besvarelsen <strong>af</strong> de spørgs<strong>må</strong>l, <strong>der</strong> <strong>af</strong> Retsudvalget var stillet til justitsministerenforud for Folketingets behandling <strong>af</strong> forespørgsel nr. F 16, s<strong>om</strong> <strong>om</strong>talti kapitel 1.1.Justitsministeren oplyste således ved sin besvarelse den 9. april 2008 <strong>af</strong>spørgs<strong>må</strong>l nr. 374 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg blandt andet, at denordning, <strong>der</strong> er etableret i henhold til <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, min<strong>der</strong> <strong>om</strong>ordninger, <strong>der</strong> er kendt fra lande, s<strong>om</strong> vi normalt sammenligner os med, jf.justitsministerens samtidige besvarelse <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 382 (Alm. del) fraRetsudvalget.Justitsministeren oplyste i øvrigt med udførlig angivelse <strong>af</strong> relevante forarbej<strong>der</strong>,at bestemmelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1, <strong>der</strong> blev vedtaget <strong>af</strong> etbredt flertal i Folketinget i 2002 bygger på tidligere bestemmelser fra 1952og 1983 <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, og at den gældende ordning sikrer, at <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en <strong>udlændinge</strong>fter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1, kun er mulig, hvis to parlamentariskansvarlige ministre har vur<strong>der</strong>et, at <strong>der</strong> konkret er tale <strong>om</strong> en mere kvalificeretfare for, at den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhedi <strong>udlændinge</strong>lovens forstand. Der er ikke i forhold til <strong>af</strong>gørelser efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25, nr. 1, og § 45 b gjort nogen indskrænkninger i den almindeligeadgang til d<strong>om</strong>stolsprøvelse efter grundlovens § 63, og <strong>der</strong> kan i sådanne57
sager ikke ske udsendelse i strid med det absolutte refoulementsforbud i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 31, stk. 1.Besvarelsen <strong>af</strong>sluttes med den konklusion, at Justitsministeriet ikke fin<strong>der</strong>, atden gældende ordning efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, jf. § 45 b, rejser spørgs<strong>må</strong>li forhold til grundlovens § 3.De nævnte besvarede spørgs<strong>må</strong>l fra Folketingets Retsudvalg er i <strong>der</strong>es fuldeordlyd medtaget s<strong>om</strong> bilag.4.4 Non-refoulementDet fremgår <strong>af</strong> artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention(EMRK), at ingen person <strong>må</strong> un<strong>der</strong>kastes tortur eller umenneskelig eller nedværdigendebehandling eller str<strong>af</strong>. Det antages i praksis, at artikel 3 er absolut,og at den indebærer, at en udlænding ikke kan udsendes til tortur elleranden umenneskelig eller nedværdigende behandling eller str<strong>af</strong> i et andet land. <strong>af</strong>sk<strong>af</strong>fes, liges<strong>om</strong> ingen <strong>må</strong> idømmes dødsstr<strong>af</strong> eller henrettes. Det antages ipraksis, at det vil være i strid med bestemmelsen, hvis en person udsendes tilet land, hvor den pågældende risikerer at blive idømt og få fuldbyrdet dødsstr<strong>af</strong>.EMRK er gennemført i dansk lovgivning ved lov nr. 285 <strong>af</strong> 29. april 1992 <strong>om</strong> DenEuropæiske Menneskerettighedskonvention med senere ændringer, jf. lovbekendtgørelsenr. 750 <strong>af</strong> 19. oktober 1998.På den baggrund er det i <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, stk. 1, fastsat, at en udlændingikke <strong>må</strong> udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer dødsstr<strong>af</strong> ellerat blive un<strong>der</strong>kastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandlingeller str<strong>af</strong>, eller hvor <strong>udlændinge</strong>n ikke er beskyttet mod vi<strong>der</strong>esendelsetil et sådant land.Refoulementsforbuddet i <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, stk. 1, er absolut. Bestemmelsenfin<strong>der</strong> anvendelse i forhold til alle <strong>udlændinge</strong>, uanset vedk<strong>om</strong>mendeshandlinger i Danmark eller i udlandet. Efter sin ordlyd fin<strong>der</strong> bestemmelsendog kun anvendelse for de personer, <strong>der</strong> ophol<strong>der</strong> sig inden for landets græn-58
ser. I de tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>n ophol<strong>der</strong> sig uden for Danmarks grænser,vil <strong>der</strong> således ikke være tale <strong>om</strong> en situation, hvor <strong>udlændinge</strong>n skal udsendes,og <strong>der</strong>for er <strong>udlændinge</strong>n i et sådant tilfælde ikke <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> § 31, dadet er selve udsendelsen, s<strong>om</strong> værtslandet er forpligtet til at undlade.Ved anvendelsen <strong>af</strong> bestemmelsen skal Den Europæiske Menneskerettighedsd<strong>om</strong>stols(EMD) praksis på <strong>om</strong>rådet efterleves, jf. herved bemærkningerne tillov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002, s. 23.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, stk. 2, 1. pkt., <strong>må</strong> en udlænding, <strong>der</strong> er <strong>om</strong>fattet<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 7, stk. 1, ikke udsendes til et land, hvor den pågælden<strong>der</strong>isikerer forfølgelse <strong>af</strong> de i flygtningekonventionen <strong>af</strong> 28. juli 1951, artikel1 A, nævnte grunde. Dette gæl<strong>der</strong> dog ikke, hvis <strong>udlændinge</strong>n med rimeliggrund <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, eller hvis <strong>udlændinge</strong>n efterendelig d<strong>om</strong> for en særlig farlig forbrydelse <strong>må</strong> betragtes s<strong>om</strong> en fare for samfundet,jf. dog stk. 1, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, stk. 2, 2. pkt.Refoulementsforbuddet i <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, stk. 2, 1. pkt., er således ikkerelevant i de sager, hvor en udlænding er udvist i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25.Udlændingelovens § 31, stk. 2, gæl<strong>der</strong> specielt for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er <strong>om</strong>fattet<strong>af</strong> § 7, stk. 1, hvorimod <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, stk. 1, s<strong>om</strong> anført ovenfor gæl<strong>der</strong>i almindelighed for enhver udlænding. Efter Flygtningenævnets praksis fin<strong>der</strong>§ 31, stk. 2, dog også anvendelse i sager med personer, <strong>der</strong> har opholdstilladelseefter <strong>udlændinge</strong>lovens § 7, stk. 2.Udlændingelovens § 31, stk. 2, har således kun selvstændig betydning, i det<strong>om</strong>fang flygtningekonventionens refoulementsforbud i det konkrete tilfældeindebærer en vi<strong>der</strong>e beskyttelse end det refoulementsforbud, <strong>der</strong> kan udledes<strong>af</strong> EMRK artikel 3 og 6. tillægsprotokol.I praksis har refoulementsforbuddet den betydning, at en udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed, ikke kan udsendes til et hjemland, hvorden pågældende risikerer dødsstr<strong>af</strong> eller at blive un<strong>der</strong>kastet tortur ellerumenneskelig eller nedværdigende behandling eller str<strong>af</strong>, eller til et tredjeland,hvor <strong>udlændinge</strong>n ikke er beskyttet mod vi<strong>der</strong>esendelse til et sådant59
land. Endvi<strong>der</strong>e medfører det, at <strong>udlændinge</strong>n er henvist til tålt ophold her ilandet.For så vidt angår forholdene for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er udvist efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25, og s<strong>om</strong> ophol<strong>der</strong> sig her i landet på tålt ophold, henvises til kapitel 5<strong>om</strong> kontrol og vilkår, hvor også bestemmelserne <strong>om</strong> indkvarteringssted, meldepligtsamt øvrige kontrolforanstaltninger gennemgås.4.5 K<strong>om</strong>petence og procedure i relation til <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og udsendelse4.5.1 UdlændingeserviceUdlændingeservice er en styrelse, <strong>der</strong> organisatorisk hører un<strong>der</strong> Integrationsministeriet.I forlængelse <strong>af</strong> integrationsministerens <strong>af</strong>gørelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45b <strong>om</strong>, at en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, anmo<strong>der</strong>integrationsministeren Udlændingeservice <strong>om</strong> at træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>i sagen efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1.Udlændingeservice træffer herefter, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 46, stk. 1, s<strong>om</strong>første instans <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n efter <strong>udlændinge</strong>lovens §25, nr. 1.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 46, stk. 2, 1. pkt., er Integrationsministeriet klageinstansfor Udlændingeservices <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens §25.I forbindelse med <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25 skal <strong>der</strong>foretages en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> de i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26, stk. 1, opregnede hensyn.Disse hensyn <strong>må</strong> kun undtagelsesvis, jf. § 26, stk. 2, føre til undladelse <strong>af</strong><strong>udvisning</strong>, jf. det un<strong>der</strong> <strong>af</strong>snit 4.2.1 anførte.Herudover kan <strong>der</strong> være en række forskellige situationer <strong>af</strong>hængige <strong>af</strong>, hvorvidtden pågældende eksempelvis enten har h<strong>af</strong>t et registreringsbevis eller etopholdskort efter § 6 eller en opholdstilladelse eller § 9, eller har en verserendeasylsag un<strong>der</strong> behandling efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 7, hvor Udlændingeser-60
vice s<strong>om</strong> 1. instans skal udelukke den pågældende fra opholdstilladelse efter<strong>udlændinge</strong>lovens § 10, stk. 1, nr. 1.Det følger således <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 10, stk. 1, nr. 1, at en udlænding erudelukket fra at kunne få et registreringsbevis eller et opholdskort i medfør <strong>af</strong>EU-reglerne, jf. § 6, eller opholdstilladelse efter §§ 7-9 f, hvis <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed.I tilknytning til behandlingen <strong>af</strong> sådanne sager, hvor <strong>udlændinge</strong>n påberåber sig<strong>udlændinge</strong>lovens § 31, samt de sager, hvor det alene er spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> refoulementsforbuddetefter <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, <strong>der</strong> er påberåbt, skal Udlændingeserviceherudover træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, hvorvidt udsendelse <strong>af</strong> den pågældendekan ske.Udlændingeservices <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong>, hvorvidt den pågældende udviste udlænding,<strong>der</strong> påberåber at være <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> §§ 7-8, kan udsendes, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 32 a, jf. § 31, kan indbringes for Flygtningenævnet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 53 a, stk. 1, nr. 1.Afgørelser <strong>om</strong> udsendelse <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> tidligere har h<strong>af</strong>t opholdstilladelseefter <strong>udlændinge</strong>lovens §§ 7-8, og hvor den pågældende er udvist efter<strong>udlændinge</strong>lovens § 25, kan ligeledes indbringes for Flygtningenævnet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 53 a, stk. 1, nr. 4, eller en analogi <strong>af</strong> denne bestemmelse.Såfremt den udviste udlænding samtykker til udsendelsen, vil <strong>der</strong> ikke værebehov for at indbringe udsendelsesspørgs<strong>må</strong>let for Flygtningenævnet, og udsendelsevil herefter kunne ske i overensstemmelse med <strong>udvisning</strong>s<strong>af</strong>gørelsen.Det er Rigspolitiets Udlændinge<strong>af</strong>deling, <strong>der</strong> forestår den praktiske udsendelse<strong>af</strong> udviste <strong>udlændinge</strong>, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 30, stk. 2.En helt særlig situation er den, hvor den udviste udlænding ophol<strong>der</strong> sig i udlandetpå tidspunktet for <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og enten aldrig har h<strong>af</strong>t etlovligt opholdsgrundlag i Danmark eller er udrejst efter at have h<strong>af</strong>t et opholdsgrundlagi Danmark, <strong>der</strong> eventuelt fortsat er gyldigt på tidspunktet for<strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>. I de sager er det også Udlændingeservice, <strong>der</strong> s<strong>om</strong>første instans træffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25.61
Klageinstans for Udlændingeservices <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25 <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> tidligere har h<strong>af</strong>t opholdstilladelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens§§ 7-8, er Integrationsministeriet.I forbindelse med behandlingen <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25 (og den tilknyttede § 26-vur<strong>der</strong>ing) bør <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nes<strong>om</strong> udgangspunkt og i det <strong>om</strong>fang det er muligt, og hvor <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nehar kendskab til den pågældendes opholdssted, give <strong>udlændinge</strong>n mulighedfor at fremk<strong>om</strong>me med relevante oplysninger til brug for den tidligere <strong>om</strong>talte§ 26-vur<strong>der</strong>ing, inden <strong>der</strong> træffes <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>.Det fremgår dog <strong>af</strong> de almindelige forvaltningsretlige regler <strong>om</strong> partshøring, atdette udgangspunkt kan fraviges i de tilfælde, hvor partens (<strong>udlændinge</strong>ns)interesse i, at sagens <strong>af</strong>gørelser udsættes, findes at burde vige for væsentligehensyn til det offentlige eller private interesser, <strong>der</strong> taler imod en sådan udsættelse,jf. herved forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 4.Der bør ved denne vur<strong>der</strong>ing på den ene side lægges særlig vægt på <strong>af</strong>gørelsensmeget indgribende karakter, liges<strong>om</strong> <strong>der</strong> på den anden side bør lægges vægtpå, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n allerede er <strong>af</strong>skåret fra muligheden for at blive gjort bekendtmed grundlaget for farevur<strong>der</strong>ingen, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 2,og at <strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> en sag <strong>om</strong> statens sikkerhed.Det bemærkes, at <strong>der</strong> i tilknytning til <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> ligeledes træffes<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> indrejseforbud gældende for bestandig efter <strong>udlændinge</strong>lovens §32, stk. 4, 1. pkt.S<strong>om</strong> nævnt er <strong>der</strong> ikke opsættende virkning i forbindelse med en klage til Integrationsministerietover Udlændingeservices <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25. Det bety<strong>der</strong>, at den pågældende ikke <strong>må</strong> genindrejse iDanmark, mens en klagesag verserer i Integrationsministeriet. Det bemærkes iden forbindelse, at en <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter de gældende regler s<strong>om</strong>det klare udgangspunkt først har retsvirkning fra forkyndelsen <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsen forden pågældende udlænding, hvorfor denne først formelt mister sin eventuelleopholdstilladelse ved en sådan forkyndelse.En udlænding, <strong>der</strong> er udvist efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, og s<strong>om</strong> efter forkyndelsener udrejst <strong>af</strong> landet, har ikke ret til at indrejse i Danmark. Den pågæl-62
dende kan heller ikke påberåbe sig beskyttelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, dabestemmelsen efter sin ordlyd alene fin<strong>der</strong> anvendelse på de <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong>befin<strong>der</strong> sig i landet.Se mere <strong>om</strong> refoulementsforbuddet un<strong>der</strong> <strong>af</strong>snit 4.4.En <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> medfører, at en allerede meddelt opholdstilladelsebortfal<strong>der</strong>, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 32, stk. 1, 1. pkt. I forlængelse her<strong>af</strong> træfferUdlændingeservice med klageadgang til Integrationsministeriet <strong>af</strong>gørelse<strong>om</strong> indrejseforbud. Indrejseforbuddet meddeles for bestandig, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 32, stk. 4, 1. pkt.Der er ikke i <strong>udlændinge</strong>loven fastsat regler <strong>om</strong> genoptagelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong><strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25. Det fremgår imidlertid <strong>af</strong>integrationsministerens besvarelse den 16. maj 2002 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 34 <strong>af</strong> 3.maj 2002 fra Folketingets Retsudvalg bl.a., at fremk<strong>om</strong>mer <strong>der</strong> i de sager, hvoren udlænding udelukkes fra en opholdstilladelse i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§ 10, stk. 1, nr. 1, fordi den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,senere oplysninger, <strong>der</strong> ty<strong>der</strong> på, at dette ikke er tilfældet, påhvilerdet den myndighed, <strong>der</strong> bliver opmærks<strong>om</strong> herpå, at tage skridt til, at integrationsministerenpå ny vur<strong>der</strong>er, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed.Det fremgår vi<strong>der</strong>e, at den pågældende myndighed således vil skulle rette henvendelsetil Politiets Efterretningstjeneste, <strong>der</strong> herefter kan tage initiativ til,at justitsministeren til brug for integrationsministerens fornyede vur<strong>der</strong>ing indstiller,<strong>om</strong> den pågældende udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhedeller ej.Vur<strong>der</strong>er integrationsministeren herefter, at <strong>udlændinge</strong>n ikke længere <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed, giver integrationsministeren den <strong>udlændinge</strong>myndighed,<strong>der</strong> tr<strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n var udelukket fra atkunne få opholdstilladelse, meddelelse <strong>om</strong> sin fornyede vur<strong>der</strong>ing.Det påhviler herefter <strong>udlændinge</strong>myndigheden at genoptage sagen med henblikpå at meddele den pågældende udlænding opholdstilladelse, hvis de almindeligebetingelser herfor er opfyldt, og den pågældende i øvrigt ikke er udelukketfra opholdstilladelse efter andre bestemmelser i <strong>udlændinge</strong>lovens § 10.63
Herudover skal Udlændingeservice i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 49 b hverthalve år, eller når <strong>der</strong> i øvrigt er anledning hertil, un<strong>der</strong>søge, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er grundlagfor at træffe <strong>af</strong>gørelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 32 b. Udlændingeserviceskal altså mindst hvert halve år tage stilling til, <strong>om</strong> grundlaget for vur<strong>der</strong>ingenefter <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, hvorefter den pågældende ikke kan udsendes, harændret sig.Denne mulighed for genoptagelse <strong>af</strong> udsendelsesspørgs<strong>må</strong>let efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 49 b gæl<strong>der</strong> dog kun for så vidt angår de <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er meddelt<strong>af</strong>slag på asyl s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> flygtningekonventionens eller <strong>udlændinge</strong>lovensudelukkelsesgrunde, men s<strong>om</strong> ikke kan udsendes på grund <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovensrefoulementsforbud i <strong>udlændinge</strong>lovens § 31.4.5.2 FlygtningenævnetFlygtningenævnet er et u<strong>af</strong>hængigt d<strong>om</strong>stolslignende organ. Nævnet er såledesu<strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong> den politiske proces og kan ikke modtage direktiver fra regeringeller folketing.Flygtningenævnet består <strong>af</strong> en formand og et antal næstformænd, s<strong>om</strong> alle erd<strong>om</strong>mere. Flygtningenævnets formand skal være landsd<strong>om</strong>mer eller højesteretsd<strong>om</strong>mer.Herudover består nævnet <strong>af</strong> et antal medlemmer, s<strong>om</strong> er advokaterog beskikket efter indstilling fra Advokatrådet, og et antal medarbej<strong>der</strong>efra Integrationsministeriets departement, <strong>der</strong> er beskikket efter indstilling fraintegrationsministeren.Ved Flygtningenævnets behandling <strong>af</strong> en sag medvirker formanden eller ennæstformand, <strong>der</strong> er mødele<strong>der</strong>. Herudover medvirker en advokat og et medlemfra Integrationsministeriet. Nævnets medlemmer er u<strong>af</strong>hængige og kan ikkemodtage eller søge instruktion fra den beskikkende eller indstillende myndighedeller organisation.Flygtningenævnets <strong>af</strong>gørelser er endelige, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 56, stk. 8.For så vidt angår den begrænsede mulighed for d<strong>om</strong>stolsprøvelse i medfør <strong>af</strong>grundlovens § 63 henvises til <strong>af</strong>snit 4.6 nedenfor.Nævnets mø<strong>der</strong> er s<strong>om</strong> udgangspunkt mundtlige, jf. herved <strong>udlændinge</strong>lovens §56, stk. 2. Dog kan Flygtningenævnets formand eller den, formanden bemyndi-64
ger hertil, henvise en sag til skriftlig behandling efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 56,stk. 4, i en række nærmere opregnede tilfælde.I medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 56, stk. 4, nr. 5, kan nævnets formand ellerden, formanden bemyndiger <strong>der</strong>til, henvise en sag, <strong>der</strong> skal behandles efter §53, stk. 6, til behandling på skriftligt grundlag, hvis forholdene i øvrigt talerfor anvendelse <strong>af</strong> denne behandlingsform. Et eksempel på, at sager behandlespå skriftligt grundlag, er tilfælde, hvor den pågældende udlænding befin<strong>der</strong> sigi udlandet.Til stede un<strong>der</strong> Flygtningenævnets mundtlige behandling <strong>af</strong> sagen er <strong>udlændinge</strong>n,dennes advokat, nævnets tre medlemmer, en repræsentant for Udlændingeservice,en tolk og en sekretær fra nævnssekretariatet.Flygtningenævnets mø<strong>der</strong> er ikke offentlige.Flygtningenævnets mø<strong>der</strong> ledes <strong>af</strong> formanden eller en næstformand, <strong>der</strong> ogsåer d<strong>om</strong>mer, jf. ovenfor. Mødet indledes med, at formanden sikrer sig <strong>udlændinge</strong>nsidentitet og redegør for mødets forløb, herun<strong>der</strong> at nævnsmedlemmerneforud for mødet har h<strong>af</strong>t adgang til sagens materiale. Formanden orientererligeledes <strong>om</strong>, at oplysningerne i sagen vil blive behandlet fortroligt, men atoplysningerne dog i ganske særlige situationer vil kunne overgives til efterretningstjenesterneeller anklagemyndigheden, og at oplysningerne i den forbindelsevil kunne danne grundlag for anklagemyndighedens beslutning <strong>om</strong>, hvorvidttiltale skal rejses for forbrydelser begået i eller uden for Danmark. Herefterfremk<strong>om</strong>mer parterne med <strong>der</strong>es påstande i relation til sagen. Parterne kanun<strong>der</strong> mødet ændre eller udvide <strong>der</strong>es påstande.Udlændingen får herefter mulighed for at <strong>af</strong>give forklaring. Dette foregår ved,at den beskikkede advokat stiller spørgs<strong>må</strong>l til sin klient, hvorefter repræsentantenfor Udlændingeservice får lejlighed til at stille spørgs<strong>må</strong>l. Nævnetsmedlemmer kan også stille supplerende eller uddybende spørgs<strong>må</strong>l.Når <strong>udlændinge</strong>ns forklaring er <strong>af</strong>givet, og eventuel y<strong>der</strong>ligere bevisførelse harfundet sted, får først advokaten og herefter repræsentanten for Udlændingeservicemulighed for at proce<strong>der</strong>e sagen. Parternes indlæg kan give anledningtil replik og duplik. Til slut får <strong>udlændinge</strong>n mulighed for at udtale sig. Heref-65
ter forla<strong>der</strong> <strong>udlændinge</strong>n, advokaten, tolken og repræsentanten for Udlændingeservicenævnslokalet.Herefter voterer nævnets medlemmer. Nævnets votering er fortrolig. Nævnets<strong>af</strong>gørelse træffes ved stemmeflerhed. S<strong>om</strong> udgangspunkt forkyndes <strong>af</strong>gørelsenfor <strong>udlændinge</strong>n un<strong>der</strong> nævnsmødet. Formanden giver i den forbindelse en redegørelsefor baggrunden for den trufne beslutning. Afgørelsen udleveres påskrift til <strong>udlændinge</strong>n, advokaten og repræsentanten fra Udlændingeservice.De almindelige retningslinjer for nævnets arbejde drøftes i Flygtningenævnetskoordinationsudvalg, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 53, stk. 7.Koordinationsudvalget er sammensat på samme <strong>må</strong>de s<strong>om</strong> et nævn. UdoverFlygtningenævnets formand består udvalget <strong>af</strong> en repræsentant fra Integrationsministerietog en repræsentant fra Advokatrådet. Koordinationsudvalgetsopgaver er nærmere beskrevet i § 17 i Flygtningenævnets forretningsorden, jf.bekendtgørelse nr. 192 <strong>af</strong> 15. marts 2006 <strong>om</strong> forretningsorden for Flygtningenævnet,og <strong>om</strong>fatter bl.a. drøftelse <strong>af</strong> forhold, <strong>der</strong> kan eller bør indgå i nævnetsvur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> en bestemt type sager, drøftelse <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l vedrørendeberostillelse <strong>af</strong> sager og efterfølgende vi<strong>der</strong>ebehandling samt besvarelse <strong>af</strong> høringer<strong>om</strong> ny lovgivning.4.5.3 Advokathjælp og tolkningUn<strong>der</strong> Udlændingeservices behandling <strong>af</strong> sagen efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25 ogeventuelt § 31 har <strong>udlændinge</strong>n i medfør <strong>af</strong> den almindelige bestemmelse <strong>om</strong>partsrepræsentation efter forvaltningslovens § 8, stk. 1, ret til at lade sig bistå<strong>af</strong> andre, herun<strong>der</strong> <strong>af</strong> advokater. Udlændingen har imidlertid ikke krav på enbeskikket advokat.Un<strong>der</strong> Flygtningenævnets behandling <strong>af</strong> sagen har <strong>udlændinge</strong>n ret til en beskikketadvokat, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 55, stk. 1. I praksis beskikker Flygtningenævneten advokat for <strong>udlændinge</strong>n i alle sager, <strong>der</strong> behandles på mundtligtnævnsmøde.Udlændingen og dennes advokat har ret til at gøre sig bekendt med det materiale,<strong>der</strong> indgår i nævnets behandling, og til at udtale sig her<strong>om</strong>, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 55, stk. 3. Dog kan dette fraviges, hvis hensynet til statens sikker-66
hed eller dens forhold til fremmede magter eller hensynet til tredjemand undtagelsesvisgør det påkrævet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 55, stk. 4.Un<strong>der</strong> Udlændingeservices behandling <strong>af</strong> sagen indkaldes <strong>udlændinge</strong>n s<strong>om</strong> udgangspunkttil en samtale, hvor den pågældende får lejlighed til at udtale sig.Udover <strong>udlændinge</strong>n samt eventuelt dennes advokat og sagsbehandleren medvirkerdesuden en tolk.Un<strong>der</strong> Flygtningenævnets behandling <strong>af</strong> sagen bliver <strong>udlændinge</strong>n indkaldt tilet møde i nævnet, hvor <strong>der</strong> ligeledes vil være en tolk til stede.Både Udlændingeservice og Flygtningenævnet anven<strong>der</strong> s<strong>om</strong> hovedregel tolke,<strong>der</strong> står opført på Rigspolitiets liste over godkendte tolke. Listen opdateresløbende og reguleres i øvrigt <strong>af</strong> bekendtgørelse nr. 571 <strong>af</strong> 28. maj 2008 <strong>om</strong>Rigspolitiets tolkeoversigt. Herudover er <strong>der</strong> i <strong>udlændinge</strong>lovens § 46 f hjemmeltil, at integrationsministeren kan fastsætte regler <strong>om</strong> krav til tolke, <strong>der</strong>anvendes <strong>af</strong> myndighe<strong>der</strong> på Integrationsministeriets <strong>om</strong>råde.4.6 D<strong>om</strong>stolsprøvelse i medfør <strong>af</strong> grundlovens § 63Flygtningenævnet er et u<strong>af</strong>hængigt d<strong>om</strong>stolslignende organ. Flygtningenævnets<strong>af</strong>gørelser er endelige, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 56, stk. 8. S<strong>om</strong> følge her<strong>af</strong> kanFlygtningenævnets <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> udsendelseshindringer efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 31 s<strong>om</strong> udgangspunkt ikke prøves ved d<strong>om</strong>stolene. D<strong>om</strong>stolene kan såledesikke efterprøve Flygtningenævnets skønsmæssige vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> den pågældendekan udsendes til sit hjemland.Spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> rækkevidden <strong>af</strong> endelighedsbestemmelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 56, stk. 8, har flere gange været indbragt for d<strong>om</strong>stolene i medfør <strong>af</strong> den almindeligeprøvelsesadgang efter grundlovens § 63. Højesteret har i flere <strong>af</strong> sagerneudtalt, at d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> Flygtningenævnets <strong>af</strong>gørelser er begrænsettil en prøvelse <strong>af</strong> retsspørgs<strong>må</strong>l, herun<strong>der</strong> mangler ved <strong>af</strong>gørelsesgrundlaget,sagsbehandlingsfejl og ulovlig skønsudøvelse.Der er <strong>der</strong>imod intet til hin<strong>der</strong> for at indbringe <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter<strong>udlændinge</strong>lovens § 25, <strong>der</strong> jo træffes <strong>af</strong> Udlændingeservice med klageadgangtil Integrationsministeriet, for d<strong>om</strong>stolene i medfør <strong>af</strong> den almindelige prøvelsesadgangefter grundlovens § 63.67
Efter grundlovens § 63, stk. 1, 1. pkt., er d<strong>om</strong>stolene således berettigede til atpåkende ethvert spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> øvrighedsmyndighedens grænser.Proceduren for behandlingen <strong>af</strong> sager efter grundlovens § 63 er bl.a. gennemgåeti integrationsministerens besvarelse den 17. maj 2002 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 27<strong>af</strong> 17. april 2002 fra Folketingets Retsudvalg.Af besvarelsen fremgår, at de forvaltningsretlige prøvelsessager behandles eftercivilprocessens almindelige regler. På grundlag <strong>af</strong> det, <strong>der</strong> er passeret un<strong>der</strong>forhandlingerne og bevisførelsen, <strong>af</strong>gør retten, hvilke faktiske <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong><strong>der</strong> skal lægges til grund for sagens pådømmelse, jf. retsplejelovens §344.Det fremgår endvi<strong>der</strong>e <strong>af</strong> besvarelsen, at oplysninger til brug for rettens prøvelsekan tilvejebringes gennem bl.a. vidneførsel og partsforklaring, og at rettenkan pålægge en part eller en tredjemand at fremlægge dokumenter, <strong>der</strong> erun<strong>der</strong>givet vedk<strong>om</strong>mendes rådighed. Her<strong>om</strong> gæl<strong>der</strong> retsplejelovens almindeligebestemmelser i kapitel 18 <strong>om</strong> vidner, kapitel 28 <strong>om</strong> partens og tredjemandsforpligtelse til at fremlægge synbare bevismidler og kapitel 29 <strong>om</strong> <strong>af</strong>høring <strong>af</strong>parter.I en sag, hvor genstanden for rettens prøvelse er spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter<strong>udlændinge</strong>lovens § 25, vil indkaldte vidner fra forvaltningen ofte kunnevære beskyttet <strong>af</strong> vidneudelukkelsesreglen i retsplejelovens § 169.Bestemmelsen har følgende ordlyd:§ 169. Tjenestemænd eller andre, <strong>der</strong> handler i offentligt eller<strong>der</strong>med ligestillet hverv, <strong>må</strong> ikke uden samtykke <strong>af</strong> vedk<strong>om</strong>mendemyndighed <strong>af</strong>kræves vidneforklaring <strong>om</strong> forhold, med hensyn tilhvilke <strong>der</strong> i det offentliges interesse påhviler dem tavshedspligt.For medlemmer <strong>af</strong> Folketinget kræves samtykke <strong>af</strong> tingets formandog vedk<strong>om</strong>mende minister.68
Stk. 2. Nægtes samtykke, kan retten, såfremt forklaringens<strong>af</strong>givelse findes at være <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørende betydning for sagens udfald,pålægge vedk<strong>om</strong>mende myndighed over for retten at redegøre forgrundene til nægtelsen. Fin<strong>der</strong> retten herefter, at hensynet tilhemmeligholdelse bør vige for hensynet til sagens oplysning, kanden bestemme, at vidneforklaring skal <strong>af</strong>gives. Dette gæl<strong>der</strong> dogikke, hvis nægtelsen er begrundet med hensynet til statensDet fremgår endelig <strong>af</strong> besvarelsen, at i de tilfælde, hvor <strong>der</strong> f.eks. <strong>af</strong> hensyntil statens sikkerhed ikke <strong>af</strong> vedk<strong>om</strong>mende myndighed kan meddeles samtykketil, at en vidneforklaring <strong>af</strong>gives, kan retten således pålægge myndighedenover for retten at redegøre for grundene hertil, når forklaringen findes at være<strong>af</strong> <strong>af</strong>gørende betydning for sagens udfald, jf. stk. 2, 1. pkt. Parterne (modparten)har ikke krav på at blive bekendt med den <strong>af</strong>givne redegørelse, jf. betænkning316/1962 <strong>om</strong> vidner, s. 29 og 101.Vidneudelukkelsesreglen i retsplejelovens § 169 fin<strong>der</strong> tilsvarende anvendelseved editionspålæg og <strong>af</strong>givelse <strong>af</strong> partsforklaring, jf. herved retsplejelovens §298, stk. 1, og § 305.Der har endnu ikke været indbragt sager for d<strong>om</strong>stolene <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nes<strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25eller <strong>om</strong> Flygtningenævnets <strong>af</strong>gørelser efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 31 i relationtil § 45 b-proceduren.4.7 Administrativ <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> EU-borgereAfgørelser <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> EU-borgere efter <strong>udlændinge</strong>lovens §25, jf. § 45 b-proceduren, følger s<strong>om</strong> udgangspunkt de samme regler, s<strong>om</strong> gæl<strong>der</strong>for andre <strong>udlændinge</strong>.Der skal dog i forbindelse med den § 26-vur<strong>der</strong>ing, <strong>der</strong> skal foretages i forholdtil <strong>af</strong>gørelsen efter § 25, tages særligt hensyn til EU-rettens almindelige princip<strong>om</strong> fri bevægelighed, når <strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> EU-borgere. I den forbindelseskal <strong>der</strong> foretages en konkret <strong>af</strong>vejning <strong>af</strong> på den ene side hensynet til69
EU-borgerens ret til fri bevægelighed og på den anden side hensynet til statenssikkerhed.Medlemsstaterne kan udvise en person, hvis <strong>udvisning</strong>sbeslutningen er begrundeti hensynet til den offentlige orden (ordre public), sikkerhed og sundhed.Udvisning i for vidt <strong>om</strong>fang kan føre til begrænsninger <strong>af</strong> den frie bevægelighed<strong>af</strong> personer og kan <strong>der</strong>for være i strid med de grundlæggende rettighe<strong>der</strong> oghermed EF-traktatens overordnede <strong>må</strong>lsætning. EU-borgere ny<strong>der</strong> således særligbeskyttelse mod <strong>udvisning</strong>.Det følger <strong>af</strong> direktiv 2004/38/EF artikel 29, at en medlemsstat kun kan træffe<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> udsendelse <strong>af</strong> en unionsborger, hvis <strong>af</strong>gørelsen er bydende nødvendig<strong>af</strong> hensyn til den offentlige sikkerhed i de tilfælde, hvor unionsborgerenhar h<strong>af</strong>t ophold i de forudgående ti år eller er mindreårig. Direktivet er bl.a.implementeret ved bekendtgørelse nr. 300 <strong>af</strong> 29. april 2008 (EUopholdsbekendtgørelsen).EF-d<strong>om</strong>stolen har løbende foretaget en præcisering <strong>af</strong>, hvornår <strong>der</strong> kan ske <strong>udvisning</strong><strong>af</strong> EU-borgere. Det følger <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolens <strong>af</strong>gørelser, at <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> enEU-borger kun er berettiget, såfremt den pågældendes tilstedeværelse elleradfærd udgør en virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod grundlæggendesamfundshensyn.Der skal således foretages en proportionalitets<strong>af</strong>vejning, hvor <strong>der</strong> foretages envur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> forholdets grovhed på den ene side og hensynet til EU-retten påden anden side. Der er tale <strong>om</strong> en konkret vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> m<strong>om</strong>enter s<strong>om</strong> arten oggrovheden <strong>af</strong> den str<strong>af</strong>bare handling, risikoen for gentagelse og <strong>udlændinge</strong>nsforhold i øvrigt.I de tilfælde, hvor en EU-borger <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, <strong>må</strong>det samlet set antages, at dette forhold vil opveje hensynet til den pågældendeEU-borgers ret til fri bevægelighed.4.8 Oplysninger <strong>om</strong> praksis i sager behandlet efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, jf§ 45 bPå grund <strong>af</strong> den føls<strong>om</strong>me karakter, s<strong>om</strong> sager efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr.1, har, og de hensyn, s<strong>om</strong> ligger til grund for den ordning, <strong>der</strong> er etableret i70
<strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 1, offentliggøres <strong>der</strong> almindeligvis ikke nærmereoplysninger <strong>om</strong> disse sager. Dette har integrationsministeren ved flere lejlighe<strong>der</strong>udtalt. Der henvises i den forbindelse til integrationsministerens besvarelseden 23. juli 2004 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. S 4555 <strong>af</strong> 28. juni 2004 fra folketingsmedlemPeter Skaarup (DF), hvor bl.a. følgende fremgår:sager efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1, har, og s<strong>om</strong> ligger til grund for denordning, <strong>der</strong> er etableret i <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 1, taler efter regeringensopfattelse for, at <strong>der</strong> ikke offentligt gives nærmere oplysninger <strong>om</strong> dissesager. S<strong>om</strong> det tidligere er oplyst over for Folketinget, fin<strong>der</strong> regeringen imidlertid,at det kan være naturligt un<strong>der</strong> fortrolige former at holde Folketingetorienteret <strong>om</strong> udviklingen på <strong>om</strong>rådet. Justitsministeren har tilkendegivetover for mig, at en sådan orientering naturligt bør ske i Folketingets udvalgvedrørende efterretningstjenesterne. Justitsministeren har samtidig oplyst, at<strong>der</strong> er etableret en ordning, hvorefter orienteringen gives til det pågældende-2007, s. 21, at bestemmelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25, nr. 1, siden indførelsen i 2002 ikke har været anvendtover ti gange.Flygtningenævnet har behandlet tre sager vedrørende <strong>udlændinge</strong> med opholdher i landet, og s<strong>om</strong> er udvist efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1, <strong>af</strong> hensyn tilstatens sikkerhed.Den 1. april 2008 tr<strong>af</strong> Flygtningenævnet i to sager <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at to irakiskestatsborgere ikke kunne udsendes til Irak eller til et land, hvor de ikke var beskyttetmod vi<strong>der</strong>esendelse til Irak, idet <strong>udlændinge</strong>lovens § 31 på det foreliggendegrundlag var til hin<strong>der</strong> herfor. De pågældende blev herefter henvist tiltålt ophold her i landet.Den 20. oktober 2008 tr<strong>af</strong> Flygtningenævnet <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at en tunesisk statsborgerikke kunne udsendes tvangsmæssigt til Tunesien eller til et land, hvorhan ikke er beskyttet mod vi<strong>der</strong>esendelse til Tunesien. Den pågældende havdesammen med en anden tunesisk statsborger angiveligt planlagt et drab på entegner, <strong>der</strong> havde fået offentliggjort en tegning <strong>af</strong> Muhammed.71
Den anden tunesiske statsborger har fr<strong>af</strong>aldet sin asylansøgning og er udrejstfrivilligt.Sagerne vedrørende de to tunesiske statsborgere har været indbragt for d<strong>om</strong>stolenefor så vidt angår spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> lovligheden <strong>af</strong> den iværksatte frihedsberøvelse.Der henvises til kapitel 5.2.72
5. Gældende ret kontrol og vilkår5.1 IndledningArbejdsgruppen er i henhold til k<strong>om</strong>missoriet blevet bedt <strong>om</strong> at overveje, <strong>om</strong>det gældende regelsæt vedrørende frihedsberøvelse un<strong>der</strong> sagen <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, er tilstrækkeligt til at sikre<strong>udlændinge</strong>ns tilstedeværelse og udsendelse.Arbejdsgruppen er desuden blevet bedt <strong>om</strong> at overveje mulighe<strong>der</strong>ne for enopstramning <strong>af</strong> de vilkår <strong>om</strong> meldepligt, bestemmelse <strong>om</strong> opholdssted m.v., <strong>der</strong>fastsættes, når <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,ikke kan udsendes <strong>af</strong> Danmark, men forbliver her i landet på tålt ophold.I forbindelse med behandlingen <strong>af</strong> de sager, hvor en udlænding udvises <strong>af</strong> landet,fordi den pågældende udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,opstår spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvilke kontrolforanstaltninger <strong>der</strong> kan og børiværksættes over for den pågældende. I henhold til de gældende regler giver<strong>udlændinge</strong>loven bl.a. mulighed for, at <strong>der</strong> i forskellige tilfælde kan ske frihedsberøvelse<strong>af</strong> den pågældende, at Udlændingeservice kan beslutte, at denpågældende udlænding skal tage ophold på et bestemt indkvarteringssted, ogat politiet kan pålægge den pågældende udlænding at møde hos politiet på fastetidspunkter (meldepligt).For<strong>må</strong>let med nærværende kapitel er at beskrive, hvilke kontrolforanstaltningerog hvilke vilkår <strong>der</strong> i dag kan bringes i anvendelse i forhold til en konkretudlænding i relation til en sag <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25. Et væsentligt for<strong>må</strong>l med kapitlet er desuden at få beskrevet, hvilkekontrolforanstaltninger og hvilke vilkår <strong>der</strong> gæl<strong>der</strong> for de personer, <strong>der</strong> er udvistefter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, men s<strong>om</strong> ikke kan udsendes un<strong>der</strong> henvisningtil forbuddet mod refoulement i <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, og s<strong>om</strong> således ophol<strong>der</strong>sig her i landet på tålt ophold.S<strong>om</strong> anført i kapitel 1, indgik regeringen og Dansk Folkeparti den 11. november2008 en politisk <strong>af</strong>tale <strong>om</strong> en øjeblikkelig opstramning <strong>af</strong> kontrolforanstaltningernefor <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, samt <strong>om</strong> at forhøje str<strong>af</strong>ferammen forovertrædelse <strong>af</strong> en pålagt meldepligt eller et påbud <strong>om</strong> at tage ophold på etbestemt indkvarteringssted, hvis <strong>der</strong> foreligger skærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>.73
Integrationsministeren fremsatte i konsekvens <strong>af</strong> <strong>af</strong>talen den 13. november2008 lovforslag nr. L 69 (Forslag til lov <strong>om</strong> ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven (Skærpetmeldepligt for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, styrket kontrol med overholdelse<strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted samt forhøjelse<strong>af</strong> str<strong>af</strong>ferammen for overtrædelse <strong>af</strong> en pålagt meldepligt eller et påbud <strong>om</strong>at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted)).Det fremgår <strong>af</strong> lovforslagets almindelige bemærkninger, at baggrunden for lovforslagetsfremsættelse var, at regeringen fandt, at <strong>der</strong> var behov for en markantopstramning <strong>af</strong> kontrolforanstaltningerne over for <strong>udlændinge</strong>, s<strong>om</strong> er<strong>administrativ</strong>t udvist, fordi de <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, mens<strong>om</strong> uønsket ophol<strong>der</strong> sig her i landet, fordi de ikke udrejser frivilligt og ikkekan udsendes tvangsmæssigt <strong>af</strong> hensyn til overholdelse <strong>af</strong> Danmarks internationaleforpligtelser.Regeringen havde <strong>der</strong>for un<strong>der</strong>søgt mulighe<strong>der</strong>ne for opstramning <strong>af</strong> kontrolforanstaltningernefor <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, og på baggrund <strong>af</strong> denne un<strong>der</strong>søgelse fremsat forslag til enumiddelbar ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven, s<strong>om</strong> mest muligt skulle stramme kontrolforanstaltningernefor disse <strong>udlændinge</strong> inden for det gældende k<strong>om</strong>petence-og prøvelsessystem samt forhøje str<strong>af</strong>ferammen for overtrædelse <strong>af</strong> en pålagtmeldepligt eller et påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted,hvis <strong>der</strong> foreligger skærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>.Lovforslaget indeholdt <strong>der</strong>for bestemmelser <strong>om</strong> skærpelse <strong>af</strong> reglerne <strong>om</strong> meldepligt,styrket kontrol med overholdelse <strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage ophold på etbestemt indkvarteringssted samt forhøjelse <strong>af</strong> str<strong>af</strong>ferammen for overtrædelse<strong>af</strong> en pålagt meldepligt eller et påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringsstedi tilfælde, hvor <strong>der</strong> foreligger skærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>.Det fremgår således <strong>af</strong> lovforslaget, at det foreslås, at <strong>udlændinge</strong> på tålt opholdi videst muligt <strong>om</strong>fang skal pålægges personligt at melde sig til politietdagligt efter politiets nærmere bestemmelse, og at <strong>der</strong> i sammenhæng hermedforeslås en forhøjelse <strong>af</strong> str<strong>af</strong>ferammen i tilfælde, hvor en udlænding ikke efterk<strong>om</strong>meren pålagt meldepligt, og hvor <strong>der</strong> foreligger skærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>,fra indtil 4 <strong>må</strong>ne<strong>der</strong>s fængsel til indtil 1 års fængsel.74
Det fremgår desuden, at det foreslås, at kontrollen med, at <strong>udlændinge</strong> på tåltophold, s<strong>om</strong> er pålagt at tage ophold i Center Sandholm, overhol<strong>der</strong> påbuddet,skal styrkes, og at dette skal ske ved, at Udlændingeservice skal indføre enordning, hvorefter Udlændingeservice løbende kan kontrollere, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>på tålt ophold overhol<strong>der</strong> et pålagt påbud <strong>om</strong> at tage ophold i Center Sandholm.I sammenhæng hermed foreslås en forhøjelse <strong>af</strong> str<strong>af</strong>ferammen i tilfælde,hvor en udlænding ikke efterk<strong>om</strong>mer et påbud <strong>om</strong> at tage ophold i CenterSandholm, og hvor <strong>der</strong> foreligger skærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>, fra indtil 4 <strong>må</strong>ne<strong>der</strong>sfængsel til indtil 1 års fængsel.Lovforslaget blev den 19. december 2008 vedtaget <strong>af</strong> Folketinget. Loven lovnr. 1397 <strong>af</strong> 27. december 2008 trådte i kr<strong>af</strong>t den 31. december 2008.5.2 FrihedsberøvelseUdlændingeloven indehol<strong>der</strong> to bestemmelser <strong>om</strong> frihedsberøvelse.Udlændingelovens § 35 <strong>om</strong> varetægtsfængsling supplerer retsplejelovens bestemmelser<strong>om</strong> varetægtsfængsling og anvendes i forbindelse med behandlingen<strong>af</strong> en str<strong>af</strong>fesag mod en udlænding, og når en udlænding er indrejst i Danmarki strid med et indrejseforbud. Bestemmelsen anvendes til sikring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>nstilstedeværelse un<strong>der</strong> str<strong>af</strong>fesagen, un<strong>der</strong> eventuel appel, og indtild<strong>om</strong>mens bestemmelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens §§ 22-24 kan fuldbyrdes.Da anvendelsen <strong>af</strong> varetægtsfængsling efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 35 forudsætter,at <strong>udvisning</strong>en er sket ved d<strong>om</strong>, eller at <strong>udlændinge</strong>n er indrejst i stridmed et indrejseforbud, er bestemmelsen ikke relevant i relation til <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, og bestemmelsen vil <strong>der</strong>forikke blive nærmere <strong>om</strong>talt i dette kapitel.Udlændingelovens § 36 vedrører <strong>administrativ</strong> frihedsberøvelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>.Bestemmelsen anvendes til at sikre muligheden for <strong>af</strong>visning, for <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens §§ 25, 25 a, 25 b og 25 c, for overførelse ellertilbageførelse eller for udsendelse <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> i øvrigt ikke har rettil at opholde sig her i landet.75
Hvis det er nødvendigt for at sikre, at <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding i medfør <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong>lovens § 25 kan gennemføres, kan politiet således frihedsberøve <strong>udlændinge</strong>ni medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 36, stk. 1.Udlændingelovens § 36 har efter ikr<strong>af</strong>ttrædelsen <strong>af</strong> lov nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december2008 følgende ordlyd:§ 36. Såfremt de i § 34 nævnte foranstaltninger ikke ertilstrækkelige til at sikre muligheden for <strong>af</strong>visning, for <strong>udvisning</strong>efter §§ 25, 25 a, 25 b og 25 c, for overførsel eller tilbageførseleller for udsendelse <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> efter reglerne ikapitlerne 1 og 3-5 a i øvrigt ikke har ret til at opholde sig her ilandet, kan politiet bestemme, at den pågældende skalfrihedsberøves. Har <strong>udlændinge</strong>n fast bopæl her i landet, kan denpågældende alene frihedsberøves for at sikre muligheden for<strong>udvisning</strong> efter § 25. En udlænding, hvis ansøgning <strong>om</strong>opholdstilladelse efter § 7 forventes eller er udtaget til behandlingefter den i § 53 b, stk. 1, nævnte procedure, kan efter en konkret,individuel vur<strong>der</strong>ing frihedsberøves, såfremt det er påkrævet forat fastholde <strong>udlændinge</strong>ns tilstedeværelse un<strong>der</strong>asylsagsbehandlingen, medmindre de i § 34 nævnteforanstaltninger er tilstrækkelige.Stk. 2. En udlænding kan frihedsberøves, såfremt den pågældendeikke efterk<strong>om</strong>mer Udlændingeservices bestemmelse <strong>om</strong> at tageophold, jf. § 42 a, stk. 7, 1. pkt., og § 42 d, stk. 2, 2. pkt. Enudlænding, s<strong>om</strong> har indgivet ansøgning <strong>om</strong> opholdstilladelse imedfør <strong>af</strong> § 7, kan endvi<strong>der</strong>e frihedsberøves, hvis <strong>udlændinge</strong>nuden rimelig grund udebliver fra en <strong>af</strong>høring ved politiet ellerUdlændingeservice, hvortil den pågældende er indkaldt.Stk. 3. En udlænding, s<strong>om</strong> har indgivet ansøgning <strong>om</strong>opholdstilladelse i medfør <strong>af</strong> § 7, og s<strong>om</strong> er udvist efter § 25 a,stk. 1, kan frihedsberøves med henblik på at sikre en effektivfuldbyrdelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>.76
Stk. 4. Såfremt de i § 34 nævnte foranstaltninger ikke ertilstrækkelige til at sikre en effektiv behandling <strong>af</strong>asylansøgningen og udsendelse <strong>af</strong> landet, kan en udlænding, s<strong>om</strong>har indgivet ansøgning <strong>om</strong> opholdstilladelse i medfør <strong>af</strong> § 7,frihedsberøves un<strong>der</strong> asylsagens behandling, hvis <strong>udlændinge</strong>ngennem sin adfærd lægger væsentlige hindringer i vejen forasylsagens oplysning ved1) gentagne gange uden rimelig grund at udeblive fra <strong>af</strong>høringerved politiet eller Udlændingeservice, hvortil den pågældende erindkaldt,2) ikke at meddele eller ved at tilsløre oplysninger <strong>om</strong> sinidentitet, nationalitet eller rejserute eller ved at meddeleutvivls<strong>om</strong>t urigtige oplysninger her<strong>om</strong>, jf. § 40, stk. 1, 1. og 2.pkt., eller3) på anden lignende <strong>må</strong>de ikke at medvirke til sagens oplysning.Stk. 5. Drager politiet <strong>om</strong>sorg for en udlændings udrejse, ogmedvirker <strong>udlændinge</strong>n ikke hertil, jf. § 40, stk. 4, 1. pkt., kan<strong>udlændinge</strong>n frihedsberøves med henblik på at sikre, at<strong>udlændinge</strong>n meddeler de nødvendige oplysninger til udrejsen ogmedvirker til tilvejebringelse <strong>af</strong> den nødvendige rejselegitimationog visum og til udrejsen i øvrigt.Stk. 6. En udlænding, <strong>der</strong> <strong>af</strong> Udlændingeservice i medfør <strong>af</strong> § 53 b,stk. 1, eller Flygtningenævnet er meddelt <strong>af</strong>slag på en ansøgning<strong>om</strong> opholdstilladelse i medfør <strong>af</strong> § 7, og hvor politiet drager<strong>om</strong>sorg for <strong>udlændinge</strong>ns udrejse, og <strong>udlændinge</strong>n ikke medvirkerhertil, jf. § 40, stk. 4, 1. pkt., kan frihedsberøves, såfremt de i §§34 og 42 a, stk. 7, 1. pkt., og stk. 11 nævnte foranstaltninger ikkeer tilstrækkelige til at sikre <strong>udlændinge</strong>ns medvirken til udrejsen.Stk. 7. En udlænding, <strong>der</strong> en eller flere gange ikke efterk<strong>om</strong>merpolitiets bestemmelse efter § 34, stk. 3, kan frihedsberøves,såfremt det er nødvendigt for at <strong>af</strong>gøre, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er opståetmulighed for udsendelse, jf. § 32 b.77
Stk. 8. Såfremt de i § 34 nævnte foranstaltninger ikke ertilstrækkelige til at sikre tilstedeværelsen <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> eri transit i en dansk lufthavn med henblik på udsendelse, kanFrihedsberøvelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 36, stk. 1, kan s<strong>om</strong>udgangspunkt kun ske over for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> ikke har fast bopæli Danmark. Det er imidlertid fra lovgivers side fundet nødvendigtmed en undtagelse hertil i de tilfælde, hvor <strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> atudvise en udlænding på grund <strong>af</strong> statens sikkerhed, jf. betænkningnr. 968/1982 <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>lovgivningen, s. 189. Der er såledesefter <strong>udlændinge</strong>lovens § 36, stk. 1, 2. pkt., mulighed for atfrihedsberøve en udlænding for at sikre muligheden for <strong>udvisning</strong>efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25 på trods <strong>af</strong>, at den pågældende harfast bopæl i Danmark.Det følger <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 48, 2. pkt., at <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong><strong>administrativ</strong> frihedsberøvelse, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 36, <strong>af</strong> enudlænding kan træffes <strong>af</strong> Rigspolitichefen eller politidirektøren.Det beror på en konkret vur<strong>der</strong>ing i hver enkelt sag, hvorvidt deter nødvendigt at frihedsberøve en udlænding.Det er en forudsætning for frihedsberøvelse efter<strong>udlændinge</strong>lovens § 36, at de i <strong>udlændinge</strong>lovens § 34 nævnteforanstaltninger ikke er tilstrækkelige til at sikre muligheden for<strong>udvisning</strong> eller udsendelse, jf. ordlynævnte foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at sikreDer er hverken i loven eller lovens forarbej<strong>der</strong> fastsat en øvre grænse for varigheden<strong>af</strong> frihedsberøvelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 36.Det er imidlertid efter fast praksis på baggrund <strong>af</strong> Danmarks internationaleforpligtelser, ikke mindst Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, enforudsætning for iværksættelse og opretholdelse <strong>af</strong> en frihedsberøvelse <strong>af</strong>78
en udlænding i udsendelsesposition, at <strong>der</strong> er reel udsigt til, at en udsendelsekan effektueres inden for en overskuelig fremtid.Frihedsberøvelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 36 kan <strong>der</strong>for ikke opretholdes og<strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> løslades når <strong>der</strong> foreligger en endelig <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>nikke kan tvangsmæssigt udsendes til hjemlandet eller til et land,hvor <strong>udlændinge</strong>n ikke er beskyttet mod vi<strong>der</strong>esendelse til hjemlandet, og <strong>må</strong>henvises til tålt ophold her i landet. I denne situation er <strong>der</strong> således ikke (længere)en reel udsigt til, at en udsendelse kan effektueres inden for en overskueligfremtid.Der er således s<strong>om</strong> udgangspunkt ikke hjemmel til at frihedsberøve en udlændingpå tålt ophold på grund <strong>af</strong> den manglende reelle udsigt til, at en udsendelsekan effektueres inden for en overskuelig fremtid.En undtagelse hertil er dog den situation, hvor en udlænding en eller fleregange ikke efterk<strong>om</strong>mer politiets bestemmelse <strong>om</strong> meldepligt efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 34, stk. 3, jf. herved <strong>udlændinge</strong>lovens § 36, stk. 7.I medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 34, stk. 3, har politiet kunnet bestemme, at enudlænding, <strong>der</strong> er meddelt <strong>af</strong>slag på en ansøgning <strong>om</strong> opholdstilladelse efter<strong>udlændinge</strong>lovens §§ 7 eller 8, men s<strong>om</strong> ikke kan udsendes <strong>af</strong> landet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 31, skal give møde hos politiet på nærmere angivne tidspunktermed henblik på løbende at sikre, at politiet har kendskab til <strong>udlændinge</strong>nsopholdssted.I disse situationer, hvor en udlænding er pålagt meldepligt, men hvor meldepligtenikke overholdes, kan <strong>udlændinge</strong>n frihedsberøves, selv <strong>om</strong> <strong>der</strong> er tagetstilling til, at den pågældende udlænding ikke kan udsendes, hvis for<strong>må</strong>let medfrihedsberøvelsen er at un<strong>der</strong>søge, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er opstået mulighed for udsendelse,jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 32 b. På grund <strong>af</strong> for<strong>må</strong>let med frihedsberøvelsen <strong>må</strong>det forudsættes, at frihedsberøvelsen skal være kortvarig, medmindre <strong>der</strong> visersig en reel mulighed for at kunne effektuere udsendelsen inden for en overskueligfremtid. Rigspolitiet har oplyst, at muligheden for at frihedsberøve i medfør<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 36, stk. 7, ikke har været anvendt i praksis.Efter vedtagelsen <strong>af</strong> Lovforslag L 69, <strong>der</strong> nu er gennemført ved lov nr. 1397 <strong>af</strong>27. december 2008, blev <strong>udlændinge</strong>lovens § 34, stk. 3, ændret.79
Bestemmelsen har nu følgende ordlyd:Stk. 3. Politiet bestemmer, medmindre særlige grunde taler<strong>der</strong>imod, at en udlænding, hvis opholdstilladelse efter § 7 eller §8, stk. 1 eller 2, er bortfaldet, jf. § 32, stk. 1, men s<strong>om</strong> ikke kanudsendes <strong>af</strong> landet, jf. § 31, og en udlænding, <strong>der</strong> har fået <strong>af</strong>slagpå en ansøgning <strong>om</strong> opholdstilladelse efter § 7 eller § 8, stk. 1eller 2, men s<strong>om</strong> ikke kan udsendes <strong>af</strong> landet, jf. § 31, skal givemøde hos politiet på nærmere angivne tidspunkter med henblik påløbende at sikre, at politiet har kendskab til <strong>udlændinge</strong>nsSe mere <strong>om</strong> meldepligt nedenfor i <strong>af</strong>snit 5.4.5.2.1 D<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> frihedsberøvelsenEn udlænding, <strong>der</strong> frihedsberøves efter § 36, skal, medmindre den pågældendeforinden løslades, inden 3 døgn efter frihedsberøvelsens iværksættelse fremstillesfor retten, <strong>der</strong> tager stilling til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> frihedsberøvelsens lovlighedog fortsatte opretholdelse, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 37, stk. 1, 1. pkt.Løslades <strong>udlændinge</strong>n inden 3 døgn efter frihedsberøvelsens iværksættelse,kan politiets <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> frihedsberøvelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 36 påklagestil integrationsministeren, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 48, 4. pkt. Klagen harikke opsættende virkning, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 48, 5. pkt.Byrettens <strong>af</strong>gørelse træffes ved kendelse, <strong>der</strong> kan påkæres efter reglerne iretsplejelovens kapitel 37, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 37, stk. 3, 1. pkt.I forbindelse med fremstillingen beskikker retten en advokat for <strong>udlændinge</strong>n.igekreds <strong>af</strong> advokater, <strong>der</strong> kan anvendes i sager vedrørende overtrædelse <strong>af</strong>str<strong>af</strong>felovens kapitler 12 eller 13, jf. retsplejelovens § 784. Rigspolitiet haroplyst, at <strong>der</strong> konkret har været anvendt beneficerede advokater i de fire sager,hvori Rigspolitiet har anvendt frihedsberøvelse over for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong>er udvist efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25.80
Er frihedsberøvelsen efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 36 iværksat i umiddelbar forlængelse<strong>af</strong> en anholdelse efter retsplejelovens kapitel 69 (<strong>om</strong> anholdelse),regnes fristen for frihedsberøvelsen fra tidspunktet for anholdelsen, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 37, stk. 1, 2. pkt.Er <strong>udlændinge</strong>n frihedsberøvet på tidspunktet for rettens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> frihedsberøvelsenslovlighed, og findes frihedsberøvelsen lovlig, fastsættes <strong>der</strong> i rettenskendelse en frist for fortsat tilbageholdelse, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 37,stk. 3, 2. pkt. Denne frist kan senere forlænges <strong>af</strong> retten, dog højst med 4 ugerad gangen, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 37, stk. 3, 3. pkt. nstandfor d<strong>om</strong>stolskontrol efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 37. Bestemmelsen er baseretpå den opfattelse, at personer, <strong>der</strong> un<strong>der</strong>kastes frihedsberøvelse i henholdtil <strong>udlændinge</strong>loven, med hensyn til d<strong>om</strong>stolskontrol ikke bør være ringere beskyttetend personer, <strong>der</strong> un<strong>der</strong>gives anden <strong>administrativ</strong> frihedsberøvelse. Derer således med bestemmelsen lagt op til en d<strong>om</strong>stolskontrol <strong>af</strong> samme intensitets<strong>om</strong> d<strong>om</strong>stolskontrol i henhold til grundlovens § 71, stk. 6, jf. betænkningnr. 968/1982 <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>lovgivningen s. 61 f. Der er i <strong>udlændinge</strong>lovens §37 givet nærmere bestemmelser <strong>om</strong> d<strong>om</strong>stolskontrollen, og ifølge § 37, stk. 6,fin<strong>der</strong> retsplejelovens kapitel § 43 a <strong>om</strong> prøvelse <strong>af</strong> <strong>administrativ</strong>t bestemt fri- la. retsplejelovens § 471,hvorefter retten drager <strong>om</strong>sorg for sagens oplysning.D<strong>om</strong>stolsprøvelsen angår kun frihedsberøvelsen ikke spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvorvidt<strong>udvisning</strong> bør ske, jf. betænkning nr. 968/1982, s. 193.Selv <strong>om</strong> beslutningen <strong>om</strong> frihedsberøvelse sker for at sikre gennemførelsen <strong>af</strong><strong>udvisning</strong>s<strong>af</strong>gørelsen efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, s<strong>om</strong> igen er baseret på vur<strong>der</strong>ingenefter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed, og selv <strong>om</strong> gyldigheden <strong>af</strong> disse <strong>af</strong>gørelser ikke kanprøves un<strong>der</strong> en sag <strong>om</strong> frihedsberøvelse i henhold til <strong>udlændinge</strong>lovens § 37,har Højesteret i forbindelse med behandlingen <strong>af</strong> to sager <strong>om</strong> to tunesiskestatsborgere, <strong>der</strong> var <strong>administrativ</strong>t udvist efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, fastslået,at en kontrol <strong>af</strong> frihedsberøvelsens lovlighed skal indebære en vis prøvelse<strong>af</strong> det faktuelle grundlag for <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses foren fare for statens sikkerhed.81
I de to konkrete sager havde integrationsministeren i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b, stk. 2, bestemt, at de oplysninger, <strong>der</strong> havde ført til vur<strong>der</strong>ingen<strong>af</strong>, at de pågældende personer <strong>må</strong>tte anses for en fare for statens sikkerhed,<strong>af</strong> sikkerhedsmæssige grunde ikke <strong>må</strong>tte vi<strong>der</strong>egives til de pågældende selveller til de <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> skulle træffe <strong>af</strong>gørelse i sagen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25.I forbindelse med byrettens og landsrettens behandling <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> frihedsberøvelse<strong>af</strong> de pågældende, og mens <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>ne behandledesagen <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> samt <strong>om</strong> udsendelsesspørgs<strong>må</strong>let, blevoplysninger <strong>om</strong> grundlaget for vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, at de pågældende <strong>må</strong>tte ansesfor en fare for statens sikkerhed, ikke fremlagt. Både byretten og landsrettenfandt frihedsberøvelserne lovlige, hvorfor disse i flere <strong>om</strong>gange blev opretholdt.Efter at sagerne blev indbragt for Højesteret, fremlagde Rigspolitietimidlertid en række oplysninger <strong>om</strong> grundlaget for <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>,s<strong>om</strong> ikke tidligere havde været fremlagt.Den 2. juli 2008 <strong>af</strong>sagde Højesteret kendelse i de to sager. Højesteret udtalte isine enslydende kendelser, at byrettens og landsrettens prøvelse <strong>af</strong> frihedsberøvelsernei de to sager ikke havde levet op til de krav, <strong>der</strong> <strong>må</strong>tte stilles tild<strong>om</strong>stolskontrollen i sager <strong>af</strong> den pågældende karakter. Højesteret ophævedepå den baggrund byrettens og landsrettens <strong>af</strong>gørelser og hjemviste sagerne tilfornyet behandling ved byretten med henblik på, at den fornødne d<strong>om</strong>stolskontrolkunne ske. Selv <strong>om</strong> beslutningen <strong>om</strong> frihedsberøvelse skete for at sikregennemførelsen <strong>af</strong> <strong>udvisning</strong>s<strong>af</strong>gørelsen, s<strong>om</strong> igen er baseret på <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>,at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, og selv <strong>om</strong> gyldigheden<strong>af</strong> disse <strong>af</strong>gørelser ikke kan prøves un<strong>der</strong> en sag <strong>om</strong> frihedsberøvelse ihenhold til § 37, fandt Højesteret, at en kontrol <strong>af</strong> frihedsberøvelsens lovlighedskulle indebære en vis prøvelse <strong>af</strong> det faktuelle grundlag for <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>, at<strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong>tte anses for en fare for statens sikkerhed. Højesteret fandtendvi<strong>der</strong>e, at <strong>der</strong> <strong>må</strong>tte kræves en rimelig sandsynliggørelse <strong>af</strong>, at <strong>der</strong> havdeværet et sådant faktuelt grundlag for farevur<strong>der</strong>ingen, at frihedsberøvelsenikke kunne anses for uhjemlet eller ubegrundet, jf. herved også menneskerettighedskonventionensartikel 5, stk. 4. Denne sandsynliggørelse <strong>må</strong> ske ved, atmyndighe<strong>der</strong>ne for retten fremlægger de i så henseende fornødne oplysningermed passende adgang til kontradiktion.82
Højesteret fastslår således, at <strong>der</strong> <strong>må</strong> kræves en rimelig sandsynliggørelse <strong>af</strong>,at <strong>der</strong> har været et sådant faktuelt grundlag for farevur<strong>der</strong>ingen, at frihedsberøvelsenikke kan anses for uhjemlet eller ubegrundet, og at denne sandsynliggørelse<strong>må</strong> ske ved, at myndighe<strong>der</strong>ne for retten fremlægger de i så henseendefornødne oplysninger med passende adgang til kontradiktion.Sagerne har efterfølgende været behandlet på ny <strong>af</strong> byretten, landsretten ogHøjesteret. I byretten og landsretten blev <strong>der</strong> i relation til den efterfølgendebehandling til sandsynliggørelse <strong>af</strong> grundlaget for farevur<strong>der</strong>ingen og <strong>der</strong>med<strong>udvisning</strong>en fremlagt de oplysninger, <strong>der</strong> <strong>af</strong> Rigspolitiet var blevet fremlagtfor Højesteret, samt y<strong>der</strong>ligere materiale. Såvel byretten s<strong>om</strong> landsretten vur<strong>der</strong>ede,at <strong>der</strong> var fremlagt de i så henseende tilstrækkelige oplysninger <strong>om</strong>baggrunden for <strong>udvisning</strong>en, hvorfor frihedsberøvelserne blev opretholdt s<strong>om</strong>lovlige.Procesbevillingsnævnet meddelte herefter tilladelse til, at sagerne <strong>om</strong> frihedsberøvelserneslovlighed kunne indbringes for Højesteret.I oktober 2008 udrejste den ene tunesiske statsborger frivilligt.Den 19. november 2008 <strong>af</strong>sagde Højesteret på ny kendelse i de to sager.Højesteret godkendte frihedsberøvelsen i den ene sag, men ikke i den andensag.For så vidt angår den sag, hvori den ene tuneser var udrejst, fandt Højesteret,at det med de oplysninger, <strong>der</strong> var fremlagt <strong>om</strong> den pågældende, var rimeligtsandsynliggjort, at <strong>der</strong> havde været et sådant faktuelt grundlag for farevur<strong>der</strong>ingen<strong>af</strong> den pågældende, at frihedsberøvelsen ikke kunne anses for uhjemleteller ubegrundet.I den anden sag nåede Højesteret <strong>der</strong>imod frem til, at det ikke var rimeligtsandsynliggjort, at <strong>der</strong> havde været et sådant faktuelt grundlag for farevur<strong>der</strong>ingen<strong>af</strong> den pågældende, at <strong>der</strong> var grundlag for en frihedsberøvelse <strong>af</strong> denpågældende.Højesteret henviste i kendelsen <strong>af</strong> 19. november 2008 til sin tidligere kendelse<strong>af</strong> 2. juli 2008, hvorved Højesteret fandt, at <strong>der</strong> skulle fremlægges sådanne83
oplysninger <strong>om</strong> det faktuelle grundlag for farevur<strong>der</strong>ingen, at <strong>der</strong> er mulighedfor en vis prøvelse s<strong>om</strong> beskrevet. Da <strong>der</strong> ikke var fremlagt oplysninger <strong>om</strong>grundlaget for efterretningstjenestens vur<strong>der</strong>ing, hvorefter den pågældendeudlænding havde h<strong>af</strong>t en tæt forbindelse til den (nu udrejste) anden udlændingog en mere overordnet rolle i planerne <strong>om</strong> at dræbe tegneren bag en <strong>af</strong> Muhammed-tegningerne,og da <strong>der</strong> ikke var anført noget <strong>om</strong>, hvorledes de øvrigeoplysninger <strong>om</strong> den pågældende udlænding var tilvejebragt, fandt Højesteret,at oplysningerne <strong>om</strong> den pågældendes aktiviteter og <strong>om</strong> en forbindelse mellemden pågældende og den anden udlænding ikke var tilstrækkeligt belyst. Derhavde s<strong>om</strong> følge her<strong>af</strong> ikke i fornødent <strong>om</strong>fang været mulighed for kontradiktionog for at foretage en prøvelse <strong>af</strong> det faktuelle grundlag for <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>,at den pågældende <strong>må</strong>tte anses for en fare for statens sikkerhed.5.2.1.1 Praktisk behandling <strong>af</strong> sager vedrørende frihedsberøvelseErfaringsgrundlaget med anvendelse <strong>af</strong> frihedsberøvelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 36 <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er <strong>administrativ</strong>t udvist i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25, er meget begrænset, idet sådanne frihedsberøvelser kun har væretanvendt <strong>af</strong> Rigspolitiet i fire tilfælde (alle i 2007 og 2008).Rigspolitiet har i forbindelse med arbejdsgruppens arbejde oplyst, at Rigspolitieti forbindelse med behandlingen <strong>af</strong> de fire sager har h<strong>af</strong>t lejlighed til atoverveje forskellige problemstillinger i relation til den praktiske administration<strong>af</strong> reglerne <strong>om</strong> frihedsberøvelse, herun<strong>der</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> anvendelse <strong>af</strong> isolation,brev- og besøgskontrol samt dørlukning og navneforbud i forbindelse medd<strong>om</strong>stolsprøvelsen.5.2.2.1 IsolationUdlændingelovens § 37 c <strong>om</strong> frihedsberøvelse i isolation har følgende ordlyd:84
§ 37 c. Retten kan på begæring <strong>af</strong> politiet bestemme, at enudlænding, hvis frihedsberøvelse er opretholdt <strong>af</strong> retten i medfør<strong>af</strong> § 37, jf. § 36, fuldstændig eller delvis skal udelukkes fr<strong>af</strong>ællesskab med andre indsatte (isolation), hvis dette er påkrævet<strong>af</strong> hensyn til indhentelsen <strong>af</strong> oplysninger, s<strong>om</strong> er nødvendige tilbedømmelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en tilladelse i henhold til denne lov kan gives,eller <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n lovligt ophol<strong>der</strong> sig her i landet.Stk. 2. Isolation <strong>må</strong> ikke iværksættes eller fortsættes, såfremtfor<strong>må</strong>let hermed kan tilgodeses ved mindre indgribendeforanstaltninger. Ved <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> isolation skal <strong>der</strong> endvi<strong>der</strong>etages hensyn til den særlige belastning, indgrebet kan medføre forden frihedsberøvede på grund <strong>af</strong> dennes unge al<strong>der</strong> eller fysiskeeller psykiske svagelighed.Stk. 3. Politiets begæring <strong>om</strong> isolation indgives til retten på detsted, hvor <strong>udlændinge</strong>n er frihedsberøvet. Retten beskikker enadvokat for <strong>udlændinge</strong>n. Rettens <strong>af</strong>gørelse træffes ved kendelse,<strong>der</strong> kan påkæres efter reglerne i retsplejelovens kapitel 37.Kære<strong>må</strong>l har ikke opsættende virkning med hensyn tilgennemførelse <strong>af</strong> beslutning <strong>om</strong> isolation. Retsplejelovens kapitel43 a fin<strong>der</strong> i øvrigt tilsvarende anvendelse.Stk. 4. Fin<strong>der</strong> retten, at isolation kan iværksættes ellerfortsættes, fastsættes <strong>der</strong> i kendelsen en frist for fortsatisolation. Ved iværksættelse <strong>af</strong> isolation <strong>må</strong> den første frist forindgrebets længde ikke overstige 2 uger. Denne frist kan senereforlænges <strong>af</strong> retten, dog højst med 4 uger ad gangen. Fuldstændigisolation <strong>må</strong> ikke finde sted i et sammenhængende tidsrum påmere end 4 uger.85
Stk. 5. Politiet kan bestemme, at en udlænding, <strong>der</strong> erfrihedsberøvet i medfør <strong>af</strong> § 36, men ikke er fremstillet for retteni medfør <strong>af</strong> § 37, fuldstændig eller delvis skal un<strong>der</strong>gives isolation,såfremt betingelserne i stk. 1 og 2 er opfyldt. Udlændingen kankræve, at en <strong>af</strong> politiet i medfør <strong>af</strong> 1. pkt. truffet beslutning <strong>om</strong>isolation forelægges retten til <strong>af</strong>gørelse i forbindelse med<strong>udlændinge</strong>ns fremstilling for retten i medfør <strong>af</strong> § 37. En begæringefter 2. pkt. har ikke opsættende virkning. Stk. 3 fin<strong>der</strong>S<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> bestemmelsen, <strong>må</strong> indgrebet alene anvendes, hvis det erproportionalt, og andre mindre indgribende foranstaltninger ikke kan sikre opfyldelsen<strong>af</strong> for<strong>må</strong>let, og isolation <strong>må</strong> alene anvendes, hvis det er påkrævet <strong>af</strong>hensyn til indhentelsen <strong>af</strong> oplysninger, s<strong>om</strong> er nødvendige til bedømmelse <strong>af</strong>,<strong>om</strong> en tilladelse i henhold til <strong>udlændinge</strong>loven kan gives, eller <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>nlovligt ophol<strong>der</strong> sig her i landet.Rigspolitiet har oplyst, at frihedsberøvelse i isolation aldrig anvendes i forbindelsemed frihedsberøvelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 36. Bestemmelsen vedrørendefrihedsberøvelse i isolation har heller ikke været bragt i anvendelse i defire konkrete sager vedrørende frihedsberøvelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed.5.2.2.2 Brev- og besøgskontrolUdlændingelovens § 37 d <strong>om</strong> besøgskontrol har følgende ordlyd:86
. En udlænding, <strong>der</strong> er frihedsberøvet i medfør <strong>af</strong> § 36,eller hvis frihedsberøvelse er opretholdt <strong>af</strong> retten i medfør <strong>af</strong> §37, jf. § 36, kan modtage besøg i det <strong>om</strong>fang, opretholdelse <strong>af</strong>orden og sikkerhed på anbringelsesstedet tilla<strong>der</strong> det. Politiet kan<strong>af</strong> hensyn til indhentelsen <strong>af</strong> oplysninger, s<strong>om</strong> er nødvendige tilbedømmelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en tilladelse i henhold til denne lov kan gives,eller <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n lovligt ophol<strong>der</strong> sig her i landet, eller s<strong>om</strong>er nødvendige for, at politiet kan drage <strong>om</strong>sorg for <strong>udlændinge</strong>nsudrejse, modsætte sig, at den frihedsberøvede modtager besøg,eller forlange, at besøg fin<strong>der</strong> sted un<strong>der</strong> kontrol. Denfrihedsberøvede har altid ret til ukontrolleret besøg <strong>af</strong> denbeskikkede advokat. En frihedsberøvet, <strong>der</strong> har ansøgt <strong>om</strong>opholdstilladelse efter § 7, har endvi<strong>der</strong>e altid ret til ukontrolleretbesøg <strong>af</strong> en repræsentant for Dansk Flygtningehjælp.Stk. 2. Nægter politiet besøg til en udlænding, hvisfrihedsberøvelse er opretholdt <strong>af</strong> retten i medfør <strong>af</strong> § 37, jf. § 36,skal den frihedsberøvede un<strong>der</strong>rettes her<strong>om</strong>, medmindre retten <strong>af</strong>hensyn til indhentelsen <strong>af</strong> oplysninger, s<strong>om</strong> er nødvendige tilbedømmelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en tilladelse i henhold til denne lov kan gives,eller <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n lovligt ophol<strong>der</strong> sig her i landet, eller s<strong>om</strong>er nødvendige for, at politiet kan drage <strong>om</strong>sorg for <strong>udlændinge</strong>nsudrejse, træffer anden bestemmelse. § 37 c, stk. 3, fin<strong>der</strong>tilsvarende anvendelse.Stk. 3. Nægter politiet besøg til en udlænding, <strong>der</strong> erfrihedsberøvet i medfør <strong>af</strong> § 36, men ikke er fremstillet for retteni medfør <strong>af</strong> § 37, skal den frihedsberøvede un<strong>der</strong>rettes her<strong>om</strong>,medmindre politiet <strong>af</strong> hensyn til indhentelsen <strong>af</strong> oplysninger, s<strong>om</strong>er nødvendige til bedømmelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en tilladelse i henhold tildenne lov kan gives, eller <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n lovligt ophol<strong>der</strong> sig heri landet, eller s<strong>om</strong> er nødvendige for, at politiet kan drage <strong>om</strong>sorgfor <strong>udlændinge</strong>ns udrejse, træffer anden bestemmelse.87
Stk. 4. En udlænding, hvis frihedsberøvelse er opretholdt <strong>af</strong> retteni medfør <strong>af</strong> § 37, jf. § 36, kan kræve, at politiets <strong>af</strong>slag på besøgeller krav <strong>om</strong> kontrol i medfør <strong>af</strong> stk. 1 forelægges retten til<strong>af</strong>gørelse. En begæring efter 1. pkt. har ikke opsættende virkning.§ 37 c, stk. 3, fin<strong>der</strong> tilsvarende anvendelse.Stk. 5. En udlænding, <strong>der</strong> er frihedsberøvet i medfør <strong>af</strong> § 36, menikke er fremstillet for retten i medfør <strong>af</strong> § 37, jf. § 36, kan kræve,at politiets <strong>af</strong>slag på besøg eller krav <strong>om</strong> kontrol i medfør <strong>af</strong> stk. 1forelægges retten til <strong>af</strong>gørelse i forbindelse med <strong>udlændinge</strong>nsfremstilling for retten i medfør <strong>af</strong> § 37, jf. § 36. En begæring efter1. pkt. har ikke opsættende virkning. § 37 c, stk. 3, fin<strong>der</strong>Udlændingelovens § 37 e <strong>om</strong> brevkontrol har følgende ordlyd: . En udlænding, <strong>der</strong> er frihedsberøvet i medfør <strong>af</strong> § 36,eller hvis frihedsberøvelse er opretholdt <strong>af</strong> retten i medfør <strong>af</strong> §37, jf. § 36, har ret til at modtage og <strong>af</strong>sende breve. Politiet kangennemse brevene inden modtagelsen eller <strong>af</strong>sendelsen. Politietskal snarest muligt udlevere eller sende brevene, medmindreindholdet vil kunne være til skade for indhentelsen <strong>af</strong> oplysninger,s<strong>om</strong> er nødvendige til bedømmelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en tilladelse i henholdtil denne lov kan gives, eller <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n lovligt ophol<strong>der</strong> sigher i landet, eller s<strong>om</strong> er nødvendige for, at politiet kan drage<strong>om</strong>sorg for <strong>udlændinge</strong>ns udrejse, eller til skade for opretholdelse<strong>af</strong> orden og sikkerhed på anbringelsesstedet.88
Stk. 2. En udlænding, <strong>der</strong> er frihedsberøvet i medfør <strong>af</strong> § 36, ellerhvis frihedsberøvelse er opretholdt <strong>af</strong> retten i medfør <strong>af</strong> § 37, jf. §36, har ret til ukontrolleret brevveksling med den beskikkedeadvokat, ministeren for flygtninge, indvandrere og integration,Udlændingeservice og Flygtningenævnet. Har <strong>udlændinge</strong>n ansøgt<strong>om</strong> opholdstilladelse efter § 7, har vedk<strong>om</strong>mende endvi<strong>der</strong>eadgang til ukontrolleret brevveksling med Dansk Flygtningehjælp.Retsplejelovens § 772, stk. 2, fin<strong>der</strong> i øvrigt tilsvarendeanvendelse.Stk. 3. Tilbageholdes et brev til eller fra en udlænding, hvisfrihedsberøvelse er opretholdt <strong>af</strong> retten i medfør <strong>af</strong> § 37, jf. § 36,skal spørgs<strong>må</strong>let, <strong>om</strong> tilbageholdelsen bør opretholdes, straksforelægges retten til <strong>af</strong>gørelse. Opretholdes tilbageholdelsen, skal<strong>af</strong>sen<strong>der</strong>en og adressaten straks un<strong>der</strong>rettes, medmindre retten <strong>af</strong>hensyn til indhentelsen <strong>af</strong> oplysninger, s<strong>om</strong> er nødvendige tilbedømmelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en tilladelse i henhold til denne lov kan gives,eller <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n lovligt ophol<strong>der</strong> sig her i landet, eller s<strong>om</strong>er nødvendige for, at politiet kan drage <strong>om</strong>sorg for <strong>udlændinge</strong>nsudrejse, træffer anden bestemmelse. § 37 c, stk. 3, fin<strong>der</strong>tilsvarende anvendelse.Stk. 4. Tilbageholdes et brev til eller fra en udlænding, <strong>der</strong> erfrihedsberøvet i medfør <strong>af</strong> § 36, men ikke er fremstillet for retteni medfør <strong>af</strong> § 37, skal <strong>af</strong>sen<strong>der</strong>en og adressaten straks un<strong>der</strong>rettesher<strong>om</strong>, medmindre politiet <strong>af</strong> hensyn til indhentelsen <strong>af</strong>oplysninger, s<strong>om</strong> er nødvendige til bedømmelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> entilladelse i henhold til denne lov kan gives, eller <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>nlovligt ophol<strong>der</strong> sig her i landet, eller s<strong>om</strong> er nødvendige for, atpolitiet kan drage <strong>om</strong>sorg for <strong>udlændinge</strong>ns udrejse, træffer andenbestemmelse. Afsen<strong>der</strong>en eller adressaten kan kræve, at politietstilbageholdelse <strong>af</strong> et brev forelægges retten til <strong>af</strong>gørelse iforbindelse med <strong>udlændinge</strong>ns fremstilling for retten i medfør <strong>af</strong> §37. En begæring efter 2. pkt. har ikke opsættende virkning. § 37 c,89
Brev- og besøgskontrol blev ifølge bemærkningerne til lov nr. 421 <strong>af</strong> 1. juni1994 tidligere anvendt over for <strong>udlændinge</strong>, hvis dette var konkret begrundet iden efterforskning, <strong>der</strong> fandt sted for at tilvejebringe det fornødne beslutningsgrundlagi <strong>udlændinge</strong>sagen. Brev- og besøgskontrol anvendtes herefterbl.a. over for uidentificerede asylansøgere og/eller asylansøgere, hvis rejseruteeller færden i øvrigt var genstand for en nærmere efterforskning, og hvorefterforskningen vil kunne påvirkes eller modarbejdes. Ved lov nr. 425 <strong>af</strong> 31.maj 2000 blev adgangen til besøgs- og brevkontrol <strong>af</strong> frihedsberøvede <strong>udlændinge</strong>udvidet til også at gælde frihedsberøvede <strong>udlændinge</strong> i udsendelsesfasen.Indgrebene i <strong>udlændinge</strong>lovens §§ 37 d og e <strong>må</strong> alene anvendes, såfremt de erproportionale i forhold til for<strong>må</strong>let, og indgrebenes opretholdelse er un<strong>der</strong>lagtd<strong>om</strong>stolskontrol.Rigspolitiet har oplyst, at brev- og besøgskontrol i de seneste mange år ikke<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>.Rigspolitiet har iværksat besøgskontrol i de fire sager, hvor frihedsberøvelsehar været anvendt over for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er udvist i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25.Rigspolitiet har i én sag tilbageholdt to breve un<strong>der</strong> henvisning til, at Rigspolitietsindhentelse <strong>af</strong> oplysninger samt effektuering <strong>af</strong> en eventuel <strong>udvisning</strong> ikkeskulle vanskeliggøres ved, at <strong>udlændinge</strong>n havde mulighed for ad andre kanalervByretten godkendte i begge tilfælde tilbageholdelsen.5.2.2.3 DørlukningVed en d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> en <strong>administrativ</strong> frihedsberøvelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 36 foregår behandlingen s<strong>om</strong> nævnt i <strong>af</strong>snit 5.1.1 i den civile retsplejesformer, jf. retsplejelovens kapitel 43 a. Hjemlen til dørlukning skal <strong>der</strong>forfindes i retsplejelovens regler her<strong>om</strong>.Retsplejelovens § 29 <strong>om</strong> dørlukning har følgende ordlyd:90
§ 29. Retten kan bestemme, at et retsmøde skal holdes forlukkede døre (dørlukning),1) når hensynet til ro og orden i retslokalet kræver det,2) når statens forhold til fremmede magter eller særlige hensyn tildisse i øvrigt kræver det, eller3) når sagens behandling i et offentligt retsmøde vil udsættenogen for en unødvendig krænkelse, herun<strong>der</strong> når <strong>der</strong> skal <strong>af</strong>givesforklaring <strong>om</strong> erhvervshemmelighe<strong>der</strong>.Stk. 2. I borgerlige sager kan <strong>der</strong> endvi<strong>der</strong>e efter anmodning fraparterne træffes bestemmelse <strong>om</strong> dørlukning, hvis det er <strong>af</strong> særligbetydning for parterne at undgå offentlighed <strong>om</strong> sagen og ingen<strong>af</strong>gørende offentlig interesse stri<strong>der</strong> herimod.Stk. 3. I str<strong>af</strong>fesager kan <strong>der</strong> endvi<strong>der</strong>e træffes bestemmelse <strong>om</strong>dørlukning,1) når en sigtet (tiltalt) er un<strong>der</strong> 18 år,2) når <strong>der</strong> skal <strong>af</strong>gives forklaring <strong>af</strong> en polititjenestemand med ensærlig tjenestefunktion og det <strong>af</strong> hensyn til denne særligetjenestefunktion er nødvendigt at hemmeligholde identiteten,3) når sagens behandling i et offentligt retsmøde <strong>må</strong> antages atbringe nogens sikkerhed i fare, eller4) når sagens behandling i et offentligt retsmøde <strong>må</strong> antages på<strong>af</strong>gørende <strong>må</strong>de at hindre sagens oplysning.91
