文官體系能力與政府競爭力: 策略性人力資源管理觀點 - 東吳大學
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文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 1文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 :策 略 性 人 力 資 源 管 理 觀 點*施 能 傑一 、 解 釋 組 織 競 爭 力 的 觀 點二 、 政 府 競 爭 力 與 國 家 競 爭 優 勢三 、 連 結 政 府 競 爭 力 的 文 官 體 系 能 力 管 理四 、 文 官 體 系 三 大 職 務 能 力 方 向 與 圖 像五 、 增 強 文 官 體 系 職 務 能 力 競 爭 力 的 策 略 性 人 力 資 源 管 理 變 革六 、 政 府 主 管 人 力 資 源 職 務 能 力 的 變 革七 、 結 語全 球 化 讓 政 府 面 對 更 多 結 構 不 良 的 政 策 問 題 , 政 府 必 須 有 更 好 的 治 理能 力 , 而 強 化 政 府 治 理 能 力 的 主 要 來 源 是 政 府 文 官 人 力 資 源 體 系 的 變 革 。本 文 旨 在 運 用 組 織 競 爭 力 、 策 略 性 人 力 資 源 管 理 和 能 力 管 理 等 理 論 , 分 析如 何 透 過 文 官 體 系 的 能 力 改 造 , 引 導 文 官 具 備 因 應 全 球 治 理 的 能 力 和 行為 , 增 進 台 灣 政 府 面 臨 全 球 化 大 挑 戰 之 競 爭 力 。 文 中 根 據 台 灣 政 府 競 爭 力的 弱 點 , 提 出 引 導 文 官 表 現 出 有 助 於 提 升 政 府 競 爭 力 的 三 大 方 面 能 力 和 行為 : 具 備 全 球 化 治 理 觀 念 的 政 策 規 劃 能 力 , 具 備 有 效 執 行 與 管 理 政 策 的 能力 , 和 展 現 高 度 廉 潔 的 公 共 服 務 倫 理 行 為 。 最 後 , 並 具 體 提 出 各 項 主 要 人事 政 策 和 制 度 必 須 變 革 的 方 向 , 特 別 是 如 何 增 進 政 府 高 階 主 管 人 力 能 力 精進 的 人 事 政 策 變 革 重 點 。關 鍵 詞 : 政 府 競 爭 力 、 能 力 管 理 、 策 略 性 人 力 資 源 管 理 、 文 官 能 力 圖 像∗政 治 大 學 公 共 行 政 學 系 教 授 。E-mail: njshih@nccu.edu.tw投 稿 日 期 : 二 ○○ 五 年 十 一 月 三 十 日 ; 接 受 刊 登 日 期 : 二 ○○ 六 年 一 月 五 日 。東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期 / 頁 1-46。
2 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期全 球 化 使 得 國 家 面 臨 全 球 治 理 的 嶄 新 環 境 挑 戰 , 國 際 性 組 織 、 國 際 性 非政 府 組 織 、 跨 國 企 業 等 等 會 積 極 透 過 各 種 途 徑 影 響 國 家 的 國 內 公 共 政 策 過 程 ,不 僅 僅 是 經 濟 , 也 至 少 包 括 軍 事 、 環 境 、 社 會 和 文 化 等 (Bernstein and Cashore,2000; Nye and Donahue, 2000)。 換 言 之 , 全 球 化 的 國 家 公 共 政 策 治 理 環 境 下 ,國 家 公 共 政 策 僅 以 該 國 為 封 閉 環 境 的 典 型 思 考 模 式 必 然 會 受 到 嚴 重 挑 戰 。全 球 化 讓 政 府 面 對 更 多 結 構 不 良 的 政 策 問 題 , 但 可 資 運 用 的 政 策 工 具 卻變 得 更 少 (Kettl, 2000), 政 府 欲 避 免 角 色 邊 緣 化 , 就 必 須 有 更 好 的 治 理 能 力處 理 特 別 是 經 濟 政 策 與 社 會 政 策 , 進 而 增 進 和 維 繫 國 家 競 爭 力 。 強 化 政 府 治理 能 力 的 主 要 來 源 是 政 府 文 官 人 力 資 源 , 因 此 , 本 文 旨 在 運 用 組 織 競 爭 力 、策 略 性 人 力 資 源 管 理 和 職 務 能 力 管 理 等 理 論 , 分 析 如 何 透 過 文 官 體 系 的 能 力改 造 , 引 導 文 官 具 備 因 應 全 球 治 理 的 能 力 和 行 為 , 增 進 台 灣 政 府 面 臨 全 球 化大 挑 戰 之 競 爭 力 。一 、 解 釋 組 織 競 爭 力 的 觀 點組 織 能 力 課 題 的 討 論 非 常 久 遠 , 組 織 理 論 早 期 對 組 織 效 能 或 者 是 組 織 績效 的 研 究 就 是 一 個 重 要 的 表 徵 , 由 於 這 個 問 題 非 常 複 雜 且 難 以 精 確 預 測 , 二十 年 前 出 版 的 組 織 效 能 研 究 專 輯 就 指 出 , 組 織 如 何 產 生 效 能 是 不 容 易 遵 循 單一 模 式 , 必 須 是 採 用 多 元 模 式 觀 點 解 釋 組 織 效 能 (Cameron and Whetten, 1983;Goodman and Pennings, 1977)。 儘 管 如 此 , 研 究 者 對 於 組 織 如 何 有 績 效 或 成功 依 舊 熱 衷 於 尋 找 可 能 的 處 方 寶 典 , 常 見 的 研 究 方 法 則 是 個 案 歸 納 和 綜 整 分析 , 並 據 以 出 版 許 多 管 理 實 務 界 , 甚 至 是 學 術 界 , 所 經 常 閱 讀 或 引 述 的 專 書 。( 一 ) 高 績 效 組 織 的 影 響 因 素 清 單《 追 求 卓 越 》 一 書 是 解 釋 企 業 何 以 成 功 的 早 期 典 型 代 表 (Peters andWaterman, 1982), 作 者 歸 納 出 卓 越 企 業 必 須 具 備 的 八 項 特 徵 : 重 視 行 動 、
4 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期▓矯 捷 力 (agility, 迅 速 對 環 境 做 出 回 應 的 行 動 )▓彈 性 力 (adaptability, 快 速 調 整 策 略 和 戰 術 以 因 應 環 境 變 化 挑 戰 的 能 力 )▓整 合 力 (alignment, 組 織 根 據 任 務 和 願 景 的 需 求 進 行 整 體 性 重 新 調 整 )( 二 ) 組 織 系 統 論 與 組 織 績 效本 文 作 者 嘗 試 從 組 織 系 統 理 論 觀 點 提 供 各 派 解 釋 組 織 績 效 理 論 的 出 發點 。 承 襲 Kenneth E. Boulding, Daniel Katz, Robert L Kahn 等 早 期 的 論 述 , 組 織系 統 理 論 的 基 本 論 點 是 : 組 織 是 由 許 多 次 級 系 統 構 成 , 次 級 系 統 間 一 定 會 產生 相 互 依 賴 的 現 象 , 次 級 系 統 的 優 質 和 次 級 系 統 間 的 整 合 與 一 致 性 影 響 綜 效或 組 織 績 效 。 理 論 指 出 , 組 織 的 主 要 次 級 系 統 可 區 分 為 : 目 標 、 結 構 、 技 術 、社 會 心 理 、 管 理 、 組 織 文 化 、 組 織 環 境 、… 等 ( 如 Shafritz and Whitbeck, 1978:Part III; Kast and Rosenzweig, 1985; Scott, 2003; 彭 文 賢 ,1980)。 許 多 組 織理 論 文 獻 就 是 分 別 研 究 個 別 次 級 系 統 如 何 對 組 織 效 能 產 生 影 響 , 組 織 理 論 教科 書 通 常 分 章 討 論 每 一 個 次 級 系 統 。 2美 國 雪 城 大 學 (Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, SyracuseUniversity) 自 1996 年 開 始 進 行 評 估 聯 邦 政 府 、 州 和 地 方 政 府 管 理 能 力 的 「 政府 績 效 專 案 計 畫 (Government Performance Project)」, 提 出 的 分 析 架 構 事 實上 也 可 以 說 是 系 統 理 論 的 觀 點 , 認 為 整 個 組 織 管 理 次 級 系 統 的 能 力 主 要 可 再從 四 個 子 系 統 觀 察 之 : 財 務 管 理 、 人 力 資 源 管 理 、 資 本 管 理 和 資 訊 科 技 管 理 ,四 個 管 理 子 系 統 透 過 資 訊 而 相 互 連 結 , 透 過 領 導 力 而 有 共 同 方 向 (Ingraham,2003)。例 如 , 組 織 結 構 對 組 織 績 效 的 影 響 是 最 早 期 深 入 研 究 的 課 題 , 政 府 部 門更 常 鍾 情 於 「 結 構 ─ ─ 功 能 論 」 的 理 論 , 認 為 組 織 結 構 設 計 影 響 及 組 織 能 否有 效 完 成 目 標 , 從 傳 統 上 認 為 科 層 官 僚 組 織 的 結 構 模 式 是 能 產 生 效 率 的 組織 , 轉 變 到 對 彈 性 組 織 結 構 模 式 的 推 崇 , 都 基 於 結 構 至 上 觀 點 的 思 考 ( 參 見2. 例 如 ,Rainey(2003) 提 出 一 個 政 府 部 門 組 織 的 系 統 論 , 共 分 為 九 個 次 系 統 。
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 5施 能 傑 ,1996; Hult and Walcott, 1990)。 與 結 構 論 甚 為 相 關 的 制 度 論 , 也 從理 論 和 經 驗 角 度 論 述 制 度 是 解 釋 組 織 能 力 的 重 要 (Scott, 1995)。 晚 近 , 公共 管 理 研 究 者 也 開 始 探 索 治 理 結 構 和 組 織 績 效 的 關 係 (Heinrich and Lynn,2000; Ingraham and Lynn, 2004), 他 們 主 張 組 織 績 效 是 五 大 組 因 素 的 函 數 , 3並 證 實 結 構 具 有 重 要 解 釋 力 。( 三 ) 人 力 資 源 次 系 統 與 組 織 競 爭 優 勢人 力 資 源 管 理 研 究 者 則 積 極 論 述 組 織 人 力 次 級 系 統 對 於 組 織 績 效 或 競 爭優 勢 的 影 響 性 。 許 多 經 驗 研 究 證 實 , 人 力 資 源 管 理 制 度 和 措 施 的 設 計 方 式 影響 到 組 織 經 營 績 效 (Becker and Gerhart, 1996; Delaney and Huselid, 1996),策 略 性 人 力 資 源 管 理 的 基 本 主 軸 也 稱 , 組 織 人 力 資 源 管 理 系 統 一 旦 與 組 織 的發 展 階 段 、 策 略 方 向 等 等 特 性 結 合 , 就 能 夠 產 生 重 大 的 競 爭 力 (e.g., Delery andDoty, 1996; U.S. OPM, 1999)。 整 體 而 言 , 人 力 資 源 管 理 界 不 斷 論 稱 , 組 織績 效 或 成 功 需 要 依 賴 競 爭 優 勢 , 只 是 傳 統 上 競 爭 優 勢 所 依 賴 的 產 品 品 質 、 價格 、 技 術 、 通 路 … 等 等 是 不 足 的 , 必 須 輔 以 組 織 人 力 資 源 所 建 構 而 成 的 特 有組 織 能 力 , 亦 即 組 織 競 爭 優 勢 來 自 組 織 人 力 (Pfeffer, 1994) 或 者 稱 由 組 織 內部 而 生 (Barney, 1995)。 組 織 能 力 是 指 「 組 織 建 立 足 以 影 響 組 織 成 員 創 造 組織 獨 特 能 力 的 內 部 結 構 和 流 程 之 能 力 , 進 而 讓 組 織 有 能 力 因 應 不 斷 變 動 的 顧客 需 要 和 策 略 需 要 」(Ulrich and Lake, 1990: 40), 包 括 四 項 關 鍵 要 素 : 共享 的 心 智 思 考 、 管 理 制 度 和 人 力 資 源 措 施 、 變 革 能 力 和 領 導 力 。 競 爭 優 勢 與組 織 具 備 相 對 獨 特 性 程 度 有 關 , 傳 統 上 三 項 獨 特 性 ( 財 務 經 濟 、 策 略 市 場 和科 技 能 力 ) 外 , 組 織 能 力 是 第 四 項 獨 特 性 (Ulrich and Lake, 1990), 而 且 具有 更 關 鍵 和 加 成 效 果 , 因 為 傳 統 三 項 獨 特 性 都 受 到 組 織 能 力 的 影 響 , 也 因 此組 織 內 部 人 力 資 源 更 扮 演 著 組 織 長 期 享 有 競 爭 力 的 關 鍵 資 源 。3. 分 析 模 式 是 :O = f(E, C, T, S, M),E 指 環 境 ,C 指 服 務 對 象 特 性 ,T 指 工 作 流 程 或 技 術 ,S 指 結 構 ,M 指 管 理 者 角 色 和 行 為 。
6 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期人 力 是 組 織 競 爭 力 源 頭 的 論 述 , 可 進 一 步 從 資 源 基 礎 的 組 織 競 爭 優 勢 理論 觀 點 得 到 更 好 的 支 撐 。 資 源 基 礎 理 論 認 為 , 組 織 擁 有 或 控 制 各 種 生 產 因 素資 源 尚 不 足 以 必 然 享 有 組 織 競 爭 優 勢 , 而 是 要 掌 握 有 價 值 性 、 稀 少 性 、 難 以替 代 性 和 不 易 移 動 等 關 鍵 特 性 , 若 能 擁 有 這 樣 的 資 源 , 組 織 就 愈 具 備 競 爭 優勢 (Barney, 1991, 1995; Lado and Wilson, 1994; Wright et al., 2001; Colbert,2004)。 在 知 識 經 濟 社 會 下 , 知 識 為 基 礎 的 服 務 產 業 和 製 造 業 , 知 識 創 造 和管 理 的 主 體 就 是 組 織 員 工 , 因 此 , 相 對 於 產 品 價 格 、 生 產 技 術 、 設 備 、 通 路等 等 組 織 資 源 , 人 力 資 源 顯 然 更 符 合 資 源 基 礎 理 論 所 主 張 的 重 心 , 即 組 織 人力 資 源 具 備 的 職 務 能 力 愈 是 具 有 價 值 性 (value)、 稀 少 性 (rareness)、 難 模仿 性 (imitability) 等 , 就 愈 可 以 掌 握 競 爭 優 勢 。 表 一 顯 示 資 源 特 性 對 組 織 競爭 力 和 績 效 的 影 響 , 若 欲 掌 握 持 續 性 競 爭 優 勢 , 而 非 僅 是 競 爭 優 勢 , 三 項 資源 特 性 都 要 具 備 ( 簡 稱 為 VRIO 模 式 ,Barney and Wright, 1998)。 策 略 性 人力 雇 用 模 式 的 觀 點 也 非 常 近 似 (Lepark and Snell, 1999), 認 為 組 織 人 力 資 源必 須 具 有 高 度 生 產 價 值 性 和 高 度 知 識 技 能 獨 特 性 , 才 是 組 織 最 需 要 的 人 力 資本 , 組 織 對 此 類 人 力 最 好 是 採 取 自 行 培 育 的 終 身 雇 用 模 式 , 對 其 他 類 型 人 力則 應 該 採 用 其 他 的 雇 用 模 式 。表 一資 源 特 性 與 競 爭 ( 組 織 人 力 ) 資 源 是 ……有 價 值嗎 ?稀 少 嗎 ? 難 模 仿 嗎 ?組 織 對 資 源 支持 投 資 嗎 ?對 競 爭 力 的 意涵組 織 績 效否 --- --- ( 弱 ) 競 爭 劣 勢 低 於 正 常是 否 --- 競 爭 正 常是 是 --- 暫 時 性 競 爭 優勢是 是 是 ( 強 ) 持 續 性 競 爭 優勢高 於 正 常高 於 正 常資 料 來 源 :Barney and Wright, 1998: 37。
