JONAS BRUUN - Kirkeministeriet

JONAS BRUUN
ADVOKATFIRMA
KAI MICHELSEN
PER MAGID
CLAUS HØEG MADSEN
JEPPE SKADHAUGE LL.M.
MOGENS EBELING
POUL HEIDMANN
CHRISTIAN SINDING
HENNING AASMUL-OLSEN LL.M.
HENRIK DAHL LL.M.
OLAF KOKTVEDGAARD LL.M.
CHRISTINE JANSBY
CHRISTOFFER GALBO MBA
GITTE LANSNER
CHRISTIAN GREGERSEN LL.M.
MAJBRITT PEROTTI
MOGENS THORNINGER
ERIK KJÆR-HANSEN LL.M.
ELISE ROSS-HANSEN LL.M.
KARSTEN T. HENRIKSEN LL.M.
CHRISTIAN ANDERSEN
SØREN STENDAHL PLOMGAARD LL.M.
ANNE BAANDRUP
PETER CHRISTIAN KIERKEGAARD
RENÉ NIELSEN
BREDGADE 38
1260 KØBENHAVN K
TELEFON 33 47 88 00
TELEFAX 33 47 88 88
WWW.JONASBRUUN.DK
DIREKTE TELEFON 33 47 88 73
DIREKTE TELEFAX 33 47 89 73
E-MAIL PHE@JBLAW.DK
Kirkeminister Tove Fergo
Kirkeministeriet
Frederiksholms Kanal 21
1015 København K
31. januar 2005
J.nr. 75\0447
I en skrivelse af 20. maj 2003 bad De mig foretage en undersøgelse af Kirkeministeriets forvaltning
af folkekirkens fællesfond.
Jeg har afsluttet undersøgelsen og en redegørelse herom vedlægges.
Hvert kapitel indledes med en gennemgang af de faktiske omstændigheder, en sammenfatning
og et afsnit om ministres involvering. Hvert kapitel afsluttes med en vurdering af, om de relevante
regler er overtrådt, og der foretages en ansvarsvurdering.
I redegørelsens sidste kapitel er alle ansvarsvurderinger samlet.
I en skrivelse af 3. december 2003 til Kirkeministeriet oplyste jeg, at jeg på grundlag af et
foreløbigt gennemsyn af det foreliggende materiale fandt, at materialet udgjorde et tilstrækkeligt
grundlag for en faktuel belysning af sagen.
F:\NKL\KIRKEBREV.DOC

JONAS BRUUN 2
Jeg må herved forudsætte, at ministeriet ikke er i besiddelse af væsentlige oplysninger, der
ikke fremgår af det skriftlige materiale.
På baggrund af min gennemgang af ministeriets EDB-baserede sagssystem, diverse arkivsager
samt dialog med Kirkeministeriet lægger jeg til grund, at jeg har modtaget alt relevant
skriftligt materiale.
Jeg har lagt hovedvægten på en beskrivelse og vurdering af de forløb, der potentielt kan give
anledning til retlig kritik. Jeg har således ikke foretaget en revisionsbaseret undersøgelse - jeg
har med andre ord ikke gentaget Rigsrevisionens arbejde.
Redegørelsens konklusioner er følgende:
1. Fællesfondens retsgrundlag
Fællesfonden er ikke en fond, men en betegnelse for en budget- og regnskabsopstilling, der
viser en række lovregulerede indtægter og udgifter. Fællesfonden er regnskabsmæssigt en
selvstændig enhed.
Fællesfondens indretning og eksistens er historisk betinget. De udgifter, der afholdes over
fællesfonden, herunder navnlig præstelønninger, blev oprindeligt finansieret af kirkens egne
indtægter. Fællesfondens oprindelige formål var at udligne dette indtægtsgrundlag med henblik
på udbetaling af ensartede præstelønninger. Fællesfonden er opretholdt, selvom skatteindtægterne
i dag udgør langt størstedelen af fondens indtægter.
Økonomilovens § 11, stk. 1, fastsætter, at fællesfonden afholder folkekirkens udgifter. Denne
bestemmelse giver kirkeministeren en bred bemyndigelse til at fastsætte folkekirkens udgifter.
Ved udøvelsen af denne kompetence er ministeren alene begrænset af, at udgifterne skal have
en saglig materiel forbindelse med folkekirkens formål. Da budgetkompetencen samtidig tilkommer
kirkeministeren, og da landskirkeskatten ligledes fastsættes af kirkeministeren, har
ministeren samlet en ganske vidtgående beføjelse til at træffe bestemmelse om folkekirkens
udgifter uden Folketingets løbende kontrol.
2. Folkekirkens IT -udgifter
Der er begået fejl vedrørende den økonomiske styring af IT-området.
Der har ikke været en effektiv styring ved hjælp af de redskaber, der normalt anvendes hertil i
form af realistisk budgetlægning samt effektiv overvågning og styring af udgiftsudviklingen.

