Sammenfatning af teknisk analyserapport - Finansministeriet

Velfærdskommissionen
Sammenfatning af teknisk analyserapport ─
Befolkningsudvikling, velstandsdilemma og
makroøkonomiske strategier
November 2005

Sammenfatning af teknisk analyserapport ─
Befolkningsudvikling, velstandsdilemma og
makroøkonomiske strategier
November 2005
Oplag: 450
ISBN: Trykt udgave 87-990692-2-9
Omslag: Esben Bregninge Design
Tryk: Schultz Grafisk
Pris: DKK 50,00
Yderligere eksemplarer af denne publikation kan bestilles hos:
Schultz Information
Herstedvang 10-12
2620 Albertslund
T +45 43 63 23 00
F +45 43 63 19 69
E www.schultz.dk
Publikationen sælges hos boghandlere og indtil 31. december 2005 hos
Velfærdskommissionens sekretariat:
E kontakt@velfaerd.dk
T +45 33 95 10 60
www.velfaerd.dk
Henvendelse om publikationen kan fra 1. januar 2006 ske til:
Danish Rational Economic Agents Model
Christiansborg Slotsplads 1
1218 København K
E info@dreammodel.dk
T +45 33 95 15 94
F +45 33 92 40 00

1. Indledning
I Danmark har vi et samfund, hvor der stilles en række serviceydelser som
undervisning, sundhed, pleje osv. til rådighed for befolkningen. Samtidig
gives der en række indkomsterstattende ydelser til personer under uddannelse,
arbejdsløse, personer med nedsat arbejdsevne og pensionister.
Alle ydelser finansieres ved skattebetalinger, der hovedsageligt stammer
fra de beskæftigede. Denne type ordninger med til, at vi opfatter Danmark
ikke alene som et land med en høj materiel velstand, men som et velfærdssamfund.
Hvis denne position skal opretholdes fremadrettet er det vigtigt i tide at
forholde sig til de faktorer, der kan påvirke den fremtidige udvikling af samfundet.
Velfærdskommissionen har i et debatoplæg og en analyserapport
fra 2004 fremhævet nogle af de væsentligste udviklinger og de deraf følgende
muligheder og udfordringer. I 2005 er der offentliggjort debatoplæg
og rapporter om globaliseringen og reformerfaringer i andre lande.
En del af debatten om fremtidens velfærdssamfund og Velfærdskommissionens
arbejde har drejet sig om fremskrivninger af de offentlige finanser.
Hvorledes vil de offentlige indtægter og udgifter udvikle sig, og vil der være
finansiel dækning for vores velfærdsordninger? Dette er en vigtig debat,
da det selvfølgeligt er et centralt udgangspunkt, at velfærdssamfundet finansielt
hænger sammen. Velfærdskommissionen har påpeget, at vi står
overfor en systematisk tendens til en markant forværring af de offentlige
finanser, som fører til fremtidige systematiske offentlige underskud – ved
bare at fastholde de velfærdsordninger, vi kender i dag. Samtidigt er det
påpeget, at dette hverken er en diskussion om fallit eller afmontering af
velfærdssamfundet. Det reelle spørgsmål er et prioriteringsspørgsmål –
hvordan og til hvem vil vi fordele vores fremtidige velstand og muligheder
skabt af længere levetid.
I det følgende sammenfattes resultaterne og diskussionen i en teknisk
analyserapport ”Befolkningsudvikling, velstandsdilemma og makroøkonomiske
strategier” omhandlende fremskrivninger af de offentlige finanser.
Analysen ser først og fremmest på størrelsesordenen af de finansielle
konsekvenser af ændret befolkningssammensætning samt af stigende
krav til offentlig velfærdsservice og ønsker om mere fritid (det såkaldte
velstandsdilemma). Fælles for disse udfordringer er, at de vil betyde en
systematisk og markant forværring af de offentlige finanser og dermed
skabe et finansieringsproblem. Usikkerheden om fremskrivning af de offentlige
finanser diskuteres og en række følsomhedsberegninger præsenteres.
Selvom det er vanskeligt med stor præcision at fastlægge størrelsen
af finansieringsproblemet, viser analysen at der med meget stor sikkerhed
vil være et finansieringsproblem. Usikkerheden er knyttet til størrelsesordenen
af finansieringsproblemet, og ikke til om der er et sådant problem.
Med dette udgangspunkt diskuteres mulige strategier for at sikre en finansieringen
af velfærdssamfundet. Som grundlag for denne diskussion
3