Stk. 4. Un<strong>der</strong> hovedforhandlingen kan dørlukning i medfør <strong>af</strong> stk.3, nr. 4, kun ske i 1. instans og kun, når det <strong>må</strong> forventes, at <strong>der</strong>senere rejses tiltale for samme forhold mod andre end de un<strong>der</strong>sagen tiltalte, og ganske særlige hensyn gør det påkrævet, atdørene lukkes. Hovedforhandlingen gengives så udførligt iretsbogen, at offentligheden ved d<strong>om</strong>s<strong>af</strong>sigelsen kan orienteres <strong>om</strong>hovedforhandlingens forløb, i det <strong>om</strong>fang for<strong>må</strong>let meddørlukningen tilla<strong>der</strong> det.Stk. 5. Der kan ikke træffes bestemmelse <strong>om</strong> dørlukning, hvis deter tilstrækkeligt at anvende reglerne <strong>om</strong> referat- ellernavneforbud, jf. §§ 30 og 31, eller <strong>om</strong> udelukkelse <strong>af</strong>Da behandlingen <strong>af</strong> en sag <strong>om</strong> prøvelse <strong>af</strong> en <strong>administrativ</strong> frihedsberøvelseefter <strong>udlændinge</strong>lovens § 36 ikke er en str<strong>af</strong>fesag, <strong>må</strong> alene retsplejelovens §29, stk. 1 og 2, antages at kunne finde anvendelse s<strong>om</strong> hjemmel for dørlukning.Østre Landsret har således i én kendelse truffet <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at retsplejelovens§ 29, stk. 3, nr. 4, ikke kan anvendes i en sag vedrørende frihedsberøvelseefter <strong>udlændinge</strong>lovens § 36, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 37. Østre Landsret udtalte,at adgangen til dørlukning efter de angivne bestemmelser (retsplejelovens§ 29, stk. 3, nr. 4) ikke fin<strong>der</strong> anvendelse på et tilfælde s<strong>om</strong> det foreliggende,hvor den pågældende ikke er sigtet i en str<strong>af</strong>fesag.Hensynet til ro og orden (retsplejelovens § 29, stk. 1, nr. 1) vil ikke blive nærmeredrøftet her. Det vil formentlig være ganske klart, hvorvidt sådanne forholdgør sig gældende, og bestemmelsen kan finde anvendelse.Rigspolitiet har i forbindelse med d<strong>om</strong>stolsprøvelse i to sager begæret dørlukningun<strong>der</strong> henvisning til statens forhold til fremmede magter, jf. retsplejelovens§ 29, stk. 1, nr. 2. Byretten tog begæringen til følge ved det første retsmødei begge sager. I forbindelse med et retsmøde <strong>om</strong> en forlængelse <strong>af</strong> frihedsberøvelseni en <strong>af</strong> sagerne, <strong>af</strong>viste d<strong>om</strong>meren imidlertid at lukke døreneun<strong>der</strong> henvisning til, at <strong>der</strong> ikke skulle ske en drøftelse <strong>af</strong> eller redegøres forgrundlaget for <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nes <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>.92
Denne <strong>af</strong>gørelse blev <strong>af</strong> Rigspolitiet kæret til landsretten. Rigspolitiet henvistei et kæreskrift til landsretten til sagens karakter og de særlige hensyn, <strong>der</strong> liggerbagved bestemmelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b. Der blev endvi<strong>der</strong>e henvisttil, at grundlaget for vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n er til fare for statenssikkerhed, bl.a. var tilvejebragt i samarbejde med udenlandske efterretningstjenester,og at disse myndighe<strong>der</strong>s efterforskning vil kunne blive betydeligtvanskeliggjort, hvis det k<strong>om</strong> til offentlighedens kendskab, at Danmark nu havdetilvejebragt et tilstrækkeligt grundlag til, at integrationsministeren havde vur<strong>der</strong>et,at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed. Kære<strong>må</strong>letblev imidlertid <strong>af</strong>vist un<strong>der</strong> henvisning til, at Rigspolitiet ikke havde nærmereredegjort for de forhold, <strong>der</strong> dannede baggrund for begæringen.Der foreligger således ikke en entydig praksis for så vidt angår dørlukning.5.2.2.4 NavneforbudDer kan nedlægges navneforbud efter retsplejelovens § 473. Rigspolitiet haroplyst, at bestemmelsen på begæring <strong>af</strong> den beskikkede advokat har væretbragt i anvendelse i to sager.5.3 Afgørelse <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringsstedEn udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, er udelukket fraenhver form for opholdstilladelse, herun<strong>der</strong> asyl efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 7,jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 10, stk. 1, nr. 1. Når Flygtningenævnet har truffet <strong>af</strong>gørelse<strong>om</strong>, at en udlænding ikke kan udsendes <strong>af</strong> landet på grund <strong>af</strong> refoulementsforbuddeti <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, ophol<strong>der</strong> den pågældende sig på tåltophold her i landet.I medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 42 a, stk. 8, træffer Udlændingeservice påbaggrund <strong>af</strong> en indstilling fra Rigspolitiet <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> indkvartering <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> ophol<strong>der</strong> sig i landet på tålt ophold. Det bety<strong>der</strong>, at Udlændingeservicebeslutter, hvor den pågældende skal tage ophold.Udlændingelovens § 42 a, stk. 8, <strong>om</strong> indkvartering blev indført ved lov nr. 365<strong>af</strong> 6. juni 2002 <strong>om</strong> ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven og ægteskabsloven med flerelove, og loven trådte i kr<strong>af</strong>t den 1. juli 2002.93
Ved lov nr. 291 <strong>af</strong> 30. april 2003 blev <strong>udlændinge</strong>lovens § 42 a, stk. 8, udvidettil også at <strong>om</strong>fatte <strong>udlændinge</strong>, s<strong>om</strong> er udvist ved endelig d<strong>om</strong>, og s<strong>om</strong> ikke ervaretægtsfængslet efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 35.Udlændingelovens § 42, a, stk. 8, har hidtil h<strong>af</strong>t følgende ordlyd:§ 42 a, stk. 8. Udlændingeservice bestemmer, medmindre særligegrunde taler <strong>der</strong>imod, at en udlænding, <strong>der</strong> er meddelt <strong>af</strong>slag påen ansøgning <strong>om</strong> opholdstilladelse efter § 7 eller § 8, stk. 1 eller2, men s<strong>om</strong> ikke kan udsendes <strong>af</strong> landet, jf. § 31, og en udlænding,<strong>der</strong> er udvist ved endelig d<strong>om</strong> efter §§ 2224, og s<strong>om</strong> ikke ervaretægtsfængslet efter § 35, skal tage ophold på et bestemtDet kan <strong>om</strong> den hidtidige administration oplyses, at det <strong>af</strong> bemærkningerne tillov nr. 365 <strong>af</strong> 6. juni 2002 (Lovforslag nr. L 152 <strong>af</strong> 28. februar 2002) fremgår,at den pågældende udlænding s<strong>om</strong> udgangspunkt pålægges at tage ophold iCenter Sandholm, hvor <strong>der</strong> er adgangskontrol og polititilstedeværelse. I forlængelseher<strong>af</strong> fremgår det, at det herved sikres, at myndighe<strong>der</strong>ne er bekendtmed de pågældendes opholdssted.Det fremgår endvi<strong>der</strong>e <strong>af</strong> samme bemærkninger, at politiet skal pålægge enudlænding på tålt ophold meldepligt s<strong>om</strong> udgangspunkt en gang <strong>om</strong> ugen.Derved sikres det, at politiet løbende hol<strong>der</strong> opsyn med den pågældendes tilstedeværelsei Center Sandholm. Se mere <strong>om</strong> meldepligt i <strong>af</strong>snit 5.4.For så vidt angår de <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, <strong>der</strong> tidligere har h<strong>af</strong>t opholdstilladelseefter <strong>udlændinge</strong>lovens §§ 7-8, og herefter er udvist efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25, træffer Udlændingeservice <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> indkvartering i CenterSandholm efter en analog anvendelse <strong>af</strong> § 42 a, stk. 8.Udlændingelovens § 42 a, stk. 8, fin<strong>der</strong> direkte anvendelse i forhold til de <strong>udlændinge</strong>,s<strong>om</strong> er udvist efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, og s<strong>om</strong> herefter har gennemgåeten almindelig asylsagsprocedure, hvorved de i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§ 10, stk. 1, nr. 1, er udelukket fra opholdstilladelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 7.94
Udlændingelovens § 42 a, stk. 8, 1. pkt., indebærer, at Udlændingeservice vilkunne undlade at træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at en udlænding på tålt ophold skal tageophold i Center Sandholm, hvis særlige grunde taler herfor. Der er tale <strong>om</strong>en skønsmæssig adgang for Udlændingeservice til at undlade at træffe en sådan<strong>af</strong>gørelse. Udlændingeservice vil <strong>der</strong>for i hvert enkelt tilfælde skulle vur<strong>der</strong>e,<strong>om</strong> særlige grunde taler imod at henvise den pågældende til at tage opholdpå Center Sandholm.Det forudsættes, at Udlændingeservice kun undla<strong>der</strong> at træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, aten udlænding på tålt ophold skal tage ophold i Center Sandholm, hvis det i detkonkrete tilfælde findes at være helt ubetænkeligt. Da det er et <strong>af</strong>gørendehensyn bag bestemmelsen at sikre myndighe<strong>der</strong>nes kendskab til de pågældende<strong>udlændinge</strong>s opholdssted, skal det indgå i vur<strong>der</strong>ingen, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er fare for, at<strong>udlændinge</strong>n vil skjule sig for myndighe<strong>der</strong>ne. Det skal endvi<strong>der</strong>e indgå i vur<strong>der</strong>ingen,<strong>om</strong> <strong>der</strong> er fare for, at den pågældende vil begå kriminalitet, jf. i dethele forarbej<strong>der</strong>ne til lov nr. 365 <strong>af</strong> 6. juni 2002 (Lovforslag nr. L 152 <strong>af</strong> 28.februar 2002). Det vil således kun undtagelsesvist k<strong>om</strong>me på tale, at Udlændingeserviceikke træffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at den pågældende udlænding skal tageophold i Center Sandholm.Udlændingeservices <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> indkvarteringssted kan ikke påklages til Integrationsministeriet,jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 46, stk. 2.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 42 a, stk. 8, 2. pkt., fin<strong>der</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 42 a,stk. 7, 2. pkt., tilsvarende anvendelse over for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold.Af denne bestemmelse fremgår, at en asylansøger ikke gennem voldelig ellertruende adfærd over for personer, <strong>der</strong> udfører opgaver med driften <strong>af</strong> et asylcenter,eller over for personer, <strong>der</strong> i øvrigt ophol<strong>der</strong> sig på indkvarteringsstedet,<strong>må</strong> lægge hindringer i vejen for udførelsen <strong>af</strong> opgaver med driften <strong>af</strong> indkvarteringsstedeteller for opretholdelsen <strong>af</strong> ro og orden på indkvarteringsstedet.Udlændingeservice kan bestemme, at en udlænding på tålt ophold, <strong>der</strong> er pålagtat opholde sig i Center Sandholm, og s<strong>om</strong> udøver den ovenfor beskrevnevoldelige eller truende adfærd, ikke skal have dækket sine udgifter til un<strong>der</strong>holdbortset fra kost, logi og sundhedsmæssige ydelser, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens §42 a, stk. 9, nr. 2.95
Herudover kan overtrædelse <strong>af</strong> § 42 a, stk. 7, 2. pkt., str<strong>af</strong>fes med bøde ellerun<strong>der</strong> skærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> fængsel indtil 4 <strong>må</strong>ne<strong>der</strong>, jf. herved <strong>udlændinge</strong>lovens§ 60, stk. 1.Disse bestemmelser har efter det oplyste ikke været anvendt i forhold til <strong>udlændinge</strong>på tålt ophold.Såfremt en udlænding på tålt ophold nægter at efterk<strong>om</strong>me et pålæg <strong>om</strong> attage ophold i Center Sandholm, kan den pågældende ligeledes str<strong>af</strong>fes med bødeeller un<strong>der</strong> skærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> med fængsel indtil 4 <strong>må</strong>ne<strong>der</strong>, jf.<strong>udlændinge</strong>lovens § 60, stk. 1.Un<strong>der</strong> opholdet i Center Sandholm får en udlænding, <strong>der</strong> ikke har ret til at opholdesig her i landet, og s<strong>om</strong> ophol<strong>der</strong> sig på tålt ophold, udgifterne til un<strong>der</strong>holdog nødvendige sundhedsmæssige ydelser dækket <strong>af</strong> Udlændingeservice,hvis det er nødvendigt <strong>af</strong> hensyn til forsørgelsen <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 42 a, stk. 2.Bestemmelsen fin<strong>der</strong> ikke anvendelse, hvis <strong>udlændinge</strong>n har indgået ægteskabmed en herboende person, medmindre særlige grunde foreligger, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 42 a, stk. 3, nr. 2. Udlændingeservice kan i disse tilfælde bestemme,at den pågældende ikke skal have dækket sine udgifter, jf. § 42 a, stk. 4,1. pkt.Endelig er <strong>der</strong> i <strong>udlændinge</strong>loven indført en pligt for Udlændingeservice til atorientere en <strong>administrativ</strong>t udvist udlændings opholdsk<strong>om</strong>mune <strong>om</strong>, at den pågældendeseventuelle tidligere opholdstilladelse er bortfaldet. Det følger således<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 44 a, stk. 1, nr. 3, at Udlændingeservice uden <strong>udlændinge</strong>nssamtykke skal vi<strong>der</strong>egive oplysninger <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>ns opholdstilladelseer nægtet forlænget, er bortfaldet eller er inddraget til k<strong>om</strong>munalbestyrelsenfor den k<strong>om</strong>mune, hvor <strong>udlændinge</strong>n bor eller ophol<strong>der</strong> sig.Ved vedtagelsen <strong>af</strong> lovforslag nr. L 69, jf. lov nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december 2008,blev <strong>udlændinge</strong>lovens § 42 a, stk. 8 ændret. Bestemmelsen har nu følgendeordlyd:96
Stk. 8. Udlændingeservice bestemmer, medmindre særlige grundetaler <strong>der</strong>imod, at en udlænding, hvis opholdstilladelse efter § 7eller § 8, stk. 1 eller 2, er bortfaldet, jf. § 32, stk. 1, men s<strong>om</strong>ikke kan udsendes <strong>af</strong> landet, jf. § 31, en udlænding, <strong>der</strong> har fået<strong>af</strong>slag på en ansøgning <strong>om</strong> opholdstilladelse efter § 7 eller § 8, stk.1 eller 2, men s<strong>om</strong> ikke kan udsendes <strong>af</strong> landet, jf. § 31, og enudlænding, <strong>der</strong> er udvist ved endelig d<strong>om</strong> efter §§ 22-24, og s<strong>om</strong>ikke er varetægtsfængslet efter § 35, skal tage ophold på etbestemt indkvarteringssted for de i stk. 1 og 2 nævnte<strong>udlændinge</strong>. Stk. 7, 2. pkt., fin<strong>der</strong> tilsvarende anvenDer blev desuden i § 42 a efter stk. 8 s<strong>om</strong> nyt stykke indsat følgende:Stk. 9. Udlændingeservice skal sikre, at det i fornødent <strong>om</strong>fangkontrolleres, at en udlænding, s<strong>om</strong> ikke kan udsendes <strong>af</strong> landet,jf. § 31, og s<strong>om</strong> er pålagt at tage ophold på et bestemtDet fremgår <strong>af</strong> forarbej<strong>der</strong>ne til den ændrede bestemmelse i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 42 a, stk. 8, og til den nye bestemmelse i § 42 a, stk. 9 (Lovforslag nr. L 69),at regeringen har fundet, at kontrollen med, at <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, s<strong>om</strong>er pålagt at tage ophold i Center Sandholm, overhol<strong>der</strong> påbuddet, skal styrkes.Det er efter regeringens opfattelse ikke tilstrækkeligt, at det alene konstateresi forbindelse med deltagelse i aktiviteter m.v., <strong>om</strong> en udlænding overhol<strong>der</strong>et påbud <strong>om</strong> at tage ophold. At blive pålagt at tage ophold i Center Sandholmindebærer, at <strong>udlændinge</strong>n skal bo på centret og s<strong>om</strong> udgangspunkt skalovernatte i centret. En udlænding, s<strong>om</strong> er pålagt at tage ophold i Center Sandholm,<strong>må</strong> således alene overnatte uden for centret, hvis <strong>der</strong> er en særlig begrundelseherfor, f.eks. at <strong>udlændinge</strong>n er blevet indlagt på hospital, ellergrundet alvorlig sygd<strong>om</strong> i <strong>udlændinge</strong>ns nærmeste familie eller lignende. I denforbindelse bemærkes, at <strong>der</strong> altid skal foretages en konkret vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong>indgrebet er proportionalt.Indgreb <strong>af</strong> denne karakter skal desuden altid leve op til respekten for Danmarksinternationale forpligtelser. Der henvises i den forbindelse til de almindelige97
o- 2008 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 31 <strong>af</strong> L 69 fra Folketingets Integrationsudvalg.Det forudsættes, at Udlændingeservice gør alle <strong>udlændinge</strong>, s<strong>om</strong> pålægges attage ophold i Center Sandholm efter § 42 a, stk. 8, bekendt med indholdet <strong>af</strong>påbuddet.Hensynet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden tilsiger, at <strong>der</strong> erløbende kontrol med, at sådanne <strong>udlændinge</strong> overhol<strong>der</strong> påbuddet <strong>om</strong> at tageophold i Center Sandholm. Det skal sikres, at Udlændingeservice i langt højeregrad end i dag får oplysninger <strong>om</strong>, hvorvidt de pågældende overhol<strong>der</strong> et påbud,således at Udlændingeservice umiddelbart har det fornødne grundlag forat anmode politiet <strong>om</strong> at indlede str<strong>af</strong>fesag mod de pågældende, hvis påbuddetikke overholdes.Udlændingeservice skal <strong>der</strong>for indføre en ordning, hvorefter Udlændingeserviceløbende kan kontrollere, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold overhol<strong>der</strong> et pålagtpåbud <strong>om</strong> at tage ophold i Center Sandholm.Ved vedtagelsen <strong>af</strong> lovforslag nr. L 69 skete den samtidig en forhøjelse <strong>af</strong>str<strong>af</strong>ferammen i tilfælde, hvor en udlænding ikke efterk<strong>om</strong>mer et påbud <strong>om</strong> attage ophold i Center Sandholm, og hvor <strong>der</strong> foreligger skærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>,fra indtil 4 <strong>må</strong>ne<strong>der</strong>s fængsel til indtil 1 års fængsel, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 60, stk. 1.5.3.1 Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention samtKonvention <strong>om</strong> borgerlige og politiske rettighe<strong>der</strong>Det følger såvel <strong>af</strong> Den Europæiske Menneskerettighedskonventions 4. tillægs-Konvention <strong>om</strong> borgerlige og politiske rettighe<strong>der</strong>,artikel 12, at enhver, <strong>der</strong> lovligt befin<strong>der</strong> sig på en stats <strong>om</strong>råde, indenfor dette <strong>om</strong>råde skal have ret til at færdes frit og til frit at vælge sit opholdssted.Denne ret kan dog un<strong>der</strong>kastes begrænsninger, hvis det er i overensstemmelsemed lov og kan begrundes i hensynet til f.eks. statens sikkerhed,den offentlige orden eller andres rettighe<strong>der</strong> og frihe<strong>der</strong>, jf. tillige forarbej<strong>der</strong>netil lov nr. 365 <strong>af</strong> 6. juni 2002 (Lovforslag nr. L 152 <strong>af</strong> 28. februar 2002),s. 28 f.98
Bestemmelserne <strong>om</strong>fatter ikke blot statsborgere i et land, <strong>der</strong> er forpligtet <strong>af</strong>de nævnte bestemmelser, men også <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> befin<strong>der</strong> sig på landets<strong>om</strong>råde. Det tilk<strong>om</strong>mer s<strong>om</strong> udgangspunkt staten at <strong>af</strong>gøre, hvem <strong>der</strong> lovligtbefin<strong>der</strong> sig inden for dets grænser, hvis det i øvrigt er i overensstemmelsemed statens internationale forpligtelser.En asylansøger har s<strong>om</strong> udgangspunkt processuelt ophold i Danmark fra tidspunktetfor indgivelsen <strong>af</strong> asylansøgningen, til asylsagen er endeligt færdigbehandlet.En ansøgning <strong>om</strong> opholdstilladelse på andet grundlag, f.eks. humanitæropholdstilladelse, kan ligeledes begrunde et processuelt ophold eller forlængeet processuelt ophold i tilfælde, hvor ansøgningen tillægges opsættendevirkning med hensyn til udrejsefristen.Er udrejsefristen overskredet, har <strong>udlændinge</strong>n ikke ret til at forblive her ilandet Dette gæl<strong>der</strong>, selv <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n ikke kan udsendes <strong>af</strong> landet pågrund <strong>af</strong> forbuddet mod refoulement i <strong>udlændinge</strong>lovens § 31. Udlændinge, <strong>der</strong>udelukkes fra asyl, f.eks. på grund <strong>af</strong> alvorlig kriminalitet, eller fordi de <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed, men s<strong>om</strong> ikke kan udsendes på grund <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong>lovens refoulementsforbud, ophol<strong>der</strong> sig således på tålt ophold.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 42 a, stk. 8, bestemmer Udlændingeservice s<strong>om</strong>ovenfor nævnt at <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold skal tage ophold på et bestemtasylcenter, i praksis i Center Sandholm.Udlændingeservices påbud <strong>om</strong> ophold, eventuelt k<strong>om</strong>bineret med en meldepligt,vil s<strong>om</strong> udgangspunkt udgøre en begrænsning i den pågældendes bevægelsesfrihed.Det skal i den forbindelse bemærkes, at <strong>udlændinge</strong>lovens § 42 a,stk. 8, ikke indebærer, at de pågældende <strong>udlændinge</strong> frihedsberøves, idet dekan færdes frit uden for Center Sandholm. Det bemærkes endvi<strong>der</strong>e, at ordningener nødvendig for at sikre, at personer, s<strong>om</strong> befin<strong>der</strong> sig her på tålt ophold,ophol<strong>der</strong> sig på ste<strong>der</strong>, s<strong>om</strong> myndighe<strong>der</strong>ne er bekendt med. For<strong>må</strong>let herme<strong>der</strong> bl.a. at sikre, at <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> har begået alvorlig kriminalitet, eller s<strong>om</strong><strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, kan udsendes <strong>af</strong> landet, så snartdette viser sig muligt. De pågældende er uønskede i Danmark, og <strong>der</strong>es opholdher i landet er alene begrundet i Danmarks internationale forpligtelser, herun<strong>der</strong>bl.a. flygtningekonventionen og Den Europæiske Menneskerettighedskonventionsartikel 3.99
Efter lovens forarbej<strong>der</strong> antages det, at <strong>udlændinge</strong>lovens § 42 a, stk. 8, er ioverensstemmelse med såvel Den Europæiske Menneskerettighedskonventions4. til Konvention <strong>om</strong> borgerlige og politiskerettighe<strong>der</strong>, artikel 12, jf. i det hele bemærkningerne til lov nr. 365 <strong>af</strong> 6. juni2002 (Lovforslag nr. L 152 <strong>af</strong> 28. februar 2002), s. 29.Der var un<strong>der</strong> Folketingets behandling <strong>af</strong> lovforslag nr. L 69 betydelig fokus på,<strong>om</strong> lovforslaget, herun<strong>der</strong> den nye bestemmelse i <strong>udlændinge</strong>lovens § 42 a, stk.8, var forenelig med såvel grundloven s<strong>om</strong> respekten for Danmarks internationaleforpligtelser. Der henvises i den forbindelse til lovforslag nr. L 69s almin-l-s<strong>må</strong>lnr. 29 og 31 fra Folketingets Integrationsudvalg.Af besvarelserne fremgår det således blandt andet, at det er Justitsministerietsopfattelse, at lovforslag nr. L 69 <strong>om</strong> ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven ikke rejserspørgs<strong>må</strong>l i forhold til grundlovens § 71, og at lovforslaget ikke vil betyde, at<strong>der</strong> vil være tale <strong>om</strong> indgreb <strong>af</strong> en sådan intensitet, at <strong>der</strong> vil foreligge fri-rstand,således s<strong>om</strong> denne bestemmelse er blevet fortolket <strong>af</strong> Den EuropæiskeMenneskerettighedsd<strong>om</strong>stol.5.4 MeldepligtS<strong>om</strong> anført i <strong>af</strong>snit 5.2 blev <strong>udlændinge</strong>lovens § 34, stk. 3, ændret ved vedtagelsen<strong>af</strong> Lovforslag nr. L 69, jf. lov nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december 2008.Bestemmelsen har nu følgende ordlyd:100
Stk. 3. Politiet bestemmer, medmindre særlige grunde taler<strong>der</strong>imod, at en udlænding, hvis opholdstilladelse efter § 7 eller §8, stk. 1 eller 2, er bortfaldet, jf. § 32, stk. 1, men s<strong>om</strong> ikke kanudsendes <strong>af</strong> landet, jf. § 31, og en udlænding, <strong>der</strong> har fået <strong>af</strong>slagpå en ansøgning <strong>om</strong> opholdstilladelse efter § 7 eller § 8, stk. 1eller 2, men s<strong>om</strong> ikke kan udsendes <strong>af</strong> landet, jf. § 31, skal givemøde hos politiet på nærmere angivne tidspunkter med henblik påløbende at sikre, at politiet har kendskab til <strong>udlændinge</strong>nsBestemmelsen havde tidligere følgende ordlyd:Stk. 3. Politiet kan bestemme, at en udlænding, <strong>der</strong> er meddelt<strong>af</strong>slag på en ansøgning <strong>om</strong> opholdstilladelse efter<strong>udlændinge</strong>lovens § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, men s<strong>om</strong> ikke kanudsendes <strong>af</strong> landet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, skal give møde hospolitiet på nærmere angivne tidspunkter med henblik på løbendeat sikre, at poliDet kan <strong>om</strong> den hidtidige administration i henhold til <strong>udlændinge</strong>lovens § 34,stk. 3, oplyses, at meldepligt for personer, <strong>der</strong> er <strong>administrativ</strong>t udvist efter<strong>udlændinge</strong>lovens § 25, ikke er direkte <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> ordlyden i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 34, stk. 3. En udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,og hvis opholdstilladelse herefter er bortfaldet s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> en <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong><strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, og s<strong>om</strong> ikke på grund <strong>af</strong> refoulementsforbuddeti <strong>udlændinge</strong>lovens § 31 kan udsendes <strong>af</strong> landet, <strong>må</strong> imidlertid ansesfor <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 34, stk. 3, efter en analog anvendelse <strong>af</strong>bestemmelsen.Træffer Udlændingeservice <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at en udlænding på tålt ophold, <strong>der</strong>er <strong>administrativ</strong>t udvist efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, skal tage ophold i Centerndetålt ophold er det forudsat, at <strong>udlændinge</strong>n s<strong>om</strong> udgangspunkt pålæggesmeldepligt én gang <strong>om</strong> ugen. Det følger imidlertid <strong>af</strong> bemærkningerne til lovnr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002 (Lovforslag nr. L 152 <strong>af</strong> 28. februar 2002) s. 25, at den101
foreslåede bestemmelse i § 34, stk. 3, giver mulighed for efter en konkret vur<strong>der</strong>ingat pålægge meldepligt <strong>om</strong> fornødent dagligt.Afgørelse <strong>om</strong> iværksættelse <strong>af</strong> meldepligt træffes <strong>af</strong> politiet med klageadgangtil integrationsministeren, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 48, 2. og 4. pkt. En klageover politiets <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> meldepligt har ikke opsættende virkning, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 48, stk. 1, 5. pkt. Dette bety<strong>der</strong>, at den pågældende skaloverholde meldepligten, indtil ministeriet eventuelt har <strong>om</strong>gjort politiets <strong>af</strong>gørelse<strong>der</strong><strong>om</strong>.Overtrædelse <strong>af</strong> meldepligt iværksat efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 34, stk. 3, kanstr<strong>af</strong>fes med bøde eller un<strong>der</strong> skærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> med fængsel indtil 4<strong>må</strong>ne<strong>der</strong>, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 60, stk. 1.I medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 36, stk. 7, kan en udlænding, <strong>der</strong> en eller fleregange ikke efterk<strong>om</strong>mer politiets bestemmelse <strong>om</strong> meldepligt efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 34, stk. 3, frihedsberøves, såfremt det er nødvendigt for at <strong>af</strong>gøre,<strong>om</strong> <strong>der</strong> er opstået mulighed for udsendelse, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 32 b.S<strong>om</strong> beskrevet i kapitel 4.5 skal Udlændingeservice i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§ 49 b hvert halve år, eller når <strong>der</strong> i øvrigt er anledning hertil, un<strong>der</strong>søge,<strong>om</strong> <strong>der</strong> er grundlag for at træffe <strong>af</strong>gørelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 32 b. Udlændingeserviceskal altså mindst hvert halve år tage stilling til, <strong>om</strong> grundlagetfor vur<strong>der</strong>ingen efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, hvorefter den pågældende ikkekan udsendes, har ændret sig.Udlændingelovens § 49 b fin<strong>der</strong> alene anvendelse i forhold til de <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> er udelukket fra asyl i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 10, og s<strong>om</strong> ikke kanudsendes på grund <strong>af</strong> refoulementsforbuddet i <strong>udlændinge</strong>lovens § 31.For så vidt angår vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er opstået nye mulighe<strong>der</strong> for udsendelse<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> tidligere har h<strong>af</strong>t opholdstilladelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens§§ 7-8, og s<strong>om</strong> herefter er udvist efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, fin<strong>der</strong><strong>udlændinge</strong>lovens § 49 a ikke anvendelse. Denne problemstilling er belyst i kapitel4.5, hvortil <strong>der</strong> henvises.Ændres en <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at en udlænding, <strong>der</strong> er meddelt <strong>af</strong>slag på asyl, ikkekan udsendes <strong>af</strong> landet, er <strong>der</strong> ikke længere noget til hin<strong>der</strong> for, at den pågæl-102
dende udsendes tvangsmæssigt til hjemlandet. Der vil i så fald eventuelt kunneiværksættes meldepligt efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 34, stk. 2, nr. 5, såfremt <strong>udlændinge</strong>nikke medvirker til udsendelsen. Er meldepligt ikke tilstrækkelig tilat sikre muligheden for udsendelse, kan <strong>udlændinge</strong>n i sådanne tilfælde frihedsberøvesefter <strong>udlændinge</strong>lovens § 36, stk. 1, 1. pkt.Rigspolitiet har til brug for arbejdsgruppen oplyst, at <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold,s<strong>om</strong> er udvist efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, i praksis pålægges meldepligten gang <strong>om</strong> ugen. Udebliver <strong>udlændinge</strong>n uden lovligt forfald (sygd<strong>om</strong> eller andenlovlig årsag), iværksættes en un<strong>der</strong>søgelse <strong>af</strong> årsagen til, at <strong>udlændinge</strong>nikke er mødt. En sådan un<strong>der</strong>søgelse <strong>om</strong>fatter, at <strong>udlændinge</strong>n søges på sit værelsei centeret med henblik på indskærpelse <strong>af</strong> meldepligten. Sager vedrørende<strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er vur<strong>der</strong>et s<strong>om</strong> værende til fare for statens sikkerhed, ogs<strong>om</strong> er på tålt ophold i Danmark, følges meget tæt. Der bliver således fulgt oppå den mindste fravigelse fra <strong>udlændinge</strong>ns side.Konstateres det, at <strong>udlændinge</strong>n ikke ophol<strong>der</strong> sig i Center Sandholm, og harRigspolitiet ikke i øvrigt kendskab til <strong>udlændinge</strong>ns opholdssted, efterlyses <strong>udlændinge</strong>ni Det Centrale Kriminalregister med henblik på, at politiet ved antræffelse<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n skal indskærpe denne opholdspligt og overholdelse <strong>af</strong>meldepligten. I de tilfælde, hvor Rigspolitiet har kendskab til <strong>udlændinge</strong>nsopholdssted, un<strong>der</strong>rettes Udlændingeservice med henblik på, at Udlændingeservicekan tage stilling til, <strong>om</strong> Rigspolitiet skal anmodes <strong>om</strong> un<strong>der</strong> eventuelanvendelse <strong>af</strong> frihedsberøvelse at sikre, at <strong>udlændinge</strong>n tager ophold i overensstemmelsemed <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> ophold. Udlændingeservice kan herudoveranmelde <strong>udlændinge</strong>n for overtrædelse <strong>af</strong> pålægget efter <strong>udlændinge</strong>lovens §42 a, stk. 8, <strong>om</strong> at tage ophold i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 60, stk. 1.Det fremgår <strong>af</strong> forarbej<strong>der</strong>ne (Lovforslag nr. L 69), til den nu ændrede bestemmelsei <strong>udlændinge</strong>lovens § 34, stk. 3, jf. lov nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december2008, blandt andet, at regeringen fandt, at meldepligten skulle skærpes for<strong>udlændinge</strong> på tålt ophold.Det var efter regeringens opfattelse ikke tilstrækkeligt til løbende at sikre, atpolitiet har kendskab til de pågældende <strong>udlændinge</strong>s opholdssted, at de kunskulle melde sig til politiet ugentligt eller hver 14. dag.103
Hensynet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden tilsiger, at sådanne<strong>udlændinge</strong> un<strong>der</strong>lægges en skærpet meldepligt. Der er således sikret politietmulighed for i langt højere grad, end tilfældet er i dag, at få en helt aktuelviden <strong>om</strong> de pågældendes opholdssted, herun<strong>der</strong> for at kunne udsende depågældende straks, når muligheden herfor <strong>må</strong>tte opstå. Det bemærkes i denforbindelse, at tvangsmæssig udsendelse til hjemlandet vil forudsætte en ændring<strong>af</strong> asylmyndighe<strong>der</strong>nes <strong>af</strong>gørelse, hvilket vil tage noget tid.Regeringen foreslog på den baggrund, at <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold i videstmuligt <strong>om</strong>fang skal pålægges personligt at melde sig til politiet dagligt efterpolitiets nærmere bestemmelse.Regeringen foreslog samtidig en forhøjelse <strong>af</strong> str<strong>af</strong>ferammen i tilfælde, hvor enudlænding ikke efterk<strong>om</strong>mer en pålagt meldepligt, og hvor <strong>der</strong> foreliggerskærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>, fra indtil 4 <strong>må</strong>ne<strong>der</strong>s fængsel til indtil 1 årsfængsel, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 60, stk. 1.Der kan <strong>om</strong> administrationen <strong>af</strong> de ændrede regler, <strong>der</strong> fulgte <strong>af</strong> vedtagelsen<strong>af</strong> lovforslag L 69, i øvrigt henvises til Integrationsministeriets instruks <strong>af</strong> 22.december 2008, <strong>der</strong> er bilag til rapporten.5.5 Deponering <strong>af</strong> pasEfter <strong>udlændinge</strong>lovens § 34, stk. 1, nr. 1, kan politiet, indtil <strong>der</strong> er truffet<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, hvorvidt en udlænding skal udvises, <strong>af</strong>vises, overføres eller tilbageføreseller udsendes un<strong>der</strong> henvisning til, at <strong>udlændinge</strong>n ikke har ret tilat opholde sig her i landet efter reglerne i kapitel 1 og 3-5 a, og indtil en <strong>af</strong>gørelseher<strong>om</strong> kan iværksættes, når det <strong>må</strong> anses for nødvendigt for at sikre <strong>udlændinge</strong>nstilstedeværelse, bestemme, at <strong>udlændinge</strong>n skal deponere sit paseller anden rejselegitimation hos politiet.En udlænding, <strong>der</strong> er udvist efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, er forpligtet til atudrejse <strong>af</strong> Danmark, jf. herved <strong>udlændinge</strong>lovens § 30, stk. 1. For så vidt angår<strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> har tålt ophold, og s<strong>om</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,deponerer Rigspolitiet således <strong>udlændinge</strong>ns pas eller anden rejselegitimation(såfremt <strong>udlændinge</strong>n er i besiddelse her<strong>af</strong>) for det tilfældes skyld, at<strong>der</strong> skulle opstå mulighed for at udsende <strong>udlændinge</strong>n. Såfremt en udlændingønsker frivilligt at udrejse til et land, hvor den pågældende lovligt kan indrej-104
se, er Rigspolitiet i fornødent <strong>om</strong>fang behjælpelig med at tilvejebringe forudsætningernefor en sådan udrejse, og <strong>udlændinge</strong>n vil i denne forbindelse fåudleveret sit pas eller anden rejselegitimation.Politiet har endvi<strong>der</strong>e i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 40, stk. 8, mulighed forat tage dokumenter og genstande, <strong>der</strong> <strong>må</strong> antages at være <strong>af</strong> betydning for atfastslå en udlændings identitet eller tilknytning til andre lande, i bevaring,hvis det skønnes fornødent.105
6. Internationale forpligtelser6.1 IndledningArbejdsgruppen er i henhold til k<strong>om</strong>missoriet blevet bedt <strong>om</strong> at overveje, <strong>om</strong><strong>der</strong> er behov for nye initiativer for at sikre, at <strong>udvisning</strong>en <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong><strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, kan gennemføres på en effektiv<strong>må</strong>de, samtidig med at indsatsen på dette <strong>om</strong>råde tilrettelægges fuldtretssikkerhedsmæssigt forsvarligt og un<strong>der</strong> iagttagelse <strong>af</strong> Danmarksinternationale forpligtelser.Dette kapitel sætter i forlængelse her<strong>af</strong> fokus på Danmarks internationaleforpligtigelser.Administrativ <strong>udvisning</strong> og udsendelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> rejser spørgs<strong>må</strong>l i forhold Konvention <strong>om</strong> anden grus<strong>om</strong>, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller str<strong>af</strong>(UNCAT).Den Europæiske Menneskerettighedsd<strong>om</strong>stol (EMD) har i en række sager h<strong>af</strong>t <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed. Sådanne<strong>udvisning</strong>er kan rejse spørgs<strong>må</strong>l i forhold til flere bestemmelser ikonventionen.Det drejer sig navnlig <strong>om</strong> konventionens artikel 5, hvorefter ingen <strong>må</strong> berøvesfriheden undtagen i de i bestemmelsen opregnede tilfælde, artikel 8 <strong>om</strong> rettentil respekt for privatliv og familieliv, artikel 13 <strong>om</strong> adgangen til effektiveretsmidler og artikel 1 i 7. tillægsprotokol <strong>om</strong> proceduremæssig sikringvedrørende <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>. Endvi<strong>der</strong>e kan det også rejse spørgs<strong>må</strong>l tilartikel 2 i 4. tillægsprotokol i forhold til begrænsninger i bevægelsesfrihedenfor personer, <strong>der</strong> udvises <strong>administrativ</strong>t.Derimod fin<strong>der</strong> artikel 6 <strong>om</strong> retten til en retfærdig rettergang ikke anvendelsepå sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>s indrejse, ophold og <strong>udvisning</strong>, jf. bl.a. Maaouia modFrankrig, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 5. oktober 2000.Selve udsendelsen <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, kan rejse spørgs<strong>må</strong>l i forhold til konventionens artikel 3, hvorefter106
ingen <strong>må</strong> un<strong>der</strong>kastes tortur eller umenneskelig eller nedværdigendebehandling eller str<strong>af</strong>. Også spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> anvendelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer bedømmes i forhold til artikel 3.Disse bestemmelser samt relevant praksis fra EMD <strong>om</strong>tales nedenfor i <strong>af</strong>snit6.2.De relevante bestemmelser i UNCAT og ICCPR og praksis fra FN-k<strong>om</strong>itéerne<strong>om</strong>tales nedenfor i <strong>af</strong>snit 6.3 og 6.4.6.2 EMRK relevante bestemmelser og praksis fra EMD6.2.1 Administrativ <strong>udvisning</strong>6.2.1.1 Generelt <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og EMRK artikel 8S<strong>om</strong> i alle andre sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> skal det også i sager <strong>om</strong><strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, overvejes, <strong>om</strong> den pågældende udlænding har et familie- ellerprivatliv i <strong>udvisning</strong>sstaten, <strong>der</strong> efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne vil kunne nydebeskyttelse efter konventionens artikel 8, og s<strong>om</strong> eventuelt vil kunne medføre,at den pågældende udlænding ikke udvises.Efter EMRK artikel 8, stk. 1, har enhver ret til respekt for bl.a. sit privat- ogfamilieliv. Ingen offentlig myndighed <strong>må</strong> gøre indgreb i udøvelsen <strong>af</strong> denne ret,medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i etdemokratisk samfund <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed, den offentlige tryghedeller landets økon<strong>om</strong>iske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for atbeskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettighe<strong>der</strong>og frihe<strong>der</strong>, jf. artikel 8, stk. 2.I det <strong>om</strong>fang, <strong>der</strong> med en konkret <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> foretages indgreb i enudlændings privatliv og/eller familieliv i Danmark, skal staten påvise, atbetingelserne for indgrebet er opfyldt, jf. artikel 8, stk. 2. Indgrebet skalsåledes have lovhjemmel (se her<strong>om</strong> nedenfor i <strong>af</strong>snit 6.2.1.2), varetage et <strong>af</strong>de i bestemmelsen opregnede for<strong>må</strong>l samt være nødvendigt i et demokratisksamfund (proportionalitetskrav).107
Det fremgår <strong>af</strong> praksis fra EMD, at <strong>der</strong> ved proportionalitets<strong>af</strong>vejningen skaltages udgangspunkt i <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne i den konkrete sag. Samtidig kan detdog også udledes, at EMD navnlig lægger vægt på følgende m<strong>om</strong>enter: (1)Karakteren og alvoren <strong>af</strong> en eventuel lovovertrædelse. (2) Varigheden <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong>ns ophold i konventionsstaten. (3) Den tid <strong>der</strong> er gået fralovovertrædelsen, herun<strong>der</strong> den pågældendes adfærd i denne periode. (4) Deinvolverede personers nationalitet. (5) Den pågældendes familiemæssigesituation, herun<strong>der</strong> varighed <strong>af</strong> ægteskab og andre m<strong>om</strong>enter, <strong>der</strong> udtrykker,<strong>om</strong> parret har et effektivt familieliv. (6) Hvorvidt ægtefællen var bekendt medforbrydelsen ved etableringen <strong>af</strong> familielivet. (7) Hvorvidt <strong>der</strong> er børn og ibekræftende fald børnenes al<strong>der</strong>. (8) Alvorligheden <strong>af</strong> de vanskelighe<strong>der</strong>, s<strong>om</strong>familien risikerer at blive mødt med i det relevante tredjeland. (9) Styrken <strong>af</strong>de sociale, kulturelle og familiemæssige bånd til henholdsvis konventionsstatenog tredjelandet.Da arbejdsgruppens opgave imidlertid primært er at se på de processuelle krav,<strong>der</strong> følger <strong>af</strong> konventionen, vil spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvornår hensynet til statenssikkerhed vejer tungere end hensynet til familie- og privatliv, ikke bliveuddybet nærmere her.6.2.1.2 Processuelle krav til <strong>udvisning</strong>sproceduren EMRK artikel 8 og 13 ogartikel 1 i 7 tillægsprotokolDer stilles ikke efter EMRK krav <strong>om</strong>, at <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed, skal ske ved d<strong>om</strong>, og <strong>udvisning</strong> vil såledess<strong>om</strong> udgangspunkt også kunne ske <strong>administrativ</strong>t. Konventionen stillerimidlertid visse processuelle krav til <strong>udvisning</strong>sproceduren.Konventionens processuelle krav til <strong>udvisning</strong>sproceduren følger dels <strong>af</strong>legalitetskravet i artikel 8, dels <strong>af</strong> artikel 13 <strong>om</strong> adgangen til effektiveretsmidler og artikel 1 i 7. tillægsprotokol <strong>om</strong> proceduremæssig sikringvedrørende <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>.Legalitetskravet i artikel 8S<strong>om</strong> nævnt ovenfor er en <strong>af</strong> betingelserne for at kunne foretage indgreb iverensstemmelse med 108
hjemmel i national ret, og for det andet, at <strong>der</strong> stilles kvalitative krav til .Forudsigelighedskravet indebærer, at reglerne skal være formuleret såtilstrækkeligt klart og præcist, at de berørte personer har mulighed for atindrette sig efter de pågældende regler. Borgerne skal således have mulighedfor <strong>om</strong> nødvendigt med passende juridisk bistand at forudsige med enrimelig grad <strong>af</strong> sikkerhed, hvilke følger en given handling vil kunne få, jf. bl.a.Sunday Times mod Storbritannien, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 26. april 1979.Forudsigelighedskravet udelukker ikke, at myndighe<strong>der</strong>ne overlades et skøn,men <strong>om</strong>fanget <strong>af</strong> skønnet og den <strong>må</strong>de, hvorpå det skal udøves, skal væreangivet med tilstrækkelig klarhed, så individet, un<strong>der</strong> hensyntagen til deanerkendelsesværdige for<strong>må</strong>l, <strong>der</strong> forfølges, ydes en passende beskyttelse modvilkårlige indgreb fra staten. Kravet <strong>om</strong> forudsigelighed udelukker dog ikkeanvendelse <strong>af</strong> vagt formulerede bestemmelser, hvor det er vanskeligt at lovgivemed absolut præcision, jf. bl.a. Goodwin mod Storbritannien, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 27. marts1996.Dette gæl<strong>der</strong> f.eks. hensynet til "statens sikkerhed", hvilket EMD bl.a. haranerkendt i sagen Al-Nashif mod Bulgarien, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 20. juni 2002 (§ 121). EMDudtalte, at de kvalitative krav til hjemmelsgrundlaget i nogen grad <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong>karakteren og intensiteten <strong>af</strong> indgrebet, og at kravene ikke går så vidt s<strong>om</strong> tilat tvinge staterne til at vedtage lovgivning, s<strong>om</strong> detaljeret angiver opførsel,s<strong>om</strong> <strong>må</strong> anses at være til fare for statens sikkerhed, men udtalte samtidig, at<strong>der</strong> dog skal foreligge garantier, s<strong>om</strong> sikrer, at myndighe<strong>der</strong>nes skøn udøves ioverensstemmelse med loven og uden misbrug (§ 122).I forlængelse her<strong>af</strong> slog EMD fast, at det følger <strong>af</strong> legalitetskravet og <strong>af</strong>retsstatsprincippet, at selv når det handler <strong>om</strong> statens sikkerhed, skalforanstaltninger, <strong>der</strong> påvirker grundlæggende menneskerettighe<strong>der</strong>,un<strong>der</strong>kastes en eller anden form for kontradiktorisk procedure for enu<strong>af</strong>hængig myndighed, <strong>der</strong> er k<strong>om</strong>petent til at prøve begrundelsen forbeslutningen og de relevante beviser, <strong>om</strong> nødvendigt med processuellebegrænsninger på grund <strong>af</strong> oplysningernes fortrolige karakter (§ 123). Individetskal have mulighed for at anfægte myndighe<strong>der</strong>nes vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, at statenssikkerhed er truet. Mens myndighe<strong>der</strong>nes vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, hvad <strong>der</strong> udgør en farefor statens sikkerhed, naturligvis har betydelig vægt, skal den u<strong>af</strong>hængige109
myndighed have mulighed for at reagere, hvor statens sikkerhed s<strong>om</strong>begrundelse ikke har noget rimeligt grundlag i de foreliggende oplysninger,eller <strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> en forkert eller vilkårlig fortolkning <strong>af</strong> hensynet til statenssikkerhed (§ 124).EMD har fortolk <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Ovennævnte sag, Al-Nashif mod Bulgarien, <strong>om</strong>handlede en statsløspalæstinenser, <strong>der</strong> havde boet i Bulgarien i syv år med sin kone og to børn, ogs<strong>om</strong> blev frihedsberøvet og senere udvist <strong>af</strong> Bulgarien. Udvisningsbeslutningenindeholdt ingen nærmere begrundelse for beslutningen, men henviste alene tilstatens sikkerhed. De bulgarske d<strong>om</strong>stole <strong>af</strong>viste at tage stilling tilfrihedsberøvelsens lovlighed, fordi de bulgarske regler udtrykkeligt anførte, atsager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong>e beslutninger <strong>om</strong> tilbageholdelse med henblik påudsendelse <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> var udvist på grund <strong>af</strong> hensynet til statenssikkerhed, ikke kunne prøves <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolene.EMD udtalte <strong>om</strong> sagens forhold til legalitetskravet i artikel 8, at det bulgarskeindenrigsministerium havde k<strong>om</strong>petence til at udstede <strong>udvisning</strong>sordrer, <strong>der</strong>gjorde indgreb i fundamentale menneskerettighe<strong>der</strong>, uden at følge enkontradiktorisk procedure, uden at begrunde ordren og uden mulighed forappel til en u<strong>af</strong>hængig instans. Endvi<strong>der</strong>e var de bulgarske d<strong>om</strong>stole delt iopfattelsen <strong>af</strong>, <strong>om</strong> systemet var lovligt. EMD fandt på denne baggrund, at<strong>udvisning</strong>sproceduren ikke indeholdt de nødvendige garantier mod vilkårlighed,hvorfor artikel 8 var krænket.Haliti mod Schweiz, <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> 1. marts 2005, vedrørte <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en 45-årig statsborger fra Serbien-Montenegro (født i Kosovo), s<strong>om</strong> havde boet iSchweiz siden 1986. Han havde været gift siden 1989, og ægteparret havde trebørn, <strong>der</strong> alle boede i Schweiz. Efter en udlandsrejse i 2001 blev klagerennægtet indrejse i Schweiz på grund <strong>af</strong> en fortrolig rapport fra NATO, hvoriklager blev forbundet med bl.a. Kosovos befrielseshær. EMD fandt ikkeanledning til at betvivle oplysningerne i NATO-rapporten og konstateredeendvi<strong>der</strong>e, at klager havde fået en tilstrækkelig begrundelse, at han havdefået aktindsigt i en del <strong>af</strong> materialet og et resumé <strong>af</strong> de fortrolige oplysninger irapporten, og at han på den baggrund kunne argumentere sin sag over for det110
schweiziske forvaltningstribunal. I denne sag fandt EMD <strong>der</strong>for, at deprocessuelle krav indeholdt i artikel 8 var overholdt.Sagen Lupsa mod Rumænien, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 8. juni 2006, <strong>om</strong>handlede en jugoslaviskstatsborger, <strong>der</strong> i over 13 år havde boet i Rumænien med sin rumænskesamlever og <strong>der</strong>es fælles barn, og s<strong>om</strong> blev udvist i 10 år, da en appelretopretholdt <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nes <strong>udvisning</strong>s<strong>af</strong>gørelse, <strong>der</strong> var truffet pågrundlag <strong>af</strong> efterretningstjenestens beslutning <strong>om</strong>, at klager udgjorde en farefor statens sikkerhed.EMD fremhævede, at <strong>udvisning</strong>en byggede på efterretningstjenestensvur<strong>der</strong>ing, at <strong>der</strong> ikke var rejst str<strong>af</strong>fesag mod klager, og at myndighe<strong>der</strong>neikke havde givet noget konkret begrundelse for <strong>udvisning</strong>en. EMD lagde vægtpå, at appelretten foretog en rent formel prøvelse, at anklageren ikkefremlagde konkrete oplysninger for appelretten, og at appelretten ikke giklængere end til anklagerens konstatering for at prøve, <strong>om</strong> klager faktiskudgjorde en fare for statens sikkerhed. Da klager således ikke nød detminimum <strong>af</strong> beskyttelse mod vilkårlighed, s<strong>om</strong> kræves i medfør <strong>af</strong>legalitetskravet i artikel 8, var artikel 8 krænket.Kaya mod Rumænien, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 12. oktober 2006, vedrørte en tyrkisk statsborger,s<strong>om</strong> havde boet i Rumænien i 5 år og var gift med en i Rumænien bosat kvinde,da han blev udvist <strong>af</strong> landet i 15 år på grund <strong>af</strong> indikationer <strong>om</strong>, at hanudgjorde en trussel mod statens sikkerhed. EMD fandt med samme begrundelses<strong>om</strong> i Lupsa-d<strong>om</strong>men, at artikel 8 var krænket.I sagen Liu og Liu mod Rusland, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 6. december 2007, fik en kinesiskmand, <strong>der</strong> havde boet en årrække i Rusland sammen med sin hustru og parretsto børn, <strong>af</strong>slag på en ny opholdstilladelse alene un<strong>der</strong> henvisning til, at hanudgjorde en fare for statens sikkerhed. EMD gentog, at det følger <strong>af</strong>legalitetskravet og <strong>af</strong> retsstatsprincippet, at selv når det handler <strong>om</strong> statenssikkerhed, skal foranstaltninger, <strong>der</strong> påvirker grundlæggendemenneskerettighe<strong>der</strong>, un<strong>der</strong>kastes en eller anden form for kontradiktoriskprocedure for en u<strong>af</strong>hængig myndighed, <strong>der</strong> er k<strong>om</strong>petent til at prøvebegrundelsen for beslutningen og de relevante beviser, <strong>om</strong> nødvendigt medprocessuelle begrænsninger på grund <strong>af</strong> oplysningernes fortrolige karakter.Individet skal have mulighed for at anfægte myndighe<strong>der</strong>nes vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, atstatens sikkerhed er truet. Mens myndighe<strong>der</strong>nes vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, hvad <strong>der</strong> udgør111
en fare for statens sikkerhed, naturligvis har betydelig vægt, skal denu<strong>af</strong>hængige myndighed have mulighed for at reagere, hvor statens sikkerheds<strong>om</strong> begrundelse ikke har noget rimeligt grundlag i de foreliggende oplysninger,eller <strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> en forkert eller vilkårlig fortolkning <strong>af</strong> hensynet til statenssikkerhed. EMD gentog endvi<strong>der</strong>e, at brug <strong>af</strong> fortroligt materiale kan væreuundgåelig i sager vedrørende statens sikkerhed, men slog fast, at dette ikkeindebærer, at <strong>administrativ</strong>e myndighe<strong>der</strong> er fri for d<strong>om</strong>stolskontrol i sager <strong>om</strong>statens sikkerhed og terrorisme.Da de russiske d<strong>om</strong>stole ikke havde h<strong>af</strong>t adgang til de relevante informationer,var de berøvet muligheden for at vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> den konklusion, at klagerudgjorde en trussel for statens sikkerhed, var rimeligt begrundet.D<strong>om</strong>stolsprøvelsen <strong>af</strong> <strong>af</strong>slaget på ny opholdstilladelse var således begrænset,og den gav ifølge EMD ikke tilstrækkelig beskyttelse mod vilkårlig anvendelse<strong>af</strong> det vide skøn, s<strong>om</strong> var tillagt myndighe<strong>der</strong>ne i disse sager. Russisklovgivning indeholdt to parallelle <strong>udvisning</strong>sprocedurer for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong>opholdt sig ulovligt i landet. Én procedure, hvorefter <strong>udvisning</strong>sbeslutningenkun kunne træffes <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolene, og en anden procedure, hvorefter det var de<strong>administrativ</strong>e myndighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> tr<strong>af</strong> <strong>udvisning</strong>sbeslutningen uden mulighed ford<strong>om</strong>stolsprøvelse. Da det var op til de <strong>administrativ</strong>e myndighe<strong>der</strong> selv atvælge mellem de to procedurer, fandt EMD ikke, at de lovbestemmelser, s<strong>om</strong>udgjorde hjemlen for <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> klager, indeholdt den fornødne beskyttelsemod vilkårlighed. På baggrund her<strong>af</strong> konklu<strong>der</strong>ede EMD, at legalitetskravet iartikel 8 i konventionen ville blive krænket, hvis <strong>udvisning</strong>en <strong>af</strong> klager blevgennemført.Endelig kan nævnes C.G. m.fl. mod Bulgarien, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 24. april 2008, s<strong>om</strong><strong>om</strong>handlede en tyrkisk statsborger, <strong>der</strong> flyttede til Bulgarien i 1992. I 1996blev han gift, og parret fik efterfølgende to børn. I 2005 blev klager udvist i 10år med henvisning til, at han udgjorde en alvorlig risiko for statens sikkerhed.Ved den efterfølgende d<strong>om</strong>stolsprøvelse k<strong>om</strong> det frem, atsikkerhedsvur<strong>der</strong>ingen dækkede over, at klager angiveligt var involveret inarkotikahandel.EMD udtalte, at "statens sikkerhed" ikke kan defineres præcist, og at detoverla<strong>der</strong> en bred skønsmargin til myndighe<strong>der</strong>ne. Det bety<strong>der</strong> imidlertid ikke,at begrebets grænser kan strækkes ud over ordets naturlige betydning. Detkunne således næppe siges, at klagers påståede involvering i narkotikahandel112
kunne danne grundlag for den vur<strong>der</strong>ing, at han udgjorde en alvorlig trussel forstatens sikkerhed. De nationale d<strong>om</strong>stole syntes således ikke at have foretageten meningsfuld prøvelse <strong>af</strong> sikkerhedsvur<strong>der</strong>ingen. D<strong>om</strong>stolen udtalte vi<strong>der</strong>e (§ile actions taken in the interest of national security may, in view ofthe sensitivity of the subject-matter and the serious potential consequencesfor the s<strong>af</strong>ety of the c<strong>om</strong>munity, attract consi<strong>der</strong>ably less in terms ofguarantees than might otherwise be the case, an expulsion designed toforestall lesser evils such as run-of-the-mill criminal activities may have to bereviewed in proceedings providing a higher degree of protection of the På den baggrund fandt EMD det særligt overraskende, at klagerikke havde fået nogen konkret begrundelse. Endvi<strong>der</strong>e havde d<strong>om</strong>stolene ikkeun<strong>der</strong>søgt sagen tilstrækkeligt, idet de ikke havde un<strong>der</strong>søgt, <strong>om</strong>myndighe<strong>der</strong>ne kunne påvise eksistensen <strong>af</strong> konkrete fakta, s<strong>om</strong> dannedegrundlag for sikkerhedsvur<strong>der</strong>ingen. EMD fandt således, at de nationaled<strong>om</strong>stole alene havde foretaget en formel prøvelse, og at klager således ikkenød det minimum <strong>af</strong> beskyttelse mod vilkårlighed, s<strong>om</strong> kræves i medfør <strong>af</strong>legalitetskravet i artikel 8.Artikel 13 <strong>om</strong> adgang til effektive retsmidlerKonventionens artikel 13 kræver, at <strong>der</strong> skal foreligge et effektivt nationaltretsmiddel, <strong>der</strong> kan behandle indholdet <strong>af</strong> en rimeligt begrundet klage(arguable claim) over krænkelse <strong>af</strong> en konventionsrettighed, og s<strong>om</strong> kan sikrepassende oprejsning. Retsmidlet skal være effektivt såvel retligt s<strong>om</strong> faktisk.Artikel 13 kræver ikke nødvendigvis, at retsmidlet skal bestå i end<strong>om</strong>stolsprøvelse, men organets k<strong>om</strong>petence og de processuelle garantier, <strong>der</strong>er til rådighed, har betydning for vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> etChahal mod Storbritannien, d<strong>om</strong><strong>af</strong> 25. oktober 1996.For at kunne anses for "effektivt" skal et retsmiddel være i stand til atforhindre en krænkelse eller yde passende oprejsning for en allerede sketkrænkelse, jf. Sürmeli mod Tyskland, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 8. juni 2006. Det skal desudenkunne træffe en bindende <strong>af</strong>gørelse, <strong>der</strong> kan håndhæves. Der stilles også vissekrav til indholdet og <strong>om</strong>fanget <strong>af</strong> prøvelsen, s<strong>om</strong> skal være tilstrækkelig til, atde hensyn, <strong>der</strong> er <strong>af</strong>gørende for, <strong>om</strong> konventionen er overholdt, indgår iprøvelsen, jf. P.G. og J.H. mod Storbritannien, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 25. september 2001.113
Prøvelsesorganet skal endvi<strong>der</strong>e have adgang til at foretage en reelefterprøvelse, hvilket kan have betydning, hvis organet ikke har adgang tilvisse oplysninger <strong>af</strong> betydning for <strong>af</strong>gørelsen, jf. Chahal mod Storbritannien.EMD har i flere sager anerkendt, at sager, <strong>der</strong> involverer overvejelser <strong>om</strong>statens sikkerhed, vil kunne retfærdiggøre visse begrænsninger med hensyn tiltypen <strong>af</strong> tilgængelige retsmidler. Efter artikel 13 stilles <strong>der</strong> således ikkenødvendigvis krav <strong>om</strong>, at en <strong>udvisning</strong>sbeslutning skal kunne prøves ved end<strong>om</strong>stol.I ovennævnte Al-Nashif mod Bulgarien udtalte EMD således <strong>om</strong> sagens forholdtil artikel 13, at effektivit <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong>, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er sikkerhed for, at klageren får ret, og at retsmidlet ikkebehøver at være en egentlig d<strong>om</strong>stol, men dog et d<strong>om</strong>stolslignende organ medtilstrækkelige beføjelser til at sikre en effektiv prøvelse un<strong>der</strong> overholdelse <strong>af</strong>de fornødne retsgarantier (§§ 132-133).EMD udtalte, at selv <strong>om</strong> proceduremæssige begrænsninger kan værenødvendige for at sikre, at oplysninger, <strong>der</strong> ville skade statens sikkerhed, ikkebliver lækket, og selv <strong>om</strong> den udøvende myndighed <strong>må</strong>tte overlades en vidskønsmargin i <strong>udvisning</strong>ssager, ville det ikke være berettiget helt at fjerneadgangen til effektive retsmidler i sager, hvor den udøvende myndighedhenviser til statens sikkerhed (§ 137).Selv i tilfælde, hvor det påstås, at <strong>der</strong> eksisterer en trussel mod statenssikkerhed, kræver garantien for et effektivt retsmiddel i det mindste, at detk<strong>om</strong>petente u<strong>af</strong>hængige klageorgan oplyses <strong>om</strong> de bagvedliggende årsager til<strong>udvisning</strong>en, også selv <strong>om</strong> de ikke er offentligt tilgængelige. I tilknytning hertilfremhævede EMD, at klageorganet skal være k<strong>om</strong>petent til at <strong>af</strong>viseadministrationens beslutning <strong>om</strong>, at <strong>der</strong> er en trussel mod statens sikkerhed,hvis denne beslutning findes vilkårlig eller urimelig. Der skal være en form forkontradiktorisk procedure, <strong>om</strong> nødvendigt gennem en særlig repræsentant, <strong>der</strong>er sikkerhedsgodkendt. Endvi<strong>der</strong>e <strong>må</strong> det un<strong>der</strong>søges, <strong>om</strong><strong>udvisning</strong>sbeslutningen griber ind i den pågældendes ret til familieliv og i givetfald, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er foretaget en fair <strong>af</strong>vejning (§ 137).114
I den konkrete sag var alle klagers appeller blevet <strong>af</strong>vist uden prøvelse påbaggrund <strong>af</strong> den bulgarske <strong>udlændinge</strong>lov, hvorfor EMD fandt, at <strong>der</strong> var sketen krænkelse <strong>af</strong> artikel 13.Artikel 13 var endvi<strong>der</strong>e påberåbt i ovennævnte C.G. mod Bulgarien, hvor EMDgentog, at staten i <strong>udlændinge</strong>sager, hvor <strong>der</strong> er en begrundet klage overkrænkelse <strong>af</strong> artikel 8, <strong>må</strong> stille en effektiv mulighed til rådighed for individetfor at anfægte <strong>udvisning</strong> eller nægtelse <strong>af</strong> meddelelse <strong>af</strong> opholdstilladelse ogfor at få de relevante spørgs<strong>må</strong>l prøvet ved et d<strong>om</strong>stolslignende organ medtilstrækkelige beføjelser til at sikre en effektiv prøvelse un<strong>der</strong> overholdelse <strong>af</strong>de fornødne retsgarantier. EMD gentog endvi<strong>der</strong>e, at selv <strong>om</strong>proceduremæssige begrænsninger kan være nødvendige for at sikre, atoplysninger, <strong>der</strong> ville skade statens sikkerhed, ikke bliver lækket, og selv <strong>om</strong>den udøvende myndighed <strong>må</strong>tte overlades en vid skønsmargin i <strong>udvisning</strong>ssager,fandtes det ikke berettiget helt at fjerne adgangen til effektive retsmidler isager, hvor den udøvende myndighed henviser til statens sikkerhed.Selv i tilfælde, hvor det påstås, at <strong>der</strong> eksisterer en trussel mod statenssikkerhed, kræver garantien for et effektivt retsmiddel i det mindste, at detk<strong>om</strong>petente u<strong>af</strong>hængige klageorgan oplyses <strong>om</strong> de bagvedliggende årsager til<strong>udvisning</strong>en, også selv <strong>om</strong> de ikke er offentligt tilgængelige. I tilknytning hertilfremhævede EMD, at klageorganet skal være k<strong>om</strong>petent til at <strong>af</strong>viseadministrationens beslutning <strong>om</strong>, at <strong>der</strong> er en trussel mod statens sikkerhed,hvis denne beslutning findes vilkårlig eller urimelig. Der skal foreligge en elleranden form for kontradiktorisk procedure, <strong>om</strong> nødvendigt gennem en særligrepræsentant, <strong>der</strong> er sikkerhedsgodkendt. Endvi<strong>der</strong>e <strong>må</strong> det un<strong>der</strong>søges, <strong>om</strong><strong>udvisning</strong>sbeslutningen griber ind i den pågældendes ret til familieliv og i givetfald, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er foretaget en fair <strong>af</strong>vejning.I den konkrete sag havde de bulgarske d<strong>om</strong>stole ikke foretaget en prøvelse <strong>af</strong>myndighe<strong>der</strong>nes vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, at klager udgjorde en fare for statens sikkerhed,og <strong>om</strong> myndighe<strong>der</strong>ne kunne påvise det faktuelle grundlag for vur<strong>der</strong>ingen.Endvi<strong>der</strong>e kendte klager ikke de fakta, s<strong>om</strong> lå til grund for vur<strong>der</strong>ingen, ogkunne <strong>der</strong>for ikke gendrive disse fakta. Endelig foretog d<strong>om</strong>stolene ikke enprøvelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> indgrebet i klagers familieliv var proportionalt med det for<strong>må</strong>l,<strong>der</strong> søgtes opnået. EMD fandt på denne baggrund ikke, at de bulgarsked<strong>om</strong>stole udgjorde et effektivt retsmiddel for klager. Artikel 13 var <strong>der</strong>forkrænket.115
Endelig kan nævnes ovennævnte Chahal mod Storbritannien, hvor artikel 13 varpåberåbt i forbindelse med artikel 3. Sagen <strong>om</strong>handlede en indisk sikh, <strong>der</strong>havde boet 16 år i Storbritannien med sin ægtefælle og sine børn, og s<strong>om</strong> blevfrihedsberøvet og <strong>administrativ</strong>t udvist un<strong>der</strong> henvisning til statens sikkerhedog den internationale kamp mod terrorisme. Chahal indbragte først spørgs<strong>må</strong>let<strong>om</strong> frihedsberøvelsens lovlighed for et rådgivende panel, hvor han selv kunnemøde op og kunne indkalde vidner, men ikke havde mulighed for at værerepræsenteret ved advokat. Panelet havde ingen beslutningsk<strong>om</strong>petence, ogdets råd var alene vejledende for ministeren. Chahal blev endvi<strong>der</strong>e ikke gjortbekendt med panelets råd. Chahal indbragte endvi<strong>der</strong>e spørgs<strong>må</strong>let for debritiske d<strong>om</strong>stole, s<strong>om</strong> imidlertid <strong>af</strong>viste søgs<strong>må</strong>let, idet frihedsberøvelsen perse var lovlig, fordi ministeren havde beføjelse til at frihedsberøve en person,s<strong>om</strong> var blevet udvist un<strong>der</strong> henvisning til statens sikkerhed og deninternationale kamp mod terrorisme.EMD udtalte bl.a., at kravet <strong>om</strong> effektive retsmidler i konventionens artikel 13i sager vedrørende konventionens artikel 3 den potentielt uoprettelige skade, hvis en person bliver udsat for behandling istrid med bestemmelsen indebærer, at <strong>der</strong> i sager vedrørende udsendelse <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong> skal foretages en u<strong>af</strong>hængig un<strong>der</strong>søgelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er vægtigegrunde til antage, at <strong>der</strong> er en reel risiko for, at den pågældende vil bliveudsat for behandling i strid med artikel 3. EMD bemærkede, at retsmidlet ikkebehøver at være en egentlig d<strong>om</strong>stolskontrol, men at visse retsgarantier dog erpåkrævet.I den konkrete sag kunne de britiske d<strong>om</strong>stole ikke efterprøve den<strong>administrativ</strong>e vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> klager var i risiko for behandling i strid medartikel 3, hvis han blev udsendt til Indien. Derimod kunne de britiske d<strong>om</strong>stolealene sikre sig, at <strong>der</strong> i den <strong>administrativ</strong>e <strong>af</strong>gørelse var foretaget en <strong>af</strong>vejning<strong>af</strong> risikoen for overgreb over for hensynet til statens sikkerhed. På denbaggrund konklu<strong>der</strong>ede EMD, at artikel 13 var krænket.I ovennævnte <strong>af</strong>gørelse, Haliti mod Schweiz, fandt EMD ikke, at artikel 13 varkrænket, idet klager havde fået sin sag behandlet for det schweiziske forvaltningstribunal,s<strong>om</strong> havde forholdt sig til klagers anbringen<strong>der</strong>.I de rumænske sager (Lupsa og Kaya) var artikel 13 ikke påberåbt.116
Artikel 1 i 7 tillægsprotokolArtikel 1 i 7. tillægsprotokol <strong>om</strong> proceduremæssig sikring vedrørende <strong>udvisning</strong><strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> indehol<strong>der</strong> en række processuelle rettighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> fin<strong>der</strong>anvendelse i sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>. Protokollen er tiltrådt <strong>af</strong>Danmark den 1. november 1988.Det følger <strong>af</strong> bestemmelsens stk. 1, at en udlænding, <strong>der</strong> lovligt er bosiddendepå en stats territorium, ikke kan udvises <strong>der</strong>fra, medmindre dette sker imedfør <strong>af</strong> en beslutning truffet i overensstemmelse med loven, og denpågældende skal have adgang til:a) at fremføre de grunde, <strong>der</strong> taler mod <strong>udvisning</strong>en,b) at få sagen prøvet på ny, ogc) med henblik herpå at være repræsenteret over for den k<strong>om</strong>petentemyndighed eller en person eller personer udpeget <strong>af</strong> denne myndighed.Af stk. 2 følger, at en udlænding kan udvises inden udøvelsen <strong>af</strong> de i stk. 1,litra a-c, nævnte rettighe<strong>der</strong>, når dette er nødvendigt <strong>af</strong> hensyn til denoffentlige orden eller begrundet i hensynet til den nationale sikkerhed.Bestemmelsen fin<strong>der</strong> i modsætning til de processuelle rettighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> følger<strong>af</strong> artikel 8 og artikel 13 anvendelse i alle sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>,uanset <strong>om</strong> <strong>der</strong> foreligger en begrundet antagelse <strong>om</strong>, at artikel 8 eller andre <strong>af</strong>konventionens artikler er krænket.<strong>udvisning</strong>sbeslutningen skal træffes <strong>af</strong> de k<strong>om</strong>petente myndighe<strong>der</strong> ioverensstemmelse med de relevante materielle og processuelle bestemmelser inational lovgivning og skal forstås på samme <strong>må</strong>de s<strong>om</strong> det legalitetskrav, <strong>der</strong>findes i en række <strong>af</strong> konventionens øvrige bestemmelser, herun<strong>der</strong> artikel 8,jf. her<strong>om</strong> ovenfor. Nationale regler, hvorefter <strong>der</strong> kan ske <strong>udvisning</strong>, skalsåledes være tilgængelige og forudsigelige og yde beskyttelse mod vilkårligeindgreb i konventionsrettighe<strong>der</strong>, jf. Lupsa mod Rumænien.117
Af de ovennævnte sager vedrørende <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses atudgøre en fare for den nationale sikkerhed, har artikel 1 i 7. tillægsprotokolalene været påberåbt i Lupsa mod Rumænien, Kaya mod Rumænien og C.G.m.fl. mod Bulgarien.I Lupsa mod Rumænien gentog EMD, at <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> udvises, i tillæg tilgarantierne efter artikel 3 og 8 sammenholdt med artikel 13 ny<strong>der</strong> de særligegarantier, s<strong>om</strong> følger <strong>af</strong> artikel 1 i 7. tillægsprotokol, og at klager, <strong>der</strong> blevhasteudvist <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed, jf. stk. 2, un<strong>der</strong> alle<strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> var berettiget til at nyde garantierne i stk. 1 efter konventionens øvrige bestemmelser ikke alene indebærer et krav <strong>om</strong> hjemmel inational ret, men også indebærer visse kvalitative krav til hjemmelsgrundlaget.Da EMD allerede havde konklu<strong>der</strong>et, at hjemmelsgrundlaget for <strong>udvisning</strong>enikke opfyldte legalitetskravet i artikel 8, opfyldte hjemmelsgrundlaget hellerikke kravene i artikel 1, stk. 1, i 7. tillægsprotokol. EMD fandt vi<strong>der</strong>e, atbestemmelsens litra a og b var krænket, da <strong>udvisning</strong>en ikke var begrundetover for klager, da <strong>udvisning</strong>s<strong>af</strong>gørelsen først blev sendt til klager samme dag,s<strong>om</strong> appelretten behandlede sagen, og da klagers anmodninger <strong>om</strong> udsættelse<strong>af</strong> appelsagen med henblik på forberedelse <strong>af</strong> sin sag blev <strong>af</strong>vist. I lyset <strong>af</strong> denrent formelle prøvelse <strong>af</strong> sagen havde klager ikke mulighed for at få sin sagprøvet i lyset <strong>af</strong> grunde, <strong>der</strong> talte imod <strong>udvisning</strong>en.I Kaya mod Rumænien fandt EMD med samme begrundelse s<strong>om</strong> i Lupsa-d<strong>om</strong>men,at artikel 1 i 7. tillægsprotokol var krænket.Samme tilgang s<strong>om</strong> i de rumænske d<strong>om</strong>me tog EMD i C.G. m.fl. mod Bulgarien,hvor EMD også fandt, at siden den allerede havde konklu<strong>der</strong>et, athjemmelsgrundlaget for <strong>udvisning</strong>en ikke opfyldte legalitetskravet i artikel 8,opfyldte hjemmelsgrundlaget heller ikke kravene i artikel 1, stk. 1, i 7.tillægsprotokol. EMD tog herefter stilling til, <strong>om</strong> de øvrige krav i stk. 1 varopfyldt, og fandt, at det ikke var tilfældet for så vidt angik litra b, idet denationale d<strong>om</strong>stole alene foretog en rent formel prøvelse <strong>af</strong><strong>udvisning</strong>sbeslutningen med det resultat, at klagers sag ikke gennemgik en reelprøvelse i lyset <strong>af</strong> grunde, <strong>der</strong> talte imod <strong>udvisning</strong>en. EMD forholdt sigherefter til det forhold, at klager var hasteudvist og således alene kunneanfægte beslutningen, efter at <strong>udvisning</strong>en havde fundet sted. Efter stk. 2 kan118
udøvelsen <strong>af</strong> de i stk. 1, litra a-c, nævnte rettighe<strong>der</strong> suspen<strong>der</strong>es, når detteer nødvendigt <strong>af</strong> hensyn til den offentlige orden eller begrundet i hensynet tilden nationale sikkerhed. Da EMD allerede havde konklu<strong>der</strong>et, at <strong>udvisning</strong>enikke var begrundet i reelle hensyn til den nationale sikkerhed, fandt dette ledikke anvendelse. For så vidt angår hensynet til den offentlige ordenbemærkede EMD, at undtagelsen skal un<strong>der</strong>gives en proportionalitetsvur<strong>der</strong>ing.Regeringen havde ikke fremført noget argument, s<strong>om</strong> kunne overbevise EMD<strong>om</strong>, at det havde været nødvendigt at suspen<strong>der</strong>e stk. 1-rettighe<strong>der</strong>ne, hvorforEMD konklu<strong>der</strong>ede, at klager skulle have h<strong>af</strong>t adgang til at udøve sine stk. 1-rettighe<strong>der</strong>, før han blev udvist.6.2.2 Frihedsberøvelse un<strong>der</strong> sager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong> EMRK artikel 5I sager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, vil <strong>udlændinge</strong>n ofte blive frihedsberøvet, inden <strong>udvisning</strong>engennemføres.hvorefter <strong>der</strong> bl.a. kan ske lovlig anholdelse eller anden frihedsberøvelse <strong>af</strong> enperson, mod hvem <strong>der</strong> tages skridt til <strong>udvisning</strong> eller udlevering, når det sker ioverensstemmelse med den ved lov foreskrevne fremgangs<strong>må</strong>de. ret og <strong>må</strong> ikkevære vilkårlig. Det er imidlertid ikke et krav efter artikel 5, stk. 1, litra f, atden un<strong>der</strong>liggende <strong>administrativ</strong>e beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> kan retfærdiggøres praksis.udstrækning <strong>af</strong> frihedsberøvelsen. Myndighe<strong>der</strong>ne skal således udvise denfornødne <strong>om</strong>hu, når de tager skridt til <strong>udvisning</strong> m.v. Hvis en <strong>udvisning</strong>ssagikke fremmes med den fornødne <strong>om</strong>hu, ophører frihedsberøvelsen med at værelovlig i medfør <strong>af</strong> artikel 5, stk. 1, litra f.119
Enhver, <strong>der</strong> berøves friheden ved anholdelse eller anden tilbageholdelse,herun<strong>der</strong> i de tilfælde, <strong>der</strong> er <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> stk. 1, litra f, har i medfør <strong>af</strong> artikel5, stk. 4, ret til at indbringe spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> frihedsberøvelsens lovlighed foren d<strong>om</strong>stol.Artikel 5, stk. 4, stiller også krav til prøvelsens indhold og <strong>om</strong>fang. Dennationale d<strong>om</strong>stol skal s<strong>om</strong> udgangspunkt have k<strong>om</strong>petence til at prøve sagensfaktiske og retlige <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> og til at beordre løsladelse. Artikel 5, stk.4, garanterer ikke en ret til en d<strong>om</strong>stolsprøvelse, <strong>der</strong> har et sådant <strong>om</strong>fang, atden nationale d<strong>om</strong>stol er k<strong>om</strong>petent til på alle punkter at sætte sit eget skøn istedet for den myndighed, <strong>der</strong> har truffet <strong>af</strong>gørelsen. Prøvelsen skal imidlertidhave et sådant <strong>om</strong>fang, at den <strong>om</strong>fatter de betingelser, <strong>der</strong> efter artikel 5,stk. 1, er <strong>af</strong>gørende for, <strong>om</strong> frihedsberøvelsen er lovlig, jf. bl.a. Chahal modStorbritannien (§ 127).EMD havde i denne sag lejlighed til at udtale sig <strong>om</strong> rækkevidden <strong>af</strong> bådeartikel 5, stk. 1, litra f, og stk. 4, i en sag, hvor en <strong>udvisning</strong>sbeslutning vartruffet <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed.Sagen <strong>om</strong>handlede s<strong>om</strong> nævnt ovenfor i <strong>af</strong>snit 6.2.1 en indisk sikh, <strong>der</strong> havdeboet 16 år i Storbritannien med sin ægtefælle og børn, og s<strong>om</strong> blevfrihedsberøvet og <strong>administrativ</strong>t udvist un<strong>der</strong> henvisning til statens sikkerhedog den internationale kamp mod terrorisme. Chahal indbragte først spørgs<strong>må</strong>let<strong>om</strong> frihedsberøvelsens lovlighed for et rådgivende panel, hvor han selv kunnemøde op og kunne indkalde vidner, men ikke havde mulighed for at værerepræsenteret ved advokat. Panelet havde ingen beslutningsk<strong>om</strong>petence, ogdets råd var alene vejledende for ministeren. Chahal blev endvi<strong>der</strong>e ikke gjortbekendt med panelets råd. Chahal indbragte endvi<strong>der</strong>e spørgs<strong>må</strong>let for debritiske d<strong>om</strong>stole, s<strong>om</strong> imidlertid <strong>af</strong>viste søgs<strong>må</strong>let, idet frihedsberøvelsen perse var lovlig, fordi ministeren havde beføjelse til at frihedsberøve en person,s<strong>om</strong> var blevet udvist un<strong>der</strong> henvisning til statens sikkerhed og deninternationale kamp mod terrorisme.Om artikel 5, stk. 1, litra f, udtalte EMD, at litra f, alene kræver, at <strong>der</strong> tagesskridt til <strong>udvisning</strong> eller udlevering. Det er således uden betydning i forhold tildenne bestemmelse, <strong>om</strong> den un<strong>der</strong>liggende <strong>administrativ</strong>e beslutning <strong>om</strong><strong>udvisning</strong> kan retfærdiggøres un<strong>der</strong> henvisning til national ret ellerkonventionen. Hvis en udsendelsessag imidlertid ikke bliver fremmet med den120
fornødne <strong>om</strong>hu, ophører frihedsberøvelsen med at være lovlig efter artikel 5,stk. 1, litra f. Herefter foretog EMD en konkret vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> frihedsberøvelsenstidsmæssige udstrækning og fandt, at det ikke udgjorde en krænkelse <strong>af</strong>bestemmelsen, at klager havde været frihedsberøvet i mere end 2 år og 7<strong>må</strong>ne<strong>der</strong>. EMD lagde vægt på sagens alvorlige og k<strong>om</strong>plicerede karakter, og atdet både var i klagers og offentlighedens interesse, at sagen blev behandletgrundigt.EMD prøvede endvi<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> frihedsberøvelsen var lovlig. Det kræves efter stk.1, at frihedsberøvelsen har hjemmel i national ret, og at den ikke er vilkårlig.Frihedsberøvelsen <strong>af</strong> Chahal havde utvivls<strong>om</strong>t hjemmel i national ret ogfandtes heller ikke at være vilkårlig, idet proceduren for det rådgivende panel(s<strong>om</strong> i modsætning til d<strong>om</strong>stolene havde fuld indsigt i efterretningsmaterialet)indebar en væsentlig garanti mod vilkårlige beslutninger. Regeringen havdeoplyst, at panelet var enigt i sikkerhedsvur<strong>der</strong>ingen, og EMD fandt, at denneprocedure gav tilstrækkelig garanti for, at <strong>der</strong> i hvert fald var prima faciegrunde til at tro, at Chahal udgjorde en fare for statens sikkerhed. Der var<strong>der</strong>for ikke sket en krænkelse <strong>af</strong> stk. 1, litra f.Med hensyn til artikel 5, stk. 4, udtalte EMD, at "lovlighed" i stk. 4 har sammebetydning s<strong>om</strong> i stk. 1. Stk. 4 garanterer ikke en ret til en d<strong>om</strong>stolsprøvelse,<strong>der</strong> har et sådant <strong>om</strong>fang, at den nationale d<strong>om</strong>stol er k<strong>om</strong>petent til på allepunkter at sætte sit eget skøn i stedet for den myndighed, <strong>der</strong> har truffet<strong>af</strong>gørelsen. Ikke desto mindre skal prøvelsen have et sådant <strong>om</strong>fang, at den<strong>om</strong>fatter de betingelser, <strong>der</strong> efter artikel 5, stk. 1, er <strong>af</strong>gørende for, <strong>om</strong>frihedsberøvelsen er lovlig. Stk. 4 kræver heller ikke, at en national d<strong>om</strong>stol iforbindelse med prøvelsen <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> frihedsberøvelse er k<strong>om</strong>petent tilat vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> den bagvedliggende <strong>administrativ</strong>e <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> er ioverensstemmelse med national ret eller konventionen. De nationale d<strong>om</strong>stoleskal dog i sådanne <strong>udvisning</strong>ssager have beføjelse til at vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> I den konkrete sag kunne de britiske d<strong>om</strong>stole ikke efterprøve, <strong>om</strong> <strong>af</strong>gørelsen<strong>om</strong> at frihedsberøve klager samt at opretholde frihedsberøvelsen <strong>af</strong> ham, varretfærdiggjort <strong>af</strong> hensynet til statens sikkerhed, og det rådgivende panel kunneikke anses for en d<strong>om</strong>stol i artikel 5, stk. 4's forstand. EMD anerkendte, atanvendelsen <strong>af</strong> fortrolige oplysninger kan være uundgåelig i sager <strong>om</strong> statenssikkerhed. Det bety<strong>der</strong> imidlertid ikke, at de nationale myndighe<strong>der</strong> kan121
fritages for effektiv kontrol fra d<strong>om</strong>stolene, når de hæv<strong>der</strong>, at en sag handler<strong>om</strong> statens sikkerhed eller terrorisme. EMD lagde vægt på, at <strong>der</strong> i Canad<strong>af</strong>indes en mere effektiv form for judiciel kontrol i denne type sager, hvilketviser, at <strong>der</strong> findes ordninger, <strong>der</strong> tilgodeser legitime sikkerhedshensyn medhensyn til efterretningsoplysningers karakter og kil<strong>der</strong>, og s<strong>om</strong> samtidig sikrerindividet en væsentlig grad <strong>af</strong> processuel beskyttelse. EMD konklu<strong>der</strong>ede påden baggrund, at artikel 5, stk. 4, var krænket.I Al-Nashif mod Bulgarien, jf. ovenfor i <strong>af</strong>snit 6.2.1, var alene stk. 4 påberåbt.EMD fandt, at <strong>der</strong> var sket en krænkelse <strong>af</strong> stk. 4, idet <strong>udvisning</strong>sbeslutningenikke kunne prøves ved de bulgarske d<strong>om</strong>stole. En sådan situation var uforeneligmed artikel 5, stk. 4's un<strong>der</strong>liggende rationale, <strong>der</strong> er at beskytte individetmod vilkårlighed.I Kaya mod Rumænien, jf. ovenfor i <strong>af</strong>snit 6.2.1, var <strong>der</strong>imod alene stk. 1, litr<strong>af</strong>, påberåbt. Her udtalte EMD, at det forhold, at frihedsberøvelse kun kan skeindebærer, at frihedsberøvelsen skal have hjemmel i national ret, men ogsåvedrører kvaliteten <strong>af</strong> hjemmelsgrundlaget og kræver, at dette er foreneligtmed retsstatsprincippet, s<strong>om</strong> ligger bag alle konventionens artikler. Sådankvalitet indebærer, at hjemmelsgrundlaget skal være tilstrækkeligttilgængeligt og præcist til at undgå vilkårlighed. I den konkrete sag fandt EMD,at frihedsberøvelsen havde hjemmel i national ret, og at frihedsberøvelsen,<strong>der</strong> kun havde varet én dag, var rimelig. Der var <strong>der</strong>for ikke sket en krænkelse<strong>af</strong> stk. 1, litra f.Endelig kan nævnes d<strong>om</strong>men Liu og Liu mod Rusland, jf. ovenfor i <strong>af</strong>snit 6.2.1,hvor også alene stk. 1, litra f, var påberåbt. EMD udtalte, at det forhold, at end<strong>om</strong>stols<strong>af</strong>gørelse efterfølgende un<strong>der</strong>kendes <strong>af</strong> en højere instans, ikkenødvendigvis med tilbagevirkende kr<strong>af</strong>t vil ændre på bedømmelsen <strong>af</strong>, <strong>om</strong> enfrihedsberøvelse var lovlig. Der <strong>må</strong> således skelnes mellem åbenlyst forkerte<strong>af</strong>gørelser og <strong>af</strong>gørelser, <strong>der</strong> s<strong>om</strong> udgangspunkt er gyldige og effektive,medmindre og indtil de un<strong>der</strong>kendes <strong>af</strong> en højere instans. I den konkrete sagvar byrettens <strong>af</strong>gørelse ikke åbenlyst forkert, og <strong>der</strong> var <strong>der</strong>for ikke sket enkrænkelse <strong>af</strong> artikel 5, stk. 1, litra f.hvor en udlænding, <strong>der</strong> er<strong>administrativ</strong>t udvist, er frihedsberøvet i <strong>af</strong>venten <strong>af</strong>, at <strong>udvisning</strong>en kan122
gennemføres, skal de nationale d<strong>om</strong>stole have beføjelse til at vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong>I øvrigt verserer sagen A. m. fl. mod Storbritannien, <strong>der</strong> vedrører den tidligerebritiske ordning, hvorved <strong>der</strong> kunne iværksætte frihedsberøvelse samt andrekontrolforanstaltninger rettet mod <strong>udlændinge</strong> s<strong>om</strong> et led iterrorbekæmpelsen. I sagen er <strong>der</strong> bl.a. rejst spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> lovligheden <strong>af</strong>, atde pågældende foranstaltninger alene var rettet mod <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> udgjordeen fare for statens sikkerhed, da kontrolforanstaltningerne ikke kunneiværksættes over for britiske statsborgere. Det forventes, at <strong>der</strong> fal<strong>der</strong> d<strong>om</strong> isagen i starten <strong>af</strong> 2009. Se beskrivelsen i kapitel 7.4 <strong>af</strong> den nugældendebritiske ordning, <strong>der</strong> i 2005 blev udvidet til også at <strong>om</strong>fatte britiskestatsborgere.6.2.3 Begrænsninger i bevægelsesfriheden for personer, <strong>der</strong> udvises<strong>administrativ</strong>t artikel 2 i 4 tillægsprotokol til EMRKArtikel 2 i 4. tillægsprotokol <strong>af</strong> 16. september 1963 <strong>om</strong> frihed til valg <strong>af</strong>opholdssted fin<strong>der</strong> anvendelse i sager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, hvis <strong>der</strong> fastsættesbegrænsninger for sådanne personers bevægelsesfrihed eller valg <strong>af</strong>opholdssted.Efter bestemmelsens stk. 1 skal enhver, <strong>der</strong> befin<strong>der</strong> sig på en stats <strong>om</strong>råde,inden for dette have ret til at færdes frit og til frit at vælge sit opholdssted.Enhver har endvi<strong>der</strong>e ifølge bestemmelsens stk. 2 frihed til at forlade ethvilket s<strong>om</strong> helst land, herun<strong>der</strong> sit eget. Det <strong>må</strong> antages, at beskyttelsen også<strong>om</strong>fatter <strong>udlændinge</strong>, herun<strong>der</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er på tålt ophold.Retten til at færdes frit og til frit at vælge sit opholdssted og til at forlade etland er dog ikke absolut, idet <strong>der</strong> bl.a. efter bestemmelsens stk. 3 kan gøres nødvendigt i et demokratisk samfund <strong>af</strong> hensyn til den nationale sikkerhed ellerden offentlige tryghed, for at opretholde den offentlige orden, for atforebygge forbrydelser, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller forat beskytte andres rettighe<strong>der</strong> og frihe<strong>der</strong>. Det indebærer bl.a., at et indgreb ibevægelsesfriheden skal være proportionalt i hvert enkelt tilfælde.123