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 7( 四 ) 競 爭 優 勢 、 人 力 資 源 優 勢 到 人 力 資 源 管 理 優 勢本 節 旨 在 提 供 組 織 績 效 或 競 爭 力 影 響 因 素 的 可 能 解 釋 , 組 織 人 力 資 源 被認 為 是 很 重 要 的 變 項 , 而 人 力 資 源 管 理 制 度 又 是 影 響 組 織 人 力 資 源 的 基 礎 工程 , 因 此 , 本 文 以 下 論 述 的 思 考 架 構 , 就 是 將 組 織 競 爭 優 勢 、 人 力 資 源 優 勢和 人 力 資 源 管 理 優 勢 充 分 由 上 而 下 結 合 , 而 非 三 者 各 自 獨 立 , 俾 使 文 官 人 力資 源 能 力 改 造 和 政 府 整 體 競 爭 力 緊 密 連 結 。Mark A. Huselid 等 人 (2005) 新 近 提 出 組 織 人 力 資 源 ( 績 效 ) 計 分 卡 的理 論 和 概 念 , 並 且 指 出 運 用 這 個 概 念 , 可 以 將 早 先 的 組 織 績 效 平 衡 計 分 卡 理論 (Kaplan and Norton, 1996) 和 他 們 早 先 討 論 過 的 人 力 資 源 管 理 ( 績 效 ) 計分 卡 理 論 (Becker et al., 2001; Beatty et al., 2003) 緊 密 串 接 , 三 個 理 論 與 實務 意 涵 的 整 體 連 結 概 念 如 圖 一 所 示 。 換 言 之 , 這 些 作 者 們 將 組 織 平 衡 計 分 卡當 作 是 提 升 組 織 績 效 或 競 爭 力 最 高 層 次 的 策 略 理 念 , 然 後 將 組 織 績 效 平 衡 計分 卡 底 座 的 人 力 學 習 成 長 構 面 推 演 為 第 二 層 次 的 組 織 人 力 資 源 計 分 卡 理 論 ,認 為 組 織 整 體 人 力 資 源 是 否 發 揮 績 效 或 有 所 成 就 (workforce success) 主 要 是由 三 個 要 素 依 序 構 成 : 人 力 資 源 的 理 念 和 文 化 , 人 力 資 源 的 能 力 , 領 導 層 和人 力 資 源 的 行 為 。 最 後 , 再 將 人 力 資 源 管 理 制 度 當 成 是 第 三 個 層 次 , 認 為 管理 制 度 之 良 劣 或 是 否 有 績 效 (HR success), 就 端 視 其 能 否 讓 第 二 層 次 的 人力 資 源 計 分 卡 獲 致 更 高 的 分 數 。
8 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期• 人 力 資 源 管 理 成 功 是 指 能 產 生人 力 資 源 成 功• 成 功 的 衡 量 指 標 是 人 力 資 源 管理 對 人 力 資 源 成 功 的 影 響 性財 務 面 成 就顧 客 面 成 就操 作 面 成 就人 力 資 源 管 理的 成 功領 導 力 與 人 力 資 源 行 為人 力 資 源 能 力人 力 資 源 思 考 模 式 與 文 化組 織 整 體 人 力 資源 的 成 功人 力 資 源 管 理 制 度人 力 資 源 實 務 措 施人 力 資 源 工 作 者 能 力• 人 力 資 源 創 造 的 價 值 是 指 管 理和 衡 量 組 織 成 間 間 關 係• 人 力 資 源 成 功 是 指 能 產 生 組 織成 就• 成 功 的 衡 量 指 標 是 人 力 資 源 對組 織 成 就 的 影 響 性• HR 成 功 是 指 能 產 生 人 力資 源 成 功• HR 成 功 的 衡 量 指 標 是 HR對 人 力 資 源 成 功 的 影 響 性圖 一資 料 來 源 :Huselid et al., 2005: 7; 70.人 力 資 源 的 成 就二 、 政 府 競 爭 力 與 國 家 競 爭 優 勢全 球 化 下 , 國 家 競 爭 優 勢 變 成 是 很 重 要 的 課 題 , 國 家 內 產 業 或 個 別 企 業如 何 在 全 球 經 濟 體 系 中 獲 致 優 勢 , 影 響 國 家 整 體 力 量 , 也 影 響 國 內 經 濟 、 就業 、 生 活 品 質 和 環 境 品 質 等 面 向 。
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 9( 一 ) 國 家 競 爭 優 勢 理 論美 國 哈 佛 大 學 Michael Porter(1990) 是 研 究 這 個 問 題 的 著 名 代 表 , 從 早期 關 於 企 業 如 何 具 備 競 爭 力 、 競 爭 優 勢 的 一 系 列 分 析 , 最 後 推 衍 至 將 國 家 角色 納 入 國 內 產 業 如 何 在 全 球 產 業 圈 中 獲 致 競 爭 優 勢 的 分 析 , 他 引 進 策 略 觀 點和 總 體 環 境 觀 點 下 競 爭 力 的 鑽 石 理 論 , 後 來 也 成 為 世 界 經 濟 論 壇 (WorldEconomic Forum) 評 估 國 家 競 爭 力 成 長 指 標 或 企 業 競 爭 力 指 標 的 理 論 基 礎(Porter et al., 2004)。 根 據 他 的 觀 點 ,( 組 織 或 企 業 或 國 家 ) 競 爭 力 就 是 生產 力 , 亦 即 國 家 內 每 一 單 位 的 人 力 、 資 本 和 自 然 資 源 所 產 生 的 勞 務 和 財 貨 價值 , 生 產 力 的 個 體 經 濟 基 礎 依 賴 兩 大 因 素 : 企 業 營 運 和 策 略 的 精 細 度 , 以 及企 業 所 處 個 體 經 濟 環 境 的 品 質 。 企 業 所 處 個 體 經 濟 環 境 的 鑽 石 架 構 則 由 四 大要 素 構 成 : 生 產 投 入 條 件 、 企 業 策 略 和 競 爭 對 手 狀 況 、 相 關 與 支 援 產 業 、 需求 條 件 (Porter, 2004: 22)。 生 產 投 入 條 件 主 要 包 括 人 力 資 源 、 資 本 資 源 、 自然 資 源 、 基 礎 工 程 建 設 、 政 府 行 政 、 資 訊 和 科 技 等 , 政 府 角 色 就 充 分 展 現 在提 供 這 些 生 產 投 入 條 件 , 進 而 影 響 該 國 產 業 的 競 爭 優 勢 。換 言 之 , 在 全 球 化 環 境 下 , 國 內 產 業 或 企 業 的 競 爭 力 深 受 政 府 表 現 的 影響 , 競 爭 力 成 長 的 三 大 支 柱 是 : 總 體 經 濟 環 境 品 質 、 國 家 公 共 組 織 體 制 狀 況和 國 內 科 技 準 備 度 。 從 下 面 這 段 的 論 述 , 可 以 瞭 解 政 府 對 於 國 家 產 業 競 爭 力的 影 響 :政 府 對 經 濟 發 展 扮 演 不 可 或 缺 的 角 色 , 因 為 其 影 響 許 多 企 業 環 境 面 向 。…問 題 不 在 於 政 府 是 否 有 角 色 可 扮 演 , 而 是 應 該 扮 演 哪 些 角 色 , 以 及 如 何 整合 協 調 政 府 各 水 平 和 垂 直 部 門 所 分 別 提 出 的 政 策 。 許 多 國 家 很 努 力 於 限 縮減 少 政 府 扮 演 的 不 當 角 色 , 但 卻 忽 略 其 應 該 扮 演 的 積 極 性 角 色 。 政 府 必 須設 定 正 確 的 法 令 規 則 和 誘 因 , 並 從 事 有 利 於 生 產 力 經 濟 體 系 所 需 的 公 共 投資 (Porter, 2004: 23)。政 府 和 國 家 競 爭 力 關 係 的 論 述 確 實 產 生 實 際 上 的 影 響 ,1980 年 代 起 特別 是 美 、 英 、 紐 、 澳 等 國 陸 續 推 動 的 政 府 改 革 措 施 , 本 質 上 也 就 是 希 望 改變 政 府 運 作 方 式 , 增 進 政 府 績 效 , 成 為 經 濟 發 展 的 助 力 。 有 些 地 方 政 府 層
10 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期次 也 注 意 到 這 樣 的 議 題 , 譬 如 說 美 國 德 州 除 積 極 推 動 州 政 府 變 革 外 ,1993年 德 州 州 議 會 更 立 法 設 立 該 州 的 「 政 府 競 爭 力 會 議 (Council on CompetitiveGovernment)」, 這 是 少 見 直 接 用 競 爭 力 一 詞 的 組 織 。 競 爭 力 會 議 由 州 長 、副 州 長 、 州 議 會 議 長 、 議 會 審 計 長 、 建 築 與 採 購 委 員 會 主 席 和 勞 工 委 員 會 主席 等 組 成 , 州 政 府 各 機 關 提 供 業 務 協 助 , 主 要 目 的 是 要 讓 德 州 政 府 能 夠 更 具效 率 、 成 本 效 能 性 和 競 爭 力 , 成 立 以 來 陸 續 選 擇 州 政 府 特 定 公 共 服 務 、 計 畫或 特 定 機 關 的 運 作 進 行 深 入 分 析 , 瞭 解 如 何 透 過 委 外 、 活 動 基 礎 成 本 制 度 、出 售 資 產 、 撤 資 、 公 私 合 夥 、 抵 用 券 … 等 十 多 種 競 爭 工 具 , 協 助 改 善 服 務 和計 畫 的 傳 送 ,2002 年 時 已 經 累 計 節 省 該 州 8.4 千 萬 美 金 的 支 出 。( 二 ) 台 灣 政 府 競 爭 力 的 國 際 評 比相 對 於 美 國 、 英 國 和 歐 陸 某 些 國 家 , 台 灣 一 向 是 採 取 國 家 主 義 濃 厚 的 發展 模 式 , 國 家 對 於 經 濟 、 社 會 、 民 眾 生 活 的 影 響 非 常 深 遠 , 許 多 國 家 論 的 研究 文 獻 中 都 提 及 這 個 現 象 。1990 年 代 開 始 民 主 化 過 程 , 加 上 全 球 化 對 台 灣 經濟 發 展 加 諸 的 壓 力 和 挑 戰 日 增 , 政 府 也 開 始 配 合 規 劃 推 動 行 政 改 革 或 革 新 ,希 望 改 善 政 府 能 力 , 雖 然 其 廣 度 和 實 際 執 行 的 深 度 相 當 有 限 (Shih, 2003;2005), 但 是 確 實 開 啟 此 後 政 府 重 視 競 爭 力 課 題 的 時 代 。2001 年 民 進 黨 陳 水扁 總 統 設 立 政 府 改 造 委 員 會 , 提 出 政 府 改 造 的 總 目 標 是 建 立 一 個 具 有 全 球 競爭 力 的 活 力 政 府 , 更 準 確 地 掌 握 策 略 遠 景 , 也 是 企 圖 將 國 民 黨 時 代 的 想 法 更落 實 。究 竟 台 灣 的 政 府 競 爭 力 狀 況 如 何 ? 國 際 上 有 不 少 機 構 針 對 國 家 間 進 行 競爭 力 等 評 比 , 由 於 評 比 所 用 的 指 標 有 別 , 評 比 結 果 自 然 未 必 相 同 , 國 家 評 比中 經 常 會 涵 蓋 政 府 面 向 的 評 比 。 台 灣 很 重 視 的 國 家 競 爭 力 評 比 之 一 是 瑞 士 「 國際 管 理 發 展 學 院 (International Institute for Management Development, IMD)」所 做 ,1985 年 起 該 學 院 每 年 均 發 佈 國 家 的 世 界 競 爭 力 排 名 ,IMD 計 算 國 家 競爭 力 是 包 括 四 項 評 估 面 向 : 經 濟 表 現 、 政 府 效 率 (government efficiency)、企 業 效 率 與 國 家 基 礎 建 設 , 每 個 評 估 面 向 下 都 包 括 許 多 細 部 的 評 估 指 標 (IMD,
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 112005)。 4 不 過 , 每 年 所 計 算 的 指 標 數 目 並 不 一 , 有 些 指 標 是 根 據 國 家 統 計 資料 , 有 些 資 料 是 依 賴 問 卷 調 查 資 料 。 目 前 所 用 「 政 府 效 率 」 的 衡 量 包 括 五 個細 部 面 向 , 即 政 府 財 政 、 財 政 租 稅 政 策 、 制 度 性 架 構 ( 含 中 央 銀 行 、 政 府 組織 效 率 (state efficiency))、 企 業 法 令 ( 含 開 放 性 、 競 爭 性 法 令 、 勞 動 法 令和 資 本 市 場 法 令 )、 社 會 體 制 架 構 。根 據 IMD 的 評 比 , 台 灣 國 家 整 體 競 爭 力 在 全 部 評 比 國 家 中 的 排 名 朝 進 步方 向 改 善 ,2005 年 居 於 第 11 名 , 亞 洲 國 家 中 都 僅 次 於 新 加 坡 和 香 港 。 就 「 政府 效 率 因 素 」 的 競 爭 力 排 名 而 言 , 台 灣 約 略 都 在 15 到 20 名 之 間 , 亞 洲 國 家中 同 樣 地 是 僅 次 於 新 加 坡 和 香 港 ( 見 表 二 )。 需 要 說 明 的 是 , 雖 然 最 近 兩 年的 政 府 效 率 競 爭 力 總 分 數 名 目 上 有 大 幅 增 長 , 但 每 年 和 第 一 名 國 家 間 的 競 爭力 分 數 差 距 並 未 縮 小 , 這 意 味 著 說 , 政 府 效 率 本 身 競 爭 力 雖 有 改 善 , 但 改 善幅 度 仍 不 足 改 變 在 世 界 上 的 相 對 競 爭 力 , 以 總 分 數 而 言 , 台 灣 政 府 效 率 競 爭力 約 僅 是 第 一 名 香 港 的 五 分 之 三 (IMD, 2005: 53), 應 該 仍 有 很 大 的 努 力 空間 。4. 2000 年 前 國 家 競 爭 力 由 八 項 面 向 綜 合 構 成 , 包 括 : 國 內 經 濟 、 國 際 化 、 政 府 、 財 政 、 基 礎 建 設 、 管理 、 科 學 技 術 和 人 力 資 源 。2003 年 的 排 名 曾 改 成 根 據 國 家 人 口 數 (2000 萬 人 為 區 隔 ) 分 為 兩 組 , 台灣 列 入 在 人 口 較 多 的 國 家 組 別 。
