Strategi for den danske indsats mod pirateri 2011-2014 (pdf)
Strategi for den danske indsats mod pirateri 2011-2014 (pdf)
Strategi for den danske indsats mod pirateri 2011-2014 (pdf)
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATSMOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
er mere stabilt, og regionen fik i sommeren2010 en ny demokratisk valgtregering. Puntland, som dækker <strong>den</strong>nordøstlige del af Somalia, herunderselve Hornet, er i nogen grad stabil,men det er fra Puntland, at en stor delaf <strong>pirateri</strong>et udgår. Andre regioner i Somaliabevæger sig i samme retning, mener ikke nået helt så langt. Det gælderbl.a. Galmudug. Situationen i Somaliaudvikler sig løbende og til dels u<strong>for</strong>udsigeligt.Der er ikke på nuværende tidspunktbeviser <strong>for</strong> et operativt samarbejde mellempiraterne og <strong>den</strong> militante sunniekstremistiskegruppe Al-Shabaab, deropererer i <strong>den</strong> sydlige og centrale del afSomalia, om end der er tegn på, at <strong>pirateri</strong> nogle tilfælde må betale ’beskyttelsespenge’i de områder, hvor beggegrupper er repræsenteret. Det skal dogfremhæves, at Al-Shabaab ikke er enentydig størrelse, og at betaling til enlokal gruppe, der kalder sig Al-Shabaab,ikke nødvendigvis er betaling til <strong>den</strong> delaf Al-Shabaab, der åbent bekender sigtil Al-Qaedas ideologi. Både <strong>pirateri</strong>etog konflikten i det sydlige og centraleSomalia har en destabiliserende effektpå hele Afrikas Horn.Om end der blandt befolkningen iSomalia kan spores en betydelig <strong>mod</strong>vilje<strong>mod</strong> <strong>pirateri</strong>et, har fraværet af encentralmagt og sammenbruddet i lov ogor<strong>den</strong>, kombineret med stor fattigdom,ført til en stærk stigning i <strong>pirateri</strong>virksomhe<strong>den</strong>ud <strong>for</strong> Somalias 1800 sømillange kystlinje. Si<strong>den</strong> 2009 har <strong>pirateri</strong>etendog bredt sig langt ud i det ArabiskeHav og det Indiske Ocean. Denøgede pirataktivitet har i særlig gradstore personlige omkostninger <strong>for</strong> demennesker, der holdes som gidsler, ogderes pårørende. Også de personer, derudfører deres arbejde om bord på deskibe, som passerer området, er berørte.Trafikken i området sikrer <strong>for</strong>syningertil Europa og til Afrika, herunder ogsånødhjælp, og har stor betydning <strong>for</strong>ver<strong>den</strong>shandlen. Pirateriet har der<strong>for</strong> ide seneste år haft en betydelig negativindvirkning på <strong>den</strong> globale kommercielleskibsfart og samhandel, ikke mindst<strong>for</strong> de afrikanske lande, der opleverfal<strong>den</strong>de handel og stigende varepriser.Pirateriet er en ud<strong>for</strong>dring af globaltomfang. For en søfartsnation somDanmark, der står <strong>for</strong> ca. 10 pct. af<strong>den</strong> globale transport på ver<strong>den</strong>shavenemålt i værdi, er problemet mærkbart.SITUATIONENOG UDFORDRINGERNE5
Ikke alene <strong>for</strong>di piraterne udgør enbetydelig trussel <strong>mod</strong> de mange søfolk,der sejler på danskflagede skibe, menogså <strong>for</strong>di <strong>pirateri</strong>aktiviteterne anslås atkoste de <strong>danske</strong> rederier store summer,hvilket kan have negative konsekvenser<strong>for</strong> både staten og <strong>for</strong>brugerne.Pirateriet udgår primært fra områdernePuntland og Galmudug, der er epicenter<strong>for</strong> planlægning, rekruttering og provianteringi <strong>for</strong>bindelse med <strong>pirateri</strong>et.Det er også herud<strong>for</strong>, at de kapredeskibe samt de såkaldte pirat<strong>mod</strong>erskibehovedsagligt ligger <strong>for</strong> anker.Piraterne har vist sig i stand til hurtigtat omstille deres virksomhed i lysetaf <strong>den</strong> internationale <strong>indsats</strong> og hurtigtudnytte nye muligheder. Tidligereanvendte piraterne relativt små fartøjer,der satte visse begrænsninger på deresaktionsradius. Men med øget indtjeningog professionalisering har piraterneudviklet deres <strong>for</strong>retningsmetoder ogoperationsområde. Nogle piratgruppergør nu i højere grad brug af størrekaprede skibe som <strong>mod</strong>erskibe, hvilketgiver mulighed <strong>for</strong> at operere mereeffektivt over langt større afstande, ogu<strong>den</strong> at være begrænset af vejr<strong>for</strong>hold isamme grad som tidligere. Piratangreber således registreret så langt syd somMadagaskar og sågar i indisk territorialfarvand,hvilket betyder, at piraternesoperationsområde nu dækker et farvandsområde,der arealmæssigt er størreend Vesteuropa.Samtidig beholder piraterne i visse tilfældegidsler om bord på de <strong>for</strong>tsat operative<strong>mod</strong>erskibe, hvor de kan udgøreet skjold <strong>mod</strong> de internationale styrkersindgriben på det åbne hav. Piraterneafstår generelt fra grov vold <strong>mod</strong> gidslerne,der ses som en handelsvare. Doger der set eksempler på grovere voldsanvendelseog aggressiv adfærd, nårkapringerne ikke <strong>for</strong>løber som planlagtfra piraternes side. Si<strong>den</strong> 2009 er dersket en udvikling, hvor både løsesum og<strong>for</strong>handlingsperio<strong>den</strong> er <strong>for</strong>øget.Baggrun<strong>den</strong> <strong>for</strong> <strong>pirateri</strong>virksomhe<strong>den</strong>er økonomisk vinding. Der vurderessåledes ikke at ligge politiske interessertil grund <strong>for</strong> <strong>pirateri</strong>virksomhe<strong>den</strong>. Deter imidlertid vigtigt at gøre sig klart, at<strong>pirateri</strong>virksomhe<strong>den</strong> har udviklet sigtil en egentlig industri, hvori en rækkebagmænd og leverandører har stærkeinteresser. Løsepengene anvendes inærområdet, og lokale leverandørerog underleverandører inddrages i deøkonomiske interesser. Det er ligeledeserkendt, at hvidvask af løsepengenefinder sted gennem investeringer i6STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
Nairobi, Dubai, Europa og USA. Detbetyder, at stadig flere mennesker harøkonomiske interesser i <strong>pirateri</strong>virksomhe<strong>den</strong>og dermed ingen interesse i, at<strong>den</strong> ophører.SITUATIONENOG UDFORDRINGERNE7
STRATEGISKE OVERVEJELSERUd<strong>for</strong>dringerne er mange, og der erhverken hurtige eller enkle løsninger.Skal man <strong>pirateri</strong>et til livs, kræver det,at en lang række instrumenter bringesi anvendelse på både kort, mellemlangtog langt sigt. Denne strategi beskrivertiltag på kort- og mellemlangt sigt, somer målrettet bekæmpelse af <strong>pirateri</strong>virksomhed.En helhedsorienteret <strong>indsats</strong>Det er regeringens overbevisning, at vikun ved en helhedsorienteret og bredspektret<strong>indsats</strong> kan gøre os <strong>for</strong>håbningom at påvirke situationen i positivretning. Det er endvidere væsentligt atfremhæve, at en effektiv <strong>indsats</strong> kræveren styrket og koordineret international<strong>indsats</strong>.Denne strategi omfatter et bredt spektrumaf politiske, militære, praktiske,juridiske, økonomiske og kapacitetsopbygningsmæssigetiltag til imødegåelseaf <strong>pirateri</strong>et, bilateralt og multilateralt.Udviklingsmæssige tiltag i Somalia, somf.eks. <strong>for</strong>bedring af levevilkår, fremmeaf erhvervsmuligheder og andet, somogså er afgørende i relation til <strong>pirateri</strong>bekæmpelse,er nærmere beskrevet i8STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