Indgreb i bevægelsesfriheden kan bestå i en række forskellige foranstaltninger,<strong>der</strong> fastsættes over for en person. Det vil f.eks. udgøre et indgreb ibevægelsesfriheden, hvis en person pålægges at tage ophold inden for etbestemt geogr<strong>af</strong>isk <strong>om</strong>råde, hvis en person nægtes at tage ophold inden for etbestemt geogr<strong>af</strong>isk <strong>om</strong>råde, hvis en person får inddraget sit pas eller andrelegitimationspapirer, <strong>der</strong> er nødvendige for frit at kunne færdes inden for ellerforlade en stat, eller hvis en person pålægges daglig meldepligt hos politiet.EMRK artikel 5 og begrænsninger i bevægelsesfriheden un<strong>der</strong> tiden værevanskelig at fastlægge. I Guzzardi mod Italien, <strong>der</strong> <strong>om</strong>tales nærmere nedenfor,har EMD således udtalt, at forskellen mellem frihedsberøvelse og begrænsning ibevægelsesfriheden snarere er et spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> grad og intensitet end <strong>om</strong>karakteren <strong>af</strong> foranstaltningerne. Ved vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, <strong>om</strong> <strong>der</strong> foreliggerfrihedsbudgangspunkt i sagens konkrete <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>, og en række kriterier, sås<strong>om</strong>indgrebets art, varighed, virkning og <strong>må</strong>den, hvorpå foranstaltningen blivergennemført, skal tages i betragtning.I den ovenfor nævnte d<strong>om</strong> i Guzzardi-sagen havde de italienske d<strong>om</strong>stole idømtklager 18 års fængsel for m<strong>af</strong>iarelateret kriminalitet. Forud herfor havde hanværet tilbageholdt <strong>af</strong> politiet i seks år. Her<strong>af</strong> blev han i 16 <strong>må</strong>ne<strong>der</strong> pålagt attage ophold på et <strong>af</strong>grænset <strong>om</strong>råde (2,5 km2) <strong>af</strong> en svært tilgængelig lille øsammen med andre personer, <strong>der</strong> ligeledes var un<strong>der</strong>givet en særligpolitiovervågning. Øens samlede størrelse var på <strong>om</strong>kring 50 km2, den var 20km på det længste sted, og et fængsel hvor klager ikke var pålagt at tageophold optog ni tiendedele <strong>af</strong> arealet. Klager blev næsten konstant overvåget<strong>af</strong> myndighe<strong>der</strong>ne, hvilket bl.a. gav sig udslag i, at han ikke <strong>må</strong>tte forlade det<strong>af</strong>grænsede <strong>om</strong>råde mellem kl. 22.00 og kl. 07.00 uden at un<strong>der</strong>rettemyndighe<strong>der</strong>ne her<strong>om</strong> i rimelig tid, at han ikke havde mulighed for at bevægesig frit på øen, at han kun kunne besøge fastlandet med politieskorte, at hanskulle melde sig to gange dagligt til myndighe<strong>der</strong>ne, og at han skulle oplysenavn og telefonnummer på alle, s<strong>om</strong> han ønskede at føre telefonsamtale med.EMD fastslog generelt, at særlig overvågning ledsaget <strong>af</strong> krav <strong>om</strong> tvungenbopæl i et bestemt <strong>om</strong>råde ikke i sig selv udgør frihedsberøvelse i EMRK artikel <strong>af</strong>, at124
implementering <strong>af</strong> en sådan foranstaltning aldrig vil kunne medføre, at <strong>der</strong>foreligger frihedsberøvelse.For så vidt angår den konkrete sag fremhævede EMD, at selv <strong>om</strong> de enkelteforanstaltninger ikke i sig selv udgjorde frihedsberøvelse, så førte en samletvur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> foranstaltningerne til, at klagesagen faldt ind un<strong>der</strong> EMRK artikel lovlige hensyn, <strong>der</strong> er opregnet i EMRK artikel 5, stk. 1, konklu<strong>der</strong>ede EMD, at<strong>der</strong> var sket en krænkelse <strong>af</strong> bestemmelsen.I Lavents mod Letland fandt EMD bl.a., at det udgjorde frihedsberøvelse, atklager, <strong>der</strong> var sigtet for <strong>om</strong>fattende økon<strong>om</strong>isk kriminalitet, i en periode påover 11 <strong>må</strong>ne<strong>der</strong> havde været i husarrest i sin lejlighed un<strong>der</strong> overvågning ogmed forbud mod at forlade lejligheden. EMD lagde i den forbindelse vægt på,at begrænsningerne i klagers bevægelsesfrihed svarede til de begrænsninger,<strong>der</strong> gjaldt ved en regulær fængsling. EMD konklu<strong>der</strong>ede bl.a., atfrihedsberøvelsen <strong>af</strong> klager ikke havde været un<strong>der</strong>givet den fornødned<strong>om</strong>stolskontrol, og EMD fandt, at EMRK artikel 5, stk. 3, var krænket.EMD har i flere sager taget stilling til begrænsninger i bevægelsesfriheden, <strong>der</strong>har været fastsat <strong>af</strong> præventive grunde s<strong>om</strong> led i forebyggelse og bekæmpelse<strong>af</strong> kriminalitet. Disse sager vedrørte de italienske myndighe<strong>der</strong>s særligepolitiovervågning <strong>af</strong> personer, s<strong>om</strong> var mistænkt for tilknytning til denitalienske m<strong>af</strong>ia.I Raimondo mod Italien havde de italienske myndighe<strong>der</strong> un<strong>der</strong>kastet klager ensærlig politiovervågning samme dag, s<strong>om</strong> han var blevet frikendt i alle anklagermod ham. Overvågningen indebar bl.a., at han ikke <strong>må</strong>tte forlade sit hjemuden at un<strong>der</strong>rette politiet, en meldepligt på bestemte dage, og at han ikke<strong>må</strong>tte forlade sit hjem mellem kl. 21.00 og 9.00 uden at have en gyldig grundherfor. EMD fastslog, at den særlige politiovervågning ikke havde karakter <strong>af</strong> forhold til artikel 2 i 4. tillægsprotokol <strong>om</strong> frihed til valg <strong>af</strong> opholdssted. EMDfremhævede, at overvågningsforanstaltningerne var sagligt begrundet ihensynet til den offentlige orden og kriminalitetsforebyggelse, og at deopfyldte proportionalitetsbetingelsen frem til det tidspunkt, hvor en italienskd<strong>om</strong>stol ophævede dem. Da myndighe<strong>der</strong>ne imidlertid opretholdtovervågningsforanstaltningerne fem <strong>må</strong>ne<strong>der</strong> efter den italienske d<strong>om</strong>stols125
ophævelse her<strong>af</strong>, konklu<strong>der</strong>ede EMD, at <strong>der</strong> var sket en krænkelse <strong>af</strong> artikel 2 i4. tillægsprotokol.I Labita mod Italien havde de italienske myndighe<strong>der</strong> pålagt klager en langrække præventive foranstaltninger i forlængelse <strong>af</strong>, at de italienske d<strong>om</strong>stolehavde frifundet klager for m<strong>af</strong>iarelateret kriminalitet. Foranstaltningerneindebar bl.a., at han ikke <strong>må</strong>tte forlade sit hjem mellem kl. 20.00 og kl. 6.00,medmindre han forudgående havde anmodet her<strong>om</strong> og havde en gyldig grundhertil, at han resten <strong>af</strong> døgnet skulle informere myndighe<strong>der</strong>ne, inden hanforlod hjemmet, at han skulle leve et anstændigt liv, at han hverken <strong>må</strong>tte<strong>om</strong>gås personer, <strong>der</strong> havde en kriminel fortid, eller personer, s<strong>om</strong> varun<strong>der</strong>lagt præventive eller sikkerhedsmæssige foranstaltninger, at han ikke<strong>må</strong>tte besidde eller bære våben, at han ikke <strong>må</strong>tte opholde sig på barer ellerdeltage i offentlige mø<strong>der</strong>, og at han skulle melde sig til politiet hver søndaginden for et bestemt tidsrum. Mens de præventive foranstaltninger blevopretholdt over for klager, blev han nægtet tilladelse til at følge sin hustru ogbarn til hospitalet, hvor de skulle gennemgå nogle medicinske prøver.Begrundelsen herfor var, at prøverne ikke relaterede sig til alvorlig sygd<strong>om</strong>.Liges<strong>om</strong> det var tilfældet i Raimondo, fastslog EMD, at den særligepolitiovervågning skulle vur<strong>der</strong>es i forhold til artikel 2 i 4. tillægsprotokol <strong>om</strong>frihed til valg <strong>af</strong> opholdssted. I forlængelse her<strong>af</strong> fremk<strong>om</strong> EMD med følgendegenerelle bemærkninger <strong>om</strong> sagligheden <strong>af</strong> præventive foranstaltninger:sagligt at iværksætte præventive foranstaltninger, herun<strong>der</strong> særligovervågning, over for personer, <strong>der</strong> er mistænkt for at være medlemmer <strong>af</strong>m<strong>af</strong>iaen, da for<strong>må</strong>let med foranstaltningerne er at forebygge kriminalitet.Endvi<strong>der</strong>e medfører en frifindelse ikke nødvendigvis, at en præventivforanstaltning mister ethvert grundlag, idet konkrete beviser fra retssagen kanudgøre tilstrækkeligt grundlag for at frygte, at den pågældende i fremtiden vilbegå kriminalitet, selv <strong>om</strong> beviserne ikke var tilstrækkelige til at sikreEMD fandt, at artikel 2 i 4. tillægsprotokol var krænket, idet de italienskemyndighe<strong>der</strong> alene baserede <strong>der</strong>es m<strong>af</strong>iamistanke på, at klagers svoger varm<strong>af</strong>iaboss.126
EMD har også taget stilling til sager, hvor indgreb i bevægelsesfriheden er søgtretfærdiggjort i hensynet til den offentlige orden.I sagerne Olivieira og Landvreugd mod Ne<strong>der</strong>landene havde klagerne, <strong>der</strong> varnark<strong>om</strong>aner, fået pålæg <strong>om</strong> ikke at opholde sig i et bestemt <strong>om</strong>råde iAmsterdam i en 14-dages periode. Beslutningen <strong>om</strong> at begrænse klagernesopholdssted var truffet <strong>af</strong> de lokale myndighe<strong>der</strong> i henhold til den k<strong>om</strong>munalelovgivning, <strong>der</strong> gav k<strong>om</strong>munens borgmester beføjelse til at udstede sådannepåbud, s<strong>om</strong> borgmesteren anså for nødvendige for at forhindre alvorligeforstyrrelser <strong>af</strong> den offentlige orden. Uanset at beføjelsen var formuleret igenerelle vendinger fastslog EMD, at lovkvalitetskravet var opfyldt, dalovgivningen var offentliggjort og tilgængelig. Kravet <strong>om</strong> lovgivningensforudsigelighed var ligeledes opfyldt, da <strong>der</strong> forelå en fast praksis <strong>om</strong>, atpersoner, <strong>der</strong> flere gange havde overtrådt påbud <strong>om</strong> ikke at opholde sig i etbestemt <strong>om</strong>råde <strong>af</strong> Amsterdams centrum, blev advaret <strong>om</strong>, at næste gangpåbuddet blev overtrådt, ville de k<strong>om</strong>munale myndighe<strong>der</strong> udstede et 14-dagesopholdsforbud. Da begge klagere var blevet advaret i overensstemmelse meddenne praksis, og da opholdsbegrænsningerne var retfærdiggjort <strong>af</strong> hensynet tilat opretholde den offentlige orden og forebyggelse <strong>af</strong> forbrydelse, varindgrebet over for klagerne proportionalt, og artikel 2 i 4. tillægsprotokol varsåledes ikke krænket.I Peltonen mod Finland udtalte den tidligere Menneskerettighedsk<strong>om</strong>mission, atden finske ambassades <strong>af</strong>slag på at udstede et pas for en 10-årig periode tilklager, <strong>der</strong> var finsk statsborger og s<strong>om</strong> permanent opholdt sig i Sverige, var etindgreb i klagers ret til at forlade et hvilket s<strong>om</strong> helst land. K<strong>om</strong>missionenanerkendte, at <strong>af</strong>slaget var nødvendigt for at opretholde den offentlige ordenog den nationale sikkerhed, idet klager havde undladt at møde op tilpligtmæssig militærtjeneste i Finland. På den baggrund <strong>af</strong>viste K<strong>om</strong>missionenat realitetsbehandle klagen.I Földes og Földesné Hajlik mod Ungarn udtalte EMD, at det var i strid medartikel 2, stk. 2, at klager, <strong>der</strong> var sigtet for økon<strong>om</strong>isk kriminalitet, i enperiode på mere end 10 år havde fået inddraget sit pas, så han ikke kunneforlade landet. EMD fandt, at selv <strong>om</strong> for<strong>må</strong>let med inddragelsen <strong>af</strong> passet varat sikre klagers tilstedeværelse i den efterfølgende str<strong>af</strong>fesag imod ham, ogselv <strong>om</strong> indgrebet i bevægelsesfriheden således var retfærdiggjort <strong>af</strong> hensynettil den offentlige orden, så var det uproportionalt, at myndighe<strong>der</strong>ne ikke127
løbende havde foretaget en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> indgrebets fortsatte nødvendighed.EMD udtalte i den forbindelse mere generelt, at myndighe<strong>der</strong> ikke erberettigede til at opretholde langvarige begrænsninger i enkeltpersonersbevægelsesfrihed, hvis ikke myndighe<strong>der</strong>ne løbende vur<strong>der</strong>er nødvendigheden<strong>af</strong> sådanne begrænsninger.6.2.4 Forbud mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandlingeller str<strong>af</strong> EMRK artikel 3Efter EMRK artikel 3 <strong>må</strong> ingen un<strong>der</strong>kastes tortur, umenneskelig ellernedværdigende behandling eller str<strong>af</strong>.Forbudet er absolut og gæl<strong>der</strong> således også i sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> udvisesun<strong>der</strong> henvisning til den nationale sikkerhed i <strong>udvisning</strong>sstaten og deninternationale kamp mod terrorisme, jf. bl.a. den ovenfor nævnte Chahal modStorbritannien. Det tillægges således ikke betydning, hvilke handlinger<strong>udlændinge</strong>n har foretaget.udsendelse <strong>af</strong> en udlænding efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne kan medføre, at denudsendende stat ifal<strong>der</strong> ansvar efter artikel 3. Bestemmelsen anses forkrænket, hvis staten gennemfører en udsendelse, hvor <strong>der</strong> er vægtige grundetil at antage, at <strong>udlændinge</strong>n udsættes for en reel risiko for at bliveun<strong>der</strong>kastet en behandling i modtagerstaten, <strong>der</strong> er i strid med artikel 3. Hvis<strong>der</strong> foreligger en sådan risiko, følger det <strong>af</strong> artikel 3, at medlemsstaten harpligt til ikke at udsende <strong>udlændinge</strong>n til denne stat.Tidspunktet for vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> risikoen er tidspunktet for den faktiskeudsendelse, jf. bl.a. Mamatkulov og Askarov mod Tyrkiet, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 4. februar2005. Det er således <strong>af</strong>gørende, <strong>om</strong> risikoen <strong>må</strong> anses for påregnelig for denudsendende stats myndighe<strong>der</strong>. EMD foretager i den forbindelse en bedømmelse<strong>af</strong> samtlige oplysninger i sagen dvs. både generelle oplysninger <strong>om</strong>situationen i modtagerstaten og oplysninger <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>ns individuelleforhold.Det er i princippet klager, <strong>der</strong> skal bevise, at <strong>der</strong> er vægtige grunde til atantage, at han eller hun vil blive udsat for en reel risiko for at bliveun<strong>der</strong>kastet behandling i strid med artikel 3. Hvis sådant bevis føres, er det op128
til staten at fjerne enhver tvivl, jf. bl.a. Ryabikin mod Rusland, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 19.juni 2008.Det forhold, at den udviste udlænding risikerer str<strong>af</strong>forfølgning på grund <strong>af</strong>kriminalitet, <strong>der</strong> er begået enten i <strong>udvisning</strong>sstaten eller i modtagerstaten,medfører ikke i sig selv, at <strong>udvisning</strong>en vil være i strid med artikel 3.På samme <strong>må</strong>de s<strong>om</strong> artikel 3 er også artikel 1 i 6. tillægsprotokol <strong>om</strong><strong>af</strong>sk<strong>af</strong>felse <strong>af</strong> dødsstr<strong>af</strong> i fredstid blevet tillagt eksterritorial virkning. Detbety<strong>der</strong>, at en stat, <strong>der</strong> har tiltrådt 6. tillægsprotokol, vil kunne ifalde ansvar iforhold til denne, hvis staten udsen<strong>der</strong> en person til en anden stat, hvor denpågældende allerede er idømt dødsstr<strong>af</strong> eller risikerer at blive idømtNivette modFrankrig. Danmark har tiltrådt den 6. tillægsprotokol.6.2.5 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer i forbindelse med EMRK artikel 3EMD har i en række sager h<strong>af</strong>t lejlighed til at udtale sig <strong>om</strong> brugen <strong>af</strong> såkaldte - og <strong>udvisning</strong>ssager, hvor denudleverende eller udvisende stat har modtaget en form for garanti framodtagerstaten <strong>om</strong>, at den pågældende udlænding ikke risikerer behandling istrid med EMRK artikel 3.De fleste sager <strong>om</strong> udlevering vedrører spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> risiko for at blive udsatfor dødsstr<strong>af</strong> eller livstidsstr<strong>af</strong> uden mulighed for prøveløsladelse. I flere <strong>af</strong>disse sager har EMD accepteret, at udleveringsstaten havde fået tilstrækkeligegarantier fra modtagerstaten <strong>om</strong>, at den udleverede ikke vil blive udsat herfor.I Soering mod Storbritannien, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 7. juli 1989, <strong>der</strong> vedrørte de britiskemyndighe<strong>der</strong>s udlevering <strong>af</strong> en tysk statsborger til str<strong>af</strong>forfølgning i Virginia,USA, for mord, havde de britiske myndighe<strong>der</strong> anmodet <strong>om</strong> en garanti for, atklager ikke ville blive udsat for dødsstr<strong>af</strong>. I den anledning un<strong>der</strong>skrev denamerikanske statsanklager følgende erklæring:"I hereby certify that should Jens Soering be convicted of the offence of capitalmur<strong>der</strong> as charged in Bedford County, Virginia a representation will be made inthe name of the United Kingd<strong>om</strong> to the judge at the time of sentencing that it129
is the wish of the United Kingd<strong>om</strong> that the death penalty should not beimposed or carried out."I forbindelse med risikovur<strong>der</strong>ingen efter konventionens artikel 3 udtalte EMD,at d<strong>om</strong>stolene i Virginia ikke på forhånd kunne bindes i forhold til, hvilketresultat de <strong>må</strong>tte nå, og guvernøren lovede <strong>af</strong> princip ikke på forhånd atforvandle en eventuel dødsstr<strong>af</strong> til fængselsstr<strong>af</strong>. Anklagerens erklæring var<strong>der</strong>for den bedste forsikring, de britiske myndighe<strong>der</strong> kunne opnå. Uanset dendipl<strong>om</strong>atiske sammenhæng kunne erklæringen <strong>om</strong> at informere d<strong>om</strong>meren <strong>om</strong>Storbritanniens ønsker objektivt set ikke siges at eliminere risikoen for, atklager ville blive idømt dødsstr<strong>af</strong>. På den baggrund kunne EMD dårligt nå detresultat, at <strong>der</strong> ikke var vægtige grunde til at antage, at <strong>der</strong> var reel risiko for,at klager ville b-Nivette mod Frankrig, <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> 14. december 2000, <strong>om</strong>handlede udleveringtil str<strong>af</strong>forfølgning i USA for et mord. Den amerikanske anklagemyndighedtilkendegav, at den ikke ville gøre gældende, at <strong>der</strong> forelå særlige<strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> ved forbrydelsen, hvilket indebar, at <strong>der</strong> ikke kunne blive tale<strong>om</strong> dødsstr<strong>af</strong> eller livstidsstr<strong>af</strong> uden mulighed for prøveløsladelse. Et sådantretsskridt var bindende for de amerikanske d<strong>om</strong>stole. På den baggrund fandtEMD, at de forsikringer, s<strong>om</strong> den franske regering havde opnået, vartilstrækkelige til at forhindre, at klager var i risiko for behandling eller str<strong>af</strong> istrid med artikel 3, og udlevering ville således ikke indebære en krænkelse.Einhorn mod Frankrig, <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> 16. oktober 2001, <strong>om</strong>handlede udleveringtil Pennsylvania, USA. Klager var i 1993 in absentia idømt livsvarigt fængsel formord. Han blev anholdt i Frankrig i 1997. Den amerikanske anklagemyndighe<strong>der</strong>klærede over for Frankrig, at klager ville få mulighed for at få en ny retssag,og at dødsstr<strong>af</strong> ikke ville blive påstået, idømt eller udført. EMD udtalte, atklager ikke var idømt dødsstr<strong>af</strong> ved den retssag, hvor han var dømt in absentia,at forholdet var begået, inden dødsstr<strong>af</strong>fen blev genindført i Pennsylvania, ogat de amerikanske myndighe<strong>der</strong> havde erklæret, at dødsstr<strong>af</strong> ikke ville blivepåstået, idømt eller udført. EMD fandt, at disse <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> ogforsikringerne opnået fra USA var tilstrækkelige til at fjerne faren for, atklager ville blive idømt dødsstr<strong>af</strong> i USA, og klager var <strong>der</strong>med ikke i risiko forat blive udsat for behandling i strid med artikel 3 s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> udlevering tilUSA.130
Tilsvarende resultat nåede EMD i Pen<strong>af</strong>iel Salgado mod Spanien, <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong>16. april 2002, <strong>der</strong> <strong>om</strong>handlede udlevering til str<strong>af</strong>forfølgning i Ecuador forøkon<strong>om</strong>isk kriminalitet i forbindelse med klagers tidligere post s<strong>om</strong>bankdirektør. Dødsstr<strong>af</strong> var <strong>af</strong>sk<strong>af</strong>fet i Ecuador. Den ecuadorianske regeringoplyste, at klagers rettighe<strong>der</strong> blev overholdt på samme <strong>må</strong>de s<strong>om</strong> andrepersoners rettighe<strong>der</strong> i henhold til forfatningen. EMD bemærkede, at <strong>der</strong> ikke - at klager selv havde oplyst, at klagen til EMD havde medvirket til at garanterehans sikkerhed. I lyset <strong>af</strong> sagens <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> og de forsikringer, <strong>der</strong> varopnået fra Ecuador, forelå <strong>der</strong> ikke risiko for, at klager ville blive udsat forbehandling i strid med artikel 3. EMD bemærkede i den forbindelse, at Ecuadorhavde ratificeret Den Amerikanske Menneskerettighedskonvention.Sagen Mamatkulov og Askarov mod Tyrkiet, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 4. februar 2005,<strong>om</strong>handlede udlevering <strong>af</strong> to usbekiske statsborgere til Usbekistan, hvor de varmistænkt for terrorvirks<strong>om</strong>hed. De tyrkiske myndighe<strong>der</strong> havde modtagetfølgende forsikring fra de usbekiske myndighe<strong>der</strong>: applicants will not be subjected to acts of torture or sentenced to capitalpunishment. The Republic of Uzbekistan is a party to the United NationsConvention against Torture and accepts and re<strong>af</strong>firms its obligation to c<strong>om</strong>plywith the requirements of the provisions of that Convention as regards bothI forbindelse med risikovur<strong>der</strong>ingen efter artikel 3 udtalte EMD, at selv <strong>om</strong>klagerne havde fremlagt materiale, s<strong>om</strong> beskrev den generellemenneskerettighedssituation i Usbekistan, un<strong>der</strong>støttede dette materiale ikkeklagernes specifikke påstande, og nødvendiggjorde, at materialet blevun<strong>der</strong>støttet <strong>af</strong> andet bevismateriale. EMD noterede sig, at den tyrkiskeregering havde gjort gældende, at klagerne blev udvist, efter at regeringenhavde opnået en forsikring fra den usbekiske regering. I lyset <strong>af</strong> detforeliggende materiale fandt EMD ikke at kunne konklu<strong>der</strong>e, at <strong>der</strong> havdeforeligget vægtige grunde til at antage, at <strong>der</strong> forelå en reel risiko for, atklagerne ville blive un<strong>der</strong>kastet en behandling i strid med artikel 3 iUsbekistan.131
I sagen Chamaiev m.fl. mod Georgien og Rusland, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 12. april 2005, <strong>der</strong>bl.a. vedrørte fem tjetjenere (russiske statsborgere), s<strong>om</strong> i 2002 var udleveretfra Georgien til str<strong>af</strong>forfølgning i Rusland for bl.a. terrorisme, havde Georgienikke udtrykkeligt bestridt sandsynligheden <strong>af</strong> den reelle risiko for klagerne itilfælde <strong>af</strong> udlevering. Tværtimod fandt de, at <strong>der</strong> var en risiko, og deindhentede <strong>der</strong>for garantier for at beskytte dem. Rusland havde udstedtgaranti for hver enkelt <strong>af</strong> fem klagere <strong>om</strong>, at de ikke ville blive idømtdødsstr<strong>af</strong>, at dødsstr<strong>af</strong> un<strong>der</strong> alle <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> ikke længere blevfuldbyrdet i Rusland, og at klagerne ikke ville blive udsat for tortur m.v. Dervar endvi<strong>der</strong>e givet mundtlige garantier. D<strong>om</strong>stolen lagde vægt på, atgarantierne var udstedt <strong>af</strong> den øverste anklagemyndighed, og atanklagemyndigheden i Rusland også superviserer respekten for fængsledesrettighe<strong>der</strong>, herun<strong>der</strong> gennem uhindret ret til besøg og kontrol i fængslerne.D<strong>om</strong>stolen fandt ikke, at de georgiske myndighe<strong>der</strong> på tidspunktet forudleveringsbeslutningen havde grund til at tvivle på garantiernes pålidelighed.For så vidt angik en y<strong>der</strong>ligere klager, hvor effektuering <strong>af</strong> udlevering fortsat<strong>af</strong>ventede behandlingen <strong>af</strong> en asylsag, fandt EMD imidlertid, at effektuering <strong>af</strong>udleveringen ville udgøre en krænkelse <strong>af</strong> artikel 3, idet <strong>der</strong> i de følgende årvar k<strong>om</strong>met nye bekymrende oplysninger <strong>om</strong> forholdende i Tjetjenien, bl.a. <strong>om</strong>forfølgelse <strong>af</strong> og mord på personer, <strong>der</strong> havde klaget til EMD, hvorforgrundlaget for beslutningen i 2002 ikke længere var tilstrækkeligt.Olaechea Cahuas mod Spanien, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 10. august 2006, <strong>om</strong>handlede udleveringtil str<strong>af</strong>forfølgning i Peru for terrorisme. Den peruvianske ambassadeerklærede, at klager ville nyde garantier, s<strong>om</strong> fulgte <strong>af</strong> flere relevanteinternationale konventioner, s<strong>om</strong> Peru havde ratificeret. Den relevanteforbrydelse str<strong>af</strong>fedes efter peruviansk ret ikke med dødsstr<strong>af</strong>, men medfængsel på livstid, men myndighe<strong>der</strong>ne garanterede, at klager højst ville bliveidømt str<strong>af</strong>fen et niveau un<strong>der</strong> livstidsstr<strong>af</strong>. På denne baggrund fandt EMD ikke,at <strong>der</strong> forelå en risiko for, at klager ville blive udsat for behandling i strid medartikel 3.Saoudi mod Spanien, <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> 18. august 2006, vedrørte udlevering tilAlgeriet <strong>af</strong> en person, <strong>der</strong> in absentia var idømt fængsel på livstid forterrorisme, men hvor Spanien havde modtaget garantier for, at klager ville fåen ny d<strong>om</strong>sforhandling, og at han ikke risikerede dødsstr<strong>af</strong> eller fængsel pålivstid uden mulighed for prøveløsladelse. EMD bemærkede, at klager nu gjordegældende, at den generelle menneskerettighedssituation i Algeriet medførte,132
at han var i risiko for at blive udsat for tortur m.v., men at han ikke havdegjort dette gældende for de spanske d<strong>om</strong>stole, liges<strong>om</strong> han i sin klage til EMDhavde begrænset sig til at klage over livstidsstr<strong>af</strong>fen. EMD noterede sigendvi<strong>der</strong>e, at <strong>der</strong> efter algerisk ret ikke kunne idømmes dødsstr<strong>af</strong> for denrelevante forbrydelse. Endelig konstaterede EMD, at de algeriske myndighe<strong>der</strong>havde garanteret, at klager ikke ville blive idømt dødsstr<strong>af</strong> eller livstidsstr<strong>af</strong>uden mulighed for prøveløsladelse. I lyset <strong>af</strong> disse <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> fandt EMDikke, at <strong>der</strong> forelå en risiko for, at klager ville blive udsat for dødsstr<strong>af</strong> ellerlivstidsstr<strong>af</strong> uden mulighed for prøveløsladelse.Al-Moayad mod Tyskland, <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> 20. februar 2007 <strong>om</strong>handlede udleveringtil str<strong>af</strong>forfølgning i USA for terrorisme. EMD fremhævede, at den var stærktbekymret over rapporter <strong>om</strong> meto<strong>der</strong>, <strong>der</strong> anvendes <strong>af</strong> de amerikanskemyndighe<strong>der</strong> i forhold til personer, <strong>der</strong> er mistænkt for terrorisme. Disserapporter syntes imidlertid alene at <strong>om</strong>handle personer tilbageholdt uden foramerikansk territorium, navnlig i Guantanamo, Bagram og andre ste<strong>der</strong> itredjelande. Den bemærkede endvi<strong>der</strong>e, at de tyske myndighe<strong>der</strong> havde fåetgaranti for, at klager ikke ville blive tilbageholdt nogen <strong>af</strong> disse ste<strong>der</strong>. EMDlagde endvi<strong>der</strong>e vægt på, at det ikke var de tyske myndighe<strong>der</strong>s erfaring, atforsikringer fra de amerikanske myndighe<strong>der</strong> i udleveringssager ikke blevoverholdt. EMD accepterede på den baggrund, at de tyske myndighe<strong>der</strong> havdefået folkeretligt bindende forsikringer <strong>om</strong>, at klager ikke ville blivetilbageholdt på en <strong>af</strong> de faciliteter, hvor <strong>der</strong> rapporteres <strong>om</strong> forhørsmeto<strong>der</strong> istrid med artikel 3. De tyske myndighe<strong>der</strong> havde i øvrigt sendt en repræsentanttil USA for at overvære retssagen. EMD fandt vi<strong>der</strong>e, at da <strong>der</strong> ikke forelårapporter <strong>om</strong> konventionsstridig behandling <strong>af</strong> terrormistænkte, <strong>der</strong>tilbageholdes i almindelige fængsler i USA, havde klager ikke påvist, at <strong>der</strong>forelå risiko for, at han ville blive udsat for behandling i strid med artikel 3.Sagen Ba<strong>der</strong> og Kanbor mod Sverige, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 8. november 2005, vedrørteudsendelse til Syrien efter <strong>af</strong>slag på asyl i et tilfælde, hvor klageren i Syrienvar dømt in absentia for mord og var idømt dødsstr<strong>af</strong>.Klager kunne ansøge <strong>om</strong> genoptagelse <strong>af</strong> str<strong>af</strong>fesagen, men de svenskemyndighe<strong>der</strong> havde ikke søgt at opnå garantier fra Syrien for, at dette villeske, eller for, at anklagemyndigheden i givet fald ikke ville påstå dødsstr<strong>af</strong>.Dødsstr<strong>af</strong> blev eksekveret i Syrien. EMD fandt på den baggrund, at de svenskemyndighe<strong>der</strong> udsatte klager for en alvorlig risiko. EMD fandt, at klagers frygt133
for, at dødsstr<strong>af</strong>fen ville blive eksekveret, hvis han blev udsendt til Syrien, varvelfun<strong>der</strong>et, og at situationen uundgåeligt <strong>må</strong>tte føre til frygt og kvaler. Dervar <strong>der</strong>for sket en krænkelse <strong>af</strong> artikel (2 og) 3.Med hensyn til <strong>udvisning</strong>ssager har EMD heller ikke <strong>af</strong>vist, at dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer kan fritage den udvisende stat for ansvar efter konventionensartikel 3. Der ses på den anden side ikke at foreligge praksis, hvor dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer konkret har ført til en ændret vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> risikoen for behandlingi strid med artikel 3.I de to nedennævnte sager har EMD således uanset foreliggende dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer konkret vur<strong>der</strong>et, at <strong>udvisning</strong> medførte eller ville medføre enkrænkelse <strong>af</strong> artikel 3.I den ovenfor nævnte d<strong>om</strong> Chahal mod Storbritannien havde de britiskemyndighe<strong>der</strong> modtaget følgende forsikring fra de indiske myndighe<strong>der</strong>:"We have noted your request to have a formal assurance to the effect that, ifMr Karamjit Singh Chahal were to be deported to India, he would enjoy thesame legal protection as any other Indian citizen, and that he would have noreason to expect to suffer mistreatment of any kind at the hands of the Indianauthorities. I have the honour to confirm the above."I forbindelse med risikovur<strong>der</strong>ingen efter konventionens artikel 3 udtalte EMD<strong>om</strong> denne garanti, at EMD ikke tvivlede på den indiske regerings gode tro iforbindelse med de <strong>om</strong>handlede forsikringer, men på trods <strong>af</strong> de anstrengelser,s<strong>om</strong> regeringen, den nationale menneskerettighedsk<strong>om</strong>mission og d<strong>om</strong>stolenegjorde sig med henblik på at gennemføre ændringer, varmenneskerettighedskrænkelser begået <strong>af</strong> sikkerhedsstyrker i Punjab etgenstridigt og vedvarende problem. På den baggrund var EMD ikke overbevist<strong>om</strong>, at de <strong>om</strong>handlede forsikringer ville garantere Chahals sikkerhed itilstrækkelig grad.I sagen Saadi mod Italien, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 28. februar 2008, var klager en tunesiskstatsborger, <strong>der</strong> i 2001 fik opholdstilladelse i Italien. I 2002 blev hanvaretægtsfængslet på mistanke <strong>om</strong> involvering i international terrorisme. I2005 blev klager <strong>af</strong> en italiensk d<strong>om</strong>stol dømt for sammensværgelse, falskneriog hæleri (men ikke for terrorisme). D<strong>om</strong>men blev anket, men resultatet forelå134
t 20års fængsel in absentia i Tunesien for at være medlem <strong>af</strong> en terrororganisationi udlandet samt for at have opfordret til terrorisme. Da klager i 2006 blevløsladt fra fængslet, tr<strong>af</strong> den italienske indenrigsminister en <strong>administrativ</strong><strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> at udsende ham til Tunesien i henhold til en lov <strong>om</strong> bekæmpelse<strong>af</strong> international terrorisme. På opfordring fra EMD forsøgte de italienskemyndighe<strong>der</strong> ad flere <strong>om</strong>gange at opnå en (detaljeret) dipl<strong>om</strong>atisk forsikringfra de tunesiske myndighe<strong>der</strong>, hvorefter de tunesiske myndighe<strong>der</strong> bl.a. skullebekræfte, at klager kunne anke sin d<strong>om</strong> og få ankesagen behandlet ioverensstemmelse med principperne <strong>om</strong> fair trial, samt give forsikringer <strong>om</strong>, atklagers frygt for at blive udsat for tortur m.v. ved tilbagevenden til Tunesienvar grundløs, og at klager, hvis han blev fængslet, ville kunne få besøg <strong>af</strong> sinfamilie. I anledning her<strong>af</strong> fremk<strong>om</strong> den tunesiske udenrigsminister medfølgende erklæring:guarantee and protect the rights of prisoners in Tunisia and secure to them theright to a fair trial. The Minister would point out that Tunisia has voluntarilyse er absolut, uanset hvilke handlinger enperson <strong>må</strong>tte have begået i opholdsstaten. EMD konklu<strong>der</strong>ede, at <strong>der</strong> varvægtige grunde til at antage, at klager var i en reel risiko for at blive udsat forbehandling i strid med bestemmelsen, såfremt han blev udsendt til Tunesien.EMD henviste i den forbindelse bl.a. til baggrundsoplysninger <strong>om</strong> de tunesiskemyndighe<strong>der</strong>s behandling <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> var anklaget for terrorisme, og til,at klager i Italien var blevet retsforfulgt for deltagelse i internationalterrorisme, og at han i Tunesien var dømt for medlemskab <strong>af</strong> enterrororganisation.EMD <strong>af</strong>viste endvi<strong>der</strong>e, at erklæringen fra de tunesiske myndighe<strong>der</strong> <strong>om</strong>, attunesisk ret garanterede indsattes rettighe<strong>der</strong>, og at landet havde tiltrådtrelevante internationale traktater og konventioner, i sig selv skulle væretilstrækkelig til at sikre beskyttelse mod behandling i strid med artikel 3, når<strong>der</strong> forelå troværdige oplysninger <strong>om</strong> myndighedspraksis, s<strong>om</strong> var åbenbart imodstrid med konventionens principper. EMD udtalte endvi<strong>der</strong>e, at den, selvhvis de tunesiske myndighe<strong>der</strong> havde givet de dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, s<strong>om</strong>Italien havde bedt <strong>om</strong>, ville have foretaget en konkret vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong>135
forsikringerne i praksis udgjorde en tilstrækkelig beskyttelse modkonventionsstridig behandling, og udtalte herefter, at det <strong>må</strong>tte bero på enkonkret vur<strong>der</strong>ing i hver enkelt sag, hvilken betydning en sådan garanti skulletillægges. EMD konklu<strong>der</strong>ede på den baggrund, at det konkret ville være i stridmed artikel 3 at udsende klager.Endelig kan nævnes to senere sager fra 2008, s<strong>om</strong> vedrører udlevering tilstr<strong>af</strong>forfølgning, men hvor EMD henviser til præmisserne i bl.a. Saadi-d<strong>om</strong>men.I sagen Ismoilov m.fl. mod Rusland, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 24. april 2008, var klagerne 12usbekere og 1 kirgiser, s<strong>om</strong> de usbekiske myndighe<strong>der</strong> krævede udleveret fraRusland bl.a. un<strong>der</strong> henvisning til, at klagerne var medlemmer <strong>af</strong> en ulovligekstremistisk organisation, <strong>der</strong> finansierede terroraktiviteter. Anmodningenblev efterk<strong>om</strong>met <strong>af</strong> de russiske myndighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> un<strong>der</strong> sagen havde indhentetdipl<strong>om</strong>atiske forsikringer fra de usbekiske myndighe<strong>der</strong>, hvor<strong>af</strong> bl.a. fremgik,at klager ikke ville blive idømt dødsstr<strong>af</strong> eller un<strong>der</strong>kastet tortur,umenneskelig eller nedværdigende behandling. De usbekiske myndighe<strong>der</strong> <strong>af</strong>gavto forsikringer til de russiske myndighe<strong>der</strong>, hvor<strong>af</strong> den relevante havdefølgende ordlyd:General of Uzbekistan. He gave an un<strong>der</strong>taking that the applicants would notbe subjected to the death penalty, torture, violence or other forms of inhumanor degrading treatment or punishment. Their rights of defence would berespected and they would be provided with counsel. He also gave an assurancethat the Uzbek authorities had no intention of persecuting the applicants outof political motives, on account of their race, ethnic origin, or religious orpolitical beliefs. Their intention was to prosecute the applicants for theEMD konstaterede, at <strong>der</strong> ikke var risiko for dødsstr<strong>af</strong>, idet dødsstr<strong>af</strong> var<strong>af</strong>sk<strong>af</strong>fet i Usbekistan. For så vidt angik risikoen for tortur m.v. konstateredeEMD, at tortur ifølge pålidelige kil<strong>der</strong> var udbredt i Usbekistan. De konkreteklagere var tiltalt i forbindelse med urolighe<strong>der</strong> i Andijan, og flere kil<strong>der</strong>fandt, at personer involveret i disse urolighe<strong>der</strong> ville være i risiko for at bliveudsat for tortur. På baggrund <strong>af</strong> en konkret vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> sagens<strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> fandt EMD således, at <strong>der</strong> var vægtige grunde til at antage, atklagerne var i risiko for at blive udsat for behandling i strid med artikel 3 i136
Usbekistan. EMD un<strong>der</strong>stregede, at forbudet i artikel 3 også er absolut i<strong>udvisning</strong>s- og udleveringssager.Herefter prøvede EMD de dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, s<strong>om</strong> de usbekiskemyndighe<strong>der</strong> havde udstedt. EMD henledte opmærks<strong>om</strong>heden på, at den iChahal-sagen advarede mod at forlade sig på dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer modtortur fra en stat, hvor tortur er udbredt eller vedholdende, og at den i sagenSaadi mod Italien også fandt, at dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer ikke i sig selv vartilstrækkelige til at sikre tilstrækkelig beskyttelse mod risikoen for behandlingi strid med artikel 3, hvor pålidelige kil<strong>der</strong> har påvist, at myndighe<strong>der</strong>neanven<strong>der</strong> eller tolererer adfærd, s<strong>om</strong> er i modstrid med konventionensprincipper. Da anerkendte internationale kil<strong>der</strong> havde påvist, at tilbageholdtepersoner blev systematisk tortureret i Usbekistan, fandt EMD ikke, at dendipl<strong>om</strong>atiske forsikring fra usbekiske myndighe<strong>der</strong> udgjorde en troværdiggaranti mod risikoen for overgreb. Udsendelse <strong>af</strong> klagerne ville <strong>der</strong>for udgøreen krænkelse <strong>af</strong> artikel 3.I sagen Ryabikin mod Rusland, d<strong>om</strong> <strong>af</strong> 19. juni 2008, var klager turkmenskstatsborger <strong>af</strong> russisk oprindelse. Klager ledede i Turkmenistan et byggefirma,<strong>der</strong> bl.a. udførte arbej<strong>der</strong> for regeringen. På et tidspunkt nægtede visseembedsmænd ifølge klager at betale for det udførte arbejde, medmindre hanbetalte bestikkelsespenge. Klager klagede over dette, hvilket i 2000 førte tilen str<strong>af</strong>fesag mod de pågældende, men også til vedvarende trusler mod og<strong>af</strong>høringer <strong>af</strong> klager. Klager udrejste på den baggrund til Rusland, hvor hanansøgte <strong>om</strong> statsborgerskab samt flygtningestatus. Begge dele blevefterfølgende <strong>af</strong>vist.Klager blev efterlyst <strong>af</strong> de turkmenske myndighe<strong>der</strong> i 2001. I februar 2004 blevklager anholdt i Rusland med henblik på udlevering til Turkmenistan pågrundlag <strong>af</strong> den turkmenske arrestordre, <strong>der</strong> vedrørte un<strong>der</strong>slæb. I maj 2004gav de turkmenske myndighe<strong>der</strong> følgende garanti til de russiske myndighe<strong>der</strong>:stan presents its c<strong>om</strong>pliments to guarantee that Aleksandr Ivanovich Ryabikin will face criminal prosecution onlyin respect of the crimes c<strong>om</strong>mitted by him (embezzlement on a large scale)and [that he] will not be subjected to, and has never been subjected to,137
I marts 2005 blev klager løsladt. Ifølge de russiske myndighe<strong>der</strong> modtog dissey<strong>der</strong>ligere garantier fra de turkmenske myndighe<strong>der</strong> i april 2005, hvor<strong>af</strong>fremgik, at klager ikke ville blive udsat for tortur, umenneskelig ellernedværdigende behandling eller str<strong>af</strong>.I december 2005 prøvede klager at få oplyst, <strong>om</strong> <strong>der</strong> var truffet <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>udlevering <strong>af</strong> ham, hvilket imidlertid ikke lykkedes. Han opsøgte ikkepersonligt myndighe<strong>der</strong>ne <strong>af</strong> frygt for at blive anholdt. I januar 2006 meddeltede russiske myndighe<strong>der</strong> EMD, at man nu ville vende tilbage til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>mulig udlevering <strong>af</strong> klager og med henblik herpå ville søge at anholde klager.I den konkrete sag noterede EMD sig, at en række objektive kil<strong>der</strong> havdepåvist, at fængselsvilkårene i Turkmenistan var ekstremt dårlige, liges<strong>om</strong>brugen <strong>af</strong> mishandling og tortur var stærkt bekymrende for alle observatører.Det var svært at opnå præcise informationer, navnlig vedrørendefængselsforhold, idet Turkmenistan er et meget lukket land, og idet styretsystematisk nægter at lade internationale observatører eller ngo'er overvågefængselsforholdene. Disse oplysninger vedrørende den generelle situation skalimidlertid un<strong>der</strong>støttes <strong>af</strong> specifikke påstande og kræver, at det bliverun<strong>der</strong>støttet <strong>af</strong> andet bevismateriale. EMD fandt ikke grund til at sættespørgs<strong>må</strong>lstegn ved myndighe<strong>der</strong>nes konklusion <strong>om</strong>, at klager ikke havde væretudsat for forfølgelse begrundet i race, men un<strong>der</strong>stregede, at beskyttelsenefter artikel 3 går vi<strong>der</strong>e end beskyttelsen i Flygtningekonventionen.EMD noterede sig, at regeringen påberåbte sig dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer fra denturkmenske anklagemyndighed <strong>om</strong>, at klager ikke ville blive udsat formishandling. Brevet forelå imidlertid ikke for EMD. Un<strong>der</strong> alle<strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>, selv hvis sådanne forsikringer var <strong>af</strong>givet, noterede EMD sig,at det fulgte <strong>af</strong> en række kil<strong>der</strong>, at internationale observatører blev nægtetadgang til Turkmenistan og navnlig til fængslerne. Un<strong>der</strong> sådanne<strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> <strong>må</strong>tte EMD nødvendigvis stille spørgs<strong>må</strong>lstegn ved værdien <strong>af</strong>forsikringer <strong>om</strong>, at klager ikke ville blive udsat for tortur, da <strong>der</strong> ikke syntes atfindes objektive midler til at overvåge <strong>der</strong>es overholdelse. EMD mindede også<strong>om</strong> tidligere praksis (Saadi), hvor den fandt, at dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer i sigselv ikke var tilstrækkelige til at sikre tilstrækkelig beskyttelse modmishandling, hvor pålidelige kil<strong>der</strong> har rapporteret <strong>om</strong> myndighedspraksis ellerpraksis, <strong>der</strong> accepteres <strong>af</strong> myndighe<strong>der</strong>ne, s<strong>om</strong> er i åbenbar modstrid med138
konventionen. De russiske myndighe<strong>der</strong> havde i øvrigt ikke ud overasylspørgs<strong>må</strong>let efter Flygtningekonventionen forholdt sig til artikel 3.EMD konklu<strong>der</strong>ede, at klager på baggrund <strong>af</strong> anklagen <strong>om</strong> un<strong>der</strong>slæb næstenmed sikkerhed ville blive anholdt og risikerede mange år i fængsel. I lyset <strong>af</strong>oplysningerne <strong>om</strong> fængselsforholdene, fængslinger in c<strong>om</strong>municado ogminoriteters sårbare situation, fandt EMD, at <strong>der</strong> var vægtige grunde til atantage, at klager risikerede behandling i strid med artikel 3, hvis han blevudleveret.6.3 Danmark har i 1976 ratificeret ICCPR samt 1. tillægsprotokol hertil.Tillægsprotokollen giver enkeltpersone Menneskerettighedsk<strong>om</strong>ité, hvis de mener, at <strong>der</strong>es rettighe<strong>der</strong> efterkonventionen er krænket.Administrativ <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> antages at være til fare for statenssikkerhed, rejser spørgs<strong>må</strong>l i forhold til bl.a. artikel 13 i ICCPR. Ifølge artikel13 kan en udlænding, s<strong>om</strong> lovligt befin<strong>der</strong> sig på en i konventionen deltagendestats <strong>om</strong>råde, kun udvises i henhold til en <strong>af</strong>gørelse, <strong>der</strong> er truffet ioverensstemmelse med lov, og skal, medmindre tvingende hensyn til statenssikkerhed er til hin<strong>der</strong> <strong>der</strong>for, have adgang til at fremføre de grunde, <strong>der</strong> talerimod hans <strong>udvisning</strong>, til at få sin sag un<strong>der</strong>givet fornyet prøvelse hos og til idette øjemed at være repræsenteret over for vedk<strong>om</strong>mende myndighed elleren eller flere <strong>af</strong> vedk<strong>om</strong>mende myndighed særligt udpegede personer.Den grundlæggende betingelse i artikel 13 er, at <strong>der</strong> kun <strong>må</strong> ske <strong>udvisning</strong>, når lse mod vilkårlig<strong>udvisning</strong>, jf. Menneskerettighedsk<strong>om</strong>itéens General C<strong>om</strong>ment nr. 15, pkt. 10.krav <strong>om</strong> en d<strong>om</strong>stols<strong>af</strong>gørelse, og bestemmelsen er således ikke til hin<strong>der</strong> for<strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong>, når en sådan <strong>udvisning</strong>sadgang har hjemmel i lov.I tillæg til hjemmelskravet indehol<strong>der</strong> artikel 13 nogle specifikke processuellekrav, <strong>der</strong> s<strong>om</strong> udgangspunkt skal være opfyldt i forbindelse med <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong>. Kravene skal overordnet set sikre, at <strong>udvisning</strong>en ikke er vilkårlig.139
skriftligt eller mundtligt grundlag. For det and indebære, at en udlænding skal have adgang til effektive retsmidler over forde udvisende myndighe<strong>der</strong>s <strong>af</strong>gørelse, jf. Menneskerettighedsk<strong>om</strong>itéensGeneral C<strong>om</strong>ment nr. 15, pkt. 10, men det indebærer ikke nødvendigvis, atretsmidlet skal bestå i en d<strong>om</strong>stolsprøvelse. For det tredje har en udlænding pågældendes sag un<strong>der</strong>gives fornyet prøvelse. Kravet indebærer, at enudlænding har ret til at tilrettelægge sit eget forsvar og til at lade sin sag føre<strong>af</strong> en advokat, s<strong>om</strong> den pågældende selv har valgt.De ovenfor <strong>om</strong>talte processuelle krav, s<strong>om</strong> er indeholdt i artikel 13, kan,bortset fra hje Menneskerettighedsk<strong>om</strong>itéen har den 26. oktober 2000 i sagen Karker modFrankrig (nr. 833/1988) anerkendt, at <strong>der</strong> forelå sådanne tvingende hensyn.Sagen <strong>om</strong>handlede en tunesisk statsborger, <strong>der</strong> i Tunesien var idømt dødsstr<strong>af</strong>s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> sine politiske aktiviteter. Han havde opnået politisk asyl i Frankrigi 1988. På grundlag <strong>af</strong> de franske myndighe<strong>der</strong>s mistanke <strong>om</strong> klagers støtte tilen terrorbevægelse tr<strong>af</strong> indenrigsministeren uden at klager var blevet hørt i1993 en <strong>administrativ</strong> beslutning <strong>om</strong>, at klager skulle udvises fra Frankrig.Udvisningen <strong>af</strong> klager blev imidlertid ikke gennemført, og klager, <strong>der</strong> varrepræsenteret <strong>af</strong> en advokat, fik i den følgende periode prøvet artikel 13, at klager ikke havde h<strong>af</strong>t mulighed for at gøre indsigelse mod<strong>udvisning</strong>sbeslutningen, førend den blev truffet <strong>af</strong> indenrigsministeren, idet<strong>der</strong> forelå tvingende hensyn til statens sikkerhed, og da han havde h<strong>af</strong>tmulighed for at påklage sagen til to instanser, hvor han var repræsenteret vedadvokat.K<strong>om</strong>itéen har senere i Alzery mod Sverige, <strong>der</strong> <strong>om</strong>tales nedenfor, udtalt, at detikke stred mod artikel 13, at <strong>udvisning</strong>sbeslutningen var truffet, uden at klagerhavde h<strong>af</strong>t mulighed for at fremføre grundene, <strong>der</strong> talte imod <strong>udvisning</strong>en, og140
at klager ikke havde h<strong>af</strong>t adgang til at påklage sagen, da staten havdeplausible grunde til at antage, at <strong>der</strong> forelå spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> statens sikkerhed.Hvis <strong>der</strong> i forbindelse med <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> antages at være tilfare for statens sikkerhed, sker frihedsberøvelse, førend <strong>udvisning</strong>engennemføres, vil det også være relevant at overveje konventionens artikel 9,<strong>der</strong> ifølge Menneskerettighedsk<strong>om</strong>itéens General C<strong>om</strong>ment nr. 15, pkt. 9, ogsåfin<strong>der</strong> anvendelse i <strong>udvisning</strong>ssager.Det følger <strong>af</strong> artikel 9, stk. 1, at enhver har ret til frihed og personligsikkerhed. Ingen <strong>må</strong> un<strong>der</strong>kastes vilkårlig arrest eller frihedsberøvelse. Ingen<strong>må</strong> berøves sin frihed undtagen <strong>af</strong> sådanne grunde, og i overensstemmelse medsådanne fremgangs<strong>må</strong><strong>der</strong>, s<strong>om</strong> er fastsat ved lov. Frihedsberøvelse skal såledeshave hjemmel i lov. I kravet <strong>om</strong>, at frihedsberøvelse skal være proportional og forudsigelig i forhold til denkonkrete sags <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>.Det følger endvi<strong>der</strong>e <strong>af</strong> artikel 9, stk. 4, at enhver, <strong>der</strong> berøves sin frihed vedarrestation eller anden tilbageholdelse, skal have ret til at indbringe sagen foren d<strong>om</strong>stol, for at denne uden ophold kan træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> lovligheden <strong>af</strong>hans tilbageholdelse og beordre ham løsladt, hvis tilbageholdelsen ikke erlovlig. Forpligtelserne efter denne bestemmelse kan efter arbejdsgruppensopfattelse ikke antages at gå vi<strong>der</strong>e end forpligtelserne efter EMRK artikel 5,stk. 4. Af denne grund henvises til <strong>af</strong>snit 6.2.2 ovenfor.Udvisning <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> i tilfælde, hvor de pågældende er i reel fare for atblive udsat for tortur m.v. eller idømt dødsstr<strong>af</strong> i modtagerstaten, rejserspørgs<strong>må</strong>l i forhold til konventionens artikel 7, hvorefter ingen <strong>må</strong> un<strong>der</strong>kastestortur eller grus<strong>om</strong>, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller str<strong>af</strong>.Forbuddet mod tortur m.v. gæl<strong>der</strong> ifølge Menneskerettighedsk<strong>om</strong>itéens GeneralC<strong>om</strong>ment nr. 20, pkt. 2, horisontalt. Det bety<strong>der</strong>, at konventionsstater erforpligtet til at beskytte personer mod tortur m.v. begået <strong>af</strong> såvel personer,<strong>der</strong> handler på vegne <strong>af</strong> statsmagten, s<strong>om</strong> personer, <strong>der</strong> handler på egetinitiativ. Menneskerettighedsk<strong>om</strong>itéen har i sin praksis tillagt forbuddet modtortur m.v. eksterritorial virkning, hvilket bety<strong>der</strong>, at konventionsstater ikke<strong>må</strong> udsætte <strong>udlændinge</strong> for risiko for tortur m.v. i forbindelse med udlevering,<strong>udvisning</strong> eller tilbagesendelse til en anden stat, jf.141
Menneskerettighedsk<strong>om</strong>itéens General C<strong>om</strong>ment nr. 20, pkt. 9, samt<strong>af</strong>gørelserne Ng mod Canada (nr. 469/1991) og Kindler mod Canada (nr.470/1991).Menneskerettighedsk<strong>om</strong>itéen har også h<strong>af</strong>t lejlighed til at udtale sig <strong>om</strong> brugen forsikring fra modtagerstaten <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n, <strong>der</strong> udvises m.v., ikke vilblive udsat for tortur i modtagerstaten.Sagen Alzery mod Sverige (nr. 1416/2005), <strong>der</strong> blev <strong>af</strong>gjort den 25. oktober2006, <strong>om</strong>handlede en egyptisk statsborger, hvis anmodning <strong>om</strong> asyl i Sverigeblev <strong>af</strong>vist bl.a. med den begrundelse, at den pågældende ifølge den svenskeefterretningstjeneste udgjorde en trussel mod statens sikkerhed. De svenskeflygtningemyndighe<strong>der</strong> havde <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed henvist sagen tilden svenske regering, <strong>der</strong> tr<strong>af</strong> beslutning <strong>om</strong> udsendelse til Egypten, da klagers<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer fra de egyptiske myndighe<strong>der</strong> ikkerisikerede behandling i strid med internationale konventioner. Den svenskeregering havde i den forbindelse udarbejdet følgende erklæring (§ 3.6):author and another individual] will be awarded a fair trial in the Arab Republicof Egypt. It is further the un<strong>der</strong>standing of the Government of the Kingd<strong>om</strong> ofSweden that these persons will not be subjected to inhuman treatment orpunishment of any kind by any authority of the Arab Republic of Egypt andfurther that they will not be sentenced to death or if such a sentence has beenimposed that it will not be executed by any c<strong>om</strong>petent authority of the ArabRepublic of Egypt. Finally, it is the un<strong>der</strong>standing of the Government of theKingd<strong>om</strong> if Sweden that the wife and children of [another individual] will not inanyway be persecuted or harassed by any authority of the Arab Republic ofDen egyptiske regering erklærede heroverfor (§ 3.7): assert our full un<strong>der</strong>standing to all items of this memoire,concerning the way of treatment upon repatriate fr<strong>om</strong> your government, withfull respect to their personal and human rights. This will be done according towhat the Egyptian constitution and law st142
Herefter blev klager med CIA-fly udsendt til Egypten i december 2001, hvor hanvar fængslet indtil den 27. oktober 2003. Klager påstod, at han blev tortureretun<strong>der</strong> fængselsopholdet.Menneskerettighedsk<strong>om</strong>itéen udtalte, at den <strong>må</strong>tte tage alle relevanteelementer i betragtning, herun<strong>der</strong> den generelle menneskerettighedssituation istaten. K<strong>om</strong>itéen udtalte endvi<strong>der</strong>e, at tilstedeværelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer, <strong>der</strong>es indhold samt eksistensen og implementeringen <strong>af</strong>håndhævelsesmekanismer indgår s<strong>om</strong> faktuelle forhold, <strong>der</strong> er relevante i densamlede bedømmelse <strong>af</strong>, hvorvidt <strong>der</strong> foreligger en reel risiko for forbudtmishandling (§ 11.3).K<strong>om</strong>itéen bemærkede, at Sverige havde medgivet, at i fravær <strong>af</strong> y<strong>der</strong>ligeretiltag ville risikoen for mishandling <strong>af</strong> klager have <strong>af</strong>skåret Sverige fra atudvise ham i overensstemmelse med de internationale menneskeretligeforpligtelser, <strong>der</strong> påhviler Sverige. Sverige forlod sig på dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer ud fra den vur<strong>der</strong>ing, at risikoen for forbudt mishandling varmindsket i et sådant <strong>om</strong>fang, at <strong>der</strong> ikke forelå en krænkelse <strong>af</strong> artikel 7 (§11.4).Herefter bemærkede k<strong>om</strong>itéen bl.a., at de foreliggende dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer, s<strong>om</strong> Sverige havde modtaget fra Egypten, ikke indeholdtmekanismer for monitorering <strong>af</strong> <strong>der</strong>es håndhævelse, og at <strong>der</strong> ej hellerandetsteds var indgået <strong>af</strong>taler, <strong>der</strong> kunne have sikret forsikringernes effektiveefterlevelse. K<strong>om</strong>itéen noterede sig, at de besøg, s<strong>om</strong> den svenske ambassadørm.fl. foretog, først begyndte fem uger efter tilbagesendelsen <strong>af</strong> klager, og<strong>der</strong>med udelod en højrisikoperiode. Desuden bemærkede k<strong>om</strong>itéen, at de<strong>af</strong>holdte besøg ikke levede op til international god praksis, da <strong>der</strong> ikke varprivat adgang til klager, og da besøgene, selv efter at <strong>der</strong> forelå kr<strong>af</strong>tigebeskyldninger <strong>om</strong> mishandling <strong>af</strong> klager, ikke indebar lægelig ellerretsmedicinsk bistand.På den baggrund konklu<strong>der</strong>ede Menneskerettighedsk<strong>om</strong>itéen, at Sverige ikkehavde godtgjort, at de foreliggende dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer var tilstrækkeligetil at eliminere risikoen for behandling i strid med artikel 7, <strong>der</strong> således varkrænket (§ 11.5). Endelig udtalte k<strong>om</strong>itéen, at i sager <strong>om</strong> udsendelse, hvor <strong>der</strong>foreligger risiko for tortur, skal <strong>der</strong> være adgang til en u<strong>af</strong>hængig prøvelse <strong>af</strong>udsendelsesbeslutningen, førend den gennemføres, og at fraværet her<strong>af</strong> i143
klagers tilfælde udgjorde en krænkelse <strong>af</strong> artikel 7 i sammenhæng med artikel2 <strong>om</strong> adgang til effektive retsmidler (§ 11.8). Derimod udgjorde forløbet<strong>om</strong>kring klagers udsendelse ikke en krænkelse <strong>af</strong> artikel 13, da k<strong>om</strong>itéen fandtdet godtgjort, s<strong>om</strong> <strong>om</strong>talt ovenfor, at <strong>der</strong> forelå tvingende hensyn til statenssikkerhed (§ 11.10).I Menneskerettighedsk<strong>om</strong>itéens <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> 16. juli 2008 i sagen Maksudovm.fl. mod Kirgisistan (nr. 1461/2006) var fire usbekere blevet udleveret fraKirgisistan til Usbekistan, hvor de var sigtet for terrorisme m.v. i forbindelsemed urolighe<strong>der</strong>ne i Andijan i maj 2005. Forud for den <strong>administrativ</strong>eudleveringsbeslutning den 9. august 2006 havde de usbekiske myndighe<strong>der</strong><strong>af</strong>givet dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer til Kirgisistan <strong>om</strong>, at sagen mod de tre sigtedeville blive un<strong>der</strong>givet en fuld og objektiv efterforskning, og at de pågældendeikke risikerede tortur eller forfølgelse <strong>af</strong> politiske grunde.K<strong>om</strong>itéen bemærkede, at spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvorvidt klagerne blev udsat for enreel risiko for tortur eller lignende mishandling i Usbekistan i strid med artikel7, skal bedømmes i lyset <strong>af</strong> den information, <strong>der</strong> var kendt, eller burde værekendt, for udleveringsstatens myndighe<strong>der</strong> på udleveringstidspunktet, og at <strong>der</strong>ikke i den forbindelse kræves bevis for, at tortur efterfølgende har fundetsted. Efterfølgende begivenhe<strong>der</strong> er dog relevante i vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> den risiko,<strong>der</strong> forelå på udleveringstidspunktet. S<strong>om</strong> i Alzery mod Sverige, <strong>der</strong> er <strong>om</strong>talt relevante elementer i bedømmelsen <strong>af</strong>, hvorvidt <strong>der</strong> foreligger en reel risiko for mishandling, ogherefter tilføjede k<strong>om</strong>itéen, at forbuddet i artikel 7 mod at udlevere, udviseeller tilbagelevere ikke <strong>må</strong> un<strong>der</strong>gives en <strong>af</strong>vejning i forhold til hensynet tilstatens sikkerhed eller karakteren <strong>af</strong> den kriminalitet, s<strong>om</strong> en person er sigteteller mistænkt for at have begået (§ 12. 4).I forhold til den skete udlevering udtalte k<strong>om</strong>itéen, at de kirgisiskemyndighe<strong>der</strong> vidste eller burde have vidst, at <strong>der</strong> var en flerhed <strong>af</strong> troværdigerapporter <strong>om</strong> konsekvent og udbredt brug <strong>af</strong> tortur over for frihedsberøvedepersoner i Usbekistan, og at risikoen for tortur var forøget over for personer,<strong>der</strong> var frihedsberøvet <strong>af</strong> politiske eller sikkerhedsmæssige årsager. K<strong>om</strong>itéenfandt, at klagerne på dette grundlag stod over for en reel risiko for tortur itilfælde <strong>af</strong> udlevering. Om de dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, s<strong>om</strong> Kirgisistan havdemodtaget fra Usbekistan, udtalte k<strong>om</strong>itéen, at <strong>der</strong> ikke forelå konkrete144
håndhævelsesmekanismer, og at forsikringerne således var utilstrækkelige s<strong>om</strong>værn mod den foreliggende risiko. K<strong>om</strong>itéen gentog herefter, at dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer s<strong>om</strong> minimum (at the very minimum) skal indeholde sådannehåndhævelsesmekanismer og være beskyttet <strong>af</strong> <strong>af</strong>taler i tillæg tilforsikringernes ordlyd, s<strong>om</strong> kan sikre en effektiv implementering (§ 12.5).K<strong>om</strong>itéen konklu<strong>der</strong>ede, at Kirgisistan ikke havde godtgjort, at de foreliggendedipl<strong>om</strong>atiske forsikringer var tilstrækkelige til at eliminere risikoen forbehandling i strid med bl.a. artikel 7, <strong>der</strong> således var krænket (§ 12.6). Endeligudtalte k<strong>om</strong>itéen, at personer, <strong>der</strong> skal udleveres, skal have adgang tileffektive retsmidler i form <strong>af</strong> bl.a. ret til en u<strong>af</strong>hængig prøvelse <strong>af</strong>udleveringsbeslutningen, førend den gennemføres. K<strong>om</strong>itéen konklu<strong>der</strong>ede, atdet stred mod artikel 2 samt de førnævnte artikler, at <strong>der</strong> ikke fandtes ensådan prøvelsesadgang (§ 12.7).Endelig <strong>må</strong> det i forbindelse med sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong>antages at være til fare for statens sikkerhed, overvejes, <strong>om</strong> den pågældendehar et sådant familieliv i <strong>udvisning</strong>sstaten, at <strong>udlændinge</strong>n ikke vil kunneudvises i medfør <strong>af</strong> konventionens artikel 17, stk. 1, hvor<strong>af</strong> fremgår, at ingen<strong>må</strong> udsættes for vilkårlig eller ulovlig indblanding i sit privatliv ellerfamilieliv, sit hjem eller sin brevveksling, eller for ulovlige angreb på sin æreog sit <strong>om</strong>dømme. Efter bestemmelsens stk. 2, har enhver ret til lovensbeskyttelse mod sådan indblanding eller sådanne angreb.Forpligtelserne efter artikel 17 kan efter arbejdsgruppens opfattelse ikkeantages at gå vi<strong>der</strong>e end forpligtelserne efter EMRK artikel 8, <strong>der</strong> er <strong>om</strong>taltovenfor i <strong>af</strong>snit 6.2.1.1.6.4 ig ellernedværdigende behandling eller str<strong>af</strong> (UNCAT)Danmark har ratificeret UNCAT i 1987, og enkeltpersoner har mulighed for atkonventionen er krænket.Ifølge artikel 3, stk. 1, i UNCAT <strong>må</strong> ingen deltagende stat udvise, tilbagelevere grunde for at antage, at han vil være i fare for at blive un<strong>der</strong>kastet tortur.145
Med henblik på at vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> <strong>der</strong> foreligger sådanne grunde, skal dek<strong>om</strong>petente myndighe<strong>der</strong> efter bestemmelsens stk. 2 tage alle de relevante<strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> i betragtning, herun<strong>der</strong> <strong>om</strong> <strong>der</strong> i den pågældende stat er etfast mønster <strong>af</strong> alvorlige, åbenbare eller massive krænkelser <strong>af</strong>menneskerettighe<strong>der</strong>ne. artikel 1 er defineret s<strong>om</strong>: fysisk eller mental, bevidst påføres en person med det for<strong>må</strong>l atfremsk<strong>af</strong>fe oplysninger eller en tilståelse fra denne eller entredjemand, at str<strong>af</strong>fe ham for en handling, s<strong>om</strong> han selv eller entredjemand har begået eller mistænkes for at have begået, ellerat skræmme eller lægge tvang på ham eller en tredjemand, eller<strong>af</strong> nogen grund baseret på nogen form for forskelsbehandling, nåren sådan smerte eller lidelse påføres <strong>af</strong> eller på opfordring <strong>af</strong> enoffentlig ansat eller en anden person, <strong>der</strong> virker i embeds medføreller med en sådan persons samtykke eller indvilligelse. Smerteeller lidelse, <strong>der</strong> alene er en naturlig eller tilfældig følge eller delArtikel 3 fin<strong>der</strong> således ikke anvendelse, hvor <strong>der</strong> er risiko for at blive udsatfor tortur udført <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> handler på eget initiativ uden tilknytning tilstatsmagten (non-state actors).Torturk<strong>om</strong>itéen har en <strong>om</strong>fattende og detaljeret praksis vedrørendekonventionens artikel 3, og k<strong>om</strong>itéen har således bl.a. fastslået, at forbuddet iartikel 3 er absolut og gæl<strong>der</strong> uanset karakteren og grovheden <strong>af</strong> dehandlinger, s<strong>om</strong> den pågældende har begået, herun<strong>der</strong> handlinger begået i denudvisende stat, jf. f.eks. Torturk<strong>om</strong>itéens <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> 23. november 2005 isagen Dadar mod Canada (nr. 258/2004), hvor det blev <strong>af</strong>vist, at hensynet tilcanadiske statsborgeres sikkerhed vejede tungere end risikoen for, at klager,<strong>der</strong> var idømt 8 års fængsel for grov vold, ville blive un<strong>der</strong>kastet tortur imodtagerstaten, da torturforbuddet er absolut (§ 8.8).146
i praksis en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er en forudseelig, reel og personlig risiko for,at personen vil blive udsat for tortur i modtagerstaten. Denne vur<strong>der</strong>ing skalforetages såvel objektivt s<strong>om</strong> subjektivt. Det indebærer, at Torturk<strong>om</strong>itéenlægger vægt på såvel generelle oplysninger <strong>om</strong> situationen i modtagerstatens<strong>om</strong> oplysninger <strong>om</strong> personens individuelle forhold. Afgørende for vur<strong>der</strong>ingener, hvad <strong>udvisning</strong>sstaten vidste eller burde have vidst på<strong>udvisning</strong>stidspunktet.Det er i forbindelse med en klage til Torturk<strong>om</strong>itéen i første række personen,<strong>der</strong> har bevisbyrden for, at <strong>der</strong> er vægtige grunde for at antage, at <strong>der</strong> skerudbredt brug <strong>af</strong> tortur i modtagerstaten, og at personen personligt risikerertortur ved udsendelse til den pågældende stat. Bevisbyrden ven<strong>der</strong> generelt, jodårligere den generelle situation i modtagerstaten er, og hvor <strong>der</strong> er et fastmønster <strong>af</strong> alvorlige, åbenbare eller massive krænkelser <strong>af</strong>menneskerettighe<strong>der</strong>ne, er det i højere grad <strong>udvisning</strong>sstaten, <strong>der</strong> skalgodtgøre, at den pågældende person ikke risikerer tortur.I den førnævnte <strong>af</strong>gørelse Dadar mod Canada har Torturk<strong>om</strong>itéen bl.a. udtalt,at det i forbindelse med fastlæggelse <strong>af</strong> risikoen for tortur ikke i sig selv ertilstrækkeligt, hvis <strong>der</strong> i den pågældende modtagerstat er et fast mønster <strong>af</strong>alvorlige, åbenbare eller massive krænkelser <strong>af</strong> menneskerettighe<strong>der</strong>ne.Afgørende er <strong>der</strong>imod, <strong>om</strong> personen personligt vil være i fare for at blive udsatfor tortur i den pågældende stat (§ 8.3). K<strong>om</strong>itéen foretager således enbedømmelse <strong>af</strong>, hvorvidt <strong>der</strong> er vægtige grunde til at tro, at personen vil værei fare for at blive udsat for tortur, hvis den pågældende tilbagesendes, og detvil i den forbindelse ikke være tilstrækkeligt, hvis risikoen for tortur blot erteoretisk eller alene hviler på en mistanke (§ 8.4).Torturk<strong>om</strong>itéen har i de parallelle sager Attia og Agiza mod Sverige udtalt sig modtaget en forsikring fra modtagerstaten <strong>om</strong>, at personer, <strong>der</strong> udvises m.v.,ikke vil blive udsat for tortur i modtagerstaten.K<strong>om</strong>itéens <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> 20. maj 2005 i sagen Agiza mod Sverige (nr. 233/2003)<strong>om</strong>handlede de svenske myndighe<strong>der</strong>s udsendelse <strong>af</strong> en <strong>af</strong>vist egyptiskasylansøger til Egypten, hvor han in absentia var idømt 25 års fængsel for147
terrorisme. Asyl blev <strong>af</strong>vist un<strong>der</strong> henvisning til statens sikkerhed. Klager blevudsendt med CIA-fly til Egypten i december 2001, hvor han ifølge vedholden<strong>der</strong>apporter blev udsat for tortur. Forud for udsendelsen havde de svenskemyndighe<strong>der</strong> fået dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer fra de egyptiske myndighe<strong>der</strong>.Indholdet <strong>af</strong> disse er undtaget fra k<strong>om</strong>itéens udtalelse, men i en artikel <strong>om</strong>dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer <strong>af</strong> Nina Larsaeus 1 , <strong>der</strong> har h<strong>af</strong>t adgang til sagensdokumenter, beskrives forsikringerne således: -mémoire the Swedish Government presented the un<strong>der</strong>standing,that the inhuman treatment or punishment of any kind by any authority of the ArabRepublic of Egypt and further that they will not be sentenced to death or ifsuch a sentence has been imposed that it will not be executed by anyc<strong>om</strong>petent authority of the Arab Republic of Egypt. The Swedish note wasthis mémoire, concerning the way of treatment upon repatriate fr<strong>om</strong> yourgovmémoires were exchanged in Cairo during a visit by the Swedish StateSecretary who stressed the central guarantees would impact strongly on other similar European cases in the would bepossible for the Swedish embassy in Cairo to visit the men regularly and toEfter udsendelsen til Egypten besøgte den svenske ambassadør regelmæssigtklager i fængslet. Den svenske udenrigsminister udtalte i forbindelse medsagen, at de egyptiske myndighe<strong>der</strong> ikke havde levet op til forsikringen <strong>om</strong>retfærdig rettergang. Torturk<strong>om</strong>itéen konklu<strong>der</strong>ede, at udsendelsen <strong>af</strong> klagertil Egypten var i strid med i artikel 3, da <strong>der</strong> på udsendelsestidspunktet var enklar risiko for, at klager ville blive udsat for tortur i Egypten. Der varkonsekvent og udbredt brug <strong>af</strong> tortur mod indsatte i Egypten, og risikoen forsådan behandling var særlig høj for personer, <strong>der</strong> var tilbageholdt <strong>af</strong> politiskeeller sikkerhedsmæssige årsager, og det vidste de svenske myndighe<strong>der</strong>, eller1Studies Center, University of Oxford) Working Paper No. 32, p. 16-148
også burde de have vidst det. K<strong>om</strong>itéen konstaterede herefter bl.a., atmyndighe<strong>der</strong>ne i Sverige var bekendt med, at efterretningstjenesten ansåklager for indblandet i terrorhandlinger, at den pågældende udgjorde entrussel mod statens sikkerhed, at udsendelsesbeslutningen <strong>der</strong>for blev truffet<strong>af</strong> regeringen, og at klager var dømt in absentia i Egypten og dér var eftersøgtfor indblanding i terrorhandlinger. På den baggrund konklu<strong>der</strong>ede k<strong>om</strong>itéen, atsummen <strong>af</strong> førnævnte <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> <strong>må</strong>tte føre til, at klager var i reel risikofor at blive udsat for tortur i Egypten. Om de dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, s<strong>om</strong>Sverige havde modtaget fra Egypten, udtalte k<strong>om</strong>itéen, at de ikke indeholdthåndhævelsesmekanismer eller ydede et tilstrækkeligt værn mod denforeliggende åbenbare risiko (§ 13.4).I den forudgående sag Attia mod Sverige (nr. 199/2002) <strong>af</strong>gjort den 17.november 2003, <strong>der</strong> <strong>om</strong>handlede Agizas ægtefælle, s<strong>om</strong> var forblevet i Sverigemed parrets børn, og s<strong>om</strong> gjorde gældende, at hun ved udsendelse fra Sverigetil Egypten risikerede tortur s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> hendes ægteskab med Agiza, varTorturk<strong>om</strong>itéen nået til det modsatte resultat og havde fundet, at udsendelsen<strong>af</strong> hende ikke ville krænke konventionens artikel 3. K<strong>om</strong>itéen udtalte i denforbindelse på baggrund <strong>af</strong> de da foreliggende oplysninger bl.a., at klagersægtefælle un<strong>der</strong> sin frihedsberøvelse i Egypten blev tilset ved regelmæssigebesøg <strong>af</strong> den svenske ambassadør m.fl., og at ægtefællens fysiske tilstand og<strong>af</strong>soningsforhold var tilfredsstillende (§ 12.3). K<strong>om</strong>itéen gentog sin praksis,hvorefter slægtskab med en person, <strong>der</strong> indgår i ledelsen <strong>af</strong> en påståetterrororganisation, s<strong>om</strong> udgangspunkt ikke i sig selv kan godtgøre, at <strong>der</strong>foreligger en risiko for krænkelse <strong>af</strong> artikel 3. K<strong>om</strong>itéen fandt samlet set, at<strong>der</strong> ikke forelå en væsentlig og personlig risiko for tortur, hvis klager blevudsendt, og k<strong>om</strong>itéen lagde i den forbindelse bl.a. vægt på, at de <strong>af</strong>givnedipl<strong>om</strong>atiske forsikringer fra Egypten også dækkede klagers person, atforsikringernes efterlevelse blev påset <strong>af</strong> de svenske myndighe<strong>der</strong>, og atEgypten i lighed med Sverige havde tiltrådt konventionen.I den senere <strong>af</strong>gjorte Agiza-sag bemærkede k<strong>om</strong>itéen dog udtrykkeligt, atSverige i Attia-sagen havde undladt at fremlægge centrale dokumenter, s<strong>om</strong>viste, at Agiza allerede på tidspunktet for <strong>af</strong>gørelsen i Attia-sagen var blevettortureret, og at de dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer fra Egypten således havde vist sigutilstrækkelige.149
I Torturk<strong>om</strong>itéens <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> 1. maj 2007 i sagen Pelit mod Aserbajdsjan (nr.281/2005) var en tyrkisk statsborger <strong>af</strong> kurdisk <strong>af</strong>stamning, <strong>der</strong> havde politiskasyl i Tyskland, blevet varetægtsfængslet i Aserbajdsjan og udleveret tilTyrkiet, hvor den pågældende in absentia var idømt 10 års fængsel fortilknytning til PKK. K<strong>om</strong>itéen bemærkede, at selv <strong>om</strong> de aserbajdsjanskemyndighe<strong>der</strong> havde modtaget dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer fra Tyrkiet, og selv <strong>om</strong><strong>der</strong> var sket en vis monitorering <strong>af</strong> klagers efterfølgende forhold i Tyrkiet, såhavde Aserbajdsjan ikke fremlagt de faktiske forsikringer, s<strong>om</strong> staten havdemodtaget fra Tyrkiet, og <strong>der</strong>ved kunne k<strong>om</strong>itéen ikke foretage en u<strong>af</strong>hængigbedømmelse <strong>af</strong> forsikringernes karakter og egnethed. Aserbajdsjan havde ejheller med den fornødne detaljeringsgrad redegjort for den stedfundnemonitorering eller redegjort for, hvilke skridt <strong>der</strong> var taget for at sikre, atmonitoreringen var og <strong>af</strong> klager blev opfattet s<strong>om</strong> objektiv, u<strong>af</strong>hængig ogtilstrækkelig troværdig. På dette grundlag, og da Aserbajdsjan havde udleveretklager i strid med k<strong>om</strong>itéens anbefaling, konklu<strong>der</strong>ede k<strong>om</strong>itéen, at den <strong>må</strong>de,hvorpå Aserbajdsjan havde behandlet klagers sag, krænkede artikel 3 (§ 11).Det følger <strong>af</strong> artikel 16, at konventionen ud over forbud mod <strong>udvisning</strong> m.v.mod tortur også indehol<strong>der</strong> en beskyttelse mod grus<strong>om</strong>, umenneskelig ellernedværdigende behandling eller str<strong>af</strong>, s<strong>om</strong> ikke udgør tortur s<strong>om</strong> defineret iartikel 1, når sådanne handlinger er foretaget <strong>af</strong> eller på opfordring <strong>af</strong> enoffentlig ansat eller en anden person, <strong>der</strong> virker i embeds medfør eller med ensådan persons samtykke eller indvilligelse, jf. artikel 16. stk. 1, 1. led. Ifølgebestemmelsens 2. led skal i særdeleshed de forpligtelser, <strong>der</strong> er indeholdt iartiklerne 10, 11, 12 og 13 anvendes således, at henvisninger til andre formerfor grus<strong>om</strong>, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller str<strong>af</strong> træ<strong>der</strong> istedet for henvisninger til tortur. Artikel 3 <strong>om</strong> forbud mod <strong>udvisning</strong> m.v. tiltortur fin<strong>der</strong> imidlertid s<strong>om</strong> nævnt ikke anvendelse i forhold til dennebestemmelse.I en <strong>af</strong>gørelse fra 3. maj 2005 i sagen M.M.K. mod Sverige (nr. 221/2002) havdeen statsborger fra Bangladesh bl.a. gjort gældende, at en tvangsmæssigudsendelse fra Sverige ville udgøre grus<strong>om</strong>, umenneskelig eller nedværdigendebehandling, da han led <strong>af</strong> posttraumatisk stress syndr<strong>om</strong> og havde en skrøbeligsindstilstand. K<strong>om</strong>itéen udtalte, at kun når <strong>der</strong> foreligger helt ekstraordinære<strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> (very exceptional circumstances), vil en udsendelse i sig selvindebære grus<strong>om</strong>, umenneskelig eller nedværdigende behandling, og k<strong>om</strong>itéenfandt ikke, at dette var tilfældet i klagers sag (§ 7.3).150
Selv <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> udvises eller udsendes, således efterTorturkonventionens artikel 3 ny<strong>der</strong> en mindre grad <strong>af</strong> beskyttelse i forhold tilgrus<strong>om</strong>, umenneskelig eller nedværdigende behandling efter artikel 16, stk. 1,er betydningKonvention <strong>om</strong> borgerlige og politiske rettighe<strong>der</strong> artikel 7, går vi<strong>der</strong>e end tilartikel 1.151
7. Andre landes regler og praksis på<strong>om</strong>rådet7.1 IndledningArbejdsgruppen skal i henhold til k<strong>om</strong>missoriet indhente oplysninger <strong>om</strong> reglerog erfaringer i nærtstående lande til Danmark vedrørende håndteringen og <strong>udvisning</strong>en<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Landene er helt overordnet hørt over følgende temaer:- Definition <strong>af</strong> sager <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> statens sikkerhed- Procedurer for behandlingen <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> statens sikkerhed- Den eventuelle anvendelse <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer- Kontrolforanstaltninger, herun<strong>der</strong> for <strong>udlændinge</strong> på tålt opholdArbejdsgruppen har hørt følgende lande:- Belgien, Canada, Frankrig, Italien, Norge, Storbritannien, Sverige ogTyskland.Beskrivelsen nedenfor er udarbejdet på baggrund <strong>af</strong> bl.a. de oplysninger, <strong>der</strong>er indeholdt i de hørte landes besvarelser. Detaljeringsgraden varierer såledesbl.a. alt efter karakteren <strong>af</strong> de modtagne høringssvar.Herudover indehol<strong>der</strong> beskrivelsen i relation til Storbritannien oplysninger, s<strong>om</strong>arbejdsgruppen, udover det britiske høringssvar, modtog i forbindelse med etstudiebesøg i London den 2.-3. oktober 2008.Beskrivelsen <strong>af</strong> Sveriges regler og praksis på <strong>om</strong>rådet indehol<strong>der</strong>, udover detsvenske høringssvar, oplysninger indhentet <strong>af</strong> arbejdsgruppens sekretariat iforbindelse med et besøg i det svenske justitsministerium den 17. december2008.Endelig har formanden for arbejdsgruppen den 17. november 2008 h<strong>af</strong>t et mødemed sin kollega, departementsråd Ellen Seip fra det norske Arbejds- og inklu<strong>der</strong>ingsdepartement,for at udveksle oplysninger <strong>om</strong> behandlingen <strong>af</strong> sager vedrørende<strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.152
7.2 BelgienBelgien udviser alene en udlænding på grund <strong>af</strong> hensynet til den nationale sikkerhed,hvis vedk<strong>om</strong>mende er blevet kendt skyldig og dømt for en forbrydelsemod statens sikkerhed. S<strong>om</strong> eksempler på forbrydelser mod statens sikkerhedkan nævnes attentater, internationale forbrydelser samt terrorhandlinger.7.2.1 K<strong>om</strong>petence og procedurerI sager vedrørende <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> ikke er meddelt en tidsubegrænsetopholdstilladelse, er det ministeren for migrations- og asylpolitik, <strong>der</strong>udste<strong>der</strong> en beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>. Til brug for sagens behandling kan ministerenanmode det rådgivende nævn for <strong>udlændinge</strong> (C<strong>om</strong>mission consultativedes Etrangers) <strong>om</strong> en udtalelse, hvis det findes nødvendigt, men det er ikke etkrav.Hvis sagen vedrører <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> er meddelt tidsubegrænsetopholdstilladelse, kræves <strong>der</strong> en kongelig resolution, <strong>der</strong> træffes <strong>af</strong> kongenefter indstilling fra ministeren for migrations- og asylpolitik, og efter en obligatoriskhøring <strong>af</strong> det rådgivende nævn for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> fremsætter en ikke-bindendeudtalelse <strong>om</strong> det hensigtsmæssige i <strong>udvisning</strong>en.Såfremt sagen er baseret på en udlændings politiske aktiviteter, skal beslutningen<strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> drøftes i statsrådet (det samlede råd <strong>af</strong> ministre).Udlændingen kan påklage en beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> til rådet for tvister i <strong>udlændinge</strong>spørgs<strong>må</strong>l(Conseil du contentieux des étrangers), <strong>der</strong> er en forvaltningsd<strong>om</strong>stol,<strong>der</strong> svarer til en appelret.Udlændingen har ret til at lade sig repræsentere <strong>af</strong> en advokat un<strong>der</strong> hele proceduren.Udlændingen og dennes advokat har adgang til de samme informationer, s<strong>om</strong>den eller de d<strong>om</strong>stole, <strong>der</strong> har <strong>af</strong>sagt den oprindelige d<strong>om</strong>, samt til de oplysninger,<strong>der</strong> findes i <strong>udlændinge</strong>sagen.På nuværende tidspunkt er den én verserende sag <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> på grund <strong>af</strong>hensynet til statens sikkerhed <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> er dømt for overtrædelse153
<strong>af</strong> str<strong>af</strong>felovens bestemmelser <strong>om</strong> forbrydelser mod statens sikkerhed. Der erendnu ikke truffet endelig <strong>af</strong>gørelse i den pågældendes asylsag.7.2.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerBelgien har ikke gjort brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer i <strong>udvisning</strong>ssager s<strong>om</strong>en garanti mod risiko for tortur eller andre overgreb.Der er ingen planer fra belgisk side <strong>om</strong> at anvende dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.Hvis <strong>der</strong> efter udsendelsen <strong>af</strong> en udlænding er opstået usikkerhed <strong>om</strong>, hvorvidtden pågældende har været udsat for overgreb i hjemlandet, er den stedligeambassade blevet anmodet <strong>om</strong> at un<strong>der</strong>søge sagen.7.2.3 KontrolforanstaltningerEn udvist udlænding kan frihedsberøves, mens en udsendelse <strong>af</strong> den pågældendeforberedes.Herudover har ministeren mulighed for at give et påbud <strong>om</strong>, at en udlænding,<strong>der</strong> ikke kan udsendes på grund <strong>af</strong> hensynet til Belgiens internationale forpligtelser,skal tage ophold et nærmere bestemt sted og overholde en regelmæssigmeldepligt. Den pågældende udlænding vil ikke have adgang til arbejdsmarkedet.7.2.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det belgiske systemProceduren for <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> er, at beslutningen træffes i 1. instanss<strong>om</strong> en forvaltnings<strong>af</strong>gørelse eller regeringsbeslutning.Der er mulighed for at påklage en beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> til en forvaltningsd<strong>om</strong>stolfor <strong>udlændinge</strong>spørgs<strong>må</strong>l.Udlændingen har ret til at lade sig repræsentere <strong>af</strong> en advokat un<strong>der</strong> hele proceduren.Udlændingen og dennes advokat har ret til de samme oplysninger s<strong>om</strong> den ellerde d<strong>om</strong>stole, <strong>der</strong> behandler sagen.154
Belgien gør ikke brug <strong>af</strong> og har ingen planer <strong>om</strong> at anvende dipl<strong>om</strong>atiske forsikringers<strong>om</strong> en garanti mod tortur eller andre overgreb.Frihedsberøvelse kan anvendes, mens en udsendelse <strong>af</strong> den pågældende <strong>af</strong>ventes.Udlændinge, <strong>der</strong> ikke kan udsendes, kan gives et påbud <strong>om</strong> at tage opholdet nærmere bestemt sted og påbud <strong>om</strong> meldepligt.7.3 CanadaEn udlænding kan udvises <strong>af</strong> Canada på baggrund <strong>af</strong> sikkerhedshensyn vedrørende(a) spionage eller handlinger rettet mod det canadiske demokrati, (b)un<strong>der</strong>gravelse eller tilskyndelse til un<strong>der</strong>gravelse <strong>af</strong> enhver regering, (c) udførelse<strong>af</strong> terrorhandlinger, (d) hvis vedk<strong>om</strong>mende udgør en fare for Canadas sikkerhed,(e) vold, s<strong>om</strong> kan udsætte personer i Canada for en fare for <strong>der</strong>es liveller sikkerhed eller (f) tilhørsforhold til en organisation, <strong>om</strong> hvilken <strong>der</strong> errimelige grunde til at antage, at den enten udfører, har udført eller vil udførehandlinger s<strong>om</strong> nævnt un<strong>der</strong> (a), (b) eller (c).7.3.1 K<strong>om</strong>petence og procedurerHvis den canadiske grænsestyrelse (Canadian Bor<strong>der</strong> Service Agency) er <strong>af</strong> denopfattelse, at en udlænding bør udvises, fordi vedk<strong>om</strong>mende er en fare for Canada,forelægges spørgs<strong>må</strong>let i første <strong>om</strong>gang for den canadiske minister foroffentlig sikkerhed. Ministeren beslutter herefter, <strong>om</strong> sagen skal indbringes forCanadas Immigrations- og Flygtningenævn (Immigration and Refugee Board).Nævnet træffer herefter <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> den pågældende i 1. instans.Nævnet har status s<strong>om</strong> en forvaltningsd<strong>om</strong>stol.I sager vedrørende alvorlige trusler mod den canadiske stats sikkerhed ellercanadiske borgere, og hvor oplysninger <strong>om</strong> grundlaget for <strong>udvisning</strong>en er fortroligepå grund <strong>af</strong> hensynet til den nationale sikkerhed, anvendes en særligprocedure. Denne særlige procedure kaldes sikkerhedscertifikatregimet (securitycertificate regime). Proceduren indebærer, at sagen ikke skal indbringesfor Immigrations- og Flygtningenævnet, men at den canadiske grænsestyrelseselv træffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding. Det kræves, at såvel ministerenfor offentlig sikkerhed s<strong>om</strong> ministeren for indvandring og statsborgerskabun<strong>der</strong>skriver <strong>af</strong>gørelsen, kaldet sikkerhedscertifikatet, <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>. Når<strong>der</strong> foreligger en un<strong>der</strong>skrevet <strong>af</strong>gørelse, skal en fø<strong>der</strong>al d<strong>om</strong>mer vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong>155
<strong>af</strong>gørelsen er rimelig. D<strong>om</strong>meren har adgang til alle relevante oplysninger,herun<strong>der</strong> fortrolige og klassificerede oplysninger. Efter at en sådan <strong>af</strong>gørelseer godkendt <strong>af</strong> en d<strong>om</strong>mer, vil den s<strong>om</strong> udgangspunkt kunne fuldbyrdes.Sager <strong>af</strong>gjort <strong>af</strong> Immigrations- og Flygtningenævnet kan ikke påklages til Immigrations-og Flygtningenævnets appeldivision. Der er dog mulighed for at ansøge<strong>om</strong> tilladelse til at få sagen indbragt for de fø<strong>der</strong>ale d<strong>om</strong>stole, <strong>der</strong> i givetfald udøver d<strong>om</strong>stolskontrol.Afgørelser truffet i medfør <strong>af</strong> den særlige procedure <strong>om</strong> sikkerhedscertifikaterkan påklages til den fø<strong>der</strong>ale appeld<strong>om</strong>stol, hvis den d<strong>om</strong>mer, <strong>der</strong> foretog rimelighedsvur<strong>der</strong>ingen,i sin <strong>af</strong>gørelse erklærer, at <strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> et alvorligtspørgs<strong>må</strong>l <strong>af</strong> generel interesse.Herudover har enhver udlænding, <strong>om</strong> hvem <strong>der</strong> er truffet <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>,ret til at ansøge <strong>om</strong> udførelse <strong>af</strong> en såkaldt før-udsendelsesrisikovur<strong>der</strong>ing(pre-removal risk assessment) for at få fastslået, <strong>om</strong> vedk<strong>om</strong>mendevil være i fare for at blive un<strong>der</strong>kastet tortur og/eller grus<strong>om</strong> og usædvanligbehandling eller str<strong>af</strong> i vedk<strong>om</strong>mendes hjemland. Risikovur<strong>der</strong>ingen foretages<strong>af</strong> en embedsmand ansat i det canadiske departement for statsborgerskabog indvandring (Departement of Citizenship and Immigration), og den foretagespå grundlag <strong>af</strong> alle relevante oplysninger og beviser, herun<strong>der</strong> fortroligeog klassificerede oplysninger. Der er mulighed for at indbringe en sag for defø<strong>der</strong>ale d<strong>om</strong>stole, <strong>der</strong> udøver d<strong>om</strong>stolskontrol. D<strong>om</strong>stolene har adgang til deoplysninger og det materiale, <strong>der</strong> har været lagt til grund i forbindelse medgennemførelsen <strong>af</strong> risikovur<strong>der</strong>ingen. Hvis det vur<strong>der</strong>es, at <strong>der</strong> er en betydeligrisiko for, at den pågældende vil blive udsat for en sådan behandling i hjemlandet,vil udsendelse normalt ikke kunne ske. Det bemærkes dog, at den canadiskehøjesteret i d<strong>om</strong>men Suresh v. Minister of Citizenship and Immigration<strong>af</strong> 11. januar 2002 (vedrørende d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> en beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>truffet i medfør <strong>af</strong> sikkerhedscertifikatregimet) har udtalt, at det vil kunnevære muligt at udsende en udlænding, selv <strong>om</strong> <strong>der</strong> er en betydelig risiko for,at den pågældende udlænding vil blive udsat for tortur og/eller grus<strong>om</strong> ogusædvanlig behandling eller str<strong>af</strong> i hjemlandet, hvis <strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> en exceptionelsag. Det er dog endnu ikke blevet fastslået, hvad <strong>der</strong> skal forstås ved enexceptionel sag eller tilfælde.156