12 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期表 二台 灣 世 界 競 爭 力 的 排 名(A) 國 家 整 體 排 名1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005台 灣 18 23 14 15 20 16 20 17 12 11美 國 1 1 1 1 1 1 1 1香 港 5 6 12 4 13 10 6 2南 韓 36 41 28 29 29 37 35 29日 本 20 24 24 23 27 25 23 21新 加 坡 2 2 2 3 8 4 2 3中 國 21 29 30 26 28 29 24 31泰 國 41 36 35 34 31 30 29 27國 家 總 數 46 47 47 49 49 59 60 60(B) 政 府 效 率 因 素 競 爭 力 排 名1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005台 灣 6 20 15 16 18 17 24 20 18 19美 國 7 7 5 10 8 8 5 10 10 16新 加 坡 1 1 1 1 1 1 2 3 1 2香 港 2 2 2 2 3 2 3 2 3 1南 韓 33 32 42 43 33 28 26 37 36 31日 本 21 28 33 29 28 29 35 39 37 40中 國 9 6 19 31 32 23 23 22 21 21泰 國 8 18 36 39 40 27 20 18 20 14資 料 來 源 : 整 理 自 IMD, 2005: 50-51 (2001 to 2005 ranking)。2005 年 的 評 比 資 料 顯 示 ,「 政 府 效 率 因 素 」 競 爭 力 五 個 構 成 面 向 的 世 界排 名 並 不 相 同 。 特 別 就 制 度 性 架 構 中 的 「 政 府 組 織 效 率 」 一 項 而 言 , 表 三 資
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 13料 指 出 ,IMD 陸 續 曾 使 用 十 多 個 衡 量 指 標 , 台 灣 在 這 些 衡 量 指 標 的 世 界 排 名多 在 20 名 以 後 , 也 就 是 比 台 灣 國 家 整 體 競 爭 力 排 名 還 低 。 其 中 , 政 府 政 策 的透 明 度 、 貪 污 賄 賂 、 經 濟 政 策 能 迅 速 因 應 環 境 調 整 、 政 策 能 有 效 執 行 、 對 於政 策 方 向 的 共 識 程 度 、 海 關 管 理 、 法 律 體 系 有 助 於 經 濟 競 爭 力 等 衡 量 指 標 上的 表 現 呈 現 相 對 更 差 , 除 了 和 表 現 最 佳 國 家 之 水 準 有 相 當 大 的 距 離 外 , 即 使和 2002 年 台 灣 本 身 表 現 相 比 較 , 許 多 指 標 在 評 比 分 數 上 仍 沒 有 顯 著 的 改 變 。IMD 的 報 告 並 指 出 說 , 若 欲 模 擬 改 善 台 灣 國 家 整 體 競 爭 力 的 全 球 排 名時 , 最 需 要 改 善 的 前 二 十 大 指 標 中 , 就 包 括 了 五 項 屬 於 「 政 府 效 率 」 競 爭 力方 面 的 指 標 , 相 對 地 , 只 有 一 項 「 政 府 效 率 」 競 爭 力 方 面 的 指 標 入 選 為 對 台灣 國 家 整 體 競 爭 力 排 名 最 有 貢 獻 的 前 二 十 大 指 標 (IMD, 2005: 397)。 因 此 ,無 論 是 根 據 IMD 或 是 WEF 的 國 家 競 爭 力 評 比 , 屬 於 「 政 府 」 部 分 的 競 爭 力都 有 不 斷 改 善 空 間 的 範 圍 , 這 也 正 是 指 出 台 灣 政 府 能 力 需 要 改 善 的 證 據 。另 外 , 位 於 瑞 士 的 「 世 界 經 濟 論 壇 (World Economy Forum, WEF)」 參酌 前 述 Porter 的 鑽 石 理 論 觀 點 , 所 發 佈 的 年 度 國 家 競 爭 力 是 台 灣 常 引 用 的 資料 , 該 論 壇 2004-2005 全 球 競 爭 力 評 比 報 告 顯 示 , 在 104 個 國 家 中 , 台 灣 名列 成 長 競 爭 力 的 第 4 名 , 企 業 競 爭 力 ( 前 稱 個 體 經 濟 競 爭 力 ) 的 第 17 名 , 表現 相 當 耀 眼 。 成 長 競 爭 力 的 計 算 由 科 技 、 政 府 體 制 (public institutions) 和 總體 經 濟 環 境 三 個 面 向 者 構 成 , 其 中 , 政 府 體 制 競 爭 力 面 向 是 由 貪 污 和 契 約 與法 律 兩 個 大 指 標 形 成 , 總 體 經 濟 環 境 面 向 也 包 括 政 府 浪 費 的 指 標 , 每 一 指 標分 別 由 許 多 主 觀 調 查 項 目 結 果 所 構 成 ( 詳 如 表 三 )。 需 要 特 別 注 意 的 是 , 根據 這 份 報 告 , 政 府 體 制 的 排 名 是 第 27 名 , 遠 遠 落 後 於 科 技 面 向 (2) 和 總 體經 濟 環 境 面 向 (9) 的 排 名 , 過 去 幾 年 間 也 未 有 進 展 。對 照 上 述 國 際 評 比 的 結 果 ,2001 年 總 統 府 改 造 委 員 會 設 定 要 以 提 升 政 府全 球 競 爭 力 為 目 標 , 這 是 非 常 合 理 與 正 確 的 方 向 , 不 過 委 員 會 所 提 出 預 計 的五 大 改 革 面 向 和 細 部 內 容 , 則 未 必 與 改 善 表 三 所 列 的 政 府 競 爭 力 問 題 直 接 相關 。 因 此 , 本 文 下 列 各 節 乃 以 提 升 政 府 競 爭 力 為 政 府 改 造 的 組 織 績 效 策 略 方向 ( 或 計 分 卡 ), 討 論 如 何 經 由 文 官 體 系 能 力 改 善 此 一 人 力 資 源 計 分 卡 , 提
14 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期出 更 緊 密 相 關 的 相 動 方 案 , 最 後 再 討 論 具 體 的 人 力 資 源 管 理 制 度 的 變 革 方向 。 換 言 之 , 本 文 著 力 於 政 府 部 門 人 力 資 源 此 一 因 素 , 希 望 透 過 這 樣 的 分 析 ,可 以 讓 政 府 競 爭 力 、 政 府 文 官 人 力 資 源 職 能 和 政 府 人 力 資 源 管 理 制 度 三 者 之間 , 真 正 能 產 生 策 略 性 結 合 , 體 現 策 略 性 人 力 資 源 管 理 理 論 的 旨 趣 。表 三台 灣 政 府 面 向 的 國 際 評 比(A)IMD 對 台 灣 「 政 府 組 織 效 率 」 面 向 指 標 表 現 的 評 比2005排 名2005台 灣水 準2005最 佳水 準2002台 灣水 準1997台 灣水 準政 策 透 明 化 33 4.54 7.77 4.92 4.65不 受 政 治 力 影 響 的 公 共 服 務 10 5.07 6.12 4.55無 礙 於 經 濟 活 動 的 官 僚 體 系 9 4.51 6.71 4.29 3.95少 賄 賂 與 貪 污 29 5.44 9.41 4.58 4.40有 利 於 企 業 競 爭 力 的 法 律 管 制 體 系 15 5.56 7.91 6.08 3.05能 迅 速 因 應 環 境 變 遷 的 經 濟 政 策 18 4.86 8.05 4.63 4.92能 有 效 執 行 政 府 決 定 30 4.44 8.52 4.45政 黨 瞭 解 國 家 面 對 的 經 濟 挑 戰 30 4.07 7.67 4.63政 策 方 向 的 一 致 性 40 4.39 8.00 4.39有 利 於 經 濟 競 爭 力 的 法 律 體 系 5.00 5.11合 乎 經 濟 競 爭 力 需 要 的 法 律 3.05能 有 助 於 貨 物 迅 速 通 關 的 海 關 ** 23 6.41 8.52 6.58 5.18對 經 濟 情 況 的 挑 戰 能 有 效 調 適 的 政 治 體 系 4.50不 受 中 央 政 府 干 預 其 決 定 的 行 政 分 權 4.35說 明 :** 本 項 指 標 2002, 2005 年 是 放 在 企 業 法 令 面 向 中 對 外 國 開 放 程 度次 面 向 的 指 標 。
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 15(B)WEF 對 台 灣 「 政 府 體 制 」 面 向 指 標 表 現 的 評 比 (2005)排 名台 灣水 準最 佳水 準Judicial independence 39 4.8 6.6Efficiency of legal framework (for private business tosettle disputes and challenge government actors)32 4.7 6.5Property rights protection 29 5.4 6.6Intellectual property protection 24 4.9 6.3Freedom of press 43 5.7 6.9Wastefulness of government spending 13 4.4 5.6Less burden of central government regulation 6 4.4 5.3Less burden of local government regulation 10 4.5 5.4Transparency of government policymaking 15 4.9 5.8Favoritism in officials’ decisions 15 4.5 5.6Extent of bureaucratic red tape 61 2.8 1.7Effectiveness of law-making bodies 41 3.7 6.0Level of taxes has impact on incentives to work or invest 9 4.9 6.6Efficiency of the tax system (simple and transparent) 16 4.7 6.7Decentralization of economic policymaking 30 3.4 5.7Reliability of policy services 26 5.3 6.6Crime and violence (does not impose significant costs onbusiness)Organized crime (does not impose significant costs onbusiness)28 5.3 6.74.4 5.1 6.9Informal sector of the business activity 22 2.2 1.4Government effectiveness in reducing poverty andinequality29 4.4 6.1Irregular payments in exports and imports 21 6.1 7.0Irregular payments in public utilities 27 6.2 7.0Irregular payments in tax collection 25 6.2 7.0Irregular payments in public contracts 19 5.6 6.8
16 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期排 名台 灣水 準最 佳水 準Irregular payments in loan applications 28 5.9 6.8Irregular payments in government policymaking 19 5.5 6.7Irregular payments in judicial decisions 31 5.6 6.9Business costs of irregular payments 36 1.3 1.0Diversion of public funds due to corruption 32 4.7 6.6Business costs of corruption 30 5.3 6.8Public trusts of politicians 32 3.3 6.5Prevalence of illegal political decisions 39 3.8 6.6Influence of legal political donations on specific policyoutcomes38 4.1 6.3Pervasiveness of money laundering through banks 33 5.2 6.7Pervasiveness of money laundering through non-bankchannels資 料 來 源 : 彙 整 自 Porter, 2004: 522-556. 分 數 為 1 至 7 分 。25 4.8 6.6三 、 連 結 政 府 競 爭 力 的 文 官 體 系 能 力 管 理政 府 競 爭 力 既 然 是 台 灣 在 全 球 化 過 程 國 家 競 爭 優 勢 的 最 大 弱 點 , 而 非 向上 提 昇 的 引 力 , 政 府 改 造 的 策 略 方 向 和 行 動 重 點 當 然 必 須 和 改 善 競 爭 力 有 連結 性 。 再 根 據 第 一 節 所 提 及 的 資 源 基 礎 理 論 , 政 府 人 力 資 源 是 知 識 產 業 的 關鍵 有 價 值 性 資 源 , 政 府 競 爭 力 必 然 和 政 府 文 官 人 力 資 源 的 能 力 息 息 相 關 , 政府 部 門 人 力 資 源 職 務 能 力 管 理 的 策 略 方 向 自 當 和 政 府 競 爭 力 充 分 結 合 。( 一 ) 職 能 管 理 與 競 爭 力台 灣 實 施 非 常 高 度 的 文 官 保 障 制 度 和 單 一 管 道 且 冗 長 的 新 人 進 用 制 度 ,無 法 輕 易 地 運 用 市 場 機 制 替 換 和 進 用 文 官 , 因 此 , 對 政 府 雇 主 而 言 , 所 能 有的 選 項 必 然 是 如 何 能 充 分 運 用 每 一 位 現 有 文 官 , 而 且 隨 時 保 持 能 提 供 高 品 質