JONAS BRUUN 3
I forhold til det styringsmæssige behov har ministeriet ikke tilstrækkeligt hurtigt sørget for
etablering af et sammenhængende og effektivt budget- og regnskabssystem. Budgetlægning af
IT-området skete internt i ministeriet, mens bogføring af de faktisk afholdte udgifter skete i
Lolland-Falsters Stift.
Lolland-Falsters Stifts regnskabsførelse var ikke særligt anvendelig som styringsredskab, bl.a.
på grund af ministeriets meget uregelmæssige og forsinkede fremsendelse af IT-regninger.
I stedet foretog ministeriet via IT-kontoret sin egen regnskabsførelse af IT-udgifterne. Registreringen
heri var heller ikke effektiv nok til en sikker udgiftsovervågning.
I den undersøgte periode har budgetlægningen været kritisabel for alle år, navnlig for 1997 og
2000. For 2002 var budgettet også urealistisk, men blev revideret, og ministeriet bestræbte sig
på en effektiv overholdelse af det offentliggjorte budget, hvilket dog ikke helt lykkedes.
Anvendelsen af lave budgetbeløb i den officielle budgetlægning har været et led i udarbejdelsen
af budgetter, der begrænsede behovet for stigninger i landskirkeskatten. Ministeriet har i
flere af de undersøgte år accepteret, at IT-kontoret reelt arbejdede efter andre budgetter, der
væsentligt oversteg det officielle budget.
Budgetoverskridelser har ikke fordret ansøgning til Finansudvalget. Det har været muligt at
tære på kassebeholdningen, optage lån i stiftsmidler og gøre udstrakt brug af leasing.
Denne fremgangsmåde endte med, at kassebeholdningen stort set var opbrugt ved udgangen
af 2001. Der måtte anvendes en betydelig lånefinansiering for at dække underskuddet for
regnskabsåret 2002.
Den omfattende brug af leasing-finansiering har gjort det vanskeligere for omverdenen at
vurdere de anvendte midlers størrelse.
Samlet har den førte administration af IT-området været kritisabel, og der har ikke været
iværksat tilstrækkelige foranstaltninger til at løse de administrative behov, som den ekspansive
IT-strategi fordrede.
Den mangelfulde budgetlægning og økonomistyring er ikke retlige fejl. Der foreligger således
ikke overtrædelse af retsregler eller andre klare retlige normer. Der er tale om mangelfulde
ledelsesdispositioner, fejlprioriteringer og manglende gennemførelse af nødvendige tiltag.