Somalia politikpapiret. De udviklingsmæssigetiltag og de øvrige tiltager nøje sammenhængende og gensidigt<strong>for</strong>stærkende. Ingen af dem kan ståalene.Målsætninger og omfang<strong>Strategi</strong>en fokuserer på tre målsætninger:1) at bekæmpe <strong>pirateri</strong>et,2) at beskytte dansk og internationalskibsfart, og3) at opbygge kapaciteter i regionen,så de berørte lande selv kan håndtere<strong>pirateri</strong>-ud<strong>for</strong>dringen på længere sigt.Geografisk er <strong>indsats</strong>en på det operativeniveau fokuseret på farvandet ud <strong>for</strong>Afrikas Horn og <strong>den</strong> nordvestlige del afDet Indiske Ocean samt lande i <strong>den</strong>neregion. Der sker også alvorlige piratangrebandre steder i ver<strong>den</strong>, herunderud <strong>for</strong> Afrikas vestkyst. Denne strategifokuserer på Afrikas Horn og detIndiske Ocean, i lyset af at situationeni disse områder er eskaleret over deseneste år, hvor flere <strong>danske</strong> skibe harværet udsat <strong>for</strong> både kapringer og kaprings<strong>for</strong>søg.Politisk set er <strong>den</strong> <strong>danske</strong> <strong>indsats</strong> rettetbredt <strong>mod</strong> relevante bilaterale og multilateraleaktører. Der vil således bliveredegjort <strong>for</strong> <strong>den</strong> fremadrettede <strong>indsats</strong>,både bilateralt og multilateralt og afsåvel politisk som operativ og finansielkarakter. Den <strong>danske</strong> <strong>indsats</strong> vil dermedblive sat ind i en international kontekstog ramme.<strong>Strategi</strong>en dækker perio<strong>den</strong> frem til<strong>2014</strong>. Denne periode er sammenfal<strong>den</strong>demed varighe<strong>den</strong> af relevante politiskeog finansielle rammer, herunder<strong>for</strong>svars<strong>for</strong>liget og <strong>den</strong> tværministerielleglobalramme, der vil finde anvendelse i<strong>den</strong>ne sammenhæng.Regeringen <strong>for</strong>venter at afsætte 200mio. kr. i perio<strong>den</strong> frem til og med<strong>2014</strong> til <strong>indsats</strong>erne på Afrikas Hornfra Globalrammen, hvoraf en del vil gåtil kapacitetsopbygnings<strong>indsats</strong>er medhenblik på en mere langsigtet bekæmpelseaf <strong>pirateri</strong>et. Hertil kommer deressourcer Forsvarsministeriet sætter aftil <strong>den</strong> militære <strong>indsats</strong> <strong>mod</strong> <strong>pirateri</strong>.STRATEGISKEOVERVEJELSER9
deltage i <strong>pirateri</strong>bekæmpelse ud <strong>for</strong> Afrikaskyst med flådestyrker og fly. Ogsåi regi af FN’s Kontor <strong>for</strong> Narkotika ogKriminalitet (UNODC), FN’s søfartsorganisation(IMO), FN’s Udviklingsfond(UNDP) og FN’s Politiske Kontor <strong>for</strong>Somalia (UNPOS) fokuseres der på<strong>pirateri</strong>problemet. Danmark har, fra<strong>pirateri</strong>et kom i fokus, internationaltarbejdet i IMO på at fastholde detinternationale engagement vedrørendebekæmpelse af <strong>pirateri</strong> og væbnet overfald<strong>mod</strong> skibe. Dette arbejde <strong>for</strong>egårnu både i FN og i IMO, som <strong>for</strong> <strong>2011</strong>har valgt bekæmpelse af <strong>pirateri</strong> som etaf sine hoved<strong>indsats</strong>områder.Herudover er der på an<strong>mod</strong>ning fraFN’s Sikkerhedsråd oprettet en internationalkontaktgruppe <strong>for</strong> <strong>pirateri</strong> ud <strong>for</strong>Somalias kyst (Contact Group on Piracyoff the Coast of Somalia (CGPCS)).Kontaktgruppen varetager koordinationenaf det internationale samfunds<strong>indsats</strong> i fire undergrupper, der fokusererpå henholdsvis det operative ogkapacitetsopbyggende, de juridiskeud<strong>for</strong>dringer, industriens selvbeskyttelsesamt kommunikation. Danmark er <strong>for</strong>mand<strong>for</strong> <strong>den</strong> juridiske arbejdsgruppe.NATO spiller også en betydelig rolle ikraft af Operation Ocean Shield, dermed dansk medvirken, bekæmper piratertil søs. EU, koalitionshovedkvarteret iBahrain med bl.a. Task Force 151, samten lang række lande bidrager ligeledestil flåde<strong>indsats</strong>en i området. Alle landemed flådestyrker i området deltageri <strong>den</strong> såkaldte SHADE-mekanisme(Shared Awareness and Deconfliction),som har til <strong>for</strong>mål at sikre en fællestilgang til opgaven. De fleste aktører,herunder de nordiske, bidrager desu<strong>den</strong>i <strong>for</strong>skelligt omfang til <strong>den</strong> regionalekapacitetsopbygning.Hertil kommer regionale samarbejdsstrukturer,der i <strong>for</strong>skelligt omfangspiller en rolle i kampen <strong>mod</strong> <strong>pirateri</strong>et.Der er med ’Djibouti Code of Conduct’indledt et samarbejde mellem 17 lande iregionen med sigte på in<strong>for</strong>mationsdelingog kapacitetsopbygning i relation til<strong>pirateri</strong>-bekæmpelse. IMO er ansvarlig<strong>for</strong> implementeringen af dette samarbejde.Der er endvidere via <strong>den</strong> såkaldteKampala-proces oprettet en somaliskkontaktgruppe <strong>for</strong> <strong>pirateri</strong>bekæmpelseog en mekanisme til udvekslingaf in<strong>for</strong>mation mellem maritimeDENINTERNATIONALE RAMME11
myndigheder i overgangsregeringen,Puntland og Somaliland, ligesom derunder dette samarbejde er etableret etsamarbejde mellem de tre enheder omudarbejdelsen af fælles love i relationtil <strong>pirateri</strong>. Endelig har også <strong>den</strong>østafrikanske samarbejdsorganisation’IGAD’ udarbejdet en strategi <strong>for</strong><strong>pirateri</strong>bekæmpelse på land i Somalia,som udgør en del af en nylig udarbejdetregional <strong>pirateri</strong>strategi <strong>for</strong> ’ESA-IO’-regionen, der omfatter det østligeog sydlige Afrika samt regionen i detIndiske Ocean. Sidstnævnte støttesaf EU. IGADs partnerlande har hilstinitiativet velkommen, idet de samtidighar fremhævet behovet <strong>for</strong> koordineringmed andre aktører og eksisterende<strong>indsats</strong>er. En kontinental tilgang i regiaf <strong>den</strong> Afrikanske Union (AU) vurderesat have længere udsigter.Danmark deltager allerede aktivt ide internationale bestræbelser på atbekæmpe <strong>pirateri</strong>et. Dette indebærer enaktiv dansk rolle i ’CGPCS’ samt støttetil en lang række tiltag, som <strong>for</strong>egår irammen af bl.a. FN, herunder særligtUNODC og IMO samt NATO. Derfokuseres også på styrkelse af regionaleog bilaterale samarbejder. Søfartsstyrelsendeltager på Danmarks vegne idet asiatiske initiativ til bekæmpelseaf <strong>pirateri</strong>, Regional CooperationAgreement on Combating Piracy andArmed Robbery against Ships in Asia(ReCAAP), der bl.a. omfatter kapacitetsopbygning.Danmark har endvidereindgået en bilateral samarbejdsaftalemed Indien, hvor også <strong>for</strong>ebyggelsen af<strong>pirateri</strong> indgår. Der er behov <strong>for</strong> at arbejde<strong>for</strong> en mere aktiv rolle fra staternei regionen med fokus på Tanzania og påde arabiske stater.Også fremadrettet vil Danmark på allerelevante niveauer og <strong>indsats</strong>områderarbejde <strong>for</strong> at fremme en koordineret ogfokuseret international <strong>indsats</strong>.Overordnet vil Danmark arbejde<strong>for</strong>:• at fremme international koordinationog fokus på <strong>pirateri</strong>bekæmpelse,• at styrke og deltage i regionalt samarbejdeom <strong>pirateri</strong>bekæmpelse,• at styrke bilateralt samarbejde om<strong>pirateri</strong>bekæmpelse, herunder <strong>for</strong>at fremme en mere aktiv rolle frastaterne i regionen.12STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