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 17服 務 的 能 力 水 準 。 在 策 略 性 人 力 資 源 管 理 的 課 題 中 , 人 力 資 源 的 能 力 精 進 與改 善 是 最 核 心 的 重 點 之 一 ,Liebowitz(2004) 討 論 美 國 聯 邦 政 府 如 何 因 應 政府 人 力 資 本 危 機 的 四 大 處 方 之 一 也 是 職 能 管 理 (competency management)。職 務 能 力 大 體 上 的 界 定 是 指 「 個 人 具 備 的 深 層 和 持 久 性 特 性 , 這 些 特 性和 其 在 某 項 工 作 或 情 境 上 的 有 效 績 效 或 卓 越 績 效 之 指 標 表 現 , 具 有 因 果 預 測的 相 關 性 」(Spencer and Spencer, 1993: 9)。 5 所 謂 深 層 與 持 久 性 特 性 , 代 表的 是 一 個 人 不 論 面 對 哪 種 情 境 , 長 期 間 所 表 現 出 來 的 行 為 模 式 或 思 考 模 式 ,文 獻 上 常 提 到 的 主 要 特 性 類 別 包 括 如 動 機 、 特 質 、 自 我 概 念 、 知 識 和 技 能 等 ,若 換 成 用 冰 山 模 式 來 表 達 , 像 技 能 和 知 識 是 顯 露 於 外 看 得 見 ( 容 易 學 ) 體 積較 小 的 冰 山 , 其 他 特 性 是 隱 藏 於 水 面 下 看 不 見 但 體 積 更 大 的 冰 山 (Spencer andSpencer, 1993: 9-11)。人 力 資 源 的 能 力 管 理 理 論 和 實 務 發 展 已 非 常 成 熟 , 運 用 在 人 力 甄 補 、 績效 評 估 、 訓 練 發 展 、 薪 資 設 計 和 人 力 運 用 等 領 域 , 針 對 組 織 、 團 隊 或 個 人 為單 元 、 個 別 專 業 領 域 、 不 同 工 作 層 級 職 務 等 等 也 多 有 相 關 能 力 圖 像 的 研 究 ,譬 如 說 ,Lado and Wilson(1994) 提 出 組 織 整 體 能 力 主 要 由 幾 項 能 力 面 向 所組 成 : 管 理 者 能 力 、 生 產 因 素 基 礎 能 力 、 轉 型 基 礎 能 力 和 產 出 基 礎 能 力 , 6 這些 是 組 織 競 爭 優 勢 的 來 源 , 人 力 資 源 管 理 和 措 施 就 是 要 促 成 組 織 人 力 具 備 這方 面 的 能 力 , 而 非 反 其 道 。整 個 職 務 能 力 管 理 模 式 的 重 點 在 於 , 如 何 選 對 組 織 所 需 要 的 能 力 圖 像 和管 理 模 式 , 因 此 , 政 府 文 官 人 力 體 系 能 力 管 理 一 方 面 需 要 先 瞭 解 政 府 文 官 體系 的 能 力 或 行 為 現 況 , 另 一 方 面 則 要 清 楚 掌 握 影 響 競 爭 力 的 主 要 能 力 面 向 問題 為 何 , 方 能 將 職 能 管 理 和 政 府 或 組 織 策 略 管 理 充 分 結 合 。 愈 能 遵 循 這 個 指5. 美 國 哈 佛 大 學 管 理 心 理 學 者 David C. McClelland 是 主 張 能 力 取 才 , 而 非 智 力 取 才 的 先 驅 , 能 力 概 念此 後 逐 步 被 人 力 資 源 發 展 和 管 理 圈 推 廣 。6. 管 理 者 能 力 包 括 型 塑 策 略 願 景 和 駕 馭 組 織 環 境 兩 項 次 能 力 , 生 產 因 素 基 礎 能 力 包 括 開 拓 利 用 組 織 現 有資 源 和 投 資 組 織 獨 特 人 力 資 本 兩 項 次 能 力 、 轉 型 基 礎 能 力 包 括 帶 動 創 新 和 企 業 家 精 神 、 引 領 組 織 文 化和 深 化 組 織 學 習 等 三 項 次 能 力 , 產 出 基 礎 能 力 包 括 所 有 知 識 為 本 的 無 形 策 略 資 產 , 如 產 品 品 質 、 顧 客忠 誠 、 組 織 的 社 會 形 象 聲 譽 。
18 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期導 原 則 , 政 府 組 織 人 力 資 源 愈 能 擁 有 台 灣 需 要 的 有 價 值 性 、 稀 少 性 和 難 仿 效移 動 性 的 工 作 能 力 。( 二 ) 台 灣 文 官 體 系 特 性 與 行 為 分 析和 民 主 工 業 化 國 家 相 比 較 , 臺 灣 政 府 部 門 的 人 事 管 理 是 非 常 高 度 法 令化 、 制 度 化 和 一 致 性 。 7 不 過 , 當 面 對 新 的 治 理 環 境 , 譬 如 政 黨 政 治 的 民 主 政治 環 境 出 現 , 全 球 化 和 國 際 環 境 日 益 影 響 政 府 治 理 過 程 , 公 共 問 題 環 境 複 雜度 增 高 , 知 識 經 濟 、 知 識 管 理 和 資 訊 網 路 環 境 逐 漸 變 成 是 社 會 生 活 方 式 , 民眾 對 政 府 服 務 標 準 與 問 題 解 決 能 力 的 要 求 愈 趨 明 顯 和 積 極 , 以 及 地 方 政 府 治理 角 色 日 趨 重 要 等 等 , 強 調 法 制 化 和 體 制 化 的 政 府 文 官 人 力 資 源 管 理 制 度 與措 施 , 顯 然 難 以 即 時 有 效 吸 引 適 任 的 人 力 資 源 , 引 導 文 官 人 力 資 源 因 應 面 對的 新 環 境 , 許 多 重 要 的 人 力 資 源 管 理 問 題 也 逐 漸 產 生 。 例 如 ( 施 能 傑 ,2002a),1. 高 階 永 業 主 管 人 力 資 源 的 培 養 缺 乏 獨 特 制 度 , 偏 向 封 閉 式 取 才 與 科 層領 導 文 化 , 不 利 培 養 宏 觀 與 開 放 創 新 的 領 導 管 理 能 力 , 不 利 於 人 力 資源 的 知 識 管 理 與 創 意 活 動 。2. 員 工 績 效 管 理 成 效 不 彰 , 無 法 獎 優 汰 劣 , 難 以 誘 導 表 現 民 眾 期 盼 的 生產 力 行 為 , 管 理 者 和 員 工 同 感 痛 苦 與 抱 怨 , 民 眾 更 無 法 認 同 。3. 人 力 升 遷 受 到 年 資 和 人 際 政 治 關 係 影 響 , 減 低 文 官 對 功 績 原 則 的 信心 。4. 高 中 階 層 管 理 者 和 一 般 員 工 同 樣 地 忽 視 人 力 資 源 管 理 的 成 本 意 識 , 不利 於 推 動 績 效 管 理 。5. 人 力 發 展 專 業 化 與 通 才 化 的 定 位 模 糊 , 影 響 政 府 整 體 人 力 的 工 作 能力 。7. 這 些 特 性 的 確 讓 臺 灣 政 府 在 不 算 長 的 歷 史 發 展 期 間 內 , 尤 其 是 在 缺 乏 政 黨 輪 替 執 政 的 威 權 政 治 環 境下 , 文 官 人 力 資 源 管 理 大 體 上 仍 能 逐 步 擺 脫 不 少 開 發 中 國 家 發 生 的 嚴 重 問 題 , 例 如 , 用 人 「 徇 私 分 贓化 」 和 「 政 治 政 黨 化 」 等 。
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 196. 政 府 提 供 員 工 持 續 學 習 成 長 的 承 諾 與 具 體 支 持 均 不 足 , 且 不 重 視 學 習投 資 的 績 效 , 文 官 本 身 繼 續 學 習 的 動 機 與 壓 力 也 不 足 。7. 高 度 專 業 工 作 與 一 般 工 作 組 織 的 人 力 資 源 管 理 制 度 區 隔 程 度 不 夠 明顯 , 影 響 該 類 組 織 的 有 效 管 理 。綜 合 上 述 之 問 題 現 象 , 大 體 上 可 以 歸 結 說 , 台 灣 文 官 體 系 的 設 計 和 執 行結 果 , 引 導 非 政 治 任 用 的 永 業 或 常 任 文 官 內 化 許 多 行 為 和 態 度 價 值 , 特 別 是追 求 久 任 、 重 視 工 作 保 障 、 偏 好 變 革 極 小 化 、 年 資 重 於 能 力 與 績 效 、 職 務 權威 高 於 知 識 討 論 分 析 、 高 度 依 法 令 和 規 定 辦 事 、 分 工 辦 事 不 重 視 溝 通 協 調 、與 民 間 部 門 間 相 互 流 動 少 、 封 閉 性 強 、 學 習 無 用 等 等 , 文 官 們 也 習 於 扮 演 國家 資 源 的 管 理 者 和 分 配 者 的 菁 英 決 策 角 色 , 也 習 慣 於 透 過 對 民 間 社 會 活 動 的管 制 擴 大 其 權 力 領 域 , 相 對 地 , 文 官 並 不 衷 心 於 公 共 「 服 務 」 者 的 角 色 , 對民 間 社 會 環 境 需 求 的 回 應 力 經 常 顯 得 遲 緩 。 在 威 權 政 治 時 代 , 文 官 體 系 這 些外 顯 行 為 和 態 度 , 即 使 對 公 共 政 策 的 規 劃 和 管 理 有 負 面 影 響 , 因 政 府 處 於 絕對 優 勢 和 壟 斷 地 位 不 會 被 凸 顯 , 但 面 對 台 灣 國 內 民 主 社 會 的 成 型 發 展 , 國 際上 全 球 治 理 環 境 的 壓 力 , 政 府 若 欠 缺 快 速 反 應 環 境 變 遷 的 行 為 , 減 少 不 必 要與 不 合 理 的 管 制 , 尋 求 和 民 間 社 會 積 極 合 作 , 以 政 策 和 服 務 績 效 為 治 理 導 向 ,無 疑 地 將 造 成 無 法 和 其 他 國 家 競 爭 , 也 無 法 因 應 台 灣 民 間 社 會 部 門 活 力 的 衝擊 。( 三 ) 增 進 政 府 競 爭 力 的 能 力 重 點綜 合 而 言 , 國 際 機 構 對 國 家 整 體 競 爭 力 的 觀 察 是 以 經 濟 為 主 軸 , 包 括 相關 的 基 礎 建 設 等 , 但 是 也 非 常 著 重 影 響 經 濟 的 非 貿 易 財 因 素 , 廣 泛 地 說 就 是政 府 競 爭 力 或 政 府 效 率 問 題 。 雖 然 評 比 機 構 並 未 對 政 府 效 率 作 明 確 的 定 義 ,但 綜 合 其 所 使 用 各 項 衡 量 指 標 所 代 表 的 意 涵 , 可 以 理 解 政 府 效 率 主 要 是 表 現在 兩 個 能 力 面 向 , 首 先 要 能 正 確 掌 握 問 題 及 其 成 因 , 接 著 要 有 達 成 所 設 定 政策 目 標 的 執 行 力 。換 言 之 , 具 備 全 球 競 爭 力 的 政 府 因 素 是 指 , 政 府 能 夠 有 清 楚 的 政 策 治 理
20 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期方 向 和 能 力 , 特 別 是 提 供 有 助 於 經 濟 發 展 的 政 策 環 境 , 包 括 租 稅 、 教 育 、 管制 和 服 務 企 業 的 法 令 、 政 府 本 身 財 政 和 乾 淨 廉 潔 透 明 的 運 作 環 境 等 , 然 後 具備 有 效 執 行 政 策 計 畫 的 能 力 。 因 此 , 參 酌 前 述 表 三 的 衡 量 指 標 , 台 灣 欲 增 進世 界 性 國 家 競 爭 力 時 , 政 府 能 力 改 造 重 點 有 兩 項 :第 一 , 政 府 的 經 濟 治 理 能 力 , 能 夠 充 分 掌 握 全 球 化 治 理 環 境 的 資 訊 與 規範 要 求 , 透 過 許 多 政 策 領 域 和 政 策 工 具 的 良 善 規 劃 , 繼 續 創 造 一 個 吸 引 跨 國性 資 本 和 本 國 資 本 流 入 的 經 濟 環 境 。第 二 , 同 時 重 要 的 是 , 政 府 要 能 夠 讓 和 社 會 企 業 覺 得 有 可 信 任 度 , 政 府要 追 求 本 身 服 務 和 管 制 過 程 的 廉 潔 和 透 明 。四 、 文 官 體 系 三 大 職 務 能 力 方 向 與 圖 像承 上 所 論 , 真 正 關 鍵 問 題 就 是 , 政 府 文 官 人 力 資 源 是 否 具 備 做 好 政 府 競爭 力 所 需 要 的 態 度 、 知 識 、 能 力 與 行 為 。 本 文 提 出 引 導 文 官 表 現 出 有 助 於 提升 政 府 競 爭 力 三 大 方 面 的 職 務 能 力 和 行 為 :1. 具 備 全 球 化 治 理 觀 念 的 政 策 規劃 能 力 ,2. 具 備 有 效 執 行 與 管 理 政 策 的 能 力 , 和 3. 展 現 高 度 廉 潔 的 公 共 服 務倫 理 行 為 。( 一 ) 三 大 職 能 面 向文 官 體 系 改 造 的 首 要 重 點 是 強 化 文 官 的 政 策 規 劃 能 力 , 這 一 點 各 國 政 府在 改 革 初 期 雖 然 並 未 視 為 是 重 要 議 題 , 但 逐 漸 地 已 成 為 是 重 心 的 方 向 , 值 得再 深 入 引 述 。 經 濟 合 作 與 發 展 組 織 (OECD) 的 許 多 成 員 國 家 一 開 始 推 動 的政 府 改 革 和 文 官 體 系 改 革 , 是 強 調 引 進 企 業 管 理 技 術 提 升 政 府 內 部 各 項 資 源的 運 用 效 率 , 不 過 , 如 果 政 府 改 革 要 讓 民 眾 有 更 貼 切 的 感 受 , 以 主 要 公 共 政策 作 為 改 革 重 點 就 是 必 然 之 選 , 也 因 此 如 何 強 化 政 府 的 政 策 能 力 自 然 成 為 重