JONAS BRUUN 4
Fejl af denne karakter er normalt ikke omfattet af området for tjenestemandsansvar.
3. Den Ny Kirkebog
Jeg har ikke væsentlige bemærkninger til gennemførelsen af projektet ”Den Ny Kirkebog”.
4. Folkekirkens forsikringsordning
For årene 1999, 2000 og 2001 har ministeriet undervurderet de reelle udgifter til erstatninger
og underbudgetteret.
Jeg har fundet dette kritisabelt, da udgiftsskønnet især har bygget på få historiske erfaringer
gengivet i en rapport udarbejdet af en arbejdsgruppe i 1995. Arbejdsgruppen pegede selv på,
at der ikke var grundlag for at foretage nærmere præmievurderinger, og Finanstilsynet gjorde
udtrykkeligt arbejdsgruppen opmærksom på, at det statistiske materiale, der indgik i rapporten,
var for spinkelt.
Det må antages, at budgetlægningen også er foretaget under indtryk af fællesfondens anstrengte
økonomi, hvilket kan have øget motivationen til at budgettere lavt.
På grundlag af de indvundne erfaringer blev budgetteringen forbedret lidt over den undersøgte
periode.
Der er foretaget betydelige hensættelser, hvoraf en, der var relevant for 2000, først blev foretaget
og dermed udgiftsført i regnskabet for 2001. Hensættelserne har været udtryk for, at
ministeriet har søgt at forbedre regnskabsaflæggelsens kvalitet.
Da beslutninger om budgettering navnlig bygger på økonomiske skøn og vurderinger, er beslutningerne
ikke omfattet af området for tjenestemandsansvar, om end jeg finder det kritisabelt,
at ministeriet byggede sit skøn på et for spinkelt grundlag.
Jeg finder ikke, at periodiseringsfejlene inden for forsikringsområdet ud fra en helhedsvurdering
er så grove, at et tjenesteligt ansvar kan komme på tale.
5. Fastsættelse af landskirkeskatten
Kirkeministrene har lagt betydelig vægt på, at landskirkeskatten kun steg med den almindelige
løn- og pristalsregulering. I enkelte år er landskirkeskatten dog fastsat højere.

JONAS BRUUN 5
Kirkeministeriets embedsmænd har ved udarbejdelsen af grundlaget for landskirkeskattens
fastsættelse arbejdet under en politisk tilkendegivet forudsætning om en begrænset stigning i
landskirkeskatten.
Ministeriet og kirkeministrene har i den undersøgte periode gennemført en udgiftskrævende
IT-politik.
Landskirkeskatten har ikke kunnet dække fællesfondens udgifter. Årsagen hertil har dels været
fejlbudgettering, dels en bevidst fastsættelse af en lav landskirkeskat med samtidig anvendelse
af låneoptagelse og leasing-aftaler.
Jeg har fundet denne budgetlægning kritisabel, jf. mine bemærkninger herom til ministeriets
IT-dispositioner.
Der er ikke begået fejl ved fastsættelse af landskirkeskatten, idet de procedureregler, der er
fastsat herom i det væsentlige er overholdt.
6. Likviditetsstyring, likviditetstræk og låneoptagelse
Styring af fællesfondens likviditet kræver en grundig planlægning, da likviditetsstyringen
implicerer ministeriet og de ti stifters indtægter og udgifter.
Ministeriet har søgt at efterleve procedureforskrifterne herfor i de fleste år.
Ministeriet har imidlertid ikke formået at etablere en effektiv likviditetsstyring af sine egne
udgiftsdispositioner i forhold til fællesfonden, navnlig af IT-udgifterne. For 2002 blev der slet
ikke fastsat en likviditetsfordeling af fondens indtægter.
En væsentlig del af årsagen hertil har været den manglende effektive budgetlægning for ITområdet,
den manglende styring af IT-udgifter, den ujævne betaling af IT-regninger samt en
likviditetsbudgetlægning for dette område, der enten ikke har fundet sted eller ikke er kommunikeret
til Lolland-Falsters Stift.
Konsekvensen har været, at Lolland-Falsters Stift ikke har haft et realistisk styringsgrundlag
for likviditeten, og de indbyrdes likviditetsoverførsler mellem stifterne har ikke tidsmæssigt
svaret til udgiftsbehovet i Lolland-Falsters Stift, hvilket blandt andet har medvirket til forhaling
af betalinger.