BEKÆMPELSE AF PIRATERIETMål: Fremme <strong>den</strong> maritime sikkerhedog styrke <strong>den</strong> internationaleINDSATS <strong>mod</strong> <strong>pirateri</strong> ud <strong>for</strong> AfrikasHorn og i det Indiske OceanEt centralt element i bekæmpelse af<strong>pirateri</strong> er bestræbelserne på at påvirkebalancen mellem risiko og belønning,som i øjeblikket er i piraternes favør.Som situationen har udviklet sig, er<strong>pirateri</strong>et desværre en lukrativ branche,og konsekvenserne af at blive pågrebetog risikoen <strong>for</strong> efterfølgende atblive rets<strong>for</strong>fulgt er ikke høj nok til atafskrække potentielle pirater fra at vælge<strong>den</strong> levevej. Der er der<strong>for</strong> behov <strong>for</strong> atsætte ind både i relation til <strong>den</strong> direktebekæmpelse af piraterne maritimt ogi <strong>for</strong>hold til rets<strong>for</strong>følgelsesaspektet,herunder også <strong>indsats</strong>en <strong>mod</strong> de bagmænd,der tjener allermest på <strong>pirateri</strong>et.Den militære <strong>indsats</strong>Der findes ingen endegyldige tal <strong>for</strong>antallet af piratangreb og kapringerud <strong>for</strong> Somalias kyst, men man kankonstatere, at <strong>pirateri</strong>et <strong>for</strong>tsat udgøren stor ud<strong>for</strong>dring. Me<strong>den</strong>s antallet afkapringer fra 2008-2010 har været svagtstigende, er der sket en markant stigningi antallet af angreb samtidigt med,at piraternes aktionsradius er udvidetmarkant. At stigningen i kapringer kunhar været svagt stigende til trods <strong>for</strong>piraternes øgede aktivitet, må tilskrivesdet internationale samfunds <strong>indsats</strong> ogkoordination. Tidligere var piratangrebkoncentreret i A<strong>den</strong>bugten, herunder<strong>den</strong> internationale transitkorridor, sompatruljeres af de internationale flådestyrker.Her er antallet af piratangrebimidlertid halveret. Det fal<strong>den</strong>de antalkapringer i A<strong>den</strong>bugten <strong>mod</strong>svares dogaf øget <strong>pirateri</strong> i Somalibassinet og iDet Arabiske Hav.Den internationale flådetilstedeværelsehar utvivlsomt haft en væsentlig betydning,blandt andet i kraft af et øgetantal afværgede angreb. Hertil kommer,at antallet af uskadeliggjorte piratfartøjermed <strong>pirateri</strong>relateret udstyr ombord, som koalitionsstyrkerne i områdethar opbragt, er steget markant.Internationale flådestyrker har været tilstede i farvandet ud <strong>for</strong> Afrikas Horn ien årrække. NATO, EU og <strong>den</strong> amerikanskledede maritime koalitionsstyrke,Combined Task Force 151, opererer iområdet sammen med nationale bidragfra lande som Indien, Kina, Rusland,Japan og Iran. Den internationale <strong>indsats</strong>koordineres mellem flådestyrkerneog skibsbranchen på regelmæssigemøder i rammen af det såkaldteBEKÆMPELSEAF PIRATERIET13
Kort: ICC Commercial Crimes Services (CCS), Layout: INDIAShared Awareness and Deconfliction(SHADE) <strong>for</strong>um, der mødes i Bahrain.Den koordination, som sker i SHADE,er enestående, idet <strong>den</strong> sker på tværs afPIRAT-ANGREB FORSØG PÅ PIRAT-ANGREB (2010)operationer, organisationer og lande.Herudover koordinerer styrkechefernetil søs også <strong>indsats</strong>en på det taktiskeniveau.I gennemsnit er der mellem 20 og 40flådefartøjer i det pirattruede farvand,som arealmæssigt nu er større endVesteuropa. Selvom <strong>den</strong> internationale<strong>indsats</strong> har gjort en <strong>for</strong>skel og har <strong>for</strong>hindretmange kapringer, er det en vanskeligopgave at undsætte alle skibe i etså stort område med de ressourcer, derer til rådighed på nuværende tidspunkt.Dette understreger vigtighe<strong>den</strong> af etstyrket internationalt fokus og samarbejdeom bekæmpelse af <strong>pirateri</strong>et. Mendet internationale samfund må ogsåoverveje, om flere penge til flåde<strong>indsats</strong>er <strong>den</strong> bedste måde at anvende ressourcernepå, og om problemet måangribes med nye midler.Rammerne <strong>for</strong> <strong>den</strong> <strong>danske</strong> <strong>indsats</strong>Danmark har si<strong>den</strong> 2008 – som en afde første nationer – deltaget aktivt ide internationale bestræbelser på at14STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
ekæmpe <strong>pirateri</strong>. I 2008 eskorteredeet dansk flådefartøj skibe fra FN’sVer<strong>den</strong>sfødevareprogram med nødhjælptil Somalia. I 2008 og 2009 deltogDanmark i <strong>pirateri</strong>bekæmpelse i rammenaf <strong>den</strong> maritime koalitionsstyrke,Combined Task Force 150/151, ogsi<strong>den</strong> 2010 i NATO-regi, i Task Force508 under Operation Ocean Shield. I<strong>2011</strong> bidrager Danmark i flere periodertil NATO’s Operation Ocean Shieldmed et skib, inkl. helikopter og maritim<strong>indsats</strong>styrke. Den <strong>danske</strong> deltagelse iNATO’s mission er baseret på FolketingsbeslutningB59 af 2009. Indsatsensker in<strong>den</strong><strong>for</strong> rammen af <strong>for</strong>svars<strong>for</strong>liget2010-<strong>2014</strong>, hvori bl.a. indgårmålsætningen om at bidrage til internationaleoperationer, herunder missionersom NATOs <strong>pirateri</strong><strong>indsats</strong> ud <strong>for</strong>Afrikas Horn.En styrket dansk sø- og luftmilitærINDSATS frem til <strong>2014</strong>Danmark skal <strong>for</strong>tsat være med i front<strong>for</strong> de internationale bestræbelser på<strong>pirateri</strong>bekæmpelse, også militært.Regeringen vil der<strong>for</strong> <strong>for</strong>tsætte medi perioder at tilbyde NATO et danskflådebidrag, inkl. helikopter og maritim<strong>indsats</strong>enhed, i rammen af OperationOcean Shield. Flådebidraget vil kunneindsættes i op til seks måneder om året.Derudover vil regeringen styrke <strong>indsats</strong>enmed indsættelse af et maritimtovervågningsfly, som er en kapacitet,der efterspørges i <strong>den</strong> internationale<strong>indsats</strong> <strong>mod</strong> <strong>pirateri</strong>. Idet farvandet,hvor piraterne opererer, nu er blevet såstort, er der behov <strong>for</strong> overvågningsfly,der hurtigere og mere fleksibelt kanskabe et overblik, så koordination ogindsættelse af de enkelte flådebidragkan ske mere målrettet <strong>mod</strong> piraterneog deres aktiviteter. Danske overvågningsflyaf typen Challenger vil kunneindsættes uafhængigt af flådebidraget ikortere perioder og under hensyntagentil flyenes øvrige opgaveløsning.Ud over det <strong>danske</strong> flåde- og flybidragvurderes det vigtigt at styrke Danmarksdeltagelse i koordinationen af detinternationale samarbejde om <strong>pirateri</strong>bekæmpelse,som <strong>for</strong>egår i de <strong>for</strong>skelligestabe i rammen af bl.a. NATOog koalitionshovedkvarteret i Bahrain.Regeringen vil der<strong>for</strong> også udsende personeltil de <strong>for</strong>skellige relevante operativestabe og hovedkvarterer.BEKÆMPELSEAF PIRATERIET15
egrundelser <strong>for</strong> at tilbageholdte individerfrigives igen. Som ved andre typeraf kriminalitet er det afgørende, at derer de nødvendige beviser til at gennemføreen vellykket strafferetssag. Det ervurderingen, at der <strong>for</strong> mange af de, derfrigives, ikke er sådanne beviser.Den primære ud<strong>for</strong>dring i relation tilrets<strong>for</strong>følgning er ikke manglende domstole,men manglende fængselskapacitet.En række lande i regionen har anført, atde er parate til enten at øge omfangetaf rets<strong>for</strong>følgning (Seychellerne) ellerpåbegynde rets<strong>for</strong>følgning (Tanzania,Mauritius), men at de ikke ønsker, at dedømte somaliske pirater afsoner i deresfængsler.Rets<strong>for</strong>følgning og afsoning hængersåledes tæt sammen. På grund af <strong>den</strong>begrænsede fængselskapacitet i de landei regionen, der har vist sig villige til atrets<strong>for</strong>følge somaliske pirater, <strong>for</strong>udsætterøget rets<strong>for</strong>følgning, at dømtepirater kan afsone deres straf i andrelande.Der er i <strong>den</strong> juridiske arbejdsgruppeopnået enighed om de retlige ogpraktiske rammer <strong>for</strong> fangeoverførsler(”post trial transfers”), således at piraterkan rets<strong>for</strong>følges i ét land og efterfølgendeoverføres til afsoning i FNbyggedefængsler i Somalia (Puntlandog Somaliland). Der udestår <strong>for</strong>tsat etstort arbejde med at sikre <strong>mod</strong>ellensgennemførelse i praksis, herunder ikkemindst at det internationale samfundyder støtte til opførelsen af fængsler ide to provinser. Danmark har alleredestøttet fængselsopbygning og vil også ifremti<strong>den</strong> støtte yderligere udvidelseraf fængselskapaciteten i de to provinser(se under kapitel 7 vedr. kapacitetsopbygning).Strafafsoning i Somalilandog Puntland <strong>for</strong>udsætter selvsagtbetryggende menneskerettighedsbeskyttelse,hvilket vil blive sikret ved blandtandet uafhængig monitorering af fængslerne.Fra dansk side arbejdes der derudoverløbende på at indgå bilaterale aftalermed lande i regionen om overdragelseaf mistænkte somaliske pirater tilrets<strong>for</strong>følgning dér. Danmarks overdragelsesaftalemed Kenya udløb i september2010, men Kenya har tilkendegivet<strong>for</strong>tsat at være parat til at <strong>mod</strong>tagepirater til rets<strong>for</strong>følgning på ad hoc basis.Derudover arbejder Danmark medSeychellerne om gennemførelsen af enlignende overdragelsesaftale.Som i alle andre straffesager <strong>for</strong>udsæt-20STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