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 21要 的 改 革 議 題 。 8國 家 競 爭 力 和 政 府 改 造 何 以 需 回 歸 到 政 策 問 題 ? 除 了 好 的 政 策 績 效 可 以維 繫 政 權 的 務 實 政 治 之 故 , 究 其 因 更 與 民 主 政 治 的 道 德 意 涵 息 息 相 關 。 民 主政 治 中 , 政 府 所 代 表 的 重 要 意 義 就 是 能 在 許 多 公 共 問 題 上 提 供 新 的 政 策 方向 , 或 者 是 相 同 政 策 方 向 但 不 同 的 政 策 工 具 或 政 策 治 理 網 路 , 期 以 改 善 民 眾生 活 品 質 。 換 言 之 , 民 主 政 治 的 政 府 不 能 僅 代 表 著 有 管 理 能 力 的 政 府 ─ ─ 這是 最 基 本 的 要 求 , 欠 缺 能 力 進 行 政 策 創 新 或 政 策 變 革 的 政 府 , 民 主 政 治 將 失去 其 真 諦 。本 文 引 用 IMD 等 機 構 的 國 家 競 爭 力 評 比 , 許 多 評 比 指 標 背 後 代 表 的 就 是一 個 衡 量 政 府 處 理 不 同 政 策 問 題 的 能 力 , 實 務 上 和 理 論 上 所 重 視 的 面 向 並 無二 致 。( 國 家 ) 組 織 競 爭 力 的 來 源 除 了 不 僅 是 應 該 具 有 營 運 效 益 的 能 力 , 更重 要 的 是 必 須 具 備 策 略 競 爭 的 定 位 能 力 。 營 運 效 益 的 能 力 指 的 主 要 是 過 去 十多 年 間 被 提 倡 的 諸 多 管 理 技 術 , 如 全 面 品 質 管 理 、 流 程 再 造 等 等 , 不 過 , 這些 營 運 效 益 的 能 力 是 容 易 被 競 爭 對 手 模 仿 的 , 因 此 , 長 期 而 言 不 會 是 組 織 的真 正 競 爭 優 勢 。 組 織 必 須 具 備 策 略 競 爭 的 定 位 能 力 , 發 展 和 競 爭 對 手 差 異 性策 略 , 創 造 價 值 鏈 , 長 期 而 言 , 組 織 方 能 保 有 發 展 別 人 無 可 替 代 的 位 置 。 本文 所 稱 政 策 規 劃 能 力 就 是 策 略 競 爭 的 能 力 , 有 效 執 行 與 管 理 政 策 的 能 力 就 是營 運 效 益 能 力 。另 一 個 需 要 多 闡 述 的 策 略 重 點 是 文 官 必 須 展 現 高 度 廉 潔 的 公 共 服 務 倫 理行 為 。 從 全 球 化 的 角 度 而 言 , 為 有 利 於 跨 國 性 行 動 者 在 各 國 間 公 平 從 事 經 濟上 或 其 他 方 面 的 競 爭 活 動 , 政 府 公 共 服 務 的 廉 潔 乾 淨 和 透 明 化 乃 是 高 度 受 到關 切 的 政 府 特 質 , 這 也 是 像 IMD 和 WEF 等 國 際 機 構 都 特 別 將 政 府 人 員 的 貪污 賄 賂 列 為 是 政 府 競 爭 力 評 比 指 標 的 重 要 原 因 。 對 任 何 從 事 經 濟 活 動 者 , 不8. Kettl(1998) 檢 討 美 國 聯 邦 政 府 克 林 頓 總 統 任 內 推 動 的 政 府 改 革 時 指 出 , 改 革 重 點 受 到 政 治 環 境 影 響而 依 時 序 分 為 三 個 階 段 , 先 是 強 調 花 得 更 少 做 得 更 好 的 效 率 改 革 , 然 後 是 強 調 反 省 政 府 職 能 角 色 的 去任 務 化 改 革 , 最 後 是 強 調 主 要 政 策 問 題 改 革 的 政 治 關 聯 正 確 性 改 革 。 學 術 研 究 者 早 在 經 驗 推 動 之 初 就先 呼 籲 需 先 致 力 於 改 善 政 策 能 力 , 如 Peters and Savoie(1994)。
22 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期論 是 國 外 或 國 內 廠 商 , 只 要 是 政 府 的 管 制 或 服 務 過 程 存 在 著 貪 污 賄 賂 , 就 是增 加 其 交 易 成 本 和 不 公 平 競 爭 的 風 險 , 因 此 , 即 使 有 論 者 指 出 貪 污 賄 賂 的 制度 化 或 有 其 正 功 能 , 但 是 這 種 增 加 人 民 額 外 負 擔 的 行 為 絕 對 是 不 符 合 民 主 政治 的 道 德 要 求 , 也 嚴 重 影 響 人 民 對 政 府 和 公 共 服 務 從 事 者 的 信 任 感 。OECD(2000;2002) 對 各 成 員 國 所 發 出 的 政 府 改 造 重 點 工 作 之 一 , 也包 括 要 求 建 立 起 確 保 公 共 服 務 的 各 項 倫 理 基 礎 工 程 (ethics infrastructures),藉 此 贏 得 公 民 信 任 。 另 外 ,「 國 際 透 明 組 織 (Transparency International)」發 表 的 2003 全 球 貪 污 報 告 指 出 , 台 灣 在 102 個 受 調 查 國 家 中 的 清 廉 印 象 指 數排 名 第 30 位 , 清 廉 印 象 分 數 為 5.6 分 ( 首 名 的 芬 蘭 是 9.7 分 ); 在 21 個 受 調查 國 家 中 的 外 國 企 業 需 要 行 賄 認 知 指 數 排 名 第 19, 行 賄 認 知 分 數 為 3.8 分 ( 首名 的 澳 洲 是 8.5 分 )。 9 再 者 , 根 據 法 務 部 調 查 局 的 統 計 , 民 國 93 年 至 94 年7 月 間 該 局 移 送 876 件 政 府 貪 瀆 案 件 , 涉 案 人 數 有 3516 人 , 涉 案 金 額 有 69億 元 。 10 由 上 可 知 , 要 求 政 府 人 員 展 現 高 度 廉 潔 的 服 務 行 為 是 面 對 全 球 化 時 的重 要 課 題 , 甚 至 某 種 程 度 上 , 這 個 需 求 已 成 為 國 家 安 全 的 一 環 , 而 不 是 國 內的 政 治 訴 求 而 已 , 因 為 未 能 遵 守 這 個 國 際 性 規 範 與 期 待 , 可 能 成 為 其 他 國 家的 報 復 或 列 為 不 友 善 之 對 象 。 11( 二 ) 競 爭 力 導 向 的 職 務 能 力 圖 像本 文 將 上 述 三 項 重 要 的 文 官 體 系 職 務 能 力 面 向 , 作 者 再 進 一 步 提 出 各 自包 括 幾 項 更 為 細 部 的 關 鍵 性 能 力 指 標 , 如 表 四 , 不 同 的 能 力 指 標 事 實 上 就 是代 表 著 問 題 解 決 取 向 的 職 務 能 力 , 因 為 個 別 能 力 項 目 或 綜 合 幾 個 能 力 項 目 可以 改 善 文 官 在 IMD 或 WEF 所 用 關 於 「 政 府 組 織 競 爭 力 」 衡 量 評 比 指 標 的 行9. 引 自 Transparency International,2003。10. 引 自 法 務 部 調 查 局 ,2005。11. 美 國 幾 年 前 即 曾 以 台 灣 政 府 貪 污 狀 況 未 改 善 為 理 由 之 一 , 將 台 灣 列 入 301 觀 察 名 單 。 主 要 的 原 因 是 ,美 國 聯 邦 政 府 很 早 就 立 法 禁 止 美 國 企 業 在 國 外 行 賄 , 若 台 灣 政 府 貪 污 現 象 繼 續 惡 化 , 對 不 想 違 反 美 國國 內 法 的 企 業 而 言 , 顯 然 構 成 很 不 公 平 的 競 爭 環 境 。 讀 者 值 得 進 一 步 參 看 Rose-Ackerman(1999)。
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 23為 。 例 如 , 文 官 具 有 跨 部 門 管 理 能 力 後 , 對 於 形 成 政 策 方 向 共 識 該 項 行 為 指標 就 有 助 益 ; 透 過 要 求 具 備 工 作 效 率 與 活 力 的 行 為 , 以 及 瞭 解 產 業 與 服 務 對象 需 求 的 能 力 , 可 以 減 少 官 僚 繁 文 縟 節 程 序 , 能 建 立 有 助 於 貨 物 迅 速 通 關 的海 關 制 度 和 無 礙 於 經 濟 活 動 的 官 僚 體 系 等 等 。 再 如 , 文 官 若 能 不 斷 增 進 政 策創 新 與 規 劃 能 力 後 , 在 許 多 與 經 濟 相 關 政 策 和 法 令 的 設 計 上 會 更 適 合 , 包 括提 出 有 利 於 企 業 競 爭 力 的 新 法 律 , 能 迅 速 因 應 環 境 變 遷 的 經 濟 政 策 , 有 利 於經 濟 競 爭 力 的 法 律 體 系 , 以 及 合 乎 經 濟 競 爭 力 需 要 的 法 律 等 。天 下 雜 誌 稍 早 曾 做 過 的 調 查 顯 示 , 台 灣 企 業 認 為 A 級 人 才 應 該 具 備 六 項人 格 特 質 或 能 力 指 標 , 分 別 是 : 勇 於 接 受 挑 戰 、 樂 於 學 習 、 能 團 隊 合 作 、 能承 受 挫 折 壓 力 、 具 有 策 略 觀 和 具 有 國 際 觀 。 12 對 照 這 些 民 間 企 業 所 需 的 能 力或 特 質 , 表 四 提 出 之 各 項 能 力 其 實 也 具 有 相 當 的 共 通 性 , 透 過 這 些 能 力 圖 像進 行 文 官 體 系 的 職 能 , 政 府 部 門 人 力 資 源 可 以 更 具 備 全 球 性 競 爭 力 , 也 能 有充 分 的 在 地 性 競 爭 力 。 最 後 , 為 根 據 培 養 文 官 有 這 些 方 面 的 職 能 , 就 必 須 規劃 應 有 相 對 應 的 重 要 政 府 人 力 資 源 管 理 制 度 變 革 , 由 此 構 成 有 行 動 力 的 改 革計 畫 , 建 立 具 有 全 球 競 爭 力 的 政 府 。12. 陳 雅 慧 (2003:145)。
24 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期表 四增 進 台 灣 政 府 文 官 競 爭 能 力 的 文 官 體 系 職 能 變 革 重 點文 官能 力具 備 全球 化 治理 觀 念的 政 策規 劃 能力關 鍵 能力 指 標政 策 創新 與 規劃 能 力可 處 理 的 政 府 競爭 力 衡 量 指 標有 利 於 企 業 競 爭力 的 新 法 律能 迅 速 因 應 環 境變 遷 的 經 濟 政 策有 利 於 經 濟 競 爭力 的 法 律 體 系合 乎 經 濟 競 爭 力需 要 的 法 律文 官 人 力 資 源 管 理 制 度重 建 政 務 人 力 體 系 , 並 形 塑 政 務 與事 務 人 力 間 的 公 共 服 務 專 業 夥 伴工 作 關 係能 力 導 向 的 高 階 主 管 人 力 內 部 培 育與 遴 選 制 度特 別 的 高 階 主 管 人 力 之 外 部 遴 選 制度離 職 後 特 定 行 為 限 制 的 旋 轉 門 制 度• 政 府 與 非 政 府 部 門 可 攜 帶 流 動 的 退休 制 度 ( 國 民 年 金 和 個 人 帳 戶 )高 階 主 管 跨 政 府 部 門 工 作 經 驗 的 培育高 階 主 管 跨 政 府 與 非 政 府 部 門 工 作經 驗 的 人 力 交 流 派 遣 制 度國 際 觀 與 全 球 化 的 中 高 階 人 力 訓 練發 展具 備 全 球 化 基 本 知 識 的 中 低 階 人 力甄 補 考 選 制 度具 有 產 業 工 作 經 驗 的 人 力 交 流 制 度與 學 習 制 度專 業 取 向 的 中 低 階 人 力 資 源 考 選 與管 理 制 度政 府 與 非 政 府 部 門 可 攜 帶 流 動 的 退休 制 度 ( 國 民 年 金 和 個 人 帳 戶 )改 善 資 料 蒐 集 分 析 與 知 識 管 理 能 力的 全 員 學 習 計 畫跨 部 門管 理 能力政 策 方 向 的 共 識掌 握 全球 治 理環 境 能力無 礙 於 經 濟 活 動的 官 僚 體 系具 備 有效 執 行與 管 理政 策 的能 力瞭 解 產業 與 服務 對 象需 求 的能 力能 有 助 於 貨 物 迅速 通 關 的 海 關無 礙 於 經 濟 活 動的 官 僚 體 系知 識 管理 與 計畫 擬 定能 力有 效 執 行 政 府 決定無 礙 於 經 濟 活 動的 官 僚 體 系有 效 執 行 政 府 決定政 策 行銷 溝 通的 能 力• 能 夠 引 進 創 新 活 力 人 力 的 考 選 制 度和 用 人 制 度• 具 備 產 業 招 商 和 政 策 行 銷 知 識 與 技能 ( 溝 通 、 語 文 、 資 訊 ) 的 人 力 訓練 發 展 制 度
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 25績 效 管理 能 力有 效 執 行 政 府 決定不 受 政 治 力 影 響的 公 共 服 務• 引 進 企 業 經 營 理 念 的 人 力 資 源 管 理制 度• 授 權 創 新 空 間 但 為 績 效 結 果 負 責 的績 效 獎 勵 制 度• 全 面 性 貪 污 預 防 與 嚇 阻 的 廉 潔 制 度• 離 職 後 特 定 行 為 限 制 的 旋 轉 門 制 度• 行 政 程 序 透 明 化 的 公 共 服 務 制 度• 減 少 工 作 效 率 低 落 與 無 活 力 的 人 力淘 汰 制 度• 禁 止 文 官 積 極 性 參 與 政 治 活 動 的 制度• 要 求 顧 客 服 務 與 管 理 導 向 的 公 共 服務 制 度展 現 高度 廉 潔的 服 務倫 理 行為零 貪 瀆行 為工 作 效率 與 活力 的 行為少 賄 賂 與 貪 污政 策 透 明 化繁 文 縟 節 的 程 序能 有 助 於 貨 物 迅速 通 關 的 海 關無 礙 於 經 濟 活 動的 官 僚 體 系說 明 : 可 處 理 的 政 府 競 爭 力 衡 量 指 標 僅 是 列 舉 IMD 和 WEF 所 用 的 指 標 。五 、 增 強 文 官 體 系 職 務 能 力 競 爭 力 的 策 略 性人 力 資 源 管 理 變 革表 四 提 出 文 官 體 系 職 務 能 力 圖 像 的 改 造 方 向 , 如 何 達 成 這 些 政 府 人 力 資源 能 力 目 標 需 依 賴 人 力 資 源 管 理 , 以 下 特 別 就 甄 補 、 績 效 評 估 、 訓 練 發 展 和服 務 倫 理 等 人 力 資 源 管 理 功 能 分 別 提 出 變 革 的 方 向 性 說 明 。( 一 ) 活 絡 各 職 務 層 級 的 用 人 彈 性 機 制 以 吸 引 適 任 人 格 特 質和 能 力目 前 文 官 體 系 的 人 力 運 用 包 括 三 大 特 點 , 即 需 要 先 經 國 家 筆 試 考 試 及 格的 單 一 管 道 人 力 遴 選 制 度 , 再 配 合 終 身 雇 用 為 理 念 的 任 用 制 度 ( 稱 為 銓 敘 合格 之 公 務 人 員 ), 以 及 內 部 各 職 務 層 級 需 要 逐 級 升 遷 的 用 人 制 度 。 這 些 特 點可 以 有 減 少 徇 私 用 人 的 消 極 性 防 弊 功 能 , 但 整 體 而 言 都 顯 得 僵 化 缺 乏 彈 性 ,經 常 不 利 於 因 應 治 理 環 境 複 雜 性 日 益 增 高 所 需 之 活 化 用 人 , 也 難 以 掌 握 具 價