JONAS BRUUN 6
Jeg har fundet administrationen af likviditetsstyringen kritisabel. De regelovertrædelser, der
har fundet sted, for eksempel i form af overskridelse af tidsfrister for udarbejdelse af likviditetsbudgetter,
har ikke i sig selv spillet nogen rolle for de konstaterede likviditetsproblemer.
Hovedårsagen var en manglende tilrettelæggelse af den økonomiske styring, herunder ved en
hensigtsmæssig anvendelse af likviditetsbudgetter, og en hensigtsmæssig styring af betalingerne.
Fejlen består derfor navnlig i en forkert prioritering af den administrative indsats. Det er kritisabelt,
men fejl af denne karakter er som hovedregel ikke omfattet af området for tjenestemandsansvar.
Låneoptagelse- og likviditetstræk på stiftsmidler
Kirkeministeriet har benyttet stiftsmidlerne som en form for kassekredit, der har kunnet anvendes
til betalinger på tidspunkter, hvor fællesfonden ikke har rådet over likvide midler. Disse
træk er blevet tilbagebetalt hurtigt, når fondens indtægter er indgået. Navnlig i 2002 benyttede
ministeriet disse likviditetstræk på grund af fondens trængte økonomiske situation.
Desuden har fonden optaget lån på grundlag af formaliserede lånedokumenter nogle gange i
den undersøgte periode.
Jeg har fundet, at der er den fornødne hjemmel til disse dispositioner i lovgivningen. Økonomiloven
eller regler fastsat i henhold hertil, fastsætter ingen udtrykkelige grænser for låneoptagelsen.
Det er dog min vurdering, at økonomilovens § 14, stk. 2, må forstås således, at fællesfondens
hovedfinansieringskilde skal være skatteindtægterne. Benyttelse af låneoptagelse
bør være begrænset til tilfælde, hvor der er en særlig begrundelse herfor, for eksempel et særligt
investeringsbehov i et år.
Jeg har antaget, at den forholdsvis svage budgetdisciplin på visse områder og manglende økonomistyring
bl.a. har været mulig over en længere periode på grund af adgangen til likviditetstræk
og låneoptagelse i stiftsmidlerne. Der har i finansieringsgrundlaget ikke været særligt
stærke incitamenter til at rette op på de foreliggende mangler. Navnlig har det ikke været
nødvendigt at søge tillægsbevilling via Folketingets Finansudvalg, da fonden ikke er omfattet
af det statslige bevillingssystem. Når budgetterne blev overskredet, har man dels haft egenkapital/reservefond,
dels skatteudskrivningsinstrumentet og endelig lånemuligheden.

JONAS BRUUN 7
7. Registrering og betaling
Efter de regler der gælder for fællesfondens virksomhed, skal regninger betales senest til sidste
betalingsdag.
I hele den undersøgte periode har IT-regninger henligget for derefter at blive ekspederet i
samlede partier, ofte med overskridelse af sidste betalingsdag til følge.
Jeg har fundet dette forhold ganske kritisabelt, navnlig på grund af dets lange varighed.
Jeg har imidlertid fundet, at der næppe er tilstrækkeligt grundlag for at fastsætte sanktioner
efter tjenestemandsloven. Baggrunden herfor er den ret lempelige praksis, der foreligger i
sager om økonomisk og administrativ dårlig styring. Jeg har således fundet, at hovedårsagen
til disse fejl har været, at ministeriet i lighed med den generelt dårlige budget- og økonomistyring
ikke har gennemført en effektiv rutine for bilagsekspedition. Den langvarige periode,
hvori dette problem er forblevet uløst, skyldes derfor en forkert prioritering af ressourceanvendelsen.
8. Periodisering
Reglerne om periodisering er overtrådt, idet ministeriet har henført udgifter til forkerte år. Det
er navnlig periodiseringen af årsregnskabet for 2001, der er kritisabel på grund af beløbsstørrelsen,
og fordi Kirkeministeriet udtrykkeligt pålagte Lolland-Falsters Stift at bogføre disse
udgifter i det efterfølgende regnskabsår, selvom Lolland-Falsters Stift havde gjort opmærksom
på periodiseringsreglerne.
Min gennemgang har vist, at der ikke foreligger en klart ulovlig beslutning.
De involverede embedsmænd opfattede selv beslutningen som lovlig på det tidspunkt, hvor
den blev truffet.
Ministeriet traf beslutningen ved at lægge afgørende vægt på en regel om efterposteringsperiodens
udløb. Dette var ikke i sig selv en ulovlig beslutning, idet ministeriet holdt sig til
SØS-forskrifternes klare ordlyd på dette punkt.
Det var en fejl, at ministeriet ikke traf beslutning om at udsætte fristen for efterposteringsperiodens
udløb, idet man herved lagde for stor vægt på overholdelse af en forskrift, der blot er
fastsat for at sikre et ensartet og struktureret forløb af regnskabsaflæggelsen over for en mate-