ter rets<strong>for</strong>følgning af pirater, at der<strong>for</strong>eligger tilstrækkelige beviser, ogmange mistænkte tilbageholdte må somnævnt frigives på grund af fraværetaf holdbare beviser. I <strong>den</strong> juridiskearbejdsgruppe har det været drøftet,om <strong>den</strong> manglende rets<strong>for</strong>følgningogså kan skyldes huller i lan<strong>den</strong>esnationale lovgivning, der indebærer, at<strong>pirateri</strong> eller <strong>for</strong>søg på <strong>pirateri</strong> ikke erkriminaliseret. Danmark arbejder der<strong>for</strong><strong>for</strong>, at alle stater indfører tidssvarende<strong>pirateri</strong>lovgivning, der sikrer, at <strong>pirateri</strong>– herunder medvirken til og <strong>for</strong>søg på<strong>pirateri</strong> – er strafbart efter national ret.I <strong>den</strong> juridiske arbejdsgruppe har detflere gange været <strong>for</strong>eslået at kriminalisereselve besiddelsen af piratrelateretudstyr. En sådan kriminaliseringvil indebære en række juridiske vanskeligheder,herunder at en stor del af<strong>den</strong>ne type af udstyr også anvendessom standardudstyr af f.eks. fiskere. Deter imidlertid et af de emner, der <strong>for</strong>tsatdiskuteres i arbejdsgruppen. Desu<strong>den</strong>vil besiddelse af <strong>pirateri</strong>relateret udstyr– selv om besiddelsen ikke i sig selv erstrafbar – i mange tilfælde allerede nukunne indgå som (a priori) bevis i enstraffesag om <strong>pirateri</strong>, herunder sagerom <strong>for</strong>søg på <strong>pirateri</strong>.I Danmark er der hjemmel til atstraffe <strong>pirateri</strong> i straffelovens §183a,og straffelovens almindelige regler om<strong>for</strong>søg og medvirken finder anvendelse<strong>for</strong> handlinger, som er omfattet af<strong>den</strong>ne bestemmelse.Forsvarsministeriet nedsætter enarbejds-gruppe med deltagelse afJustitsministeriet og U<strong>den</strong>rigsministeriet,som nærmere analyserer relevantnational lovgivning i relation til <strong>pirateri</strong>bekæmpelsesoperationer.Dette arbejdeskal ses i sammenhæng med, at flerelande aktuelt vedtager specifikke lovbestemmelserom <strong>pirateri</strong> i deres nationaleretssystemer.Justitsministeriet har etableret enarbejdsgruppe med repræsentanterfra <strong>for</strong>svaret, Rigspolitiet og anklagemyndighe<strong>den</strong>,som har fået til opgaveat udarbejde et sæt retningslinjer <strong>for</strong>de <strong>danske</strong> flådefartøjers håndtering afsager, der kan føre til rets<strong>for</strong>følgningaf pirater i Danmark. Retningslinjerneer endnu under udarbejdelse, men<strong>for</strong>ventes bl.a. at indeholde konkreteanvisninger på indsamling af beviser ogkommunikation mellem myndighedermed henblik på at sikre en hensigtsmæssiggennemførelse af en eventuelstraffesag om <strong>pirateri</strong>.BEKÆMPELSEAF PIRATERIET21
Arbejdsgruppen er desu<strong>den</strong> ved at undersøgebehovet og mulighederne <strong>for</strong> atudveksle oplysninger, herunder biometriskeog andre personhenførbare data,mellem <strong>for</strong>svaret og politiet med henblikpå, at politiet kan videre<strong>for</strong>midle deindsamlede data til INTERPOL, somstår <strong>for</strong> <strong>den</strong> internationale koordinationaf rets<strong>for</strong>følgning, herunder af deindivider og grupperinger, som finansiererpiraterne eller på an<strong>den</strong> måde stårbag dele af <strong>pirateri</strong>virksomhe<strong>den</strong> ud <strong>for</strong>Somalia.Det er derudover en dansk prioritet atetablere de optimale juridiske rammer<strong>for</strong> bekæmpelsen af bagmæn<strong>den</strong>e ogfinansieringen af <strong>pirateri</strong>, jf. kapitel 7ne<strong>den</strong><strong>for</strong>.Konkret vil Danmark:• i kraft af sit <strong>for</strong>mandskab <strong>for</strong> <strong>den</strong>juridiske arbejdsgruppe <strong>for</strong>tsatarbejde aktivt på at finde praktiskeløsninger på de juridiske ud<strong>for</strong>dringer,som <strong>pirateri</strong>bekæmpelseindebærer. Dette indebærer bl.a., atDanmark arbejder <strong>for</strong>;• at alle stater indfører tidssvarende<strong>pirateri</strong>lovgivning, der sikrer, at<strong>pirateri</strong>, herunder medvirken til og<strong>for</strong>søg på <strong>pirateri</strong>, er strafbart efternational ret.• at gennemførelsen af post trialtransfer<strong>mod</strong>ellen sikres.• <strong>for</strong>tsat arbejde på at indgå bilateraleoverdragelsesaftaler med landei regionen <strong>for</strong> at kunne overdragemistænkte somaliske pirater til rets<strong>for</strong>følgningdér, og• udarbejde retningslinjer <strong>for</strong> samarbejdetmellem <strong>danske</strong> myndighederi sager, som kan føre til rets<strong>for</strong>følgningaf pirater.22STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
BESKYTTELSE AF SKIBSFARTENMÅL: AT bidrage til beskyttelse afdansk og international skibsfartBeskyttelse af dansk og internationalskibsfartA<strong>den</strong>bugten, Somalibassinet og detIndiske Ocean er et travlt befærdetfarvand. Det anslås således, at omkring10-15 danskflagede <strong>danske</strong> skibebefinder sig i det pirattruede farvandhver dag. En stor del af ver<strong>den</strong>shandlentransporteres gennem dette farvand.Angreb på <strong>den</strong> internationale – og <strong>danske</strong>– skibsfart er taget til, og transportigennem området er behæftet med storerisici. Det anslås, at der i gennemsniter kapret over 25 skibe, og at flere end600 personer holdes som gidsler afpiraterne med store personlige omkostninger<strong>for</strong> gidslerne og deres pårørendetil følge.Problemets karakter og omfang understregerbehovet <strong>for</strong> beskyttelse afde skibe, som færdes i området. Detanslås, at 80 pct. af de angreb, der bliverafværget, er et resultat af rederiernesoverholdelse af de såkaldte Best ManagementPractices (BMP). Samspilletmellem skibenes brug af Best ManagementPractices og <strong>den</strong> militære <strong>indsats</strong>er der<strong>for</strong> vigtig. Dette understreger betydningenaf samarbejde med rederierhvervetom at dæmme op <strong>for</strong> piraternesvirksomhed.Bevæbnede vagterUdviklingen i <strong>pirateri</strong>et har bl.a. afstedkommetet ønske om placering af<strong>danske</strong> militære eller private vagter ombord på <strong>danske</strong> skibe, der sejler gennemA<strong>den</strong>bugten og i det Indiske Ocean.Militære vagterSpørgsmål om anvendelse af militærevagter om bord på <strong>danske</strong> skibe harværet drøftet indgående efter ønskefra erhvervet. Kun i meget begrænsetomfang har bevæbnede <strong>danske</strong> militærevagter tidligere været indsat om bord pådanskflagede handelsskibe. Forsvaret<strong>for</strong>estod således bevogtning af eget materielunder transport af større mængderdansk militært udstyr til de <strong>danske</strong>styrker i Afghanistan, hvor der vurderedesat være et ganske særligt beskyttelsesbehov.Herudover har <strong>indsats</strong>hold frainspektionsskibet THETIS i 2008 væretindsat som militære vagter om bordpå civile skibe, der sejlede <strong>for</strong>syningertil Somalia <strong>for</strong> FN’s Ver<strong>den</strong>sfødevareprogram.Indsættelsen skete som led iinspektionsskibets eskortering afBESKYTTELSEAF SKIBSFARTEN23