26 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期值 性 等 特 性 的 人 力 。譬 如 說 , 財 經 部 門 和 許 多 中 央 部 門 的 人 力 需 要 富 有 國 際 觀 、 創 造 力 、 思考 力 、 分 析 力 、 果 決 判 斷 力 、 產 業 經 驗 和 行 銷 溝 通 力 等 , 人 格 特 質 上 要 較 為活 潑 、 外 向 、 人 際 技 能 、 樂 於 接 受 挑 戰 等 , 這 些 能 力 或 特 質 通 常 不 是 依 賴 單一 的 筆 試 方 法 就 可 以 鑑 別 遴 選 , 有 賴 更 多 樣 化 的 遴 選 方 法 。 此 外 , 這 些 能 力或 特 質 也 並 非 一 蹴 可 及 , 完 全 靠 內 部 自 行 訓 練 發 展 也 會 有 緩 不 濟 急 的 困 境 ,直 接 遴 用 優 秀 民 間 社 會 的 非 現 職 文 官 , 可 以 有 效 地 增 加 政 府 部 門 的 新 血 。 因此 應 該 有 幾 項 重 要 的 改 革 作 法 :1. 大 幅 度 改 變 目 前 遴 選 不 同 職 務 層 級 人 力 的 國 家 考 試 制 度 。 第 一 , 國 家考 試 改 採 多 樣 化 方 法 , 包 括 工 作 成 就 審 查 、 面 談 、 專 業 技 術 證 照 證 明 、評 鑑 中 心 方 法 或 人 格 特 質 評 量 等 足 以 證 明 工 作 成 就 或 潛 力 的 非 筆 試方 法 。 第 二 , 授 權 主 管 部 會 可 根 據 職 務 核 心 能 力 訂 定 人 力 資 格 條 件 後自 行 辦 理 人 力 遴 選 。 第 三 , 要 求 新 進 人 員 都 必 須 通 過 外 國 語 言 和 資 訊運 用 的 基 本 能 力 層 級 的 檢 定 , 擔 任 涉 外 性 程 度 較 高 的 職 務 之 資 格 要 求之 一 也 應 包 括 外 國 語 言 能 力 。 132. 授 權 主 管 部 會 在 總 人 力 的 相 當 比 例 中 , 可 根 據 功 績 遴 選 原 則 直 接 採 取契 約 聘 用 制 度 自 行 遴 選 所 需 適 任 人 力 ( 參 見 施 能 傑 、 蔡 秀 涓 ,2004),包 括 機 關 首 長 和 單 位 主 管 職 務 , 特 別 是 涉 及 公 權 力 性 質 較 低 的 工 作 人力 , 或 是 公 權 力 程 度 高 但 需 要 高 度 專 業 技 術 性 的 工 作 人 力 , 以 利 由 彈性 迅 速 地 由 相 關 勞 動 力 市 場 引 進 新 血 活 力 。3. 授 權 各 主 管 部 門 根 據 需 要 自 行 訂 定 人 力 升 遷 的 評 量 面 向 與 標 準 , 不 適用 現 行 升 遷 法 和 升 遷 標 準 , 改 以 工 作 能 力 為 主 體 的 升 遷 用 人 制 度 , 降13. 人 格 特 質 評 量 方 法 在 國 外 經 常 被 採 行 , 人 力 資 源 管 理 的 研 究 證 實 人 格 特 質 確 實 和 許 多 工 作 表 現 、 工 作行 為 、 領 導 力 …… 等 具 有 相 當 的 關 連 性 , 例 如 , 研 究 發 現 指 出 外 向 特 質 者 在 管 理 性 和 銷 售 性 職 務 上 也會 有 較 好 的 工 作 表 現 ,A 型 態 特 質 者 通 常 無 法 勝 任 需 要 耐 心 或 審 慎 思 慮 的 工 作 等 。 加 拿 大 公 職 服 務 委員 會 (Public Service Commission) 曾 提 交 的 報 告 也 指 出 , 人 格 特 質 和 工 作 績 效 與 領 導 力 間 的 確 存 有密 切 關 係 , 此 種 評 量 方 法 和 其 他 評 量 工 具 同 時 使 用 時 , 對 於 用 人 機 關 管 理 者 有 更 高 的 助 益 ( 施 能 傑 ,2003)。
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 27低 年 資 和 非 屬 工 作 能 力 因 素 之 要 求 , 讓 年 輕 但 優 秀 者 得 以 較 快 速 地 扮演 管 理 者 或 領 導 者 職 務 , 引 導 文 官 體 系 具 有 的 活 力 競 爭 心 智 態 度 。4. 為 能 吸 引 非 政 府 部 門 ( 包 括 營 利 機 構 、 非 營 利 機 構 、 學 術 研 究 機 構 )的 優 秀 人 力 願 意 進 入 政 府 部 門 工 作 , 另 行 設 計 一 套 具 有 勞 動 力 市 場 競爭 力 的 薪 資 獎 金 制 度 , 同 時 也 規 劃 建 立 政 府 與 非 政 府 部 門 可 攜 帶 保 留的 退 休 金 制 度 , 作 法 上 包 括 第 一 層 的 國 民 年 金 和 附 加 上 層 的 個 人 退 休金 帳 戶 制 ( 不 是 職 業 年 金 ), 使 得 優 秀 人 力 不 因 退 休 金 問 題 而 不 願 在公 私 部 門 間 流 動 。( 二 ) 提 供 和 要 求 不 斷 學 習 以 強 化 國 際 觀 和 產 業 觀 的 知 識 管理 能 力 與 行 動 技 能因 應 國 際 競 爭 力 , 政 府 部 門 人 力 一 定 要 具 備 全 球 國 際 觀 , 認 識 全 球 經 濟體 系 運 作 、 國 際 經 濟 組 織 或 團 體 的 正 式 與 非 正 式 規 範 和 政 府 可 選 擇 的 有 效 政策 工 具 及 其 限 制 。 例 如 , 財 經 部 門 必 須 清 楚 地 瞭 解 所 服 務 、 引 導 和 管 制 的 產業 之 特 性 , 減 少 不 必 要 與 不 合 理 的 管 制 , 無 效 率 的 產 業 引 導 活 動 , 以 及 有 效的 吸 引 投 資 策 略 方 法 等 。 政 府 部 門 需 要 強 迫 其 人 力 終 身 學 習 是 不 二 途 徑 , 具體 作 法 是 完 全 分 權 化 , 以 部 會 為 主 體 :1. 各 個 專 業 部 門 都 需 要 就 各 項 重 要 性 職 務 訂 定 主 要 核 心 能 力 架 構 , 提 供文 官 增 進 目 前 和 未 來 工 作 能 力 的 學 習 方 向 和 重 點 。 增 進 工 作 能 力 的 學習 方 式 要 多 元 化 , 包 括 工 作 小 組 成 員 間 自 我 研 討 、 工 作 成 果 發 表 觀摩 、 和 相 關 產 業 人 力 共 同 研 習 、 參 與 相 關 研 究 社 群 的 學 習 活 動 、 課 堂學 習 、 網 路 學 習 等 等 。2. 各 政 府 部 門 應 該 改 採 以 具 體 能 力 和 行 為 做 為 考 績 指 標 的 工 作 績 效 評估 方 式 , 而 不 採 用 現 行 公 務 人 員 考 績 法 和 考 績 表 之 相 關 制 度 。 同 時 ,運 用 考 績 結 果 引 導 個 人 學 習 , 一 方 面 要 求 能 力 或 績 效 不 佳 者 參 與 工 作能 力 改 善 的 學 習 計 畫 , 另 一 方 面 遴 選 出 優 秀 或 有 潛 力 者 列 入 不 同 職 務人 力 培 育 庫 的 對 象 。
28 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期3. 建 立 各 項 重 要 職 務 人 力 培 育 制 度 的 學 習 計 畫 , 欲 獲 升 遷 者 需 先 參 與 該項 人 力 培 育 制 度 學 習 活 動 。 此 項 學 習 計 畫 應 該 積 極 協 助 培 育 對 象 參 與相 關 正 式 國 際 性 會 議 、 參 加 相 關 工 作 專 業 組 織 會 員 和 交 流 活 動 、 派 遣至 非 政 府 部 門 產 業 界 或 研 究 單 位 學 習 、 14 部 門 內 工 作 輪 調 學 習 、 跨 部門 間 的 工 作 指 派 見 習 , 派 遣 至 國 外 相 關 單 位 見 習 ( 包 括 駐 外 單 位 )、工 作 成 果 發 表 、 精 進 外 國 語 言 等 。 科 長 級 以 上 的 人 力 培 育 學 習 者 , 尚可 以 仿 效 美 國 聯 邦 政 府 作 法 , 經 過 遴 選 後 提 供 最 多 一 年 內 的 留 職 帶 薪學 習 , 真 正 充 電 。4. 政 府 部 門 文 官 學 習 內 容 應 特 別 著 重 改 善 資 料 蒐 集 分 析 與 知 識 管 理 的能 力 , 學 習 如 何 透 過 網 路 瞭 解 全 球 動 態 , 如 何 蒐 集 和 分 析 相 關 產 業 的國 內 和 全 球 性 資 料 , 提 供 規 劃 相 關 政 策 計 畫 需 要 依 賴 的 科 學 性 知 識 ,並 建 立 知 識 管 理 系 統 , 強 化 部 門 和 文 官 所 需 的 工 作 知 識 。5. 政 府 部 門 人 員 的 學 習 內 容 要 包 括 改 善 文 官 行 動 力 的 技 能 , 特 別 是 學 習招 商 、 政 策 行 銷 溝 通 的 知 能 、 外 國 語 言 能 力 和 顧 客 管 理 技 能 等 , 並 積極 運 用 產 業 與 民 間 師 資 擔 任 學 習 指 導 者 。( 三 ) 運 用 績 效 管 理 與 獎 勵 制 度 引 導 文 官 追 求 卓 越 和 團 隊 合作 的 行 為 與 能 力文 官 體 系 務 必 澈 底 改 變 目 前 政 府 的 員 工 考 績 和 績 效 管 理 制 度 , 方 能 引 導學 習 和 展 現 競 爭 力 行 為 和 文 化 。 數 十 年 來 政 府 文 官 考 績 制 度 的 評 估 標 準 本 身就 從 來 不 是 績 效 行 為 或 能 力 導 向 的 標 準 , 再 者 , 將 考 績 與 獎 金 做 強 制 性 和 固定 性 結 合 , 實 務 上 又 允 許 考 列 甲 等 人 數 比 例 遠 超 過 乙 等 人 數 比 例 , 員 工 考 績變 成 是 年 度 獲 得 固 定 額 外 獎 金 和 薪 資 晉 級 的 工 具 , 此 外 , 個 人 績 效 和 組 織 績14. 許 多 國 外 政 府 的 文 官 本 身 常 就 具 備 非 政 府 部 門 的 工 作 經 驗 , 這 對 瞭 解 服 務 對 象 或 產 業 是 非 常 有 幫 助的 , 像 英 國 和 加 拿 大 政 府 也 另 有 制 度 鼓 勵 文 官 派 遣 至 非 政 府 部 門 學 習 。 日 本 也 有 人 力 交 流 制 度 , 但 不應 忽 略 其 有 藉 此 種 方 式 強 化 政 府 對 企 業 影 響 力 的 考 量 。
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 29效 間 也 欠 缺 連 結 。 這 些 人 力 資 源 績 效 管 理 與 衡 量 制 度 的 結 果 , 無 助 於 引 導 政府 人 力 追 求 卓 越 工 作 表 現 行 為 , 也 難 以 和 工 作 能 力 改 善 與 績 效 改 善 等 競 爭 力目 標 有 密 切 結 合 , 反 而 造 成 既 然 政 府 員 工 多 是 甲 等 優 秀 工 作 者 , 為 何 政 府 服務 產 出 卻 未 必 令 人 滿 意 ? 為 何 總 是 可 以 看 到 沒 有 生 產 力 或 工 作 輕 鬆 公 務 人 員仍 可 繼 續 任 職 ?改 變 的 重 點 是 既 要 獎 勵 績 效 行 為 , 又 要 不 容 忍 持 續 績 效 不 佳 之 行 為 。 面對 企 業 和 民 眾 , 政 府 部 門 文 官 要 表 現 出 如 同 企 業 員 工 一 般 的 卓 越 工 作 績 效 行為 , 特 別 是 要 能 夠 做 好 顧 客 回 應 , 顧 客 管 理 , 去 除 不 必 要 的 政 府 繁 文 縟 節 程序 , 持 續 創 新 改 造 工 作 流 程 , 以 及 服 務 態 度 與 工 作 效 率 。 同 時 , 政 府 部 門 更需 要 跨 部 門 間 的 合 作 , 文 官 展 現 團 隊 合 作 行 為 也 是 創 造 部 門 整 體 績 效 的 重 要方 式 。 為 了 引 導 和 獎 勵 這 些 重 要 的 政 府 組 織 績 效 能 力 與 行 為 , 人 力 績 效 管 理和 評 估 的 作 法 應 該 有 不 同 於 現 行 管 理 制 度 的 作 法 ( 施 能 傑 ,2004a), 特 別 是 :完 全 的 分 權 化 , 由 各 主 管 部 會 或 各 地 方 政 府 自 行 訂 定 如 何 進 行 績 效 管 理 的 細部 方 式 。 如 果 仍 有 績 效 管 理 的 法 律 , 只 應 該 訂 定 基 本 原 則 , 包 括 : 組 織 層 次績 效 管 理 引 導 所 屬 個 別 員 工 層 次 績 效 管 理 , 績 效 管 理 的 衡 量 面 向 主 體 是 工作 , 績 效 評 量 結 果 和 獎 勵 制 度 如 何 結 合 的 原 則 , 15 績 效 評 量 結 果 為 基 礎 的 不 利處 分 ( 免 職 、 資 遣 、 降 等 或 減 薪 ) 之 程 序 , 限 制 最 優 績 效 等 級 人 數 比 例 等 。至 於 如 何 決 定 績 效 評 量 的 具 體 標 準 和 實 際 作 法 , 16 都 應 該 留 給 各 機 關 自 行 依 組織 特 性 和 策 略 需 要 而 設 計 。1. 改 採 機 關 組 織 整 體 績 效 表 現 影 響 個 人 績 效 獎 金 的 作 法 , 鼓 勵 員 工 既 追求 重 視 個 人 卓 越 行 為 , 也 要 重 視 團 隊 合 作 。 主 管 機 關 年 終 根 據 所 屬 各機 關 的 整 體 績 效 結 果 , 核 發 各 該 機 關 可 動 支 之 考 績 獎 金 總 數 額 , 未 達令 人 滿 意 程 度 之 機 關 可 不 給 予 獎 勵 獎 金 , 各 機 關 再 依 個 別 員 工 考 績 結果 發 給 考 績 獎 金 。15. 譬 如 , 可 支 領 最 高 獎 金 的 上 限 , 績 效 評 估 分 幾 個 等 級 , 限 制 最 優 績 效 等 級 人 數 低 於 15% 比 例 等 等 。16. 譬 如 , 非 主 管 、 主 管 和 機 關 首 長 的 績 效 評 量 標 準 和 程 序 。 年 度 績 效 不 合 格 等 級 的 主 管 和 非 主 管 人 力 如何 和 能 力 改 善 計 畫 ( 包 括 職 務 調 整 、 學 習 訓 練 、 工 作 再 指 派 等 ) 結 合 。
30 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期2. 設 置 個 人 獎 勵 金 制 度 , 針 對 員 工 表 現 出 值 得 讚 賞 之 具 體 表 現 貢 獻 或 創新 建 議 等 行 為 時 , 由 機 關 立 即 給 予 具 有 激 勵 效 果 額 度 的 獎 勵 。3. 將 個 人 績 效 評 量 結 果 和 組 織 學 習 計 畫 完 全 結 合 , 使 得 績 效 管 理 作 為 組織 人 力 培 育 和 發 展 、 個 人 生 涯 發 展 等 的 指 南 針 , 一 方 面 協 助 績 效 不 佳的 主 管 和 非 主 管 人 力 定 期 改 善 能 力 和 行 為 , 一 方 面 不 斷 提 供 績 效 優 秀者 能 力 再 精 進 和 快 速 升 遷 的 機 會 。( 四 ) 要 求 政 府 人 員 的 廉 潔 透 明 行 為 以 贏 得 民 眾 和 企 業 投 資者 的 信 任政 府 政 策 透 明 度 要 高 , 管 制 與 服 務 過 程 則 需 要 阻 絕 貪 污 賄 賂 等 的 可 能性 , 不 論 是 國 內 企 業 投 資 者 或 跨 國 投 資 者 才 會 更 信 任 政 府 。 政 策 過 程 較 高 的透 明 化 不 僅 有 助 於 企 業 瞭 解 政 政 策 方 向 和 要 求 , 透 明 化 過 程 提 供 企 業 參 與 政府 政 策 與 法 令 規 劃 也 增 加 政 府 政 策 的 全 球 競 爭 力 。 同 時 , 對 於 文 官 違 反 公 共服 務 倫 理 要 求 之 行 為 , 絕 對 應 該 採 取 立 即 與 徹 底 的 處 理 , 創 造 一 個 乾 淨 服 務的 政 府 部 門 ( 另 參 見 施 能 傑 ,2004b)。 本 文 建 議 的 具 體 作 法 有 :1. 參 照 國 際 性 的 普 遍 標 準 , 澈 底 廢 除 所 有 非 必 要 性 和 不 合 理 的 經 濟 或 社會 活 動 管 制 , 並 建 立 合 理 公 開 的 管 制 或 服 務 標 準 作 業 流 程 , 由 此 減 少過 程 中 政 府 部 門 人 原 有 貪 污 賄 賂 機 會 。2. 建 立 有 效 機 關 內 部 教 育 訓 練 和 政 府 監 控 機 制 , 以 及 獎 勵 服 務 對 象 和 民眾 監 督 舉 發 機 制 , 共 同 防 範 與 起 訴 任 何 文 官 貪 污 和 接 受 賄 賂 行 為 。 修法 賦 予 各 機 關 應 依 據 法 令 規 範 對 違 規 情 節 重 大 者 直 接 採 取 免 職 處分 , 當 事 人 可 向 考 試 院 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 提 起 再 複 審 , 及 後續 之 司 法 救 濟 。3. 持 續 透 過 教 育 訓 練 , 讓 文 官 、 政 府 監 督 機 制 者 和 民 眾 , 正 確 瞭 解 現 行圖 利 罪 的 新 定 義 , 建 立 文 官 勇 於 創 新 任 事 但 又 不 會 誤 踏 圖 利 的 積 極 行為 。4. 參 考 美 國 和 加 拿 大 等 民 主 國 家 的 規 範 , 嚴 格 訂 定 政 府 部 門 文 官 公 務 處