Der er herudover en særlig adgang til at udvise en flygtning på grund <strong>af</strong> sikkerhedshensynfor overtrædelse <strong>af</strong> menneskerettighe<strong>der</strong>ne eller internationalerettighe<strong>der</strong> eller organiseret kriminalitet, hvis regeringen er <strong>af</strong> den opfattelse,at vedk<strong>om</strong>mende ikke bør have ret til at forblive i Canada på grund <strong>af</strong> karakterenog alvorligheden <strong>af</strong> vedk<strong>om</strong>mendes handlinger eller den fare, s<strong>om</strong> vedk<strong>om</strong>mendeudgør for Canada.Når <strong>der</strong> er givet tilladelse til at indbringe en <strong>af</strong>gørelse truffet <strong>af</strong> ImmigrationsogFlygtningenævnet for de fø<strong>der</strong>ale d<strong>om</strong>stole, består retten <strong>af</strong> én d<strong>om</strong>mer.Udlændingen har ret til at lade sig repræsentere <strong>af</strong> en advokat un<strong>der</strong> hele proceduren.Grundlaget for <strong>af</strong>gørelsen <strong>af</strong> sagerne kan bestå <strong>af</strong> oplysninger fremlagt <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>nsamt oplysninger fra såvel åbne s<strong>om</strong> lukkede kil<strong>der</strong>.For så vidt angår sager, <strong>der</strong> <strong>af</strong>gøres efter den særlige procedure for sikkerhedscertifikater,gæl<strong>der</strong>, at disse til dels <strong>af</strong>gøres på grundlag <strong>af</strong> oplysningerfremlagt <strong>af</strong> den canadiske efterretningstjeneste (Canadian Security IntelligenceServices (CSIS)), og at disse oplysninger vil være klassificeret s<strong>om</strong> y<strong>der</strong>stfortrolige (top secret level). Oplysningerne kan være indsamlet i Canada ellerfra eksterne eller fremmede kil<strong>der</strong>.I det <strong>om</strong>fang fortrolige oplysninger skal fremlægges i de fø<strong>der</strong>ale d<strong>om</strong>stole ellerImmigrations- og Flygtningenævnet, kan regeringen anmode <strong>om</strong>, at de fortroligeoplysninger ikke frigives. Oplysningerne vil i sådanne tilfælde blivefremlagt for lukkede døre uden adgang til partshøring. Oplysningerne vil på den<strong>må</strong>de blive holdt fortrolige, og <strong>udlændinge</strong>n og dennes advokat vil heller ikkefå adgang hertil. For at give <strong>udlændinge</strong>n mulighed for at gøre sig bekendt medsagen og varetage sine interesser, udpeger retten en særlig advokat, <strong>der</strong> fåradgang til at un<strong>der</strong>søge de fortrolige oplysninger og til at repræsentere <strong>udlændinge</strong>ni den lukkede procedure. Den særlige advokat har uhindret adgang til atk<strong>om</strong>munikere med <strong>udlændinge</strong>n før gennemgangen <strong>af</strong> de fortrolige oplysninger.Efter at have h<strong>af</strong>t adgang til de fortrolige oplysninger kan den særlige advokatalene k<strong>om</strong>munikere med <strong>udlændinge</strong>n, hvis indholdet og k<strong>om</strong>munikationsformengodkendes <strong>af</strong> retten.157
På nuværende tidspunkt verserer <strong>der</strong> fem sager <strong>om</strong> sikkerhedscertifikater vedde canadiske d<strong>om</strong>stole.7.3.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerCanada gør brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer i sager vedrørende udlevering <strong>af</strong>personer til str<strong>af</strong>forfølgning. Canada har således ofte gjort brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer i udleveringssager for at opnå forsikring <strong>om</strong>, at den pågældendeudlænding ikke vil blive dødsdømt. Canada har mulighed for at gøre brug <strong>af</strong>dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer i sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> udgør en farefor statens sikkerhed.Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer anvendes alene efter en konkret vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> den enkeltesag. Det <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> en lang række forskellige forhold, <strong>om</strong> man fra statensside ønsker at søge at opnå dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer. S<strong>om</strong> mulige forholdnævnes bl.a., hvor farlig den pågældende udlænding er for den canadiske statssikkerhed, i hvilket <strong>om</strong>fang manglende <strong>udvisning</strong> eller udlevering ville krænkeretsfølelsen, hensynet til <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nes troværdighed i offentlighedensøjne, Canadas internationale anseelse, Canadas forhold til modtagerstatensamt <strong>om</strong>kostningerne forbundet med at opnå dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.Spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> vægten <strong>af</strong> (allerede indhentede) dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer indgårs<strong>om</strong> en del <strong>af</strong> vur<strong>der</strong>ingen <strong>om</strong> overholdelse <strong>af</strong> refoulementsforbuddet (preremovalrisk assessment). Tilstedeværelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer er blotet <strong>af</strong> mange forhold <strong>af</strong> betydning for sagens udfald. Dette bety<strong>der</strong>, at selv i desager, hvor Canada opnår dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer i en konkret sag, vil detteikke nødvendigvis føre til, at <strong>der</strong> træffes beslutning <strong>om</strong> fuldbyrdelse <strong>af</strong> en <strong>af</strong>gørelse<strong>om</strong> udlevering eller <strong>udvisning</strong>. Det er i første <strong>om</strong>gang en højtståendeembedsmand, <strong>der</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> overholdelse <strong>af</strong> refoulementsforbuddet,men denne <strong>af</strong>gørelse kan påklages til de fø<strong>der</strong>ale d<strong>om</strong>stole. Det bemærkes, atCanada oplyser, at man kan forestille sig, at Canada vil søge at opnå dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer også i sager, hvor <strong>der</strong> er en betydelig risiko for, at udleveringeller <strong>udvisning</strong> til hjemlandet vil kunne føre til tortur.Der er relativ få d<strong>om</strong>me <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer. De overordnede faktorer,<strong>der</strong> tages hensyn til ved en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, er fordet første, <strong>om</strong> de dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer vur<strong>der</strong>es at være egnede til at reducererisikoen eller faren for overgreb, således at man k<strong>om</strong>mer un<strong>der</strong> den158
nødvendige risikotærskel. Den anden overordnede faktor er, <strong>om</strong> de dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer vur<strong>der</strong>es at ville blive efterlevet <strong>af</strong> modtagerstaten. Den canadiskehøjesteret har udtalt, at det er vigtigt at foretage en sondring mellemdipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, <strong>der</strong> sigter på at få en stat til at efterleve en forsikringvedrørende dødsstr<strong>af</strong>, og dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, <strong>der</strong> søges anvendt isager, hvor <strong>der</strong> er en risiko for tortur, idet efterlevelse <strong>af</strong> den førstnævnte typeforsikringer er lettere at monitorere og generelt mere pålidelige. Ved vur<strong>der</strong>ingen<strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, <strong>der</strong> har til for<strong>må</strong>l at reducere faren ellerrisikoen for tortur, har d<strong>om</strong>stolen opstillet føthe Ministermay also wish to take into account the human rights record of the Govern-ssurances,and the capacity of the Government to fulfil the assurances, particu security forcesd<strong>om</strong>men Suresh v. Minister of Citizenship and Immigration<strong>af</strong> 11. januar 2002. På det seneste har de canadiske d<strong>om</strong>stole også lagt vægtpå, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er knyttet monitoreringsmekanismer til de dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.Bl.a. på grund <strong>af</strong> de praktiske udfordringer og hensynet til andre staters suverænitetsøger Canada s<strong>om</strong> udgangspunkt ikke at knytte monitoreringsmekanismertil anmodninger <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer. Det vil dog kunne k<strong>om</strong>me påtale, hvis det vur<strong>der</strong>es, at d<strong>om</strong>stolene i den konkrete sag vil stille krav her<strong>om</strong>.7.3.3 KontrolforanstaltningerCanada gør i vidt <strong>om</strong>fang brug <strong>af</strong> frihedsberøvelse <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed, mens en sag <strong>om</strong> udsendelse <strong>af</strong> den pågældendeverserer ved d<strong>om</strong>stolene.D<strong>om</strong>stolene kan løslade den pågældende med betingelse <strong>om</strong> eksempelvis, atden pågældende skal opholde sig på bopælen og er un<strong>der</strong>givet elektronisk monitorering(fodlænker).7.3.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det canadiske systemCanada har et system for behandlingen <strong>af</strong> sikkerhedssager, hvor <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong><strong>udvisning</strong> træffes <strong>af</strong> det canadiske Immigrations- og Flygtningenævn eller ialvorlige sager <strong>af</strong> den canadiske grænsestyrelse (såvel ministeren for offentlig159
sikkerhed s<strong>om</strong> ministeren for indvandring og statsborgerskab un<strong>der</strong>skriver <strong>af</strong>gørelsen),men hvor <strong>der</strong> for så vidt angår de sidstnævnte <strong>af</strong>gørelser samtidigkræves foretaget en rimelighedsvur<strong>der</strong>ing udfærdiget <strong>af</strong> en d<strong>om</strong>mer.Mulighe<strong>der</strong>ne for at påklage en <strong>af</strong>gørelse er begrænset i sikkerhedssager, menvil efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne kunne k<strong>om</strong>me på tale.Hensynet til hemmeligholdelse og fortrolighed er søgt imødek<strong>om</strong>met ved, at<strong>der</strong> er en ordning med særlige advokater udpeget <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolene, og s<strong>om</strong> kanvaretage <strong>udlændinge</strong>ns interesser, herun<strong>der</strong> få adgang til al fortrolig information.Canada har mulighed for at anvende dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer. Dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer er særligt anvendt i forbindelse med udleveringssager. I Canada ertilstedeværelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer ikke i sig selv <strong>af</strong>gørende for, <strong>om</strong>det organ, <strong>der</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> forfølgelsesrisikoen, vur<strong>der</strong>er, at en givenudlænding kan udsendes til sit hjemland. Ved vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerlægges <strong>der</strong> bl.a. vægt på, <strong>om</strong> forsikringerne vur<strong>der</strong>es at være egnedetil at begrænse risikoen for overgreb, og <strong>om</strong> hjemlandet <strong>må</strong> antages at villeefterleve forsikringerne. Den canadiske højesteret sondrer mellem forsikringer,<strong>der</strong> vedrører dødsstr<strong>af</strong>, og forsikringer, <strong>der</strong> har til for<strong>må</strong>l at begrænse risikoenfor overgreb s<strong>om</strong> f.eks. tortur. På det seneste er d<strong>om</strong>stolene også begyndt atlægge vægt på monitorering i forbindelse med dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.Den canadiske lovgivning giver mulighed for at frihedsberøve <strong>udlændinge</strong>, sålænge <strong>der</strong> i en eller anden form er udsigt til udsendelse <strong>af</strong> den pågældende.S<strong>om</strong> alternativ til frihedsberøvelse, mens spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> udsendelse behandles<strong>af</strong> myndighe<strong>der</strong>ne eller <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolene, kan d<strong>om</strong>stolene løslade den pågældendemod overholdelse <strong>af</strong> en række vilkår, herun<strong>der</strong> vedrørende elektronisk monitorering.7.4 FrankrigDen franske lov <strong>om</strong> indrejse, ophold og asyl fastslår, at enhver udlænding, hvistilstedeværelse på det franske territorium udgør en alvorlig trussel mod denoffentlige orden, i princippet kan udvises.160
For at sikre hensynet til familiesituationen og retten til respekt for privat- ogfamilielivets fred er visse kategorier <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> imidlertid undtaget fra detovenfor nævnte udgangspunkt. Der findes tre forskellige kategorier <strong>af</strong> entenhelt eller delvist beskyttede <strong>udlændinge</strong>. Det drejer sig for det første <strong>om</strong> kategorien<strong>af</strong> relativt beskyttede <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> blandt andet un<strong>der</strong> visse nærmere<strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> <strong>om</strong>fatter <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> har været gift i mindst tre årmed en ægtefælle med fransk statsborgerskab, eller s<strong>om</strong> har været bosat iFrankrig i mere end 10 år. Den anden kategori vedrører såkaldte kvasi-absolutbeskyttede, <strong>der</strong> blandt andet <strong>om</strong>fatter <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> har h<strong>af</strong>t <strong>der</strong>es sædvanligeopholdssted i Frankrig siden det fyldte 13. år, samt <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> harværet bosat i Frankrig i mere end 20 år. Endelig er <strong>der</strong> kategorien <strong>af</strong> absolutbeskyttede <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>om</strong>fatter udenlandske mindreårige un<strong>der</strong> 18 år.Når <strong>udlændinge</strong>n ny<strong>der</strong> godt <strong>af</strong> den relative beskyttelse, kan <strong>der</strong> kun træffes<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, hvis det er tvingende nødvendigt for statens sikkerhedeller den offentlige orden.Hvis <strong>udlændinge</strong>n ny<strong>der</strong> godt <strong>af</strong> den kvasi-absolutte beskyttelse, kan den pågældendekun udvises i tilfælde <strong>af</strong> ekstremt alvorlige forhold, <strong>der</strong> fal<strong>der</strong> indun<strong>der</strong> en åbenbar krænkelse <strong>af</strong> statens grundlæggende interesser og grundlagetfor den sociale samhørighed, og s<strong>om</strong> er <strong>af</strong> en sådan besk<strong>af</strong>fenhed, at det rejsertvivl <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>ns bånd til Frankrig. Der sigtes på tre situationer: 1) Adfærd<strong>af</strong> en besk<strong>af</strong>fenhed, <strong>der</strong> krænker statens grundlæggende interesser; 2)adfærd <strong>der</strong> er forbundet med aktiviteter <strong>af</strong> terroristisk karakter; samt 3) adfærd<strong>der</strong> tilskyn<strong>der</strong> til racediskrimination, racehad eller racistisk vold mod enbestemt person eller persongruppe.7.4.1 K<strong>om</strong>petence og procedurerUdvisning <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> er en trussel mod den offentlige orden, skerved en <strong>administrativ</strong> beslutning. Beslutningen kan enten træffes i medfør <strong>af</strong>den almindelige procedure eller i medfør <strong>af</strong> en særlig hasteprocedure i tilfælde<strong>af</strong> absolut uopsættelighed.I sager vedrørende <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> undtagelserne <strong>om</strong> relativeller kvasi-absolut beskyttelse, eller i sager, <strong>der</strong> behandles i hasteproceduren,er det indenrigsministeren, <strong>der</strong> træffer beslutning, mens det i andre sager erden lokale præfekt, <strong>der</strong> træffer beslutning.161
Forud for en beslutning indkaldes <strong>udlændinge</strong>n til en høring i et <strong>udvisning</strong>sudvalg,<strong>der</strong> består <strong>af</strong> tre d<strong>om</strong>mere, og s<strong>om</strong> ledes <strong>af</strong> retspræsidenten for det relevantedepartements hovedby eller <strong>af</strong> en <strong>af</strong> retspræsidenten udpeget person.Dette udvalg <strong>af</strong>giver herefter en vejledende udtalelse. Udlændingen kan ladesig bistå <strong>af</strong> en advokat og kan få fri proces, hvis den pågældende opfyl<strong>der</strong> betingelserneherfor, herun<strong>der</strong> nogle økon<strong>om</strong>iske kriterier. I sager, <strong>der</strong> behandlesi hasteproceduren, er <strong>der</strong> dog ikke nogen høring <strong>af</strong> et <strong>udvisning</strong>sudvalg.Vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en sag skal behandles i hasteproceduren, sker fra sag tilsag, og indenrigsministeren er forpligtet til at fremlægge bevis for de faktiske<strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>, s<strong>om</strong> anvendelse <strong>af</strong> proceduren støttes på, og s<strong>om</strong> berettigerhertil. Hasteproceduren anvendes først og fremmest i tilfælde <strong>af</strong> foreståendeløsladelse eller ganske nylig løsladelse <strong>af</strong> fængslede <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> har begåetkriminalitet <strong>af</strong> en vis alvor. Hasteproceduren kan også anvendes i tilfælde,hvor en udlænding har et tilhørsforhold eller bånd til terroristorganisationer,<strong>der</strong> er involveret i nylige attentater, idet disse handlinger i kr<strong>af</strong>t <strong>af</strong> <strong>der</strong>es alvorog bruddet på den offentlige orden i sig selv er tilstrækkelige til at berettige,at en sag behandles i hasteproceduren. Spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> anvendelsen <strong>af</strong> hasteprocedurenkan <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n indbringes for forvaltningsd<strong>om</strong>stolene medhenblik på prøvelsen <strong>af</strong> tilstedeværelse <strong>af</strong> absolut uopsættelighed.Udvisningsbeslutningen er en politiforanstaltning, og den skal ifølge loven værebegrundet. Den skal nævne de faktiske og retlige <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> liggertil grund for <strong>af</strong>gørelsen, på en tilstrækkelig præcis og fyldestgørende <strong>må</strong>de,således at <strong>udlændinge</strong>n kan gøre sig bekendt med de grunde, s<strong>om</strong> forvaltningsmyndighe<strong>der</strong>nehar støttet <strong>der</strong>es <strong>af</strong>gørelse på, og således at det er muligt forforvaltningsd<strong>om</strong>stolene at prøve lovligheden <strong>af</strong> en beslutning.En <strong>udvisning</strong>sbeslutning truffet <strong>af</strong> en præfekt kan påklages til en højere <strong>administrativ</strong>myndighed eller direkte til forvaltningsd<strong>om</strong>stolene. Beslutninger truffet<strong>af</strong> indenrigsministeren kan alene påklages til forvaltningsd<strong>om</strong>stolene. Påklage<strong>af</strong> en beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> har s<strong>om</strong> udgangspunkt ikke opsættendevirkning. Det er dog muligt at ansøge <strong>om</strong> udsættelse <strong>af</strong> fuldbyrdelse <strong>af</strong> en beslutning<strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter en særlig hasteprocedure.Un<strong>der</strong> retsforhandlingerne for d<strong>om</strong>stolene kan <strong>der</strong> i terrorsager og sager <strong>om</strong>organiseret kriminalitet fremlægges såkaldte notes blanches (anonymisere<strong>der</strong>apporter fra efterretningstjenesten uden brevhoved, un<strong>der</strong>skrift m.v.). Disse162
notater tillægges beviskr<strong>af</strong>t, indtil det modsatte er bevist, hvis de opfyl<strong>der</strong>visse minimumsbetingelser, herun<strong>der</strong> at <strong>der</strong> ikke <strong>må</strong> være tvivl <strong>om</strong> hovedmandensidentitet samt præcise angivelser for så vidt angår oplysninger <strong>om</strong> datoerog sted.Forvaltningsd<strong>om</strong>meren sikrer en prøvelse <strong>af</strong> grundlaget for <strong>udvisning</strong>en og <strong>udvisning</strong>ensproportionalitet. Forvaltningsd<strong>om</strong>stolen består <strong>af</strong> en retsformand,en refererende d<strong>om</strong>mer (s<strong>om</strong> udarbej<strong>der</strong> skriftligt referat s<strong>om</strong> grundlag for voteringen)og en anden d<strong>om</strong>mer. Ved behandlingen <strong>af</strong> sager i medfør <strong>af</strong> den særligehasteprocedure består d<strong>om</strong>stolen kun <strong>af</strong> én d<strong>om</strong>mer.Den pågældende udlænding kan lade sig repræsentere <strong>af</strong> en advokat un<strong>der</strong> heleproceduren, og antagelse <strong>af</strong> en advokat er obligatorisk i sager, <strong>der</strong> <strong>må</strong>tte blivebehandlet <strong>af</strong> den <strong>administrativ</strong>e appeld<strong>om</strong>stol og statsrådet (i denne sammenhængden øverste forvaltningsd<strong>om</strong>stol). Klageren kan i givet fald få fri proces.Proceduren er skriftlig, bortset fra i hastesager, hvor den primært er mundtlig.7.4.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerFrankrig har ikke gjort brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, og <strong>der</strong> er heller ikkenogen planer <strong>om</strong> det.7.4.3 KontrolforanstaltningerEn udlænding, <strong>der</strong> har en verserende sag <strong>om</strong> udsendelse, kan pålægges husarrest.Herudover kan en udlænding pålægges andre begrænsninger i sin bevægelsesfrihed(departement, flere k<strong>om</strong>muner eller i én enkelt k<strong>om</strong>mune for defarligste <strong>udlændinge</strong>), hvor den pågældende vil skulle melde sig regelmæssigthos politiet eller gendarmeriet. Udlændingen <strong>må</strong> kun overskride det angivne<strong>om</strong>råde efter at have opnået udtrykkelig tilladelse hertil <strong>af</strong> den stedlige præfekt.Hvis <strong>udlændinge</strong>n ikke ven<strong>der</strong> tilbage til det pågældende <strong>om</strong>råde - eller denanviste bopæl - inden for de foreskrevne frister eller forla<strong>der</strong> <strong>om</strong>rådet udenforudgående tilladelse, kan den pågældende idømmes fængsel i indtil tre år.163
Der gæl<strong>der</strong> de samme regler <strong>om</strong> pålæggelse <strong>af</strong> begrænsninger i bevægelsesfrihedenog meldepligt for udviste <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> ikke kan udsendes på grund <strong>af</strong>f.eks. refoulementsforbuddet.7.4.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det franske systemEn udlænding kan udvises, hvis den pågældende udgør en trussel mod statenssikkerhed eller den offentlige orden, medmindre den pågældende er <strong>om</strong>fattet<strong>af</strong> en <strong>af</strong> undtagelserne gældende for personer med en vis tilknytning til Frankrig.Personer un<strong>der</strong> 18 år kan ikke udvises <strong>af</strong> Frankrig.Udvisningsbeslutninger kan alt efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne påklages til højere forvaltningsmyndighe<strong>der</strong>eller forvaltningsd<strong>om</strong>stolene.Udlændingen har ret til at lade sig repræsentere <strong>af</strong> en advokat un<strong>der</strong> hele proceduren.Efterretningstjenestens anonymiserede rapporter tillægges beviskr<strong>af</strong>t, indtildet modsatte er bevist.Frankrig har ikke gjort brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, og <strong>der</strong> er heller ikkenogen planer <strong>om</strong> det, idet <strong>der</strong> ikke er noget politisk ønske <strong>om</strong> at gøre brug<strong>der</strong><strong>af</strong>.Der er mulighed for at pålægge <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>af</strong>venter en verserende sag <strong>om</strong><strong>udvisning</strong>, at tage ophold inden for et nærmere bestemt <strong>om</strong>råde og at meldesig regelmæssigt til myndighe<strong>der</strong>ne. Det samme gæl<strong>der</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> ikkekan udsendes på grund <strong>af</strong> refoulementsforbuddet.7.5 ItalienEn udlænding kan udvises <strong>af</strong> Italien på grund <strong>af</strong> hensynet til den offentlige ordeneller statens sikkerhed.7.5.1 K<strong>om</strong>petence og procedurerDen italienske indenrigsminister har k<strong>om</strong>petence til at udvise <strong>udlændinge</strong> i sagervedrørende hensynet til den offentlige orden eller statens sikkerhed efterat have un<strong>der</strong>rettet premierministeren og udenrigsministeren.164
Herudover blev <strong>der</strong> i 2005 indført mulighed for, at indenrigsministeren eller enbefuldmægtiget præfekt (dvs. regeringens repræsentant i hver provins, <strong>der</strong>bl.a. er ansvarlig for den offentlige sikkerhed) træffer beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong><strong>af</strong> en udlænding, hvor <strong>der</strong> er begrundet mistanke <strong>om</strong>, at vedk<strong>om</strong>mende på enhvilken s<strong>om</strong> helst <strong>må</strong>de kan fremme internationale eller nationale terrororganisationereller -aktiviteter.Indenrigsministerens beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> kan inden for en tidsfrist på 60dage påklages til den regionale forvaltningsd<strong>om</strong>stol i Lazio.Beslutningen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> kræves nøje begrundet.Den udenlandske statsborger har ret til at være repræsenteret <strong>af</strong> en advokatun<strong>der</strong> hele proceduren.7.5.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerItalien har ikke nogen generelle <strong>af</strong>taler med andre lande <strong>om</strong>kring dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer, men man har i flere tilfælde benyttet sig <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerefter en konkret vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> den enkelte sag. Der har været tale <strong>om</strong>tunesere, <strong>der</strong> er blevet udvist fra Italien, og s<strong>om</strong> efterfølgende har indbragt<strong>der</strong>es sag for Den Europæiske Menneskerettighedsd<strong>om</strong>stol, jf. d<strong>om</strong>men Saadi v.Italien ved EMD (sag nr. 37201/06). Der er flere verserende sager, jf. sagenBen Khemais v. Italien ved EMD (sag nr. 246/07). Men det vides endnu ikke,hvornår <strong>der</strong> kan forventes en endelig <strong>af</strong>gørelse fra d<strong>om</strong>stolen. Afgørelserne <strong>må</strong>forventes at danne grundlag for Italiens behandling <strong>af</strong> eventuelle fremtidigesager.7.5.3 KontrolforanstaltningerI sager, hvor <strong>der</strong> ikke er noget grundlag for at foretage eller opretholde frihedsberøvelse<strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> står foran <strong>udvisning</strong>, eller s<strong>om</strong> ikke kanudvises på grund <strong>af</strong> risikoen for tortur m.v. i hjemlandet, vil man typisk anvendeforanstaltninger sås<strong>om</strong> monitorering og regelmæssig meldepligt i forhold tilpersonen.165
7.5.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det italienske systemI Italien er det regeringen eller forvaltningen, <strong>der</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>i 1. instans. Denne <strong>af</strong>gørelse kan påklages til den regionale forvaltningsd<strong>om</strong>stoli Lazio.Udlændingen har ret til at lade sig repræsentere <strong>af</strong> en advokat un<strong>der</strong> hele proceduren.Italien gør brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer efter en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> den enkeltesag. Italiens tilgang til spørgs<strong>må</strong>let forventes at k<strong>om</strong>me til at <strong>af</strong>hænge <strong>af</strong> resultatet<strong>af</strong> de sager vedrørende <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> tunesiske statsborgere, <strong>der</strong> versererved Den Europæiske Menneskerettighedsd<strong>om</strong>stol.Frihedsberøvelse kan i nogle tilfælde anvendes over for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> udgøren trussel mod statens sikkerhed. Herudover er <strong>der</strong> mulighed for at anvendeforanstaltninger sås<strong>om</strong> monitorering og regelmæssig meldepligt.7.6 NorgeI Norge kan en udlænding udvises, hvis den pågældende er en trussel mod rigetssikkerhed. Forståelsen <strong>af</strong> begrebet <strong>af</strong>hænger for det første <strong>af</strong>, hvilket <strong>om</strong>råde<strong>der</strong> er tale <strong>om</strong>. Tærsklen er således ikke den samme i sager vedrørende<strong>af</strong>slag på visum s<strong>om</strong> i sager vedrørende <strong>udvisning</strong>. Ved en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, hvad<strong>der</strong> kan anses s<strong>om</strong> en trussel mod rigets sikkerhed, vil <strong>der</strong> endvi<strong>der</strong>e blive lagtstor vægt på forebyggelsesaspektet, og det er den fremtidige risiko, <strong>der</strong> skaltages i betragtning.7.6.1 K<strong>om</strong>petence og procedurerI sager, <strong>der</strong> angår rigets sikkerhed, har det norske Arbejds- og Inklu<strong>der</strong>ingsdepartementinstruktionsbeføjelse i forhold til Udlændingedirektoratet og Udlændingenævnet.Dette bety<strong>der</strong>, at departementet i modsætning til normale<strong>udlændinge</strong>sager inden for lovens rammer ved instruks kan bestemme, hvorledesen sag skal <strong>af</strong>gøres. Instruksen kan angå hele sagen eller begrænse sig tilenkelte forhold.166
Når et eller flere forhold, <strong>der</strong> er angivet i en særlig instruks, gør sig gældendei en <strong>udlændinge</strong>sag, skal Udlændingedirektoratet og Udlændingenævnet vur<strong>der</strong>e,<strong>om</strong> sagen skal forelægges for Arbejds- og Inklu<strong>der</strong>ingsdepartementet.Politiets sikkerhedstjeneste (PST) kan un<strong>der</strong>rette <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>ne<strong>om</strong>, at <strong>der</strong> er grund til at være opmærks<strong>om</strong> på forhold <strong>af</strong> betydning for rigetssikkerhed i en konkret sag. Det er endvi<strong>der</strong>e fast rutine, at PST udtaler sig ialle <strong>udlændinge</strong>sager, s<strong>om</strong> i medfør <strong>af</strong> den særlige procedure for sikkerhedssagerforelægges for departementet.I sager <strong>om</strong> rigets sikkerhed, hvor departementet har benyttet sig <strong>af</strong> sin instruktionsbeføjelse,er Kongen i statsråd klageinstans. Dette bety<strong>der</strong>, at <strong>der</strong> er tale<strong>om</strong> en <strong>af</strong>gørelse, s<strong>om</strong> er truffet <strong>af</strong> den samlede regering un<strong>der</strong> ledelse <strong>af</strong> kongenmed sekretariatsbistand fra Arbejds- og Inklu<strong>der</strong>ingsdepartementet.Herudover kan <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> indbringes for d<strong>om</strong>stolene i medfør <strong>af</strong>de almindelige regler <strong>om</strong> d<strong>om</strong>stolskontrol.Afgørelser truffet <strong>af</strong> såvel Udlændingedirektoratet s<strong>om</strong> Udlændingenævnet forberedesog behandles <strong>af</strong> organernes normale personale. Der vil dog være tale<strong>om</strong> personer, s<strong>om</strong> er sikkerhedsgodkendt og autoriseret til at behandle fortroligedokumenter.Udlændingen har ret til at lade sig repræsentere <strong>af</strong> en advokat un<strong>der</strong> hele proceduren.Sager, s<strong>om</strong> <strong>om</strong>handler hensynet til rigets sikkerhed, kan <strong>af</strong>gøres på grundlag <strong>af</strong>forskellige informationer, herun<strong>der</strong> også fortrolige informationer. Der kan ogsåvære tale <strong>om</strong> fortrolig information fra PST.Hvis myndighe<strong>der</strong>ne vur<strong>der</strong>er, at det er nødvendigt <strong>af</strong> hensyn til rigets sikkerhedm.v., kan de beslutte, at <strong>udlændinge</strong>n og dennes advokat ikke skal haveadgang til fortrolige oplysninger i sagen. Der vil skulle ske en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>hvert enkelt dokument, og <strong>udlændinge</strong>n vil have krav på at blive gjort bekendtmed de dele <strong>af</strong> sagens dokumenter, <strong>der</strong> ikke er <strong>af</strong> betydning for rigets sikkerhed.167
Siden den 1. januar 2000, hvor reglerne <strong>om</strong> departementets instruktionsbeføjelsetrådte i kr<strong>af</strong>t, har Norge kun h<strong>af</strong>t et begrænset antal sager. Herudoverhar den norske højesteret den 8. november 2007 <strong>af</strong>sagt d<strong>om</strong> i sagen NajmuddinFaraj Ahmed mod Staten v/ Arbeids- og inklu<strong>der</strong>ingsdepartementet <strong>om</strong> gyldigheden<strong>af</strong> en <strong>udvisning</strong>sbeslutning.7.6.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerudlevering <strong>af</strong> flykaprere til retsforfølgning i Rusland.Spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> brugen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer har herudover været overvejeti forbindelse med sagen vedrørende Najmuddin Faraj Ahmed (også kendts<strong>om</strong> Mullah Krekar), <strong>der</strong> blev udvist <strong>af</strong> Norge på grund <strong>af</strong> bl.a. hensynet til statenssikkerhed, men s<strong>om</strong> i dag ophol<strong>der</strong> sig i Norge på tålt ophold.Norge er endvi<strong>der</strong>e mere generelt ved at vur<strong>der</strong>e spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> anvendelsen<strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, bl.a. på baggrund <strong>af</strong> en redegørelse udarbejdet <strong>af</strong>en tidligere norsk d<strong>om</strong>mer ved Den Europæiske Menneskerettighedsd<strong>om</strong>stol.Norges foreløbige vur<strong>der</strong>ing er, at brugen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer <strong>af</strong>hænger<strong>af</strong> en helt konkret vur<strong>der</strong>ing i hver enkelt sag. En sådan vur<strong>der</strong>ing vil skulle indeholdeen vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> den generelle menneskerettighedssituation i modtagerstaten,herun<strong>der</strong> <strong>om</strong> <strong>der</strong> f.eks. foreligger <strong>om</strong>fattende og pålidelige oplysninger<strong>om</strong>, at <strong>der</strong> foregår systematisk, udstrakt og hyppig brug <strong>af</strong> tortur og mishandling.Det vil i en sådan situation også være relevant at foretage en vur<strong>der</strong>ing<strong>af</strong>, <strong>om</strong> myndighe<strong>der</strong>ne i modtagerstaten har en reel kontrol med de, <strong>der</strong> udøvertortur og mishandling i landet. Herudover vil et andet element i vur<strong>der</strong>ingenvære, <strong>om</strong> myndighe<strong>der</strong>ne konsekvent gør personer <strong>af</strong> en bestemt racemæssig,etnisk, politisk eller anden identificerbar gruppe til genstand for tortur ellermishandling.Vur<strong>der</strong>ingen vil også skulle vedrøre den pågældende udlændings individuelleforhold, herun<strong>der</strong> bl.a. tilknytningen til forskellige grupper og bevægelser imodtagerstaten samt (tidligere) handlinger i hjemlandet.Herudover vil selve garantien også skulle opfylde visse minimumsbetingelser.Dette bety<strong>der</strong>, at <strong>der</strong> s<strong>om</strong> minimum vil skulle være tale <strong>om</strong> en udtrykkelig ga-168
anti <strong>om</strong>, at den pågældende ikke bliver mishandlet, og at <strong>der</strong> eksisterer enordning for på betryggende vis at kunne monitorere behandlingen <strong>af</strong> den pågældendeefter tilbagevendingen.7.6.3 KontrolforanstaltningerDer findes ingen særlige foranstaltninger, s<strong>om</strong> kan iværksættes i sager <strong>om</strong> truslermod rigets sikkerhed eller for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold.Der er mulighed for at anvende <strong>udlændinge</strong>lovgivningens almindelige regler <strong>om</strong>tvangsforanstaltninger for at sikre fuldbyrdelse <strong>af</strong> en <strong>af</strong>gørelse eller beslutning<strong>om</strong> udsendelse. Det drejer sig <strong>om</strong> beslaglæggelse <strong>af</strong> rejsedokumenter, meldepligtsamt pålæg <strong>om</strong> at tage ophold et bestemt sted. Det er et krav, at for<strong>må</strong>letmed foranstaltningen er at sikre fuldbyrdelse <strong>af</strong> en <strong>af</strong>gørelse eller beslutning<strong>om</strong> udsendelse, og at <strong>der</strong> er en unddragelsesrisiko.I den nye <strong>udlændinge</strong>lov, <strong>der</strong> ventes at træde i kr<strong>af</strong>t i 2010, vil <strong>der</strong> ikke bliveindført nye foranstaltninger, men adgangen til at benytte de gældende vil dogblive udvidet i et vist <strong>om</strong>fang. Således vil <strong>der</strong> blive indført mulighed for at anvendemeldepligt og påbud <strong>om</strong> opholdssted over for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold,selv <strong>om</strong> <strong>der</strong> ikke er nogen unddragelsesrisiko.7.6.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det norske systemSager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> på grund <strong>af</strong> hensynet til rigets sikkerhed <strong>af</strong>gøres i 1. instans<strong>af</strong> Udlændingenævnet, hvis <strong>af</strong>gørelse kan påklages til regeringen (Kongen istatsråd).Udlændingen har ret til at lade sig repræsentere <strong>af</strong> en advokat un<strong>der</strong> hele proceduren.Sager kan <strong>af</strong>gøres på baggrund <strong>af</strong> fortrolige oplysninger, <strong>der</strong>, hvis det er nødvendigt,ikke frigives til den pågældende udlænding og dennes advokat.Norge har tidligere gjort brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer i forbindelse medudlevering <strong>af</strong> terrorister til Rusland. Fra norsk side er det den umiddelbarevur<strong>der</strong>ing (man er ved at overveje spørgs<strong>må</strong>let nærmere), at anvendelsen <strong>af</strong>dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> en vur<strong>der</strong>ing i hver konkret sag og en169
nøje vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> menneskerettighedssituationen i hjemlandet, herun<strong>der</strong> for såvidt angår myndighe<strong>der</strong>nes kontrol over de, <strong>der</strong> udøver tortur og overgreb. Selvegarantien vil s<strong>om</strong> minimum skulle være udtrykkelig, og <strong>der</strong> skal være enordning for på betryggende vis at kunne monitorere den pågældende <strong>udlændinge</strong>fter udsendelsen.Der findes ingen særlige foranstaltninger, s<strong>om</strong> kan iværksættes i sager <strong>om</strong> truslermod rigets sikkerhed eller for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold. Foranstaltningerkan <strong>der</strong>for kun anvendes, hvis det sker for at sikre fuldbyrdelsen <strong>af</strong> en <strong>af</strong>gørelseeller beslutning <strong>om</strong> udsendelse.7.7 StorbritannienS<strong>om</strong> led i arbejdsgruppens arbejde med indhentelse <strong>af</strong> oplysninger fra andrelande har arbejdsgruppen, s<strong>om</strong> nævnt ovenfor i <strong>af</strong>snit 7.1 været på studietur iStorbritannien.Arbejdsgruppen mødte i forbindelse med besøget en lang række repræsentanterfra det britiske indenrigsministerium (H<strong>om</strong>e Office), repræsentanter fra UKBor<strong>der</strong> Agency, repræsentanter fra det britiske udenrigsministerium (ForeignOffice), en repræsentant fra den britiske rigsadvokat (ice)samt en repræsentant fra de særligt udvalgte og sikkerhedsgodkendte advokater,<strong>der</strong> anvendes i <strong>udlændinge</strong>sager og i andre særlige civile sager medterrorrelaterede forhold, hvor <strong>der</strong> fremlægges fortroligt materiale.Forud for mødet med briterne havde arbejdsgruppen modtaget det britiske høringssvar.På mødet var <strong>der</strong> <strong>der</strong>for anledning til at få uddybet nogle <strong>af</strong> de oplysninger,<strong>der</strong> fremgår <strong>af</strong> høringssvaret. Herudover gav mødet mulighed for atfå uddybet nogle <strong>af</strong> de problemstillinger, s<strong>om</strong> briterne er stødt på ved behandlingen<strong>af</strong> sager <strong>om</strong> statens sikkerhed, samt at få uddybet de løsningsmodeller,s<strong>om</strong> er udviklet <strong>af</strong> briterne på baggrund <strong>af</strong> flere års erfaringer med sager vedrørendestatens sikkerhed.Storbritannien har således også på baggrund <strong>af</strong> flere sager, hvor<strong>af</strong> nogle ogsåhar været indbragt for Den Europæiske Menneskerettighedsd<strong>om</strong>stol gennemført<strong>om</strong>fattende ændringer samt nyskabelser inden for det britiske retsvæsenfor bedst muligt at kunne behandle sager <strong>om</strong> statens sikkerhed.170
Herudover har Storbritannien erfaringer med indgåelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>taler <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer og med den efterfølgende monitorering <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong>anvendes i forlængelse <strong>af</strong> en udsendelse med dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.Endelig har Storbritannien indført de såkaldte control or<strong>der</strong>s, <strong>der</strong> er en kontrolforanstaltning,<strong>der</strong> pålægges en person, s<strong>om</strong> mistænkes for terrorrelateredeaktiviteter. Systemet med control or<strong>der</strong>s er indført s<strong>om</strong> en forebyggendeforanstaltning rettet mod terrormistænkte, <strong>der</strong> ophol<strong>der</strong> sig i Storbritannien,og en control or<strong>der</strong> kan iværksættes over for både britiske og udenlandske terrormistænkte.Gennemgangen nedenfor <strong>af</strong> det britiske system er, jf. ovenfor, baseret på detbritiske høringssvar samt på de oplysninger, s<strong>om</strong> arbejdsgruppen modtog i forbindelsemed studieturen til Storbritannien.7.7.1 K<strong>om</strong>petence og procedurerDen britiske regering ønsker at retsforfølge personer, <strong>der</strong> ikke bidrager til samfundetsbedste, herun<strong>der</strong> i særdeleshed terrorister. Når dette ikke er muligt,kan myndighe<strong>der</strong>ne, hvis det drejer sig <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, nedlægge påstand <strong>om</strong><strong>udvisning</strong> gennem en særlig oprettet k<strong>om</strong>mission (Special Immigration AppealsC<strong>om</strong>mission) (SIAC)), og, hvis dette ikke er muligt, overveje, <strong>om</strong> <strong>der</strong> kan udstedesen control or<strong>der</strong>. Hvis det drejer sig <strong>om</strong> britiske statsborgere, kan myndighe<strong>der</strong>neoverveje at udstede en control or<strong>der</strong> i de tilfælde, hvor det såledesikke er muligt at retsforfølge inden for det str<strong>af</strong>feretlige system.Det er en grundlæggende betingelse for at kunne udvise en udlænding <strong>af</strong> Storbritannien, conducive to the publicgoodtil samfundets bedste.I Storbritannien er det indenrigsministeren (H<strong>om</strong>e Secretary), <strong>der</strong> på grundlag<strong>af</strong> oplysninger hovedsagelig fra efterretningstjenesterne men også fra politietog andre myndighe<strong>der</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong>ikke bidrager til samfundets bedste, og s<strong>om</strong> herudover <strong>må</strong> anses for at udgøreen national sikkerhedsrisiko.171
Indenrigsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> kan i sager <strong>om</strong> den nationale sikkerhedindbringes for SIAC.I 1997 blev SIAC oprettet s<strong>om</strong> appelinstans til at efterprøve indenrigsministerens<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> at udvise en udlænding <strong>af</strong> hensyn til den nationale sikkerhed.SIAC blev oprettet for at skabe rammerne for en lukket procedure, såledesat de oplysninger, <strong>der</strong> ikke kan offentliggøres, alligevel kan indgå i vur<strong>der</strong>ingen<strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>, at en udlænding anses for at udgøre en national sikkerhedsrisiko.Dette sikrer den pågældendes mulighed for via en særlig proces i videstmulige <strong>om</strong>fang at kunne anfægte grundlaget for indenrigsministerens <strong>af</strong>gørelse.I 2001 blev SIAC ved lov tildelt status s<strong>om</strong> en højerestående d<strong>om</strong>stol (på niveaumed en landsret).SIAC har k<strong>om</strong>petence i sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> un<strong>der</strong> henvisning til statens sikkerhed,sager <strong>om</strong> immigration, hvor en person nægtes indrejse un<strong>der</strong> henvisningtil statens sikkerhed, og sager <strong>om</strong> fratagelse <strong>af</strong> statsborgerskab un<strong>der</strong> hensyntil statens sikkerhed.Un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong> en sag ved SIAC deltager tre medlemmer: medlemmer skal have eller have h<strong>af</strong>t et højere d<strong>om</strong>merembede (dvs. en landsd<strong>om</strong>mer),og mindst et medlem skal være eller have været et juridisk uddannetmedlem <strong>af</strong> Asylum & Immigration Tribunal (svarer til Flygtningenævnet i Danmark).D<strong>om</strong>merpanelet består desuden <strong>af</strong> en lægmand, <strong>der</strong> tidligere fra sit professionellevirke har h<strong>af</strong>t erfaring fra efterretningstjeneste eller politimyndighed.Udover en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> det materielle grundlag for, hvorvidt en udlænding ansesfor at udgøre en national sikkerhedsrisiko, tager SIAC stilling til spørgs<strong>må</strong>let<strong>om</strong>, hvorvidt <strong>der</strong> kan ske udsendelse <strong>af</strong> den pågældende, eller med andreord <strong>om</strong> indstillingen <strong>om</strong> udsendelse <strong>af</strong> den pågældende vil være lovlig.Herudover kan SIAC tage stilling til, hvorvidt <strong>der</strong> skal ske fortsat frihedsberøvelse<strong>af</strong> den pågældende udlænding, mens sagen er un<strong>der</strong> behandling for SIAC.SIAC kan således såfremt SIAC fin<strong>der</strong>, at en frihedsberøvelse <strong>af</strong> den pågældendeikke er nødvendig eller proportional ud fra en menneskeretlig vur<strong>der</strong>ing beordre den pågældende løsladt mod kaution. SIAC kan s<strong>om</strong> en betingelse for172
løsladelsen stille vilkår <strong>om</strong> 24 timers udgangsforbud samt pålægge <strong>udlændinge</strong>nøvrige vilkår, <strong>der</strong> ligner de control or<strong>der</strong>s, <strong>der</strong> kan udstedes for så vidt angårpersoner, <strong>der</strong> er mistænkt for terrorvirks<strong>om</strong>hed. Der henvises til <strong>af</strong>snit 7.7.3.1nedenfor <strong>om</strong> control or<strong>der</strong>s.I de tilfælde, hvor <strong>der</strong> foreligger en <strong>af</strong>tale <strong>om</strong> en dipl<strong>om</strong>atisk forsikring, entens<strong>om</strong> en generel <strong>af</strong>tale i form <strong>af</strong> en Memorandum of Un<strong>der</strong>standing (MOU) ellers<strong>om</strong> en konkret <strong>af</strong>tale vedrørende den enkelte, vil den pågældende <strong>af</strong>tale blivenøje un<strong>der</strong>søgt <strong>af</strong> SIAC. Hvis SIAC ikke fin<strong>der</strong>, at <strong>af</strong>talen sikrer <strong>udlændinge</strong>nmod tortur m.v., kan SIAC un<strong>der</strong>kende den indgåede <strong>af</strong>tale. Dette er bl.a. sketi sagen DD og AS mod indenrigsministeren (DD and AS vs. The Secretary ofState for the H<strong>om</strong>e Departement) i 2007 for så vidt angår <strong>af</strong>talen med Libyen.Der henvises til <strong>af</strong>snit 7.7.2 nedenfor <strong>om</strong> briternes anvendelse <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer.Bevisførelsen for SIAC er delt op i åbne og lukkede mø<strong>der</strong> <strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong>, hvilketmateriale <strong>der</strong> fremlægges for SIAC.Det åbne materiale fremlægges for <strong>udlændinge</strong>n og dennes egen advokat imodsætning til det lukkede materiale. Det lukkede materiale består <strong>af</strong> særligtføls<strong>om</strong>t og fortroligt materiale. Det tilstræbes, at <strong>udlændinge</strong>n og dennes advokat i det <strong>om</strong>fang det er muligt får kendskab til kernen <strong>af</strong> materialet, udenat selve materialet eller dets kildemæssige ophav <strong>af</strong>sløres.Indenrigsministeren skal altid gøre et rimeligt forsøg på at tilvejebringe dokumentationfor vedk<strong>om</strong>mendes uskyld (dvs. materiale, <strong>der</strong> un<strong>der</strong>minerer indenrigsministerietssag eller støtter <strong>udlændinge</strong>ns (klagerens) sag) og sende materialettil SIAC, jf. pkt. 10 i de processuelle regler for SIAC fra 2003 (SIAC (Procedure)Rules 2003). Dette er et væsentligt led i retssikkerheden og <strong>om</strong>fatterun<strong>der</strong>søgelser på tværs <strong>af</strong> ministerierne.Udlændingen og dennes advokat er ikke til stede i forbindelse med fremlæggelsen<strong>af</strong> det lukkede materiale for SIAC. I praksis bliver bevismateriale fremlagtfor SIAC <strong>af</strong> en advokat, <strong>der</strong> repræsenterer indenrigsministeriet (H<strong>om</strong>e Office).Denne advokat gør retten opmærks<strong>om</strong> på, hvad vedk<strong>om</strong>mende fin<strong>der</strong> er despringende punkter i de forskellige dokumenter, <strong>der</strong> udgør det lukkede materiale.173
I sager, hvor en del <strong>af</strong> bevisførelsen består <strong>af</strong> lukket materiale, udpeges <strong>der</strong>altid en særlig advokat for den pågældende. Den særlige advokat er således tilstede un<strong>der</strong> fremlæggelsen <strong>af</strong> det lukkede materiale, liges<strong>om</strong> den særlige advokathar mulighed for at un<strong>der</strong>søge materialet nærmere ved krydsforhør <strong>af</strong>vidner.En vigtig beføjelse for den særlige advokat udover muligheden for at efterprøvematerialet iale overført til det åbnebevismateriale. Hvis SIAC fin<strong>der</strong>, at advokatens anbringen<strong>der</strong> <strong>om</strong>, at lukketmateriale skal overføres til det åbne materiale, bør imødek<strong>om</strong>mes, vil materialet hvis H<strong>om</strong>e Office ikke modsiger det blive overført til den åbne del <strong>af</strong>bevisførelsen. I de tilfælde, hvor indenrigsministeren ikke ønsker at overførematerialet til den åbne bevisførelse, udgår materialet fra SIACs behandling <strong>af</strong>sagen, og det kan herefter ikke udgøre en begrundelse for den oprindelige beslutning.Den særlige advokats funktion er at fungere s<strong>om</strong> en juridisk repræsentant <strong>der</strong>er u<strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> regeringen advokat. Den særlige advokat repræsenterer <strong>udlændinge</strong>n i forbindelse medsagen, når lukket og fortroligt materiale fremlægges og behandles for SIAC.Når den særlige advokat har modtaget det lukkede materiale, <strong>må</strong> denne kunk<strong>om</strong>munikere med <strong>udlændinge</strong>n (klageren) <strong>om</strong> sagens substans i henhold til eninstruks fra SIAC. Nogle <strong>af</strong> de særlige advokater betragter dette s<strong>om</strong> en indskrænkning<strong>af</strong> advokatens mulighed for på bedste vis at varetage sin klientsinteresser, mens andre <strong>af</strong> de særlige advokater betragter dette s<strong>om</strong> en hjælpfor advokaten, fordi risikoen for at skade klientens sag mindskes, når advokatenkan forholde sig så objektivt s<strong>om</strong> muligt til det fremlagte materiale.Ordningen med de særlige advokater fungerer i praksis således, at <strong>der</strong> er enrække advokater, <strong>der</strong> efter en længere ansøgningsprocedure udnævnes <strong>af</strong>rigsadvokaten ( ). De pågældende advokater opføresherefter på en liste over særlige advokater <strong>af</strong> højeste integritet, erfaring ogevne. De særlige advokater er alle sikkerhedsgodkendte <strong>af</strong> det britiske efterretningsvæsen.Der er oprettet et særligt kontor med støttefunktioner for de særlige advokater(Special Advocates Support Office (SASO)).174
SIACs <strong>af</strong>gørelser kan indbringes for Court of Appeal samt efterfølgende forHouse of Lords for så vidt angår retsspørgs<strong>må</strong>l. Dette bety<strong>der</strong>, at hverkenCourt of Appeal eller House of Lords kan efterprøve SIACs skønsmæssige vur<strong>der</strong>ing<strong>af</strong>, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n anses for at udgøre en national sikkerhedsrisiko og<strong>af</strong> den grund bør udvises.7.7.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerStorbritannien har igennem en længere årrække h<strong>af</strong>t erfaringer med <strong>af</strong>taler <strong>om</strong>udlevering <strong>af</strong> personer til str<strong>af</strong>forfølgelse i andre lande. Et eksempel herpå ersagen <strong>om</strong> den tyske statsborger Soering, s<strong>om</strong> USA ønskede at få udleveret medhenblik på str<strong>af</strong>forfølgelse. Udleveringsspørgs<strong>må</strong>let blev siden indbragt forEMD, <strong>der</strong> un<strong>der</strong>kendte udleverings<strong>af</strong>talen, da Soering i givet fald risikerede atblive udsat for forhold i strid med EMRK artikel 3. Se mere <strong>om</strong> sagen Soeringmod Storbritannien un<strong>der</strong> <strong>af</strong>snit 6.2.5.Storbritannien har også nogen erfaring med at opnå <strong>af</strong>taler <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer for personer, <strong>der</strong> skal udleveres, og i langt mindre <strong>om</strong>fang erfaringmed at opnå <strong>af</strong>taler <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer for personer, s<strong>om</strong> man selvønsker at udvise. Det britiske <strong>udvisning</strong>sprogram med dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerblev udviklet dels s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> det forhøjede trusselsniveau fra internationalterrorisme, dels s<strong>om</strong> et forsøg på at formalisere processen med indgåelse <strong>af</strong><strong>af</strong>taler <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.Ved behandlingen <strong>af</strong> klager i sager, hvor <strong>der</strong> er indgået <strong>af</strong>taler <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer, anven<strong>der</strong> SIAC følgende fire delkriterier på de dipl<strong>om</strong>atiske forsikrin5. december 2006 isagen BB mod indenrigsministeren (BB vs. Secretary of State for the H<strong>om</strong>e Department),<strong>der</strong> er tilgængelig på http://www.siac.tribunals.gov.uk/outc<strong>om</strong>espre2007.htm:- Vilkårene for dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer skal være således, at den udsendte,hvis vilkårene overholdes, ikke risikerer at blive udsat for behandlingi strid med EMRK artikel 3- De dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer skal gives i god tro175
- Der skal være fornuftige, objektive grunde til at formode, at de dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer vil blive overholdt- Det skal være muligt at få verificeret, at de dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerbliver overholdt.I SIAC desuden spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> stabilitet samt kontrol medlandet og med sikkerheds- og efterretningstjenester.Storbritannien har indgået fire generelle <strong>af</strong>taler med henholdsvis Etiopien, Libyen,Libanon og Jordan de såkaldte Memoranda of Un<strong>der</strong>standing (MOUs).Herudover har Storbritannien indgået <strong>af</strong>taler i form <strong>af</strong> brevvekslinger med Algeriet<strong>om</strong> udsendelse <strong>af</strong> algeriske statsborgere til Algeriet.De generelle <strong>af</strong>taler (MOUs) angiver de generelle principper, <strong>der</strong> er gældendefor enhver, <strong>der</strong> udsendes i overensstemmelse med disse <strong>af</strong>taler. Principper, <strong>der</strong>altid medtages, er forbuddet mod tortur eller umenneskelig eller nedværdigendebehandling og dødsstr<strong>af</strong> samt retten til retfærdig rettergang.Herudover foreskriver <strong>af</strong>talerne en række specifikke vilkår, <strong>der</strong> kan opnås forden enkelte udlænding. Et eksempel herpå kan være et vilkår <strong>om</strong>, at modtagerstatenstiller særlig medicinsk hjælp til rådighed for en udsendt person ellerlignende.Aftalerne er gensidigt forpligtende og indehol<strong>der</strong> de overordnede strukturerfor, hvilke forsikringer <strong>der</strong> i hvert enkelt tilfælde bør foreligge. Aftalerne indehol<strong>der</strong><strong>der</strong>for også en mekanisme, <strong>der</strong> sætter det land, <strong>der</strong> ønsker at udsendeen person til modtagerlandet, i stand til at sk<strong>af</strong>fe sig mere detaljerede oplysningeri relation til den enkeltes forhold, med henblik på en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> <strong>om</strong>en udsendelse <strong>af</strong> den pågældende vil være i overensstemmelse med landetsinternationale forpligtelser.I tilknytning til de generelle <strong>af</strong>taler (MOUs) udpeges <strong>der</strong> et u<strong>af</strong>hængigt organ(typisk en lokal NGO), hvis væsentligste rolle er at sørge for, at de forsikringer,<strong>der</strong> er givet i medfør <strong>af</strong> <strong>af</strong>talen, overholdes.Aftalerne med Algeriet er udfærdiget s<strong>om</strong> en række brevvekslinger (exchangeof letters) mellem den tidligere britiske premierminister (Tony Blair) og den176
algeriske præsident. Det anerkendes i de udvekslede breve, at <strong>der</strong> i nogle tilfældekan anmodes <strong>om</strong> individuelle forsikringer for den udlænding, <strong>der</strong> ønskesudsendt.Aftalerne med Algeriet indehol<strong>der</strong> ligeledes en række specifikke betingelsersamt oplysninger, <strong>der</strong> indhentes forud for en eventuel udsendelse. I modsætningtil de generelle <strong>af</strong>taler (MOUs), hvor <strong>der</strong> er et u<strong>af</strong>hængigt overvågendeorgan tilknyttet <strong>af</strong>talen, er <strong>der</strong> ikke i forhold til Algeriet indgået <strong>af</strong>taler medden britiske ambassade i Alger, liges<strong>om</strong> den pågældende kan anmode <strong>om</strong>, at<strong>der</strong> udpeges en kontaktperson, s<strong>om</strong> ambassaden kan kontakte, hvis eksempelvisden pågældende ikke ifølge en særskilt <strong>af</strong>tale her<strong>om</strong> har givet lyd fra sig.PraksisStorbritannien har endnu ikke h<strong>af</strong>t konkrete udsendelser i medfør <strong>af</strong> de generelle<strong>af</strong>taler med henholdsvis Etiopien, Libyen, Libanon og Jordan.For så vidt angår Algeriet er <strong>der</strong> udsendt otte algeriske statsborgere (to i 2006og seks i 2007). Tre <strong>af</strong> disse udrejste frivilligt og gjorde ikke brug <strong>af</strong> specifikkeog individuelle forsikringer ved udsendelsen. Den algeriske regering har sidenover for Storbritannien tilkendegivet, at forsikringerne også var anvendeligefor disse, hvis de ønskede det.Fire algeriske statsborgere har efter hjemsendelsen ønsket at gøre brug <strong>af</strong> mulighedenfor kontakt til den britiske ambassade og <strong>der</strong>med den efterfølgendemonitorering. Efter et år valgte de at <strong>af</strong>bryde ordningen.De otte algeriske statsborgere er efter det for briterne oplyste blevet behandleti overensstemmelse med de <strong>af</strong>talte forsikringer.Selv <strong>om</strong> SIAC ikke forholdt sig til, hvor fyldestgørende <strong>af</strong>talen med Algeriet vari de pågældende sager, (fordi alle otte udsendte fr<strong>af</strong>aldt <strong>der</strong>es klage, indenSIAC tr<strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelse i sagen, og udrejste frivilligt), har SIAC forholdt sig hertil iandre sager og har i alle tilfælde fastslået, at <strong>udvisning</strong> ville være i overensstemmelsemed Storbritanniens forpligtelser i henhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.177
Storbritannien har fundet, at <strong>af</strong>talerne <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atisk forsikring har h<strong>af</strong>t enpositiv effekt på den generelle menneskerettighedssituation i de pågældendelande. Herudover har det medført, at muligheden for gennem dialog at diskutereeventuelle reformer i landet, eksempelvis <strong>af</strong> politiet eller <strong>af</strong> retsvæsenet,er væsentligt forbedret.For så vidt angår den generelle <strong>af</strong>tale indgået med Libyen skal det for god ordensskyld nævnes, at den britiske regering led ne<strong>der</strong>lag i sagen AS og DD modindenrigsministeren (2007 henholdsvis 2008), da både SIAC og appelretten(Court of Appeal) fastslog, at Libyens forsikringer gav en utilstrækkelig grad <strong>af</strong>beskyttelse mod risikoen for overgreb <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> Den Europæiske Menneskerettighedskonventionsartikel 3.7.7.3 Kontrolforanstaltninger7.7.3.1 Control or<strong>der</strong>sI 2001 introducerede briterne i forbindelse med vedtagelsen <strong>af</strong> Anti-terrorism,Crime and Security Act 2001 anvendelsen <strong>af</strong> forskellige kontrolforanstaltningerfor at sikre staten mod terrorisme.En person, <strong>der</strong> er udvist <strong>af</strong> Storbritannien, kan frihedsberøves un<strong>der</strong> og efterbehandlingen <strong>af</strong> klagesagen, indtil den pågældende til sidst udsendes. En sådanfrihedsberøvelse er dog kun lovlig, hvis <strong>der</strong> en realistisk mulighed for udsendelse.En <strong>af</strong> bestemmelserne i lov <strong>om</strong> terrorbekæmpelse, kriminalitet og sikkerhed(Anti-terrorism, Crime and Security Act) gav hjemmel til frihedsberøvelse indtil<strong>udvisning</strong>, selv <strong>om</strong> et formalitetsspørgs<strong>må</strong>l vedrørende en international <strong>af</strong>taleforhindrede udsendelse, hvis indenrigsministeren havde bekræftet, at hanmistænkte personen for at være indblandet i international terrorisme.I december 2004 <strong>af</strong>sagde det britiske overhus (House of Lords, <strong>der</strong> i dennesammenhæng svarer til Højesteret i Danmark) dog en d<strong>om</strong> <strong>om</strong>, at denne bestemmelsevar i strid med EMRK artikel 5 og 14.I 2005 blev relevante dele <strong>af</strong> lov <strong>om</strong> terrorbekæmpelse, kriminalitet og sikkerhed(Anti-terrorism, Crime and Security Act) ophævet. Ordningen med control178
or<strong>der</strong>s blev udvidet fra alene at <strong>om</strong>fatte <strong>udlændinge</strong> til også at <strong>om</strong>fatte britiskestatsborgere ved vedtagelsen <strong>af</strong> the Prevention of Terrorism Act 2005.For<strong>må</strong>let med control or<strong>der</strong>s er, at personer, <strong>der</strong> mistænkes for at være involvereti terrorrelaterede aktiviteter, <strong>af</strong>brydes i <strong>der</strong>es forehaven<strong>der</strong>. En controlor<strong>der</strong> anses således for en forebyggende foranstaltning - ikke en str<strong>af</strong>. Tilknytteten control or<strong>der</strong> er et eller flere vilkår, <strong>der</strong> i forhold til den enkelte personanses proportionale og nødvendige i relation til netop den risiko, s<strong>om</strong> den pågældende og dennes personlige forhold udgør for statens sikkerhed. Vilkåreneer således skræd<strong>der</strong>syede i forhold til den konkrete risiko, s<strong>om</strong> den pågældendeudgør.Der findes to former for control or<strong>der</strong>s. Den ene er fravigende control or<strong>der</strong>s(<strong>der</strong>ogating control or<strong>der</strong>s), dvs. control or<strong>der</strong>s, <strong>der</strong> undtagelsesvist tilla<strong>der</strong>vilkår svarende til frihedsberøvelse i henhold til EMRK, f.eks. husarrest 24 timeri døgnet. Sådanne control or<strong>der</strong>s kan kun udstrækkes til en varighed på 6<strong>må</strong>ne<strong>der</strong> og skal udstedes <strong>af</strong> en d<strong>om</strong>mer. De har endnu ikke været anvendt ogvil kun blive anvendt un<strong>der</strong> helt ekstreme forhold. Den anden er ordinærecontrol or<strong>der</strong>s (non-<strong>der</strong>ogating control or<strong>der</strong>s). Ordinære control or<strong>der</strong>s udstedes<strong>af</strong> indenrigsministeren og udløber efter 12 <strong>må</strong>ne<strong>der</strong>, hvis ikke de forlænges.De giver mulighed for vilkår, <strong>der</strong> er mindre indgribende end frihedsberøvelsei henhold til EMRK artikel 5.Det er ikke en forudsætning for udstedelse <strong>af</strong> en control or<strong>der</strong>, at <strong>der</strong> foreliggeren <strong>udvisning</strong>sordre i forhold til en udlænding, <strong>der</strong> mistænkes for terrorrelateretvirks<strong>om</strong>hed. Omvendt vil den udlænding, <strong>der</strong> skal udvises, idet den pågældende<strong>må</strong> anses for at udgøre en national sikkerhedsrisiko, ofte i forbindelsemed eksempelvis SIACs behandling <strong>af</strong> sagen være enten frihedsberøvet ellerun<strong>der</strong>givet vilkår, <strong>der</strong> svarer til de vilkår, <strong>der</strong> pålægges i forbindelse med encontrol or<strong>der</strong>. Således kan SIAC løslade den pågældende udlænding, mens sagenbehandles <strong>af</strong> SIAC, med betingelse <strong>om</strong> husarrest samt eventuelt en rækkeandre foranstaltninger, <strong>der</strong> findes nødvendige.I de tilfælde, hvor SIAC træffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at den pågældende udlændingikke kan udsendes, kan det efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne herefter blive nødvendigtmed udstedelse <strong>af</strong> en control or<strong>der</strong> mod den pågældende.179
Det er indenrigsministeren (H<strong>om</strong>e Secretary i denne sammenhæng svarende tiljustitsministeren i Danmark), <strong>der</strong> på baggrund <strong>af</strong> en indstilling fra efterretningstjenestentræffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> pålæg <strong>af</strong> en control or<strong>der</strong>. Indenrigsministerenskal anmode retten <strong>om</strong> tilladelse til at udstede en control or<strong>der</strong>, bortsetfra i hastesager, hvor lovgivningen giver mulighed for, at denne indledended<strong>om</strong>stols<strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong>, hvorvidt en sådan ordre ville indeholde åbenlyse fejl, kanfinde sted kort efter udstedelse <strong>af</strong> ordren. Efter d<strong>om</strong>stolens godkendelse <strong>af</strong>ordren un<strong>der</strong>skriver indenrigsministeren denne og anmo<strong>der</strong> i forlængelse her<strong>af</strong>politiet <strong>om</strong> at forkynde ordren for den pågældende person.De vigtigste kriterier for kunne pålægge en control or<strong>der</strong> er, hvorvidt <strong>der</strong> erbegrundet mistanke <strong>om</strong>, at den pågældende er eller har været involveret i terrorvirks<strong>om</strong>hed,og at ordren er nødvendigt <strong>af</strong> hensyn til beskyttelsen <strong>af</strong> befolkningen.Befolkningen bety<strong>der</strong> ikke blot befolkningen i Storbritannien, men ogsåpersoner i udlandet. Principperne <strong>om</strong> nødvendighed og proportionalitet er styrendefor forvaltningen <strong>af</strong> control or<strong>der</strong>s.Ud over indenrigsministerens indledende tilladelse til at udstede en controlor<strong>der</strong> skal en control or<strong>der</strong> også aut<strong>om</strong>atisk prøves <strong>af</strong> landsretten (High Court).Forlængelse <strong>af</strong> control or<strong>der</strong>s og beslutninger vedrørende ændring <strong>af</strong> kontrolforanstaltningerpålagt i forbindelse med control or<strong>der</strong>s kan også indbringes forlandsretten.I forbindelse med prøvelsen ved landsretten (High Court) anvendes med et system,hvor den pågældende, <strong>der</strong> er pålagt ordren i lighed med hvad <strong>der</strong> gæl<strong>der</strong>ved SIAC bmateriale, og én særlig sikkerhedsgodkendt advokat, <strong>der</strong> herudover har adgangeriale.Landsrettens (High Court) <strong>af</strong>gørelser kan for så vidt angår retsspørgs<strong>må</strong>l indbringesfor Court of Appeal og efterfølgende for House of Lords. Der er anlagtsag <strong>om</strong>, hvorvidt sagsbehandlingen i forbindelse med control or<strong>der</strong>s er i overensstemmelsemed EMRK artikel 6.Både britiske og udenlandske statsborgere kan pålægges en control or<strong>der</strong>, hvisde udgør en trussel mod den nationale sikkerhed. Control or<strong>der</strong>s kan såledess<strong>om</strong> ovenfor nævnt bl.a. pålægges <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> udgør en terrortrussel, mens<strong>om</strong> ikke kan udsendes <strong>af</strong> landet. Beslutningen <strong>om</strong>, hvilke særlige vilkår, <strong>der</strong>180
ør iværksættes over for den enkelte, er baseret på en konkret og individuelvur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, hvad <strong>der</strong> er nødvendigt for at sikre, at den pågældende ikke kandeltage i nogen form for terrorvirks<strong>om</strong>hed. Arten og <strong>om</strong>fanget <strong>af</strong> en controlor<strong>der</strong> samt tilknyttede vilkår tages op hvert kvartal bl.a. <strong>af</strong> embedsmænd i ikke-offentliggjorteun<strong>der</strong>søgelser.Storbritannien har en u<strong>af</strong>hængig person (Lord Carlile), <strong>der</strong> fører tilsyn medlovgivningen og hvert år udarbej<strong>der</strong> og offentliggør en rapport <strong>om</strong>, hvordanlovgivningen vedrørende control or<strong>der</strong>s fungerer. Den u<strong>af</strong>hængige tilsynsførendehar adgang til alle relevante embedspersoner og såvel åbne s<strong>om</strong> lukkede(hemmeligstemplede) dokumenter. Indenrigsministeren <strong>af</strong>giver også hvert kvartalen (offentlig) rapport til parlamentet <strong>om</strong> udøvelsen <strong>af</strong> sine beføjelser i forbindelsemed control or<strong>der</strong>s.De vilkår (forpligtelser), <strong>der</strong> kan være tilknyttet en control or<strong>der</strong>, kan eksempelvisvære:- elektronisk monitorering (fodlænke)- udgangsforbud (det nuværende maximale udgangsforbud er sat til 16timer i døgnet)- daglig meldepligt- kun besøg i navngivne bestemte moskéer- <strong>af</strong>levering <strong>af</strong> rejsedokumenter- forbud mod ophold på bestemte ste<strong>der</strong>, herun<strong>der</strong> forbud mod ophold ihavne<strong>om</strong>rå<strong>der</strong> og i lufthavne- forbud mod samkvem/kontakt med bestemte personer, herun<strong>der</strong> forbudmod besøg <strong>af</strong> uanmeldte personer- forbud mod internetadgang- forbud mod mobiltelefoni og anden telefoni- løbende tilladelse til ransagning/husun<strong>der</strong>søgelse.181
Listen er ikke udtømmende, men en udstedt control or<strong>der</strong> og de tilknyttedevilkår vil altid være begrænset <strong>af</strong> kriterierne <strong>om</strong> nødvendighed og proportionaliteti EMRK, jf. herved bl.a. artikel 5 (4) samt i nogle sager artikel 8.S<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> den betydelige d<strong>om</strong>stolskontrol med control or<strong>der</strong>s og den <strong>om</strong>hyggeligeforvaltning <strong>af</strong> dem er control or<strong>der</strong>s meget ressourcekrævende i indenrigsministerietog hos de retshåndhævende myndighe<strong>der</strong>.Der er udstedt control or<strong>der</strong>s mod 38 personer siden marts 2005, hvor lov <strong>om</strong>terrorforebyggelse (Prevention of Terrorism Act) trådte i kr<strong>af</strong>t). Pr. 10. december2008, hvor indenrigsministeren <strong>af</strong>gav sin seneste kvartalsrapport tilparlamentet, var 15 personer pålagt en control or<strong>der</strong>. Af disse 15 personer ertre britiske statsborgere.Overtrædelse <strong>af</strong> et eller flere vilkår i en control or<strong>der</strong> kan medføre bødestr<strong>af</strong>og/eller op til 5 års fængsel. P.t. har ingen personer været fængslet i mereend 5 <strong>må</strong>ne<strong>der</strong>.7.7.3.2 Special Immigration StatusVed Criminal Justice and Immigration Act 2008 (Part 10), har briterne indførten Special Immigration Status, <strong>der</strong> svarer til det danske tålte ophold.Omfattet <strong>af</strong> den særlige status er bl.a. de <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> skulle have væretudvist, men s<strong>om</strong> ikke kan udsendes <strong>af</strong> Storbritannien på grund <strong>af</strong> landets forpligtelseri henhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.I medfør <strong>af</strong> loven kan en udlænding, <strong>der</strong> er meddelt den specielle immigrationsstatus,bl.a. pålægges vilkår <strong>om</strong> bopælsforhold, beskæftigelse samt <strong>om</strong>meldepligt til politiet.Bestemmelserne i loven <strong>om</strong> den særlige immigrations status er endnu ikke trådti kr<strong>af</strong>t, men det forventes, at de træ<strong>der</strong> i kr<strong>af</strong>t i 2009.7.7.4 Sammenfatning <strong>af</strong> den britiske modelDen britiske regering ønsker at retsforfølge personer, <strong>der</strong> ikke bidrager til samfundetsbedste, herun<strong>der</strong> i særdeleshed terrorister. Når dette ikke er muligt,182
kan myndighe<strong>der</strong>ne, hvis det drejer sig <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, påstå <strong>udvisning</strong> gennemSIAC, og hvis dette ikke er muligt, overveje, <strong>om</strong> <strong>der</strong> kan udstedes encontrol or<strong>der</strong>. Hvis det drejer sig <strong>om</strong> britiske statsborgere, kan myndighe<strong>der</strong>neoverveje at udstede en control or<strong>der</strong>.Afgørelser <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> anses for at udgøre en nationalsikkerhedsrisiko, træffes i første <strong>om</strong>gang <strong>af</strong> indenrigsministeren.Indenrigsministerens <strong>af</strong>gørelse kan indbringes for SIAC, <strong>der</strong> er en særlig k<strong>om</strong>missionmed status s<strong>om</strong> en (højere) d<strong>om</strong>stol. SIAC har blandt andet k<strong>om</strong>petencei spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, herun<strong>der</strong> <strong>af</strong> fare- og sikkerhedsvur<strong>der</strong>ingen,spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> udsendelse, herun<strong>der</strong> <strong>om</strong> overholdelse <strong>af</strong> refoulementsforbuddetm.v., samt i spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> eventuel frihedsberøvelse <strong>af</strong> den pågældende,mens sagen behandles <strong>af</strong> SIAC.Afgørelser truffet <strong>af</strong> SIAC kan indbringes for Court of Appeal samt herefter forHouse of Lords for så vidt angår retsspørgs<strong>må</strong>l.Bevisførelsen for SIAC er delt op i åbne og lukkede mø<strong>der</strong>.I de sager, hvor en del <strong>af</strong> bevisførelsen udgøres <strong>af</strong> lukket og fortroligt materiale,er <strong>udlændinge</strong>n, udover <strong>af</strong> sin almindelige advokat, repræsenteret ved ensærlig sikkerhedsgodkendt advokat. Det er alene den særlige advokat, <strong>der</strong> ertil stede un<strong>der</strong> fremlæggelsen <strong>af</strong> det lukkede materiale, og s<strong>om</strong> har kendskabhertil.Hensynet til hemmeligholdelse <strong>af</strong> fortroligt materiale er således imødek<strong>om</strong>metved ordningen med de særlige advokater.Storbritannien har erfaring med at indgå <strong>af</strong>taler <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.Landet har således indgået fire generelle <strong>af</strong>taler med henholdsvis Etiopien, Libyen,Libanon og Jordan. Der er endnu ikke udsendt <strong>udlændinge</strong> i medfør <strong>af</strong>disse <strong>af</strong>taler.Endvi<strong>der</strong>e har Storbritannien indgået <strong>af</strong>taler i form <strong>af</strong> brevvekslinger med Algeriet,hvortil otte <strong>udlændinge</strong> er udrejst frivilligt, og hvor fire efterfølgende haranmodet <strong>om</strong> at blive <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> ordningen med en kontaktperson ved den britiskeambassade.183
I 2005 blev control or<strong>der</strong>s indført for både <strong>udlændinge</strong> og britiske statsborgere.Afgørelser <strong>om</strong> control or<strong>der</strong>s træffes <strong>af</strong> indenrigsministeren, men skal medmindre<strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> en hastesag - forinden iværksættelsen godkendes <strong>af</strong> end<strong>om</strong>stol.Enkeltpersoner kan pålægges en control or<strong>der</strong>, hvis indenrigsministeren harbegrundet mistanke <strong>om</strong>, at de pågældende er eller har været involveret i terrorvirks<strong>om</strong>hed,og at ordren er nødvendig for at beskytte befolkningen.Enhver control or<strong>der</strong> er un<strong>der</strong>lagt regelmæssig og <strong>om</strong>fattende d<strong>om</strong>stolskontrolog anden kontrol.En udstedt control or<strong>der</strong> indbringes aut<strong>om</strong>atisk for landsretten (High Court), ogbeslutninger vedrørende forlængelse eller ændring <strong>af</strong> en control or<strong>der</strong> kan indbringesfor High Court <strong>af</strong> den person, <strong>der</strong> er genstand for ordren.I forbindelse med landsrettens behandling <strong>af</strong> sagen opereres i lighed med SIACmed åbne og lukkede retsmø<strong>der</strong>.I de sager, hvor en del <strong>af</strong> bevisførelsen udgøres <strong>af</strong> lukket og fortroligt materiale,er <strong>udlændinge</strong>n udover <strong>af</strong> sin almindelige advokat, repræsenteret ved ensærlig sikkerhedsgodkendt advokat. Det er alene den særlige advokat, <strong>der</strong> ertil stede un<strong>der</strong> fremlæggelsen <strong>af</strong> det lukkede materiale, og s<strong>om</strong> har kendskabhertil.Storbritannien har indført en særlig immigrationsstatus (Special ImmigrationStatus), <strong>der</strong> gæl<strong>der</strong> for <strong>udlændinge</strong>, s<strong>om</strong> ikke kan udsendes <strong>af</strong> landet. I henholdtil britisk lov kan sådanne <strong>udlændinge</strong> pålægges en række vilkår, herun<strong>der</strong>meldepligt og vilkår <strong>om</strong> at tage ophold på bestemte ste<strong>der</strong>. De relevante bestemmelseri loven er endnu ikke trådt i kr<strong>af</strong>t.7.8 SverigeDen svenske <strong>udlændinge</strong>lovgivning giver mulighed for, at en udlænding <strong>af</strong> grunde,s<strong>om</strong> berører landets sikkerhed eller i øvrigt har betydning for den almenesikkerhed, enten 1) <strong>af</strong>vises eller udvises, 2) får <strong>af</strong>slag på ansøgning <strong>om</strong> opholdstilladelseeller 3) får inddraget sin opholdstilladelse.184
I endnu mere alvorlige sager er <strong>der</strong> herudover hjemmel til at udvise m.v. <strong>udlændinge</strong>i medfør <strong>af</strong> loven <strong>om</strong> særlig <strong>udlændinge</strong>kontrol, hvis det er nødvendigtpå grund <strong>af</strong> hensyn til 1) landets sikkerhed, eller 2) hvis det på grundlag <strong>af</strong>den pågældendes tidligere handlinger og øvrige <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> <strong>må</strong> frygtes, atden pågældende vil begå eller medvirke til terrorhandlinger.7.8.1 K<strong>om</strong>petence og procedurerSikkerhedssager prøves i de samme instanser, hvad enten <strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> sager,<strong>der</strong> behandles i medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven eller i medfør <strong>af</strong> loven <strong>om</strong> særlig<strong>udlændinge</strong>kontrol.I første instans er det Migrationsverket, <strong>der</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse i sagerne. Det vili den forbindelse være generaldirektøren, <strong>der</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse i sagen for Migrationsverket.Såvel den pågældende udlænding s<strong>om</strong> Sikkerhedspolitiet kan påklage Migrationsverkets<strong>af</strong>gørelse til regeringen. Forud for regeringens beslutning i en sikkerhedssagbehandles sagen i en procedure i den svenske migrationsoverd<strong>om</strong>stol,<strong>der</strong> på den baggrund k<strong>om</strong>mer med en indstilling til regeringen. Regeringener ikke bundet <strong>af</strong> migrationsoverd<strong>om</strong>stolens indstilling, men den er dog bundet<strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolens vur<strong>der</strong>ing angående udsendelseshindringer (dvs. overholdelse <strong>af</strong>refoulementsforbuddet).Migrationsoverd<strong>om</strong>stolen består <strong>af</strong> tre særligt sikkerhedsgodkendte d<strong>om</strong>mere,når <strong>der</strong> behandles sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> un<strong>der</strong> henvisning til statens sikkerhed.For så vidt angår de dele <strong>af</strong> sagen, <strong>der</strong> vedrører sikkerhedstrusler, træffes <strong>der</strong><strong>af</strong>gørelse på grundlag <strong>af</strong> oplysninger fra Sikkerhedspolitiet.Migrationsverket og Migrationsoverd<strong>om</strong>stolen behandler sagen på grundlag <strong>af</strong>en samlet vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> alle sagens oplysninger, herun<strong>der</strong> oplysninger fremlagt<strong>af</strong> Sikkerhedspolitiet.Udlændingen har s<strong>om</strong> udgangspunkt ret til at få indsigt i alle de oplysninger,s<strong>om</strong> indgår i sagen. Der findes dog visse mulighe<strong>der</strong> for at begrænse <strong>udlændinge</strong>nsadgang til at få udleveret dokumenter og andet materiale, <strong>der</strong> er <strong>om</strong>fattet<strong>af</strong> fortrolighed. Hvis disse mulighe<strong>der</strong> anvendes, har <strong>udlændinge</strong>n ret til at185
få oplyst indholdet <strong>af</strong> de pågældende oplysninger i et sådant <strong>om</strong>fang, at <strong>udlændinge</strong>nvil kunne varetage sine interesser i sagen. Udlændingen har altid rettil at blive gjort bekendt med alle de <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> lægges til grundved sagens <strong>af</strong>gørelse. Udlændingens juridiske medhjælper har samme rettighe<strong>der</strong>s<strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n, hvad angår adgangen til fortrolige oplysninger.Det er et mindre antal sager, <strong>der</strong> defineres s<strong>om</strong> sikkerhedssager (det drejer sig<strong>om</strong> skønsmæssigt mellem 10 og 20 sager <strong>om</strong> året). Størstedelen <strong>af</strong> sager <strong>om</strong><strong>udvisning</strong> <strong>af</strong>gøres efter <strong>udlændinge</strong>lovens regler.Loven <strong>om</strong> særlig <strong>udlændinge</strong>kontrol har indtil nu været anvendt i nogle enkeltesager inden for de seneste fem år. Det bemærkes, at denne lov også har fundetanvendelse i sager vedrørende bl.a. <strong>af</strong>slag på visumansøgninger.7.8.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerSverige har gjort brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer i forbindelse med <strong>udvisning</strong>til Egypten i december 2001, jf, sagen Agiza mod Sverige ité(sag nr. 233/2003). Der henvises til kapitel 6.4.Sverige har ikke efterfølgende gjort brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, og det er ifølge det oplyste ikke aktuelt for Sverige at benytte sig <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer på nuværende tidspunkt.Da det ikke er muligt at forudse, hvorledes forholdene vedrørende terrortruslerudvikler sig, kan det imidlertid ikke udelukkes, at anvendelse <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer vil kunne k<strong>om</strong>me på tale engang i fremtiden.7.8.3 KontrolforanstaltningerDet vil alt efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne være muligt at frihedsberøve en udlænding,mens sikkerhedssagen verserer.Den instans, <strong>der</strong> behandler sagen, træffer også <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> frihedsberøvelseeller opsyn.Udlændinge, <strong>der</strong> er udvist, vil kunne frihedsberøves s<strong>om</strong> led i forberedelsen <strong>af</strong>den pågældendes mulige udsendelse.186
En udlænding, <strong>der</strong> er udvist efter <strong>udlændinge</strong>loven, og s<strong>om</strong> ikke kan udsendespå grund <strong>af</strong> refoulementsforbuddet, meddeles midlertidig opholdstilladelse.Der meddeles dog ikke opholdstilladelse til <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er udvist i medfør<strong>af</strong> lov <strong>om</strong> særlig <strong>udlændinge</strong>kontrol, og s<strong>om</strong> ikke kan udsendes.En udlænding, <strong>der</strong> er udvist i medfør <strong>af</strong> lov <strong>om</strong> særlig <strong>udlændinge</strong>kontrol, ogs<strong>om</strong> ikke kan udsendes på grund <strong>af</strong> refoulementsforbuddet, pålægges i stedet(daglig) meldepligt. Loven <strong>om</strong> særlig <strong>udlændinge</strong>kontrol giver endvi<strong>der</strong>e mulighedfor, at myndighe<strong>der</strong>ne kan anvende hemmelige tvangsmidler s<strong>om</strong> f.eks.telefon<strong>af</strong>lytning. Manglende overholdelse <strong>af</strong> en meldepligt kan str<strong>af</strong>fes medbøde eller fængsel i indtil et år.7.8.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det svenske systemI Sverige træffer Migrationsverket <strong>af</strong>gørelse i 1. instans. Migrationsverkets <strong>af</strong>gørelsekan påklages til regeringen, <strong>der</strong> træffer beslutning på grundlag <strong>af</strong> enikke-bindende indstilling fra Migrationsoverd<strong>om</strong>stolen.Udlændingen har ret til at lade sig repræsentere <strong>af</strong> en advokat un<strong>der</strong> hele proceduren.Der findes mulighed for at hemmeligholde fortrolige oplysninger for <strong>udlændinge</strong>nog dennes advokat, men <strong>udlændinge</strong>n og dennes advokat vil skulle haveoplyst indholdet <strong>af</strong> de fortrolige oplysninger, således at <strong>udlændinge</strong>n vil kunnevaretage sine interesser.Sverige har tidligere anvendt dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer. Det er ikke på nuværendetidspunkt aktuelt at indgå <strong>af</strong>taler med dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer. Omvendtvil man ikke fra svensk side udelukke anvendelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringeri fremtiden. Det ligger ikke fast, un<strong>der</strong> hvilke betingelser anvendelsen <strong>af</strong>dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer i givet fald vil kunne k<strong>om</strong>me på tale.7.9 TysklandIfølge den tyske <strong>udlændinge</strong>lovgivning udvises <strong>udlændinge</strong> normalt, hvis de tilhørereller har tilhørt en organisation, <strong>der</strong> støtter terrorisme, eller hvis destøtter eller har støttet en tilsvarende sammenslutning. For så vidt angår tidli-187
gere medlemskab eller tidligere un<strong>der</strong>støttelseshandlinger gæl<strong>der</strong> dog, at disseforhold alene kan danne grundlag for <strong>udvisning</strong>, hvis de kan begrunde en aktuelfare.Herudover udvises <strong>udlændinge</strong> normalt, hvis de (1) udgør en fare for Tysklandsdemokratiske styreform eller Tysklands sikkerhed, (2) deltager i udførelsen <strong>af</strong>politisk motiverede voldelige handlinger, (3) offentligt opildner til anvendelsen<strong>af</strong> vold eller (4) truer med at anvende vold.Der er ikke noget krav <strong>om</strong> str<strong>af</strong>bar adfærd eller handlinger. Det er nok, at <strong>der</strong>er tale <strong>om</strong>, at den pågældende udlænding udgør en fare for Tyskland.7.9.1 K<strong>om</strong>petence og procedurerDet er de fø<strong>der</strong>ale myndighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> har det overordnede ansvar for <strong>udlændinge</strong><strong>om</strong>rådet,men ansvaret for administrationen og fuldbyrdelsen <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>politikkenligger i mange tilfælde hos de enkelte delstater.Det er de lokale delstatsmyndighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> har ansvaret for at træffe <strong>af</strong>gørelse<strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> i 1. instans.Herudover findes en hasteprocedure, hvorefter enten delstatsmyndighe<strong>der</strong>neeller det fø<strong>der</strong>ale indenrigsministerium har k<strong>om</strong>petence til at udstede en beslutning<strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, hvis den pågældende udlænding udgør en særlig fare forTysklands sikkerhed eller udgør en terrortrussel.I normale <strong>udvisning</strong>ssager kan delstatsmyndighe<strong>der</strong>nes <strong>af</strong>gørelse påklages til enforvaltningsd<strong>om</strong>stol.Påklage <strong>af</strong> en <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> har s<strong>om</strong> udgangspunkt opsættende virkning.Myndighe<strong>der</strong>ne har dog mulighed for at beslutte, at <strong>af</strong>gørelsen skal fuldbyrdes,uden at klagen tillægges opsættende virkning. I disse sager kan denpågældende udlænding anmode d<strong>om</strong>stolene <strong>om</strong> at tillægge klagen opsættendevirkning efter en procedure, hvor d<strong>om</strong>stolene alene tager stilling til overholdelsen<strong>af</strong> visse formelle forhold.Beslutninger <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, <strong>der</strong> er udstedt <strong>af</strong> det fø<strong>der</strong>ale indenrigsministeriumeller de lokale delstatsmyndighe<strong>der</strong>, kan påklages til den fø<strong>der</strong>ale forvalt-188