anchens egne anbefalinger hidtil udviststor tilbagehol<strong>den</strong>hed med hensyntil at tillade brug af civile vagter ombord på <strong>danske</strong> skibe. Denne indstillinghar først og fremmest været begrundeti en principiel tilbagehol<strong>den</strong>hed i<strong>for</strong>hold til at give civile vagter våbentilladelsetil selv<strong>for</strong>svarsbrug, men ogsåen bekymring <strong>for</strong>, at brugen af bevæbnedecivile vagter ombord på <strong>danske</strong>skibe vil kunne bidrage til en yderligereeskalering af de metoder, som piraterneanvender i <strong>for</strong>bindelse med kapring afskibe.Det udvidede operationsområde <strong>for</strong>piraterne indebærer imidlertid, at det erblevet vanskeligere <strong>for</strong> de internationaleflådestyrker at koncentrere <strong>indsats</strong>eni de områder, hvor piratangreb typiskfinder sted. Fra branchens side er derder<strong>for</strong> fremsat ønske om i særlige tilfældeat kunne gøre brug af bevæbnedecivile vagter til at beskytte besætning ogskib <strong>mod</strong> piratangreb.Regeringen har på <strong>den</strong> baggrund i samrådmed branchen besluttet at anlæggeen mere åben tilgang til brugen af civilebevæbnede vagter, således at der ikkelængere – som efter hidtidig praksis –stilles krav om, at der skal <strong>for</strong>eligge enkonkret og ekstraordinær trussel <strong>mod</strong>det pågæl<strong>den</strong>de skib. Rederierne harder<strong>for</strong> nu mulighed <strong>for</strong> efter ansøgningat få våbentilladelse til brug afbevæbnede vagter om bord på <strong>danske</strong>skibe, hvis det på baggrund af <strong>den</strong>generelle trusselsvurdering <strong>for</strong> områdetmå anses <strong>for</strong> påkrævet, og sagensoplysninger, herunder om efterlevelseaf Best Management Practices, i øvrigtikke taler i<strong>mod</strong>. Der er ikke tale om enlangsigtet løsning på piratproblemet,men det har vist sig, at brugen af bevæbnedevagter aktuelt giver en effektivbeskyttelse <strong>mod</strong> piratangreb.For at tilgodese branchens behov mestmuligt arbejder regeringen løbende ogi tæt dialog med erhvervet på at gøreansøgningsprocessen så fleksibel ogubureaukratisk som muligt, samtidigmed at det <strong>for</strong>tsat påses, at der ikke<strong>for</strong>eligger oplysninger om vagternespersonlige <strong>for</strong>hold, der gør det betænkeligtat udstede en våbentilladelse.Internationale retningslinjer <strong>for</strong>anvendelse af civile bevæbnedeVAGTERHvis brugen af bevæbnede civile vagterpå handelsskibe bliver mere udbredt,kan der være behov <strong>for</strong> at fastsætteBEKÆMPELSEAF PIRATERIET25
internationale retningslinjer <strong>for</strong> vagternesadfærd mv. Sådanne retningslinjervil bl.a. kunne medvirke til atundgå episoder, hvor bevæbnede vagterbidrager til en optrapning af situationenmed fare <strong>for</strong> besætning og skib til følge.Internationale retningslinjer vil muligvistillige kunne medvirke til at facilitereprocessen <strong>for</strong> civile vagtfirmaer medat indhente de <strong>for</strong>nødne tilladelser iudlandet.Regeringen vil der<strong>for</strong> understøtte, at derinternationalt udarbejdes retningslinjer<strong>for</strong> anvendelsen af civilt bevæbnedevagter. Dette arbejde er allerede indledtinternationalt.Konkret vil Danmark:• samarbejde med erhvervet arbejde<strong>for</strong> at ansøgningsprocessen irelation til civile bevæbnede vagterbliver tilrettelagt så fleksibelt ommuligt.Danmark vil endvidere arbejde <strong>for</strong>:• at der internationalt udarbejdes retningslinjer<strong>for</strong> anvendelse af civilebevæbnede vagter.Skibenes <strong>for</strong>anstaltninger til <strong>for</strong>ebyggelseaf piratoverfaldMeget taler <strong>for</strong>, at en vigtig faktor <strong>for</strong>,om et skib bliver angrebet, er skibetsfysiske karakteristika, herunder bl.a.fribord og fart, kombineret med synliganvendelse af en række <strong>for</strong>holdsregler.I bestræbelserne på at øge beskyttelseaf skibsfarten er det der<strong>for</strong> væsentligtat inddrage rederierne, der selv haret ansvar <strong>for</strong> skibenes sikkerhed vedanvendelse af <strong>for</strong>holdsregler til <strong>for</strong>ebyggelseaf <strong>pirateri</strong>.FN’s søfartsorganisation, IMO, harudstedt vejledninger både til skibe,besætninger og medlemslan<strong>den</strong>es administrationer.Et i praksis meget vigtigtværktøj til <strong>for</strong>ebyggelse af <strong>pirateri</strong> erBest Management Practices (BMP),som er udarbejdet af <strong>den</strong> internationaleskibsfartsindustri i samarbejde med bl.a.de internationale flådestyrker. BMP rettersig specifikt til skibe, som befindersig i farvan<strong>den</strong>e ud <strong>for</strong> Somalia.BMP’en indeholder anbefalinger tilskibene om, hvordan piratoverfald<strong>for</strong>ebygges. Alle skibe anbefales atregistrere og rapportere deres sejladsgennem A<strong>den</strong>bugten og Det IndiskeOcean til internationale kontaktpunkter(MSC-HOA og UKMTO) <strong>for</strong> at sikre,at flådestyrkerne har overblik over deskibe, som sejler i området, og derigennemkan koordinere <strong>indsats</strong>en. Anbe-26STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
falingen om registrering/rapporteringaf sejladsen er <strong>den</strong> eneste objektive målbare<strong>for</strong>anstaltning i BMP’en. De øvrigetiltag afhænger af en risikovurdering<strong>for</strong> det individuelle skib, hvori indgåren række <strong>for</strong>hold. Skibene er meget<strong>for</strong>skellige, og <strong>den</strong> risiko de er udsat<strong>for</strong> afhænger der<strong>for</strong> af det individuelleskibs karakteristika (f.eks. om det sejlerhurtigt eller langsomt, om det har højeller lav fribord). Der<strong>for</strong> er de <strong>for</strong>ebyggelses<strong>for</strong>anstaltninger,der skal træffes,også <strong>for</strong>skellige.Danmark (Søfartsstyrelsen) udstedtei 2008 en bekendtgørelse, hvorefterhandelsskibe, hvis de sejler i områder,hvor der er risiko <strong>for</strong> <strong>pirateri</strong>, skal haveprocedurer og <strong>for</strong>holdsregler til <strong>for</strong>ebyggelseaf <strong>pirateri</strong>. Heri indgår ogsåIMO’s anbefalinger, herunder BMP.Overholdelse af BMPForholdsreglerne i BMP (f.eks. pigtråd,ekstra udkig mv.) gør det vanskeligere<strong>for</strong> piraterne at overfalde skibene.BMP er der<strong>for</strong> central <strong>for</strong> at hindre og<strong>for</strong>ebygge piratoverfald. Det vurderesimidlertid, at der <strong>for</strong>tsat er et betydeligtantal af ver<strong>den</strong>s skibe, der ikke følgeranbefalingerne i BMP.I et <strong>for</strong>søg på at øge overholdelsen afBMP er de internationale flådestyrkerbegyndt at overvåge skibenes anvendelseaf BMP; dels de objektivt målbareelementer (registrering/rapporteringaf sejladsen), dels en vurdering af desynlige <strong>for</strong>anstaltninger <strong>for</strong> at <strong>for</strong>ebyggepiratangreb (f.eks. pigtråd). Danmarkbakker op om og støtter dette initiativ.Fra januar <strong>2011</strong> <strong>mod</strong>tager flagstaternemånedlige rapporter, der viser, hvilkeaf dets skibe, der vurderes ikke athave overholdt BMP. Det er herefterop til flagstaterne at træffe de <strong>for</strong>anstaltninger,de måtte finde relevante.Oversigter over samtlige skibe i helever<strong>den</strong>, der vurderes ikke at have fulgtBMP, sendes endvidere til InternationalChamber of Shipping, der videredistribuererlisten til dets medlemmeraf rederi<strong>for</strong>eninger i hele ver<strong>den</strong> – derer således tale om en slags ”name andshame” liste.I de (få) tilfælde, hvor <strong>danske</strong> skibeoptræder på listen over skibe, som deinternationale flådestyrker vurderer ikkehar fulgt BMP, kontakter de <strong>danske</strong>myndigheder (Søfartsstyrelsen) rederietdirekte <strong>for</strong> at få en redegørelse. Medhenblik på at fastholde industrienseget ansvar <strong>for</strong> overholdelsen af BMP,sendes oplysningerne også tilDanmarks Rederi<strong>for</strong>eningBEKÆMPELSEAF PIRATERIET27