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 31理 的 利 益 衝 突 迴 避 規 定 , 以 及 禁 止 與 服 務 對 象 間 有 不 合 宜 接 觸 和 接 受餽 贈 之 行 為 , 避 免 運 用 職 權 有 不 當 的 利 益 輸 送 或 受 到 不 正 當 的 政 治 力或 利 益 團 體 之 干 預 。5. 不 採 現 行 禁 止 政 務 官 和 文 官 離 職 後 擔 任 某 些 民 間 企 業 職 務 類 別 的 限制 方 式 , 改 採 國 外 根 據 離 職 時 擔 任 職 務 性 質 與 高 低 禁 止 一 定 期 間 內 有特 定 行 為 之 限 制 方 式 , 譬 如 說 , 不 得 代 表 非 政 府 部 門 企 業 或 組 織 向 原服 務 機 關 或 政 府 之 文 官 進 行 直 接 或 間 接 之 接 觸 或 遊 說 等 等 。 這 種 改 變一 方 面 可 以 避 免 現 職 政 府 人 員 為 考 量 離 職 後 的 就 業 機 會 而 影 響 其 決策 會 或 執 法 的 公 正 性 ( 被 俘 虜 ), 也 不 會 因 之 影 響 民 間 部 門 人 力 轉 入政 府 部 門 的 意 願 。六 、 政 府 主 管 人 力 資 源 職 務 能 力 的 變 革政 府 競 爭 力 除 了 讓 所 有 人 力 資 源 能 具 備 前 節 提 出 的 職 務 能 力 圖 像 外 , 更需 要 有 火 車 頭 的 動 力 和 指 引 , 政 府 各 級 主 管 和 高 階 人 力 所 構 成 的 領 導 人 力 就是 最 重 要 的 火 車 頭 , 必 須 特 別 重 視 這 群 領 導 人 力 的 職 務 能 力 狀 況 ( 如 NAPA,2002)。 重 視 領 導 力 人 力 的 培 育 和 遴 選 是 許 多 國 家 刻 意 選 擇 的 策 略 重 點 , 成本 昂 貴 的 人 力 發 展 計 畫 也 是 以 這 群 職 務 者 為 對 象 , 換 言 之 , 如 同 企 業 組 織 一樣 , 政 府 的 人 力 資 源 策 略 先 刻 意 地 選 定 哪 些 是 影 響 組 織 績 效 的 「A」 職 位 ,確 保 該 類 職 位 上 的 人 力 都 具 備 「A」 級 能 力 和 行 為 (Huselid et al., 2005)。( 一 ) 高 階 主 管 的 領 導 角 色從 落 實 民 主 政 治 和 增 進 政 府 治 理 能 力 的 角 度 而 言 , 政 府 的 運 作 依 賴 四 個主 要 次 級 體 系 的 職 位 和 人 力 充 分 結 合 , 包 括 政 治 層 次 、 策 略 層 次 、 計 畫 管 理層 次 和 服 務 傳 送 層 次 人 力 ( 施 能 傑 ,2001)。 政 治 層 次 的 功 能 是 提 供 、 選 擇和 決 定 政 府 主 要 政 策 和 公 共 資 源 配 置 的 方 向 。 在 民 主 政 府 中 此 一 功 能 係 由 民主 選 舉 產 生 的 政 治 領 導 者 和 其 所 直 接 任 命 者 扮 演 這 個 角 色 , 並 為 政 策 決 定 負
32 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期起 政 治 責 任 。其 他 三 個 層 次 的 共 同 角 色 是 , 有 效 率 地 建 構 及 維 持 合 理 化 政 府 組 織 及 獲致 政 策 績 效 , 和 推 動 政 治 領 導 者 的 政 策 主 張 。 就 此 目 標 而 言 , 最 重 要 的 是 ,政 府 必 須 設 計 清 楚 的 策 略 層 次 職 務 , 擔 任 政 府 機 關 組 織 中 政 治 ( 政 策 ) 層 級與 計 畫 管 理 和 服 務 傳 輸 層 級 的 介 面 。 策 略 層 次 的 功 能 是 協 助 機 關 首 長 領 導 與管 理 所 屬 組 織 , 並 將 可 用 的 公 共 資 源 , 透 過 領 導 和 管 理 技 能 , 規 劃 和 釐 定 各項 實 踐 政 策 目 標 的 計 畫 方 案 , 並 監 督 計 畫 之 執 行 。 同 時 , 策 略 層 次 也 扮 演 政府 機 關 組 織 的 潤 滑 劑 , 對 於 政 治 首 長 所 推 動 的 政 策 精 神 必 須 有 相 當 的 體 認 和支 持 , 又 能 有 效 管 理 內 部 組 織 將 政 策 轉 化 成 有 用 的 行 動 , 並 兼 具 政 治 判 斷 和行 政 領 導 技 能 。 毫 無 疑 問 地 , 高 階 主 管 和 高 階 人 力 就 是 扮 演 落 實 「 政 策 策 略 」的 重 要 規 劃 、 領 導 和 管 理 工 作 , 協 助 政 務 體 系 首 長 增 進 政 府 政 策 執 行 和 管 理 。( 二 ) 高 階 主 管 的 問 題 現 況目 前 的 高 階 主 管 人 力 是 採 取 現 職 文 官 升 遷 制 度 , 官 僚 體 系 內 部 逐 級 升 遷的 高 階 主 管 們 , 具 備 變 革 活 力 性 、 創 新 性 的 管 理 經 驗 經 常 低 於 對 官 僚 依 法 辦事 特 性 的 掌 握 , 對 民 間 經 貿 產 業 受 到 全 球 化 衝 擊 的 感 同 身 受 感 較 低 , 跨 部 門的 工 作 經 驗 較 少 , 對 增 進 產 業 競 爭 力 的 作 法 也 未 必 清 楚 。 另 一 方 面 , 目 前 升遷 制 度 下 的 高 階 主 管 也 相 當 不 重 視 內 部 管 理 的 工 作 ( 或 者 沒 有 這 方 面 能 力 ),包 括 為 單 位 與 員 工 績 效 管 理 負 責 、 憚 於 積 極 變 革 、 改 善 工 作 流 程 、 去 除 沒 有附 加 價 值 的 工 作 等 , 造 成 有 限 的 但 相 當 優 秀 的 政 府 部 門 中 高 階 人 力 , 反 而 無法 專 注 於 從 事 政 策 附 加 價 值 性 高 的 思 考 規 劃 工 作 。更 具 體 地 說 , 就 高 階 文 官 人 力 資 源 而 言 , 可 以 觀 察 到 不 少 值 得 憂 慮 的 現象 :1. 人 力 遴 選 管 道 與 方 法 單 一 化 , 固 然 減 少 徇 私 用 人 , 但 難 以 活 潑 和 迅 速化 選 拔 歷 練 豐 富 的 高 階 文 官 。2. 高 階 文 官 很 少 有 政 府 以 外 工 作 職 場 的 工 作 經 驗 , 對 於 民 間 組 織 的 經 營方 式 不 甚 瞭 解 , 甚 至 常 有 排 斥 。 此 外 , 國 際 化 程 度 和 經 驗 也 較 欠 缺 。
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 333. 高 階 文 官 和 主 管 們 具 備 卓 越 領 導 和 有 效 管 理 的 能 力 仍 不 足 , 譬 如 對 組織 策 略 管 理 的 關 切 和 瞭 解 過 低 , 過 度 以 執 行 為 焦 點 , 忽 視 為 何 要 做 某些 事 的 分 析 。4. 高 階 主 管 人 力 資 源 的 培 養 缺 乏 獨 特 制 度 , 偏 向 封 閉 式 取 才 與 科 層 領 導文 化 , 不 利 培 養 宏 觀 與 開 放 創 新 的 領 導 管 理 能 力 , 不 利 於 人 力 資 源 的知 識 管 理 與 創 意 活 動 。5. 不 重 視 高 階 文 官 的 績 效 管 理 , 無 法 獎 優 汰 劣 , 一 旦 晉 升 主 管 職 務 就 鮮少 調 離 , 難 以 誘 導 表 現 民 眾 期 盼 的 優 越 生 產 力 行 為 。6. 高 階 文 官 和 主 管 們 忽 視 各 項 資 源 管 理 的 成 本 意 識 , 幾 乎 很 少 注 意 ( 也缺 乏 能 力 注 意 ) 到 公 共 服 務 的 成 本 效 益 或 成 本 效 能 分 析 , 不 利 於 推 動績 效 管 理 。7. 高 階 主 管 對 於 政 府 卓 越 管 理 知 識 和 技 能 明 顯 不 足 , 難 以 有 效 推 動 有 效管 理 。8. 高 階 主 管 們 缺 乏 善 盡 人 力 資 源 管 理 職 責 的 責 任 壓 力 , 習 於 要 求 增 加 人力 , 但 卻 缺 乏 對 現 有 人 力 運 用 充 分 性 , 以 及 人 力 總 量 合 理 化 , 進 行 有效 和 持 續 的 員 額 規 劃 調 整 與 管 理 。9. 高 階 主 管 人 力 發 展 的 專 業 化 與 通 才 化 定 位 模 糊 , 影 響 人 力 運 用 的 核 心哲 學 。10. 高 階 文 官 並 不 重 視 本 身 的 繼 續 學 習 動 機 , 也 缺 乏 壓 力 持 續 學 習 , 更 甚者 , 有 時 對 所 屬 之 學 習 活 動 也 未 必 高 度 支 持 。( 三 ) 高 階 主 管 與 高 級 文 官 的 職 務 能 力 管 理 趨 勢本 文 所 提 出 的 能 力 管 理 概 念 已 廣 受 許 多 政 府 部 門 所 採 用 , 特 別 是 用 於 建立 政 府 部 門 內 高 階 管 理 職 務 的 能 力 圖 像 如 表 五 ( 施 能 傑 ,2002b; 另 參 見 OECD,2001, NAPA, 2002)。 美 國 聯 邦 政 府 人 事 管 理 局 經 由 多 年 經 驗 與 研 究 分 析 ,規 劃 不 同 層 次 主 管 人 員 應 具 備 的 獨 特 能 力 與 共 同 基 本 能 力 , 包 括 高 級 行 政 職職 位 (Senior Executive Service) 的 「 高 階 主 管 人 員 核 心 資 格 條 件 (Executive
34 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期Core Qualifications」: 變 革 領 導 、 員 工 領 導 、 結 果 導 向 、 企 業 洞 察 力 、 建 立結 盟 和 溝 通 等 五 大 面 向 。表 五英 語 系 國 家 政 府 高 階 文 官 的 核 心 能 力澳 洲 美 國 英 國 加 拿 大 紐 西 蘭個 人 思 考 力、 知 能變 革 領 導個 人 思 考 力 、 知能 與 效 能建 立 願 景 , 個 人思 考 力 與 知 能個 人 思 考 力 、 知能建 設 性 工 作關 係員 工 領 導 管 理 與 溝 通 人 際 關 係建 立 與 維 持 關係 , 有 效 溝 通成 果 傳 送 成 果 導 向 指 揮 與 成 果 傳 送 管 理 追 求 成 果溝 通 與 協 商企 業 敏 銳聯 盟 建 立 與溝 通管 理 知 能政 治 與 文 化 管 理個 人 品 格 個 人 品 格 個 人 品 格加 拿 大 聯 邦 政 府 公 職 服 務 委 員 會 (Public Service Commission) 很 早 就 針對 助 理 部 長 (Assistant Deputy Ministers) 等 政 府 內 最 高 階 層 常 任 文 官 訂 定 應有 的 核 心 能 力 , 共 分 為 五 個 能 力 領 域 ( 智 價 、 規 劃 未 來 、 管 理 、 關 係 和 個 人等 能 力 面 向 ), 十 四 項 核 心 能 力 事 項 。 高 階 主 管 被 預 期 的 功 能 角 色 包 括 : 業務 管 理 與 推 動 、 政 策 規 劃 與 建 議 、 影 響 內 閣 決 策 或 有 機 會 參 與 內 閣 的 決 策 過程 、 管 理 地 區 性 業 務 、 負 責 許 多 幕 僚 性 工 作 的 管 理 、 和 部 長 與 副 部 長 等 政 治首 長 直 接 互 動 。 紐 西 蘭 政 府 的 高 階 行 政 首 長 (Chief Executive) 必 須 具 備 八 項能 力 , 分 別 是 : 建 立 關 係 和 維 持 關 係 、 致 力 追 求 成 就 、 有 效 溝 通 、 誠 實 和 正直 、 智 識 能 力 、 人 力 資 源 管 理 、 專 業 管 理 能 力 、 管 理 政 治 文 化 的 環 境 、 策 略性 的 領 導 。 澳 洲 要 求 政 府 高 級 行 政 主 管 職 人 員 必 須 具 備 的 領 導 能 力 面 向 包括 : 成 果 傳 送 、 個 人 品 格 、 建 設 性 工 作 關 係 、 溝 通 與 協 商 和 組 織 領 導 與 個 人思 考 。 英 國 早 先 對 高 級 文 官 的 核 心 能 力 要 求 則 有 指 揮 、 管 理 與 溝 通 、 個 人 貢