ningsd<strong>om</strong>stol, <strong>der</strong> også behandler en eventuel anmodning <strong>om</strong> opsættende virkning.Der er ikke indført særlige procedurer eller regler <strong>om</strong> sammensætningen <strong>af</strong>medlemmer i de forvaltningsd<strong>om</strong>stole, <strong>der</strong> behandler sikkerhedssager.Udlændingen har ret til at lade sig repræsenteret <strong>af</strong> en advokat un<strong>der</strong> heleproceduren.Ved d<strong>om</strong>stolsproceduren accepteres s<strong>om</strong> udgangspunkt alene information, s<strong>om</strong><strong>udlændinge</strong>n og dennes advokat har h<strong>af</strong>t adgang til. Det er dog muligt at <strong>af</strong>viseadgangen til kil<strong>der</strong> og anden information. Hvis <strong>der</strong> således f.eks. fremlæggesoplysninger <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n uden kildeangivelse el. lign., vil disse oplysningerikke kunne tillægges den samme vægt <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolen, s<strong>om</strong> hvis oplysninger <strong>om</strong>kilden også var blevet fremlagt. Der findes ikke såkaldte in camera-procedurer,hvor myndighe<strong>der</strong> får adgang til at fremlægge fortrolige oplysninger for d<strong>om</strong>stolene,uden at <strong>udlændinge</strong>n og dennes advokat er til stede.Myndighe<strong>der</strong>nes <strong>af</strong>visning <strong>af</strong> at frigive fortrolige oplysninger kan indbringes foren særlig sikkerhedsgodkendt sektion ved en højere d<strong>om</strong>stol, <strong>der</strong> herefter tagerstilling til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> lovligheden her<strong>af</strong>.På nuværende tidspunkt er <strong>der</strong> én verserende sag, <strong>der</strong> er un<strong>der</strong> behandling imedfør <strong>af</strong> den særlige hasteprocedure.7.9.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerDer foreligger ikke til dette udvalgsarbejde offentlige oplysninger <strong>om</strong> brugen <strong>af</strong>dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.7.9.3 KontrolforanstaltningerDet er ikke muligt at frihedsberøve en udlænding un<strong>der</strong> selve <strong>udvisning</strong>sproceduren.Når <strong>der</strong> foreligger en <strong>af</strong>gørelse eller d<strong>om</strong>, er det muligt at frihedsberøve <strong>udlændinge</strong>n,hvis det er nødvendigt for at kunne fuldbyrde udsendelsen.189
Herudover kan en udlænding frihedsberøves med henblik på forberedelse <strong>af</strong>udsendelsen, hvis en beslutning <strong>om</strong> udsendelse ikke kan træffes umiddelbart,og hvis udsendelsen i væsentlig grad ville blive besværliggjort uden frihedsberøvelse.Frihedsberøvelse skal s<strong>om</strong> udgangspunkt godkendes <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolene. Der kan dogske frihedsberøvelse alene på baggrund <strong>af</strong> en <strong>administrativ</strong> beslutning, hvis detvur<strong>der</strong>es at være nødvendigt. Men d<strong>om</strong>stolene vil efterfølgende skulle godkendefrihedsberøvelsen.Udlændinge, <strong>der</strong> er blevet udvist <strong>af</strong> sikkerhedsgrunde, kan overvåges <strong>af</strong> myndighe<strong>der</strong>ne.Udviste <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> ikke kan udsendes på grund <strong>af</strong> risikoen for overgreb ihjemlandet, kan blive pålagt meldepligt (på ugentlig basis) og påbud <strong>om</strong> ikkeat bevæge sig uden for et nærmere bestemt <strong>om</strong>råde, og <strong>der</strong> kan ske indgreb i<strong>der</strong>es mulighe<strong>der</strong> for at k<strong>om</strong>munikere.7.9.4 Sammenfatning <strong>af</strong> det tyske systemDet er de enkelte delstatsmyndighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> i 1.instans.Der findes en hasteprocedure, hvor enten det fø<strong>der</strong>ale indenrigsministeriumeller de lokale delstatsmyndighe<strong>der</strong> kan udstede en <strong>udvisning</strong>sbeslutning.Afgørelser <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> kan efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne påklages til enten en almindeligforvaltningsd<strong>om</strong>stol eller den fø<strong>der</strong>ale forvaltningsd<strong>om</strong>stol.Udlændingen har ret til at lade sig repræsentere <strong>af</strong> advokat un<strong>der</strong> hele proceduren.Udlændinge kan frihedsberøves med henblik på forberedelse <strong>af</strong> <strong>der</strong>es udsendelse.Udviste <strong>udlændinge</strong> kan pålægges meldepligt (på ugentlig basis), påbud <strong>om</strong> ikkeat bevæge sig uden for et nærmere bestemt <strong>om</strong>råde, og <strong>der</strong> kan ske indgrebi <strong>der</strong>es mulighe<strong>der</strong> for at k<strong>om</strong>munikere.190
7.10 Sammenfatning <strong>af</strong> de hørte landes systemerForståelsen <strong>af</strong> begrebet national sikkerhed varierer blandt de un<strong>der</strong>søgte lande.I samtlige lande kan <strong>der</strong> dog ske <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> un<strong>der</strong> henvisningtil hensyn, <strong>der</strong> <strong>må</strong> karakteriseres s<strong>om</strong> <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> det overordnede begreb: dennationale sikkerhed. Det er alene Belgien, <strong>der</strong> betinger en <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong>, at <strong>der</strong>er <strong>af</strong>sagt en forudgående d<strong>om</strong> angående forbrydelser mod statens sikkerhed.7.10.1 K<strong>om</strong>petence og procedurerDe fleste <strong>af</strong> de un<strong>der</strong>søgte lande har en procedure, hvor det er muligt at påklageen oprindelig beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> på grund <strong>af</strong> hensynet til statenssikkerhed. I Canada kan <strong>der</strong> dog forek<strong>om</strong>me situationer, hvor en <strong>af</strong>gørelse truffeti 1. instans ikke kan påklages. Det særlige ved det canadiske system er, atden oprindelige <strong>af</strong>gørelse enten træffes <strong>af</strong> en forvaltningsd<strong>om</strong>stol, eller at denkræves godkendt <strong>af</strong> en d<strong>om</strong>mer, <strong>der</strong> foretager en rimelighedsvur<strong>der</strong>ing (for såvidt angår de sager, hvor <strong>der</strong> udstedes sikkerhedscertifikater).I de fleste lande er det endvi<strong>der</strong>e muligt i et eller andet <strong>om</strong>fang at indbringeen beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> for enten en forvaltningsd<strong>om</strong>stol eller en almindeligd<strong>om</strong>stol.Der er ganske store forskelle mellem landenes regler for anvendelsen <strong>af</strong> og adgangentil fortrolige oplysninger. Således får <strong>udlændinge</strong>n adgang til de sammeoplysninger s<strong>om</strong> d<strong>om</strong>stolene i det belgiske system, mens UK og Canada har indførtordninger med særlige sikkerhedsgodkendte advokater, <strong>der</strong> kan varetage<strong>udlændinge</strong>ns interesser.7.10.2 Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerStorbritannien gør brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer. Canada, Sverige og Norgevil alt efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne have mulighed for at gøre brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer, mens Belgien og Frankrig <strong>af</strong>viser at ville gøre brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer.Storbritannien er det eneste land, <strong>der</strong> har generelle <strong>af</strong>taler eller forståelser<strong>om</strong> garantier mod overgreb.191
Storbritannien har således indgået fire generelle <strong>af</strong>taler med henholdsvis Etiopien,Libyen, Libanon og Jordan. Der er endnu ikke udsendt <strong>udlændinge</strong> i medfør<strong>af</strong> disse <strong>af</strong>taler. Endvi<strong>der</strong>e har Storbritannien indgået <strong>af</strong>taler i form <strong>af</strong>brevvekslinger med Algeriet, hvortil otte <strong>udlændinge</strong> er udsendt, og hvor fireefterfølgende har anmodet <strong>om</strong> en ordning med en kontaktperson ved den britiskeambassade.Det er ikke på det foreliggende grundlag muligt præcist at angive, hvilke betingelsereller forudsætninger de lande, <strong>der</strong> gør brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer,anser s<strong>om</strong> grundlæggende eller essentielle i forbindelse med brugen her<strong>af</strong>.Storbritannien og Canada er umiddelbart de to lande, <strong>der</strong> har størst erfaringmed indgåelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>taler <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, og begge disse landesynes overordnet at lægge <strong>af</strong>gørende vægt på den modtagende stats vilje ogkapacitet til at efterleve de <strong>af</strong>givne dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.7.10.3 KontrolforanstaltningerEn række lande har mulighed for at frihedsberøve <strong>udlændinge</strong>, mens <strong>udvisning</strong>ssagenbehandles.Det gæl<strong>der</strong> generelt for de un<strong>der</strong>søgte lande, at <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>af</strong>venter udsendelse,kan frihedsberøves. I Frankrig findes denne mulighed dog ikke.Det gæl<strong>der</strong> ligeledes, at <strong>der</strong> er få eller ingen mulighe<strong>der</strong> for at frihedsberøveudviste <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> ikke kan udsendes på grund <strong>af</strong> f.eks. risikoen for overgrebi hjemlandet.Sådanne <strong>udlændinge</strong> vil dog i et eller andet <strong>om</strong>fang kunne un<strong>der</strong>lægges vissekontrolforanstaltninger i værtsstaten.Storbritannien synes at have det mest <strong>om</strong>fattende system, idet <strong>der</strong> er indførtordningen med control or<strong>der</strong>s, s<strong>om</strong> kan anvendes over for både <strong>udlændinge</strong> ogbritiske statsborgere.For så vidt angår de øvrige lande er <strong>der</strong> først og fremmest mulighe<strong>der</strong> for atfastsætte vilkår <strong>om</strong> f.eks. meldepligt og påbud <strong>om</strong> opholdssted eller påbud <strong>om</strong>ikke at bevæge sig uden for et nærmere bestemt <strong>om</strong>råde.192
8. Modeller for behandlingen <strong>af</strong> sager <strong>om</strong>statens sikkerhed8.1 Indledning8.1.1 Om k<strong>om</strong>missorietDet følger <strong>af</strong> arbejdsgruppens k<strong>om</strong>missorium, at arbejdsgruppen skal overveje,hvorledes <strong>der</strong> kan sikres en effektiv gennemførelse <strong>af</strong> <strong>udvisning</strong>er <strong>af</strong> personer,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, samtidig med at <strong>der</strong> sikres enuvildig kontrol <strong>af</strong> beslutninger <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, f.eks. ved aut<strong>om</strong>atisk d<strong>om</strong>stolsprøvelseeller indbringelse for et u<strong>af</strong>hængigt nævn.Arbejdsgruppen skal desuden på baggrund <strong>af</strong> de gældende regler og procedureroverveje, hvorledes det kan sikres, at asylmyndighe<strong>der</strong>ne får de oplysninger <strong>om</strong>en udlændings forhold, s<strong>om</strong> er nødvendige for asylmyndighe<strong>der</strong>nes vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>risiko for overgreb ved <strong>udlændinge</strong>ns tilbagevenden til hjemlandet.Der var allerede i forbindelse med indførelsen <strong>af</strong> den gældende model for behandlingen<strong>af</strong> sager <strong>om</strong> statens sikkerhed en betydelig debat <strong>om</strong>, hvorvidt dennetype sager bør behandles <strong>administrativ</strong>t eller ved d<strong>om</strong>stolene, og hvorvidtordningen opfyl<strong>der</strong> Danmarks internationale forpligtelser.S<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> forarbej<strong>der</strong>ne til lov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002 (Initiativer modterrorisme m.v.), var <strong>der</strong> på daværende tidspunkt særlig fokus på balancenmellem statens mulighed for effektivt at bekæmpe terrorisme og hensynet tilretssikkerheden såvel generelt s<strong>om</strong> for den enkelte udlænding.Den 15. april 2008 vedtog et flertal <strong>af</strong> Folketinget V 37, hvor<strong>af</strong> det blandt andetfremgår, at Folketinget konstaterer, at forebyggelse <strong>af</strong> terrorisme og beskyttelse<strong>af</strong> statens og borgernes sikkerhed er en <strong>af</strong> vor tids største sikkerhedspolitiskeudfordringer, at hemmeligholdelse <strong>af</strong> oplysninger <strong>af</strong> hensyn til statenssikkerhed og forholdet til fremmede magter er <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørende betydning for Poli- s) samarbejde med andre landes efterretningstjenesterog andre samarbejdspartnere - og <strong>der</strong>med for effektivt at kunnebekæmpe terrorisme, og at indsatsen på dette <strong>om</strong>råde skal tilrettelægges fuldtretssikkerhedsmæssigt forsvarligt og un<strong>der</strong> iagttagelse <strong>af</strong> Danmarks internationaleforpligtelser.Det bemærkes helt generelt, at det er hovedopgave at overvåge, forebyggeog efterforske handlinger eller foretagen<strong>der</strong>, s<strong>om</strong> er eller <strong>må</strong> antages at193
kunne udvikle sig til en fare for rigets selvstændighed og sikkerhed og den lovligesamfundsorden, og forhindre, at sådanne handlinger eller foretagen<strong>der</strong> realisereseller udvikler sig.Personer, s<strong>om</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, hører således un<strong>der</strong>Politiets Efterretningstjenestes ansvars<strong>om</strong>råde. Dette gæl<strong>der</strong> uanset, <strong>om</strong> <strong>der</strong> ertale <strong>om</strong> danske eller udenlandske statsborgere.Det er ud fra denne ramme, at arbejdsgruppen har set nærmere på mulighe<strong>der</strong>nefor anvendelse <strong>af</strong> andre modeller for behandlingen <strong>af</strong> sager <strong>af</strong> denne karakter.Arbejdsgruppen har nedenfor i <strong>af</strong>snit 8.1.2 redegjort for en række centraleproblemstillinger, hovedlinjer og hovedhensyn, <strong>der</strong> skal iagttages i forhold tilbehandlingen <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> statens sikkerhed.Arbejdsgruppen har herefter i <strong>af</strong>snit 8.2 beskrevet fire modeller, <strong>der</strong> illustrerernye <strong>må</strong><strong>der</strong> at varetage disse hovedlinjer og hovedhensyn på. Dette kan s<strong>om</strong>det fremgår <strong>af</strong> den nærmere beskrivelse <strong>af</strong> de enkelte modeller ske såvel vedmindre justeringer <strong>af</strong> den gældende ordning s<strong>om</strong> ved flere mere udvidende ellerændrende modeller. Der er ved de beskrevne modeller navnlig fokuseret påmuligheden for etableringen <strong>af</strong> ordninger, <strong>der</strong> er enstrengede, på mulighedenfor nemmere adgang til d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> de <strong>administrativ</strong>e beslutninger ogpå muligheden for at skabe en hurtig og effektiv procedure med færrest mulige<strong>administrativ</strong>e led.8.1.2 Centrale problemstillinger, hovedlinjer og hovedhensyn8.1.2.1 Afgrænsning <strong>af</strong> persongruppenArbejdsgruppens k<strong>om</strong>missorium er primært rettet mod behandlingen <strong>af</strong> sager<strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Arbejdsgruppens opmærks<strong>om</strong>hed er imidlertid gennem indsamlingen <strong>af</strong> oplysningerog vur<strong>der</strong>ingen her<strong>af</strong> blevet henledt på, at det i en række sammenhængeer relevant at stille spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong>, hvorvidt tanker og idéer til nye tiltagogså kan være relevante i forhold til danske statsborgere, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed, men hvor det ikke er muligt at føre en str<strong>af</strong>fesag194
mod de pågældende <strong>af</strong> samme grunde s<strong>om</strong> dem, <strong>der</strong> i dag gør sig gældende forsager efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b.De hidtidige erfaringer med § 45 b-proceduren og de senere års danske sager<strong>om</strong> statens sikkerhed viser således sammen med tilsvarende erfaringer frablandt andet Storbritannien en vigtig tendens, s<strong>om</strong> man bør overveje betydningen<strong>af</strong> i forhold til, hvordan man fremover ønsker at behandle sager <strong>om</strong> personer,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for staten sikkerhed.Terror er ikke (længere) noget, <strong>der</strong> nødvendigvis kun udøves <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> på den ene eller anden <strong>må</strong>de har opnået ophold i det land, hvori de ønskerat udføre <strong>der</strong>es handlinger. Terror udøves i dag også <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> selv erstatsborgere i det land, hvor gerninger og handlinger udøves. Med et engelskudtryk kaldes så-I Danmark ses et eksempel på dette i sagen <strong>om</strong> det mulige planlagte drab på endansk tegner, hvor <strong>der</strong> ud over de to tunesiske statsborgere ligeledes var entredje person impliceret. Denne person var dansk statsborger og var såledesikke <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> de <strong>af</strong>gørelser efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b m.v., <strong>der</strong> fulgteefter PETs <strong>af</strong>sløring <strong>af</strong> gruppen.Arbejdsgruppen er desuden opmærks<strong>om</strong> på, at forslag til nye tiltag og ordninger,s<strong>om</strong> er begrænset til at finde anvendelse i forhold til <strong>udlændinge</strong>, s<strong>om</strong> <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed, vil kunne være uforenelige med Danmarksinternationale forpligtelser, herun<strong>der</strong> diskriminationsforbuddet i artikel14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, sammenholdt med 4. tillægsprotokolartikel 2 (1), hvis <strong>der</strong> ikke indføres tilsvarende foranstaltningerover for danske statsborgere, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention: frihe<strong>der</strong> skal sikres uden forskel på grund <strong>af</strong> køn, race, farve,sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national ellersocial oprindelse, tilhørighed til et nationalt mindretal,formueforhold, fødsel eller andet for195
4. tillægsprotokol art 2 (1):dette have ret til at færdes frit og til frit at vælge sitDiskriminationsforbuddet i EMRK artikel 14 er blandt andet relevant i forholdtil mulighe<strong>der</strong>ne for at indføre nye særlige kontrolforanstaltninger med inspirationfra de britiske control or<strong>der</strong>s, jf. her også kapitel 7 og 9, dvs. foranstaltningers<strong>om</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, pålæggesun<strong>der</strong> <strong>der</strong>es fortsatte ophold i Danmark, og s<strong>om</strong> kan tjene til at sikreovervågningen <strong>af</strong> og kontrollen med de pågældendes ophold i Danmark, og s<strong>om</strong><strong>der</strong>med ikke nødvendigvis (alene) har et <strong>udlændinge</strong>retligt for<strong>må</strong>l i relation tilat sikre muligheden for udsendelse <strong>af</strong> landet.Denne overvågning og kontrol kan således alt efter valget <strong>af</strong> virkemidler ogintensiteten her<strong>af</strong> have flere for<strong>må</strong>l. Et for<strong>må</strong>l kan være bedst muligt at sikremod, at de pågældende kan fortsætte med at planlægge endsige udøve handlinger,<strong>der</strong> udgør en fare for statens sikkerhed altså et forebyggende sikkerhedsmæssigtsigte. Et andet for<strong>må</strong>l kan være at sikre <strong>udlændinge</strong>ns tilstedeværelsemed henblik på en mulig udsendelse <strong>af</strong> landet altså et mere <strong>udlændinge</strong>retligtpræget sigte.Der kan således på grund <strong>af</strong> Danmarks internationale forpligtelser være grænserfor, hvilke indgreb, vilkår og kontrolforanstaltninger <strong>udlændinge</strong> på tåltophold kan mødes med. Dette gæl<strong>der</strong> såvel i forhold til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvorvidtindgreb og foranstaltninger har karakter <strong>af</strong> en form for frihedsberøvelse,s<strong>om</strong> i forhold til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvorvidt <strong>udlændinge</strong> overhovedet kan pålæggesindgreb og foranstaltninger, såfremt tilsvarende indgreb og foranstaltningerikke kan pålægges danske statsborgere.Der kan i den forbindelse henvises til det lovforberedende arbejde i relation tillovforslag nr. L 69 <strong>af</strong> 13. november 2008 (Forslag til lov <strong>om</strong> ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven(Skærpet meldepligt for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, styrket kontrolmed overholdelse <strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringsstedsamt forhøjelse <strong>af</strong> str<strong>af</strong>ferammen for overtrædelse <strong>af</strong> en pålagt meldepligt el-196
ler et påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted)), jf. nærmereher<strong>om</strong> i kapitel 5 og 9.Der henvises i øvrigt til kapitel 11, hvor arbejdsgruppens anbefalinger og konklusionerer anført.8.1.2.2 Hovedlinjer og hovedhensyn i forhold til vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> nyemodellerInden den nærmere beskrivelse <strong>af</strong> de modeller, s<strong>om</strong> arbejdsgruppen har fundets<strong>om</strong> mulige alternativer til den gældende ordning for behandlingen <strong>af</strong> dennetype ganske særlige sager, er det vigtigt for forståelsen <strong>af</strong> modellernes indbyrdesforskelle og <strong>der</strong>es respektive snitfla<strong>der</strong> at se på nogle <strong>af</strong> de hovedlinjer oghovedhensyn, <strong>der</strong> skal varetages ved en ordning, <strong>der</strong> skal sikre behandlingen <strong>af</strong>sager <strong>om</strong> statens sikkerhed.Der har fra flere si<strong>der</strong> været udtrykt ønske <strong>om</strong> at skabe et system, hvor <strong>der</strong> iforhold til det gældende system er en mere indgående kontrol med de <strong>administrativ</strong>e<strong>udvisning</strong>er <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,end tilfældet er i dag.Man kan i den forbindelse helt overordnet opdele idéer til og mulighe<strong>der</strong> forændrede systemer i to grupper; løsninger, <strong>der</strong> tager <strong>der</strong>es udgangspunkt i detnuværende system, og løsninger, <strong>der</strong> har en mere udvidet eller ændrende karakteri forhold til det gældende system.Blandt de løsninger, <strong>der</strong> tager udgangspunkt i det nuværende system, kan <strong>der</strong>umiddelbart peges på muligheden for at udbygge den gældende ordning med enlet adgang til d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> justitsministerens indstilling <strong>om</strong> og integrationsministerensvur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, herun<strong>der</strong> <strong>af</strong> de oplysninger <strong>af</strong> efterretningsmæssig karakter, <strong>der</strong> harforeligget for de to ministre. Tilsvarende kan Flygtningenævnet, <strong>der</strong> i den gældendeordning har k<strong>om</strong>petencen til ved endelige <strong>administrativ</strong>e <strong>af</strong>gørelser attage stilling til, <strong>om</strong> refoulementsforbuddet i <strong>udlændinge</strong>lovens § 31 er til hin<strong>der</strong>for udsendelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er udvist, fordi de <strong>må</strong> anses for en farefor statens sikkerhed, tænkes givet en anden rolle i en mere minimalistiskpræget model.197
Af mere udvidende eller ændrende løsninger og modeller kan <strong>der</strong> umiddelbart med inspiration fra det britiske SIAC peges på muligheden for at etablere ethelt nyt nævn til behandlingen <strong>af</strong> denne type sager eller at udvide Flygtningenævnetmed flere medlemmer i denne særlige type sager. Der kan også pegespå muligheden for at lave en ordning med let adgang til d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong>alle sagens m<strong>om</strong>enter, herun<strong>der</strong> <strong>af</strong>gørelserne <strong>om</strong> sikkerhedsvur<strong>der</strong>ingen, <strong>om</strong>frihedsberøvelse, <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og <strong>om</strong> udsendelse.Det bemærkes i den forbindelse, at arbejdsgruppen helt overordnet har valgtat holde fast i princippet i <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 1, <strong>om</strong>, at en beslutning<strong>om</strong> at anse en udlænding for en fare for statens sikkerhed, træffes <strong>administrativ</strong>t<strong>af</strong> en minister.S<strong>om</strong> anført i kapitel 4.3.2 har justitsministeren ved sin besvarelse den 9. april2008 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 374 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg blandt andetredegjort for den historiske baggrund for reglen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> på grund <strong>af</strong> statenssikkerhed, og s<strong>om</strong> det fremgår, er <strong>der</strong> tale <strong>om</strong>, at beslutningen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>traditionelt har henhørt un<strong>der</strong> den udøvende magt, jf. også beskrivelsen ikapitel 3.Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong>, at den gældende ordning i <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b,hvorefter en parlamentarisk ansvarlig minister træffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> farevur<strong>der</strong>ingen,i sammenhæng med de efterfølgende prøvelsesmulighe<strong>der</strong> skaber engenerel legitimitet <strong>om</strong> ordningen, liges<strong>om</strong> det sikrer mulighed for hurtigt attræffe <strong>af</strong>gørelse i sådanne sager.Det har i debatten været fremme, <strong>om</strong> man gennem indgreb og vilkår kan skabebedre kontrol med de personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for staten sikkerhed, idet <strong>om</strong>fang disse personer ophol<strong>der</strong> sig i Danmark. Der har i den forbindelsetillige været sigtet på <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> k<strong>om</strong>mer på tålt ophold i Danmark pågrund <strong>af</strong> refoulementsforbuddet efter at være blevet udvist, fordi de <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed.Un<strong>der</strong> arbejdsgruppens arbejde har regeringen s<strong>om</strong> anført ovenfor den 13. november2008 fremsat lovforslag nr. L 69 <strong>af</strong> 13. november 2008 (Forslag til lov<strong>om</strong> ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven (Skærpet meldepligt for <strong>udlændinge</strong> på tåltophold, styrket kontrol med overholdelse <strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemtindkvarteringssted samt forhøjelse <strong>af</strong> str<strong>af</strong>ferammen for overtrædelse <strong>af</strong>198
en pålagt meldepligt eller et påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted)),jf. nærmere her<strong>om</strong> i kapitel 5 og 9.For gruppen <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> efter at være blevet udvist <strong>af</strong> Danmark, fordide <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, ophol<strong>der</strong> sig her i landet på tåltophold, kan <strong>der</strong> peges på muligheden for at indføre særlige kontrolforanstalt- tte er en <strong>administrativ</strong> ordning medmulighed for d<strong>om</strong>stolsprøvelse gældende for personers ophold her i landet,hvor man efter en konkret og individuel vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> den enkelte person, <strong>der</strong><strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, fastsætter de betingelser, <strong>der</strong> skalgælde for den pågældendes ophold i Danmark, jf. nærmere kapitel 7 <strong>om</strong> andrelandes regler og praksis og kapitel 9 <strong>om</strong> indgreb og vilkår i sager <strong>om</strong> statenssikkerhed.Det er vigtigt at fremhæve, at sager <strong>om</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, vedrører et <strong>om</strong>råde <strong>af</strong> terrorbekæmpelsen, hvor de almindeligestr<strong>af</strong>feretlige og str<strong>af</strong>feprocessuelle rammer ofte ikke er velegnede. Desager, <strong>der</strong> behandles efter reglerne i <strong>udlændinge</strong>loven <strong>om</strong> statens sikkerhed, erikke str<strong>af</strong>fesager. De pågældende <strong>udlændinge</strong> bliver således ikke dømt for etstr<strong>af</strong>bart forhold, og de ifal<strong>der</strong> ikke str<strong>af</strong>, men <strong>der</strong>imod alene foranstaltninger<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>retlig karakter <strong>udvisning</strong>, udsendelse, frihedsberøvelse s<strong>om</strong> ledi udsendelse, vilkår i relation til tålt ophold m.v. Alle <strong>udlændinge</strong>retlige foranstaltningerbun<strong>der</strong> i det grundlæggende ønske <strong>om</strong>, at det skal sikres bedst muligt,at <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er udvist, udrejser eller kan udsendes tvangsmæssigt.Alle foranstaltninger skal anvendes proportionalt, dvs. at <strong>der</strong> ikke <strong>må</strong> anvendesindgreb eller vilkår, <strong>der</strong> er mere indgribende end nødvendigt i forhold til for<strong>må</strong>let,og alle foranstaltninger skal anvendes med respekt for Danmarks internationaleforpligtelser.Den processuelle regulering <strong>af</strong> foranstaltningerne og <strong>der</strong>es anvendelse skal sikre,at <strong>udlændinge</strong> un<strong>der</strong> en sag <strong>om</strong> statens sikkerhed får tillagt processuelleretssikkerhedsgarantier, <strong>der</strong> giver en reel mulighed for repræsentation og kontradiktionm.v. Der kan her bl.a. peges på muligheden for i visse tilfælde at fåbeskikket en advokat, med hvem <strong>udlændinge</strong>n kan have den fornødne beskyttedefortrolighed, samt på muligheden for løbende og hurtig d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong>indgreb, herun<strong>der</strong> frihedsberøvelse.199
De sager, <strong>der</strong> i dag behandles efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, jf. § 25, er sager,hvor det ikke er muligt (eller i det mindste ud fra en efterretningsmæssig synsvinkelikke ønskeligt) at føre sagerne s<strong>om</strong> str<strong>af</strong>fesager.Dette kan skyldes, at det ikke er muligt for efterretningstjenesten inden for degældende str<strong>af</strong>feretlige og str<strong>af</strong>feprocessuelle rammer at fremlægge og førebeviser i en sådan grad, at det kan føre til en d<strong>om</strong>fældelse, uden at man <strong>der</strong>vedf.eks. <strong>af</strong>slører sine kil<strong>der</strong>, arbejdsmeto<strong>der</strong> eller oplysninger, s<strong>om</strong> samarbejdspartnerehar anmodet <strong>om</strong> skal forblive hemmeligholdte.Derudover kan det være relevant at tage i betragtning, at de personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed, eventuelt ikke ophol<strong>der</strong> sig i Danmarkpå det tidspunkt, hvor truslen aktualiseres, og at det <strong>der</strong>for er hensigtsmæssigt såvel <strong>af</strong> procesmæssige hensyn s<strong>om</strong> ud fra ønsket <strong>om</strong>, at disse personer ikke(længere) skal kunne indrejse i landet at skride ind på et tidligt tidspunkt,mens de pågældende ophol<strong>der</strong> sig uden for Danmark, hvorfor det str<strong>af</strong>feretligesystem ikke er velegnet, liges<strong>om</strong> det ofte slet ikke er ønskeligt at føre en sagmod de pågældende, da dette vil kunne betyde, at de pågældende kunne k<strong>om</strong>meind i landet igen, eksempelvis i forbindelse med den retlige behandling <strong>af</strong>str<strong>af</strong>fesagen eller i forbindelse med en senere <strong>af</strong>soning <strong>af</strong> str<strong>af</strong>.Ved un<strong>der</strong>søgelsen og vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> nye modeller bør man desuden helt overordnettilstræbe løsninger, <strong>der</strong> giver den bedst mulige retsstilling for den enkelte,idet det bemærkes, at disse personer, uanset at de <strong>må</strong> anses for en farefor statens sikkerhed, ikke har fået forholdene, <strong>der</strong> danner grundlag for farevur<strong>der</strong>ingen,prøvet ved d<strong>om</strong>stolene, endsige er dømt for str<strong>af</strong>bare forhold itilknytning hertil.Der bør således i forhold til de retssikkerhedsmæssige garantier for den enkelteudlænding fokuseres på bl.a. mest mulig åbenhed og gennemsigtighed i forholdtil farevur<strong>der</strong>ingen, hurtig og effektiv d<strong>om</strong>stolskontrol <strong>af</strong> indgreb og foranstaltninger,mulighe<strong>der</strong>ne for beskikkelse <strong>af</strong> advokat samt sikring <strong>af</strong> mulighe<strong>der</strong>nefor kontradiktion un<strong>der</strong> sagen og <strong>af</strong> mulighe<strong>der</strong>ne for at få ophæveteller ændret indgreb og foranstaltninger hurtigt, hvis forholdene ændrer sig,eller <strong>der</strong> k<strong>om</strong>mer nye oplysninger.Den nuværende ordning har allerede fra det lovforberedende arbejde i foråret2002 været udsat for væsentlig kritik, navnlig ud fra betragtninger <strong>om</strong>,200
at ordningen ikke i fornødent grad gav den enkelte udlænding den fornødneretssikkerhed, <strong>der</strong> er kendetegnende for den normalt åbne danske retspleje.Der har i den forbindelse navnlig været sat fokus på det forhold, at <strong>udlændinge</strong>n og dennes eventuelle advokat har været <strong>af</strong>skåret fra at blive gjort bekendtmed det materiale fra PET, <strong>der</strong> danner grundlaget for justitsministerensindstilling <strong>om</strong> og integrationsministerens vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, at den pågældende <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed, liges<strong>om</strong> <strong>der</strong> har været fokus på, at de<strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> efterfølgende skal tage stilling til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong><strong>udvisning</strong> og mulig udsendelse, ligeledes ikke har adgang til det fortrolige materiale.Det kan i den forbindelse nævnes, at Flygtningenævnet i en konkret sag <strong>om</strong> enudlænding, <strong>der</strong> var anset for en fare for statens sikkerhed, jf. § 45 b-proceduren, udtalte: or enfare for statens sikkerhed. Staten er i denne forbindelse dendanske stat. Flygtningenævnet er imidlertid ikke bekendt med, <strong>om</strong>klageren også udgør en sikkerhedsrisiko for andre lande, herun<strong>der</strong>Irak. Hertil k<strong>om</strong>mer, at Flygtningenævnet ikke er bekendt med <strong>om</strong>og i givet fald hvilke lande, myndighe<strong>der</strong> med vi<strong>der</strong>e, <strong>der</strong> har givetoplysninger, <strong>der</strong> har ført til <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>, at klageren udgør ensikkerhedsrisiko, herun<strong>der</strong> i hvilket <strong>om</strong>fang de irakiskemyndighe<strong>der</strong> eller andre grupperinger er delagtiggjort i disse.Flygtningenævnet kan dog lægge til grund, at i hvert fald [ettredjelands] myndighe<strong>der</strong> er bekendt med klagerens sag.201
På denne baggrund fin<strong>der</strong> Flygtningenævnet, at det ikke med denfornødne sikkerhed kan <strong>af</strong>vises, at klageren ved en udsendelse tilIrak vil være i risiko for dødsstr<strong>af</strong> eller at blive un<strong>der</strong>kastet torturmed vi<strong>der</strong>e, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, stk. 1. Det skal i denforbindelse bemærkes, at den nævnte bestemmelse i<strong>udlændinge</strong>loven er udformet med udgangspunkt i en rækkeinternationale forpligtelser, herun<strong>der</strong> artikel 3 i Den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention. Selv <strong>om</strong> klageren <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed, kan dette ikke medføre, at beskyttelsenAf Højesterets kendelse <strong>af</strong> 19. november 2008 i den ene <strong>af</strong> sagerne <strong>om</strong> frihedsberøvelse<strong>af</strong> de to tunesere fremgår det: efterretningstjenestens vur<strong>der</strong>ing, hvorefter [NN1] har h<strong>af</strong>t en tætforbindelse til [NN2] og en mere overordnet rolle i planerne <strong>om</strong>, at de øvrige oplysninger <strong>om</strong> [NN1] er tilvejebragt, fin<strong>der</strong> Højesteret,mellem ham og [NN2] ikke er tilstrækkeligt belyst. Der har s<strong>om</strong>følge her<strong>af</strong> ikke i fornødent <strong>om</strong>fang været mulighed forkontradiktion og for at foretage en prøvelse <strong>af</strong> det faktuellegrundlag for <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>, at [NN1] <strong>må</strong> anses for en fare forDer er således konkrete eksempler på, at den gældende ordning indebærer enrisiko for, at <strong>udlændinge</strong>n k<strong>om</strong>mer på tålt ophold alene s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong>, at PETsfortrolige materiale ikke kan fremlægges. Tilsvarende er mulighe<strong>der</strong>ne for frihedsberøvelse<strong>af</strong> personer un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong> disse sager mere begrænsede,end de ville være, hvis materialet kunne fremlægges.Det er <strong>der</strong>for et selvstændigt m<strong>om</strong>ent ved udarbejdelsen og vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> enmulig ny model, at man er opmærks<strong>om</strong> på, <strong>om</strong> <strong>der</strong> kan etableres en ordning,hvor <strong>der</strong>, i højere grad end tilfældet er i dag, kan ske fremlæggelse <strong>af</strong> heleeller større dele <strong>af</strong> det fortrolige materiale; i første <strong>om</strong>gang for de implicerede202
myndighe<strong>der</strong> og i anden <strong>om</strong>gang for den pågældende, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en farefor statens sikkerhed eller i det mindste for en advokat, <strong>der</strong> er sat til at varetageden pågældendes interesser.En mulig ny model bør også have den indbyggede mekanisme, at PET fortsat ersikret de fornødne mulighe<strong>der</strong> for at udføre effektiv efterretningsvirks<strong>om</strong>hed.Det har un<strong>der</strong> tidligere sager <strong>om</strong> mulige terrorangreb mod Danmark væretfremme, at PET ofte har anlagt den strategi, at man vælger at slå til mod muligeterrorceller og personer, <strong>der</strong> påtænker handlinger rettet mod Danmark, pået så tidligt tidspunkt, at det med størst mulig sikkerhed undgås, at planer <strong>om</strong>handlinger rettet mod Danmark kan nå en sådan konkret udformning og indhold,at det en<strong>der</strong> med en egentlig udførelse. En sådan strategi indebærerimidlertid også, at man ofte <strong>må</strong> gribe ind på et så tidligt tidspunkt, at det kanvære vanskeligt at føre en str<strong>af</strong>fesag mod sådanne personer.En ny model til behandlingen <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses en fare forstatens sikkerhed, bør efter arbejdsgruppens opfattelse være nøje <strong>af</strong>stemt medPETs behov for fortsat at kunne følge den ovennævnte strategi for arbejdetmod personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for Danmarks sikkerhed.En <strong>af</strong>gørende forudsætning for PETs arbejde i en verden med en global terrortrusseler, at PET kan udveksle viden og erfaringer med andre landes tjenester.For at PET kan indgå i et sådant samarbejde med andre tjenester, vil PET ofteskulle kunne garantere, at andre tjenesters oplysninger, kil<strong>der</strong> m.v. er beskyttedeog ikke offentliggøres <strong>af</strong> PET. Dette kan efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne betyde,at PET har meget begrænsede mulighe<strong>der</strong> for at offentliggøre de oplysninger,s<strong>om</strong> man er bekendt med i de konkrete sager. Såfremt man vælger en model,hvor oplysningerne skal forelægges for en eller flere myndighe<strong>der</strong> eller myndighedspersoner,er det <strong>der</strong>for <strong>af</strong>gørende at sikre, at oplysningerne tilgår færrestmulige myndighe<strong>der</strong> og personer, og at de implicerede aktører er behørigtsikkerhedsgodkendte.Dette hensyn står potentielt i modsætning til det faktum, at de myndighe<strong>der</strong>,<strong>der</strong> skal behandle sager <strong>om</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,og s<strong>om</strong> kan træffe beslutninger, <strong>der</strong> er meget indgribende over for depågældende, har behov for flest mulige tilgængelige oplysninger til brug fordisse <strong>af</strong>gørelser.203
Dette suppleres <strong>af</strong> det politiske ønske <strong>om</strong> at få skabt en model, <strong>der</strong> bedst muligtsikrer, at herværende <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, i videst mulige <strong>om</strong>fang kan udsendes <strong>af</strong> Danmark, således at antallet<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> k<strong>om</strong>mer på tålt ophold, begrænses mest muligt.Erfaringerne fra de hidtidige ganske få sager <strong>om</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed, herun<strong>der</strong> Højesterets behandling <strong>af</strong> sagen <strong>om</strong> frihedsberøvelse<strong>af</strong> de to tunesere, <strong>der</strong> var implicerede i sagen <strong>om</strong> et muligtplanlagt drab på en dansk tegner, illustrerer s<strong>om</strong> anført ovenfor en situation,hvor den manglende mulige fremlæggelse <strong>af</strong> det fulde efterretningsmateriale<strong>må</strong> antages at have h<strong>af</strong>t en ikke nødvendigvis <strong>af</strong>gørende, men så dog væsentligbetydning for sagens udfald. Problemstillingen <strong>om</strong> fornøden fremlæggelse <strong>af</strong>(dele <strong>af</strong>) det fortrolige materiale er blandt andet også aktualiseret i sagen Liuog Liu mod Rusland, jf. ovenfor i kapitel 6.2.1.2.Spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> fremlæggelse <strong>af</strong> y<strong>der</strong>ligere materiale end det, <strong>der</strong> kan fremlæggesi sagerne i dag, for særlige fora, rejser implicit spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> behovetfor en særlig sikkerhedsgodkendelse <strong>af</strong> sådanne myndighe<strong>der</strong>, herun<strong>der</strong> detimplicerede personale. Det vil uanset hvilken form for forum man <strong>må</strong>tte vælge udgøre en stor og vanskelig opgave.Arbejdsgruppen har i sine bestræbelser på at beskrive nye modeller for behandlingen<strong>af</strong> denne type sager været opmærks<strong>om</strong> på og i forskellig grad forsøgtat tage hensyn til de ovennævnte hovedhensyn og hovedlinjer.Efter arbejdsgruppens opfattelse taler de fleste hovedhensyn og hovedlinjerfor, at man un<strong>der</strong>søger og forsøger at etablere en model, <strong>der</strong> sikrer et såénstrenget forløb <strong>af</strong> disse sager s<strong>om</strong> muligt.8.2 Nye overordnede modeller, <strong>der</strong> skal behandle sikkerhedsspørgs<strong>må</strong>let8.2.1 ModellerI det følgende beskrives fire overordnede modeller for, hvordan sager <strong>om</strong> personer,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, kan behandles.Grundlæggende er <strong>der</strong> fokuseret på at beskrive modeller, hvor det materiale,herun<strong>der</strong> PETs fortrolige materiale, <strong>der</strong> ligger til grund for farevur<strong>der</strong>ingen,204
s<strong>om</strong> det klare udgangspunkt i sin helhed også kan forelægges for den d<strong>om</strong>stoleller den særlige myndighed, <strong>der</strong> kan efterprøve farevur<strong>der</strong>ing samt træffe <strong>af</strong>gørelse<strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og udsendelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> samt <strong>om</strong> frihedsberøvelse.Arbejdsgruppen er opmærks<strong>om</strong> på, at <strong>der</strong> vil kunne forek<strong>om</strong>me situationer,hvor PET selv <strong>om</strong> <strong>der</strong> er sket en behørig sikkerhedsgodkendelse <strong>af</strong> det relevante<strong>administrativ</strong>e personale i d<strong>om</strong>stolene eller hos det særlige nævn alligevelikke vil kunne fremlægge det fulde materiale. I sådanne tilfælde vil PETskulle fremlægge så meget s<strong>om</strong> muligt <strong>af</strong> det materiale, <strong>der</strong> har været forelagtved den første vur<strong>der</strong>ing på ministerniveau <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en person <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed.Alternativet til en forelæggelse <strong>af</strong> det fulde materiale eller i særlige tilfældemest muligt her<strong>af</strong> er en ordning, hvor PET, s<strong>om</strong> tilfældet var ved d<strong>om</strong>stolenesbehandling <strong>af</strong> tunesersagerne, <strong>af</strong>giver en kortere redegørelse for sagen suppleret<strong>af</strong> den del <strong>af</strong> PETs materiale <strong>om</strong> sagen, <strong>der</strong> ikke behøver at være fortroligt.Arbejdsgruppen bemærker, at en sag <strong>om</strong> statens sikkerhed indehol<strong>der</strong> en række<strong>af</strong>gørelser, <strong>der</strong> også vil skulle træffes i en ny model for behandlingen <strong>af</strong> dennetype sager. Det drejer sig udover farevur<strong>der</strong>ingen <strong>om</strong> <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>og udsendelse, <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> mulig inddragelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>ns danske rejselegitimation,<strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> iværksættelse og opretholdelse <strong>af</strong> frihedsberøvelse,<strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> supplerende indgreb og vilkår un<strong>der</strong> sagen, samt <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong>efterfølgende kontrolvilkår for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold.Disse <strong>af</strong>gørelser vedrører i sagens natur en række aktører, herun<strong>der</strong> både <strong>administrativ</strong>emyndighe<strong>der</strong> og d<strong>om</strong>stolene.Arbejdsgruppen har i de modeller, <strong>der</strong> er beskrevet nedenfor un<strong>der</strong> <strong>af</strong>snit 8.2,og i relation til beskrivelsen <strong>af</strong> mulige nye tanker og idéer vedrørende indgrebog vilkår beskrevet de vigtigste <strong>af</strong>gørelsestyper og de aktører, <strong>der</strong> tænkes tillagtk<strong>om</strong>petence i de forskellige <strong>af</strong>gørelsestyper. For overskuelighedens skyldhar arbejdsgruppen undladt nærmere at beskrive visse mere <strong>af</strong>ledte <strong>af</strong>gørelsestyperså s<strong>om</strong> mulig inddragelse <strong>af</strong> en udlændings danske rejselegitimation.De fire modeller og den gældende ordning er illustreret skematisk i betænkningensbilag b1-b5.205
8.2.1.1 Den gældende ordning suppleret med umiddelbar adgang tild<strong>om</strong>stolsprøvelseS<strong>om</strong> anført ovenfor i <strong>af</strong>snit 8.1.2.2 kan man se på såvel løsninger, <strong>der</strong> tagerudgangspunkt i den nuværende ordning, s<strong>om</strong> mere udvidende og ændrende modellerog løsninger.I den forbindelse er det efter arbejdsgruppens opfattelse relevant at beskriveen minimalistisk præget model, <strong>der</strong> tager sit udgangspunkt i den gældendeordning efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, jf. ovenfor kapitel 4, men s<strong>om</strong> modificeresog vi<strong>der</strong>eudvikles med fokus på øget retssikkerhed og øget gennemskuelighedi forhold til d<strong>om</strong>stolsprøvelse med adgang til mest muligt <strong>af</strong> det materiale,<strong>der</strong> danner grundlag for justitsministerens indstilling <strong>om</strong> og integrationsministerensvur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 1, samt med fokus på mulighedenfor en hurtig og effektiv sagsbehandling og umiddelbar adgang til d<strong>om</strong>stolsprøvelsesamtidig med, at <strong>der</strong> gøres brug <strong>af</strong> færrest mulige <strong>administrativ</strong>e led.Modifikationen ligger i det væsentlige i det forhold, at <strong>der</strong> tilvejebringes enudtrykkelig hjemmel til en særlig lempelig adgang for d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> den<strong>administrativ</strong>e <strong>udvisning</strong>. Der tænkes her på en procedure s<strong>om</strong> den, <strong>der</strong> i dagfindes i <strong>udlændinge</strong>lovens § 52, hvorefter <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>ne efter <strong>udlændinge</strong>nsanmodning står for selve indbringelsen <strong>af</strong> sagen, <strong>der</strong> desuden tænkeskørt i et særligt hurtigt spor ved d<strong>om</strong>stolene, hvilket er i fuld overensstemmelsemed behovet for en hurtig prøvelse <strong>af</strong> en så indgribende beslutning.I øvrigt ligger modifikationen <strong>af</strong> modellen i relation til fremlæggelse <strong>af</strong> PETsmateriale for d<strong>om</strong>stolene og i relation til begrænsningen <strong>af</strong> de <strong>administrativ</strong>eled.Model 1Forelæggelse <strong>af</strong> sagenPolitiets Efterretningstjeneste forelægger for justitsministeren sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> efter efterretningstjenestens opfattelse <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed.206
AfgørelseJustitsministeren træffer herefter <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at en person <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed. Afgørelsen træffes i en særlig procedure, hvor <strong>udlændinge</strong>nikke har adgang til de <strong>af</strong> PETs oplysninger, <strong>der</strong> ud fra efterretningsmæssigehensyn er fortrolige.Integrationsministeriet træffer herefter efter indstilling fra justitsministeren <strong>administrativ</strong>t <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens §25.Denne k<strong>om</strong>petence ligger i dag hos Udlændingeservice med klageadgang til Integrationsministeriet.Den <strong>administrativ</strong>e <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> træffes dog idenne model <strong>af</strong> én instans; Integrationsministeriet.Denne ordning <strong>af</strong>viger således fra det almindelige forvaltningsretlige toinstans-princip.En tilsvarende ordning er allerede kendt i <strong>udlændinge</strong>loven forså vidt angår behandlingen <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> humanitær opholdstilladelse, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 9 b, stk. 1, og kan i dette tilfælde begrundes med, at man<strong>der</strong>ved sikrer, at det fortrolige materiale fremlægges for færrest mulige myndighe<strong>der</strong>,og at <strong>der</strong> hurtigt kan træffes en endelig <strong>administrativ</strong> <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong><strong>udvisning</strong>, <strong>der</strong> herefter er un<strong>der</strong>lagt en let adgang til d<strong>om</strong>stolsprøvelse, hvord<strong>om</strong>stolene også har adgang til det fortrolige materiale.Afgørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> træffes <strong>administrativ</strong>t med hjemmel i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25, nr. 1.Udlændingelovens § 25, nr. 1, har følgende ordlyd:§ 25. En udlænding kan udvises, hvis1) <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhedVed <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> lægger Integrationsministeriet justitsministerensfarevur<strong>der</strong>ing uprøvet til grund. Integrationsministeriets <strong>af</strong>gørelse er således207
primært en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> hensynene i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26 er til hin<strong>der</strong>for at træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>.Ved vur<strong>der</strong>ingen efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 26 skal <strong>der</strong> blandt andet tages hensyntil <strong>udlændinge</strong>ns tilknytning til det danske samfund og herboende personer,herun<strong>der</strong> <strong>udlændinge</strong>ns eventuelle familie. Der skal også tages hensyn til <strong>udlændinge</strong>nsmulige fortsatte tilknytning til hjemlandet og til risikoen for, at<strong>udlændinge</strong>n uden for de i <strong>udlændinge</strong>lovens § 7, stk. 1 og 2, eller § 8, stk. 1og 2, nævnte tilfælde vil lide overlast i hjemlandet eller andre lande, hvor <strong>udlændinge</strong>nkan ventes at tage ophold.En <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> skal i øvrigt s<strong>om</strong> tilfældet også er i den gældendeordning helt generelt vur<strong>der</strong>es i forhold til respekten for Danmarks internationaleforpligtelser, herun<strong>der</strong> artikel 8 i EMRK <strong>om</strong> respekten for familielivet.Integrationsministeriet kan såfremt det <strong>må</strong> anses for nødvendigt for at kunnetræffe <strong>af</strong>gørelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, jf. § 26 anmode Udlændingeservice<strong>om</strong> at få tilsendt akterne i <strong>udlændinge</strong>ns nuværende <strong>udlændinge</strong>sagsamt anmode Udlændingeservice <strong>om</strong> at foretage en aktuel <strong>af</strong>høring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n<strong>om</strong> dennes personlige forhold i relation til de i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26nævnte hensyn.Hverken Integrationsministeriet eller Udlændingeservice vil ved denne modelskulle have adgang til PETs fortrolige materiale, hvilket svarer til den gældendeordning, hvis integrationsministeren har truffet <strong>af</strong>gørelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b, stk. 2, 2. pkt., <strong>om</strong>, at de oplysninger, <strong>der</strong> har ført til vur<strong>der</strong>ingen<strong>af</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, <strong>af</strong> sikkerhedsmæssigegrunde ikke kan vi<strong>der</strong>egives til den <strong>udlændinge</strong>myndighed, <strong>der</strong>skal træffe <strong>af</strong>gørelse i sagen.Prøvelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsenSåvel justitsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at en person <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, s<strong>om</strong> Integrationsministeriets <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at en person udvises,kan indbringes for d<strong>om</strong>stolene, jf. grundlovens § 63.208
Der kan her vælges to former for indbringelse; enten at integrationsministerens<strong>af</strong>gørelser indbringes <strong>af</strong> myndighe<strong>der</strong>ne på begæring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n, eller at<strong>udlændinge</strong>n selv indbringer sagen.Der bør i begge tilfælde <strong>af</strong> hensyn til en mulig effektiv gennemførelse <strong>af</strong> <strong>udvisning</strong>sbeslutningenindføres en søgs<strong>må</strong>lsfrist, liges<strong>om</strong> <strong>der</strong> i forhold til det førstnævntetilfælde bør være en frist for, hvor længe myndighe<strong>der</strong>ne <strong>må</strong> være <strong>om</strong>at indbringe sagen.Uanset hvilken <strong>af</strong> de to indbringelsesmulighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> vælges, tilvejebringes <strong>der</strong>en udtrykkelig hjemmel til en særlig lempelig mulighed for d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong>farevur<strong>der</strong>ingen og <strong>af</strong> den <strong>administrativ</strong>e <strong>udvisning</strong>. Der tænkes her på en procedure,s<strong>om</strong> på en række punkter min<strong>der</strong> <strong>om</strong> den, <strong>der</strong> i dag findes i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 52.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 52 kan visse endelige <strong>administrativ</strong>e <strong>af</strong>gørelser indbringesfor d<strong>om</strong>stolene ved, at parten inden for en frist på 14 dage anmo<strong>der</strong>Udlændingeservice <strong>om</strong> en sådan indbringelse.Det er <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>ne, <strong>der</strong> står for den væsentlige del <strong>af</strong> sagensforberedelse i relation til d<strong>om</strong>stolene, jf. princippet i <strong>udlændinge</strong>lovens § 52,stk. 2, herun<strong>der</strong> at sagens akter hurtigst muligt sendes til d<strong>om</strong>stolene medhenblik på rettens stillingtagen til, <strong>om</strong> sagens indbringelse for d<strong>om</strong>stolene skaltillægges opsættende virkning i relation til udrejsefrist og mulig faktisk udsendelse,jf. princippet i <strong>udlændinge</strong>lovens § 52, stk. 6.Det er retten, <strong>der</strong> står for sagens oplysning, og <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>ne erun<strong>der</strong> sagen fortsat un<strong>der</strong>lagt officialmaksimen, dvs. at myndighe<strong>der</strong>ne altidskal søge at nå frem til den materielt rigtige <strong>af</strong>gørelse, uanset <strong>om</strong> det bety<strong>der</strong>,at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong>tte få medhold ved retten.Retten <strong>af</strong>gør sager efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 52 ved kendelse, og <strong>der</strong> er normalttale <strong>om</strong>, at d<strong>om</strong>stolene begrænser prøvelsen i sagen til en legalitetsprøvelse<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nes <strong>af</strong>gørelse. De sager, <strong>der</strong> har kunnet indbringesefter § 52, har traditionelt ikke krævet særlig ny bevisførelse ved retten.209
Der er efter arbejdsgruppens opfattelse flere elementer i den gældende § 52-prøvelse, <strong>der</strong> med fordel kan anvendes i en særlig lempelig d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong>sager <strong>om</strong> statens sikkerhed.Der vil ved en særlig lempelig adgang til d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> statenssikkerhed kunne ske en materiel behandling i to retsinstanser med fuld prøvelse<strong>af</strong> sagen, herun<strong>der</strong> <strong>af</strong> PETs fortrolige materiale, <strong>der</strong> ligger til grund for justitsministerensfarevur<strong>der</strong>ing. Dette materiale vil s<strong>om</strong> det klare udgangspunkti sin helhed også foreligge for den d<strong>om</strong>stol, <strong>der</strong> efterprøver farevur<strong>der</strong>ingen og<strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>.D<strong>om</strong>stolen vil skulle kunne efterprøve såvel justitsministerens beslutning <strong>om</strong>,at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, s<strong>om</strong> Integrationsministeriets<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>.Der er et klart ønske <strong>om</strong> en hurtig proces, hvilket kan ske ved, at det pålægges<strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>ne at stå for sagens forberedelse i et særligt d<strong>om</strong>stolsspor.Herudover er <strong>der</strong> behov for, at d<strong>om</strong>stolene hurtigt kan tage stilling til,<strong>om</strong> sagen skal tillægges opsættende virkning i forhold til udrejsefristen.D<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> <strong>administrativ</strong>e <strong>af</strong>gørelser efter <strong>udlændinge</strong>loven sker efterde gældende regler efter to regelsæt: Den helt generelle prøvelsesmulighedefter grundlovens § 63 og den specifikke lempelige prøvelsesmulighed for vissesagstyper efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 52.Før d<strong>om</strong>stolsreformen startede sager efter grundlovens § 63 i landsretten, mens§ 52-sagerne startede i byretten. Efter gennemførelsen <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolsreformenstarter alle sager <strong>om</strong> prøvelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nes <strong>af</strong>gørelser s<strong>om</strong>udgangspunkt i byretten.Ophol<strong>der</strong> <strong>udlændinge</strong>n sig i Danmark på tidspunktet for Integrationsministeriets<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, vil <strong>udlændinge</strong>n, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 32, stk. 1,herefter have ulovligt ophold og skal <strong>der</strong>for udrejse <strong>af</strong> landet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 30, stk. 1. Såfremt <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>må</strong>tte blive indbragt ford<strong>om</strong>stolene, vil d<strong>om</strong>stolene skulle tage stilling til, <strong>om</strong> indbringelsen bør tillæggesopsættende virkning med hensyn til <strong>udlændinge</strong>ns udrejsefrist.210
Udrejser <strong>udlændinge</strong>n ikke frivilligt, drager politiet <strong>om</strong>sorg for udrejsen, jf.<strong>udlændinge</strong>lovens § 30, stk. 2.D<strong>om</strong>stolen vil såfremt <strong>udvisning</strong>en opretholdes skulle tage stilling til, <strong>om</strong><strong>udlændinge</strong>n kan udsendes <strong>af</strong> Danmark.K<strong>om</strong>petencen til at træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> mulig udsendelse (refoulement)har hidtil været tillagt asylmyndighe<strong>der</strong>ne, dvs. Udlændingeservicemed klageadgang til Flygtningenævnet, jf. kapitel 4.I de tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>n inden beslutningen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> havde opholdstilladelses<strong>om</strong> flygtning, eller hvor <strong>udlændinge</strong>n nægter at udrejse og påberåbersig at være i risiko for asylrelevant forfølgelse ved en tilbagevenden tilhjemlandet, tager asylmyndighe<strong>der</strong>ne således efter de gældende regler stillingtil, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> udsendes, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 31.§ 31. En udlænding <strong>må</strong> ikke udsendes til et land, hvor denpågældende risikerer dødsstr<strong>af</strong> eller at blive un<strong>der</strong>kastet tortureller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller str<strong>af</strong>,eller hvor <strong>udlændinge</strong>n ikke er beskyttet mod vi<strong>der</strong>esendelse til etsådant land.Stk. 2. En udlænding, <strong>der</strong> er <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> § 7, stk. 1, <strong>må</strong> ikkeudsendes til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse <strong>af</strong>de i flygtningekonventionen <strong>af</strong> 28. juli 1951, artikel 1 A, nævntegrunde, eller hvor <strong>udlændinge</strong>n ikke er beskyttet modvi<strong>der</strong>esendelse til et sådant land. Dette gæl<strong>der</strong> ikke, hvis<strong>udlændinge</strong>n med rimelig grund <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, eller hvis <strong>udlændinge</strong>n efter endelig d<strong>om</strong> for en særligfarlig forbrydelse <strong>må</strong> betragtes s<strong>om</strong> en fare for samfundet, jf. dogstk. De beskyttelseshensyn, <strong>der</strong> ligger bag bestemmelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens § 31,sikrer respekten for Danmarks internationale forpligtelser, herun<strong>der</strong> det absolutterefoulementsforbud i EMRK artikel 3 og refoulementsforbuddet i flygtningekonventionensartikel 33.211
I sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, viser dehidtidige <strong>om</strong> end begrænsede erfaringer, at det er et selvstændigt spørgs<strong>må</strong>l,<strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n på grund <strong>af</strong> de forhold, <strong>der</strong> har ført til, at den pågældende<strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, eller på grund <strong>af</strong> den medieopmærks<strong>om</strong>hed,s<strong>om</strong> disse sager efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne får, bliver profilereti forhold til hjemlandets myndighe<strong>der</strong> i en sådan grad, at <strong>udlændinge</strong>n ikke kanudsendes.I model 1 tænkes denne ordning ændret, således at <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> udsendelse<strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, og s<strong>om</strong> følgeher<strong>af</strong> er udvist, træffes <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolene ud fra et ønske <strong>om</strong> at skabe en mereenstrenget behandling.Til brug for en sådan <strong>af</strong>gørelse vil d<strong>om</strong>stolene skulle kunne inddrage Flygtningenævnetsviden og ekspertise.Arbejdsgruppen er opmærks<strong>om</strong> på, at Flygtningenævnet hidtil har h<strong>af</strong>t enek<strong>om</strong>petencei sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, og at Flygtningenævnet har enbetydelig erfaring med behandlingen <strong>af</strong> denne type sager. Arbejdsgruppen erdesuden opmærks<strong>om</strong> på, at Flygtningenævnet helt generelt er et nævn, <strong>der</strong>træffer endelige <strong>administrativ</strong>e <strong>af</strong>gørelser, og at Flygtningenævnet ikke i øvrigthar til opgave at skulle <strong>af</strong>give særlige fagkyndige udtalelser. Det bemærkesi den forbindelse, at Flygtningenævnet tidligere, jf. den dagældende <strong>udlændinge</strong>lovs§ 57, stk. 1, skulle <strong>af</strong>give udtalelser til anklagemyndigheden, forinden<strong>der</strong> un<strong>der</strong> en str<strong>af</strong>fesag blev nedlagt påstand <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding,<strong>der</strong> havde opholdstilladelse s<strong>om</strong> flygtning, jf. her<strong>om</strong> nærmere Flygtningenævnets5. beretning s. 317f.Efter arbejdsgruppens opfattelse bør d<strong>om</strong>stolene skriftligt kunne anmodeFlygtningenævnet <strong>om</strong> en udtalelse.Retten skal i en sådan skriftlig anmodning præcist angive temaet for høringen<strong>af</strong> Flygtningenævnet. Partsprocessen sker ved d<strong>om</strong>stolens behandling <strong>af</strong> sagen,og Flygtningenævnet <strong>af</strong>giver til brug herfor en sagkyndig udtalelse i en proces,hvor <strong>udlændinge</strong>n ikke har partsrettighe<strong>der</strong> direkte i forhold til Flygtningenævnet.Arbejdsgruppen forudsætter, at <strong>der</strong> udarbejdes en mere generel vejledning<strong>om</strong>, hvordan k<strong>om</strong>munikationen mellem d<strong>om</strong>stolene og Flygtningenævnetskal tilrettelægges i denne type sager.212
Det er retten, <strong>der</strong> har ansvaret for oplysningen <strong>af</strong> sagen, herun<strong>der</strong> udarbejdelse<strong>af</strong> høringstemaer m.v. Flygtningenævnet skal være i stand til at <strong>af</strong>give udtalelseuden selv at skulle foretage høringer m.v. Alle asylrelevante oplysninger,herun<strong>der</strong> ansøgerens asylforklaring, bør således foreligge for nævnet sammenmed udførlige processkrifter fra sagens parter, hvor disse forhol<strong>der</strong> sig til sagensasylrelevante oplysninger. Det bør sikres, at retten forinden tillige harhørt Udlændingeservice <strong>om</strong> styrelsens praksis og baggrundsmateriale i forholdtil det <strong>om</strong>handlede land.Den skriftlige høring fra retten skal således <strong>om</strong>fatte alle relevante akter i sagen,herun<strong>der</strong> en eventuel tidligere asylsag, og eventuelt være vedlagt en udtalelsefra PET <strong>om</strong> sagens eventuelle forgreninger til udlandet, herun<strong>der</strong> til<strong>udlændinge</strong>ns hjemland. I de tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>n ikke tidligere har søgt<strong>om</strong> asyl, vil retten inden høring <strong>af</strong> Flygtningenævnet skulle foranstalte en indenretlig<strong>af</strong>høring <strong>af</strong> den pågældende <strong>om</strong> dennes eventuelle asylrelevante forhold.Det <strong>må</strong> i alle sager forudsættes, at rettens høring <strong>af</strong> Flygtningenævnetindehol<strong>der</strong> en aktuel redegørelse for de forhold, s<strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong>tte ansefor asylrelevante.Det forudsættes, at Flygtningenævnet <strong>der</strong> alene skal behandle sagen påskriftligt grundlag ikke skal forholde sig til troværdigheden <strong>af</strong> et påberåbtasylmotiv, men at denne vur<strong>der</strong>ing foretages <strong>af</strong> retten. Der kan i den forbindelsehenvises til den tidligere ordning, hvorefter nævnet <strong>af</strong>gav udtalelser til brugfor anklagemyndigheden i sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> ved d<strong>om</strong>, jf. <strong>udlændinge</strong>lovensdagældende § 57, stk. 1.Efter arbejdsgruppens opfattelse er det hensigtsmæssigt, at <strong>der</strong> ved Flygtningenævnetsbehandling <strong>af</strong> denne type sager medvirker formanden eller en næstformand,en advokat og et medlem, <strong>der</strong> gør tjeneste i Ministeriet for Flygtninge,Indvandrere og Integrations departement, jf. princippet i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 53, stk. 6.Flygtningenævnet har i forbindelse med <strong>af</strong>givelsen <strong>af</strong> sin udtalelse ikke adgangtil det fortrolige materiale, <strong>der</strong> er fremlagt for retten.Flygtningenævnets udtalelse skal indeholde følgende elementer:213
- En <strong>om</strong>tale <strong>af</strong> den generelle asylretlige praksis i forhold til det konkreterelevante udsendelsesland- En <strong>om</strong>tale <strong>af</strong> det relevante baggrundsmateriale- Den asylretlige relevans <strong>af</strong> sagens oplysninger, hvori det blandt andetvil indgå, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n, jf. den ovennævnte udtalelse fra PET, hartilknytning til en organisation eller lignende i hjemlandetFlygtningenævnet vil i det tilfælde, hvor <strong>der</strong> skal <strong>af</strong>gives en særlig sagkyndigudtalelse <strong>om</strong> de konkrete asylrelevante forhold, skulle vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>nsoprindelige asylgrundlag eller eventuelt senere indtrådte og fortsat aktuelleasylgrundlag eller i tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>n ikke tidligere har h<strong>af</strong>tasyl, de nu påberåbte asylrelevante forhold har en sådan karakter, at dette isig selv bety<strong>der</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n ved en tilbagevenden vil være i risiko forovergreb, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 31. I den forbindelse skal det vur<strong>der</strong>es, <strong>om</strong>det på baggrund <strong>af</strong> de generelle forhold i <strong>udlændinge</strong>ns hjemland <strong>må</strong> antages,at <strong>udlændinge</strong>n vil risikere overgreb <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 31 bl.a. <strong>af</strong>den grund, at <strong>udlændinge</strong>n i Danmark <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,hvis dette <strong>må</strong>tte være k<strong>om</strong>met myndighe<strong>der</strong>ne i hjemlandet til kundskab,eksempelvis gennem presse<strong>om</strong>tale <strong>af</strong> sagen i Danmark.Det bemærkes, at <strong>der</strong> vil være tale <strong>om</strong> en generel vur<strong>der</strong>ing, <strong>der</strong> vil kunnevanskeliggøres <strong>af</strong>, at nævnet ikke ken<strong>der</strong> baggrunden for farevur<strong>der</strong>ingen, daFlygtningenævnet ikke har adgang til det fortrolige materiale.Det kan overvejes, <strong>om</strong> Flygtningenævnet på rettens skriftlige anmodning her<strong>om</strong> også bør udtale sig <strong>om</strong> en eventuel konkret dipl<strong>om</strong>atisk forsikring set iforhold til dens indhold og mulighe<strong>der</strong>ne for monitorering. Det bemærkes, atnævnet ikke besid<strong>der</strong> en sådan sagkundskab, <strong>der</strong> gør nævnet særligt egnet tilat vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> en indgået <strong>af</strong>tale <strong>om</strong> en konkret dipl<strong>om</strong>atisk forsikring i praksisvil blive overholdt <strong>af</strong> det land, <strong>udlændinge</strong>n tænkes udsendt til.Efter arbejdsgruppens opfattelse bør de myndighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> har medvirket tilDanmarks indgåelse <strong>af</strong> en sådan <strong>af</strong>tale, inddrages ved vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, <strong>om</strong> <strong>af</strong>talenkan forventes efterlevet, og til at <strong>af</strong>give en udtalelse her<strong>om</strong> over for retten.Retten vil <strong>der</strong>for fra Udenrigsministeriet kunne indhente en udtalelse her-214
<strong>om</strong> til brug for rettens vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> betydningen <strong>af</strong> en konkret dipl<strong>om</strong>atisk forsikring.En sådan udtalelse fra Udenrigsministeriet <strong>om</strong> en konkret dipl<strong>om</strong>atisk forsikringvil efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne kunne indgå i det materiale, s<strong>om</strong> d<strong>om</strong>stolen fremsen<strong>der</strong>til brug for Flygtningenævnets <strong>af</strong>givelse <strong>af</strong> udtalelse.Flygtningenævnet vil formentligt skulle tage en række forbehold i relation tilsin udtalelse, herun<strong>der</strong> bl.a. at udtalelsen er <strong>af</strong>givet ud fra de for Flygtningenævnetforeliggende oplysninger.Den beskrevne model bety<strong>der</strong> herudover, at Flygtningenævnet vil skulle <strong>af</strong>giveudtalelse såvel i sager, hvor <strong>udlændinge</strong>n allerede har fået behandlet en ansøgning<strong>om</strong> asyl i Danmark, s<strong>om</strong> i sager, hvor <strong>udlændinge</strong>n ikke tidligere haransøgt <strong>om</strong> asyl.Arbejdsgruppen har i øvrigt overvejet, <strong>om</strong> det burde være Udlændingeserviceeller Flygtningenævnet, <strong>der</strong> skulle <strong>af</strong>give udtalelsen til d<strong>om</strong>stolene. Henset tilsagernes ganske særlige karakter bør det imidlertid være Flygtningenævnet,<strong>der</strong> s<strong>om</strong> øverste asylmyndighed <strong>af</strong>giver udtalelsen.Retten vil på baggrund <strong>af</strong> det <strong>af</strong> PET fremlagte materiale <strong>om</strong> baggrunden forsikkerhedsvur<strong>der</strong>ingen, den ovenfor nævnte udtalelse fra Flygtningenævnet ogsagens oplysninger i øvrigt kunne foretage en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en udsendelse<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n vil være i strid med <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, jf. herved EMRKartikel 3, flygtningekonventionens artikel 33 eller Danmarks internationale forpligtelseri øvrigt. De forbehold, s<strong>om</strong> Flygtningenævnet eventuelt har <strong>må</strong>ttettage i forbindelse med sin udtalelse, <strong>må</strong> således forventes at kunne <strong>af</strong>klares <strong>af</strong>retten, når det fulde materiale foreligger.Det er endvi<strong>der</strong>e relevant at overveje, hvor d<strong>om</strong>stolsprøvelsen <strong>af</strong> sådanne sagermest hensigtsmæssigt bør starte; byret eller landsret.Det er efter arbejdsgruppens opfattelse mest hensigtsmæssigt, at sådanne sager i overensstemmelse med principperne i d<strong>om</strong>stolsreformen, <strong>der</strong> medførte,at en række typer <strong>af</strong> retssager, <strong>der</strong> før startede i landsretten, nu starter i byretten,samtidig med at byretterne blev styrket i struktur og størrelse anlæggesved byretten, og at retten sættes med tre d<strong>om</strong>mere. Det vil <strong>af</strong> hensyn til215
spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> sikkerhedsgodkendelse <strong>af</strong> det almindelige <strong>administrativ</strong>eretspersonale, <strong>der</strong> skal behandle de konkrete sager, og henset til det forventedebegrænsede antal sager og ønsket <strong>om</strong> den fornødne erfaringsopbygning m.v.være hensigtsmæssigt, at sagerne behandles i en fast retskreds.Ved at lade behandlingen <strong>af</strong> sådanne sager starte i byretten opnås det, at sagerne,<strong>der</strong> indehol<strong>der</strong> såvel betydelige elementer <strong>af</strong> bevisvur<strong>der</strong>ing s<strong>om</strong> efter<strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne behov for <strong>af</strong>høring og vidneførsel, kan behandles i to instanser,hvor dette er praktisk muligt og sædvanligt. Dette giver en høj grad <strong>af</strong>retssikkerhed for den enkelte.Muligheden for prøvelse <strong>af</strong> mere principielle spørgs<strong>må</strong>l ved Højesteret opretholdesgennem muligheden for at søge Procesbevillingsnævnet <strong>om</strong> tredjeinstansbevilling,men Højesteret friholdes fra at skulle <strong>af</strong>sætte ressourcer til genereltat behandle de almindelige sager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong>, hvilketogså er i overensstemmelse med tankerne bag d<strong>om</strong>stolsreformen.Det bør henset til sagernes alvorlige karakter sikres, at <strong>der</strong> ved statens førelse<strong>af</strong> disse sager ved d<strong>om</strong>stolene er tilknyttet de nødvendige k<strong>om</strong>petencersamt kendskab til sagens faktiske <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> til statens repræsentation.Der er således tale <strong>om</strong>, at det udover den implicerede minister i § 45 b-proceduren kun er retten og efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne en særlig sikkerhedsgodkendtadvokat eller lignende partsrepræsentant for den pågældende udlænding,<strong>der</strong> bliver gjort bekendt med det særligt føls<strong>om</strong>me materiale fra PET,og at det er en og samme d<strong>om</strong>stol, <strong>der</strong> vur<strong>der</strong>er alle aspekter <strong>af</strong> sagen; frihedsberøvelse,sikkerhedsvur<strong>der</strong>ing, <strong>udvisning</strong> og udsendelse.Såfremt retten ved sin prøvelse <strong>af</strong> sagen <strong>må</strong>tte nå frem til, at justitsministerens<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> farevur<strong>der</strong>ing og/eller Integrationsministeriets <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong><strong>udvisning</strong> ikke opretholdes, har det den konsekvens, at <strong>udlændinge</strong>n ikke længereer <strong>af</strong>skåret fra at få ret til ophold i Danmark. Såfremt <strong>udlændinge</strong>n indensagen havde opholdstilladelse i Danmark, får <strong>udlændinge</strong>n denne opholdstilladelseigen. Såfremt <strong>udlændinge</strong>n ikke tidligere havde opholdstilladelse, er <strong>udlændinge</strong>nikke længere udelukket fra at kunne få opholdstilladelse, jf. bestemmelsen<strong>om</strong> udelukkelse i <strong>udlændinge</strong>lovens § 10, stk. 1, nr. 1.216
Om sikkerhedsgodkendelse <strong>af</strong> aktører og <strong>om</strong> mulig fremlæggelse <strong>af</strong> PETs materialeDer skal ved denne model ske forelæggelse <strong>af</strong> (mest muligt <strong>af</strong>) PETs fortroligemateriale, det materiale, s<strong>om</strong> har dannet grundlaget for justitsministerens <strong>af</strong>gørelse<strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Der bør udarbejdes særlige procedurer for sikkerhedsgodkendelse <strong>af</strong> det implicerede<strong>administrativ</strong>e retspersonale, herun<strong>der</strong> tages stilling til, <strong>om</strong> <strong>der</strong> skaloprettes særlige rets<strong>af</strong>delinger til behandling <strong>af</strong> disse sager.I relation til adgangen til fremlæggelse <strong>af</strong> konkret bevismateriale for advokaterfor den person, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, kan det overvejesat indføre brugen <strong>af</strong> særligt godkendte advokater. Sådanne særlige advokaterkan yde repræsentation i relation til fremlæggelsen <strong>af</strong> de fortrolige oplysninger,<strong>der</strong> ligger til grund for justitsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at en person <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed. Inspirationen til sådanne regler kaneksempelvis hentes i den britiske ordning vedrørende SIAC eller i de gælden<strong>der</strong>egler <strong>om</strong> særlige godkendte forsvarere i retsplejelovens § 784, stk. 2.Sagens behandling ved d<strong>om</strong>stolene kan således med inspiration fra den britiskeSIAC-model, jf. nærmere her<strong>om</strong> kapitel 7.7.1 tænkes opdelt i åbne oglukkede mø<strong>der</strong> <strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong>, hvilket materiale <strong>der</strong> fremlægges. Der udpeges enrække særligt godkendte advokater, <strong>der</strong> alle er sikkerhedsgodkendte. I de sager,hvor en del <strong>af</strong> sagens materiale består <strong>af</strong> lukket materiale, får den til sagenudpegede særligt godkendte advokat adgang til de fortrolige og lukkedeoplysninger, <strong>der</strong> ligger til grund for <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>. Herefter <strong>må</strong> densærligt godkendte advokat ikke konferere med den udviste. Den særligt godkendteadvokat har herudover mulighed for at gøre indsigelse mod materialet,herun<strong>der</strong> at søge at få lukket materiale overført til det åbne materiale. Denudviste og dennes egen advokat har imidlertid ikke adgang til lukket materiale.I henhold til retsplejelovens § 729 c kan retten efter anmodning fra politiet bestemme, at forsvareren ikke skal have adgang til materiale, selv <strong>om</strong> det ertilvejebragt til brug for den sag, s<strong>om</strong> sigtelsen angår. En sådan <strong>af</strong>gørelse kantræffes, hvis det er påkrævet <strong>af</strong> hensyn til fremmede magter, til statens sikkerhed,til sagens opklaring, til tredjemands liv eller helbred, til efterforskningen<strong>af</strong> en anden verserende sag vedrørende alvorlig kriminalitet eller til be-217
skyttelse <strong>af</strong> fortrolige oplysninger <strong>om</strong> politiets efterforskningsmeto<strong>der</strong>. Rettens<strong>af</strong>gørelse efter § 729 c træffes ved kendelse, og begrænsningen i aktindsigt kanske tidsbegrænset eller indtil vi<strong>der</strong>e. Inden retten træffer <strong>af</strong>gørelse, skal <strong>der</strong>beskikkes en advokat, <strong>der</strong> skal være en anden end pågældendes forsvarer. Denpågældende advokat beskikkes fra den særlige kreds <strong>af</strong> advokater, <strong>der</strong> i henholdtil retsplejelovens § 784, stk. 2, kan beskikkes i sager <strong>om</strong> indgreb i meddelelseshemmeligheden.Advokaten skal have lejlighed til at udtale sig, indenretten træffer <strong>af</strong>gørelse. Advokaten skal endvi<strong>der</strong>e un<strong>der</strong>rettes <strong>om</strong> alle retsmø<strong>der</strong>i en sådan sag. Undtages materiale fra forsvarerens aktindsigt, kan anklagemyndighedenikke benytte det s<strong>om</strong> bevis un<strong>der</strong> d<strong>om</strong>sforhandlingen i str<strong>af</strong>fesagenmod den tiltalte. Ønsker anklagemyndigheden således at benytte materialets<strong>om</strong> bevis, skal forsvareren have aktindsigt i det.Arbejdsgruppen har desuden overvejet anvendelsen <strong>af</strong> særligt godkendte, tavshedspålagteadvokater. En sådan advokat ville i givet fald dels skulle have adgangtil PETs fortrolige materiale, dels have et normalt advokat-klient fortrolighedsforholdmed den person, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong> en sådan ordning principielt uhensigtsmæssig, idet ordningenvil bryde med det grundlæggende beskyttede, fulde tillidsforhold mellemadvokaten og klienten. Arbejdsgruppen er <strong>af</strong> den opfattelse, at en ordningmed særligt godkendte advokater, jf. ovenfor, på fornøden <strong>må</strong>de sikrer en kontradiktionsmulighed,og at det samtidig sikres, at den udviste har en egen advokat,med hvem den pågældende kan drøfte sagen i fortrolighed.Der skal, såfremt <strong>der</strong> indføres en ordning med særligt godkendte advokater,tages selvstændig stilling til, <strong>om</strong> sådanne advokaters identitet generelt skalvære offentligt kendt, eller <strong>om</strong> <strong>der</strong> er behov for hemmeligholdelse her<strong>af</strong>.Det kan tale for en ordning med hemmeligholdelse, at sådanne særligt godkendteadvokater grundet <strong>der</strong>es indsigt i og kendskab til PETs fortrolige oplysningerkan have et behov for beskyttelse <strong>af</strong> <strong>der</strong>es identitet i relation til personer,<strong>der</strong> <strong>må</strong>tte ønske at få kendskab til denne information. Det bemærkes, atantallet <strong>af</strong> særligt godkendte advokater, henset til det begrænsede antal sager<strong>af</strong> denne karakter, næppe vil blive stort.Det taler <strong>om</strong>vendt for en ordning med offentlighed <strong>om</strong> advokaternes identitet,at <strong>der</strong> også her sker en opretholdelse <strong>af</strong> princippet <strong>om</strong> det frie advokatvalg,218
dog alene blandt den gruppe <strong>af</strong> advokater, <strong>der</strong> er særligt godkendte advokater,liges<strong>om</strong> ordningen set fra den almindelige offentligheds side får et mindre lukketpræg. Det bemærkes, at ordningen i Storbritannien, jf. kapitel 7, er etableretmed offentligt kendte særlige advokater, og at princippet <strong>om</strong> det frieadvokatvalg også gæl<strong>der</strong> i eksempelvis sager ved Flygtningenævnet, uanset atsager <strong>om</strong> asyl indehol<strong>der</strong> oplysninger <strong>af</strong> meget personlig karakter <strong>om</strong> den impliceredeudlænding.I relation til muligheden for at opdele en sags bevis ateriale er <strong>der</strong> behov for at tage stilling til betydningen <strong>af</strong>, atden særligt godkendte advokat søger at få dele <strong>af</strong> det lukkede materiale overførttil det åbne materiale.Efter arbejdsgruppens opfattelse bør <strong>der</strong> un<strong>der</strong> hensyntagen til PETs behovfor at kunne udøve en effektiv efterretningsindsats skabes en ordning, hvorPET, efter at den særligt godkendte advokat har begæret lukket materialeoverført til åbent materiale, får mulighed for over for retten at argumenterefor, at materialet fortsat skal være lukket.Såfremt retten herefter ved kendelse <strong>må</strong>tte beslutte, at materialet bør overføresfra det lukkede til det åbne materiale, og denne beslutning i givet fald opretholdes<strong>af</strong> kæreinstansen, bør <strong>der</strong> skabes mulighed for, at PET i y<strong>der</strong>ste konsekvens<strong>må</strong> indstille til justitsministeren, at sagen opgives vi<strong>der</strong>eført. Detteindebærer i givet fald, at farevur<strong>der</strong>ingen ophæves, liges<strong>om</strong> Integrationsministeriets<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> bortfal<strong>der</strong>. PET vil dog også kunne beslutte, atdet pågældende materiale alligevel ikke medtages i den vi<strong>der</strong>e førelse <strong>af</strong> sagen,såfremt PET vur<strong>der</strong>er, at sagen kan vi<strong>der</strong>eføres uden de pågældende oplysninger.Dette kan rejse habilitetsspørgs<strong>må</strong>l, s<strong>om</strong> skal behandles <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolenei de konkrete tilfælde.8.2.1.2 En SIAC-lignende modelArbejdsgruppen har overvejet, <strong>om</strong> <strong>der</strong> i stedet for større eller mindre justeringer<strong>af</strong> den gældende <strong>udlændinge</strong>retlige model er behov for at tænke i en heltny retning i form <strong>af</strong> en model, hvorefter alle sager <strong>om</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed, men hvor hemmeligholdelse <strong>af</strong> oplysninger <strong>af</strong>hensyn til statens sikkerhed og forholdet til fremmede magter er <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørende219
etydning for PET's arbejde, herun<strong>der</strong> eventuelt sager <strong>om</strong> danske statsborgere,jf. <strong>af</strong>snit 8.1.2.1, behandles i et enstrenget system.Efter arbejdsgruppens opfattelse vil et sådant helt nyt enstrenget system væremuligt at etablere i de nedenfor beskrevne tre konkrete modeller.S<strong>om</strong> nævnt i <strong>af</strong>snit 8.1.2.2 kan <strong>der</strong> s<strong>om</strong> en mere udvidende eller ændrende model med inspiration fra det britiske SIAC peges på muligheden for at opretteet helt nyt nævn til behandling <strong>af</strong> denne type sager.Dette særlige nævn tillægges k<strong>om</strong>petence i sager vedrørende <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong><strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed. Dette vil i det væsentlige svare til,at SIAC-modellen, jf. ovenfor i kapitel 7, implementeres i Danmark.Det særlige nævn tillægges k<strong>om</strong>petence i sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> un<strong>der</strong> henvisningtil statens sikkerhed, samt eventuelt i sager <strong>om</strong> immigration, hvor en personnægtes indrejse un<strong>der</strong> henvisning til statens sikkerhed.Model 2Forelæggelse <strong>af</strong> sagenPolitiets Efterretningstjeneste forelægger for justitsministeren sager <strong>om</strong> personer,<strong>der</strong> efter efterretningstjenestens opfattelse <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed.AfgørelseJustitsministeren træffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at en person <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed.Efter justitsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at en person <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, træffer integrationsministeren på baggrund <strong>af</strong> en indstillingfra justitsministeren <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en person, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed.Afgørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> træffes i en procedure, <strong>der</strong> svarer til den nuværendeprocedure efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, dvs. at <strong>der</strong> er mulighed for over for220
<strong>udlændinge</strong>n at hemmeligholde de oplysninger, <strong>der</strong> ligger til grund for justitsministerensindstilling og integrationsministerens vur<strong>der</strong>ing.Procedurerne i den gældende § 45 b-ordning til sikring <strong>af</strong> den fornødne hemmeligholdelse<strong>af</strong> PETs særligt føls<strong>om</strong>me materiale i såvel Justitsministeriets s<strong>om</strong>Integrationsministeriets regi opretholdes således, så længe sagen ikke er indbragtfor det særlige nævn.Prøvelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelseDet særlige nævn sammensættes <strong>af</strong> en landsd<strong>om</strong>mer, en (juridisk) d<strong>om</strong>mer, <strong>der</strong>er formanden eller en næstformand fra Flygtningenævnet samt en lægmand,<strong>der</strong> tidligere i sit professionelle virke har h<strong>af</strong>t erfaring fra efterretningstjenesteeller politimyndighed, eller s<strong>om</strong> er udpeget <strong>af</strong> PET. Det særlige nævn kan<strong>der</strong>udover såfremt den konkrete sag, <strong>der</strong> skal behandles, indehol<strong>der</strong> spørgs<strong>må</strong>l<strong>om</strong> brugen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer vælge at lade sig supplere med enrepræsentant udpeget <strong>af</strong> Udenrigsministeriet.Repræsentanten udpeget <strong>af</strong> PET udvælges på grund <strong>af</strong> den pågældendes særligek<strong>om</strong>petencer i forhold til vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> efterretningsmateriale. Den pågældende<strong>må</strong> gerne være tidligere ansat i PET, men bør <strong>af</strong> hensyn til det særligenævns u<strong>af</strong>hængighed ikke aktuelt være ansat hos PET.Udenrigsministeriets særlige sagkundskab er relevant i forhold til vur<strong>der</strong>ingen<strong>af</strong> det foreliggende baggrunds- og efterretningsmateriale <strong>om</strong> den udvisteshjemland samt i forhold til betydningen <strong>af</strong> en konkret foreliggende dipl<strong>om</strong>atiskforsikring i forhold til sagen, jf. nærmere <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer i kapitel10. Også i forhold til den repræsentant, <strong>der</strong> er udpeget <strong>af</strong> Udenrigsministeriet,bør <strong>der</strong> for at sikre det særlige nævns u<strong>af</strong>hængighed være tale <strong>om</strong> en person,<strong>der</strong> ikke aktuelt er ansat i Udenrigsministeriet.Justitsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, kan indbringes for de almindelige d<strong>om</strong>stole, jf. grundlovens §63. Det kan overvejes, <strong>om</strong> prøvelsen <strong>af</strong> denne <strong>af</strong>gørelse også skal være <strong>om</strong>fattet<strong>af</strong> det særlige nævns k<strong>om</strong>petence. Det særlige nævn skal således eventuelttage stilling til, <strong>om</strong> den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Det særlige nævn vil i givet fald skulle foretage en egentlig efterprøvelse<strong>af</strong> den farevur<strong>der</strong>ing, <strong>der</strong> er foretaget <strong>af</strong> justitsministeren.221
Integrationsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> indbringes enten aut<strong>om</strong>atiskeller efter anmodning her<strong>om</strong> fra den pågældende udlænding for det særligenævn. Der bør, såfremt indbringelsen skal ske efter anmodning fra <strong>udlændinge</strong>n,indføres en frist for en sådan anmodning.Det særlige nævn skal herefter vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> det på baggrund <strong>af</strong> farevur<strong>der</strong>ingenog sagens øvrige oplysninger er proportionalt og i overensstemmelse med Danmarksinternationale forpligtelser at udvise <strong>udlændinge</strong>n, og såfremt <strong>udlændinge</strong>nophol<strong>der</strong> sig i Danmark, <strong>om</strong> den pågældende kan udsendes.Der kan, såfremt det ønskes, at det særlige nævns <strong>af</strong>gørelser er endelige, indføresen endelighedsbestemmelse svarende til den, <strong>der</strong> kendes fra Flygtningenævnetsvirks<strong>om</strong>hed. Det særlige nævns <strong>af</strong>gørelse vil i givet fald s<strong>om</strong> udgangspunktalene kunne indbringes for d<strong>om</strong>stolene (byret med mulighed for appel tillandsretten) for så vidt angår retsspørgs<strong>må</strong>l. Alternativt vil nævnets <strong>af</strong>gørelserkunne indbringe for d<strong>om</strong>stolene, jf. grundlovens § 63.Selv <strong>om</strong> <strong>der</strong> indføres en endelighedsbestemmelse, vil <strong>der</strong> fortsat være mulighedfor at indbringe det særlige nævns <strong>af</strong>gørelser for d<strong>om</strong>stolene, i det mindste irelation til eksempelvis retsspørgs<strong>må</strong>l, således s<strong>om</strong> det i dag er gældende forFlygtningenævnets <strong>af</strong>gørelser.Det bemærkes helt overordnet i forhold til brugen <strong>af</strong> endelighedsbestemmelser,at justitsministeren den 13. marts 2008 besvarede spørgs<strong>må</strong>l nr. 361 (Alm.del) fra Folketingets Retsudvalg, <strong>der</strong> <strong>om</strong>handlede brugen <strong>af</strong> endelighedsbestemmelser.Af besvarelsen fremgår blandt andet: ministeriers lovforslag tilstræber at undgå, at nye endelighedsbestemmelserindsættes i lovgivningen, jf. Justitsministeriets vejledning <strong>om</strong> lovkvalitet(2005), s. 38 f. Dette skyldes, at de retssikkerhedshensyn, s<strong>om</strong> ligger baggrundlovens § 63, stk. 1, 1. pkt., tilsiger, at <strong>der</strong> kun indsættes endelighedsbestemmelser med den her<strong>af</strong> følgende begrænsning <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolenes prøvelsesret,jf. pkt. 3 og 4 ovenfor såfremt ganske sær222
Det kan overvejes, <strong>om</strong> det er hensigtsmæssigt, at det særlige nævn kan få sekretariatsbistandfra Flygtningenævnets sekretariat, liges<strong>om</strong> det <strong>om</strong>fattendebaggrundsmateriale, s<strong>om</strong> Flygtningenævnet er i besiddelse <strong>af</strong>, vil kunne anvendes<strong>af</strong> det særlige nævn.Det bør henset til sagernes alvorlige karakter sikres, at <strong>der</strong> ved statens førelse<strong>af</strong> disse sager er tilknyttet de nødvendige k<strong>om</strong>petencer samt kendskab tilsagens faktiske <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> til statens repræsentation.Om sikkerhedsgodkendelse <strong>af</strong> aktører og <strong>om</strong> mulig fremlæggelse <strong>af</strong> PETs materialeMedlemmerne <strong>af</strong> det særlige nævn vil un<strong>der</strong> nævnets behandling <strong>af</strong> sagen skullehave adgang til helt det samme materiale s<strong>om</strong> det, <strong>der</strong> lå til grund for justitsministerens<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed.Der bør <strong>der</strong>for gøres op med, <strong>om</strong> og i givet fald i hvilken grad <strong>der</strong> skal arbejdesmed særlig sikkerhedsgodkendelse <strong>af</strong> de implicerede personer i sagen. Der skalsåledes tages stilling til, i hvilken grad de <strong>af</strong> det særlige nævns medlemmer,<strong>der</strong> ikke er d<strong>om</strong>mere, og andet personale ved nævnet samt de implicerede advokaterer særligt sikkerhedsgodkendte.Sagens behandling tænkes med inspiration fra den britiske SIAC-model og s<strong>om</strong>beskrevet un<strong>der</strong> model 1, jf. <strong>af</strong>snit 8.2.1.1 opdelt i åbne og lukkede mø<strong>der</strong>med anvendelse <strong>af</strong> særligt godkendte advokater.Der henvises i øvrigt til det i <strong>af</strong>snit 8.2.1.1 anførte <strong>om</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> eventuelhemmeligholdelse <strong>af</strong> de særlige advokaters identitet og til det anførte <strong>om</strong>PETs mulighed for at indstille til justitsministeren, at en sag opgives vi<strong>der</strong>eført,hvis d<strong>om</strong>stolene beslutter at overføre oplysninger fra lukket til åbent materialemod PETs ønske.Om spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> mulig udsendelseDet særlige nævn skal efterprøve integrationsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at personenskal udvises <strong>af</strong> Danmark med indrejseforbud gældende for bestandig,herun<strong>der</strong> foretage en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> hensynene i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26.223
Til brug herfor indhenter det særlige nævn sagens akter og i lighed med denprocedure, <strong>der</strong> i dag anvendes i sager <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> for alvorlig kriminalitet begået<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> eventuelt en aktuel udtalelse fra Udlændingeservice <strong>om</strong><strong>udvisning</strong>sspørgs<strong>må</strong>let, herun<strong>der</strong> <strong>om</strong> hensynene i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26.Udlændingeservice <strong>af</strong>giver udtalelsen på baggrund <strong>af</strong> de oplysninger, s<strong>om</strong> Udlændingeserviceer bekendt med fra den pågældendes <strong>udlændinge</strong>sag, eventueltk<strong>om</strong>bineret med en aktuel <strong>af</strong>høring <strong>af</strong> den pågældende <strong>om</strong> § 26-forholdene.Udlændingeservice bliver <strong>der</strong>imod ikke gjort bekendt med PETs fortrolige oplysninger.Det særlige nævn skal således tage stilling til, <strong>om</strong> en <strong>udvisning</strong> vil være i stridmed Danmarks internationale forpligtelser, herun<strong>der</strong> EMRK artikel 8, <strong>der</strong> navnligvil være relevant i tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>n har opholdt sig i Danmark ilængere tid og her i landet har nær familie. Udvisning vil således skulle ske,medmindre de i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26, stk. 1, nævnte forhold <strong>af</strong>gørende taler<strong>der</strong>imod, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 26, stk. 2.Ophol<strong>der</strong> <strong>udlændinge</strong>n sig i Danmark på tidspunktet for integrationsministerens<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, vil <strong>udlændinge</strong>n, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 32, stk. 1,herefter have ulovligt ophold og skal <strong>der</strong>for udrejse <strong>af</strong> landet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 30, stk. 1. Såfremt <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>må</strong>tte blive indbragt fordet særlige nævn, vil det særlige nævn skulle tage stilling til, <strong>om</strong> indbringelsenbør tillægges opsættende virkning med hensyn til <strong>udlændinge</strong>ns udrejsefrist.Udrejser <strong>udlændinge</strong>n ikke frivilligt, drager politiet <strong>om</strong>sorg for udrejsen, jf.<strong>udlændinge</strong>lovens § 30, stk. 2.I de tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>n inden beslutningen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> havde opholdstilladelses<strong>om</strong> flygtning, eller hvor <strong>udlændinge</strong>n nægter at udrejse og påberåbersig at være i risiko for asylrelevant forfølgelse ved en tilbagevenden tilhjemlandet, tager asylmyndighe<strong>der</strong>ne efter gældende regler stilling til, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n<strong>må</strong> udsendes, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 31 og det ovenfor i <strong>af</strong>snit8.2.1.1 anførte.224
K<strong>om</strong>petencen til at træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> det spørgs<strong>må</strong>l, <strong>der</strong> i dag er reguleret i<strong>udlændinge</strong>lovens § 31, har hidtil været tillagt asylmyndighe<strong>der</strong>ne, dvs. Udlændingeservicemed klageadgang til Flygtningenævnet, jf. kapitel 4.I den SIAC-lignende model træffes <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> mulig udsendelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n<strong>af</strong> det særlige nævn. I disse helt særlige sager, hvor det særlige nævnog til en vis grad de særligt godkendte advokater gennem den eventuelle prøvelse<strong>af</strong> justitsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en farefor statens sikkerhed, og integrationsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n ære sammesærlige myndighed, <strong>der</strong> også tager stilling til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> mulig udsendelse.Til brug for en sådan <strong>af</strong>gørelse vil det særlige nævn, <strong>der</strong> blandt andet består <strong>af</strong>formanden eller en næstformand i Flygtningenævnet, kunne trække på den videnog erfaring, s<strong>om</strong> dette nævnsmedlem besid<strong>der</strong>, liges<strong>om</strong> det særlige nævnvil have adgang til samme betydelige mængde relevante baggrundsmateriale,s<strong>om</strong> Flygtningenævnet i dag rå<strong>der</strong> over.Det særlige nævn vil således skulle vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>ns oprindelige asylgrundlageller eventuelt senere indtrådte og fortsat aktuelle asylgrundlag elleri tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>n ikke tidligere har h<strong>af</strong>t asyl, de nu påberåbteasylrelevante forhold har en sådan karakter, at dette i sig selv bety<strong>der</strong>, at<strong>udlændinge</strong>n ved en tilbagevenden vil være i risiko for overgreb, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 31, herun<strong>der</strong> <strong>om</strong> det på baggrund <strong>af</strong> de generelle forhold i <strong>udlændinge</strong>nshjemland <strong>må</strong> antages, at <strong>udlændinge</strong>n vil risikere overgreb <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong>lovens § 31 alene <strong>af</strong> den grund, at <strong>udlændinge</strong>n i Danmark <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed, hvis dette <strong>må</strong>tte være k<strong>om</strong>met myndighe<strong>der</strong>nei hjemlandet til kundskab, eksempelvis gennem presse<strong>om</strong>tale <strong>af</strong> sagen iDanmark.Det særlige nævn vil i det <strong>om</strong>fang det ikke allerede <strong>må</strong>tte fremgå <strong>af</strong> det materialefra PET, s<strong>om</strong> har dannet grundlag for justitsministerens vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> ogbeslutning <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed fraPET kunne indhente en udtalelse <strong>om</strong>, hvorvidt den konkrete sag har forgreningertil udlandet, herun<strong>der</strong> til <strong>udlændinge</strong>ns hjemland, <strong>om</strong> <strong>der</strong> i forbindelsemed sagen har været eller påtænkes taget kontakt til hjemlandets myndighe<strong>der</strong>,og <strong>om</strong> PET skulle være bekendt med, <strong>om</strong> hjemlandet <strong>må</strong>tte være i besiddelse<strong>af</strong> oplysninger, <strong>der</strong> giver disse myndighe<strong>der</strong> anledning til at anse udlæn-225
dingen for en fare for hjemlandets sikkerhed eller på anden <strong>må</strong>de bringer <strong>udlændinge</strong>ni en asylrelevant konflikt med hjemlandet.Det særlige nævn vil herefter på baggrund <strong>af</strong> det <strong>af</strong> PET fremlagte materiale<strong>om</strong> baggrunden for farevur<strong>der</strong>ingen, en eventuel supplerende udtalelse fraPET, det baggrundsmateriale <strong>der</strong> i dag er til rådighed for Flygtningenævnet,den ekspertise <strong>om</strong> asylret, s<strong>om</strong> nævnsmedlemmet, <strong>der</strong> er formand eller næstformandi Flygtningenævnet, besid<strong>der</strong> og sagens oplysninger i øvrigt kunneforetage en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en udsendelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n vil være i stridmed refoulementsforbuddet i EMRK artikel 3, flygtningekonventionens artikel33 og Danmarks internationale forpligtelser i øvrigt.Der er altså tale <strong>om</strong> en model, hvor kun det særlige nævn og de sikkerhedsgodkendteadvokater bliver gjort bekendt med det særligt føls<strong>om</strong>me materiale fraPET, og det er et og samme nævn, <strong>der</strong> vur<strong>der</strong>er alle aspekter <strong>af</strong> sagen; farevur<strong>der</strong>ing,<strong>udvisning</strong> og udsendelse.Såfremt det særlige nævn ved sin prøvelse <strong>af</strong> sagen <strong>må</strong>tte nå frem til, at justitsministerens<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> farevur<strong>der</strong>ing og/eller integrationsministerens<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> ikke opretholdes, har det den konsekvens, at <strong>udlændinge</strong>nikke længere er <strong>af</strong>skåret fra at få ret til ophold i Danmark. Såfremt <strong>udlændinge</strong>ninden sagen havde opholdstilladelse i Danmark, får <strong>udlændinge</strong>n denneopholdstilladelse igen. Såfremt <strong>udlændinge</strong>n ikke tidligere havde opholdstilladelse,er <strong>udlændinge</strong>n ikke længere udelukket fra at kunne få opholdstilladelse,jf. bestemmelsen <strong>om</strong> udelukkelse i <strong>udlændinge</strong>lovens § 10, stk. 1, nr. 1.8.2.1.3 Et særligt FlygtningenævnFlygtningenævnet er et u<strong>af</strong>hængigt, d<strong>om</strong>stolslignende nævn, <strong>der</strong> ved endelige<strong>administrativ</strong>e <strong>af</strong>gørelser tager stilling til asylrelevante spørgs<strong>må</strong>l. Flygtningenævnetbesid<strong>der</strong> i dag en unik specialviden <strong>om</strong> asylret og et meget <strong>om</strong>fattendebaggrundsmateriale <strong>om</strong> forholdene i andre lande.Flygtningenævnet træffer efter de gældende regler bl.a. <strong>af</strong>gørelse i sager <strong>om</strong><strong>udlændinge</strong>lovens § 31, altså <strong>om</strong> en udlænding kan udsendes <strong>af</strong> Danmark tilhjemlandet, herun<strong>der</strong> i sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er udvist s<strong>om</strong> en fare for statenssikkerhed.226
Det er efter arbejdsgruppens opfattelse nærliggende at overveje, <strong>om</strong> <strong>der</strong> i detnuværende Flygtningenævns regi kan etableres et særligt udvidet Flygtningenævn,<strong>der</strong> alene har til opgave at behandle sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed. Et sådant særligt udvidet Flygtningenævnskal således ikke behandle almindelige asylsager.Model 3For så vidt angår forelæggelse <strong>af</strong> sagen og <strong>af</strong>gørelsen her<strong>af</strong> henvises til det un<strong>der</strong>model 2 anførte her<strong>om</strong>, jf. <strong>af</strong>snit 8.2.1.2.Prøvelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelseDet særlige Flygtningenævn sammensættes <strong>af</strong> i alt fem personer; formandeneller en næstformand fra Flygtningenævnet, en repræsentant udpeget <strong>af</strong> Advokatrådet,en repræsentant udpeget <strong>af</strong> Integrationsministeriet, en repræsentantudpeget <strong>af</strong> PET samt en repræsentant udpeget <strong>af</strong> Udenrigsministeriet.Om PETs og Udenrigsministeriets udpegning <strong>af</strong> repræsentanter henvises til detun<strong>der</strong> model 2 anførte her<strong>om</strong>, jf. <strong>af</strong>snit 8.2.1.2.Det kan s<strong>om</strong> beskrevet un<strong>der</strong> model 2 overvejes, <strong>om</strong> prøvelsen <strong>af</strong> justitsministerens<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,også skal være <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> det særlige Flygtningenævns k<strong>om</strong>petence.Integrationsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> indbringes enten aut<strong>om</strong>atiskeller efter anmodning her<strong>om</strong> fra den pågældende udlænding for det særligeFlygtningenævn.Det særlige Flygtningenævn skal herefter vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> det på baggrund <strong>af</strong> farevur<strong>der</strong>ingenog sagens øvrige oplysninger er proportionalt og i overensstemmelsemed Danmarks internationale forpligtelser at udvise <strong>udlændinge</strong>n, og såfremt<strong>udlændinge</strong>n ophol<strong>der</strong> sig i Danmark, <strong>om</strong> den pågældende kan udsendes.Nævnets <strong>af</strong>gørelser er endelige. Der kan indføres en endelighedsbestemmelsesvarende til den, <strong>der</strong> kendes fra Flygtningenævnets øvrige virks<strong>om</strong>hed. Derhenvises til beskrivelsen ovenfor un<strong>der</strong> model 2 vedrørende endelighedsbestemmelser.227
Det særlige Flygtningenævn knyttes organisatorisk til det øvrige Flygtningenævn,således at det særlige Flygtningenævn får sekretariatsbistand fra Flygtningenævnetssekretariat, liges<strong>om</strong> det <strong>om</strong>fattende baggrundsmateriale, s<strong>om</strong>Flygtningenævnet er i besiddelse <strong>af</strong>, ligeledes kan anvendes <strong>af</strong> det særligeFlygtningenævn.Det bør henset til sagernes alvorlige karakter sikres, at <strong>der</strong> ved statens førelse<strong>af</strong> disse sager er tilknyttet de nødvendige k<strong>om</strong>petencer samt kendskab tilsagens faktiske <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> til statens repræsentation.Om sikkerhedsgodkendelse <strong>af</strong> aktører og <strong>om</strong> mulig fremlæggelse <strong>af</strong> PETs materialeMedlemmerne <strong>af</strong> det særlige Flygtningenævn vil un<strong>der</strong> nævnets behandling <strong>af</strong>sagen skulle have adgang til helt det samme materiale s<strong>om</strong> det, <strong>der</strong> lå til grundfor justitsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed.Der bør <strong>der</strong>for gøres op med, <strong>om</strong> og i givet fald i hvilken grad <strong>der</strong> skal arbejdesmed særlig sikkerhedsgodkendelse <strong>af</strong> de implicerede personer i sagen. Der skalsåledes tages stilling til, i hvilken grad det særlige Flygtningenævns medlemmerog andet personale ved nævnet samt de implicerede advokater er særligtsikkerhedsgodkendte.Sagens behandling tænkes med inspiration fra den britiske SIAC-model og s<strong>om</strong>beskrevet un<strong>der</strong> model 1, jf. <strong>af</strong>snit 8.2.1.1 opdelt i åbne og lukkede mø<strong>der</strong>med anvendelse <strong>af</strong> særligt godkendte advokater.Der henvises i øvrigt til det i <strong>af</strong>snit 8.2.1.1 anførte <strong>om</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> eventuelhemmeligholdelse <strong>af</strong> de særligt godkendte advokaters identitet og til detanførte <strong>om</strong> PETs mulighed for at indstille til justitsministeren, at en sag opgivesvi<strong>der</strong>eført, hvis d<strong>om</strong>stolene beslutter at overføre oplysninger fra lukket tilåbent materiale mod PETs ønske.Om spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> mulig udsendelseDet særlige Flygtningenævn skal efterprøve integrationsministerens <strong>af</strong>gørelse<strong>om</strong>, at personen skal udvises <strong>af</strong> Danmark med indrejseforbud gældende for be-228
standig, herun<strong>der</strong> foretage en aktuel vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> hensynene i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 26. Til brug herfor indhenter det særlige Flygtningenævn sagens akterfra Integrationsministeriet.Det særlige Flygtningenævn skal således tage stilling til, <strong>om</strong> en <strong>udvisning</strong> vilvære i strid med Danmarks internationale forpligtelser, herun<strong>der</strong> EMRK artikel8, <strong>der</strong> navnlig vil være relevant i tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>n har opholdt sig iDanmark i længere tid og her i landet har nær familie. Udvisning vil såledesskulle ske, medmindre de i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26, stk. 1, nævnte forhold <strong>af</strong>gørendetaler <strong>der</strong>imod, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 26, stk. 2.Ophol<strong>der</strong> <strong>udlændinge</strong>n sig i Danmark på tidspunktet for integrationsministerens<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, vil <strong>udlændinge</strong>n, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 32, stk. 1,herefter have ulovligt ophold og skal <strong>der</strong>for udrejse <strong>af</strong> landet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 30, stk. 1. Såfremt <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>må</strong>tte blive indbragt fordet særlige Flygtningenævn, vil det særlige Flygtningenævn skulle tage stillingtil, <strong>om</strong> indbringelsen bør tillægges opsættende virkning med hensyn til <strong>udlændinge</strong>nsudrejsefrist.I de tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>n inden beslutningen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> havde opholdstilladelses<strong>om</strong> flygtning, eller hvor <strong>udlændinge</strong>n nægter at udrejse og påberåbersig at være i risiko for asylrelevant forfølgelse ved en tilbagevenden tilhjemlandet, tager asylmyndighe<strong>der</strong>ne efter de gældende regler stilling til, <strong>om</strong><strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> udsendes, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 31 og det ovenfor i <strong>af</strong>snit8.2.1.1 anførte.Det særlige Flygtningenævn vil skulle foretage samme vur<strong>der</strong>inger, s<strong>om</strong> tilfældetvil være for det særlige nævn i model 2. Til brug for en sådan <strong>af</strong>gørelse vildet særlige Flygtningenævn kunne trække på den generelle viden og erfaring,herun<strong>der</strong> den betydelige mængde relevant baggrundsmateriale, s<strong>om</strong> Flygtningenævneti dag rå<strong>der</strong> over.Det særlige Flygtningenævn vil på samme <strong>må</strong>de s<strong>om</strong> i model 2 kunne indhenteen supplerende udtalelse fra PET.Der er altså tale <strong>om</strong> en model, hvor kun det særlige Flygtningenævn og de særligtgodkendte advokater bliver gjort bekendt med det særligt føls<strong>om</strong>me mate-229
iale fra PET, og det er et og samme nævn, <strong>der</strong> vur<strong>der</strong>er alle aspekter <strong>af</strong> sagen;farevur<strong>der</strong>ing, <strong>udvisning</strong> og udsendelse.Såfremt det særlige Flygtningenævn ved sin prøvelse <strong>af</strong> sagen <strong>må</strong>tte nå fremtil, at justitsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> farevur<strong>der</strong>ing og/eller integrationsministerens<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> ikke opretholdes, har det den konsekvens, at<strong>udlændinge</strong>n ikke længere er <strong>af</strong>skåret fra at få ret til ophold i Danmark. Såfremt<strong>udlændinge</strong>n inden sagen havde opholdstilladelse i Danmark, får <strong>udlændinge</strong>ndenne opholdstilladelse igen. Såfremt <strong>udlændinge</strong>n ikke tidligere havdeopholdstilladelse, er <strong>udlændinge</strong>n ikke længere udelukket fra at kunne få opholdstilladelse,jf. bestemmelsen <strong>om</strong> udelukkelse i <strong>udlændinge</strong>lovens § 10, stk.1, nr. 1.8.2.1.4 Et særligt d<strong>om</strong>stolssystemDet kan efter arbejdsgruppen opfattelse s<strong>om</strong> en sidste model overvejes, at sager<strong>om</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for staten sikkerhed, i videst muligt<strong>om</strong>fang behandles ved d<strong>om</strong>stolene.Der henvises i den forbindelse til det i <strong>af</strong>snit 8.1.2.2 anførte <strong>om</strong> baggrundenfor, at farevur<strong>der</strong>ingen fortsat bør være en <strong>administrativ</strong> beslutning.En sådan ordning giver den kortest mulige <strong>administrativ</strong>e proces, og <strong>der</strong>medopnås <strong>der</strong> mulighed for en meget hurtig d<strong>om</strong>stolsprøvelse. Omvendt vil d<strong>om</strong>stoleneså selv skulle tage stilling til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, idet <strong>der</strong> i dennemodel ikke er truffet <strong>administrativ</strong> beslutning her<strong>om</strong>.Her tænkes således færrest mulige myndighe<strong>der</strong> og <strong>administrativ</strong>e led inddraget,og ordningen vil også såfremt det <strong>må</strong>tte blive besluttet at indføre regler<strong>om</strong>, at <strong>der</strong> også i forhold til danske statsborgere <strong>administrativ</strong>t kan træffes en<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at de <strong>må</strong> anses s<strong>om</strong> en fare for statens sikkerhed være velegnettil at kunne behandle d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> sådanne sager.230
Model 4Forelæggelse <strong>af</strong> sagenPolitiets Efterretningstjeneste forelægger for justitsministeren sager <strong>om</strong> personer,<strong>der</strong> efter efterretningstjenestens opfattelse <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed.AfgørelseJustitsministeren træffer herefter <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at en person <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed.Prøvelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelseJustitsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at en person <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, indbringes <strong>af</strong> staten for de almindelige d<strong>om</strong>stole.De almindelige d<strong>om</strong>stole tillægges efter modellen den fulde k<strong>om</strong>petence i relationtil <strong>udvisning</strong>s<strong>af</strong>gørelsen i sager <strong>om</strong> statens sikkerhed.D<strong>om</strong>stolene skal i den forbindelse foretage en efterprøvelse <strong>af</strong> den farevur<strong>der</strong>ing,<strong>der</strong> er foretaget <strong>af</strong> justitsministeren, og vil ved d<strong>om</strong> tage stilling til, <strong>om</strong>justitsministerens <strong>af</strong>gørelse skal opretholdes. D<strong>om</strong>stolene skal desuden tagestilling til, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n skal udvises, og såfremt <strong>udlændinge</strong>n ophol<strong>der</strong> sigi Danmark, <strong>om</strong> den pågældende kan udsendes.Det er efter arbejdsgruppens opfattelse hensigtsmæssigt s<strong>om</strong> også tilfældetved model 1 at sådanne sager i overensstemmelse med principperne i d<strong>om</strong>stolsreformen starter ved byretten, og at retten sættes med tre d<strong>om</strong>mere.Det vil <strong>af</strong> hensyn til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> sikkerhedsgodkendelse m.v. være hensigtsmæssigt,at sagerne altid behandles i en bestemt fast retskreds.Ved at lade behandlingen <strong>af</strong> sådanne sager starte i byretten opnås det, at sagerne,<strong>der</strong> i sagens natur indehol<strong>der</strong> såvel betydelige elementer <strong>af</strong> bevisvur<strong>der</strong>ings<strong>om</strong> efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne behov for <strong>af</strong>høring og vidneførsel, kan føres ito instanser, hvor dette er praktisk muligt for disse retsinstanser. Dette giveren høj grad <strong>af</strong> retssikkerhed for den enkelte. Samtidig opretholdes muligheden231
for, at sagen efter tredjeinstansbevilling fra Procesbevillingsnævnet vil kunneindbringes for Højesteret, jf. herved retsplejeloven §§ 371 og 932.Det bør henset til sagernes alvorlige karakter sikres, at <strong>der</strong> ved statens førelse<strong>af</strong> disse sager ved d<strong>om</strong>stolene er tilknyttet de nødvendige k<strong>om</strong>petencersamt kendskab til sagens faktiske <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> til statens repræsentation.Om sikkerhedsgodkendelse <strong>af</strong> aktører og <strong>om</strong> mulig fremlæggelse <strong>af</strong> PETs materialeVed d<strong>om</strong>stolsmodellen <strong>må</strong> <strong>der</strong> gøres op med, <strong>om</strong> og i bekræftende fald i hvilkengrad <strong>der</strong> skal arbejdes med særlig sikkerhedsgodkendelse <strong>af</strong> de impliceredepersoner i sagen. Der skal således tages stilling til, <strong>om</strong> sagerne skal behandles isærlige <strong>af</strong>delinger, hvor det <strong>administrativ</strong>e retspersonale samt advokater ersærligt sikkerhedsgodkendte.I relation til adgangen til konkret bevismateriale for advokater for den person,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, kan man overveje at indførebrugen <strong>af</strong> særligt godkendte advokater. Sådanne særligt godkendte advokaterkan yde repræsentation i relation til fremlæggelsen <strong>af</strong> de fortrolige oplysninger,<strong>der</strong> ligger til grund for justitsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at en person <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed. Inspiration til sådanne regler kan eksempelvishentes i den britiske ordning vedrørende SIAC eller i de gælden<strong>der</strong>egler <strong>om</strong> særlige forsvarere i retsplejelovens § 729 c. Der henvises i øvrigt tildet i beskrivelsen <strong>af</strong> model 1 anførte her<strong>om</strong>, jf. <strong>af</strong>snit 8.2.1.1.Der henvises i øvrigt til det i <strong>af</strong>snit 8.2.1.1 anførte <strong>om</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> eventuelhemmeligPETs mulighed for at indstille til justitsministeren, at en sag opgives vi<strong>der</strong>eført,hvis d<strong>om</strong>stolene beslutter at overføre oplysninger fra lukket til åbent materialemod PETs ønske.Om spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og mulig udsendelseD<strong>om</strong>stolene skal un<strong>der</strong> prøvelsen <strong>af</strong> en <strong>af</strong>gørelse tage stilling til, <strong>om</strong> personenskal udvises <strong>af</strong> Danmark med indrejseforbud gældende for bestandig.232
Statens repræsentant indhenter s<strong>om</strong> tilfældet er i dag i sager <strong>om</strong> alvorligkriminalitet begået <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> en udtalelse fra Udlændingeservice <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>sspørgs<strong>må</strong>let,herun<strong>der</strong> <strong>om</strong> hensynene i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26.Udlændingeservice <strong>af</strong>giver udtalelsen på baggrund <strong>af</strong> de oplysninger, s<strong>om</strong> Udlændingeserviceer bekendt med fra den pågældendes eventuelle <strong>udlændinge</strong>sag,eventuelt k<strong>om</strong>bineret med en aktuel <strong>af</strong>høring <strong>af</strong> den pågældende <strong>om</strong> § 26-forholdene. Udlændingeservice bliver <strong>der</strong>imod ikke gjort bekendt med PETsfortrolige oplysninger.Såfremt d<strong>om</strong>stolen oprethol<strong>der</strong> justitsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n<strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, skal d<strong>om</strong>stolen s<strong>om</strong> nævnt vur<strong>der</strong>e,<strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n skal udvises. Her skal d<strong>om</strong>stolen navnlig tage stilling til,<strong>om</strong> en <strong>udvisning</strong> vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser,herun<strong>der</strong> EMRK artikel 8, <strong>der</strong> navnlig vil være relevant i tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>nhar opholdt sig i Danmark i længere tid og her i landet har nær familie.Udvisning vil således skulle ske, medmindre de i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26, stk. 1,nævnte forhold <strong>af</strong>gørende taler <strong>der</strong>imod, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 26, stk. 2.Spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> i disse sager vil således følge de samme materielleregler s<strong>om</strong> hidtil, bortset fra at det fremover ikke vil være <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>ne,men <strong>der</strong>imod d<strong>om</strong>stolene, <strong>der</strong> tager stilling hertil. D<strong>om</strong>stolene vil imodellen have adgang til (størst mulige dele <strong>af</strong>) de fortrolige oplysninger, <strong>der</strong>danner grundlag for farevur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> den pågældende. Dette er typisk ikketilfældet i den nugældende ordning, hvor Udlændingeservice og Integrationsministerietofte er <strong>af</strong>skåret fra kendskab til disse oplysninger, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b, stk. 2.Såfremt d<strong>om</strong>stolen beslutter, at <strong>udlændinge</strong>n skal udvises, bortfal<strong>der</strong> <strong>udlændinge</strong>nseventuelle visum eller opholdstilladelse, jf. herved <strong>udlændinge</strong>lovens §32, stk. 1.Det kan overvejes at ændre <strong>udlændinge</strong>lovens § 32, stk. 1, således at <strong>udlændinge</strong>nseventuelle visum eller opholdstilladelse fremover bortfal<strong>der</strong> alleredeved justitsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed. Det vil desuden være relevant at ændre <strong>udlændinge</strong>lovens §58 g, således at <strong>udlændinge</strong>n kan indberettes s<strong>om</strong> uønsket til Schengeninformationssystemetallerede ved justitsministerens <strong>af</strong>gørelse.233
Ophol<strong>der</strong> <strong>udlændinge</strong>n sig i Danmark, vil <strong>udlændinge</strong>n efter bortfaldet <strong>af</strong> dennesopholdsret have ulovligt ophold og skal <strong>der</strong>for udrejse <strong>af</strong> landet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 30, stk. 1. Udrejser <strong>udlændinge</strong>n ikke frivilligt, drager politiet<strong>om</strong>sorg for udrejsen, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 30, stk. 2.I de tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>n inden beslutningen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> havde opholdstilladelses<strong>om</strong> flygtning, eller hvor <strong>udlændinge</strong>n nægter at udrejse og påberåbersig at være i risiko for asylrelevant forfølgelse ved en tilbagevenden tilhjemlandet, tager asylmyndighe<strong>der</strong>ne efter de gældende regler stilling til, <strong>om</strong><strong>udlændinge</strong>n kan udsendes, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 31 og det ovenfor i <strong>af</strong>snit8.2.1.1 anførte.K<strong>om</strong>petencen til at træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> dette spørgs<strong>må</strong>l, <strong>der</strong> i dag er regulereti <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, har traditionelt været tillagt asylmyndighe<strong>der</strong>ne, dvs.Udlændingeservice med klageadgang til Flygtningenævnet, jf. kapitel 4.Det kan overvejes, <strong>om</strong> det i disse helt særlige sager, hvor d<strong>om</strong>stolene og til envis grad <strong>udlændinge</strong>ns særligt godkendte advokat eller lignende partsrepræsentantgennem prøvelsen <strong>af</strong> justitsministerens beslutning <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed, og stillingtagen til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>,har adgang til de oplysninger, <strong>der</strong> danner grundlag for PETs vur<strong>der</strong>ing,bør være samme d<strong>om</strong>stol, <strong>der</strong> også tager stilling til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> mulig udsendelse.Til brug for en sådan <strong>af</strong>gørelse vil d<strong>om</strong>stolene i givet fald skulle kunne indhenteen særlig sagkyndig udtalelse fra Flygtningenævnet.En sådan udtalelse vil kunne <strong>af</strong>gives i samme processuelle rammer og medsamme materielle indhold s<strong>om</strong> den i model 1 beskrevne udtalelse fra Flygtningenævnettil d<strong>om</strong>stolene, jf. <strong>af</strong>snit 8.2.1.1.D<strong>om</strong>stolen vil herefter på baggrund <strong>af</strong> det <strong>af</strong> PET fremlagte materiale <strong>om</strong>baggrunden for farevur<strong>der</strong>ingen, en udtalelse fra Flygtningenævnet og sagensoplysninger i øvrigt kunne foretage en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en udsendelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>nvil være i strid med refoulementsforbuddet i EMRK artikel 3, flygtningekonventionensartikel 33 eller Danmarks internationale forpligtelser i øvrigt.234
Der er således tale <strong>om</strong>, at det kun er d<strong>om</strong>stolen og efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>neden særligt godkendte advokat eller lignende partsrepræsentant for den pågældende,<strong>der</strong> bliver gjort bekendt med det særligt føls<strong>om</strong>me materiale fraPET, og at det er en og samme d<strong>om</strong>stol, <strong>der</strong> vur<strong>der</strong>er alle aspekter <strong>af</strong> sagen;farevur<strong>der</strong>ing, <strong>udvisning</strong> og udsendelse.235
9. Indgreb og vilkår i sager <strong>om</strong> statens sikkerhed9.1 IndledningDet er ovenfor i kapitel 5 nærmere beskrevet, hvilke kontrolmulighe<strong>der</strong> og vilkår<strong>der</strong> i dag kan bringes i anvendelse i forhold til en konkret udlænding i relationtil en sag <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25.S<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> beskrivelsen, kan de indgreb og vilkår, <strong>der</strong> i dag fin<strong>der</strong> anvendelse,opdeles i to hovedgrupper: Indgreb og vilkår, <strong>der</strong> fin<strong>der</strong> anvendelseun<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong> en sag <strong>om</strong> mulig <strong>udvisning</strong>/udsendelse, og indgreb ogvilkår, <strong>der</strong> fin<strong>der</strong> anvendelse i tilfælde, hvor <strong>udlændinge</strong>n er udvist s<strong>om</strong> en farefor statens sikkerhed, men ikke kan udsendes, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, og<strong>der</strong>for er i Danmark på tålt ophold.I dette kapitel beskrives nærmere tanker og idéer til justeringer <strong>af</strong> de gælden<strong>der</strong>egler og eventuelle mulighe<strong>der</strong> for indførelse <strong>af</strong> nye former for indgreb ogvilkår.9.2 Indgreb og vilkår un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong> en sag <strong>om</strong> statens sikkerhedDer er i den periode, s<strong>om</strong> i den gældende ordning går fra, at <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>negøres bekendt med integrationsministerens vur<strong>der</strong>ing efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b, og frem til Flygtningenævnets <strong>af</strong>gørelse i henhold til <strong>udlændinge</strong>lovens§ 31, mulighed for tvangsmæssige indgreb over for <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Disse indgreb <strong>må</strong> eksempelvis anvendes <strong>af</strong> politiet, når det un<strong>der</strong> en sag <strong>om</strong><strong>udvisning</strong>, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, <strong>må</strong> anses for nødvendigt for at sikre <strong>udlændinge</strong>nstilstedeværelse med henblik på gennemførelsen <strong>af</strong> en senere <strong>af</strong>gørelseher<strong>om</strong>.De hidtidige erfaringer med sager <strong>om</strong> statens sikkerhed viser, at navnligspørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> anvendelse <strong>af</strong> frihedsberøvelse har været relevant i forhold tilde konkrete sager.9.2.1 Nærmere <strong>om</strong> frihedsberøvelseI relation til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> anvendelse <strong>af</strong> frihedsberøvelse un<strong>der</strong> behandlingen<strong>af</strong> en sag <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en person, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens236
sikkerhed, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 36, er <strong>der</strong> efter arbejdsgruppens opfattelsegrund til at overveje, <strong>om</strong> disse sager også skal behandles un<strong>der</strong> andre formerend i dag, navnlig henset til muligheden for i særligt sikkerhedsgodkendte foraat kunne fremlægge (en større del <strong>af</strong>) S<strong>om</strong> anført i kapitel 5.2.1 har Højesteret i sin prøvelse <strong>af</strong> frihedsberøvelsen <strong>af</strong>de to tunesiske statsborgere fastslået, at en kontrol <strong>af</strong> frihedsberøvelsens lovlighedskal indebære en vis prøvelse <strong>af</strong> det faktuelle grundlag for <strong>af</strong>gørelsen<strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, liges<strong>om</strong> Højestereti den ene <strong>af</strong> de to sager nåede frem til, at oplysningerne <strong>om</strong> den pågældendesaktiviteter og <strong>om</strong> forbindelsen mellem den pågældende og den andentuneser uanset at PET til brug for d<strong>om</strong>stolsbehandlingen havde fremlagt enrække oplysninger <strong>om</strong> grundlaget for <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, <strong>der</strong> ikke tidligerehavde været fremlagt ikke var tilstrækkelige.Der er altså i det gældende system den udfordring, at d<strong>om</strong>stolene efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>neved prøvelsen ikke ken<strong>der</strong> det fuldstændige faktiske grundlagfor <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,fordi PET i den gældende ordning ikke kan fremlægge y<strong>der</strong>ligere/alle oplysningerpå grund <strong>af</strong> fortrolighedshensynene.Derudover er <strong>der</strong> den særlige problemstilling, at d<strong>om</strong>stolene ved enhver beslutning<strong>om</strong> frihedsberøvelse skal foretage en konkret og individuel vur<strong>der</strong>ing<strong>af</strong> indgrebets proportionalitet, herun<strong>der</strong> at foranstaltningerne i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 34 ikke er tilstrækkelige. Denne <strong>af</strong>vejning er s<strong>om</strong> kravet til det faktiskegrundlag for <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> en (vis) indsigt i grundlaget for farevur<strong>der</strong>ingen.Det bemærkes i den forbindelse, at en udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed og <strong>der</strong>for udvist efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, s<strong>om</strong> udgangspunktfrihedsberøves, indtil <strong>der</strong> eventuelt <strong>må</strong>tte blive truffet <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at<strong>udlændinge</strong>n ikke kan udsendes på grund <strong>af</strong> princippet <strong>om</strong> non-refoulement i<strong>udlændinge</strong>lovens § 31.Der er altså behov for at tænke nyt i forhold til efterprøvelsen <strong>af</strong> sådanne <strong>af</strong>gørelserfra politiet.237
Der er med den ovennævnte kendelse fra Højesteret in mente også grund tilat overveje, hvordan det sikres, at den konkrete politimyndighed, <strong>der</strong> træffer<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> frihedsberøvelse, er i besiddelse <strong>af</strong> det relevante fortrolige materiale,for at <strong>der</strong> kan foretages den fornødne prøvelse <strong>af</strong> det faktiske grundlagfor <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Tilsvarende gør sig gældende i forhold til den proportionalitetsvur<strong>der</strong>ing, s<strong>om</strong>også politiet selv skal foretage i forbindelse med <strong>der</strong>es <strong>af</strong>gørelse.Det bemærkes, at politiet skal lægge <strong>af</strong>gørelsen efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b,stk. 1, <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, og <strong>udvisning</strong>s<strong>af</strong>gørelsenefter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25 til grund.Det er <strong>der</strong>for relevant at overveje, <strong>om</strong> <strong>der</strong> i de i kapitel 8 nævnte modeller erelementer, <strong>der</strong> også med fordel kan finde anvendelse i sager <strong>om</strong> prøvelse <strong>af</strong>frihedsberøvelse un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong> sagen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og mulig udsendelse.9.2.2 Ny model for prøvelse <strong>af</strong> frihedsberøvelseDer <strong>må</strong> altid kræves en rimelig sandsynliggørelse <strong>af</strong>, at <strong>der</strong> har været et sådantfaktuelt grundlag for den farevur<strong>der</strong>ing, <strong>der</strong> har ført til beslutningen <strong>om</strong>, at enudlænding <strong>må</strong> anses for en fare for staten sikkerhed, at frihedsberøvelse <strong>af</strong>den pågældende efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 36 ikke kan anses for uhjemlet ellerubegrundet, jf. herved også EMRK artikel 5, stk. 4.Jo længere en frihedsberøvelse ønskes opretholdt, jo stærkere krav stilles <strong>der</strong>til årsagen til frihedsberøvelsen i forhold til proportionalitets<strong>af</strong>vejningen.Det <strong>må</strong> også på baggrund <strong>af</strong> Højesterets kendelser, jf. kapitel 5.2.1 vur<strong>der</strong>es,<strong>om</strong> de krav, <strong>der</strong> stilles til den rimelige sandsynliggørelse <strong>af</strong> det faktuellegrundlag for farevur<strong>der</strong>ingen, i fuldt fornøden grad er opfyldt i det gældendesystem.En ny model, hvor også sager <strong>af</strong> denne karakter behandles i et eller flere særligefora, hvor <strong>der</strong> kan ske fremlæggelse <strong>af</strong> hele eller større dele <strong>af</strong> det fortroligemateriale, <strong>der</strong> har dannet grundlag for farevur<strong>der</strong>ingen, vil un<strong>der</strong> alle <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>skabe et menneskeretligt mere sikkert grundlag og give bedre238
mulighe<strong>der</strong> end i dag for at benytte sig <strong>af</strong> frihedsberøvelse i sager, hvor det errelevant.Afgørelse <strong>om</strong> frihedsberøvelse træffes i dag i første instans <strong>af</strong> politiet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 48, med klageadgang til Integrationsministeriet i de tilfælde,hvor den pågældende løslades inden 3 døgn efter frihedsberøvelsens iværksættelse.I andre tilfælde skal den pågældende inden 3 døgn fremstilles for retten,jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 37.Det følger <strong>af</strong> grundlovens § 71, at den personlige frihed er ukrænkelig, og atfrihedsberøvelse kun kan finde sted med hjemmel i loven, Det fremgår desuden,at uden for str<strong>af</strong>feretsplejen skal lovligheden <strong>af</strong> en frihedsberøvelse, s<strong>om</strong>ikke har hjemmel i lovgivningen <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, på begæring <strong>af</strong> den, <strong>der</strong> erberøvet sin frihed, eller en <strong>der</strong> handler på hans vegne, forelægges en almindeligd<strong>om</strong>stol eller anden dømmende myndighed til prøvelse. Den personlige frihed er ukrænkelig. Ingen danskborger kan på grund <strong>af</strong> sin politiske eller religiøse overbevisningeller sin <strong>af</strong>stamning un<strong>der</strong>kastes nogen form for frihedsberøvelse.Stk. 2. Frihedsberøvelse kan kun finde sted med hjemmel i loven.Stk. 3. Enhver, <strong>der</strong> anholdes, skal inden 24 timer stilles for end<strong>om</strong>mer. Hvis den anholdte ikke straks kan sættes på fri fod, skald<strong>om</strong>meren ved en <strong>af</strong> grunde ledsaget kendelse, <strong>der</strong> <strong>af</strong>siges snarestmuligt og senest inden tre dage, <strong>af</strong>gøre, <strong>om</strong> han skal fængsles, og,hvis han kan løslades mod sikkerhed, bestemme dennes art ogstørrelse. Denne bestemmelse kan for Grønlands vedk<strong>om</strong>mendefraviges ved lov, forsåvidt dette efter de stedlige forhold <strong>må</strong> ansesfor påkrævet.Stk. 4. Den kendelse, s<strong>om</strong> d<strong>om</strong>meren <strong>af</strong>siger, kan <strong>af</strong> vedk<strong>om</strong>mendestraks særskilt indbringes for højere ret.Stk. 5. Ingen kan un<strong>der</strong>kastes varetægtsfængsel for en forseelse,s<strong>om</strong> kun kan medføre str<strong>af</strong> <strong>af</strong> bøde eller hæfte.239
Stk. 6. Udenfor str<strong>af</strong>feretsplejen skal lovligheden <strong>af</strong> enfrihedsberøvelse, <strong>der</strong> ikke er besluttet <strong>af</strong> en dømmendemyndighed, og s<strong>om</strong> ikke har hjemmel i lovgivningen <strong>om</strong><strong>udlændinge</strong>, på begæring <strong>af</strong> den, <strong>der</strong> er berøvet sin frihed, ellerden, <strong>der</strong> handler på hans vegne, forelægges de almindeliged<strong>om</strong>stole eller anden dømmende myndighed til prøvelse. Nærmereregler her<strong>om</strong> fastsættes ved lov.Stk. 7. Behandlingen <strong>af</strong> de i stk. 6 nævnte personer un<strong>der</strong>gives et<strong>af</strong> folketinget valgt tilsyn, hvortil de pågældende skal have adgangtil at rette henvendelDet antages, at det for så vidt angår frihedsberøvelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> medhjemmel i <strong>udlændinge</strong>lovgivningen ikke er uforeneligt med grundlovens § 71, atprøvelse <strong>af</strong> en sådan beslutning sker ved eksempelvis et d<strong>om</strong>stolslignendenævn, idet <strong>der</strong> for denne type sager ikke er et krav i grundloven eller i andreregler <strong>om</strong>, at prøvelsen skal ske for d<strong>om</strong>stolene, jf. herved Danmarks RigesGrundlov med k<strong>om</strong>mentarer, Jurist- og Økon<strong>om</strong>forbundets Forlag 1999, s. 355f.En nævns<strong>af</strong>gørelse vil imidlertid i givet fald kunne indbringes for d<strong>om</strong>stolenetil prøvelse efter grundlovens § 63.Det er <strong>der</strong>for principielt muligt at lade en beslutning <strong>om</strong> frihedsberøvelse <strong>af</strong> enperson, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong>spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og udsendelse <strong>af</strong> den pågældende efterprøve såvelved det i kapitel 8.2 beskrevne SIAC-lignende særlige nævn s<strong>om</strong> ved det sammested beskrevne særlige Flygtningenævn.Arbejdsgruppen er samtidig opmærks<strong>om</strong> på den generelle danske retstraditionfor at lade sager <strong>om</strong> frihedsberøvelse prøve ved d<strong>om</strong>stolene, hvilket også er oghar været tilfældet på <strong>udlændinge</strong><strong>om</strong>rådet igennem mange år. Arbejdsgruppener desuden opmærks<strong>om</strong> på behovet for en hurtig og effektiv behandling <strong>af</strong> dissesager, <strong>der</strong> udover at være <strong>af</strong> en ganske særlig karakter i relation til baggrundenfor frihedsberøvelsen er udtryk for et betydeligt indgreb i den enkeltepersons liv.Efter arbejdsgruppens opfattelse kan den nedenfor beskrevne model til prøvelse<strong>af</strong> beslutninger <strong>om</strong> frihedsberøvelse <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare240
for statens sikkerhed, i den periode, hvor myndighe<strong>der</strong>ne vur<strong>der</strong>er, <strong>om</strong> den pågældendeskal udvises og udsendes, være en mulighed for at opfylde de krav,<strong>der</strong> stilles til den rimelige sandsynliggørelse <strong>af</strong> det faktuelle grundlag for sikkerhedsvur<strong>der</strong>ingen,og til vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> proportionalitet.Modellen:Afgørelse i 1. instans:Justitsministeren træffer på baggrund <strong>af</strong> forelæggelse <strong>af</strong> sagen fra PET <strong>af</strong>gørelse<strong>om</strong>, at en person <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Integrationsministeriet træffer herefter s<strong>om</strong> eneste <strong>administrativ</strong>e instans <strong>af</strong>gørelse<strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25.Såfremt <strong>af</strong>gørelsen vedrører en udlænding, <strong>der</strong> ophol<strong>der</strong> sig i Danmark, sendesjustitsministerens/Integrationsministeriets <strong>af</strong>gørelse til politiet med henblik påforkyndelse for den pågældende.På baggrund <strong>af</strong> materialet og <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed, foretager den konkrete politimyndighed med kendskabtil det relevante fortrolige materiale en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> iværksættelse<strong>af</strong> en frihedsberøvelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n er et proportionalt indgreb, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 36.Såfremt politiet vur<strong>der</strong>er, at <strong>der</strong> er det fornødne grundlag for frihedsberøvelse,forkyndes og effektueres denne <strong>af</strong>gørelse samtidig med forkyndelsen <strong>af</strong> justitsministerens<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed.Prøvelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelse:For at sikre et så enstrenget system s<strong>om</strong> muligt <strong>af</strong> hensyn til overskueligheden<strong>af</strong> systemet, til den løbende praksisdannelse og til sikring <strong>af</strong> fortroligheden bør prøvelsen <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> frihedsberøvelseefter <strong>udlændinge</strong>lovens § 36 <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, altid ske ved samme instans.241
Der vil således ikke længere være forskellige prøvelsesmulighe<strong>der</strong> alt efter, <strong>om</strong>frihedsberøvelsen opretholdes i mere eller mindre end 3 døgn. Erfaringsmæssigtvil denne type sager typisk ikke kunne <strong>af</strong>sluttes og udrejse/udsendelse effektueresinden for 3 døgn, hvorfor <strong>der</strong> i realiteten ikke bliver tale <strong>om</strong> en ændring<strong>af</strong> den gældende retstilstand i forhold til, at <strong>der</strong> ikke længere kan klagestil Integrationsministeriet i visse sager.En <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> frihedsberøvelse skal fortsat, såfremt frihedsberøvelsen ikkebringes til ophør inden for 3 døgn, prøves inden for en frist på 3 døgn efterdens iværksættelse. Hvis frihedsberøvelsen er bragt til ophør inden for 3 døgn,vil <strong>udlændinge</strong>n selv kunne indbringe spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> frihedsberøvelsens lovlighed.Prøvelsen her<strong>af</strong> kan placeres ved d<strong>om</strong>stolene, ved det SIAC-lignende særligenævn eller ved det særlige Flygtningenævn, s<strong>om</strong> beskrevet ovenfor i kapitel8.2.1.Herved opnås den mindst mulige udbredelse <strong>af</strong> PET´s oplysninger, og at oplysningernei denne type sager alene vi<strong>der</strong>egives til myndighe<strong>der</strong>, <strong>der</strong> i forvejenhar den fornødne sikkerhedsgodkendelse til at modtage og behandle sådanneoplysninger.Ved at placere k<strong>om</strong>petencen til prøvelse <strong>af</strong> politiets <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> frihedsberøvelse,jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 36, <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, og s<strong>om</strong> har en sag <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og mulig udsendelse un<strong>der</strong>behandling, ved samme instans s<strong>om</strong> den, <strong>der</strong> skal tage stilling til spørgs<strong>må</strong>let<strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og udsendelse, skal man være opmærks<strong>om</strong> på mulige habilitetsspørgs<strong>må</strong>l.Det bør henset til sagernes alvorlige karakter sikres, at <strong>der</strong> ved statens førelse<strong>af</strong> disse sager er tilknyttet de nødvendige k<strong>om</strong>petencer samt kendskab tilsagens faktiske <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> til statens repræsentation.Om sikkerhedsgodkendelse <strong>af</strong> aktører og <strong>om</strong> mulig fremlæggelse <strong>af</strong> PET´s materiale:Ved modellen <strong>må</strong> <strong>der</strong> gøres op med, <strong>om</strong> og i givet fald i hvilken grad <strong>der</strong> skalarbejdes med særlig sikkerhedsgodkendelse <strong>af</strong> de implicerede personer i sagen.242
Der skal således tages stilling til, i hvilken grad de <strong>af</strong> prøvelsesinstansens medlemmer,<strong>der</strong> ikke er d<strong>om</strong>mere, og andet personale ved instansen samt de impliceredeadvokater er særligt sikkerhedsgodkendte.Prøvelsen <strong>af</strong> frihedsberøvelsen tænkes på samme <strong>må</strong>de s<strong>om</strong> prøvelsen <strong>af</strong>blandt andet spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og udsendelse med inspiration fra denbritiske SIAC-model, jf. nærmere her<strong>om</strong> i kapitel 7.7.1 opdelt i åbne og lukkedemø<strong>der</strong> <strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong>, hvilket materiale <strong>der</strong> fremlægges. Der udpeges enrække særlige advokater, <strong>der</strong> alle er sikkerhedsgodkendte. I de sager, hvor endel <strong>af</strong> sagens materiale består <strong>af</strong> lukket materiale, får den til sagen særligtgodkendte advokat adgang til de fortrolige og lukkede oplysninger, <strong>der</strong> liggertil grund for <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> farevur<strong>der</strong>ingen. Herefter <strong>må</strong> den særligt godkendteadvokat ikke konferere med <strong>udlændinge</strong>n. Den særligt godkendte advokathar herudover mulighed for at gøre indsigelse mod materialet, herun<strong>der</strong> at søgeat få lukket materiale overført til det åbne materiale. Udlændingen og dennesegen advokat har imidlertid ikke adgang til lukket materiale.Der skal s<strong>om</strong> også beskrevet i kapitel 8.2.1 såfremt <strong>der</strong> indføres et systemmed særligt godkendte advokater tages selvstændig stilling til, <strong>om</strong> sådanneadvokaters identitet generelt skal være offentligt kendt, eller <strong>om</strong> <strong>der</strong> er behovfor hemmeligholdelse her<strong>af</strong>.Der er desuden s<strong>om</strong> også nærmere beskrevet i kapitel 8.2.1 behov for i relationtil muligheden for at opdele en sags materiale i såkaldt lukket og åbentmateriale at tage stilling til betydningen <strong>af</strong>, at den særligt godkendte advokatsøger at få dele <strong>af</strong> det lukkede materiale overført til det åbne materiale.Efter arbejdsgruppens opfattelse bør <strong>der</strong> un<strong>der</strong> hensyntagen til PET´s behovfor at kunne udøve en effektiv efterretningsindsats skabes en model, hvorPET, efter at den særlige advokat har begæret lukket materiale overført tilåbent materiale, får mulighed for over for prøvelsesinstansen at argumenterefor, at materialet fortsat skal være lukket.Såfremt prøvelsesinstansen herefter <strong>må</strong>tte beslutte, at materialet bør overføresfra det lukkede til det åbne materiale, bør <strong>der</strong> skabes mulighed for, at PETindstiller til justitsministeren, at sagen opgives vi<strong>der</strong>eført. Dette indebærer igivet fald, at farevur<strong>der</strong>ingen ophæves.243
Der er således i modellen tale <strong>om</strong>, at det kun er politiet, prøvelsesinstanserneog efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne en særlig sikkerhedsgodkendt advokat eller lignendepartsrepræsentant for den pågældende, <strong>der</strong> bliver gjort bekendt med detsærligt føls<strong>om</strong>me materiale fra PET, og at det er en og samme prøvelsesinstans,<strong>der</strong> vur<strong>der</strong>er alle aspekter <strong>af</strong> sagen; farevur<strong>der</strong>ing, <strong>udvisning</strong>, udsendelseog frihedsberøvelse un<strong>der</strong> sagsbehandlingen.Alternativet til at lade prøvelsen ske ved samme myndighed, s<strong>om</strong> efterprøverspørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og udsendelse, er, at efterprøvelse <strong>af</strong> frihedsberøvelsealtid sker for en d<strong>om</strong>stol med den <strong>der</strong><strong>af</strong> følgende virkning, at <strong>der</strong> ikke såfremt man vælger model 2 eller 3 er en enstrenget model for prøvelse <strong>af</strong>alle <strong>af</strong>gørelser ved en og samme myndighed.9.2.3 Supplerende indgreb og vilkår un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong> en sag <strong>om</strong> statenssikkerhedS<strong>om</strong> anført i kapitel 5.2.2, er <strong>der</strong> en række indgreb og vilkår, <strong>der</strong> relaterer sigtil spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> frihedsberøvelse, herun<strong>der</strong> spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> anvendelsen <strong>af</strong>isolation og brev- og besøgskontrol.Disse indgreb og vilkår er efter arbejdsgruppens opfattelse fortsat egnede tilanvendelse i forbindelse med den ovennævnte model.Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong> imidlertid også henset til de hidtidige konkrete erfaringermed sager <strong>om</strong> staten sikkerhed at <strong>der</strong> kan være behov for et supplementtil de i kapitel 5.2.2 nævnte indgreb og vilkår.Det er et selvstændigt for<strong>må</strong>l med reglerne <strong>om</strong> mulighed for indgreb og vilkårun<strong>der</strong> en sag <strong>om</strong> statens sikkerhed, at det sker med henblik på at sikre mulighedenfor <strong>udvisning</strong> og udsendelse <strong>af</strong> den pågældende udlænding.Det kan udgøre et vigtigt selvstændigt m<strong>om</strong>ent i den forbindelse, hvis <strong>udlændinge</strong>n efter at den pågældende har fået at vide, at pågældende <strong>må</strong> anses foren fare for statens sikkerhed gennem interviews og offentlig <strong>om</strong>tale <strong>af</strong> sinperson søger at skabe sig et grundlag for, at den pågældende ikke vil kunneudsendes på grund <strong>af</strong> reglerne <strong>om</strong> non-refoulement.244
Der er <strong>der</strong>for grund til at overveje, <strong>om</strong> <strong>der</strong> i sager <strong>af</strong> denne karakter hvor statensønske <strong>om</strong> at kunne effektuere en <strong>udvisning</strong> er særligt stærkt bør indføresen hjemmel, <strong>der</strong> udtrykkeligt og direkte møntet på disse sager giver politiets<strong>om</strong> udsendelsesmyndighed, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 30, stk. 2, mulighed forefter en konkret vur<strong>der</strong>ing at begrænse den pågældende udlændings k<strong>om</strong>munikationudadtil.Det <strong>må</strong> klart forudsættes, at sagen mod den pågældende og de relevante bestræbelserpå udsendelse fremmes mest muligt, idet det dog bemærkes, at hvis<strong>udlændinge</strong>n ikke medvirker til udsendelse, kan dette k<strong>om</strong>me pågældende tilskade i relation til den mulige tidsmæssige udstrækning <strong>af</strong> opretholdelsen <strong>af</strong>tiltag, <strong>der</strong> forhindrer <strong>udlændinge</strong>n i gennem k<strong>om</strong>munikation udadtil at skabesig et asylgrundlag.Tiltag efter den nævnte nye udtrykkelige hjemmel skal altid anvendes proportionalti forhold til den enkelte sag og med respekt for muligheden <strong>af</strong> at anvendede allerede eksisterende tiltag.Et iværksat tiltag skal løbende revur<strong>der</strong>es i forhold til sagens udvikling og iforhold til proportionaliteten, og tiltag skal ophøre straks, såfremt grundlagetherfor ikke længere er til stede.Tiltag skal altid respektere Danmarks internationale forpligtelser og grundlovensfrihedsrettighe<strong>der</strong>.Med henblik på at undgå, at den pågældende kan forhindre sin udsendelse pågrund <strong>af</strong> reglerne <strong>om</strong> non-refoulement, herun<strong>der</strong> at den pågældende genneminterviews og offentlig <strong>om</strong>tale <strong>af</strong> sin person kan skabe sig et asylgrundlag, kandet overvejes at supplere bestemmelserne i <strong>udlændinge</strong>lovens §§ 37 c, d og e,således at det er muligt un<strong>der</strong> frihedsberøvelsen at <strong>af</strong>skære eller begrænse<strong>udlændinge</strong>ns adgang til besøg og anden kontakt, <strong>der</strong> kan medvirke til at forhindreudsendelsen. Af samme grunde kan <strong>der</strong> være anledning til un<strong>der</strong> retsmø<strong>der</strong>i sagen, herun<strong>der</strong> un<strong>der</strong> hovedforhandlingen, at anvende navneforbud,referatforbud eller lukkede døre. Dette ændrer ikke ved <strong>udlændinge</strong>ns almindeligeløbende adgang til kontakt med dennes advokat.Beslutningen her<strong>om</strong> skal s<strong>om</strong> tilfældet er i dag med beslutninger efter bestemmelsernei §§ 37 c, d og e kunne efterprøves ved d<strong>om</strong>stolene.245
Det bemærkes, at <strong>der</strong> s<strong>om</strong> anført un<strong>der</strong> beskrivelsen <strong>af</strong> de supplerende vilkårog indgreb i kapitel 5.2.2 er knyttet varetagelsen <strong>af</strong> helt særlige for<strong>må</strong>l til <strong>der</strong>espektive indgreb, <strong>der</strong> således alene <strong>må</strong> anvendes til opfyldelse <strong>af</strong> disse for<strong>må</strong>log alene <strong>må</strong> anvendes i det <strong>om</strong>fang, at indgrebene er proportionale medforfølgelsen <strong>af</strong> det relevante for<strong>må</strong>l.Der er efter arbejdsgruppens opfattelse ikke behov for y<strong>der</strong>ligere supplerendeindgreb eller vilkår un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong> en sag <strong>om</strong> statens sikkerhed, hverkeni den eksisterende form eller efter den ovennævnte nye model.Det bemærkes dog, at frihedsberøvelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 36 efter degældende regler alene <strong>må</strong> anvendes, såfremt de i § 34 nævnte foranstaltningerikke er tilstrækkelige. Dette gæl<strong>der</strong> også i sager <strong>om</strong> personer, <strong>der</strong> er udvistefter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, fordi de <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Foranstaltningerne efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 34 vil dog s<strong>om</strong> altovervejendehovedregel ikke kunne udgøre de fornødne foranstaltninger i sager <strong>af</strong> dennekarakter.Der kan <strong>der</strong>for overvejes, <strong>om</strong> det gældende krav <strong>om</strong>, at frihedsberøvelse kun<strong>må</strong> anvendes, når de i <strong>udlændinge</strong>lovens § 34 nævnte foranstaltninger ikke ertilstrækkelige, bør fraviges i sager, hvor <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed. En sådan ordning kræver imidlertid en lovændring, jf. Højesteretskendelse <strong>af</strong> 2. december 1987, gengivet i UfR1988.111H. I en sådan muligny ordning vil <strong>der</strong> således være adgang til <strong>om</strong> nødvendigt og un<strong>der</strong> iagttagelse<strong>af</strong> Danmarks internationale forpligtelser at anvende frihedsberøvelse idisse sager, uden at politiet i almindelighed forinden skal vur<strong>der</strong>e og un<strong>der</strong>en d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> frihedsberøvelsen argumentere for at de mindre indgribendeforanstaltninger efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 34 ikke ville være tilstrækkelige.Afgørelser <strong>om</strong> frihedsberøvelse efter § 36 vil fortsat skulle leve op til proportionalitetsprincippet,men det synes ikke relevant i sager <strong>af</strong> denne karakter aleneat anvende § 34-foranstaltninger, hvorfor det er unødigt, at politiet skaloverveje, <strong>om</strong> § 34-foranstaltningerne er tilstrækkelige.Det bemærkes, at <strong>der</strong> ved proportionalitets<strong>af</strong>vejningen <strong>må</strong> sondres mellemiværksættelse og opretholdelse <strong>af</strong> frihedsberøvelse.246
Proportionalitetsbetingelsen skal således løbende være opfyldt, og det vil efter<strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne med tiden kunne blive vanskeligere at begrunde en fortsatopretholdelse <strong>af</strong> en frihedsberøvelse, end det var at begrunde iværksættelsenher<strong>af</strong>.9.3 Efterfølgende kontrolvilkår for personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhedDer kan efter de gældende regler i <strong>udlændinge</strong>loven pålægges <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong><strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, og s<strong>om</strong> ophol<strong>der</strong> sig i Danmark påtålt ophold, en række vilkår i form <strong>af</strong> kontrolforanstaltninger til at sikre <strong>der</strong>estilstedeværelse med henblik på udsendelse.Reglerne i <strong>udlændinge</strong>loven varetager grundlæggende statens interesser i reguleringen<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>s adgang til Danmark, herun<strong>der</strong> statens mulighed for atudvise og udsende <strong>udlændinge</strong>, s<strong>om</strong> Danmark ikke (længere) ønsker at give opholdher i landet.De gældende regler varetager <strong>der</strong>imod s<strong>om</strong> udgangspunkt ikke hensyn <strong>af</strong> str<strong>af</strong>feretligog sikkerhedsmæssig karakter, herun<strong>der</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> overvågning,forebyggelse og efterforskning <strong>af</strong> handlinger eller foretagen<strong>der</strong>, s<strong>om</strong> er eller<strong>må</strong> antages at kunne udvikle sig til en fare for rigets selvstændighed og sikkerhedog den lovlige samfundsorden.Når kontrolforanstaltninger og vilkår skal pålægges <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er i Danmarkpå tålt ophold s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong>, at de er udvist, da de <strong>må</strong> anses for en farefor statens sikkerhed, skal man <strong>der</strong>for være opmærks<strong>om</strong> på at holde de to hensyn udsendelsesbestræbelser og hensynet til statens fortsatte sikkerhed behørigtadskilt, således at de kontrolforanstaltninger og vilkår, <strong>der</strong> pålægges depågældende i et <strong>udlændinge</strong>retligt regi rent faktisk er foranstaltninger og vilkår,hvis hovedfor<strong>må</strong>l er at sikre <strong>udlændinge</strong>ns tilstedeværelse med henblik påudsendelse.Ellers gøres det vanskeligt at foretage den proportionalitetsvur<strong>der</strong>ing, <strong>der</strong> altidskal anlægges i sager <strong>om</strong> pålæggelse <strong>af</strong> kontrolforanstaltninger og vilkår, idetdet bliver uklart, hvad proportionaliteten skal <strong>må</strong>les i forhold til.247
Til eksemplificering her<strong>af</strong> kan det fremhæves, at proportionalitetsbetingelsen,<strong>der</strong> løbende skal være opfyldt, med tiden kan gøre det vanskeligere at begrundeindgreb i den enkelte udlændings forhold, for eksempel hvis det viser sigudsigtsløst eller direkte umuligt at udsende den pågældende. Der vil såledesikke længere være stærke udsendelsesmæssige interesser i at opretholde kontrolforanstaltningerog vilkår.Uanset dette forhold kan <strong>der</strong> stadig være en sådan risikovur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> den pågældende,at det fortsat er behov for kontrolforanstaltninger og vilkår, <strong>der</strong> hartil for<strong>må</strong>l at sikre kendskab til <strong>udlændinge</strong>ns opholdssted og generelle gøren ogladen, men dette er ud fra sikkerhedsmæssige årsager.I et sådant tilfælde bør <strong>der</strong> efter arbejdsgruppens opfattelse ikke ske regulering<strong>af</strong> kontrollen med <strong>udlændinge</strong>ns ophold og tilstedeværelse gennem regler i<strong>udlændinge</strong>loven, herun<strong>der</strong> gennem de eksisterende <strong>udlændinge</strong>retlige instrumenter.Der bør i stedet ske en regulering <strong>af</strong> dette i en traditionelt str<strong>af</strong>feretligt eller iet særligt efterretningsmæssigt/sikkerhedsmæssigt regi.Arbejdsgruppen har i den forbindelse set nærmere på den britiske ordning medcontrol or<strong>der</strong>s, jf. kapitel 7.7.3.1.9.3.1 Om muligheden for indførelse <strong>af</strong> særlige kontrolforanstaltninger medinspiration fra de britiske control or<strong>der</strong>sS<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> kapitel 7.7.3.1, er for<strong>må</strong>let med control or<strong>der</strong>s netop bre<strong>der</strong>eend blot et rent <strong>udlændinge</strong>retligt sigte. For<strong>må</strong>let med indførelsen <strong>af</strong>control or<strong>der</strong>s er således, at personer, <strong>der</strong> mistænkes for at være involverede iterrorrelaterede aktiviteter, indskrænkes i <strong>der</strong>es mulighe<strong>der</strong> for at kunne involveresig y<strong>der</strong>ligere i disse. En control or<strong>der</strong> anses således s<strong>om</strong> en kriminalitetsforebyggendeforanstaltning.S<strong>om</strong> beskrevet i kapitel 8.1.2.1 rejser den mulige brug <strong>af</strong> særlige kontrolforanstaltningeri sager <strong>om</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,en række spørgs<strong>må</strong>l/problemstillinger i forhold til respekten for Danmarks internationaleforpligtelser.248
En ordning med særlige kontrolforanstaltninger, <strong>der</strong> er begrænset til at <strong>om</strong>fatte<strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, s<strong>om</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,vil formentlig ikke være forenelig med diskriminationsforbuddet i artikel 14 iDen Europæiske Menneskerettighedskonvention, jf. 4. tillægsprotokol artikel2., idet <strong>der</strong> ikke anvendes tilsvarende foranstaltninger over for andre, herun<strong>der</strong>danske statsborgere, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhedDet <strong>må</strong> <strong>der</strong>for såfremt man ønsker at arbejde vi<strong>der</strong>e med tanker <strong>om</strong> at indføresærlige kontrolforanstaltninger overvejes at udforme forslag her<strong>om</strong> således,at det også <strong>om</strong>fatter danske statsborgere, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed. Et sådant forslag vil være foreneligt med den nævnte bestemmelsei artikel 14 i konventionen, men vil fortsat kunne rejse en rækkespørgs<strong>må</strong>l i forhold til andre bestemmelser i konventionen.Arbejdsgruppen bemærker i øvrigt, at det bør overvejes, <strong>om</strong> særlige kontrolforanstaltninger,<strong>der</strong> i givet fald skal gælde for såvel danske s<strong>om</strong> udenlandskestatsborgere, og s<strong>om</strong> primært skal udgøre kriminalitetsforebyggende foranstaltningeri forhold til disse personers fortsatte ophold i Danmark, i så faldikke primært reguleres i <strong>udlændinge</strong>lovgivningen.Alternativt kan <strong>der</strong> s<strong>om</strong> tilfældet allerede er i dag i relation til bl.a. de i kapitel5.2 nævnte indgreb og vilkår, <strong>der</strong> relaterer sig til spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> frihedsberøvelse,herun<strong>der</strong> spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> anvendelsen <strong>af</strong> isolation og brev- og besøgskontrol i <strong>udlændinge</strong>lovgivningen etableres et selvstændigt regelsæt forsærlige kontrolforanstaltninger for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> med de rette henvisningerkan gælde parallelt til reglerne for danske statsborgere, <strong>der</strong> i givet fald <strong>må</strong>antages at ville blive reguleret i blandt andet retsplejeloven.9.3.2 Skærpelser <strong>af</strong> de gældende <strong>udlændinge</strong>retlige kontrolforanstaltningerog vilkårI forbindelse med behandlingen <strong>af</strong> lovforslag nr. L 69 <strong>af</strong> 13. november 2008(Skærpet meldepligt for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, styrket kontrol med overholdelse<strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted samtforhøjelse <strong>af</strong> str<strong>af</strong>ferammen for overtrædelse <strong>af</strong> en pålagt meldepligt eller etpåbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted) var <strong>der</strong> en indgåendepolitisk drøftelse og behandling <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> mulighe<strong>der</strong>ne for skærpelse<strong>af</strong> de gældende <strong>udlændinge</strong>retlige kontrolforanstaltninger og vilkår.249
S<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> lovforslaget, er det regeringens opfattelse, at forslagetinden for det gældende k<strong>om</strong>petence- og prøvelsessystem strammer kontrolforanstaltningernemest muligt for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, samt forhøjer str<strong>af</strong>ferammen for overtrædelse <strong>af</strong> en pålagtmeldepligt eller et påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted,hvis <strong>der</strong> foreligger skærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>.Det fremgår desuden, at regeringen har besluttet, at overvejelserne <strong>om</strong> bl.a.eventuelle y<strong>der</strong>ligere kontrolforanstaltninger for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, <strong>af</strong>venter arbejdsgruppens betænkning.Det er på denne baggrund efter arbejdsgruppens opfattelse hensigtsmæssigt, atman først vur<strong>der</strong>er spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> anvendelsen <strong>af</strong> særlige kontrolforanstaltningers<strong>om</strong> en sikkerhedsmæssig foranstaltning.Arbejdsgruppen har desuden noteret sig, at <strong>der</strong> i forbindelse med det lovforberedendearbejde i relation til lovforslag nr. L 69 er sket en grundig behandling<strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong>, hvor meget de gældende regler <strong>om</strong> kontrolforanstaltningerkan strammes uden at k<strong>om</strong>me i konflikt med grundloven og Danmarks internationaleforpligtelser, og at det <strong>må</strong> antages, at <strong>der</strong> efter vedtagelsen <strong>af</strong> lovforslagnr. L 69 i det væsentlige er sket de stramninger, <strong>der</strong> er mulige un<strong>der</strong> henvisningtil det rent <strong>udlændinge</strong>retlige for<strong>må</strong>l at få udsendt <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> erudvist, fordi de <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Det bemærkes i den forbindelse, at en ordning med særlige kontrolforanstaltninger<strong>må</strong> antages s<strong>om</strong> udgangspunkt at få den betydning, at de vilkår, <strong>der</strong> iden forbindelse fastsættes, vil kunne overflødiggøre iværksættelse <strong>af</strong> kontrolforanstaltningerog vilkår, <strong>der</strong> alene har et <strong>udlændinge</strong>retligt præget for<strong>må</strong>l irelation til muligheden for at sikre udsendelse <strong>af</strong> den pågældende.Arbejdsgruppen har imidlertid overvejet, <strong>om</strong> de gældende regler også eftervedtagelsen <strong>af</strong> lovforslag nr. L 69, jf. lov nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december 2008 kansuppleres inden for rammerne <strong>af</strong> den gældende k<strong>om</strong>petence- og klagesystem.Der er i enkelte landes regulering <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed, gjort erfaringer med anvendelsen <strong>af</strong> elektronisk monitorering(fodlænker), og <strong>der</strong> kunne også henset til det ovenfor i <strong>af</strong>snit 9.3.1250
anførte <strong>om</strong> mulige overvejelser <strong>om</strong> indførelsen <strong>af</strong> særlige kontrolforanstaltninger også i Danmark gøres erfaringer med anvendelsen <strong>af</strong> fodlænker i sager <strong>om</strong>statens sikkerhed.Arbejdsgruppen skal i den forbindelse pege på, at <strong>der</strong> kan være anledning tilnærmere at overveje nedennævnte mulighe<strong>der</strong> for at anvende fodlænker i sager<strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er udvist s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong>, at de <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed.a. Fodlænke i forbindelse med <strong>af</strong>soning <strong>af</strong> en d<strong>om</strong> for manglende overholdelse<strong>af</strong> meldepligt og/eller manglende efterlevelse <strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage opholdpå bestemt indkvarteringsstedS<strong>om</strong> anført ovenfor i kapitel 5.3 og 5.4, kan overtrædelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens§§ 34, stk. 3, og 42 a, stk. 8, <strong>om</strong> meldepligt og manglende efterlevelse <strong>af</strong> påbud<strong>om</strong> at tage ophold på bestemt indkvarteringssted str<strong>af</strong>fes efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 60, stk. 1. Efter den seneste lovændring er str<strong>af</strong>fen bøde eller un<strong>der</strong>skærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> fængsel indtil 1 år.Efter de gældende regler i str<strong>af</strong>fuldbyrdelsesloven vil en frihedsstr<strong>af</strong> på indtil3 <strong>må</strong>ne<strong>der</strong>s fængsel efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne kunne udstås på bopælen un<strong>der</strong>intensiv overvågning og kontrol (elektronisk fodlænke). Denne <strong>af</strong>soningsformstår i princippet også åben i forhold til en udlænding, <strong>der</strong> er idømt frihedsstr<strong>af</strong>efter de ovennævnte regler i <strong>udlændinge</strong>loven.Arbejdsgruppen skal imidlertid bemærke, at str<strong>af</strong>fuldbyrdelsesloven opstilleren række betingelser for <strong>af</strong>soning i elektronisk fodlænke, herun<strong>der</strong> at dendømtes boligforhold er <strong>af</strong> en sådan besk<strong>af</strong>fenhed, at str<strong>af</strong>fuldbyrdelsen på bopælenkan gennemføres un<strong>der</strong> intensiv overvågning og kontrol. Afsoning i elektroniskfodlænke kan endvi<strong>der</strong>e efter gældende ret alene ske, hvis den dømteselv ønsker dette (og findes egnet <strong>af</strong> Direktoratet for Kriminalforsorgen).Hertil k<strong>om</strong>mer, at elektronisk fodlænke s<strong>om</strong> <strong>af</strong>soningsform tager sigte på atsikre, at den dømte kan opretholde kontakten til sin familie og arbejde/uddannelse.Ordningen er således grundlæggende båret <strong>af</strong> et hensyn til atfremme resocialisering <strong>af</strong> den dømte.251
Den nuværende ordning for <strong>af</strong>soning på bopælen un<strong>der</strong> intensiv overvågning ogkontrol (elektronisk fodlænke) er således s<strong>om</strong> udgangspunkt ikke møntet på<strong>af</strong>soning <strong>af</strong> idømt frihedsstr<strong>af</strong> efter de ovennævnte regler i <strong>udlændinge</strong>loven.b. Fodlænke s<strong>om</strong> supplerende indgreb ved grove brud på meldepligt og vedmanglende efterlevelse <strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringsstedS<strong>om</strong> nærmere beskrevet ovenfor i kapitel 5.3 og 5.4 udgør meldepligt og påbud<strong>om</strong> at tage ophold på bestemt indkvarteringssted foranstaltninger, <strong>der</strong> tagersigte på at fremme myndighe<strong>der</strong>nes mulighe<strong>der</strong> for at effektuere en <strong>af</strong>gørelse<strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>.De gældende mulighe<strong>der</strong> for <strong>administrativ</strong>t at skride ind over for en udlænding,<strong>der</strong> ikke overhol<strong>der</strong> et påbud <strong>om</strong> meldepligt og/eller <strong>om</strong> at tage ophold på bestemtindkvarteringssted, er beskrevet ovenfor i kapitel 5.3 og 5.4.Arbejdsgruppen skal i tilknytning hertil pege på muligheden for at give myndighe<strong>der</strong>ne(henholdsvis politiet og Udlændingeservice) adgang til <strong>administrativ</strong>t(udenretligt) at skærpe foranstaltningerne ved manglende overholdelse <strong>af</strong> påbud<strong>om</strong> meldepligt og/eller at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted,således at den pågældende udlænding udstyres med elektronisk fodlænke. Dettevil dels rent fysisk gøre <strong>udlændinge</strong>n mere opmærks<strong>om</strong> på påbuddet, delsudgøre en markering <strong>af</strong>, at manglende overholdelse <strong>af</strong> påbuddet har konsekvenser.En ordning <strong>af</strong> den beskrevne karakter, hvor en udlænding ved en <strong>administrativ</strong>beslutning udstyres med elektronisk fodlænke, vil forudsætte, at den pågældendeudlænding enten samtykker heri eller har adgang til at kræve beslutningenprøvet ved d<strong>om</strong>stolene. Prøvelsen vil liges<strong>om</strong> ved andre udenretlige sanktioner(bødeforelæg m.v.) i givet fald skulle finde sted un<strong>der</strong> str<strong>af</strong>feprocessuelleformer un<strong>der</strong> iagttagelse <strong>af</strong> artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.Arbejdsgruppen er samtidig opmærks<strong>om</strong> på, at almindelige proportionalitetshensynvil føre til, at en sådan ordning <strong>må</strong> antages alene at kunne anvendesover for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> gentagne gange ikke har overholdt meldepligten ellerikke har efterlevet påbud <strong>om</strong> at tage ophold på bestemt indkvarteringssted.252
Arbejdsgruppen skal herudover inspireret <strong>af</strong> overvejelser fra Norge vedrørendebrug <strong>af</strong> fodlænker i forbindelse med polititilhold pege på muligheden for,at en udlænding, s<strong>om</strong> er udvist, idet den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, men s<strong>om</strong> ikke kan udsendes, udstyres med elektronisk fodlænkefor at kontrollere, at den pågældende ikke indfin<strong>der</strong> sig bestemte ste<strong>der</strong>her i landet.Der tænkes herved på en model, hvor fodlænken benyttes til at aktivere enalarm, hvis den pågældende f.eks. k<strong>om</strong>mer for tæt på et nærmere <strong>af</strong>grænsetsted (f.eks. lokaliteter, hvor de aktiviteter, <strong>der</strong> har ført til at anse den pågældendefor en fare for statens sikkerhed, <strong>må</strong> antages at være rettet imod).Arbejdsgruppen er opmærks<strong>om</strong> på, at en sådan ordning i høj grad snarere vilvære begrundet i hensynet til at sikre, at <strong>udlændinge</strong>n ikke fortsætter de aktiviteter,<strong>der</strong> har ført til at anse den pågældende for en fare for statens sikkerhed,frem for i hensynet til at sikre mulighed for at effektuere udsendelsen <strong>af</strong>den pågældende. Ordningen rejser således grundlæggende spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> forholdettil diskriminationsforbuddet i artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention,idet ordningen ikke forudsættes anvendt i forhold til danskestatsborgere, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Hertil k<strong>om</strong>mer, at en sådan ordning alene vil være relevant i tilfælde, hvor denpågældende udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong>aktiviteter rettet mod bestemte ste<strong>der</strong> og/eller personer. Ordningen vil endvi<strong>der</strong>ei praksis forudsætte, at (ejeren <strong>af</strong>) det pågældende sted eller den pågældendeperson samtykker i at være udstyret med en sen<strong>der</strong>, <strong>der</strong> kan udløse enalarm, hvis <strong>udlændinge</strong>n indfin<strong>der</strong> sig. Herudover forudsætter ordningen, atden pågældende udlænding enten samtykker i at være udstyret med fodlænkeeller har adgang til at kræve beslutningen prøvet ved d<strong>om</strong>stolene i overensstemmelsemed artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.En ordning <strong>af</strong> den beskrevne karakter vil endvi<strong>der</strong>e skulle praktiseres med respekt<strong>af</strong> Danmarks internationale forpligtelser, herun<strong>der</strong> navnlig i forhold tilretten til frit valg <strong>af</strong> opholdssted efter artikel 2 i 4. tillægsprotokol til Den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention, jf. nærmere her<strong>om</strong> i kapitel 6.2.3.253
Samtidig rejser ordningen en række spørgs<strong>må</strong>l <strong>af</strong> mere praktisk karakter, ogindførelsen <strong>af</strong> ordningen bør således i givet fald <strong>af</strong>vente de praktiske/tekniskeerfaringer fra Norge.9.3.2.1 Andre myndighe<strong>der</strong>s viden <strong>om</strong>, at en udlænding er på tålt ophold iDanmarkDer er i <strong>udlændinge</strong>loven en pligt for Udlændingeservice til at orientere en<strong>administrativ</strong>t udvist udlændings opholdsk<strong>om</strong>mune <strong>om</strong>, at den pågældendeseventuelle tidligere opholdstilladelse er bortfaldet.Det følger således <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 44 a, stk. 1, nr. 3, at Udlændingeservice uden <strong>udlændinge</strong>ns samtykke skal vi<strong>der</strong>egive oplysninger <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>nsopholdstilladelse er nægtet forlænget, er bortfaldet eller er inddraget,til k<strong>om</strong>munalbestyrelsen for den k<strong>om</strong>mune, hvor <strong>udlændinge</strong>n bor eller ophol<strong>der</strong>sig.Der har blandt andet un<strong>der</strong> Folketingets behandling <strong>af</strong> lovforslag nr. L 69 væretudtrykt politisk ønske <strong>om</strong>, at det sikres, at et tålt ophold ikke bidrager til, at<strong>udlændinge</strong>n ikke efterk<strong>om</strong>mer pligten til at udrejse <strong>af</strong> Danmark.Det <strong>må</strong> anses for at have central betydning for opretholdelsen <strong>af</strong> motivationenfor at udrejse for en udlænding, <strong>der</strong> er på tålt ophold, at denne ikke på nogen<strong>må</strong>de uretmæssigt kan gøre brug <strong>af</strong> velfærdsydelser, s<strong>om</strong> er forbeholdt personermed lovligt ophold her i landet.Arbejdsgruppen peger <strong>der</strong>for på, at det kan overvejes, <strong>om</strong> det er hensigtsmæssigtat udarbejde særlige erindringsprocedurer for <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nesvi<strong>der</strong>egivelse <strong>af</strong> oplysninger til k<strong>om</strong>munerne, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 44 a, stk.1, i sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er udvist efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, da de <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed, således at det løbende sikres bedst muligt,at <strong>udlændinge</strong>ns opholdsk<strong>om</strong>mune er bekendt med den status, s<strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>nsophold her i landet har.Det bør efter arbejdsgruppens opfattelse helt generelt sikres bedst muligt, at<strong>der</strong> ikke på nogen <strong>må</strong>de kan opstå tvivl hos k<strong>om</strong>muner eller hos andre offentligemyndighe<strong>der</strong> <strong>om</strong>, hvilke rettighe<strong>der</strong> en udlænding, <strong>der</strong> er på tålt ophold i254