og Rederi<strong>for</strong>eningen af 2010, så de kanfølge op i <strong>for</strong>hold til deres medlemmer.Regeringen vil undersøge behovet <strong>for</strong>at gøre <strong>den</strong> objektive målbare del afBMP, dvs. registrering/rapportering afskibenes sejlads, obligatorisk <strong>for</strong> <strong>danske</strong>skibe.Problemet med <strong>den</strong> manglende overholdelseaf BMP vedrører dog i realitetensærligt u<strong>den</strong>landske skibe. Deter således vigtigt, at der internationaltgøres mere <strong>for</strong> at sikre overholdelsen.Det er i <strong>den</strong> <strong>for</strong>bindelse vigtigt, at detsamtidigt sikres, at BMP bevarer sindynamiske karakter, hvor <strong>den</strong> blivertilpasset de erfaringer, som skibsfartsindustriendrager ved sejlads i området,og at der <strong>for</strong>tsat tages højde <strong>for</strong>skibenes individuelle karakteristika.Regeringen vil der<strong>for</strong> internationalt arbejde<strong>for</strong>, at det undersøges og drøftes,hvorvidt visse dele af BMP bør gøresobligatorisk internationalt.Konkret vil Danmark:• <strong>for</strong>tsætte sin aktive støtte til opfølgningaf skibenes overholdelse afBMP,• undersøge behovet <strong>for</strong> at gøre <strong>den</strong>objektive målbare del af BMP,dvs. registrering/rapportering afskibenes sejlads, obligatorisk <strong>for</strong><strong>danske</strong> skibe.Danmark vil endvidere arbejde <strong>for</strong>:• at det i de relevante internationale<strong>for</strong>a (IMO eller Kontaktgruppensarbejdsgruppe om industriensselvbeskyttelse) undersøges ogdrøftes, hvorvidt visse dele af BMPbør gøres obligatorisk internationalt,• at IMO fastholder fokus på bekæmpelseaf <strong>pirateri</strong> gennem tidssvarendevejledninger.28STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
Kilde: Corbis/PolfotoKapacitetsopbygning er en langsigtetproces, der <strong>for</strong>drer et langtidsengagement.Visse effekter kan opnås på kortsigt, men større effekter vil ofte værelængere tid om at slå igennem. Der<strong>for</strong>kræver <strong>den</strong>ne tilgang også tål<strong>mod</strong>ighed.Projekterne vil også være <strong>for</strong>bundetmed en vis risiko og løbende risikohåndteringvil der<strong>for</strong> være vigtig. Forat opnå bæredygtighed og langsigtederesultater er det afgørende, at <strong>indsats</strong>ernetager udgangspunkt i lokale behovog ønsker <strong>for</strong> dermed at sikre lokaltejerskab, så <strong>indsats</strong>en vil blive <strong>for</strong>tsat,når <strong>den</strong> <strong>danske</strong> og internationale støttepå et tidspunkt ophører.Kapacitetsopbygning kan være megetressourcekrævende, og Danmark kanikke løfte opgaverne alene. Et tætsamarbejde med øvrige donorer samtregionale og internationale organisationersom <strong>for</strong> eksempel FN, vil der<strong>for</strong>være påkrævet. Det gælder ikke mindstinternt i Somalia, herunder Somalilandog Puntland, hvor FN har erfaring medimplementering af projekter under deganske svære <strong>for</strong>hold. Et samarbejdemed f.eks. FN vil øge dansk indflydelsei <strong>for</strong>m af medbestemmelse over bredereprojekter og medvirke til risikospredning.30STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
turer på land. På nuværende tidspunktvil det ikke være muligt at opbygge ennational somalisk kystvagt i fraværet afen funktionel centralregering. I blandtandet Somaliland findes der dog begrænsedekapaciteter in<strong>den</strong> <strong>for</strong> kystvagtsområdet,som på sigt vil kunne styrkes.Der er tale om en langsigtet <strong>indsats</strong>, derkræver betydelige ressourcer og ikke vilkunne løftes af Danmark alene.Pirateriet er dog - selv om det udgår fraSomalia - i høj grad også et regionalt oginternationalt problem. De omkringliggendelande påvirkes af problemet,idet deres territorialfarvande i stigendegrad indgår i piraternes operationsområde,og det har store konsekvenser <strong>for</strong><strong>den</strong> internationale skibsfart og samhandleni området. Indsejlingen tilMombasa havn er så udsat, at flererederier undlader at anvende havnen.Løsninger på <strong>pirateri</strong>et må der<strong>for</strong> ogsåsøges u<strong>den</strong> <strong>for</strong> Somalias grænser. Detgælder ikke mindst i <strong>for</strong>hold til opbygningenaf maritime kapaciteter.Det internationale samfunds støtte tilkapacitetsopbygning koordineres i arbejdsgruppe1 under <strong>den</strong> internationalekontaktgruppe <strong>for</strong> <strong>pirateri</strong>. Der er imidlertidikke en egentlig samlet strategi<strong>for</strong> kystvagtsopbygning og heller ikkeen sammenhængende ramme <strong>for</strong> debestræbelser, der gøres. FN har pt. kunbegrænset kapacitet på det maritimeområde, og <strong>den</strong> Afrikanske Union hartraditionelt ikke prioriteret maritimsikkerhed. Indsatsen in<strong>den</strong><strong>for</strong> maritimkapacitetsopbygning må der<strong>for</strong> på kortsigt rette sig direkte <strong>mod</strong> lan<strong>den</strong>e iregionen på det bilaterale niveau, samtdet igangværende regionale samarbejde.Samtidig bør der arbejdes <strong>for</strong> at skabeen mere sammenhængende internationalramme <strong>for</strong> <strong>indsats</strong>en.Danmark har gennem Afrikaprogrammet <strong>for</strong> Fred si<strong>den</strong> 2004 støttet opbygningen afregional kapacitet til konflikthåndtering og <strong>for</strong>ebyggelse. Indsatsen, som bl.a. haromfattet <strong>den</strong> Afrikanske Union, IGAD og EASF, har ikke direkte været rettet <strong>mod</strong> <strong>pirateri</strong>.Den <strong>danske</strong> støtte har imidlertid styrket organisationernes generelle kapacitet og evnetil at håndtere de afrikanske sikkerhedspolitiske ud<strong>for</strong>dringer, herunder <strong>pirateri</strong>.32STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
Regionalt samarbejdePå det regionale niveau er det af særligstor betydning, at samarbejdet mellemde berørte kyststater styrkes, hvadangår <strong>den</strong> overordnede planlægning ogkoordination af <strong>indsats</strong>er, in<strong>for</strong>mationsdelingog efterretningsudveksling samtfælles træningsaktiviteter. Danmarkhar si<strong>den</strong> 2009 sammen med de øvrigenordiske lande støttet etableringen afen regional maritim kapacitet i rammenaf de østafrikanske reaktionsstyrker(Eastern Africa Stand-by Forces– EASF), herunder oprettelsen af enmaritim planlægningscelle (MPC) ihovedkvarteret i Nairobi. På baggrundaf de opnåede erfaringer er der basis <strong>for</strong>også fremadrettet at støtte dette arbejdeog derigennem bidrage til at styrkedet regionale samarbejde in<strong>den</strong> <strong>for</strong> detmaritime område.Derudover vil Danmark søge at fremmesamarbejdet mellem de enkelte kyststaterpå det operative niveau. Operativtsamarbejde, herunder gennem in<strong>for</strong>mationsdelingog fælles træningsaktiviteter,vil ikke mindst kunne bidrage til atskabe en højere grad af tillid lan<strong>den</strong>eimellem og dermed styrke <strong>den</strong> regionaleintegration.Det bilaterale niveauFor at underbygge og supplere <strong>den</strong>regionale <strong>indsats</strong> vil der være behov<strong>for</strong> sideløbende at yde direkte støttetil opbygning af kystvagtsfunktionertil enkeltstående lande i regionen.Danmark har som flå<strong>den</strong>ation stærkekompetencer in<strong>den</strong><strong>for</strong> kystvagt og vilkunne bidrage med kapacitetsopbygning,herunder rådgivningsvirksomhedog træningsaktiviteter, samt eventueltmindre udstyrsdonationer. Danmark harallerede begrænsede kapacitetsopbygningsaktiviteteri Djibouti. Ligeledeshar Danmark si<strong>den</strong> 2010 indgået i engruppe af lande, der yder kapacitetsopbygningtil Yemens kystvagt. Pågrund af <strong>den</strong> nuværende situation iYemen er det uvist om disse aktiviteterkan <strong>for</strong>tsætte, men døren holdes åbenher<strong>for</strong>. Som noget nyt undersøges detdesu<strong>den</strong> hvordan Danmark kan biståkapacitetsopbygning af <strong>den</strong> kenyanskeflådes kystvagtsfunktioner. NetopKenya vil være en vigtig partner – ikkemindst på grund af Mombasa havn.Mulige kystvagts<strong>indsats</strong>er i Somaliai en FN-rammePå længere sigt er en løsning på <strong>pirateri</strong>etafhængig af, at der ligeledes opbyggesKAPACITETSOPBYGNING33