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 35獻 等 三 大 類 , 以 及 相 對 應 的 九 項 核 心 技 能 。( 四 ) 單 獨 新 建 可 以 引 導 職 能 競 爭 力 的 高 階 主 管 人 力 資 源 管理 制 度位 居 策 略 層 次 的 政 府 高 階 主 管 與 高 階 文 官 人 力 , 更 必 須 具 備 重 要 的 能力 , 其 職 務 能 力 要 求 亦 與 文 官 其 他 階 層 不 同 , 方 能 因 應 台 灣 政 府 未 來 治 理 環境 日 趨 複 雜 化 的 挑 戰 。 為 達 此 目 標 , 本 文 建 議 要 單 獨 建 立 一 套 政 府 高 級 文 官的 人 力 資 源 管 理 體 制 ( 彭 錦 鵬 等 (2005) 的 分 析 報 告 也 持 相 同 看 法 ), 此 一新 制 度 除 了 可 以 擺 脫 許 多 技 術 層 面 的 障 礙 , 17 更 重 要 的 是 , 新 制 傳 遞 「 集 團(corporate, corps)」 的 高 級 文 官 概 念 , 建 立 高 級 文 官 的 獨 特 性 和 認 同 感 , 這正 是 許 多 國 家 採 行 單 獨 建 立 制 度 的 原 因 。 高 級 文 官 清 楚 地 和 其 他 文 官 有 所 區隔 , 高 級 文 官 一 方 面 獲 得 更 優 厚 的 工 作 條 件 和 對 待 , 但 是 也 同 時 被 課 與 更 嚴厲 的 責 任 , 無 法 勝 任 者 就 得 調 職 , 權 責 相 稱 。因 此 , 具 體 的 主 要 作 法 應 該 從 遴 用 、 培 育 發 展 、 績 效 評 估 和 薪 資 獎 金 等都 與 一 般 文 官 有 所 不 同 , 藉 以 甄 補 和 留 住 卓 越 的 政 府 部 門 高 階 主 管 人 力 , 並且 引 導 和 培 育 具 備 前 述 表 四 許 多 職 務 能 力 的 政 府 高 階 主 管 和 高 階 人 力 :高 階 主 管 人 力 的 遴 選 應 同 時 採 封 閉 型 ( 即 僅 限 現 職 公 務 人 員 申 請 ) 和 開放 型 ( 容 許 現 職 和 非 現 職 公 務 人 員 申 請 ) 的 制 度 。 遴 選 由 行 政 院 組 成 甄 選 委員 會 為 之 , 甄 選 委 員 會 根 據 職 位 所 需 領 導 與 管 理 資 歷 條 件 和 核 心 能 力 , 採 用各 種 適 當 、 多 樣 遴 選 方 法 和 多 階 段 程 序 , 循 公 開 、 競 爭 和 功 績 原 則 遴 選 之 。1. 訂 定 並 執 行 一 套 現 職 人 員 晉 升 高 階 主 管 的 人 力 發 展 培 育 計 畫 ( 參 見Rothwell, 2005) 就 如 何 做 好 有 效 人 力 資 源 規 劃 培 育 的 討 論 ), 定 期 辦理 甄 選 各 機 關 推 薦 現 職 人 員 參 加 為 期 至 少 一 年 高 階 主 管 發 展 學 習 計17. 譬 如 說 , 現 行 薪 資 結 構 表 修 正 必 然 面 臨 許 多 技 術 上 的 困 難 。 現 行 制 度 下 , 欲 修 正 成 讓 政 府 有 機 會 引 用更 多 具 備 非 政 府 部 門 以 外 工 作 經 驗 的 高 階 文 官 , 難 度 將 甚 高 且 效 果 未 必 顯 著 。 欲 讓 高 階 文 官 具 備 國 際觀 、 政 府 整 體 觀 、 跨 部 門 工 作 能 力 等 , 現 行 升 遷 法 和 任 用 法 必 須 作 根 本 性 的 改 變 , 根 本 變 動 甚 至 涉 及任 用 權 的 機 關 和 任 用 程 序 等 。
36 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期畫 , 通 過 之 現 職 人 員 方 具 備 申 請 擔 任 高 階 主 管 之 遴 選 資 格 。2. 高 階 主 管 人 員 培 育 發 展 計 畫 的 主 要 是 讓 參 與 者 學 習 到 多 元 工 作 經 驗和 建 立 人 際 網 路 , 因 此 必 須 包 括 跨 政 府 部 門 的 工 作 指 派 學 習 、 選 定 指導 者 、 非 政 府 部 門 的 人 力 交 流 派 遣 、 學 習 瞭 解 產 業 相 關 知 識 、 學 習 國際 事 務 與 全 球 治 理 等 課 題 或 是 短 期 派 遣 國 外 學 習 ( 包 括 相 關 駐 外 機 構的 工 作 見 習 )。3. 因 此 , 遴 選 高 階 主 管 ( 甚 至 中 階 主 管 ) 的 基 本 條 件 必 須 包 括 國 際 化 能力 , 除 了 特 別 是 外 語 溝 通 技 能 外 , 更 需 要 重 視 其 國 際 事 務 與 全 球 化 對政 策 影 響 等 方 面 的 思 考 和 視 野 。4. 提 供 非 政 府 部 門 ( 包 括 企 業 營 利 機 構 、 非 營 利 機 構 、 學 術 研 究 機 構 )的 優 秀 人 力 直 接 進 入 擔 任 高 階 主 管 的 制 度 , 為 期 制 度 具 有 吸 引 力 , 除了 必 須 配 合 設 計 另 一 套 薪 資 獎 金 制 度 外 , 也 必 須 建 立 政 府 與 非 政 府 部門 可 攜 帶 保 留 的 退 休 金 制 度 。5. 高 階 主 管 為 其 領 導 的 部 門 或 組 織 之 績 效 負 全 責 , 一 旦 持 續 未 能 符 合 期待 , 立 即 調 任 非 主 管 職 位 。 這 個 責 任 方 向 構 成 高 階 主 管 績 效 管 理 與 評估 的 重 點 , 也 是 主 管 能 力 發 展 的 重 要 內 涵 。七 、 結 語本 文 的 主 要 論 點 有 二 : 第 一 , 文 官 體 系 設 計 引 導 文 官 能 力 、 行 為 、 態 度與 理 念 , 進 而 影 響 政 府 的 治 理 能 力 ; 第 二 , 文 官 體 系 是 達 成 政 府 治 理 能 力 的手 段 , 本 身 不 是 目 的 , 因 此 , 必 須 根 據 策 略 性 人 力 資 源 管 理 理 念 不 斷 調 整 文官 體 系 的 職 務 能 力 。 台 灣 必 須 不 被 全 球 化 競 爭 環 境 所 淘 汰 , 台 灣 政 府 治 理 能力 的 關 鍵 性 判 準 就 是 政 府 的 全 球 競 爭 力 , 文 官 體 系 整 體 職 能 方 向 就 必 須 朝 此策 略 願 景 進 行 必 要 的 變 革 發 展 。 日 本 和 韓 國 最 近 進 行 的 文 官 改 革 , 目 的 也 多
文 官 體 系 能 力 與 政 府 競 爭 力 37是 為 強 化 政 府 的 全 球 競 爭 力 (Kim, 2002)。 18依 循 這 樣 的 論 述 邏 輯 , 本 文 提 出 了 許 多 關 鍵 性 文 官 體 系 職 能 變 革 的 方向 , 但 這 些 變 革 必 須 依 賴 大 幅 修 正 現 行 政 府 人 事 政 策 和 管 理 制 度 的 配 合 。 目前 台 灣 文 官 人 事 管 理 制 度 幾 乎 都 已 個 別 法 律 化 , 作 法 上 可 以 採 取 修 改 各 項 相關 法 律 為 之 , 只 是 逐 一 修 法 的 方 式 顯 然 緩 不 濟 急 , 而 且 不 容 易 維 持 整 體 搭 配性 , 因 此 , 本 文 建 議 應 該 採 取 制 訂 「 文 官 改 革 與 績 效 管 理 法 」 的 特 別 包 裹 立法 策 略 , 在 尋 求 和 立 法 部 門 、 國 內 政 黨 、 民 間 社 會 與 政 府 員 工 建 立 廣 泛 共 識後 , 直 接 用 特 別 法 排 除 原 有 各 項 法 律 規 定 。 這 項 特 別 法 並 應 由 行 政 院 諮 商 考試 院 後 單 獨 提 出 , 19 不 由 考 試 院 主 導 提 出 的 原 因 主 要 是 其 為 特 別 法 , 也 可 降 低考 試 院 本 於 傳 統 角 色 認 知 偏 向 以 文 官 利 益 保 障 思 考 的 影 響 。其 次 , 特 別 法 中 提 供 政 府 機 關 試 行 辦 理 的 法 源 機 制 , 財 經 部 門 、 教 育 部門 、 文 化 部 門 、 研 究 部 門 、 衛 生 社 會 部 門 等 都 是 可 以 先 行 採 用 的 部 門 。 由 於本 文 建 議 的 文 官 體 系 職 能 改 造 內 容 , 不 少 和 台 灣 長 久 以 來 的 政 府 人 事 管 理 制度 有 很 大 的 差 異 , 也 必 然 和 現 有 政 府 組 織 管 理 文 化 間 有 相 當 的 差 距 , 透 過 部分 機 關 先 行 試 辦 的 方 式 , 有 利 於 創 造 累 積 正 面 經 驗 和 思 考 克 服 問 題 所 需 之 工18. 日 本 與 韓 國 在 IMD 的 政 府 競 爭 力 排 名 其 實 一 向 皆 落 後 於 台 灣 ,Kim 指 出 這 與 兩 國 文 官 體 系 一 向 封 閉 、重 視 年 資 權 威 、 終 身 保 障 和 欠 缺 彈 性 , 無 法 因 應 變 動 迅 速 的 全 球 化 環 境 , 國 內 部 分 實 務 界 和 研 究 者 對日 本 文 官 制 度 經 常 推 崇 備 至 , 或 許 也 是 因 未 體 認 文 官 體 系 本 身 只 是 手 段 的 本 質 之 故 。Donald Kettl 等人 (1996: 61) 在 討 論 美 國 聯 邦 政 府 應 該 有 的 新 人 力 資 源 模 式 時 , 開 宗 明 義 地 也 指 出 文 官 體 系 是 確 保政 府 獲 致 更 佳 績 效 的 手 段 論 :“The federal government needs now to move to a performance-based model.Such a model ought to build on a first premise: the civil service system is a means to an end–betterperformance in government-rather than an end in itself.”19. 觀 念 上 , 人 事 政 策 既 然 是 政 府 治 理 的 手 段 而 已 , 當 然 不 應 該 有 所 謂 「 獨 立 」 的 意 涵 , 而 是 必 須 配 合 政府 管 理 需 要 制 訂 與 調 整 之 。 中 華 民 國 憲 法 將 人 事 政 策 ( 人 事 制 度 的 背 後 當 然 代 表 著 政 策 ) 授 予 考 試 院 ,並 要 求 「 考 試 委 員 須 超 出 黨 派 以 外 , 依 據 法 律 獨 立 行 使 職 權 」, 顯 然 和 人 力 資 源 管 理 不 應 該 「 獨 立 」於 行 政 權 之 外 的 世 界 性 作 法 有 別 。 技 術 上 或 可 以 用 不 修 憲 方 式 達 成 克 服 這 項 憲 政 問 題 , 就 是 修 改 考 試院 組 織 法 將 考 試 院 虛 弱 化 , 包 括 考 試 委 員 減 至 5 人 以 下 , 以 及 考 試 院 銓 敘 部 和 訓 練 事 項 移 至 行 政 院等 。 另 外 , 透 過 立 法 院 議 事 程 序 讓 行 政 院 分 享 人 事 政 策 和 立 法 事 項 , 例 如 , 立 法 院 將 憲 法 第 87 條 明確 規 定 考 試 院 有 提 出 法 律 案 之 職 權 解 釋 成 立 法 院 只 審 議 已 經 行 政 院 同 意 的 考 試 院 人 事 制 度 法 案 , 或 者接 受 審 議 行 政 院 透 過 立 委 提 出 的 相 關 人 事 制 度 法 律 案 。
38 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期具 性 層 次 作 法 的 調 整 。最 後 , 本 文 整 體 論 點 是 植 基 於 政 府 部 門 策 略 性 人 力 資 源 管 理 理 論 , 據 此 ,台 灣 政 府 人 力 資 源 管 理 高 度 法 制 化 的 作 法 絕 對 要 鬆 綁 , 鬆 綁 的 原 則 不 應 該 是授 權 , 而 是 改 朝 必 要 的 分 權 方 向 , 方 能 有 效 引 爆 和 釋 放 政 府 文 官 的 能 力 與 競爭 力 。 在 這 個 變 革 方 向 下 , 目 前 政 府 人 力 資 源 管 理 部 門 能 否 承 擔 這 個 重 大 工程 的 引 領 角 色 ? 整 個 人 力 資 源 管 理 主 管 部 門 - 包 括 考 試 院 及 所 屬 , 以 及 行 政院 人 事 行 政 局 – 和 各 機 關 人 事 部 門 工 作 者 是 否 真 正 且 充 分 瞭 解 策 略 性 人 力 資源 管 理 的 意 涵 和 行 動 方 向 , 而 非 僅 是 援 引 當 作 是 趕 得 上 時 代 術 語 的 流 行 風尚 ? 是 否 有 能 力 和 有 意 願 設 計 、 操 作 和 教 導 具 有 策 略 性 觀 點 的 文 官 體 系 能 力改 革 ? 這 些 非 常 基 礎 的 工 程 是 本 文 第 一 節 末 所 引 用 三 個 計 分 卡 體 系 能 否 運 作的 重 大 影 響 因 素 , 當 然 也 影 響 著 如 何 經 由 改 變 政 府 人 事 政 策 和 管 理 制 度 , 引導 文 官 展 現 新 的 職 務 能 力 與 行 為 , 使 得 政 府 治 理 具 備 國 際 競 爭 力 。
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46 東 吳 政 治 學 報 /2006/ 第 二 十 二 期Rebuilding Civil Service Competency andGovernment Competitiveness:A Strategic Human Resources ManagementApproachJay N. Shih *Governments need to strengthen her governing ability in order to meetincreasing challenges brought from globalization. The Civil Service is likely themajor institution to enhance that ability. Based on the theory of strategic humanresources management and of organizational competitive advantage, this paperargues that the civil service reform has to be strategy-focused where criticalcompetencies, behaviors, attitudes and even beliefs of the civil service must beanalytically identified and then addressed. The remainder of this paper thereforefurther discusses three issues. First, it points out areas of the vulnerabilities ofTaiwan civil service’s competitiveness according to the assessment of the IMDand WEF. Secondly, three main reform strategy maps of the civil servicecompetencies are proposed and fully discussed. Finally, this paper suggests severalkey public personnel policies and management systems shall be changed toachieve the goal of those proposed reform maps.Key words:government competitiveness, civil service competency maps,competency management, strategic human resources management* Professor, Department of Public Administration, National ChengChi University.