Danmark, og s<strong>om</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, <strong>må</strong>tte have un<strong>der</strong>det tålte ophold.Arbejdsgruppen er <strong>der</strong>for <strong>af</strong> den opfattelse, at Integrationsministeriet i samarbejdemed bl.a. K<strong>om</strong>munernes Landsforening og Velfærdsministeriet hurtigtbør igangsætte en nærmere un<strong>der</strong>søgelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> de gældende regler i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 44 a er tilstrækkelige, eller <strong>om</strong> de kan og bør udbygges.255
10. Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer10.1 IndledningDet fremgår <strong>af</strong> arbejdsgruppens k<strong>om</strong>missorium, at den skal overveje, hvordanman kan sikre mulighed for, at <strong>udlændinge</strong>, s<strong>om</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, kan udsendes <strong>af</strong> Danmark, uden at risikere dødsstr<strong>af</strong>, tortureller anden umenneskelig behandling eller str<strong>af</strong>, f.eks. ved indgåelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>talemed hjemlandet såkaldt dipl<strong>om</strong>atisk forsikring eller en <strong>af</strong>tale med et tredjeland.Arbejdsgruppen har <strong>der</strong>for un<strong>der</strong>søgt og vur<strong>der</strong>et muligheden for at anvendedipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, herun<strong>der</strong> de krav, <strong>der</strong> i givet fald <strong>må</strong> stilles til sådanne.De fleste <strong>af</strong> de konkrete sager, <strong>der</strong> henvises til nedenfor, er mere udførligt <strong>om</strong>talti kapitel 6.10.2 Definition og karakteristik <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerDanmark har tiltrådt henholdsvis Den Europæiske Menneskerettighedskonventi-nvention.Danmark er <strong>der</strong>med folkeretligt forpligtet <strong>af</strong> de regler, s<strong>om</strong> er gennemgåetovenfor i kapitel 6.Dette indebærer, at Danmark i forbindelse med en beslutning <strong>om</strong> at udvise enperson er folkeretligt forpligtet til konkret at vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er vægtigegrunde til at antage, at personen vil være i fare for at blive un<strong>der</strong>kastet tortur(eller anden alvorlig forfølgelse) i det land, s<strong>om</strong> den pågældende udvises til.Såfremt man fra dansk side undla<strong>der</strong> at foretage en sådan vur<strong>der</strong>ing, eller vur<strong>der</strong>ingenikke gennemføres i overensstemmelse med de gældende regler, kanDanmark ifalde et folkeretligt ansvar og et erstatningsansvar over for den pågældendeperson. Det gør, jf. ovenfor, ingen forskel, <strong>om</strong> den pågældende udvisespå grund <strong>af</strong> almindelig kriminalitet, eller fordi vedk<strong>om</strong>mende udgør en sikkerhedstrussel.Det forhold, at Danmarks menneskeretlige forpligtelser på denne <strong>må</strong>de kan føretil, at en ønsket <strong>udvisning</strong> ikke kan gennemføres, rejser spørgs<strong>må</strong>let, <strong>om</strong>man gennem brug <strong>af</strong> såkaldte dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer kan eliminere eller reducererisikoen for at ifalde et sådant folkeretligt og erstatningsretligt ansvar.256
Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer er udsendelses<strong>af</strong>taler, hvor den stat, s<strong>om</strong> den pågældendeperson udvises til modtagerstaten , udtrykkeligt forpligter sig over forden stat, s<strong>om</strong> udviser den pågældende - udsen<strong>der</strong>staten -, til at sikre, at denudsendte ikke behandles i strid med torturforbuddet. Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerkan også indeholde andre relevante elementer s<strong>om</strong> f.eks. krav <strong>om</strong> retfærdigeretssager eller særlige bestemmelser vedrørende dødsstr<strong>af</strong>, jf. nærmere nedenfor.Dette kapitel <strong>om</strong>handler alene udsendelse fra Danmark over landegrænser til etandet land, typisk hjemlandet. Danmarks forpligtelser ved overlevering <strong>af</strong> tilbageholdtetil myndighe<strong>der</strong>ne i en stat, hvor Danmark i forbindelse med internationalemilitære indsatser <strong>må</strong>tte have tilbageholdt den pågældende, vil såledesikke blive berørt, da det ikke er relevant i denne sammenhæng.Der vil i det følgende blive fokuseret på <strong>udvisning</strong>ssituationen, og nedenståendevil ikke uden vi<strong>der</strong>e i sin helhed kunne overføres til en udleveringssituation;en situation, hvor en person udleveres efter anmodning til retsforfølgning i enanden stat. Forholdet mellem de to stater er således i udleveringssituationenan<strong>der</strong>ledes end i <strong>udvisning</strong>ssituationen, hvor det typisk kun er udsen<strong>der</strong>staten,<strong>der</strong> har interesse i udsendelsen. Modtagerstaten vil normalt være an<strong>der</strong>ledesmotiveret til at efterleve sine forpligtelser ved udlevering end ved <strong>udvisning</strong>.Det er dog givet, at forbuddet mod refoulement, jf. nedenfor <strong>af</strong>snit 10.3, ogsågæl<strong>der</strong> ved udlevering.For<strong>må</strong>let med anvendelse <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer er at løse det dilemma,<strong>der</strong> opstår, når en stat har et ønske <strong>om</strong> at udvise en person, s<strong>om</strong> er mistænktfor terrorisme, eller har begået andre alvorlige forbrydelser, men ikke kan udviseden pågældende til hjemlandet eller et andet land, fordi <strong>der</strong> er vægtigegrunde til at antage, at den pågældende dér vil være i fare for at blive un<strong>der</strong>kastettortur eller anden alvorlig forfølgelse.En række stater har i sådanne situationer søgt gennem brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer at eliminere eller reducere risikoen for at ifalde et folkeretligtansvar for at krænke det folkeretlige forbud mod tvangsmæssig udsendelse <strong>af</strong>personer til lande, hvor de risikerer tortur.Det er kun for lande, hvor <strong>der</strong> foreligger en reel risiko for tortur, umenneskeligeller nedværdigende behandling eller str<strong>af</strong>, dvs. typisk lande, s<strong>om</strong> i forvejen257
krænker det absolutte forbud mod tortur, at det kunne være relevant at overvejeat opnå dipl<strong>om</strong>atiske garantier. Dette aspekt er selvsagt helt centralt forvur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> modtagerstatens troværdighed og sikkerheden for, at en dipl<strong>om</strong>atiskforsikring efterleves i god tro.Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer anvendes mere eller mindre rutinemæssigt i situationer,hvor en udvist eller udleveret person kunne risikere dødsstr<strong>af</strong>.I modsætning til tortur er dødsstr<strong>af</strong> ikke generelt forbudt og idømmes efter entransparent procedure, normalt un<strong>der</strong> betryggende retsplejegarantier. Hvis<strong>der</strong>, trods den dipl<strong>om</strong>atiske forsikring, nedlægges påstand <strong>om</strong> dødsstr<strong>af</strong>, viludsen<strong>der</strong>staten kunne nå at gribe ind over for modtagerstaten inden en eventuelhenrettelse. Det er typisk ikke muligt i relation til tortur, s<strong>om</strong> altid foregåri hemmelighed. Der er <strong>der</strong>for færre betænkelighe<strong>der</strong> ved at anvende dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer i forhold til dødsstr<strong>af</strong>.Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer kan antage meget forskellige former.Der kan være tale <strong>om</strong> relativt kortfattede dipl<strong>om</strong>atiske noter vedrørende eneller flere nærmere angivne personer. Disse noter kan have meget forskelligtindhold, jf. praksisgennemgangen i kapitel 7, men har typisk det til fælles, atmodtagerstaten forsikrer, at den eller de <strong>om</strong>handlede personer ikke vil blivemishandlet. Andre dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer udformes s<strong>om</strong> generelle <strong>af</strong>taler , <strong>der</strong> <strong>om</strong>fatter alle personer,s<strong>om</strong> <strong>må</strong>tte blive udvist til det pågældende land. Sådanne generelle <strong>af</strong>taler viltypisk skulle suppleres med konkrete <strong>af</strong>taler for hver <strong>udvisning</strong>.Ved generelle <strong>af</strong>taler kan <strong>der</strong> imidlertid <strong>af</strong>tales standardvilkår for konkrete<strong>af</strong>taler, <strong>der</strong> <strong>af</strong>dækker en grundlæggende fælles forståelse og enighed <strong>om</strong> rammerfor konkrete <strong>af</strong>taler, og <strong>der</strong> kan etableres procedurer og fastlagte foramed henblik på at muliggøre en hurtigere indgåelse <strong>af</strong> konkrete <strong>af</strong>taler.Omvendt kan generelle <strong>af</strong>taler også have en tendens til at være så generelle,at de får et mere begrænset reelt indhold. Det bør også overvejes, <strong>om</strong> det forhold,at flere vestlige lande indgår generelle <strong>af</strong>taler <strong>af</strong> begrænset reelt indholdmed et relevant tredjeland, er hensigtsmæssigt og foreneligt med de generelletiltag mod tortur i relevante tredjelande, jf. <strong>af</strong>snit 10.4, idet <strong>af</strong>talernerent politisk vil risikere at udgøre hindringer for et effektivt internationalt258
pres mod tredjelandet, <strong>der</strong> vil kunne henvise til sin velvillighed til at indgå generelle<strong>af</strong>taler <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer s<strong>om</strong> udtryk for landets åbenhed og<strong>af</strong>standtagen til tortur.Blandt de lande, <strong>der</strong> er <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> arbejdsgruppens un<strong>der</strong>søgelser, jf. kapitel7, anven<strong>der</strong> kun Storbritannien generelle Memoranda of Un<strong>der</strong>standing. Sådannegenerelle <strong>af</strong>taler kan muligvis lette etableringen <strong>af</strong> monitoreringen <strong>af</strong> denudviste, jf. nedenfor un<strong>der</strong> <strong>af</strong>snit 10.3.3, men vil ikke have nogen selvstændigværdi, hvis <strong>der</strong> ikke fin<strong>der</strong> konkrete <strong>udvisning</strong>er sted. I en sådan situation viludgifterne forbundet hermed ofte kunne vise sig at være større end ved konkrete<strong>af</strong>taler for hver <strong>udvisning</strong>. S<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> kapitel 7.3.2, gør Canadaefter en konkret vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> anvendeligheden i forhold til den enkelte sagbrug <strong>af</strong> konkrete dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer i blandt andet sager vedrørende <strong>udvisning</strong>,hvor <strong>der</strong> foreligger en torturrisiko.Der er forskellig praksis med hensyn til offentliggørelse <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.Således er dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer modtaget <strong>af</strong> USA hemmelige, medensindholdet <strong>af</strong> nyere britiske <strong>af</strong>taler normalt er offentligt. Ønsket <strong>om</strong> hemmeligholdelseskyldes, at det ofte vil være lettere at opnå tilfredsstillende <strong>af</strong>taleri hemmelighed, da de færreste stater umiddelbart vil indrømme offentligt,at de ikke overhol<strong>der</strong> de folkeretlige forpligtelser, s<strong>om</strong> en dipl<strong>om</strong>atiskforsikring <strong>om</strong>fatter. På den anden side vil hemmeligholdte <strong>af</strong>taler ikke haveden store værdi i forhold til konkrete søgs<strong>må</strong>l, hvis de ikke kan forelægges nationaleog internationale d<strong>om</strong>stole eller andre relevante overvågningsinstanser.10.3 Det folkeretlige retsgrundlagDanmarks folkeretlige forpligtelser på dette <strong>om</strong>råde findes først og fremmest iDen Europæiske Mennesker r- Rettighe<strong>der</strong> (ICCPR) artikel 7.De i konventionerne indeholdte folkeretlige regler er blevet fortolket <strong>af</strong> denEuropæiske Menneskerettighedsd<strong>om</strong>stol (EMD) og i forbindelse med konkrete Torturk<strong>om</strong>itéen (CAT) og Menneskerettighedsk<strong>om</strong>itéen(CCPR) s<strong>om</strong> er nedsat i medfør <strong>af</strong> de pågældende FNkonventioner. Hertil k<strong>om</strong>mer de vedtagne fortolkningsbidr m- 259
s<strong>om</strong> treaty bodies har udarbejdet, <strong>der</strong> dog ikke er retligt bindende og ikke al-o-Den heFN´s Torturkonvention artikel 3udlevere en person til en stat, hvor <strong>der</strong> er vægtige grunde for atantage, at han vil være i faTilsvarende forbud mod refoulement er efter fast praksis indfortolket i degenerelle forbud mod tortur i EMRK artikel 3 og artikel 7 i ICCPR, jf. f.eks.Menneskerettighedsk<strong>om</strong>iteens General C<strong>om</strong>ment nr. 29 § 9 og Chahal sagen vedEMD (sag nr. 70/1995/576/662) § 74: it is well established in the case-law ofthe Court that expulsion by a Contracting State may give rise to an issue un<strong>der</strong>art. 3, and hence engage the responsibility of that State un<strong>der</strong> the Convention,where substantial grounds have been shown for believing that the personin question, if expelled, would face a real risk of being subjected to treatmentcontrary to art. 3 in the receiving country.Mens refoulementsforbuddet i UNCAT udtrykkeligt er begrænset til tortur, s<strong>om</strong>defineret i konventionens artikel 1, <strong>om</strong>fatter forbuddet i EMRK og ICCPR ogsåanden (CIDT). Danmarker således utvivls<strong>om</strong>t folkeretligt forpligtet til hverken at udsende personertil lande, hvor <strong>der</strong> er vægtige grunde til at antage, at de pågældende kanblive udsat for tortur, eller hvor <strong>der</strong> er tilsvarende grunde til at risikere CIDT.10.3.1 TorturrisikoenI substansen er det centrale i den folkeretlige forpligtelse, at <strong>der</strong> i hvert enkelttilfælde <strong>må</strong> foretages en konkret, individuel vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> den pågældendestår over for en forudsigelig eller nærliggende, reel og personlig risikofor at blive udsat for tortur eller CIDT. Vur<strong>der</strong>ingen <strong>må</strong> ske med udgangspunkt ien generel vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> menneskerettighedssituationen i det land, hvortil denpågældende tænkes udvist, jf. Saadi § 130: 260
there is a risk of ill-treatment, the Court must examine the foreseeable consequencesof sending the applicant to the receiving coun og UNCAT artikel3 stk. 3: [tilat antage risiko for tortur] skal de k<strong>om</strong>petente myndighe<strong>der</strong> tage alle de relevante<strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> i betragtning, herun<strong>der</strong> <strong>om</strong> <strong>der</strong> i den pågældende stater et fast mønster <strong>af</strong> alvorlige, åbenbare eller massive krænkelser <strong>af</strong> menneskerettighe<strong>der</strong>nHerudover skal <strong>der</strong> foretages en konkret vur<strong>der</strong>ing i forholdtil den pågældende person. Den generelle menneskerettighedssituation vil kunnesmitte <strong>af</strong> på den konkrete vur<strong>der</strong>ing, liges<strong>om</strong> det vil skulle tages i betragtning,<strong>om</strong> det i sig selv udløser en risiko for tortur, at de lokale myndighe<strong>der</strong>sopmærks<strong>om</strong>hed henledes på en given person gennem et forslag <strong>om</strong> indgåelse <strong>af</strong>en udsendelses<strong>af</strong>tale.Hvis både den generelle og den konkrete vur<strong>der</strong>ing peger i samme retning, erudfaldet givet. Hvis den konkrete vur<strong>der</strong>ing tilsiger, at den persongruppe, denudviste tilhører (f.eks. terrormistænkte) ikke risikerer tortur, vil den pågældendeprincipielt kunne udsendes, selv <strong>om</strong> den generelle menneskerettighedssituationikke er tilfredsstillende, jf. H.M.H. mod Australien ved CAT (sag nr.177/2001) <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> til S<strong>om</strong>alia, hvor klageren ikke havde påvist, at <strong>der</strong>forelå vægtige grunde for at antage, at han personlig ville blive udsat for tortur.Hvis <strong>der</strong> <strong>om</strong>vendt ikke er alvorlige generelle problemer med menneskerettighedssituationeni modtagerlandet, men dog en torturrisiko for den pågældendegruppe, vil <strong>der</strong> ikke kunne udvises. Un<strong>der</strong> en international procesførelsevil det s<strong>om</strong> udgangspunkt påhvile klageren prima facie at påvise, at <strong>der</strong> foreliggervægtige grunde til at antage, at han vil blive udsat for tortur eller CIDT.Det kan f.eks. søges påvist med henvisning til NGO materiale, materiale fra FNeller de offentliggjorte lan<strong>der</strong>apporter fra det amerikanske udenrigsministerium.Den indklagede stat vil skulle påvise, at klageren ikke vil blive udsat for enreel risiko for tortur eller CIDT, enten fordi <strong>der</strong> ikke eksisterer sådanne problemermed modtagerlandets efterlevelse <strong>af</strong> sine forpligtelser og/eller, at <strong>der</strong>er særlige grunde til at antage, at den pågældende ikke vil blive udsat for tortureller CIDT, jf. Saadi mod Italien (vedrørende <strong>udvisning</strong> til Tunesien) vedEMD (sag nr. 37201/06) § 128 - 133.En dipl<strong>om</strong>atisk forsikring vil kunne indgå i ovennævnte vur<strong>der</strong>ing, men fritagerikke udsen<strong>der</strong>staten fra inden udsendelsen at sikre sig, at <strong>der</strong> ikke foreliggervægtige grunde for at antage, at den pågældende vil blive udsat for tortur.Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer udgør således ikke et alternativ til en fuldstændig261
isikovur<strong>der</strong>ing, s<strong>om</strong> vil være det <strong>af</strong>gørende grundlag for <strong>udvisning</strong>sbeslutningen,men de vil kunne påvirke udfaldet <strong>af</strong> vur<strong>der</strong>ingen.10.3.2 Lovligheden <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerEn række sager <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer har været til prøvelse ved EMD ogFN-konventionernes klageinstanser, jf. kapitel 6. Ingen <strong>af</strong> disse <strong>af</strong>gørelser tagerklart og utvetydigt generel stilling til, <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer s<strong>om</strong>sådan er lovlige eller ulovlige. Kun en enkelt <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne Attia mod Sverigeved UNCAT (sag nr. 199/2002) lægger med nogen sikkerhed en dipl<strong>om</strong>atiskforsikring til grund for at acceptere en <strong>udvisning</strong>, jf. § 12.3this time, a substantial personal risk of torture of the c<strong>om</strong>plainant in the På grundlag <strong>af</strong> nye oplysninger <strong>af</strong>viste k<strong>om</strong>iteendog i den efterfølgende Agiza sag (sag nr. 233/2003) at lægge de samme dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer til grund, jf. § 13.4 ssurances,which, moreover, provided no mechanism for their enforcement, didnot suffice to protect against this manifest risk. Afgørelsen i Attia sagen kansåledes næppe tillægges større betydning. I Mamatkolov og Askarov mod Tyrkiet(sag nr. 46827/99 og 46951/99) frifandt EMD Tyrkiet, men det er uklart,hvilken rolle den dipl<strong>om</strong>atiske forsikring har spillet. D<strong>om</strong>stolen henviser samlettil , jf. § 77.Især EMD har gentagne gange givet klart udtryk for, at <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>, hvorvidten dipl<strong>om</strong>atisk forsikring kan lægges til grund, beror på en konkret vur<strong>der</strong>ing,idet d<strong>om</strong>stolen dog i Chahal sagen generelt advarede mod at lægge dipl<strong>om</strong>ati- konkret vur<strong>der</strong>ing. CAT har dog fastslået, at dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer ikke kananvendes over for stater, <strong>der</strong> systematisk krænker konventionens bestemmel- CAT/C/USA/CO/2 <strong>af</strong> 7. juli 2007.Det fremgår også klart <strong>af</strong> praksis, især <strong>af</strong> Saadi d<strong>om</strong>men, at det forhold, at denudviste anses for at være til skade for nationens sikkerhed, på ingen <strong>må</strong>de påvirkerbevisvur<strong>der</strong>ing eller substans i forhold til den konkrete vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> torturrisikoen.Det hed<strong>der</strong> således i § 137: States face immense difficulties in mo<strong>der</strong>n times in protecting their c<strong>om</strong>munitiesfr<strong>om</strong> terrorist vio 262
the danger of terrorism today and the threat it preseD<strong>om</strong>stolen fortsætter i § 139: the balancing of the risk of harm if the person is sent back against the dangerousnesshe or she represents to the c<strong>om</strong>munity if not sent back is misconceivrthemselves to a balancing test, because they are notions that can only be assessedindependently of each other. Either the evidence adduced before theCourt reveals that there is a substantial risk if the person is sent back or itdoes not. The prospect that he may pose a serious risk to the c<strong>om</strong>munity if notreturned does not reduce in any way the degree of risk of ill-treatment thatthe person may be subject to on return. For that reason it would be incorrectto require a higher standard of proof, as submitted by the intervener [Storbritannien],where the person is consi<strong>der</strong>ed to be a serious danger to the c<strong>om</strong>munity,since the assessment of the level of risk is independent of such a tStaterne kan således ikke udvise på grundlag <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, hvordet ellers ikke kunne være sket un<strong>der</strong> henvisning til den nationale sikkerhed.Det er et synspunkt, s<strong>om</strong> Danmark har støttet i en række sammenhænge, ogs<strong>om</strong> deles <strong>af</strong> USA. Dette skal ses s<strong>om</strong> udtryk for, at forbuddet mod tortur ogCIDT er absolut og ikke kan gradbøjes.10.3.3 Processuelle krav til dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerDet fremgår <strong>af</strong> praksis, at <strong>der</strong> er en række krav, s<strong>om</strong> skal være opfyldt, for aten dipl<strong>om</strong>atisk forsikring kan være lovlig. Den vejledning, <strong>der</strong> kan udledes <strong>af</strong>praksis, er dog begrænset, men følgende vil kunne fremhæves:Det er en forudsætning for i det hele taget lovligt at kunne indgå en dipl<strong>om</strong>atiskforsikring, at regeringen i modtagerlandet kan betegnes s<strong>om</strong> stabil og harfuld kontrol med de retshåndhævende myndighe<strong>der</strong>. Indgåelse <strong>af</strong> en dipl<strong>om</strong>atiskforsikring med en stat med en ustabil regering eller en regering, s<strong>om</strong> ikkehar kontrol med de retshåndhævende myndighe<strong>der</strong>, vil allerede <strong>af</strong> denne grundikke lovligt kunne lægges til grund i forbindelse med en konkret vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>torturrisikoen. Tilsvarende gæl<strong>der</strong> for stater, <strong>der</strong> systematisk krænker torturforbuddet.Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt, at disse forudsætninger er opfyldt. Derstilles også en række krav til den dipl<strong>om</strong>atiske forsikring s<strong>om</strong> sådan.263
For det første stilles <strong>der</strong> krav <strong>om</strong>, at en dipl<strong>om</strong>atisk forsikring skal være præcis,udtrykkelig og detaljeret. Det ligger i selve konstruktionens natur, at detskal være klart for begge stater, hvad modtagerstaten forpligter sig til, og atdet ikke er tilstrækkeligt med upræcise tilkendegivelser eller mere eller mindreuforpligtende henvisninger til gældende ret og/eller påtagne internationaleforpligtelser, jf. Saadi § 147: s ob- nnectionthe Court observes that the existence of d<strong>om</strong>estic laws and accessionto international treaties guaranteeing respect for fundamental rights in principleare not in themselves sufficient to ensure adequate protection againstthe risk of ill-treatment where, as in the present case, reliable sources havereported practices resorted to or tolerated by the authorities which are manifestlyconFor det andet fremgår det, at overholdelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer skalovervåges monitoreres effektivt <strong>af</strong> udsen<strong>der</strong>staten, jf. citatet fra Agiza sagenovenfor og Ryabikin mod Rusland EMD sag nr. 8320/04 § 119, eller <strong>må</strong>skesnarere <strong>af</strong> u<strong>af</strong>hængige institutioner på vegne <strong>af</strong> udsen<strong>der</strong>staten, jf. nedenfor.Tortur er generelt forbudt, alle stater tager <strong>af</strong>stand fra det, og tortur foregår<strong>der</strong>for i hemmelighed og på trods <strong>af</strong> benægtelser. Derfor er effektiv monitorering<strong>af</strong>gørende, hvilket i denne sammenhæng bety<strong>der</strong>, at monitoreringen er og opfattes s<strong>om</strong> objektiv, u<strong>af</strong>hængig og troværdig.Europarådets K<strong>om</strong>ité for Forebyggelse <strong>af</strong> Tortur har opstillet en række kriterierfor en sådan monitoreringsmekanisme. EMD henviser til disse i sagen Ismoilovm.fl. mod Rusland (sag nr. 297/06) § 100.K<strong>om</strong>itéen udtaler: to see convincing proposals for an effective and workable mechanism den fortvære opfyldt: U<strong>af</strong>hængige kvalificerede personer skal have ret til at besøgeden pågældende uden forudgående varsel og til at udspørge ham uden vidner,hvor de ønsker det. Det bemærkes, at det ikke er <strong>af</strong>klaret i international praksis,hvor længe en monitorering skal finde sted, men udgangspunktet <strong>må</strong> være,at det skal ske, så længe risikoen for tortur fortsætter.264
Det vil sjældent være ligetil for udsen<strong>der</strong>staten at udpege eller oprette enmonitoreringsmekanisme. S<strong>om</strong> det f.eks. fremgår <strong>af</strong> sagen Agiza mod Sverige,vil udsen<strong>der</strong>statens dipl<strong>om</strong>ater typisk ikke være velegnede til at udføre en sådanopgave, da de ikke besid<strong>der</strong> de pågældende kvalifikationer. I Agiza sagen<strong>af</strong>viser CAT sår- i<strong>der</strong>e kan dipl<strong>om</strong>aterne ikke umiddelbart anses foru<strong>af</strong>hængige, idet udsen<strong>der</strong>staten ikke nødvendigvis har nogen interesse i at<strong>af</strong>sløre eventuel tortur, liges<strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>aterne har en interesse i at opretholdeet godt forhold til opholdsstaten.En mere nærliggende mulighed s<strong>om</strong> også indgår i <strong>af</strong>talen med Afghanistan <strong>om</strong>overdragelse <strong>af</strong> personer tilbageholdt <strong>af</strong> danske styrker i Afghanistan er monitoreringgennem lokale menneskerettighedsorganisationer. Selv <strong>om</strong> <strong>der</strong> <strong>må</strong>tteeksistere eller kunne oprettes sådanne organisationer, vil <strong>der</strong>es u<strong>af</strong>hængighedimidlertid kunne være <strong>om</strong>tvistet, liges<strong>om</strong> <strong>der</strong> ikke nødvendigvis findes lokalekspertise og kapacitet på dette <strong>om</strong>råde i de pågældende lande. Der kan være forbindelse med indgåelse <strong>af</strong> en <strong>af</strong>tale <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forpligtelser. Storbritannienhar dog h<strong>af</strong>t det problem, at seriøse organisationer s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> generelleeller konkrete betænkelighe<strong>der</strong> ved anvendelse <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forpligtelserikke ønsker at deltage i en sådan monitorering, og en institution, <strong>der</strong>alene er finansieret <strong>af</strong> udsen<strong>der</strong>staten, vil kunne have svært ved at opererefrit i modtagerlandet eller betragtes s<strong>om</strong> u<strong>af</strong>hængig. De store seriøse menneskerettighedsorganisationerog Røde Kors <strong>af</strong>viser at medvirke til gennemførelsen<strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.En mulighed kunne være at etablere monitorering i samarbejde med andre lande,s<strong>om</strong> har tilsvarende konkrete <strong>udvisning</strong>sbehov til modtagerlandet. En sådanordning ses ikke tidligere at have været anvendt. For så vidt angår modtager- OPCAT vil det være naturligt at lade den u<strong>af</strong>hængige såkaldte National Prevention Mechanism,NPM, s<strong>om</strong> er nedsat i henhold til protokollen, påtage sig monitoreringen.For det tredje er <strong>der</strong> spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> konsekvenser. CPT har således udtalt, aten <strong>af</strong>tale <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer også <strong>må</strong> sikre mulighed for at tage øjeblikkeligeskridt med henblik på at <strong>af</strong>hjælpe situationen, hvis det viser sig, at<strong>af</strong>givne forsikringer ikke bliver respekteret. Det kan være et vanskeligt krav at265
håndtere, hvis modtagerstaten nægter at lade det indgå i <strong>af</strong>talen. Lande s<strong>om</strong>USA og Storbritannien har an<strong>der</strong>ledes mulighe<strong>der</strong> for at lægge pres på modta- u-iskerapport, er det et element, s<strong>om</strong> k<strong>om</strong>itéen, liges<strong>om</strong> CPT, lægger <strong>af</strong>gørendevægt på. Det er et aspekt, udsen<strong>der</strong>staten <strong>må</strong> gøre sig klart med henblik på igivet fald at træffe de nødvendige foranstaltninger, og det <strong>må</strong> <strong>om</strong> muligt ogsåinddrages i forhandlingerne.Endelig kunne man overveje, <strong>om</strong> det er et krav, at forpligtelserne skal indgå iegentlige folkeretligt bindende <strong>af</strong>taler. Det er dog næppe tilfældet, men udsen<strong>der</strong>staten<strong>må</strong> i så fald kunne pege på andre konkrete grunde til at have fuldtillid til, at forsikringerne vil blive efterlevet. Det <strong>må</strong> f.eks. have formodningenmod sig at indgå <strong>af</strong>taler <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer med lande, s<strong>om</strong> gentagnegange har brudt sådanne garantier.De ovennævnte krav <strong>må</strong> anses for et minimum. Dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer vilkunne udbygges y<strong>der</strong>ligere med henblik på at sikre mod tortur og mod folke-ndelsen<strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer un<strong>der</strong>gravede non refoulement princippet,men dog ikke ganske ville udelukke anvendelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forpligtelser ipstilledevidtgående krav hertil, jf. FN dok E.CN.4/2004/2004, §§ 27-49, herun<strong>der</strong>f.eks. elektronisk overvågning <strong>af</strong> enhver <strong>af</strong>høring <strong>af</strong> den udviste. En canadiskun<strong>der</strong>retsd<strong>om</strong> henviser til Van Boven i sin anerkendelse <strong>af</strong> en dipl<strong>om</strong>atiskforsikring i 2005. modstan<strong>der</strong> <strong>af</strong> anvendelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer og advarede efter sitbesøg i Danmark i maj 2008 Danmark mod at bringe dem i anvendelse.10.3.4 SammenfatningSammenfattende er det vur<strong>der</strong>ingen, at det ikke kan <strong>af</strong>vises, at <strong>der</strong> er mulighedfor at anvende dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer uden at krænke folkeretten, menat mulighe<strong>der</strong>ne er begrænsede.266
Der er s<strong>om</strong> beskrevet i kapitel 7 visse erfaringer med anvendelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske<strong>af</strong>taler i nogle <strong>af</strong> de andre vestlige lande, herun<strong>der</strong> navnlig Canada ogStorbritannien. Disse viser ligeledes, at <strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> et snævert rå<strong>der</strong>um.Følgende forudsætninger og krav skal være opfyldt:Det er en forudsætning, at regeringen i modtagerlandet er stabil og harfuld kontrol med de retshåndhævende myndighe<strong>der</strong> m.v.En <strong>af</strong>tale <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer bør være konkret og <strong>om</strong>handlenærmere angivne personer.Aftalen <strong>må</strong> være præcis, udtrykkelig og detaljeret.Aftalens overholdelse skal overvåges monitoreres effektivt, hvilketindebærer, at u<strong>af</strong>hængige kvalificerede personer har ret til at besøgeden udsendte uden forudgående varsel og til at udspørge den pågældendeuden vidner, hvor de ønsker det. I modtagerlande, s<strong>om</strong> har ratificeretOPCAT, vil det være naturligt at lade den lokale NPM påtage sigmonitoreringen.Fra dansk side <strong>må</strong> man gøre sig konsekvenserne <strong>af</strong> manglende overholdelse<strong>af</strong> <strong>af</strong>talen klar med henblik på at træffe passende foranstaltninger,hvis <strong>af</strong>talen ikke overholdes. Om muligt bør konsekvenserne <strong>af</strong> enkrænkelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>talen indgå i <strong>af</strong>talen.10.4 Andre hensynGenerelle udenrigspolitiske hensyn <strong>må</strong> også indgå i overvejelserne, herun<strong>der</strong><strong>om</strong> Danmark har en generel udenrigspolitisk interesse i at indgå en sådan type<strong>af</strong>tale med en given stat. I forlængelse her<strong>af</strong> vil det <strong>om</strong>vendt også spille ind,<strong>om</strong> de lande, vi gerne vil udvise til, har en interesse i at indgå sådanne <strong>af</strong>talermed Danmark. Det bemærkes, at det ikke kan udelukkes, at visse lande vil stillekrav <strong>om</strong> urelaterede modydelser for at modtage disse typisk uønskede personer.Endelig bør det indgå med vægt i overvejelserne, at <strong>der</strong> ikke fra dansk side børtræffes foranstaltninger, s<strong>om</strong> kan medvirke til at svække indsatsen mod tortur,eller s<strong>om</strong> kan opfattes på denne <strong>må</strong>de.Der er fra forskellig side udtrykt skepsis over for anvendelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskei-267
se Ard Nowak, samtflere menneskerettighedsorganisationer har givet udtryk for den opfattelse, atdipl<strong>om</strong>atiske forsikringer er ineffektive og alene tjener til <strong>om</strong>gåelse <strong>af</strong> torturogrefoulementsforbuddene, ikke s<strong>om</strong> forsøg på at beskytte den udviste modtortur.De har peget på, at man i stedet bør fokusere på tiltag til generelt at modvirketortur i modtagerlandene. Danmark fører allerede en meget aktiv internationalanti-torturpolitik. For så vidt angår mere <strong>må</strong>lrettede indsatser i modtagerlandenekunne <strong>der</strong> tages udgangspunkt i det sæt forslag til foranstaltninger til 2008, jf. dok 8481/1/08 REV 1. Heri opfordres EU landenes repræsentationer tilat udarbejde landestrategier for arbejdet mod tortur.For et land s<strong>om</strong> Danmark, <strong>der</strong> indtager en ledende rolle i den internationale styr. Beskyttelsen <strong>af</strong> menneskerettighe<strong>der</strong>ne bør ske med en betydelig sikkerhedsmargen.10.5. LogistikIndgåelse <strong>af</strong> en <strong>udvisning</strong>s<strong>af</strong>tale med dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer vil typisk forudsættelangvarige og vanskelige dipl<strong>om</strong>atiske forhandlinger. Danmark har i forvejenerfaring med indgåelse <strong>af</strong> tilbagetagelses<strong>af</strong>taler, s<strong>om</strong> kan være særdelesressourcekrævende og langvarige. Overvejelser og de første kontakter <strong>om</strong> tilbagetagelses<strong>af</strong>talenmed Nordirak blev således indledt i 2004 og er endnu ikke<strong>af</strong>sluttet. Aftaler <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer <strong>må</strong> antages at være endnu mereføls<strong>om</strong>me. Erfaringer fra andre lande har vist, at <strong>der</strong> kan gå fra seks <strong>må</strong>ne<strong>der</strong>til tre år eller endnu længere, før en <strong>af</strong>tale <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer kanindgås.Arbejdsgruppen bemærker i relation til Danmarks mulighe<strong>der</strong> for indgåelsen <strong>af</strong>generelle <strong>af</strong>taler, at Danmark gennem en årrække på asyl<strong>om</strong>rådet med succeshar forhandlet og indgået tilbagetagelses<strong>af</strong>taler med en række lande, liges<strong>om</strong>Rigspolitiets Udlændinge<strong>af</strong>deling har en mangeårig praktisk erfaring med tilbagesendelse<strong>af</strong> <strong>af</strong>viste asylansøgere.268
Såfremt det besluttes, at Danmark skal søge at indgå sådanne generelle <strong>af</strong>taler<strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, kunne forhandlingerne <strong>om</strong> indgåelse <strong>af</strong> sådanne<strong>af</strong>taler i givet fald gennemføres i et samarbejde mellem Udenrigsministeriet ogJustitsministeriet/Integrationsministeriet på samme <strong>må</strong>de s<strong>om</strong> for så vidt angårtilbagetagelses<strong>af</strong>talerne.Herudover bør Integrationsministeriets Udsendelsesenhed, <strong>der</strong> deltager i forhandlinger<strong>om</strong> og efterfølgende administrerer tilbagetagelses<strong>af</strong>taler, og RigspolitietsUdlændinge<strong>af</strong>deling i givet fald inddrages i arbejdet, således at den erfaringog de kontakter, s<strong>om</strong> disse myndighe<strong>der</strong> har, kan udnyttes.Danmark vil efter <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>ne også kunne søge samarbejdspartnereblandt andre vestlige lande med henblik på at kunne lægge større dipl<strong>om</strong>atiskpres på det land, <strong>der</strong> ønskes indgået en <strong>af</strong>tale med. Det er imidlertid usikkert,<strong>om</strong> et sådan dipl<strong>om</strong>atisk pres vil kunne opretholdes, og <strong>om</strong> det vil have effektover længere tid ud over selve indgåelsen <strong>af</strong> <strong>af</strong>talen.Men det <strong>må</strong> efter arbejdsgruppens opfattelse antages, at etableringen <strong>af</strong> etsystem bestående <strong>af</strong> en række generelle <strong>af</strong>taler med potentielle modtagerlandevil tage lang tid og koste mange ressourcer at oprette, liges<strong>om</strong> det såfremtman ønsker at arbejde med konkrete <strong>af</strong>taler vil udgøre et selvstændigt m<strong>om</strong>entved vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> anvendeligheden her<strong>af</strong>, at også indgåelse <strong>af</strong> individuellekonkrete <strong>af</strong>taler vil kunne være tidskrævende.Udpegning eller oprettelse <strong>af</strong> en effektiv u<strong>af</strong>hængig monitorering vil også kunneindebære vanskelighe<strong>der</strong>. En række anerkendte internationale menneskerettighedsorganisationer<strong>af</strong>viser at deltage i gennemførelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer,og det kan være særdeles vanskeligt at oprette en bæredygtig effektivog u<strong>af</strong>hængig national institution udefra. Un<strong>der</strong> alle <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> vil detvære udgiftskrævende. Beslutningen <strong>om</strong> at indlede forhandlinger <strong>om</strong> og indgåen <strong>af</strong>tale med dipl<strong>om</strong>atisk forsikring bør træffes <strong>af</strong> regeringen, efter at Flygtningenævnet eller en anden myndighed eller d<strong>om</strong>stol, jf. modellerne i kapitel8 har konstateret, at forbuddet mod tortur hindrer <strong>udvisning</strong>. Sagen bør forelæggesden k<strong>om</strong>petente myndighed eller d<strong>om</strong>stol på ny, når <strong>af</strong>talen <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer er indgået med henblik på en u<strong>af</strong>hængig vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong>forholdene nu muliggør en <strong>udvisning</strong>.269
11. Arbejdsgruppens overvejelser oganbefalinger11.1 IndledningS<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> arbejdsgruppens k<strong>om</strong>missorium, skal arbejdsgruppen overvejereglerne <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong>, herun<strong>der</strong> behovet og muligheden fori højere grad at gøre de implicerede myndighe<strong>der</strong> igemateriale.Arbejdsgruppen skal desuden overveje anvendelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer,så flere <strong>af</strong> de <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> udvises, fordi de <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, også kan udsendes <strong>af</strong> Danmark i stedet for at k<strong>om</strong>me på tåltophold.Arbejdsgruppen skal endvi<strong>der</strong>e overveje, <strong>om</strong> de gældende regler for frihedsberøvelse<strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, er tilstrækkelige,og <strong>om</strong> <strong>der</strong> er mulighed for opstramning <strong>af</strong> de vilkår <strong>om</strong> meldepligtm.v., <strong>der</strong> fastsættes, når <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,ikke kan udsendes <strong>af</strong> Danmark, men forbliver her i landet på tålt ophold.På baggrund <strong>af</strong> arbejdsgruppens overvejelser og de un<strong>der</strong>søgelser, s<strong>om</strong> er foretaget<strong>af</strong> andre landes administration og behandling <strong>af</strong> denne type sager, skalarbejdsgruppen k<strong>om</strong>me med anbefalinger til nye initiativer, s<strong>om</strong> i overensstemmelsemed Folketingets vedtagelse nr. V 37 un<strong>der</strong> forespørgsel <strong>af</strong> 10. april2008 kan sikre, at <strong>udvisning</strong>en <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, kan gennemføres effektivt og tilrettelægges fuldt retssikkerhedsmæssigtforsvarligt og un<strong>der</strong> iagttagelse <strong>af</strong> Danmarks internationale forpligtelser.Arbejdsgruppen vil først gennemgå nogle generelle og gennemgående problemstillinger,<strong>der</strong> har vist sig relevante for hele sags<strong>om</strong>rådet. Dette gøres nedenfori <strong>af</strong>snit 11.2.Der redegøres herefter nedenfor i <strong>af</strong>snit 11.3 for arbejdsgruppens overvejelser<strong>om</strong> nye initiativer i relation til procedurer, implicerede myndighe<strong>der</strong> og mulighedfor styrket d<strong>om</strong>stolskontrol i sager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong>.270
I <strong>af</strong>snit 11.4 vur<strong>der</strong>es muligheden for ændringer og nye initiativer i relation tilindgreb og vilkår, herun<strong>der</strong> mulighed for indførelse <strong>af</strong> særlige kontrolforanstaltningermed inspiration fra de britiske control or<strong>der</strong>s.Herefter vur<strong>der</strong>es det i <strong>af</strong>snit 11.5, <strong>om</strong> og i givet fald hvordan Danmark kangøre brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.Endelig sammenfattes arbejdsgruppens konklusioner i <strong>af</strong>snit 11.6.Det bemærkes, at udvalgets repræsentant udpeget <strong>af</strong> Foreningen <strong>af</strong> Udlændingeretsadvokater;advokat Synnøve Falk-Rønne, har meddelt, at Foreningen <strong>af</strong>Udlændingeretsadvokater ikke har kunnet tiltræde arbejdsgruppens anbefalinger.Foreningen <strong>af</strong> Udlændingeretsadvokater har i den anledning <strong>af</strong>givet en særudtalelse,<strong>der</strong> er optrykt s<strong>om</strong> bilag f.De i kapitel 11 anførte betragtninger og konklusioner fra arbejdsgruppen skalsåledes ses s<strong>om</strong> <strong>af</strong>givet <strong>af</strong> den øvrige arbejdsgruppe i enighed.11.2 Generelle og gennemgående problemstillinger11.2.1 Afgrænsning <strong>af</strong> persongruppenS<strong>om</strong> beskrevet i kapitel 8.1.2.1 er arbejdsgruppens k<strong>om</strong>missorium begrænset tilden <strong>udlændinge</strong>retlige regulering <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> statens sikkerhed.Arbejdsgruppen har un<strong>der</strong> sit arbejde været opmærks<strong>om</strong> på, at det for så vidtangår udformningen og rækkevidden <strong>af</strong> nye initiativer, blandt andet i forholdtil de beskrevne modeller for prøvelse <strong>af</strong> farevur<strong>der</strong>ingen, jf. kapitel 8.2, og iforhold til eventuelle ændringer <strong>af</strong> reglerne <strong>om</strong> indgreb og vilkår, herun<strong>der</strong>muligheden for anvendelsen <strong>af</strong> særlige kontrolforanstaltninger, jf. kapitel 9, er<strong>af</strong> <strong>af</strong>gørende betydning, at <strong>der</strong> alene er tale <strong>om</strong> regulering <strong>af</strong> forholdene forudenlandske statsborgere, idet dette indebærer, at <strong>der</strong> på grund <strong>af</strong> respektenfor Danmarks internationale forpligtelser, herun<strong>der</strong> diskriminationsforbuddet,vil være en række begrænsninger i forhold til, hvilke initiativer <strong>der</strong> kan iværksættes.Arbejdsgruppen peger i den forbindelse på, at <strong>der</strong> s<strong>om</strong> <strong>om</strong>talt i kapitel 6.2.2 eren vis usikkerhed <strong>om</strong>, hvorvidt den britiske model med control or<strong>der</strong>s er fuldt271
ud i overensstemmelse med menneskerettighe<strong>der</strong>ne. Det er efter arbejdsgruppensopfattelse relevant at <strong>af</strong>vente denne <strong>af</strong>klaring, førend man går vi<strong>der</strong>emed at overveje muligheden for at udvikle lignende særlige kontrolforanstaltninger.Arbejdsgruppen bemærker i øvrigt, at særlige ordninger, s<strong>om</strong> efter beslutningher<strong>om</strong> også <strong>må</strong>tte skulle <strong>om</strong>fatte danske statsborgere, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed, vil rejse en række generelle spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> regule-11.2.2 Indsigt i PETArbejdsgruppen har nøje vur<strong>der</strong>et, <strong>om</strong> og i givet fald hvordan det er muligt aticeredemyndighe<strong>der</strong>/d<strong>om</strong>stole, dels for den enkelte udlænding, s<strong>om</strong> <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed.Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong>, at <strong>der</strong> er behov for at overveje mulighe<strong>der</strong> for, hvordanPET på betryggende vis kan fremlægge det fortrolige materiale, s<strong>om</strong> er nødvendigtfor de relevante myndighe<strong>der</strong> og/eller d<strong>om</strong>stole, <strong>der</strong> skal forholde sigtil farevur<strong>der</strong>ingen, træffe beslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og udsendelse samt forholdesig til grundlaget for en eventuel frihedsberøvelse. Dette <strong>må</strong> også anses forat være i overensstemmelse med Højesterets kendelser <strong>af</strong> 2. juli 2008 i de totunesersager, hvor Høje <strong>om</strong> frihedsberøvelse sker for at sikre gennemførelsen <strong>af</strong> <strong>udvisning</strong>s<strong>af</strong>gørelsen,s<strong>om</strong> igen er baseret på <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, og selv <strong>om</strong> gyldigheden <strong>af</strong> disse <strong>af</strong>gørelser ikke kan prøvesun<strong>der</strong> en sag <strong>om</strong> frihedsberøvelse i henhold til § 37, fin<strong>der</strong> Højesteret, at enkontrol <strong>af</strong> frihedsberøvelsens lovlighed skal indebære en vis prøvelse <strong>af</strong> detfaktuelle grundlag for <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed. Der <strong>må</strong> kræves en rimelig sandsynliggørelse <strong>af</strong>, at <strong>der</strong> harværet et sådant faktuelt grundlag for farevur<strong>der</strong>ingen, at frihedsberøvelsenikke kan anses for uhjemlet eller ubegrundet, jf. herved også menneskerettighedskonventionensartikel 5, stk. 4. Denne sandsynliggørelse <strong>må</strong> ske ved, atmyndighe<strong>der</strong>ne for retten fremlægger de i så henseende fornødne oplysninger272
Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong> i den forbindelse anledning til at fremhæve, at <strong>der</strong> samtidialefor relevante myndighe<strong>der</strong> eller d<strong>om</strong>stolene bør tænkes i modeller, hvorfærrest mulige myndighe<strong>der</strong> skal have adgang til oplysningerne for <strong>der</strong>ved atskabe den højeste grad <strong>af</strong> sikkerhed for, at oplysningerne fra PET forbliver fortrolige,herun<strong>der</strong> at PET over for internationale samarbejdspartnere kan givede fornødne garantier for, at oplysninger indhentet via sådanne samarbejdspartnerebehandles fortroligt.Det er arbejdsgruppens grundlæggende opfattelse, at muligheden for at skabeen større grad <strong>af</strong> indsigt blandt relevante myndighe<strong>der</strong> og/eller d<strong>om</strong>stole haren indbyrdes sammenhæng med etableringen <strong>af</strong> et system, hvor kun få myndighe<strong>der</strong>,<strong>der</strong> hver især er un<strong>der</strong>lagt de fornødne krav til fortrolighed og sikkerbehandling <strong>af</strong> oplysningerne, gøres bekendt med de oplysninger, <strong>der</strong> dannergrundlag for, at en person <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Der er således fortsat tale <strong>om</strong> en aktuel terrortrussel rettet mod Danmark, jf. r-<strong>af</strong> militante ekstremistiske gruppers skærpede fokus på Danmark. Der er grupperog personer i Danmark, <strong>der</strong> har ønske <strong>om</strong> og kapacitet til at udføre terrorhandlingeri Danmark. Derudover kan grupper i udlandet søge at sende terroristertil Danmark. CTA vur<strong>der</strong>er endvi<strong>der</strong>e, at <strong>der</strong> er en betydelig og erkendtterrortrussel mod danTerrorismen har fortsat en sådan grad <strong>af</strong> internationalisering og såvel økon<strong>om</strong>isks<strong>om</strong> logistisk styrke, at det kræver et internationalt samarbejde mellemefterretningstjenesterne i Danmark og vores allierede og andre samarbejdspartnerefor at dæmme effektivt og rettidigt op imod disse trusler.Der er således fortsat behov for, at det danske efterretningsvæsen kan samarbejdemed andre landes tjenester, og et sådant samarbejde kræver blandt andet,at andre landes tjenester har vished for, at oplysninger, s<strong>om</strong> udveksles,behandles med den fornødne fortrolighed.273
For så vidt angår den enkelte udlændings mulighed for en større grad <strong>af</strong> indsigt er det arbejdsgruppens grundlæggendeopfattelse, at det udgangspunkt, <strong>der</strong> har været gældende for de initiativermod terrorisme, s<strong>om</strong> blev gennemført ved lov nr. 362 <strong>af</strong> 6. juni 2002,fortsat gør sig gældende. Dette bety<strong>der</strong>, at <strong>der</strong> efter arbejdsgruppens opfattelsefortsat er brug for <strong>administrativ</strong>e procedurer, hvorefter en udlænding ikke statens sikkerhed, og at <strong>der</strong> <strong>der</strong>for fortsat er behov for en ordning, <strong>der</strong> min<strong>der</strong><strong>om</strong> den, <strong>der</strong> er gældende i <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b.Det bemærkes i øvrigt, at de begrænsninger i <strong>udlændinge</strong>ns adgang til oplysningeri sagen, <strong>der</strong> i dag er mulige med hjemmel i <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b,stk. 2, 2. pkt., skal ses i forlængelse <strong>af</strong> reglerne i forvaltningslovens § 15, stk.1, nr. 1 og 2, <strong>der</strong> kan føre til, at retten til aktindsigt begrænses <strong>af</strong> hensyn tilbl.a. statens sikkerhed, rigets forsvar og udenrigspolitiske interesser, herun<strong>der</strong>forholdet til fremmede magter.Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong> således, at det gældende princip <strong>om</strong>, at en person, <strong>der</strong><strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, kan <strong>af</strong>skæres fra at blive gjort bekendtmed de oplysninger, <strong>der</strong> ligger til grund for farevur<strong>der</strong>ingen, bør opretholdes.Dette skal ses i sammenhæng med, at arbejdsgruppen lægger op til modeller, e<strong>der</strong>/d<strong>om</strong>stole,<strong>der</strong> på baggrund <strong>af</strong> farevur<strong>der</strong>ingen, <strong>der</strong> er foretaget efter enprocedure, <strong>der</strong> ligner den gældende i <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, skal træffe <strong>af</strong>gørelse<strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og udsendelse, tage stilling til spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> frihedsberøvelsesamt efterprøve sådanne <strong>af</strong>gørelser og beslutninger.11.2.3 Retssikkerhed for den enkelteArbejdsgruppen har i konsekvens <strong>af</strong> det i <strong>af</strong>snit 11.2.2 anførte <strong>om</strong> holdningentil den enkelte udlændings mmateriale vur<strong>der</strong>et, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er andre mulighe<strong>der</strong> for at sikre, at <strong>der</strong> uansethemmeligholdelsen <strong>af</strong> de nævnte oplysninger fortsat er fokus på størst muligretssikkerhed for den enkelte.274
Arbejdsgruppen har i den forbindelse navnlig fokuseret på mulighe<strong>der</strong>ne for, at<strong>udlændinge</strong>n gennem en særligt godkendt advokat får <strong>om</strong> ikke andet en in-idighar d<strong>om</strong>stolene adgang til sagens fulde materiale.Arbejdsgruppen er <strong>af</strong> den opfattelse, at dette er muligt på to forskellige <strong>må</strong><strong>der</strong>.Der kan således med en vis inspiration fra reglen i retsplejelovens § 729 a, stk.4, <strong>om</strong> tavshedspålæg til forsvarere etableres en ordning, hvorefter <strong>der</strong> fra enbegrænset gruppe <strong>af</strong> særligt sikkerhedsgodkendte advokater udpeges en advokatfor en udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed. Advoka-igemateriale, men <strong>må</strong> dog ikke drøfte materialet med sin klient. Advokaten hari øvrigt et helt almindeligt åbent og direkte forhold til sin klient.Alternativt kan <strong>der</strong> s<strong>om</strong> det bl.a. er beskrevet i kapitel 8.2.1 arbejdes medsåkaldte åbne og lukkede mø<strong>der</strong>, til brug for hvilke <strong>der</strong> udpeges en række særligtgodkendte advokater, <strong>der</strong> alle er sikkerhedsgodkendte. Her er de pågældendeadvokater imidlertid ikke advokater i traditionel forstand for den enkelteudlænding, idet disse særligt godkendte advokater helt generelt ikke drøftersagen med den enkelte udlænding, <strong>der</strong> har en egen traditionel advokat medhvem sagen kan drøftes. Disse særligt godkendte advokater fungerer <strong>der</strong>imodmere s<strong>om</strong> en slags generelle advokater, <strong>der</strong> ud fra <strong>der</strong>es erfaring med sager <strong>af</strong>denne karakter og generelle erfaring s<strong>om</strong> advokater bidrager til at sikre enproces, <strong>der</strong> er så fair og åben s<strong>om</strong> muligt for den enkelte.Arbejdsgruppen er <strong>af</strong> den opfattelse, at det ganske særlige fortrolighedsforhold,<strong>der</strong> kendetegner forholdet mellem en udlænding og dennes advokat, skalværnes. Arbejdsgruppen er endvi<strong>der</strong>e <strong>af</strong> den opfattelse, at det vil kunne be-PET vil skulle vi<strong>der</strong>egive oplysninger til advokater, <strong>der</strong> herefter uanset at deer særligt sikkerhedsgodkendte og ikke <strong>må</strong> drøfte det fortrolige materiale med<strong>der</strong>es klient skal varetage <strong>der</strong>es klients interesser i et klassisk klient-advokatforhold.Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong> <strong>der</strong>imod, at ordningen med åbne og lukkede mø<strong>der</strong> ogsærligt godkendte advokater, <strong>der</strong> også er kendt og anvendt i andre lande, jf.275
kapitel 7.7.1 <strong>om</strong> den britiske SIAC-model, indehol<strong>der</strong> den fornødne <strong>af</strong>balanceringmellem hensynet til skabelsen <strong>af</strong> mulighed for reel kontradiktion på ud-, at <strong>der</strong>i relation til udpegelsen <strong>af</strong> sådanne særligt godkendte advokater og til nærmerefastlæggelse <strong>af</strong> <strong>der</strong>es rolle un<strong>der</strong> sagen, herun<strong>der</strong> <strong>der</strong>es eventuelle ret til atk<strong>om</strong>munikere med den traditionelle advokat for den udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed, kan hentes en vis inspiration fra ordningen iretsplejelovens § 729 c, jf. § 784, stk. 2.Der er også grund til at fremhæve, at <strong>der</strong> s<strong>om</strong> beskrevet i kapitel 8.2 i model 1og 4 lægges op til, at d<strong>om</strong>stolene skal kunne indhente en udtalelse fra Flygtningenævneti sager <strong>om</strong> mulig udsendelse <strong>af</strong> den pågældende udlænding, og at<strong>der</strong> s<strong>om</strong> en del <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolenes høring <strong>af</strong> Flygtningenævnet kan indgå en redegørelsefra PET <strong>om</strong>, hvorvidt den konkrete sag har forgreninger til udlandet,herun<strong>der</strong> til <strong>udlændinge</strong>ns hjemland, <strong>om</strong> <strong>der</strong> i forbindelse med sagen har væreteller påtænkes taget kontakt til hjemlandets myndighe<strong>der</strong>, og <strong>om</strong> PET skullevære bekendt med, <strong>om</strong> hjemlandet <strong>må</strong>tte være i besiddelse <strong>af</strong> oplysninger, <strong>der</strong>giver disse myndighe<strong>der</strong> anledning til at anse <strong>udlændinge</strong>n for en fare forhjemlandets sikkerhed eller på anden <strong>må</strong>de bringer <strong>udlændinge</strong>n i en asylrelevantkonflikt med hjemlandet.Denne udtalelse <strong>må</strong> s<strong>om</strong> udgangspunkt være tilgængelig for <strong>udlændinge</strong>n,medmindre de hensyn, <strong>der</strong> er nævnt i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 1 og2, og s<strong>om</strong> kan føre til, at retten til parters aktindsigt begrænses, nemlig statenssikkerhed, rigets forsvar samt rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkon<strong>om</strong>iskeinteresser, herun<strong>der</strong> forholdet til fremmede magter eller mellemfolkeligeinstitutioner, gør sig gældende.Udlændingen vil således sammen med sin egen advokat un<strong>der</strong> sagen have adgangtil det materiale, <strong>der</strong> er fremlagt ved åbne mø<strong>der</strong> og til det materiale,s<strong>om</strong> retten fremsen<strong>der</strong> s<strong>om</strong> led i en eventuel høring <strong>af</strong> Flygtningenævnet.11.2.4 Hensynet til en hurtig og effektiv sagsbehandlingSager <strong>om</strong> statens sikkerhed er meget alvorlige sager, <strong>der</strong> kan indebære <strong>af</strong>gørelser<strong>af</strong> meget indgribende karakter for de implicerede <strong>udlændinge</strong>.276
De senere års sager i Danmark såvel de egentlige str<strong>af</strong>fesager s<strong>om</strong> sagerneefter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b har tiltrukket sig stor mediemæssig interesse,og <strong>der</strong> er efter arbejdsgruppens opfattelse knyttet en stor betydning til densærlige procedure, hvorefter personer, <strong>der</strong> forsøger anslag mod statens sikkerhedog danske værdier, hurtigt og effektivt kan mødes med de sanktioner ogforanstaltninger, s<strong>om</strong> henholdsvis det str<strong>af</strong>feretlige og <strong>udlændinge</strong>retlige systemindehol<strong>der</strong>.Det <strong>må</strong> desuden antages, at en hurtig og effektiv proces i disse sager kan haveen vis generalpræventiv effekt over for personer, <strong>der</strong> ellers <strong>må</strong>tte være på vejtil at k<strong>om</strong>me i kontakt med miljøer, <strong>der</strong> arbej<strong>der</strong> på at skade grundlæggendedanske samfundsinteresser.Det er <strong>der</strong>udover efter arbejdsgruppens opfattelse også vigtigt at fremhæve, aten hurtig og effektiv proces i disse sager bidrager til at styrke retsfølelsen hosidet opgaven med at opretholde intern sikkerhed blandt andet løses på det nuværendehøje niveau på baggrund <strong>af</strong> den almindelige agtpågivenhed og det civileengagement, s<strong>om</strong> alle almindelige borgere løbende opfordres til at udvise.Denne daglige indsats sikres bedst muligt ved, at borgerne grundlæggende harvished for, at sager <strong>om</strong> statens sikkerhed føres med en høj grad <strong>af</strong> retssikkerhedfor den enkelte udlænding og med den fornødne intensitet og hurtighedsamt konsekvens.Borgerne skal således have vished for, at <strong>der</strong> i alle sager gives så mange oplysningertil <strong>udlændinge</strong>n s<strong>om</strong> muligt, at relevante myndighe<strong>der</strong> og d<strong>om</strong>stole harun<strong>der</strong> prøvelsen <strong>af</strong> farevur<strong>der</strong>ingen eller <strong>der</strong><strong>af</strong> følgende <strong>af</strong>gørelser, og at processeni øvrigt foregår så hurtigt og effektivt s<strong>om</strong> muligt, så anvendelsen <strong>af</strong>frihedsberøvelse <strong>der</strong>igennem begrænses mest muligt un<strong>der</strong> hensyntagen til behovetfor en grundig proces.Det er <strong>der</strong>for efter arbejdsgruppens opfattelse et selvstændigt parameter fornye modeller og initiativer til behandlingen <strong>af</strong> disse sager, at <strong>der</strong> skabes et systemmed stor effektivitet, mulighed for en hurtig sagsbehandling ved myndighe<strong>der</strong>eller d<strong>om</strong>stole og konsekvens såvel i håndhævelsen <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser s<strong>om</strong> i de277
tiltag, <strong>der</strong> <strong>må</strong> iværksættes i de tilfælde, hvor effektueringen <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong><strong>udvisning</strong> ikke er mulig med et <strong>der</strong><strong>af</strong> følgende tålt ophold.Arbejdsgruppen har <strong>der</strong>for fokuseret på modeller og initiativer, <strong>der</strong> peger modenstrengede forløb med færrest muligt implicerede myndighe<strong>der</strong>, således atflest mulige aspekter <strong>af</strong> en sag <strong>om</strong> statens sikkerhed behandles ved en og sammemyndighed eller i et enstrenget forløb ved d<strong>om</strong>stolene.Arbejdsgruppen har for så vidt angår d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> statens sikkerhedbl.a. peget på muligheden for med inspiration fra procedurerne i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 52 at etablere en særlig hurtig form for indbringelse ford<strong>om</strong>stolene, hvor <strong>der</strong> med korte frister og krav til myndighe<strong>der</strong>nes hurtige indbringelse<strong>af</strong> og indledende oplysning <strong>af</strong> sagerne søges sikret et hurtigt og effektivtsystem for sådanne sagers behandling ved d<strong>om</strong>stolene. Der henvises nærmereher<strong>om</strong> til kapitel 8.2.11.3 Vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> procedurer, implicerede myndighe<strong>der</strong> og mulighed forstyrket d<strong>om</strong>stolskontrol i sager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong>Der er i kapitel 8 beskrevet fire alternative modeller for, hvordan sager <strong>om</strong><strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, fremover vil kunne behandles.Der er visse fællestræk i flere <strong>af</strong> modellerne, <strong>der</strong> er relevante at fremhævemere overordnet.To <strong>af</strong> modellerne model 1 og 4 er således i væsentlig grad orienteret modmuligheden for d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> statens sikkerhed. Her er <strong>der</strong> iforskellig grad sat fokus på, at de <strong>administrativ</strong>e <strong>af</strong>gørelser, <strong>der</strong> træffes, i enhurtig og smidig proces skal kunne efterprøves ved d<strong>om</strong>stolene.De to andre modeller model 2 og 3 er til forskel herfra koncentreret <strong>om</strong>etableringen <strong>af</strong> et særligt forum et sagkyndigt d<strong>om</strong>stolslignende nævn, hvorsådanne sager kan behandles.I alle fire modeller gøres <strong>der</strong> til en vis grad op med Flygtningenævnets hidtidigeenek<strong>om</strong>petence i sager <strong>om</strong> spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> Danmarks overholdelse <strong>af</strong> refoulementsforbuddeti <strong>udlændinge</strong>lovens § 31.278
Arbejdsgruppen har således beskrevet, hvordan det kan sikres, at <strong>der</strong> uansetat Flygtningenævnet ikke længere skal træffe <strong>af</strong>gørelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 31 i sager <strong>om</strong> statens sikkerhed skabes en proces, hvor den særlige sagkundskab,s<strong>om</strong> Flygtningenævnet besid<strong>der</strong> i forhold til asylretten, sikres inddraget,samtidig med, at Flygtningenævnet ikke behøver at få nærmere kendskab tilge materiale.Der er i relation til model 1 og 4 grund til at fremhæve, jf. også nærmere her<strong>om</strong>i kapitel 8.2, at samspillet mellem d<strong>om</strong>stolene og Flygtningenævnet nærmereer tænkt udformet således, at retten skriftligt vil kunne anmode Flygtningenævnet<strong>om</strong> en udtalelse til brug for d<strong>om</strong>stolenes stillingtagen til, <strong>om</strong> enudlænding kan udsendes.Det er retten, <strong>der</strong> har ansvaret for oplysningen <strong>af</strong> sagen, herun<strong>der</strong> udarbejdelse<strong>af</strong> høringstemaer m.v. Flygtningenævnet har i forbindelse med <strong>af</strong>givelsen <strong>af</strong>sin udtalelse ikke adgang til det fortrolige materiale, <strong>der</strong> er fremlagt for retten.Flygtningenævnet vil formentligt skulle tage en række forbehold i relation tilsin udtalelse, herun<strong>der</strong> blandt andet at udtalelsen er <strong>af</strong>givet ud fra de forFlygtningenævnet foreliggende oplysninger. Det er herefter op til retten atvur<strong>der</strong>e Flygtningenævnets udtalelse i forhold til sagens øvrige materiale, herun<strong>der</strong>navnlig det for retten fremlagte fortrolige materiale fra PET.I relation til muligheden for styrket d<strong>om</strong>stolskontrol i sager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, er <strong>der</strong>anledning til at pege på en række forhold, <strong>der</strong> klart adskiller den gældende<strong>administrativ</strong>e proces fra prøvelsen i d<strong>om</strong>stolssystemet.I den <strong>administrativ</strong>e proces har <strong>udlændinge</strong>n begrænset mulighed for kontradiktionpå grund <strong>af</strong> anvendelsen <strong>af</strong> bestemmelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b,stk. 2. Der er i øvrigt tale <strong>om</strong> en proces, hvor alle relevante myndighe<strong>der</strong>, herun<strong>der</strong>politiet, er un<strong>der</strong>lagt de styringsmæssige rammer, <strong>der</strong> ved grundlovens §3 er tillagt den udøvende magt. Afgørelsen <strong>om</strong> farevur<strong>der</strong>ingen efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b træffes således un<strong>der</strong> politisk ansvar på baggrund <strong>af</strong> en indstillingfra PET, og <strong>der</strong> er ikke i denne proces etableret mulighed for, at <strong>udlændinge</strong>neksempelvis gennem en advokat kan varetage sine interesser.279
Heroverfor står den mulige efterprøvelse <strong>af</strong> administrationens <strong>af</strong>gørelser vedd<strong>om</strong>stolene, jf. herved grundlovens§ 63.Myndighe<strong>der</strong>ne er både un<strong>der</strong> den <strong>administrativ</strong>e behandling og un<strong>der</strong> en d<strong>om</strong>stolsprøvelse,jf. model 1 og 4 s<strong>om</strong> beskrevet i kapitel 8.2, <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser ogbeslutninger un<strong>der</strong>lagt officialmaksimen, således at myndighe<strong>der</strong>ne altid skaltilstræbe, at <strong>der</strong> træffes den materielt korrekte <strong>af</strong>gørelse ud fra et fuldt fornødentoplysningsgrundlag.Det y<strong>der</strong>imidlertid, at ordningen efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b i offentligheden kank<strong>om</strong>me til at fremstå s<strong>om</strong> en lukket proces med <strong>der</strong><strong>af</strong> manglende legitimitet også selv <strong>om</strong> de implicerede myndighe<strong>der</strong> er un<strong>der</strong>lagt officialmaksimen.Ved en styrket d<strong>om</strong>stolskontrol i sager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong>, hvor d<strong>om</strong>-ale,opnås en række fordele.D<strong>om</strong>stolene er u<strong>af</strong>hængige, jf. grundlovens §§ 3 og 64, og er efter grundlovensn- mspilletmellem administrationen og d<strong>om</strong>stolene, at muligheden for at efterprøveadministrationens <strong>af</strong>gørelser ved d<strong>om</strong>stolene, jf. grundlovens § 63, skaberen balance mellem den udøvende og den dømmende magt, således at <strong>der</strong> løbendekan ske en uvildig prøvelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> administrationen hol<strong>der</strong> sig inden forlovens grænser.Ved d<strong>om</strong>stolsprocessen sikres det i øvrigt i højere grad end ved den <strong>administrativ</strong>eproces, at <strong>udlændinge</strong>n får bistand <strong>af</strong> en advokat, <strong>der</strong> kan hjælpe med atvaretage <strong>udlændinge</strong>ns interesser, og <strong>der</strong> sikres gennem indførelsen <strong>af</strong> en model,hvor d<strong>om</strong>stolerliggodkendt advokat medvirker til beslutningen <strong>om</strong>, hvorvidt materialet skalvære lukket eller åbent, en langt højere grad <strong>af</strong> mulighed for kontradiktion.11.3.1 Om proceduren efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 bVed beskrivelsen <strong>af</strong> de nye modeller har arbejdsgruppen vur<strong>der</strong>et, <strong>om</strong> den hidtidigeprocedure efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 1, kan og bør opretholdes.280
S<strong>om</strong> nævnt i forbindelse med beskrivelsen <strong>af</strong> den relevante persongruppe, jf.kapitel 8.1.2.1, er det vigtigt at have for øje, at indsatsen mod terror har etbredt sigte, og at det ikke kun er <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> potentielt er til fare for statenssikkerhed. Omvendt er <strong>der</strong> for <strong>udlændinge</strong> særlige indgreb i relation til<strong>udvisning</strong> og udsendelse, s<strong>om</strong> ikke er relevante i forhold til danske statsborgere.En opretholdelse <strong>af</strong> en procedure svarende til den gældende efter § 45 b, stk. 1 netop denne fase <strong>af</strong> sagen kan, s<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> beskrivelsen <strong>af</strong> model 1,jf. kapitel 8.2.1.1, ske u<strong>af</strong>hængigt <strong>af</strong>, at <strong>der</strong> etableres mulighed for en øgetgrad <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolsprøvelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> sikkerhedsvur<strong>der</strong>ing og <strong>udvisning</strong>rfølgendedel <strong>af</strong> sagsbehandlingen.Arbejdsgruppen er opmærks<strong>om</strong> på, at netop ordningen efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b har været udsat for kritik <strong>af</strong> den lukkede og hemmeligholdte proces. Arbejdsgruppenhar dog helt overordnet valgt at holde fast i princippet i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b, stk. 1, <strong>om</strong>, at en beslutning <strong>om</strong>, at en person <strong>må</strong> anses foren fare for statens sikkerhed, træffes <strong>administrativ</strong>t <strong>af</strong> mindst én minister.S<strong>om</strong> det er anført i kapitel 4.3.2, har justitsministeren ved sin besvarelse den9. april 2008 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 374 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg blandtandet redegjort for den historiske baggrund for reglen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> på grund<strong>af</strong> statens sikkerhed, og s<strong>om</strong> det fremgår, er <strong>der</strong> tale <strong>om</strong>, at beslutningen <strong>om</strong><strong>udvisning</strong> traditionelt har henhørt un<strong>der</strong> den udøvende magt, jf. også beskrivelseni kapitel 3.Arbejdsgruppen noterer sig, at baggrunden for ordningen med en eller flereansvarlige ministre involveret i farevur<strong>der</strong>ingen er, at <strong>der</strong> skabes en høj grad<strong>af</strong> troværdighed <strong>om</strong> <strong>af</strong>gørelserne, når de er truffet på ministerniveau, og atordningen sikrer mulighed for hurtigt at træffe <strong>af</strong>gørelse i sådanne sager. Medde nye modeller for efterprøvelse <strong>af</strong> farevur<strong>der</strong>ingen imødek<strong>om</strong>mes kritikken <strong>af</strong>den lukkede og hemmeligholdte proces.281
11.3.2 Prøvelse ved særligt nævn eller ved d<strong>om</strong>stoleneI de to modeller, <strong>der</strong> indebærer oprettelsen <strong>af</strong> et særligt nævn, tillægges nævnet udover muligheden for at kunne efterprøve sikkerhedsvur<strong>der</strong>ingen, <strong>der</strong> idag alene kan efterprøves ved d<strong>om</strong>stolene, jf. grundlovens § 63 k<strong>om</strong>petences<strong>om</strong> klageinstans for integrationsministerens <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>.Det <strong>må</strong> anses for en styrke ved de to modeller, at <strong>der</strong> ved sammensætningen <strong>af</strong>nævnet via inddragelse <strong>af</strong> sagkyndige nævnsmedlemmer udpeget <strong>af</strong> PET ogUdenrigsministeriet sker en sikring <strong>af</strong> den fagkundskab, <strong>der</strong> er nødvendig for atkunne vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> <strong>der</strong> skal ske <strong>udvisning</strong> og udsendelse. Der bibeholdes desudenden traditionelle nævnsk<strong>om</strong>petence i relation til udsendelsesspørgs<strong>må</strong>let,og de fordele, <strong>der</strong> traditionelt er knyttet til nævnsbehandling <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>sager,bevares.Der etableres et helt nyt system, <strong>der</strong> alene skal tage sig <strong>af</strong> denne særlige typesager, hvorved <strong>der</strong> opbygges specialviden og -k<strong>om</strong>petence i relation til behandlingen<strong>af</strong> denne ganske særlige type sager. Proceduren er hurtigere og mereeffektiv end den gældende, idet Udlændingeservice ikke længere vil være inddragets<strong>om</strong> første instans i relation til <strong>udvisning</strong>s- og udsendelses<strong>af</strong>gørelsen.Det <strong>må</strong> <strong>om</strong>vendt anses for en svaghed ved modellerne, at nævnet såfremtman vælger at samle behandlingen <strong>af</strong> samtlige klager i disse særlige sager étsted tillægges k<strong>om</strong>petence i relation til tvangsindgreb, <strong>der</strong> normalt er un<strong>der</strong>givetd<strong>om</strong>stolsprøvelse, jf. modellen i kapitel 9. Det <strong>må</strong> endvi<strong>der</strong>e anses forressourcekrævende at opbygge en sådan særlig myndighed til behandlingen <strong>af</strong>disse sager, idet <strong>der</strong> hidtil har været et relativt begrænset antal <strong>af</strong> sådannesager.Uanset <strong>om</strong> <strong>der</strong> <strong>må</strong>tte blive indført endelighedsbestemmelser, vil <strong>der</strong> fortsatvære mulighed for at indbringe et særligt nævns <strong>af</strong>gørelser for d<strong>om</strong>stolene, idet mindste i relation til eksempelvis retsspørgs<strong>må</strong>l, hvilket bety<strong>der</strong>, at sagernepotentielt vil skulle gennem en række instanser med <strong>der</strong><strong>af</strong> følgende langsamlet sagsbehandlingstid.Over for de to modeller, <strong>der</strong> indebærer etablering <strong>af</strong> et nyt særligt nævn, stårde to modeller med fokus på muligheden for d<strong>om</strong>stolsprøvelse.282
Disse modeller har efter arbejdsgruppens opfattelse begge et klart enstrengetfor men ikke for <strong>administrativ</strong>e myndighe<strong>der</strong>. Modellerne er enkle og overskuelige,og sagerne behandles ved de almindelige d<strong>om</strong>stole, <strong>der</strong> er særligt egnede tilsåvel bevisførelse s<strong>om</strong> bevisvur<strong>der</strong>ing, herun<strong>der</strong> vidneførsel m.v.Det <strong>må</strong> anses for en mulig svaghed ved de modeller, <strong>der</strong> har fokus på d<strong>om</strong>stolsprøvelsen,at den særlige sagkundskab delvis <strong>af</strong>skæres, herun<strong>der</strong> de i dag deltagende<strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>, og at <strong>der</strong> ikke s<strong>om</strong> i de modeller, <strong>der</strong> forudsætteroprettelse <strong>af</strong> et særligt nævn, kan ske inddragelse <strong>af</strong> k<strong>om</strong>petencer frapersoner udpeget <strong>af</strong> PET og Udenrigsministeriet, liges<strong>om</strong> <strong>der</strong> er risiko for enlang sagsbehandlingstid, hvis denne type sager ikke får en helt særlig opprioriteringi det almindelige d<strong>om</strong>stolssystem.Arbejdsgruppen bemærker imidlertid i forhold til de mulige svaghe<strong>der</strong> ved demodeller, <strong>der</strong> har fokus på d<strong>om</strong>stolsprøvelsen, at <strong>der</strong> fortsat sker inddragelse<strong>af</strong> sagkundskaben i Flygtningenævnet via d<strong>om</strong>stolenes mulighed for indhentelse<strong>af</strong> sagkyndige udtalelser fra Flygtningenævnet, liges<strong>om</strong> det ved d<strong>om</strong>stolsprøvelsenvil være muligt at indkalde eksperter med den særlige sagkyndige viden,<strong>der</strong> i modellerne med særlige nævn er hos de personer, <strong>der</strong> udpeges <strong>af</strong> PET ogUdenrigsministeriet.Det er <strong>der</strong>udover s<strong>om</strong> nævnt i forbindelse med beskrivelsen <strong>af</strong> modellerne relevant,at det henset til sagernes alvorlige karakter sikres, at <strong>der</strong> ved statensførelse <strong>af</strong> disse sager ved d<strong>om</strong>stolene inddrages de nødvendige særlige k<strong>om</strong>petencersamt kendskab til sagens faktiske <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>.Arbejdsgruppen bemærker i forhold til sagsbehandlingstiden ved d<strong>om</strong>stolene,at det un<strong>der</strong> henvisning til disse sagers samfundsmæssigt centrale og for deimplicerede personer meget indgribende karakter sammenholdt med det forventedebegrænsede antal sager <strong>må</strong> være muligt at foretage en ganske særligprioritering <strong>af</strong> netop denne type sager i d<strong>om</strong>stolssystemet, således at sagernebehandles hurtigst muligt med den nødvendige hensyntagen til de almindeligeretssikkerhedsmæssige garantier, <strong>der</strong> gæl<strong>der</strong> for dansk retspleje.283
11.4 Vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> muligheden for ændringer og nye initiativer i relation tilindgreb og vilkår, herun<strong>der</strong> mulighed for indførelse <strong>af</strong> særlige kontrolforanstaltningerArbejdsgruppen har i kapitel 9 beskrevet en ny model for behandlingen <strong>af</strong> sager<strong>om</strong> frihedsberøvelse <strong>af</strong> en udlænding un<strong>der</strong> en verserende sag <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>,fordi den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Arbejdsgruppen har desuden set på anvendelsen <strong>af</strong> supplerende indgreb og vilkårun<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong> en sag <strong>om</strong> statens sikkerhed og på de efterfølgendekontrolforanstaltninger for personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,og s<strong>om</strong> er i Danmark på tålt ophold, herun<strong>der</strong> på mulighe<strong>der</strong>ne for indførelse<strong>af</strong> særlige kontrolforanstaltninger med inspiration fra de britiskecontrol or<strong>der</strong>s og mulighe<strong>der</strong>ne for skærpelse <strong>af</strong> de gældende <strong>udlændinge</strong>retligekontrolforanstaltninger og vilkår.Endelig har arbejdsgruppen overvejet, hvorvidt <strong>der</strong> bør ses nærmere på andremyndighe<strong>der</strong>s viden <strong>om</strong>, at en udlænding er på tålt ophold i Danmark.11.4.1 Om en ny model for prøvelse <strong>af</strong> frihedsberøvelseDen nye model er tænkt i sammenhæng med de 4 nye modeller for, hvordansager <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, fremover skal behandles, jf. kapitel 8. Modellen indebærer,at d<strong>om</strong>stolsprøvelsen <strong>af</strong> frihedsberøvelsen kan foregå med (lukket) fremlæggelse<strong>af</strong> de relevante fortrolige oplysninger fra PET og med tilstedeværelse <strong>af</strong> ensærligt godkendt advokat m.v.Modellen vedrørende frihedsberøvelse er opbygget med særligt sigte på, at <strong>der</strong>skal kunne ske efterprøvelse <strong>af</strong> grundlaget for frihedsberøvelsen, herun<strong>der</strong> opfyldelse<strong>af</strong> de krav, <strong>der</strong> stilles til den rimelige sandsynliggørelse <strong>af</strong> det faktuellegrundlag for farevur<strong>der</strong>ingen, og til vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> proportionalitet.Modellen tager højde for ønsket <strong>om</strong>, at færrest mulige myndighe<strong>der</strong> skal gøreffektivtløbende kan efterprøves.284
Der gøres desuden op med, at <strong>der</strong> i det gældende system er forskellig prøvelsesmulighedalt efter, <strong>om</strong> frihedsberøvelsen varer mere eller mindre end tredøgn.Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong>, at den beskrevne model for behandlingen <strong>af</strong> sager <strong>om</strong>frihedsberøvelse tager højde for de kritikpunkter, <strong>der</strong> har været i forhold tilden hidtidige ordning, og tager højde for de kendelser, s<strong>om</strong> Højesteret har <strong>af</strong>sagti de to tunesersager.Modellen vil i sammenhæng med etableringen <strong>af</strong> en ny model for behandlingen<strong>af</strong> sager <strong>om</strong> farevur<strong>der</strong>ingen, jf. kapitel 8 være relativ enkel at implementere,og ordningen vil betyde en større grad <strong>af</strong> retssikkerhed for den enkelteog give en større generel legitimitet til ordningen med frihedsberøvelse idenne type sager.Modellen vil kunne bidrage til en hurtig og effektiv behandling <strong>af</strong> denne typesager, hvilket er meget centralt henset til indgrebets karakter.Det er <strong>der</strong>udover relevant, at det henset til sagernes alvorlige karakter sikres,at <strong>der</strong> ved statens førelse <strong>af</strong> disse sager er tilknyttet de nødvendige k<strong>om</strong>petencersamt kendskab til sagens faktiske <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong>.11.4.2 Supplerende indgreb og vilkår un<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong> en sag <strong>om</strong> statenssikkerhedS<strong>om</strong> anført i kapitel 5.2.2 og 9.2.3 er <strong>der</strong> en række indgreb og vilkår, <strong>der</strong> knyttersig til en frihedsberøvelse, herun<strong>der</strong> spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> anvendelsen <strong>af</strong> isolationog brev- og besøgskontrol. Disse indgreb og vilkår er efter arbejdsgruppens opfattelsefortsat egnede til anvendelse i sager <strong>om</strong> statens sikkerhed.Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong> imidlertid også henset til de hidtidige konkrete erfaringermed denne ganske særlige type sager at <strong>der</strong> kan være behov for etsupplement til de eksisterende indgreb og vilkår, således at det ud fra for<strong>må</strong>let<strong>om</strong> at sikre den effektive udsendelse <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en farefor statens sikkerhed, i endnu højere grad end i dag søges hindret, at <strong>udlændinge</strong>ngennem kontakt til medierne skaber sig et grundlag for ikke at kunneudsendes på grund <strong>af</strong> reglerne <strong>om</strong> non-refoulement.285
Arbejdsgruppen peger således på muligheden for, at <strong>der</strong> henset til, at statensønske <strong>om</strong> at kunne effektuere en <strong>udvisning</strong> er særligt stærkt i denne type sager indføres en hjemmel, <strong>der</strong> udtrykkeligt og direkte er møntet på sager <strong>om</strong> statenssikkerhed, og s<strong>om</strong> giver politiet s<strong>om</strong> udsendelsesmyndighed, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 30, stk. 2, mulighed for efter en konkret vur<strong>der</strong>ing at begrænse denpågældendes udlændings kontakt udadtil un<strong>der</strong> frihedsberøvelsen.Med henblik på at undgå, at den pågældende kan forhindre sin udsendelse pågrund <strong>af</strong> reglerne <strong>om</strong> non-refoulement, herun<strong>der</strong> at den pågældende genneminterviews og offentlig <strong>om</strong>tale <strong>af</strong> sin person kan skabe sig et asylgrundlag, kandet overvejes at supplere bestemmelserne i <strong>udlændinge</strong>lovens §§ 37 c, d og e,således at det er muligt un<strong>der</strong> frihedsberøvelsen at <strong>af</strong>skære eller begrænse<strong>udlændinge</strong>ns adgang til besøg og anden kontakt, <strong>der</strong> kan medvirke til at forhindreudsendelsen. Af samme grunde kan <strong>der</strong> være anledning til un<strong>der</strong> retsmø<strong>der</strong>i sagen, herun<strong>der</strong> un<strong>der</strong> hovedforhandlingen, at anvende navneforbud,referatforbud eller lukkede døre.En <strong>af</strong>gørelse efter det foreslåede supplement til bestemmelserne i <strong>udlændinge</strong>lovens§§ 37 c, d og e, skal s<strong>om</strong> tilfældet er i dag med beslutninger efter denævnte bestemmelser kunne efterprøves ved d<strong>om</strong>stolene, og administrationen<strong>af</strong> en sådan ny bestemmelse vil i hvert enkelt tilfælde skulle respektere grundlovensfrihedsrettighe<strong>der</strong> og Danmarks internationale forpligtelser.11.4.3 Om muligheden for indførelse <strong>af</strong> særlige kontrolforanstaltninger medinspiration fra de britiske control or<strong>der</strong>sS<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> kapitel 7.7.3.1, har de britiske control or<strong>der</strong>s et bre<strong>der</strong>efor<strong>må</strong>l end det rent <strong>udlændinge</strong>retlige. For<strong>må</strong>let med indførelsen <strong>af</strong> controlor<strong>der</strong>s er således, at personer, <strong>der</strong> mistænkes for at være involveret i terrorrelateredeaktiviteter, indskrænkes i <strong>der</strong>es mulighe<strong>der</strong> for at kunne involvere sigy<strong>der</strong>ligere i disse. En control or<strong>der</strong> anses således s<strong>om</strong> en forebyggende foranstaltning,<strong>der</strong> har et klart sikkerhedsmæssigt element.S<strong>om</strong> beskrevet i kapitel 8.1.2.1 rejser den mulige brug <strong>af</strong> særlige kontrolforanstaltningeri sager <strong>om</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,en række spørgs<strong>må</strong>l/problemstillinger i forhold til respekten for Danmarks internationaleforpligtelser.286
Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong>, at de britiske erfaringer med anvendelsen <strong>af</strong> controlor<strong>der</strong>s indehol<strong>der</strong> nogle aspekter, <strong>der</strong> kan have relevans for en eventuel fremtidigregulering <strong>af</strong> tilsvarende sager i Danmark. Det bemærkes i den forbindelse,at den britiske ordning også fin<strong>der</strong> anvendelse i forhold til britiske statsborgere.S<strong>om</strong> beskrevet i <strong>af</strong>snit 11.2.1 er <strong>der</strong> ved indbringelsen for Den EuropæiskeMenneskerettighedsd<strong>om</strong>stol rejst tvivl <strong>om</strong>, hvorvidt den britiske model medcontrol or<strong>der</strong>s er fuldt ud i overensstemmelse med menneskerettighe<strong>der</strong>ne.Efter arbejdsgruppens opfattelse bør <strong>der</strong> <strong>af</strong>ventes en <strong>af</strong>klaring her<strong>af</strong>, førendman går vi<strong>der</strong>e med spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> at udvikle lignende særlige kontrolforanstaltningeri Danmark.Arbejdsgruppen vil <strong>der</strong>for ikke k<strong>om</strong>me med nærmere anbefalinger i forhold tilkonkrete tiltag vedrørende særlige kontrolforanstaltninger med inspiration frade britiske control or<strong>der</strong>s.Arbejdsgruppen skal på den anden side bemærke, at de britiske tiltag og erfaringernehermed kan være relevante for Danmarks fremtidige behandling <strong>af</strong>sager <strong>om</strong> statens sikkerhed, og at det <strong>der</strong>for kan være hensigtsmæssigt med envur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> dette er et muligt nyt tiltag, s<strong>om</strong> man ønsker at gøre brug <strong>af</strong>,med de <strong>af</strong>ledte virkninger s<strong>om</strong> arbejdsgruppen har peget på, herun<strong>der</strong> navnligspørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> også at regulere forholdene for danske statsborgere, <strong>der</strong> <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed.Integrationsministeriet og Justitsministeriet har oplyst, at de britiske sager vilblive fulgt nøje, og at man, når <strong>der</strong> er faldet <strong>af</strong>gørelse i sagerne, vil overveje,<strong>om</strong> og i givet fald hvordan <strong>af</strong>gørelserne har betydning i forhold til anbefalingernei betænkningen.11.4.4 Skærpelser <strong>af</strong> de gældende <strong>udlændinge</strong>retlige kontrolforanstaltninger ogvilkårEfter arbejdsgruppens nedsættelse har Folketinget vedtaget lovforslag nr. L 69<strong>af</strong> 13. november 2008 (Skærpet meldepligt for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, styrketkontrol med overholdelse <strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringsstedsamt forhøjelse <strong>af</strong> str<strong>af</strong>ferammen for overtrædelse <strong>af</strong> en pålagt287