kapaciteter i de dele af Somalia, hvordet er muligt, herunder Somaliland. Etdansk bidrag til en sådan <strong>indsats</strong> må skei en bredere international ramme. Derer dog på nuværende tidspunkt ikkenogen multilateral ramme <strong>for</strong> kystvagtsopbygning.FN’s Søfartsorganisation,IMO faciliterer det regionale kystvagtssamarbejdei rammen af Djibouti Codeof Conduct, herunder i <strong>for</strong>hold tilSomalia. Danmark vil arbejde aktivt <strong>for</strong>,at FN styrker sin rolle i relation til opbygningaf kystvagtskapaciteter i blandtandet Somaliland. Når der er etablereten bæredygtig ramme <strong>for</strong> en multilateral<strong>indsats</strong> vil Danmark støtte med bistand.Konkret vil Danmark• videreføre det igangværende arbejdeom fælles nordisk støtte til kapacitetsopbygningenaf et maritimtplanlægningselement i rammen afde østafrikanske reaktionsstyrker(EASF),• arbejde <strong>for</strong> fremme af regionaltsamarbejde mellem de berørtelande i regionen på det operativeniveau f.eks. gennem styrket in<strong>for</strong>mationsdelingog fælles træningsaktiviteter,• undersøge mulighederne <strong>for</strong> bilateraltsamarbejde med relevantekyststater i regionen – herundersærligt Kenya - med henblik påkapacitetsopbygning af deres kystvagtfunktioner,• fremme koordineringen af kapacitetsopbygnings<strong>indsats</strong>erved atarbejde <strong>for</strong> at FN påtager sig enle<strong>den</strong>de rolle, herunder i <strong>for</strong>hold til<strong>indsats</strong>er i de dele af Somalia, hvordet er muligt,• når mulighe<strong>den</strong> opstår, yde støtte tilen multilateral <strong>indsats</strong> i <strong>for</strong>hold tilkystvagtsopbygning i Somaliland ogPuntland,• arbejde aktivt i internationale<strong>for</strong>a som f.eks. <strong>den</strong> internationaleKontaktgruppe om <strong>pirateri</strong> ud <strong>for</strong>Somalias kyst (CGPCS) med henblikpå at undgå duplikering og opnåsynergi, og• sikre lokal <strong>for</strong>ankring og ejerskabved at lade afrikanske ønsker ogprioriteter være styrende <strong>for</strong> <strong>danske</strong><strong>indsats</strong>er.RetsvæsenEn langsigtet løsning på <strong>pirateri</strong>problemetkræver etablering af et funktioneltretssystem i alle dele af Somalia.I det <strong>danske</strong> politikpapir <strong>for</strong> Somalia34STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
Somalia. På kort sigt må det sikres, atdømte pirater kan afsone deres straf påsomalisk jord.Abdirachid Simai, 39 år, sidder fængslet i det somaliske Manderah fængsel <strong>for</strong> <strong>pirateri</strong>. Detkræver en udvidelse af fængselskapaciteten i Somalia, hvis pirater skal kunne afsone deres straf ihjemlandet, selv om de er dømt i et andet land. Kilde: Corbis Newsunderstreges det, at <strong>for</strong>bedret regeringsførelse– nationalt, regionalt og lokalt– er et nøgleområde <strong>for</strong> stabiliseringenaf Somalia. En vigtig del af dette eropbygning af centrale retsinstanser, derkan sikre, at <strong>pirateri</strong> straffes, hvor<strong>for</strong>Danmark er bidragyder til UNDP’sprogram <strong>for</strong> styrkelse af retsvæsenet iUnder det <strong>danske</strong> <strong>for</strong>mandskab <strong>for</strong> <strong>den</strong>juridiske arbejdsgruppe under <strong>den</strong> internationaleKontaktgruppe om <strong>pirateri</strong> ud<strong>for</strong> Somalias kyst er der opnået enighedom en ordning, hvor pirater dømt i etandet land kan overføres til afsoning iSomalia. Denne løsning er en <strong>for</strong>udsætning<strong>for</strong> lan<strong>den</strong>e i regionens villighed tilat varetage retssager <strong>mod</strong> piraterne, oger der<strong>for</strong> en hjørnesten i <strong>indsats</strong>en påkort og mellemlangt sigt <strong>for</strong> at straffe<strong>pirateri</strong>et. Løsningen kræver en betydeligudvidelse af fængselskapaciteten iSomalia, herunder særligt i Somalilandog Puntland, der i øjeblikket er deeneste regioner i Somalia, der realistiskville kunne <strong>mod</strong>tage de dømte pirater.Der er behov <strong>for</strong> internationalKAPACITETSOPBYGNING35
assistance <strong>for</strong> at sikre hurtig opbygningaf faciliteterne, men også <strong>for</strong> at sikreoverholdelsen af basale menneskerettigheder.Danmark har igennem FN’sKontor <strong>for</strong> Narkotika og Kriminalitet(UNODC) og FN’s Udviklingsprogram(UNDP) støttet opbygningen affængsler, styrkelse af retssystemer oguddannelse af jurister i Somaliland ogPuntland. En yderligere dansk <strong>indsats</strong>vil også bedst kunne realiseres gennemFN-systemet. Danmark vil i første omgangsammen med blandt andet Norgestøtte UNODC’s opbygning af to nyefængsler i Somaliland og Puntland, derkan huse dømte pirater. Støtten dækkerogså træning af fængselspersonale ogopbygning af systemer, der skal sikre,at fængslerne drives i overensstemmelsemed basale menneskerettigheder.På mellemlangt sigt må fængselsopbygningindgå som en del af en større<strong>indsats</strong> <strong>for</strong> etablering af funktionelleretssystemer, der er nødvendige <strong>for</strong>at komme ikke-straf kulturen til livs.Fængselsbyggeri må gå hånd i håndmed en bredere <strong>indsats</strong> in<strong>den</strong> <strong>for</strong>opbygning og retsvæsnet i de områder,hvorfra <strong>pirateri</strong>et udspringer. Mulighed-36STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
erne <strong>for</strong> bredere <strong>indsats</strong>er er tæt <strong>for</strong>bundetmed sikkerhedssituationen. Pågrund af sikkerhedssituationen er detpt. ikke muligt at gennemføre sådanneprogrammer i det sydlige og centraleSomalia.Konkret vil Danmark:• bidrage til opbygningen af to nyefængsler i Somaliland og Puntland,som kan <strong>mod</strong>tage dømte pirater tilafsoning, og se på mulighederne <strong>for</strong>yderligere <strong>indsats</strong>er på fængselsområdet.• støtte FN’s arbejde til opbygningaf rets- og sikkerhedssektoren,herunder politi i Somalilandog Puntland med henblik på atbekæmpe straffrihedskulturen i deområder, hvorfra <strong>pirateri</strong>et udgår.Støtten kunne i første omgang givesi <strong>for</strong>m af en sekundering af enrådgiver og på sigt andre tiltag.