JONAS BRUUN 8
riel regel, der skal sikre en korrekt regnskabsaflæggelse. Denne fejl var imidlertid ikke udtryk
for en ”klar ulovlighed”, men en fejlvurdering ved anvendelsen af modstridende regelsæt.
Jeg har ikke fundet grundlag for at antage, at beslutningen var et led i at "sminke" regnskabet
for 2001.
Kirkeministeriet burde have udarbejdet en skriftlig vurdering af spørgsmålet, ikke mindst på
baggrund af, at Lolland-Falsters Stift udtrykkeligt havde gjort opmærksom på, at en udskydelse
ville være i strid med reglerne. En anden mulighed havde været at rette henvendelse til
Rigsrevisionen.
Da der hovedsagelig foreligger en fejlvurdering ved regelanvendelsen og ikke en egentlig
ulovlig beslutning, er det min vurdering, at der ikke er grundlag for fastsættelse af sanktioner
efter tjenestemandsloven.
Jeg bemærker dog, at der er tale om en relativt grov fejlvurdering.
9. Ministrenes orientering af Folketinget
Det er min vurdering, at ministrene har besvaret de fleste folketingsspørgsmål korrekt og
dækkende.
Jeg har fundet, at enkelte svar kunne være suppleret med visse oplysninger, og jeg har kritiseret
enkelte elementer i talepapirerne til samrådet den 30. maj 2002 og den 11. december 2002.
Jeg har fundet, at det havde været hensigtsmæssigt at oplyse om den igangværende omlægning
af leasing-aftaler under samrådet den 30. maj 2002, og det burde være oplyst, at leasingaftaler
om udstyr blev forlænget, således at de fik en gennemsnitlig løbetid på ca. 5 år.
Endelig havde det være hensigtsmæssigt at nævne de planer om indgåelse af yderligere leasing-aftaler,
man havde på dette tidspunkt.
Jeg har ikke anset manglerne for så væsentlige, at der er grundlag for retlige sanktioner.
I talepapiret til samrådet den 11. december 2002 var det oplyst, at ministeriet havde "en meget
klar forventning om", at årsresultatet ville blive som budgetteret.

JONAS BRUUN 9
Det var en fejl, at denne forventning var formuleret så entydigt. Der burde være givet udtryk
for tvivl eller formuleret et forbehold, der kvalificerede den risiko, der kunne udledes af det
materiale, der forelå.
Det materiale, der var forelagt for ministeren, viste, at årets budgetafvigelse for IT forventedes
at blive 0, men der forelå andet materiale for ministeriets ledelse, der burde have skabt
tvivl om muligheden for overholdelse af budgettet.
Selvom formuleringen var misvisende, har jeg ikke fundet, at de involverede har begået en
fejl af en sådan grovhed, at den kan give anledning til fastsættelse af retlige sanktioner. Af
min redegørelse fremgår den nærmere begrundelse herfor.
Endelig har jeg fundet, at der burde være oplyst om de samlede leasing-forpligtelser og om
leasing-mekanismens virkemåde i forhold til regnskabsaflæggelsen, herunder, at det var en
forudsætning for budgetoverholdelsen i 2002, at der skete leasing-finansiering af udgifter for
ca. 20 mio. kr.
Jeg har dog ikke fundet, at skønnet over, hvilke oplysninger der burde være medtaget, har
været så groft tilsidesat, at der er grundlag for fastsættelse af tjenstlige sanktioner.
Ansvar
Som det er fremgået af redegørelsen ovenfor, har jeg ikke fundet grundlag for at indstille, at
der søges gennemført disciplinære sanktioner mod nogen af de involverede tjenestemænd.
Det betyder imidlertid ikke, at administrationen ikke har været kritisabel.
Administrationen har over den undersøgte periode været kritisabel. Det gælder især den ledelsesmæssige
styring af økonomiforvaltningen.
Med venlig hilsen
Poul Heidmann