meldepligt eller et påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted),jf. lov nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december 2008.S<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> lovforslaget, er det regeringens opfattelse, at forslagetinden for det gældende k<strong>om</strong>petence- og prøvelsessystem strammer kontrolforanstaltningernemest muligt for <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed.Arbejdsgruppen har desuden noteret sig, at det på baggrund <strong>af</strong> drøftelserne iforbindelse med det lovforberedende arbejde i relation til lovforslag nr. L 69<strong>må</strong> antages, at <strong>der</strong> er sket de stramninger, s<strong>om</strong> er mulige un<strong>der</strong> henvisning tildet rent <strong>udlændinge</strong>retlige for<strong>må</strong>l at få udsendt <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er udvist,fordi de <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Arbejdsgruppen har imidlertid fundet, at de gældende regler også efter vedtagelsen<strong>af</strong> lovforslag nr. L 69, jf. lov nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december 2008 kan suppleresinden for rammerne <strong>af</strong> den gældende k<strong>om</strong>petence- og klagesystem.Der er i enkelte landes regulering <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed, gjort erfaringer med anvendelsen <strong>af</strong> elektronisk monitorering(fodlænker).Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong> også set i lyset <strong>af</strong> mulige overvejelser <strong>om</strong> indførelsen<strong>af</strong> særlige kontrolforanstaltninger, jf. ovenfor un<strong>der</strong> <strong>af</strong>snit 11.4.3 at <strong>der</strong> ogsåi Danmark kunne gøres erfaringer med anvendelsen <strong>af</strong> fodlænker i sager <strong>om</strong>statens sikkerhed.Arbejdsgruppen har i kapitel 9.3.2 peget på, at <strong>der</strong> kan være anledning tilnærmere at overveje tre forskellige mulighe<strong>der</strong> for at anvende fodlænker i sager<strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er udvist s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong>, at de <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed.Dette kan ske 1) i forbindelse med <strong>af</strong>soning <strong>af</strong> en d<strong>om</strong> for manglende overholdelse<strong>af</strong> meldepligt eller manglende efterlevelse <strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage opholdpå et bestemt indkvarteringssted, 2) s<strong>om</strong> sanktion pålagt udenretligt (med mulighedfor efterfølgende d<strong>om</strong>stolsprøvelse) i forbindelse med grove brud påmeldepligt eller manglende efterlevelse <strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemtindkvarterings288
Der henvises i øvrigt til arbejdsgruppens konklusioner i <strong>af</strong>snit 11.6.11.4.5 Om andre myndighe<strong>der</strong>s viden <strong>om</strong>, at en udlænding er på tålt opholdi DanmarkDet <strong>må</strong> s<strong>om</strong> beskrevet i kapitel 9.3.2.1 antages at have central betydningfor opretholdelsen <strong>af</strong> motivationen for at udrejse for en udlænding, <strong>der</strong> er påtålt ophold, at denne ikke på nogen <strong>må</strong>de uretmæssigt kan gøre brug <strong>af</strong> velfærdsydelser,s<strong>om</strong> er forbeholdt personer med lovligt ophold her i landet.Der er allerede i <strong>udlændinge</strong>lovens § 44 a, stk. 1, nr. 3, hjemmel til, at Udlændingeservice uden <strong>udlændinge</strong>ns samtykke skal vi<strong>der</strong>egive oplysninger<strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>ns opholdstilladelse er nægtet forlænget, er bortfaldet ellerer inddraget til k<strong>om</strong>munalbestyrelsen for den k<strong>om</strong>mune, hvor <strong>udlændinge</strong>n boreller ophol<strong>der</strong> sig.Det bør sikres bedst muligt, at <strong>der</strong> ikke på nogen <strong>må</strong>de kan opstå tvivl hosk<strong>om</strong>muner eller hos andre offentlige myndighe<strong>der</strong> <strong>om</strong>, hvilke rettighe<strong>der</strong> enudlænding, <strong>der</strong> er på tålt ophold i Danmark, og s<strong>om</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, <strong>må</strong>tte have un<strong>der</strong> det tålte ophold.Arbejdsgruppen anbefaler, at Integrationsministeriet i samarbejde med bl.a.K<strong>om</strong>munernes Landsforening og Velfærdsministeriet hurtigt igangsætter en un<strong>der</strong>søgelse<strong>af</strong>, <strong>om</strong> de gældende regler i <strong>udlændinge</strong>lovens § 44 a er tilstrækkelige,eller <strong>om</strong> de kan og bør udbygges.Herved opnås det, at de hidtidige erfaringer såvel hos <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nes<strong>om</strong> hos k<strong>om</strong>muner og andre myndighe<strong>der</strong> set i lyset <strong>af</strong> de senere årssager <strong>om</strong> statens sikkerhed bringes til alle implicerede myndighe<strong>der</strong>s kendskabog mulige inspiration for nye tiltag.11.5 Vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> muligheden for, at Danmark kan anvende dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringerDer har blandt andet i anledning <strong>af</strong> Flygtningenævnets <strong>af</strong>gørelser og Højesteretskendelser i de hidtidige sager <strong>om</strong> statens sikkerhed fra politisk side væretrejst spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> muligheden for at gøre brug <strong>af</strong> såkaldte dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer for i højere grad, end tilfældet er i dag, at sikre, at <strong>udlændinge</strong>,289
<strong>der</strong> er udvist, fordi de <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, også faktiskkan udsendes <strong>af</strong> Danmark.Arbejdsgruppen konstaterer, jf. kapitel 10, at det ikke kan <strong>af</strong>vises, at <strong>der</strong> ermulighed for at anvende dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer uden at krænke folkeretten,men at mulighe<strong>der</strong>ne er begrænsede.Der er s<strong>om</strong> beskrevet i kapitel 7 visse erfaringer med anvendelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske<strong>af</strong>taler i nogle <strong>af</strong> de andre vestlige lande, herun<strong>der</strong> navnlig Canada ogStorbritannien. Disse viser ligeledes, at <strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> et snævert rå<strong>der</strong>um.Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong> grundlæggende, at brugen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringergiver mulighed for i højere grad end i dag at sikre, at personer, <strong>der</strong> er udvist,fordi de <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, faktisk også udsendes<strong>af</strong> landet og <strong>der</strong>med ikke k<strong>om</strong>mer på tålt ophold. Det vil samtidig potentieltkunne have en vis signalværdi navnlig i forhold til allerede herboende <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> ellers <strong>må</strong>tte være på vej til at k<strong>om</strong>me i kontakt med miljøer, <strong>der</strong>arbej<strong>der</strong> på at skade grundlæggende danske samfundsinteresser, hvis Danmarkfaktisk gør brug <strong>af</strong> alle tænkelige midler i forhold til at sikre, at <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, kan udsendes, herun<strong>der</strong> anvendelsen<strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.Det vil kræve regeringens stillingtagen, hvis Danmark skal gøre brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer. Der er efter arbejdsgruppens opfattelse en række forholdud over de forudsætninger og krav, s<strong>om</strong> er opregnet i kapitel 10.3.4, <strong>der</strong> er <strong>af</strong>helt central betydning, når spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> anvendelse <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerskal overvejes.Det har i praksis vist sig særdeles vanskeligt at indgå og anvende sådanne <strong>af</strong>taler.Det har f.eks. vist sig, at Storbritannien ikke har kunnet tvangsudsendepersoner i henhold til de <strong>af</strong>taler <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer, de har indgået, for sin anvendelse <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer i relation til Egypten. Dertilk<strong>om</strong>mer, at udsen<strong>der</strong>staten kan pådrage sig et betydeligt erstatningsansvar,hvis en dipl<strong>om</strong>atisk forsikring ikke overholdes, s<strong>om</strong> det f.eks. var tilfældet meden syrisk-canadisk statsborger, Maher Arar, s<strong>om</strong> USA udsendte til Syrien un<strong>der</strong>dække <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.290
Det er endvi<strong>der</strong>e en vigtig forudsætning for arbejdet med dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer,at <strong>der</strong> <strong>af</strong>sættes de nødvendige ressourcer, herun<strong>der</strong> økon<strong>om</strong>iske midlertil bl.a. opbygning og vedligeholdelse <strong>af</strong> monitoreringssystemer. Der kan væretale <strong>om</strong> betydelige udgifter, hvilket skal ses i forhold til antallet <strong>af</strong> relevantesager og til, at <strong>der</strong> ikke er nogen sikkerhed for, at etableringen <strong>af</strong> en <strong>af</strong>tale <strong>om</strong>dipl<strong>om</strong>atisk forsikring nødvendigvis fører til, at de relevante myndighe<strong>der</strong>/d<strong>om</strong>stolefin<strong>der</strong> grundlag for, at <strong>udlændinge</strong>n kan udsendes.I forhold til sådanne ressourcemæssige overvejelser skal det erindres, at <strong>der</strong>også skal anvendes ressourcer til såvel ophold s<strong>om</strong> kontrol og overvågning, såfremt<strong>udlændinge</strong>n i stedet k<strong>om</strong>mer på tålt ophold i Danmark.Generelle udenrigspolitiske hensyn <strong>må</strong> også indgå i overvejelserne, herun<strong>der</strong><strong>om</strong> Danmark har en generel udenrigspolitisk interesse i at indgå en sådan type<strong>af</strong> <strong>af</strong>tale med en given stat. I forlængelse her<strong>af</strong> vil det <strong>om</strong>vendt også spille ind,<strong>om</strong> de lande, s<strong>om</strong> vi gerne vil udvise til, har en interesse i at indgå sådanne<strong>af</strong>taler med Danmark. Det bemærkes, at det ikke kan udelukkes, at visse landevil stille krav <strong>om</strong> urelaterede modydelser for at modtage disse typisk uønskedepersoner.Endelig bør det indgå med vægt i overvejelserne, at <strong>der</strong> ikke fra dansk side børtræffes foranstaltninger, s<strong>om</strong> kan medvirke til at svække indsatsen mod tortur,eller s<strong>om</strong> kan opfattes på denne <strong>må</strong>de. For et land s<strong>om</strong> Danmark, <strong>der</strong> indtageren ledende rolle i den internationale bekæmpelse <strong>af</strong> tortur, er det vigtigt ikkeat sætte sin troværdighed over styr. Beskyttelsen <strong>af</strong> menneskerettighe<strong>der</strong>nebør ske med en betydelig sikkerhedsmargen.De ovennævnte forhold gør sig gældende, uanset <strong>om</strong> man overvejer at søgeindgåelse <strong>af</strong> generelle <strong>af</strong>taler, jf. eksempelvis Storbritanniens anvendelse <strong>af</strong>Memoranda of Un<strong>der</strong>standing, jf. nærmere kapitel 7, eller <strong>om</strong> <strong>der</strong> påtænkesindgåelse <strong>af</strong> konkrete <strong>af</strong>taler i hver enkelt personsag.Det er såfremt det besluttes, at Danmark skal arbejde vi<strong>der</strong>e med mulighe<strong>der</strong>nefor at indgå <strong>af</strong>taler <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer et selvstændigtspørgs<strong>må</strong>l, hvordan sådanne dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer skal vur<strong>der</strong>es. S<strong>om</strong> beskreveti kapitel 8.2 og k<strong>om</strong>menteret nærmere i <strong>af</strong>snit 11.3 lægges <strong>der</strong> i de 4modeller for behandlingen <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> statens sikkerhed op til, at prøvelsen <strong>af</strong>291
efoulementsforbuddet efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 31 ikke længere skal væreFlygtningenævnets enek<strong>om</strong>petence.Uanset <strong>om</strong> k<strong>om</strong>petencen til vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong> refoulementsforbuddet i disse sager og <strong>der</strong>med også betydningen <strong>af</strong> en konkret <strong>af</strong>tale <strong>om</strong> dipl<strong>om</strong>atisk forsikring lægges ved et nyt d<strong>om</strong>stolslignende nævn med særligt sagkyndige medlemmer,herun<strong>der</strong> et medlem udpeget <strong>af</strong> Udenrigsministeriet, eller ved de almindeliged<strong>om</strong>stole, vil en sådan prøvelse skulle overholde en række mindstekrav i forholdtil efterprøvelsen <strong>af</strong> den dipl<strong>om</strong>atiske forsikring, herun<strong>der</strong> muligheden forreel og effektiv monitorering, karakteren <strong>af</strong> tilsagnet fra modtagerlandet <strong>om</strong>overholdelsen <strong>af</strong> torturforbuddet og EMRK artikel 3 osv.Det <strong>må</strong> lægges til grund, at det såfremt det besluttes, at Danmark skal gørebrug <strong>af</strong> <strong>af</strong>taler med dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer vil tage tid at søge indgået ogfå etableret sådanne <strong>af</strong>taler, uanset <strong>om</strong> man vælger at satse på generelle <strong>af</strong>talermed konkret udmøntning eller alene går efter at <strong>af</strong>tale den dipl<strong>om</strong>atiskeforsikring med det enkelte land fra sag til sag.11.6 Arbejdsgruppens konklusionerArbejdsgruppen konklu<strong>der</strong>er på baggrund <strong>af</strong> sit arbejde og de opstillede mulighe<strong>der</strong>for ændrede procedurer m.v., at det i et mo<strong>der</strong>ne retssamfund s<strong>om</strong> detdanske er muligt at sikre en effektiv behandling <strong>af</strong> sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong><strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, samtidig med at det sikres, at reglerog procedurer er grundlovsmedholdelige og respekterer Danmarks internationaleforpligtelser.rretningsvirks<strong>om</strong>hedtil beskyttelse <strong>af</strong> rigets interesser samt hensynet til denenkelte udlændings retssikkerhed indebærer, at <strong>der</strong> un<strong>der</strong> en sag <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong><strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, foretages en<strong>af</strong>vejning mellem statens mulighed for at forhindre terrorisme m.v. og den enkelteudlændings rettighe<strong>der</strong>.Arbejdsgruppen har påvist, at denne <strong>af</strong>vejning er mulig, og at <strong>der</strong> kan opstillesmodeller og procedurer, <strong>der</strong> udbygger og forbedrer de gældende regler på <strong>om</strong>rådet.292
Arbejdsgruppen har således beskrevet flere mulige modeller for, hvordan <strong>der</strong>kan sikres en effektiv gennemførelse <strong>af</strong> <strong>udvisning</strong>er <strong>af</strong> personer, <strong>der</strong> <strong>må</strong> ansesfor en fare for statens sikkerhed, samtidig med at <strong>der</strong> sikres en uvildig kontrol<strong>af</strong> beslutninger <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>, f.eks. ved aut<strong>om</strong>atisk d<strong>om</strong>stolsprøvelse eller indbringelsefor et u<strong>af</strong>hængigt nævn.Arbejdsgruppen har ligeledes anvist, hvordan det kan sikres, at <strong>der</strong> skabes enproces, hvorefter <strong>der</strong> er den fornødne fremlæggelse for d<strong>om</strong>stolene eller for etplysninger<strong>om</strong> en udlændings forhold, s<strong>om</strong> er nødvendige for vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, <strong>om</strong><strong>der</strong> foreligger risiko for overgreb ved <strong>udlændinge</strong>ns tilbagevenden til hjemlandet,og at det asylretlige aspekt <strong>af</strong> disse sager fortsat ses klart <strong>af</strong>spejlet gennemen anden form for inddragelse <strong>af</strong> Flygtningenævnet, end tilfældet er idag.Arbejdsgruppen har un<strong>der</strong>søgt og overvejet, <strong>om</strong> man bedre kan sikre mulighedfor, at <strong>udlændinge</strong>, s<strong>om</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, også faktiskkan udsendes <strong>af</strong> Danmark, f.eks. ved indgåelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>tale med hjemlandet såkaldt dipl<strong>om</strong>atisk forsikring.Arbejdsgruppen har beskrevet en ny model for frihedsberøvelse un<strong>der</strong> sagen <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, og har anvist mulighedenfor, at politiet (s<strong>om</strong> udsendelsesmyndighed) efter en vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong> dekonkrete <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> kan beslutte, at en udlændings adgang til kontaktudadtil kan begrænses <strong>af</strong> hensyn til politiets udsendelsesbestræbelser <strong>af</strong> denpågældende.Arbejdsgruppen har overvejet mulighe<strong>der</strong>ne for en opstramning <strong>af</strong> de vilkår <strong>om</strong>meldepligt m.v., <strong>der</strong> fastsættes, når <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed, ikke kan udsendes <strong>af</strong> Danmark, men forbliver her i landet påtålt ophold.Arbejdsgruppen k<strong>om</strong>mer <strong>der</strong>for ikke med nærmere anbefalinger i forhold tilkonkrete tiltag vedrørende særlige kontrolforanstaltninger med inspiration frade britiske control or<strong>der</strong>s, men peger på, at de britiske tiltag og erfaringernehermed kan være relevante for Danmarks fremtidige behandling <strong>af</strong> sager <strong>om</strong>statens sikkerhed, og at det <strong>der</strong>for kan være hensigtsmæssigt med en senere293
vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> dette er et muligt nyt indgreb, s<strong>om</strong> man ønsker at gøre brug<strong>af</strong>.Da de britiske foranstaltninger vil kunne være relevante også i forhold til endansk regulering, har Integrationsministeriet og Justitsministeriet oplyst, at debritiske sager vil blive fulgt nøje, og at man, når <strong>der</strong> er faldet <strong>af</strong>gørelse i sagerne,vil overveje, <strong>om</strong> og i givet fald hvordan <strong>af</strong>gørelserne har betydning iforhold til anbefalingerne i betænkningen.Arbejdsgruppen konklu<strong>der</strong>er, at <strong>der</strong> med Folketingets vedtagelse <strong>af</strong> lovforslagnr. L 69, jf. lov nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december 2008, er foretaget de stramninger <strong>af</strong>regler <strong>om</strong> meldepligt og pligt til at tage ophold på et nærmere anvist indkvarteringssted,<strong>der</strong> er mulige un<strong>der</strong> behørig hensyntagen til grundloven og Danmarksinternationale forpligtelser.Arbejdsgruppen har peget på tre forskellige mulighe<strong>der</strong> for at anvende fodlænkeri sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er udvist s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong>, at de <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed.S<strong>om</strong> anført i kapitel 9.3.2 er <strong>der</strong> for de tre mulige tiltags vedk<strong>om</strong>mende anledningtil at gøre sig nærmere overvejelser <strong>om</strong> blandt andet tiltagenes forhold tilDanmarks internationale forpligtelser. Herudover er <strong>der</strong> en række praktiske,økon<strong>om</strong>iske og tekniske spørgs<strong>må</strong>l relateret til anvendelsen <strong>af</strong> fodlænker, <strong>der</strong>bør un<strong>der</strong>søges nærmere, før <strong>der</strong> kan tages nærmere stilling til potentialet i deskitserede ordninger.En nærmere udredning <strong>af</strong> de praktiske, økon<strong>om</strong>iske og tekniske forhold i relationtil anvendelsen <strong>af</strong> fodlænker i sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed, vil efter arbejdsgruppens opfattelse kræve et nærmereanalysearbejde, <strong>der</strong> mest hensigtsmæssigt kan iværksættes efter en politiskdrøftelse <strong>af</strong> og stillingtagen til, <strong>om</strong> en eller flere <strong>af</strong> de tre anvendelsesmulighe<strong>der</strong>skal un<strong>der</strong>søges nærmere.Arbejdsgruppen bemærker i øvrigt, at <strong>der</strong> i Norge for tiden er overvejelser <strong>om</strong>brug <strong>af</strong> fodlænker i forbindelse med håndhævelse <strong>af</strong> polititilhold. Erfaringernefra Norge vil kunne være nyttige i forhold til udviklingen <strong>af</strong> nye tiltag, <strong>der</strong> påden ene side sikrer varetagelsen <strong>af</strong> de <strong>udlændinge</strong>retlige for<strong>må</strong>l bedst muligtog samtidig på den anden side sikrer, at den enkeltes rettighe<strong>der</strong> respekteres.294
Integrationsministeriet og Justitsministeriet vil følge de udenlandske erfaringernøje og vil, såfremt <strong>der</strong> inden for en nærmere fremtid <strong>må</strong>tte foreligge nærmereoplysninger <strong>om</strong> sådanne udenlandske erfaringer, vur<strong>der</strong>e, <strong>om</strong> <strong>der</strong> på denbaggrund er mulighed for at vi<strong>der</strong>eudvikle arbejdsgruppens anbefalinger pådette <strong>om</strong>råde.Arbejdsgruppen anbefaler, at Integrationsministeriet i samarbejde med bl.a.K<strong>om</strong>munernes Landsforening og Velfærdsministeriet hurtigt igangsætter en un<strong>der</strong>søgelse<strong>af</strong>, <strong>om</strong> de gældende regler i <strong>udlændinge</strong>lovens § 44 a er tilstrækkelige,eller <strong>om</strong> de kan og bør udbygges.Arbejdsgruppen har således på baggrund <strong>af</strong> sin indhentelse <strong>af</strong> oplysninger franærtstående lande, sine overvejelser og un<strong>der</strong>søgelser, herun<strong>der</strong> det i december2008 <strong>af</strong>holdte seminar, anvist og anbefalet en række nye mulighe<strong>der</strong> forinitiativer, s<strong>om</strong> kan sikre, at <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en farefor statens sikkerhed, i endnu højere grad, end tilfældet er i dag, kan gennemføreseffektivt og tilrettelægges retssikkerhedsmæssigt forsvarligt og un<strong>der</strong>iagttagelse <strong>af</strong> Danmarks internationale forpligtelser.11.6.1 Om farevur<strong>der</strong>ingen, <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> og model for prøvelseher<strong>af</strong>Arbejdsgruppen konklu<strong>der</strong>er, at princippet i den nuværende ordning efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b, stk. 1, kan og bør opretholdes; i det mindste således atén minister har ansvaret for den <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> farevur<strong>der</strong>ingen, <strong>der</strong> træffes,uden at udForankringen <strong>af</strong> denne beslutning hos regeringen den udøvende magt sikrerparlamentarisk kontrol og ansvar, og samtidig opretholdes muligheden for enhurtig og effektiv <strong>administrativ</strong> procedure, hvor en sådan <strong>af</strong>gørelse kan træffesumiddelbart efter, at en mulig trussel eller fare <strong>må</strong>tte være opstået og opdaget<strong>af</strong> PET.Arbejdsgruppen konklu<strong>der</strong>er herefter, at en sådan <strong>administrativ</strong> <strong>af</strong>gørelse, <strong>der</strong>er <strong>af</strong> meget indgribende karakter, og s<strong>om</strong> eventuelt sker på baggrund <strong>af</strong> fortroligeefterretningsoplysninger fra PET, hurtigt bør kunne efterprøves ved d<strong>om</strong>stoleneun<strong>der</strong> forhold, hvor d<strong>om</strong>stolene har adgang til det fortrolige materialefra PET.295
Arbejdsgruppen peger således på modellerne 1 og 4 s<strong>om</strong> beskrevet i kapitel8.2. Med de to modeller er <strong>der</strong> efter arbejdsgruppens opfattelse skabt mulighedfor en d<strong>om</strong>stolsprøvelse, <strong>der</strong> både skaber størst mulighed for fremlæggelsertrolige materiale for d<strong>om</strong>stolene, sikrer den enkelte udlænding denbedste mulighed for kontradiktion, sikrer såvel statens s<strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>ns ønske<strong>om</strong> en hurtig proces og involverer færrest mulige arbejdsgange, personerog myndighe<strong>der</strong> i forortroligemateriale forbliver fortroligt.Model 1 er den model, <strong>der</strong> min<strong>der</strong> mest <strong>om</strong> den gældende ordning. I model 1træffes <strong>af</strong>gørelsen <strong>om</strong> farevur<strong>der</strong>ingen dog alene <strong>af</strong> justitsministeren, og <strong>der</strong> erhermed <strong>administrativ</strong>t gjort endelig op med, at <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed. Herefter træffer Integrationsministeriet s<strong>om</strong> førsteog eneste instans efter indstilling fra justitsministeren <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25.Ved denne <strong>af</strong>gørelse lægger Integrationsministeriet justitsministerens farevur<strong>der</strong>inguprøvet til grund. Integrationsministeriets <strong>af</strong>gørelse er således en vur<strong>der</strong>ing<strong>af</strong>, <strong>om</strong> hensynene i <strong>udlændinge</strong>lovens § 26 er til hin<strong>der</strong> for at træffe <strong>af</strong>gørelse<strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>. I denne vur<strong>der</strong>ing skal også inddrages de hensyn, <strong>der</strong> følger<strong>af</strong> EMRK artikel 8 <strong>om</strong> familiens enhed. Integrationsministeriet kan såfremtdet <strong>må</strong> anses for nødvendigt for at kunne træffe <strong>af</strong>gørelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25, jf. § 26 anmode Udlændingeservice <strong>om</strong> akterne i <strong>udlændinge</strong>ns nuværende<strong>udlændinge</strong>sag samt anmode Udlændingeservice <strong>om</strong> at indhente aktuelleoplysninger <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>ns personlige forhold i relation til hensynene i<strong>udlændinge</strong>lovens § 26.Hverken Integrationsministeriet eller Udlændingeservice vil ved denne modelskulle have truffet <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at de oplysninger, <strong>der</strong> har ført til vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n<strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, <strong>af</strong> sikkerhedsmæssigegrunde ikke kan vi<strong>der</strong>egives til Integrationsministeriet, <strong>der</strong> senere skal træffe<strong>af</strong>gørelse i sagen.Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong>, at model 1 og 4 hurtigere vil kunne implementeres, ogat det da <strong>der</strong> ikke s<strong>om</strong> i modellerne 2 og 3 er tale <strong>om</strong> oprettelsen <strong>af</strong> helt nyemyndighe<strong>der</strong>/nævn vil kunne ske med tilsvarende begrænsede økon<strong>om</strong>iske296
konsekvenser i forhold til de konsekvenser, s<strong>om</strong> modellerne 2 og 3 <strong>må</strong>tte have,da disse modeller stadig ville indebære behov for en d<strong>om</strong>stolsprøvelse.Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong> i relation til den nærmere udmøntning <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>nsmu en ordning med særligt godkendte advokater med en vis inspiration fra retsplejelovens§ 729 c, jf. § 784, stk. 2, og at <strong>der</strong> ved d<strong>om</strong>stolsprøvelsen således skalarbejdes med såvel lukket s<strong>om</strong> åbent bevismateriale.Arbejdsgruppen peger således på en løsning, hvor <strong>udlændinge</strong>n har sin egenadvokat, med hvem <strong>udlændinge</strong>n har det særlige fortrolige klient-advokat forhold,og hvor <strong>der</strong> <strong>der</strong>udover er tilknyttet en særligt godkendt advokat, <strong>der</strong>blandt andet har til opgave at deltage i behandlingen <strong>af</strong>, hvilket bevismateriale<strong>der</strong> i forbindelse med d<strong>om</strong>stolsprøvelsen <strong>af</strong> farevur<strong>der</strong>ingen skal være henholdsvistlukket og åbent materiale.Implementering <strong>af</strong> model 1 og 4 vil kræve ændringer <strong>af</strong> de gældende k<strong>om</strong>petence-samt procedureregler i <strong>udlændinge</strong>loven. Herudover vil en implementeringkræve, at <strong>der</strong> indsættes helt nye regler <strong>om</strong> d<strong>om</strong>stolenes behandling <strong>af</strong> sager<strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er <strong>administrativ</strong>t udvist <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed.Arbejdsgruppen er <strong>af</strong> den opfattelse, at de nye regler <strong>om</strong> d<strong>om</strong>stolenes behandling<strong>af</strong> disse sager mest hensigtsmæssigt indsættes s<strong>om</strong> et nyt selvstændigt kapiteli <strong>udlændinge</strong>loven.11.6.2 Om frihedsberøvelse og andre foranstaltninger un<strong>der</strong> en sag <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>Arbejdsgruppen konklu<strong>der</strong>er, at frihedsberøvelse er en nødvendig foranstaltningun<strong>der</strong> en sag <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed.Arbejdsgruppen anbefaler, at den i kapitel 9 opstillede model for behandlingen<strong>af</strong> sager <strong>om</strong> frihedsberøvelse tages i anvendelse. Modellen imødek<strong>om</strong>mer efterarbejdsgruppens opfattelse de kritikpunkter, <strong>der</strong> har været i forhold til denhidtidige ordning, liges<strong>om</strong> modellen tager højde for de kendelser, s<strong>om</strong> Højesterethar <strong>af</strong>sagt i de to tunesersager.297
Modellen vil i sammenhæng med etableringen <strong>af</strong> en ny model for behandlingen<strong>af</strong> sager <strong>om</strong> farevur<strong>der</strong>ingen, jf. kapitel 8 hurtigt kunne implementeres,og ordningen vil betyde en større grad <strong>af</strong> retssikkerhed for den enkelte og givestørre generel legitimitet til ordningen med frihedsberøvelse. Modellen vil desudenbidrage til en hurtig og effektiv behandling <strong>af</strong> denne type sager.Arbejdsgruppen fin<strong>der</strong> i relation til behovet for supplerende indgreb og vilkårun<strong>der</strong> behandlingen <strong>af</strong> en sag <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses foren fare for statens sikkerhed, at det kan overvejes at indføre en hjemmel, <strong>der</strong>udtrykkeligt og direkte møntet på sådanne sager giver politiet s<strong>om</strong> udsendelsesmyndighed,jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 30, stk. 2, mulighed for at gøre brug <strong>af</strong>y<strong>der</strong>ligere tiltag med henblik på at begrænse <strong>udlændinge</strong>ns kontakt udadtil.Arbejdsgruppen foreslår med henblik på at undgå, at <strong>udlændinge</strong>n kan forhindresin udsendelse på grund <strong>af</strong> reglerne <strong>om</strong> non-refoulement, herun<strong>der</strong> at pågældendegennem interviews og offentlig <strong>om</strong>tale <strong>af</strong> sin person kan skabe sig etasylgrundlag at bestemmelserne i <strong>udlændinge</strong>lovens §§ 37 c, d og e, kan suppleresmed nye bestemmelser i <strong>udlændinge</strong>loven, således at det er muligt un<strong>der</strong>frihedsberøvelsen at <strong>af</strong>skære eller begrænse <strong>udlændinge</strong>ns adgang til besøgog anden kontakt, <strong>der</strong> kan medvirke til at forhindre udsendelsen. Af sammegrunde kan <strong>der</strong> være anledning til un<strong>der</strong> retsmø<strong>der</strong> i sagen, herun<strong>der</strong> un<strong>der</strong>hovedforhandlingen, at anvende navneforbud, referatforbud eller lukkede døre.Arbejdsgruppen anbefaler i øvrigt, at <strong>der</strong> i disse sager ikke bør være det i daggældende krav <strong>om</strong>, at frihedsberøvelse kun <strong>må</strong> anvendes, når de i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 34 nævnte foranstaltninger ikke er tilstrækkelige. Dette ændrer ikkeved, at <strong>der</strong> altid skal anlægges proportionalitetsbetragtninger ved spørgs<strong>må</strong>l<strong>om</strong> iværksættelse og opretholdelse <strong>af</strong> en frihedsberøvelse.11.6.3 Om dipl<strong>om</strong>atiske forsikringerArbejdsgruppen fin<strong>der</strong> grundlæggende, at brugen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringergiver mulighed for i højere grad end i dag at sikre, at personer, <strong>der</strong> er udvist,fordi de <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, faktisk også udsendes<strong>af</strong> landet og <strong>der</strong>med ikke k<strong>om</strong>mer på tålt ophold. Det vil samtidig potentieltkunne have en vis signalværdi navnlig i forhold til allerede herboende <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> ellers <strong>må</strong>tte være på vej mod at k<strong>om</strong>me i kontakt med miljøer, <strong>der</strong>298
arbej<strong>der</strong> på at skade grundlæggende danske samfundsinteresser, hvis Danmarkfaktisk gør brug <strong>af</strong> alle tænkelige midler i forhold til at sikre, at <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, kan udsendes, herun<strong>der</strong> anvendelsen<strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.Arbejdsgruppen konstaterer, jf. kapitel 10, at det ikke kan <strong>af</strong>vises, at <strong>der</strong> ermulighed for at anvende dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer uden at krænke folkeretten,men at mulighe<strong>der</strong>ne er begrænsede.Der er s<strong>om</strong> beskrevet i kapitel 7 visse erfaringer med anvendelsen <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiske<strong>af</strong>taler i nogle <strong>af</strong> de andre vestlige lande, herun<strong>der</strong> navnlig Canada ogStorbritannien. Disse viser ligeledes, at <strong>der</strong> er tale <strong>om</strong> et snævert rå<strong>der</strong>um.Arbejdsgruppen har således sammenfattende i kapitel 10.3.4 peget på en rækkeforudsætninger og krav, <strong>der</strong> skal være opfyldt, for at Danmark kan gør brug<strong>af</strong> en konkret dipl<strong>om</strong>atisk forsikring.Arbejdsgruppen gør opmærks<strong>om</strong>, at det vil kræve regeringens stillingtagen,hvis <strong>der</strong> skal iværksættes en model, hvor Danmark gør brug <strong>af</strong> dipl<strong>om</strong>atiskeforsikringer.11.6.4 Om vilkår for <strong>udlændinge</strong> på tålt opholdArbejdsgruppen fin<strong>der</strong>, at de britiske erfaringer med anvendelsen <strong>af</strong> controlor<strong>der</strong>s indehol<strong>der</strong> nogle aspekter, <strong>der</strong> kan have relevans for en eventuel fremtidigregulering <strong>af</strong> tilsvarende sager i Danmark. Det bemærkes i den forbindelse,at den britiske ordning også fin<strong>der</strong> anvendelse i forhold til britiske statsborgere.S<strong>om</strong> beskrevet i <strong>af</strong>snit 11.2.1 er <strong>der</strong> ved indbringelsen for Den EuropæiskeMenneskerettighedsd<strong>om</strong>stol rejst tvivl <strong>om</strong>, hvorvidt den britiske model medcontrol or<strong>der</strong>s er fuldt ud i overensstemmelse med menneskerettighe<strong>der</strong>ne,hvorfor det er relevant at <strong>af</strong>vente <strong>af</strong>klaringen her<strong>af</strong>, førend man går vi<strong>der</strong>emed spørgs<strong>må</strong>let <strong>om</strong> at udvikle lignende særlige kontrolforanstaltninger i Danmark.Arbejdsgruppen k<strong>om</strong>mer <strong>der</strong>for ikke med nærmere anbefalinger i form <strong>af</strong> konkretetiltag vedrørende særlige kontrolforanstaltninger med inspiration fra de299
itiske control or<strong>der</strong>s, men bemærker, at de britiske tiltag og erfaringernehermed kan være relevante for Danmarks fremtidige behandling <strong>af</strong> sager <strong>om</strong>statens sikkerhed, og at det <strong>der</strong>for kan være hensigtsmæssigt med en y<strong>der</strong>ligerevur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> dette er et muligt nyt tiltag, s<strong>om</strong> man ønsker at gøre brug<strong>af</strong>.Arbejdsgruppen konklu<strong>der</strong>er, at <strong>der</strong> med Folketingets vedtagelse <strong>af</strong> lovforslagnr. L 69, jf. lov nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december 2008, er foretaget de stramninger <strong>af</strong>regler <strong>om</strong> meldepligt og pligt til at tage ophold på et nærmere anvist indkvarteringssted,<strong>der</strong> er mulige un<strong>der</strong> behørig hensyntagen til grundloven og Danmarksinternationale forpligtelser.Arbejdsgruppen peger på, at <strong>der</strong> kan være anledning til at overveje mulighe<strong>der</strong>for at anvende fodlænker i sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed og har i den forbindelse peget på tre forskellige konkretemulighe<strong>der</strong>. Der er dog efter arbejdsgruppens opfattelse behov for et nærmereanalysearbejde <strong>af</strong> blandt andet de praktiske, økon<strong>om</strong>iske og tekniske forhold irelation til den mulige anvendelse <strong>af</strong> fodlænker i sager <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong>anses for en fare for statens sikkerhed, før potentialet <strong>af</strong> en eventuel ordningkan vur<strong>der</strong>es.Arbejdsgruppen anbefaler endelig, at Integrationsministeriet i samarbejde medbl.a. K<strong>om</strong>munernes Landsforening og Velfærdsministeriet hurtigt igangsætteren un<strong>der</strong>søgelse <strong>af</strong>, <strong>om</strong> de gældende regler i <strong>udlændinge</strong>lovens § 44 a er tilstrækkelige,eller <strong>om</strong> de kan og bør udbygges.300
Bilag aUddrag <strong>af</strong> relevante bestemmelser fra <strong>udlændinge</strong>loven§ 25. En udlænding kan udvises, hvis1) <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, eller2) § 45 b. Til brug for behandlingen <strong>af</strong> en sag efter denne lov vur<strong>der</strong>er ministerenfor flygtninge, indvandrere og integration på baggrund <strong>af</strong> en indstilling frajustitsministeren, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Denne vur<strong>der</strong>ing lægges til grund ved <strong>af</strong>gørelsen <strong>af</strong> sagen.Stk. 2. Ministeren for flygtninge, indvandrere og integration kan på baggrund<strong>af</strong> en indstilling fra justitsministeren bestemme, at de oplysninger, <strong>der</strong> har førttil vur<strong>der</strong>ingen efter stk. 1, <strong>af</strong> sikkerhedsmæssige grunde ikke kan vi<strong>der</strong>egivestil den udlænding, vur<strong>der</strong>ingen angår. Ministeren for flygtninge, indvandrere ogintegration kan endvi<strong>der</strong>e på baggrund <strong>af</strong> en indstilling fra justitsministerenbestemme, at oplysninger s<strong>om</strong> nævnt i 1. pkt. <strong>af</strong> sikkerhedsmæssige grundeikke kan vi<strong>der</strong>egives til den <strong>udlændinge</strong>myndighed, <strong>der</strong> skal træffe <strong>af</strong>gørelse isagen.Bilag a - 1
Bilag b1 Flygtningenævnetsamt landebaggrundsmaterialeUdtalelse <strong>om</strong> asylrelevante forholdtil brug for d<strong>om</strong>stolenes § 31-vur<strong>der</strong>ingFarevur<strong>der</strong>ingIntegrationsministerietByret LandsretIndstillingUdvisnings<strong>af</strong>gørelseJustitsministerenPrøvelse <strong>af</strong> fare- og <strong>udvisning</strong>s<strong>af</strong>gørelserAfgørelse <strong>om</strong> udsendelse på baggrund <strong>af</strong> FLNs udtalelsePrøvelse <strong>af</strong> frihedsberøvelse un<strong>der</strong> sagenFuldprøvelse<strong>af</strong> byrettens<strong>af</strong>gørelserRigspolitietAfgørelse <strong>om</strong>frihedsberøvelseHøjesteret3. Instansbevilling
Bilag b2Model 2 - En SIAC-lignende modelIndstillingUdvisnings<strong>af</strong>gørelseJustitsministerenIntegrationsministerenFarevur<strong>der</strong>ingRigspolitietAfgørelse <strong>om</strong>frihedsberøvelse§ 26-udtalelseSærligt nævn2. instans for farevur<strong>der</strong>ing2. instans for <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>1. instans for <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> udsendelseByret Landsret1. Prøvelse <strong>af</strong> RPUs <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> frihedsberøvelse2. Prøvelse <strong>af</strong> det særlige nævns <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong>retsspørgs<strong>må</strong>l (begrænset <strong>af</strong> endelighedsbest.)Højesteret3. instansbevilling
Bilag b3 § 26-udtalelseUdvisnings<strong>af</strong>gørelseJustitsministerenIntegrationsministerenSærligt FlygtningenævnIndstillingFarevur<strong>der</strong>ing2. instans for farevur<strong>der</strong>ing2. instans for <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>1. instans for <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> udsendelseRigspolitietByret LandsretAfgørelse <strong>om</strong>frihedsberøvelse1. Prøvelse <strong>af</strong> RPUs <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> frihedsberøvelse2. Prøvelse <strong>af</strong> det særlige Flygtningenævns <strong>af</strong>gørelser(evt. begrænset <strong>af</strong> endelighedsbestemmelseHøjesteret3. instansbevilling
Bilag b4 § 26-udtalelseFlygtningenævnetsamt landebaggrundsmaterialeUdtalelse <strong>om</strong> asylrelevante forholdtil brug for d<strong>om</strong>stolenes § 31-vur<strong>der</strong>ingJustitsministerenByret LandsretIndstilling Farevur<strong>der</strong>ingPrøvelse <strong>af</strong> farevur<strong>der</strong>ingBeslutning <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>Beslutning <strong>om</strong> udsendelsePrøvelse <strong>af</strong> frihedsberøvelse un<strong>der</strong>sagenFuld prøvelse <strong>af</strong>byrettens <strong>af</strong>gørelserRigspolitietAfgørelse <strong>om</strong>frihedsberøvelseHøjesteret3. instansbevilling
Jf. udl. § 37 D<strong>om</strong>stolsprøvelse jf. grl § 634.<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> udsendelse (dogendelighedsbestemmelse§ 56, 8)3.Prøvelse <strong>af</strong> ministeriets<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>,§252.Prøvelse <strong>af</strong> Integrationsministerensfarevur<strong>der</strong>ing, § 45 bAfgørelse <strong>om</strong>frihedsberøvelseD<strong>om</strong>stoleneRigspolitiet<strong>udvisning</strong>s<strong>af</strong>gørelse, § 25JustitsministerenIntegrationsministeren1.Prøvelse <strong>af</strong>frihedsberøvelseBilag b5FlygtningenævnetAfgørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong>Afgørelse <strong>om</strong> udsendelseFarevur<strong>der</strong>ingIndstillingudsendelses<strong>af</strong>gørelse, § 31
Bilag cBesvarelse <strong>af</strong> folketingsspørgs<strong>må</strong>lJustitsministerens besvarelse den 9. april 2008 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 374 (Alm.del) fra Folketingets RetsudvalgSpørgs<strong>må</strong>l nr. 374 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg:grundlovens § 3, når PET reelt bliver både udførende ogSvar:1. De gældende bestemmelser i <strong>udlændinge</strong>lovens § 25 og § 45 b <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed,blev <strong>af</strong>fattet ved anti-terrorpakke I i 2002.Lovudkastet med forslag til bl.a. bestemmelserne i § 25 og § 45 b blev sendt ihøring <strong>af</strong> den daværende indenrigsminister den 30. oktober 2001. Efter det folketingsvalg,<strong>der</strong> blev udskrevet den 31. oktober 2001, fremsatte den nye ministerfor flygtninge, indvandrere og integration herefter den 13. december 2001lovforslag nr. L 32 <strong>om</strong> ændring <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>loven (Initiativer mod terrorismem.v. <strong>om</strong> bekæmpelse <strong>af</strong> terrorisme). Bortset fra enkelte redaktionelle justeringersvarede lovforslaget for så vidt angår § 25 og § 45 b til det lovudkast, <strong>der</strong> varblevet sendt i høring den 30. oktober 2001.Anti-terrorpakken blev vedtaget <strong>af</strong> et bredt flertal i Folketinget (V, S, DF, KF,RV og KRF) den 31. maj 2002.2. Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1, kan en udlænding udvises, hvis <strong>udlændinge</strong>n<strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.2.1. Bestemmelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1, hviler på § 5, stk. 1, nr. 5, ilov <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>s adgang til landet mv., s<strong>om</strong> Folketinget vedtog i 1952:5) når hans fortsatte forbliven her i landet <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed elleropretholdelse <strong>af</strong> ro og orden eller s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> foranstaltninger, <strong>der</strong> har enBilag c - 1
mod den danske stat eller dens institutioner rettet fjendtlig karakter, erI bemærkningerne til forslaget til lov <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>s adgang til landet mv.,s<strong>om</strong> den daværende justitsminister fremsatte den 7. marts 1952, anførtes <strong>der</strong>følgende <strong>om</strong> bestemmelsen: eller opretholdelsen <strong>af</strong> ro og orden eller s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> foranstaltninger, <strong>der</strong> haren mod den danske stat eller dens institutioner rettet fjendtlig karakter, svareri det væsentlige til den i T. [lov nr. 158 <strong>af</strong> 30. marts 1946 <strong>om</strong> midlertidigændring <strong>af</strong> og tillæg til lov <strong>af</strong> 15. maj 1875 <strong>om</strong> tilsyn med fremmede og rejsendem.m.] § 1, stk. 4, jfr. stk. 3, hjemlede adgang for rigspolitichefen til ud frasådanne hensyn at nægte den pågældende tilladelse til at opholde sig her.Foruden denne beføjelse, s<strong>om</strong> efter de gældende bestemmelser formelt er henlagttil rigspolitichefen, men s<strong>om</strong> i praksis ikke udøves uden forudgående forhandlingmed justitsministeriet, har man i nr. 5 givet justitsministeren adgangtil at udvise en udlænding, for så vidt den pågældendes forhold i øvrigt <strong>må</strong>ttegive anledning <strong>der</strong>til.Med hensyn til bestemmelsen i nr. 5 bemærkes i øvrigt, at en tilsvarende adgangtil at udvise <strong>udlændinge</strong> s<strong>om</strong> regel er hjemlet i andre staters fremmedlov-Der er med denne bestemmelse i første række tænkt på tilfælde, hvor det kanbefrygtes, at den pågældendes ophold her i landet medfører en direkte fare forstatens sikkerhed, f.eks. gennem virks<strong>om</strong>hed rettet imod statens lovlige organer,propagandavirks<strong>om</strong>hed, spionage eller lignende statsfarlig virks<strong>om</strong>hedtil fremme <strong>af</strong> andre staters interesse. Derudover bør <strong>der</strong> imidlertid være adgangtil <strong>udvisning</strong>, såfremt den pågældendes fortsatte ophold i øvrigt k<strong>om</strong>mer istrid med danske interesser, f.eks. hvis han på en <strong>må</strong>de, <strong>der</strong> er stridende modden med gæstevenskabet naturligt forbundne tilbageholdenhed, blan<strong>der</strong> sig idanske forhold eller gør disse til genstand for <strong>om</strong>tale på en <strong>må</strong>de, <strong>der</strong> kan væ-Bilag c - 2
2.2. Bestemmelsen fra 1952 <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>, hvisfortsatte ophold her i landet ikke er ønskelig <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed,blev vi<strong>der</strong>eført i § 22, nr. 1, i den <strong>udlændinge</strong>lov, s<strong>om</strong> Folketingetvedtog i 1983:lovligt har boet her i mere end de sidste 7 år, og <strong>udlændinge</strong> med opholdstilladelseefter §§ 7-8 kan kun udvises, hvis:I betænkning nr. 968/1982 <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>lovgivningen anfører Udvalget til revision<strong>af</strong> lov <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>s adgang til landet mv. følgende <strong>om</strong> motiverne bagbestemmelsen <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed, jf.side 164 f: kan en udlænding udvises, når <strong>udlændinge</strong>ns fortsatte ophold her i landet ikkeer ønskelig <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed eller s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>ns deltagelsei foranstaltninger, <strong>der</strong> har en mod den danske stat eller dens institutionerrettet fjendtlig karakter.Det er i folkeretten, herun<strong>der</strong> menneskerettighedskonventionerne, almindeligtanerkendt, at hensynet til statens sikkerhed kan begrunde <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en ud-beredskabsforanstaltninger, blandt andet til imødegåelse <strong>af</strong> international ter-Der er i udvalget enighed <strong>om</strong>, at også den k<strong>om</strong>mende <strong>udlændinge</strong>lov <strong>må</strong> indeholdehjemmel til <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed. Den ændrede <strong>af</strong>fattelsei forhold til bestemmelsen i den gældende <strong>udlændinge</strong>lov tilsigter ikkenogen realitetsændring, men skyldes blandt andet ønsket <strong>om</strong> at bringe lovensordlyd i bedre overensstemmelse med internationalt anerkendte formuleringeri de nævnte konventioner.Herved forstås især de interesser, <strong>der</strong> værnes <strong>af</strong> str<strong>af</strong>felovens kap. 12 og 13;men formuleringen udelukker ikke, at også andre interesser <strong>af</strong> stor samfundsmæssigbetydning kan tages i betragtning ved bestemmelsens anvendelse.Bilag c - 3
Afgørelse <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> efter [§ 22, nr. 1,] træffes <strong>administrativ</strong>t <strong>af</strong> tilsynetmed <strong>udlændinge</strong> med rekurs til justitsministeren og un<strong>der</strong> dennes sædvanligeparlamentariske ansvar. Hvis <strong>der</strong> her i landet gennemføres en str<strong>af</strong>fesag moden udlænding for lovovertrædelse <strong>af</strong> bestemmelserne i str<strong>af</strong>felovens kapitel 12eller 13, kan <strong>udlændinge</strong>n dog un<strong>der</strong> de i [§ 22, nr. 2] angivne betingelser udvi-2.3. Med det for<strong>må</strong>l at sikre Danmark og lande, <strong>der</strong> er Danmark nærtstående,mod terrortrusler blev bestemmelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1, ved antiterrorpakkeni 2002 ændret således, at <strong>udvisning</strong> ikke alene kan ske, når <strong>udvisning</strong>ener påkrævet <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed. Bestemmelsen er såledesændret, så <strong>der</strong> kan ske <strong>udvisning</strong>, hvis <strong>udlændinge</strong>n <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed.Det fremgår <strong>af</strong> forarbej<strong>der</strong>ne til bestemmelsen, at <strong>der</strong> konkret skal være tale<strong>om</strong> en mere kvalificeret fare, for at en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed.Det fremgår vi<strong>der</strong>e <strong>af</strong> forarbej<strong>der</strong>ne, at begrebet statens sikkerhed skal forståsi overensstemmelse med det anførte i betænkning nr. 968/1982, jf. ovenfor ipkt. 2.2.Hensynet til statens sikkerhed <strong>om</strong>fatter således især de interesser, <strong>der</strong> værnes<strong>af</strong> str<strong>af</strong>felovens kapitel 12 (forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed)og kapitel 13 (forbrydelser mod statsforfatningen ogde øverste statsmyndighe<strong>der</strong>, terrorisme mv.) men ifølge forarbej<strong>der</strong>ne udelukkerformuleringen ikke, at også andre interesser <strong>af</strong> stor samfundsmæssigbetydning kan tages i betragtning ved bestemmelsens anvendelse.Det fremgår endvi<strong>der</strong>e <strong>af</strong> forarbej<strong>der</strong>ne, at også tilfælde, hvor <strong>der</strong> først ogfremmest er tale <strong>om</strong> trusler mod et andet lands sikkerhed, vil kunne være <strong>om</strong>fattet<strong>af</strong> bestemmelsen i § 25, nr. 1, hvis truslen mere indirekte indebærer entrussel mod den danske offentlige sikkerhed, jf. pkt. 4 i de almindelige bemærkningertil lovforslag nr. L 32 <strong>af</strong> 13. december 2001.Der kan nærmere <strong>om</strong> bestemmelsen henvises til Integrationsministeriets besvarelse<strong>af</strong> 17. april 2002 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 4 (L 32 bilag 9) fra Folketingets Retsudvalg.S<strong>om</strong> det bl.a. fremgår her<strong>af</strong>, skal § 25, nr. 1, i øvrigt ses i sammen-Bilag c - 4
Sikkerhedsrådsresolution nr. 1373 <strong>af</strong> 28. september2001, artikel 2, litra c, at alle stater skal nægte tilflugtssted til dem,<strong>der</strong> finansierer, planlægger, støtter eller begår terrorhandlinger eller stillertilflugtsste<strong>der</strong> til rådighed.3. § 45 b blev indsat s<strong>om</strong> en ny bestemmelse i <strong>udlændinge</strong>loven ved antiterrorpakkeI i 2002.3.1. Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 1, 1. pkt., vur<strong>der</strong>er integrationsministeren til brug for behandlingen <strong>af</strong> en <strong>udlændinge</strong>sag på baggrund <strong>af</strong> en indstillingfra justitsministeren, <strong>om</strong> en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed. Denne vur<strong>der</strong>ing lægges til grund ved <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong>nes<strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> sagen, jf. § 45 b, stk. 1, 2. pkt.Det er integrationsministeren, <strong>der</strong> på baggrund <strong>af</strong> en indstilling fra justitsministeren foretager den endelige vur<strong>der</strong>ing <strong>af</strong>, <strong>om</strong> en udlænding <strong>må</strong> anses foren fare for statens sikkerhed. Integrationsministeren kan dog ikke uden en indstillingfra justitsministeren vur<strong>der</strong>e, at en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare forstatens sikkerhed. Der kan her<strong>om</strong> bl.a. henvises til Integrationsministeriets besvarelser<strong>af</strong> 16. maj 2002 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 21 og 23 (L 32 bilag 20 og 21) fraFolketingets Retsudvalg.S<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> forarbej<strong>der</strong>ne til bestemmelsen, sikrer ordningen, at <strong>udvisning</strong><strong>af</strong> en udlænding efter § 25, nr. 1, kun er mulig i tilfælde, hvor to parlamentariskansvarlige ministre justitsministeren og integrationsministeren har vur<strong>der</strong>et, at den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Hvad angår forståelsen <strong>af</strong> begrebet statens sikkerhed i § 45 b, stk. 1, henvisestil pkt. 2.2. og 2.3. ovenfor.3.2. Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 2, 1. pkt., kan integrationsministeren på baggrund <strong>af</strong> en indstilling fra justitsministeren bestemme, at de oplysninger,<strong>der</strong> har ført til vur<strong>der</strong>ingen efter § 45 b, stk. 1, <strong>af</strong>, at enudlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, <strong>af</strong> sikkerhedsmæssigegrunde ikke kan vi<strong>der</strong>egives til den udlænding, vur<strong>der</strong>ingen angår.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 45 b, stk. 2, 2. pkt., kan integrationsministeren endvi<strong>der</strong>e på baggrund <strong>af</strong> en indstilling fra justitsministeren bestemme, at deBilag c - 5
oplysninger, <strong>der</strong> har ført til vur<strong>der</strong>ingen efter § 45 b, stk. 1, <strong>af</strong> sikkerhedsmæssigegrunde heller ikke kan vi<strong>der</strong>egives til den <strong>udlændinge</strong>myndighed, <strong>der</strong> skaltræffe <strong>af</strong>gørelse i sagen.Det fremgår <strong>af</strong> forarbej<strong>der</strong>ne, at bestemmelsen har til for<strong>må</strong>l at sikre den nødvendigehemmeligholdelse <strong>af</strong> oplysninger <strong>om</strong> bl.a. statens sikkerhed og forholdettil fremmede magter.Ved de sikkerhedsmæssige grunde, <strong>der</strong> efter § 45 b, stk. 2, kan føre til hemmeligholdelse<strong>af</strong> grundlaget for vur<strong>der</strong>ingen <strong>af</strong>, at en udlænding <strong>må</strong> anses for enfare for statens sikkerhed, forstås ifølge forarbej<strong>der</strong>ne de offentlige interesser,<strong>der</strong> er nævnt i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 1 og 2, og s<strong>om</strong> kan føretil, at retten til aktindsigt begrænses - nemlig statens sikkerhed, rigets forsvarsamt rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkon<strong>om</strong>iske interesser, herun<strong>der</strong>forholdet til fremmede magter eller mellemfolkeligeinstitutioner.Baggrunden for bestemmelsen i § 45 b, stk. 2, er således navnlig, at ad gangentil at kunne hemmeligholde oplysninger <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed og forholdettil fremmede magter kan være <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørende betydning for Politiets Efterretningstjenestessamarbejde med andre landes efterretningstjenester ogandre samarbejdspartnere - og <strong>der</strong>med en grundlæggende forudsætning for eneffektiv indsats for at forebygge terrorhandlinger og bekæmpe terrorisme.4. S<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> den samtidige besvarelse <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 379 (Alm. del)fra Folketingets Retsudvalg, kan integrationsministerens vur<strong>der</strong>ing efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b, stk. 1, <strong>af</strong>, at en udlænding <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed, ikke indbringes for en anden forvaltningsmyndighed.Efter grundlovens § 63, stk. 1, 1. pkt., er d<strong>om</strong>stolene berettigede til at påkendeethvert spørgs<strong>må</strong>l <strong>om</strong> øvrighedsmyndighedens grænser. Der er ikke gjortnogen indskrænkning i denne adgang for så vidt angår <strong>af</strong>gørelser efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 45 b. Integrationsministerens <strong>af</strong>gørelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens §45 b kan således indbringes for d<strong>om</strong>stolene efter grundlovens § 63, stk. 1, jf.Integrationsministeriets besvarelse <strong>af</strong> 21. marts 2002 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 10 (L 32 bilag 12) fra Folketingets Retsudvalg og Justitsministeriets besvarelse <strong>af</strong> 15.juli 2004 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 209 (Alm. del bilag 720) fra Folketingets Retsudvalg.Bilag c - 6
Afgørelse <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong>, herun<strong>der</strong> <strong>udvisning</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25, nr. 1, træffes <strong>af</strong> Udlændingeservice i 1. instans, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens§ 46, stk. 1. Afgørelsen kan herefter påklages til Integrationsministeriet,jf. § 46, stk. 2.Der er ikke gjort nogen indskrænkning i adgangen efter grundlovens § 63, stk.1, til at indbringe Integrationsministeriets <strong>af</strong>gørelse <strong>af</strong> en klage over <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> efter § 25, nr. 1, for d<strong>om</strong>stolene.S<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> den samtidige besvarelse <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 382 (Alm. del)fra Folketingets Retsudvalg, min<strong>der</strong> den danske ordning således <strong>om</strong> de ordninger,<strong>der</strong> kendes fra lande, vi normalt sammenligner os med.5. En udlænding <strong>må</strong> ikke udsendes til et land, hvor den pågældende risikererdødsstr<strong>af</strong> eller at blive un<strong>der</strong>kastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigendebehandling eller str<strong>af</strong>, eller hvor <strong>udlændinge</strong>n ikke er beskyttet mod vi<strong>der</strong>esendelsetil et sådant land, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, stk. 1, (refoulementsforbud).Bestemmelsen er gældende for enhver udlænding.Det fremgår <strong>af</strong> forarbej<strong>der</strong>ne, at Den Europæiske Menneskerettighedsd<strong>om</strong>stolspraksis på <strong>om</strong>rådet skal respekteres ved anvendelsen <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 31,stk. 1. Det bemærkes i den forbindelse bl.a., at bestemmelsen ikke er til hin<strong>der</strong>for, at en udlænding udsendes til et land, <strong>der</strong> anven<strong>der</strong> dødsstr<strong>af</strong>, hvisDanmark har tilstrækkelig garanti for, at den pågældende udlænding ikke vilblive idømt eller få fuldbyrdet dødsstr<strong>af</strong>. Der kan henvises til Integrationsministerietsbesvarelse <strong>af</strong> 21. marts 2002 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 7 (L 32 bilag 12) fraFolketingets Retsudvalg.Hvis <strong>udlændinge</strong>n inden beslutningen <strong>om</strong> <strong>udvisning</strong> havde opholdstilladelse iDanmark s<strong>om</strong> flygtning, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens §§ 7-8, vil Udlændingeservice iforbindelse med <strong>udvisning</strong>en også træffe <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>,hvorvidt <strong>udlændinge</strong>n kan udsendes <strong>af</strong> landet, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, jf. §32 a.Hvis <strong>udlændinge</strong>n søger <strong>om</strong> asyl, efter at det er vur<strong>der</strong>et <strong>af</strong> integrationsministeren,at den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, jf. § 45b, stk. 1, kan den pågældende ikke gives opholdstilladelse s<strong>om</strong> flygtning efterBilag c - 7
<strong>udlændinge</strong>lovens § 7, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 10, stk. 1, og vil blive meddelt<strong>af</strong>slag på en sådan ansøgning. Også i disse tilfælde vil Udlændingeservice træffe<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, hvorvidt <strong>udlændinge</strong>n kan udsendes, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens §31, jf. § 32 a.En <strong>af</strong>gørelse efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, jf. § 32 a, kan påklages til Flygtningenævnet,jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 53 a.Flygtningenævnets <strong>af</strong>gørelse i relation til <strong>udlændinge</strong>lovens § 31 er kun i etvist <strong>om</strong>fang un<strong>der</strong>givet d<strong>om</strong>stolsprøvelse, jf. endelighedsbestemmelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens§ 56, stk. 8.S<strong>om</strong> det har været <strong>om</strong>talt i pressen, tr<strong>af</strong> Flygtningenævnet den 1. april 2008<strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong>, at to <strong>udlændinge</strong>, s<strong>om</strong> er udvist efter § 25, nr. 1, jf. § 45 b,fordi de <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed, ikke kan udsendes <strong>af</strong> Danmark,fordi det ikke med den fornødne sikkerhed kan <strong>af</strong>vises, at de ved udsendelsetil <strong>der</strong>es hjemland vil være i risiko for dødsstr<strong>af</strong> eller at blive un<strong>der</strong>kastettortur mv., jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, stk. 1. De pågældende er såledeshenvist til et såkaldt tålt ophold her i landet, jf.her<strong>om</strong> Integrationsministeriets besvarelse <strong>af</strong> 16. maj 2002 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 37(L 32 bilag 33) fra Folketingets Retsudvalg.6. S<strong>om</strong> det fremgår <strong>af</strong> gennemgangen ovenfor, er det således ikke korrekt, når magt i <strong>administrativ</strong>e <strong>udvisning</strong>S<strong>om</strong> beskrevet i pkt. 2.1. og 2.2. bygger bestemmelsen i <strong>udlændinge</strong>lovens §25, nr. 1, <strong>der</strong> blev vedtaget <strong>af</strong> et bredt flertal i Folketinget i 2002 på tidligerebestemmelser fra 1952 og 1983 <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed.Der findes i øvrigt lignende bestemmelser i de lande, vi normalt sammenligneros med, jf. den samtidige besvarelse <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 382 (Alm. del) fra FolketingetsRetsudvalg.S<strong>om</strong> anført i pkt. 3.1. sikrer den gældende ordning, at <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en <strong>udlændinge</strong>fter <strong>udlændinge</strong>lovens § 25, nr. 1, kun er mulig, hvis to parlamentariskansvarlige ministre har vur<strong>der</strong>et, at <strong>der</strong> konkret er tale <strong>om</strong> enBilag c - 8
mere kvalificeret fare for, at den pågældende <strong>må</strong> anses for en fare for statenssikkerhed i <strong>udlændinge</strong>lovens forstand.S<strong>om</strong> beskrevet i pkt. 4 er <strong>der</strong> endvi<strong>der</strong>e ikke i forhold til <strong>af</strong>gørelser efter <strong>udlændinge</strong>lovens§ 25, nr. 1, og § 45 b gjort nogen indskrænkninger i den almindeligeadgang til d<strong>om</strong>stolsprøvelse efter grundlovens § 63.Endelig kan <strong>der</strong> s<strong>om</strong> anført i pkt. 5 heller ikke i sådanne sager ske udsendelse istrid med det absolutte refoulementsforbud i <strong>udlændinge</strong>lovens § 31, stk. 1, jf.bl.a. de <strong>om</strong>talte <strong>af</strong>gørelser <strong>af</strong> 1. april 2008 fra Flygtningenævnet.Justitsministeriet fin<strong>der</strong> ikke, at den gældende ordning rejser spørgs<strong>må</strong>l i forholdtil grundlovens § 3.Justitsministerens besvarelse den 9. april 2008 <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>l nr. 382 (Alm.del) fra Retsudvalget.Spørgs<strong>må</strong>l nr. 382 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg: <strong>om</strong> vi normalt sammenligner os med, har mulighed forSvar:Justitsministeriet har til brug for besvarelsen <strong>af</strong> spørgs<strong>må</strong>let indhentet følgendeudtalelse fra Integrationsministeriet, hvortil <strong>der</strong> henvises: bidrag til besvarelsen fra Sverige, Norge, Storbritannien,Frankrig og Tyskland vedrørende <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong> pågrund <strong>af</strong> fare for statens sikkerhed. Oplysningerne er indhentet i februar 2008.I Sverige kan <strong>der</strong> ske <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> hensyn til rigets sikkerhed ellerandre almene sikkerhedshensyn, herun<strong>der</strong> for at forebygge terrorisme. Det erde svenske <strong>udlændinge</strong>myndighe<strong>der</strong> (Migrationsverket), s<strong>om</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse iførste instans. Det er regeringen s<strong>om</strong> kollektiv, <strong>der</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse i sikkerhedssageri anden instans. Både den berørte udlænding og efterretningstjenestenkan påklage Migrationsverkets <strong>af</strong>gørelse til regeringen. Den øverste instansfor <strong>udlændinge</strong>spørgs<strong>må</strong>l (Migrationsövred<strong>om</strong>stolen) udtaler sig alene <strong>om</strong>Bilag c - 9
hindringer for beslutningens gennemførelse og tager ikke stilling til efterretningstjenestensrisikovur<strong>der</strong>ing. Den svenske regering har de seneste år truffet<strong>af</strong>gørelse i såkaldte sikkerhedsanliggen<strong>der</strong> i knap 10 sager pr. år.I Norge kan <strong>der</strong> ske <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> hensyn til statens sikkerhed. Arbejds-og Inklu<strong>der</strong>ingsdepartementet (AID) træffer selv <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong><strong>udvisning</strong> eller pålægger Udlændingedirektoratet eller Udlændingenævnetat træffe den. Der er <strong>administrativ</strong> rekurs til Statsrådet, dvs. samtlige ministre.Statsrådets beslutning kan påklages til de almindelige d<strong>om</strong>stole. Derforeligger ikke oplysninger <strong>om</strong>, hvor ofte bestemmelsen anvendes.I Storbritannien kan <strong>der</strong> ske <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> en udlænding un<strong>der</strong>har <strong>af</strong>gørelsesk<strong>om</strong>petencen til <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> personer uden britiskstatsborgerskab. Denne k<strong>om</strong>petence kan delegeres til un<strong>der</strong>ordnede myndighe<strong>der</strong>.Udvisningsbeslutningen kan ankes til de særlige asyl- og indvandringsnævnfor så vidt angår menneskerettighedsspørgs<strong>må</strong>l. Der foreligger ikke oplysninger<strong>om</strong>, hvor ofte bestemmelsen anvendes.I Frankrig kan <strong>udlændinge</strong> <strong>administrativ</strong>t udvises, hvis de er involveret i terrorvirks<strong>om</strong>hedeller forsætligt og eksplicit opfordrer til diskrimination, had ellervold mod enkeltpersoner eller grupper <strong>af</strong> personer. Afgørelsesk<strong>om</strong>petencen liggerhos indenrigsministeren, hvis <strong>af</strong>gørelse skal godkendes <strong>af</strong> en u<strong>af</strong>hængigk<strong>om</strong>mission bestående <strong>af</strong> 3 d<strong>om</strong>mere. I tilfælde <strong>af</strong> tvingende nødvendighed kanen <strong>af</strong> indenrigsministeren besluttet <strong>udvisning</strong> dog effektueres uden k<strong>om</strong>missionensgodkendelse. Der er adgang til at indbringe <strong>udvisning</strong>er for forvaltningsd<strong>om</strong>stolene.Det gæl<strong>der</strong> også <strong>udvisning</strong>er, hvor indenrigsministeren har kunnettræffe beslutning uden k<strong>om</strong>missionsgodkendelse. Der foreligger ikke oplysninger<strong>om</strong>, hvor ofte bestemmelsen anvendes.I Tyskland er administrationen <strong>af</strong> den tyske <strong>udlændinge</strong>lov, herun<strong>der</strong> <strong>udvisning</strong><strong>af</strong> hensyn til fare for statens sikkerhed, en delstatsk<strong>om</strong>petence. Forbudsindenrigsministerietkan dog <strong>af</strong>gøre sagen, hvis <strong>der</strong> er overordnet særlig interessefor en hurtig <strong>udvisning</strong>. En <strong>udvisning</strong>sbeslutning kan prøves ved d<strong>om</strong>stolene efterde almindelige regler i den tyske <strong>udlændinge</strong>lovgivning. Der foreligger ikkeoplysnBilag c - 10
Bilag dIntegrationsministeriets instruks <strong>af</strong> 22.december 2008 til RigspolitietInstruks til politiet vedrørende skærpet meldepligt for <strong>udlændinge</strong> på tåltopholdVed lov [nr. 1397 <strong>af</strong> 27. december 2008] indføres en skærpet meldepligt for <strong>udlændinge</strong>på tålt ophold, styrket kontrol med overholdelse <strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tageophold på et bestemt indkvarteringssted samt forhøjelse <strong>af</strong> strammerammenfor overtrædelse <strong>af</strong> en pålagt meldepligt eller et påbud <strong>om</strong> at tage ophold pået bestemt indkvarteringssted.dmindresærlige grunde taler <strong>der</strong>imod, at en udlænding, hvis opholdstilladelseefter § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, er bortfaldet, jf. § 32, stk. 1, men s<strong>om</strong> ikkekan udsendes <strong>af</strong> landet, jf. § 31, og en udlænding, <strong>der</strong> har fået <strong>af</strong>slag på enansøgning <strong>om</strong> opholdstilladelse efter § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, men s<strong>om</strong> ikkekan udsendes <strong>af</strong> landet, jf. § 31, skal give møde hos politiet på nærmere angivnetidspunkter med henblik på løbende at sikre, at politiet har kendskab til<strong>udlændinge</strong>ns opholdsted.Med ændringen i <strong>udlændinge</strong>lovens § 34, stk. 3, sammenholdt med en styrketkontrol med overholdelse <strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tage ophold på et bestemt indkvarteringsste<strong>der</strong> <strong>der</strong> gennemført en stramning <strong>af</strong> kontrolforanstaltningerne for disse<strong>udlændinge</strong> inden for det gældende k<strong>om</strong>petence- og prøvelsessystem.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 34, stk. 3 er det politiet, <strong>der</strong> træffer <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>,at en udlænding på tålt ophold skal give møde hos politiet på nærmere angivnetidspunkter med henblik på løbende at sikre, at politiet har kendskab til <strong>udlændinge</strong>nsopholdssted.Politiets <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> meldepligt skal forkyndes <strong>af</strong> politiet for <strong>udlændinge</strong> meden angivelse <strong>af</strong>, at overtrædelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> meldepligt kan str<strong>af</strong>fes medbøde eller un<strong>der</strong> skærpende <strong>om</strong>stændighe<strong>der</strong> med fængsel i indtil 1 år.Politiets <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong> meldepligt kan påklages til Integrationsministeriet, jf.<strong>udlændinge</strong>lovens § 48. Der er almindelig adgang til d<strong>om</strong>stolsprøvelse eftergrundlovens § 63.Bilag d - 1
Med ændringen <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 34, stk. 3, skærpes meldepligten for <strong>udlændinge</strong>på tålt ophold.Hensynet til at sikre de pågældende personers tilstedeværelse med henblik påudsendelse tilsiger, at <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold un<strong>der</strong>lægges en skærpet meldepligt.Udlændinge på tålt ophold skal <strong>der</strong>for i videst muligt <strong>om</strong>fang pålæggespersonligt at melde sig til politiet dagligt efter politiets nærmere bestemmelse.Den skærpede meldepligt udgør et indgreb, <strong>der</strong> er <strong>om</strong>fattet <strong>af</strong> artikel 2 (<strong>om</strong>frihed til valg <strong>af</strong> opholdssted) i fjerde tillægsprotokol til den Europæiske Menneskerettighedskonvention.Det følger <strong>af</strong> den nævnte bestemmelse, at enhver,<strong>der</strong> lovligt befin<strong>der</strong> sig på en stats <strong>om</strong>råde, inden for dette skal have ret til atfærdes frit og til frit at vælge sit opholdssted. Beskyttelsen <strong>om</strong>fatter også <strong>udlændinge</strong>,herun<strong>der</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er på tålt ophold. Retten er dog ikke absolut,idet <strong>der</strong> kan gøres indgreb i denne ret, hvis det er i overensstemmelsemed loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund <strong>af</strong> hensyn til bl.a. dennationale sikkerhed og den offentlige orden. Det indebærer bl.a., at indgrebetskal være proportionalt i hvert enkelt tilfælde.Politiet skal s<strong>om</strong> udgangspunkt pålægge de <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, s<strong>om</strong> erpålagt at tage ophold i Center Sandholm, jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 42 a, stk. 8,daglig meldepligt hos politiet i centret og politiet vil kun kunne undlade at pålæggedaglig meldepligt, hvis det vil være uproportionalt i forhold til DanmarksInternationale forpligtelser, eller hvis <strong>der</strong> foreligger særlige grunde, f.eks.sygd<strong>om</strong>.Proportionalitetsprincippet indebærer, at de pågældende uanset påbud <strong>om</strong>såvel opholdspligt s<strong>om</strong> meldepligt i det daglige vil skulle have en bevægelsesfrihedi et sådant <strong>om</strong>fang, at <strong>der</strong> ikke pålægges uproportionale restriktionermed hensyn til de pågældendes ret til at færdes uden for Center Sandholm.F.eks. vil meldepligten ikke kunne pålægges kl. 12 midt på dagen eller på skiftendetidspunkter alle ugens dage, medmindre den pågældende selv er interesseretheri. Derimod vil meldepligten f.eks. kunne pålægges hver morgen, eksempelviskl. 9.Har en person på tålt ophold, s<strong>om</strong> er pålagt at tage ophold i Center Sandholm,fået mulighed for at besøge sin familie i en anden landsdel, skal meldepligtenBilag d - 2
administreres således, at meldepligten overføres til det lokale politi i den by,hvor personen på tålt ophold er på besøg.I medfør <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>lovens § 36, stk. 7, kan en udlænding, <strong>der</strong> en eller fleregange ikke efterk<strong>om</strong>mer politiets bestemmelser <strong>om</strong> meldepligt, frihedsberøves,såfremt det er nødvendigt for at <strong>af</strong>gøre, <strong>om</strong> <strong>der</strong> er opstået mulighed for udsendelse,jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 32 b.Da proportionalitetsbetingelsen løbende skal være opfyldt, kan det med tidenblive vanskeligere at begrunde sådanne indgreb, f.eks. hvis det viser sig fortsatat være umuligt at udsende den pågældende. Det bemærkes, at <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong>meldepligt og påbud <strong>om</strong> ophold vil kunne indbringes for d<strong>om</strong>stolene eftergrundlovens § 63.Bilag d - 3
Bilag eIntegrationsministeriets instruks <strong>af</strong> 22.december 2008 til UdlændingeserviceInstruks vedrørende styrket kontrol med overholdelse <strong>af</strong> påbud <strong>om</strong> at tageophold på et bestemt indkvarteringssted for personer <strong>der</strong> ophol<strong>der</strong> sig her ilandet på tålt opholdVed lov [ nr. 1397 <strong>af</strong> 27.december 2008] har Folketinget vedtaget en ændring <strong>af</strong><strong>udlændinge</strong>loven, s<strong>om</strong> skal skærpe kontrolforanstaltningerne for <strong>udlændinge</strong> påtålt ophold inden for det gældende k<strong>om</strong>petence- og prøvelsessystem.Nedenfor følger retningslinjer for, hvorledes Udlændingeservice skal administrerede ændrede regler <strong>om</strong> kontrol med et meddelt påbud til en udlændingpå tålt ophold <strong>om</strong> at tage ophold i Center Sandholm.Udlændinge på tålt ophold pålægges s<strong>om</strong> udgangspunkt at tage ophold i CenterSandholm.Det er Udlændingeservice, <strong>der</strong> efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 42 a, stk. 8, træffer<strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, hvorvidt <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold skal pålægges at tage opholdi Center Sandholm.Udlændingeservice træffer <strong>af</strong>gørelse her<strong>om</strong> efter indstilling fra Rigspolitiet.Efter <strong>udlændinge</strong>lovens § 42 a, stk. 8, skal Udlændingeservice, medmindre særligegrunde taler <strong>der</strong>imod, bestemme at <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold skal tageophold på et bestemt indkvarteringssted. Med bestemt indkvarteringssted menesCenter Sandholm.Med Udlændingeservices <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> indkvarteringssted menes, at den pågældendefår sit opholds- og overnatningssted på centret. Dette bety<strong>der</strong>, at <strong>udlændinge</strong>nikke uden tilladelse <strong>må</strong> overnatte andre ste<strong>der</strong>.Træffer Udlændingeservice <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n skal pålægges at tageophold i Center Sandholm, sen<strong>der</strong> Udlændingeservice <strong>af</strong>gørelsen her<strong>om</strong> tilpolitiet med henblik på forkyndelse for <strong>udlændinge</strong>n, herun<strong>der</strong> oplysning <strong>om</strong>betydningen <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsen. Politiet forkyn<strong>der</strong> <strong>af</strong>gørelsen for <strong>udlændinge</strong>n, ogpåtegner <strong>af</strong>gørelsen, at denne er forkyndt for <strong>udlændinge</strong>n.Bilag e - 1
Udlændingeservices <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> indkvarteringssted kan ikke påklages til Integrationsministeriet,jf. <strong>udlændinge</strong>lovens § 46, stk. 2. Der er almindelig adgangtil d<strong>om</strong>stolsprøvelse efter grundlovens § 63.Påbud <strong>om</strong> at tage ophold i Center Sandholm udgør et indgreb, <strong>der</strong> er <strong>om</strong>fattet<strong>af</strong> artikel 2 (<strong>om</strong> frihed til valg <strong>af</strong> opholdssted) i fjerde tillægsprotokol til DenEuropæiske Menneskerettighedskonvention. Det følger <strong>af</strong> den nævnte bestemmelse,at enhver, <strong>der</strong> lovligt befin<strong>der</strong> sig på en stats <strong>om</strong>råde, inden for detteskal have ret til at færdes frit og til frit at vælge sit opholdssted. Beskyttelsen<strong>om</strong>fatter også <strong>udlændinge</strong>, herun<strong>der</strong> <strong>udlændinge</strong>, <strong>der</strong> er på tålt ophold. Rettener dog ikke absolut, idet <strong>der</strong> kan gøres indgreb i denne ret, hvis det er i overensstemmelsemed loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund <strong>af</strong> hensyntil bl.a. den offentlige orden. Det indebærer bl.a., at indgrebet skal være proportionalti hvert enkelt tilfældeProportionalitetsprincippet indebærer, at de pågældende personer på tålt ophold uanset påbud <strong>om</strong> opholds- og meldepligt i det daglige vil skulle have enbevægelsesfrihed i et sådant <strong>om</strong>fang, at <strong>der</strong> ikke pålægges uproportionale restriktionermed hensyn til det pågældendes ret til at færdes uden for CenterSandholm.Pligten til at tage ophold på Center Sandholm bety<strong>der</strong>, at <strong>udlændinge</strong>n får sitopholds- og overnatningssted på centret altså med andre ord, at <strong>udlændinge</strong>nikke uden tilladelse <strong>må</strong> overnatte andre ste<strong>der</strong>. Udlændingen vil ikke være forpligtettil at være på sit værelse eller på centret <strong>om</strong> <strong>af</strong>tenen eller <strong>om</strong> natten.Den pågældende vil også i <strong>af</strong>ten- eller nattetimerne uden tilladelse kunne færdesuden for centret, for eksempel ved at besøge venner, bekendte eller lignendeuden at skulle være hjemme på et bestemt tidspunkt. Afgørende er, at<strong>udlændinge</strong>n ven<strong>der</strong> tilbage til centret og har centret s<strong>om</strong> det sted, hvor vedk<strong>om</strong>mendeovernatter.Proportionalitetsprincippet og artikel 8 <strong>om</strong> retten til respekt for familielivet iDen Europæiske Menneskerettighedskonvention indebærer, at opholdspligtenikke vil være til hin<strong>der</strong> for, at den pågældende udlænding vil kunne besøge sinfamilie.Bilag e - 2
Hvis f.eks. familien bor i Jylland, vil <strong>der</strong> være mulighed for i rimeligt <strong>om</strong>fangat tage på weekendophold hos familien. I den forbindelse pålægges <strong>der</strong> pligt tilat melde sig hos det lokale politi.Hvis <strong>der</strong> herudover er rimelig anledning til y<strong>der</strong>ligere besøg hos en familie, <strong>der</strong>bor langt fra Center Sandholm, f.eks. i forbindelse med vigtige familiebegivenhe<strong>der</strong>,vil <strong>der</strong> også være mulighed for det. Også i den forbindelse pålægges <strong>der</strong>pligt til at melde sig hos det lokale politi.I den forbindelse bemærkes, at <strong>der</strong> for <strong>udlændinge</strong>, hvis familie bor nær vedCenter Sandholm, skal være den samme mulighed for at besøge familie ogovernatte hos denne.S<strong>om</strong> eksempler på, hvad <strong>der</strong> skal gives dispensation til, kan nævnes:- jævnlige weekendbesøg hos familie- andre besøg med overnatning hos familie, så længe det kan lægges tilgrund, at den pågældende bevarer sit opholds- og overnatningssted påCenter Sandholm- overnatning ude s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> sygd<strong>om</strong> eller andre uopsættelige forholdOgså for <strong>udlændinge</strong> på tålt ophold, s<strong>om</strong> ikke har familie i Danmark, skal <strong>der</strong>s<strong>om</strong> følge <strong>af</strong> retten til respekt for privatlivet efter artikel 8 i Den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention være mulighed for at få dispensation til atovernatte hos venner i forbindelse med højti<strong>der</strong>, fødselsdage mv.Dispensation skal gives straks med henblik på at sikre, at for<strong>må</strong>let med dispensationikke forspildes.Da proportionalitetsbetingelsen løbende skal være opfyldt, kan det med tidenblive vanskeligere at begrunde sådanne indgreb, f.eks. hvis det viser sig fortsatat være umuligt at udsende den pågældende. Det bemærkes, at <strong>af</strong>gørelser <strong>om</strong>meldepligt og påbud <strong>om</strong> ophold vil kunne indbringes for d<strong>om</strong>stolene eftergrundlovens § 63.Bilag e - 3
Bilag fUdtalelse fra Foreningen <strong>af</strong> UdlændingeretsadvokaterForeningen <strong>af</strong> Udlændingeretsadvokater kan ikke tiltræde arbejdsgruppensflertals konklusioner og udtaler:Grundproblemet er, hvorvidt <strong>om</strong>fattende personindgreb skal kunne foretages pågrundlag <strong>af</strong> materiale, <strong>der</strong> er hemmeligholdt for personen og dennes hjælpere.I et velordnet retssamfund <strong>må</strong> dette ikke kunne finde sted. Kendskab til grundlagetfor indgrebet er <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørende retssikkerhedsmæssig betydning. Uden detvil personen ikke kunne værge for sig. Uden det vil offentligheden ikke kunneudøve dens kontrollerende funktion, s<strong>om</strong> er så vigtig i et demokrati.Lovgrundlaget er <strong>udlændinge</strong>lovens § 25. Der er tale <strong>om</strong> en forvaltningsretlig<strong>af</strong>gørelse, <strong>der</strong> er un<strong>der</strong>givet d<strong>om</strong>stolenes kontrol efter grundlovens § 63. Kriteriet"fare for statens sikkerhed" er <strong>af</strong> retlig karakter og dets tilstedeværelse vilkunne efterprøves <strong>af</strong> d<strong>om</strong>stolene. Der er tale <strong>om</strong> en prognose for fremtidigefaktiske hændelser.Hvilken myndighed prøver <strong>udvisning</strong>sbeslutningen.Foreningen <strong>af</strong> Udlændingeretsadvokater, herefter FAU, fin<strong>der</strong>, at prøvelsen <strong>af</strong><strong>udvisning</strong>sbeslutningen skal ske efter de almindelige regler i grundlovens § 63.Indbringelse for retten skal dog ske aut<strong>om</strong>atisk og med opsættende virkning.Retten beskikker en advokat for <strong>udlændinge</strong>n efter dennes eget valg. I prøvelsenindgår, <strong>om</strong> <strong>udlændinge</strong>ns personlige forhold og <strong>om</strong> forholdene i hans hjemlan<strong>der</strong> til hin<strong>der</strong> for <strong>udvisning</strong>, <strong>udlændinge</strong>lovens § 26.En del <strong>af</strong> disse sidste forhold er <strong>af</strong> asylretlig karakter og beror bl.a. på <strong>udlændinge</strong>nsforfølgelsessituation i hjemlandet. Sådanne spørgs<strong>må</strong>l henhører un<strong>der</strong>Flygtningenævnets <strong>af</strong>gørelse. Flygtningenævnet ønskes <strong>der</strong>imod ikke anvendts<strong>om</strong> høringspart. Flygtningenævnet træffer endelig <strong>af</strong>gørelse <strong>om</strong> sådannespørgs<strong>må</strong>l. D<strong>om</strong>stolene kan således ikke træffe beslutning <strong>der</strong><strong>om</strong>. Udlændingenvil således - i givet fald parallelt skulle anmode Flygtningenævnet <strong>om</strong> en <strong>af</strong>gørelse<strong>der</strong><strong>om</strong> i form <strong>af</strong> en ansøgning <strong>om</strong> asyl.Bilag f - 1
Om frihedsberøvelse un<strong>der</strong> prøvelse <strong>af</strong> <strong>udvisning</strong>sbeslutningen.Hvorvidt <strong>udlændinge</strong>n kan frihedsberøves un<strong>der</strong> sagens behandling beror påreglerne i <strong>udlændinge</strong>lovens § 35-37. Frihedsberøvelse efter disse regler tageralene sigte på at sikre <strong>udlændinge</strong>ns tilstedeværelse med henblik på eventuelsenere udsendelse. Bestemmelse her<strong>om</strong> træffes <strong>af</strong> samme byret, s<strong>om</strong> hvor <strong>udvisning</strong>ssagenverserer.FAU tager <strong>af</strong>stand fra forslag fra et flertal i udvalget, hvorefter <strong>der</strong> skal kunneske frihedsberøvelse i alle tilfælde. FAU fin<strong>der</strong> dette betænkeligt, idet detville sætte proportionalitetsprincippet i <strong>udlændinge</strong>lovens § 34 til side. FAUfin<strong>der</strong> endvi<strong>der</strong>e, at dette synspunkt støttes <strong>af</strong> internationale forpligtelser.Bevismateriale.Det materiale, <strong>der</strong> kan indgå i sagen, er nøje reguleret i retsplejeloven. For<strong>må</strong>leter at sikre d<strong>om</strong>stolen de rigtige oplysninger. Et væsentligt element herier modpartens ret til kontradiktion.FAUs opfattelse er, at materiale, <strong>der</strong> ikke kan inddrages i sagen i overensstemmelsemed retsplejelovens almindelige regler, ikke bør indgå i sagen.Et flertal i udvalget har varierende forslag, blandt andet særligt godkendte <strong>af</strong>og til hemmelige - advokater. FAU fin<strong>der</strong> dette betænkeligt, bl. a. fordi advokateni så fald skal godkendes <strong>af</strong> det system, s<strong>om</strong> klienten står overfor.Det vil efter FAU's opfattelse få uoverskuelige konsekvenser for retsvæsenets,politiets og advokaternes troværdighed, hvis en sådan ordning indføres.Der hviler en stor uklarhed <strong>om</strong> indhold og <strong>om</strong>fang <strong>af</strong> det <strong>om</strong>talte "fortrolige"materiale.Isolering <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>n.Et flertal i udvalget nævner muligheden for at <strong>udlændinge</strong>n un<strong>der</strong> frihedsberøvelsenkan være <strong>af</strong>skåret fra kontakt med <strong>om</strong>verdenen.Bilag f - 2
FAU tager <strong>af</strong>stand herfra.Personer, <strong>der</strong> er frihedsberøvet efter <strong>udlændinge</strong>lovens §§ 35-37, har s<strong>om</strong> udgangspunktret til fri k<strong>om</strong>munikation med <strong>om</strong>verdenen. Frihedsberøvelsen haralene s<strong>om</strong> for<strong>må</strong>l at sikre <strong>der</strong>es tilstedeværelse.Det har stor værdi for oplysningen <strong>af</strong> sagen, at <strong>udlændinge</strong>n kan være i forbindelsemed <strong>om</strong>verdenen. Omverdenens kendskab til sagen, vil ofte bringe nye og<strong>af</strong>gørende oplysninger frem.Om tålt ophold.Et flertal i udvalget foreslår y<strong>der</strong>ligere skærpelse <strong>af</strong> forholdene for personer påtålt ophold.FAU tager <strong>af</strong>stand herfra.Overordnet mener FAU, at <strong>udvisning</strong> kræver forudgående str<strong>af</strong>fed<strong>om</strong>.Ders<strong>om</strong> <strong>der</strong> alligevel skal ske <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> på grund <strong>af</strong> hensyn til statenssikkerhed, skal tidshorisonten for tålt ophold begrænses mest muligt.Om dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer.Det er FAUs opfattelse, at disse ikke bør tillægges vægt, da et land, <strong>der</strong> praktiserertortur, ikke troværdigt kan <strong>af</strong>give en sådan erklæring.FAU anser ikke dipl<strong>om</strong>atiske forsikringer s<strong>om</strong> et brugbart instrument på grund<strong>af</strong> de mange betænkelighe<strong>der</strong>, s<strong>om</strong> også flertallet i arbejdsgruppen anfører,herun<strong>der</strong> især den manglende mulighed for effektiv monitorering.----------------------------------------------Foreningen <strong>af</strong> UdlændingeretsadvokaterBilag f - 3
København den 05.02.09BestyrelsenHelge Nørrung An<strong>der</strong>s Chr. Jensen Anne OsbakSynnøve Falk-Rønne Kirsten Bindstrup Marianne VølundBilag f - 4
www.nyidanmark.dk<strong>Betænkning</strong> <strong>om</strong> <strong>administrativ</strong> <strong>udvisning</strong> <strong>af</strong> <strong>udlændinge</strong>,<strong>der</strong> <strong>må</strong> anses for en fare for statens sikkerhed