• etablere et strategisk samarbejdemed relevante partnere, om <strong>indsats</strong>enin<strong>den</strong><strong>for</strong> rets- og sikkerhedssektoren.Imødegåelse af finansiering afPIRATERINødvendighe<strong>den</strong> af en <strong>indsats</strong> <strong>mod</strong>bagmæn<strong>den</strong>e og finansieringen af<strong>pirateri</strong> er i stigende grad i internationaltfokus. Bagmæn<strong>den</strong>e er med til atplanlægge og fremme <strong>pirateri</strong>et – og deter bagmæn<strong>den</strong>e, der tjener størstedelenaf pengene. Der arbejdes i øjeblikket internationaltpå at ramme <strong>pirateri</strong>ets bagmænd,blandt andet med eksisterendehvidvaskinstrumenter, og Danmark vil<strong>for</strong>tsat deltage aktivt i dette arbejde.Den dansk-ledede juridiske arbejdsgruppeunder <strong>den</strong> internationalekontaktgruppe om <strong>pirateri</strong> ud <strong>for</strong>Somalias kyst har medvirket til at sættespørgsmålet om finansiering af <strong>pirateri</strong>på <strong>den</strong> internationale dagsor<strong>den</strong>. Deninternationale hvidvaskorganisationFinancial Action Task Force (FATF)har også rettet fokus <strong>mod</strong> <strong>pirateri</strong>og kidnapning <strong>for</strong> løsepenge. Blandtud<strong>for</strong>dringerne på området er, at deter vanskeligt at følge pengestrømmenefra <strong>pirateri</strong>, da de fleste økonomier i regionener kontantbaserede, ligesom dergenerelt er meget begrænset vi<strong>den</strong> om,hvad der sker med løsepengene.Kontaktgruppen om <strong>pirateri</strong> ud <strong>for</strong>Somalias kyst har i<strong>den</strong>tificeret en rækkeområder relateret til de finansielleaspekter af <strong>pirateri</strong>, hvor der erKAPACITETSOPBYGNING37
ehov <strong>for</strong> yderligere <strong>indsats</strong>er. Styrketsamarbejde mellem politi og militær i relationtil in<strong>for</strong>mationsudveksling, bedresamarbejde med <strong>den</strong> private sektorom udveksling af in<strong>for</strong>mationer samtkapacitetsopbygning af de finansielleinstitutioner i regionen med henblik påimplementering af eksisterende hvidvaskinstrumenter.Arbejdet med <strong>den</strong>finansielle vinkel af <strong>pirateri</strong> vil <strong>for</strong>tsættei Kontaktgruppen, og Danmark vil deltageaktivt i dette arbejde.Derudover præsenterer FATFs såkaldtetypologiarbejdsgruppe om <strong>pirateri</strong> ogkidnapning <strong>for</strong> løsepenge senest medio<strong>2011</strong> en samlet rapport om de finansielleaspekter af <strong>pirateri</strong> og kidnapning<strong>for</strong> løsepenge med en række anbefalingertil, hvordan de eksisterende hvidvaskinstrumenterkan anvendes på detteområde. Danmark deltager i typologiarbejdsgruppen.En stor del af <strong>for</strong>tjenesten fra <strong>pirateri</strong>etmenes at blive kanaliseret ud afSomalia. Fortjenesterne har negativekonsekvenser ikke bare i Somalia, menogså i lan<strong>den</strong>e i regionen, der berøresaf de kriminelle følgevirkninger i <strong>for</strong>maf blandt andet hvidvaskning af pengeog korruption. I fraværet af en funktionelregering i Somalia må <strong>indsats</strong>en<strong>mod</strong> bagmæn<strong>den</strong>e der<strong>for</strong> til dels liggeu<strong>den</strong><strong>for</strong> Somalia – først og fremmest inabolan<strong>den</strong>e, hvor en fokuseret <strong>indsats</strong>kan bidrage til at hindre ulovligepengestrømme ind og ud af Somalia.Danmark har fra starten af <strong>2011</strong>igangsat opbygningen af en yderligerekapacitet på Afrikas Horn til at imødegådette. I første omgang er vægten lagt påEtiopien og opbygningen af en FinancialIntelligence Unit, der er <strong>den</strong> enhedi et land, der kontrollerer mistænkeligepengestrømme. Initiativet skal sikreen bedre <strong>for</strong>ståelse af og kontrol med,hvordan u<strong>for</strong>melle somaliske udbydereaf pengeoverførsler opererer. Detvigtige er at opbygge et system, der ikkehindrer eller <strong>for</strong>dyrer de mange heltlegitime pengestrømme, men rammerde ulovlige. Den <strong>danske</strong> Statsadvokat<strong>for</strong> Særlig Økonomisk Kriminalitet harstor ekspertise på dette område og erder<strong>for</strong> aktivt involveret i arbejdet.Hovedfokus <strong>for</strong> det <strong>danske</strong> projekt erimødegåelse af finansiering af terrorisme.Samtidig er en væsentligsideeffekt, at øget transparens ompengestrømmene gør det vanskeligere<strong>for</strong> <strong>pirateri</strong>ets bagmænd at flytte derespenge rundt i regionen. Da en dansk<strong>indsats</strong> ikke kan stå alene, er en centraldel af strategien samtidig at etablere etpartnerskab af de lande og internationaleorganisationer, der samlet bidrager38STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
RISIKOELEMENTERIndsatsen <strong>mod</strong> pirater er <strong>for</strong>bundet medvisse politiske, sikkerhedsmæssige ogfinansielle risici.Den militære <strong>indsats</strong> indebærer i sagensnatur sikkerhedsmæssige risici <strong>for</strong> det<strong>danske</strong> personelbidrag, <strong>for</strong> piraterneog <strong>for</strong> de gidsler, der tilbageholdes afpiraterne. Det vil ikke kunne udelukkes,at piraterne som følge af en øget ogvedvarende international militær <strong>indsats</strong>,der truer deres indkomstgrundlag,eskalerer situationen ved at true medog gennemføre henrettelser af gidsler.Det til trods <strong>for</strong>, at gidslerne indgår somdet væsentligste element i piraternes<strong>for</strong>handling om løsesum. I så fald stårDanmark og det internationale samfundi en ny situation, der vil <strong>for</strong>dre <strong>for</strong>nyedeovervejelser.I relation til <strong>den</strong> kapacitetsopbyggende<strong>indsats</strong> vil hensynet til bæredygtighedvære en ud<strong>for</strong>dring. I en region, deromfatter skrøbelige stater og mangesteder er karakteriseret ved lav kapacitetog relativt høje korruptionsniveauer, erder risiko <strong>for</strong>, at iværksatte tiltag ikke får<strong>den</strong> tiltænkte effekt. De finansielle risicisøges reduceret ved at arbejde igennemandre aktører og programmer, som kan<strong>for</strong>etage revision på stedet.Den overordnede og ganske offensive<strong>danske</strong> <strong>indsats</strong> vil endvidere være<strong>for</strong>bundet med visse politiske risici, somfølge af <strong>den</strong> vanskeligt <strong>for</strong>udsigelige udviklingi piraternes virksomhed og <strong>den</strong>deraf følgende risiko <strong>for</strong>, at <strong>indsats</strong>enikke får de ønskede resultater. Dette vilimidlertid blive håndteret ved løbendevurdering af resultaterne af strategiensmål med efterfølgende nødvendigejusteringer af <strong>indsats</strong>en.Endelig vil <strong>den</strong> politiske udvikling iregionen, herunder særligt i Somaliaog Yemen, udgøre en risikofaktor <strong>for</strong>kapacitetsopbygnings<strong>indsats</strong>erne.40 STRATEGI FOR DEN DANSKE INDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>
AFRAPPORTERINGAnsvaret <strong>for</strong> implementering af strategienligger i U<strong>den</strong>rigsministeriet,Forsvarsministeriet, Justitsministerietog Økonomi- og Erhvervsministeriet,der hver især vil monitorere <strong>indsats</strong>entil <strong>pirateri</strong>bekæmpelse. Med henblik påat sikre et samlet overblik og dermedmulighed <strong>for</strong> at vurdere <strong>indsats</strong>ensnytteværdi, sammenhængen mellemde <strong>for</strong>skellige tiltag og behovet <strong>for</strong>eventuelt at justere strategien i lyset afudviklingen, vil der blive afrapporterettil Folketinget en gang årligt.U<strong>den</strong>rigsministeriet vil, med bidrag oggodkendelse fra de berørte ministerier,udvirke en samlet afrapportering, dervil indgå i <strong>den</strong> årlige sikkerhedspolitiskeredegørelse til Folketinget.AFRAPPORTERING41
UDENRIGSMINISTERIETFORSVARSMINISTERIETJUSTITSMINISTERIET &ØKONOMI- OG ERHVERVS-MINISTERIETSTRATEGI FOR DEN DANSKEINDSATS MOD PIRATERI <strong>2011</strong>-<strong>2014</strong>Maj <strong>2011</strong>Udgiver:U<strong>den</strong>rigsministerietAsiatisk Plads 21448 København KTelefon: 33 92 00 00Fax: 32 54 05 33E-mail: um@um.dkInternet: www.DKiAfghanistan.um.dkLayout: Lene HessiltTryk: Rosendahl Schultz GrafiskPublikationen kan downloadeseller bestilles på:www.danida-publikationer.dkTeksten kan citeres fritISBN 978-87-7087-522-6 (trykt version)ISBN 978-87-7087-523-3 (internet version)