Sammenfatning af teknisk analyserapport
sammenlignes en strategi, hvor man løbende tilpasser den økonomiske
politik til at sikre balance mellem udgifter og indtægter med en strategi,
hvor man en gang for alle laver en tilpasning til løsning af finansieringsproblemet.
På baggrund af analysen formuleres en række principper for
fastlæggelsen af den fremtidige økonomiske politik.
Der har været en diskussion omkring en række af de forudsætninger som
Velfærdskommissionen har anvendt til fremskrivningen af de offentlige finanser.
Denne diskussion er vigtig da den netop vedrører usikkerheden
knyttet til fremskrivningerne. De temaer der har været rejst i denne debat
kommenteres, og der laves uddybende begrundelser for Velfærdskommissionens
valg. Med baggrund i denne diskussion konkluderes det, at
Velfærdskommissionens fremskrivning i en samlet vurdering ikke ligger til
den pessimistiske side.
Udviklingen i de offentlige finanser i fremtiden afhænger af i høj grad af
udviklingen i middellevetiden. Det skyldes, at fremtidige stigninger i middellevetiden
især er knyttet til en forøget restlevetid for fremtidens pensionister.
På denne baggrund har Velfærdskommissionen tidligere peget på
at et bidrag til en løsning af det fremtidige finansieringsproblem kunne være
en gradvis stigning i pensionsalderen. I det afsluttende afsnit analyseres
effekten på de offentlige finanser af forskellige stiliserede eksempler
på ændringer i reglerne for tilbagetrækningsordningerne.
2. Den sociale kontrakt
Et væsentligt træk ved den danske velfærdsmodel er veludbyggede velfærdsordninger
med individuelle rettigheder og kollektiv finansiering via
skatter. Dette skaber automatisk en social kontrakt mellem generationer i
form af en stærk alders- eller livscyklusprofil i både træk på velfærdsordninger
og finansielle bidrag via forskellige former for skattebetalinger.
Børn/unge og ældre er nettomodtagere, mens erhvervsaktive personer i
”midtergruppen” er nettobidragsydere, jf. figur 1. Ud over denne alders-
eller generationsprofil er der selvfølgelig også på et givet tidspunkt omfordeling
langs andre dimensioner som indkomst, arbejdsevne, helbred osv.
På et givet tidspunkt vil de positive nettobidrag (dvs. skattebetalinger minus
modtagne ydelser) fra ”midtergruppen” således være det finansielle
grundlag for det, som børn/unge og ældre modtager fra den offentlige sektor.
Dette udstrækker således det traditionelle overlappende generationsprincip
inden for den enkelte familie, hvor ”forældrene tager sig af deres
børn/unge og deres egne forældre”, til at gælde på samfundsplan.
4

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 1: Nettobidrag til den offentlige sektor afhængig af alder
1.000 kr.
150
100
50
0
-50
-100
-150
-200
-250
-300
2-6 12-
16
22-
26
32-
36
42-
46
Anm.: Det gennemsnitlige nettobidrag for aldersgrupperne 67-76 år er højere end for
omkringliggende aldersgrupper pga. tekniske forudsætninger i DREAM vedrørende
placeringen af skat og arveafgift på kapitalpensioner.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af DREAM-modellen.
52-
56
62-
66
72-
76
82-
86
92-
96
1.000 kr.
150
100
50
0
-50
-100
-150
-200
-250
-300
3. Befolkningsudvikling
Befolkningen og arbejdsstyrken bliver mindre. I år 2040 forventes befolkningen
at være reduceret til 5¼ mio. Faldet ventes at fortsætte, således at
befolkningen er under 5 mio. i 2070. Faldet i arbejdsstyrken forventes at
blive mere markant – alene frem til 2040 er faldet på godt 300.000 personer.
De offentlige finanser afhænger primært af befolkningens sammensætning
efter oprindelse og alder og ikke af dens størrelse. Antallet af personer i
alderen 15 til 64 år falder med 10 procent fra 2002 til 2040 og med 16 procent
frem til 2080. I de samme to perioder stiger antallet af ældre (65+)
med henholdsvis 52 og 47 procent. Vi oplever således på samme tid et
fald i antallet af personer i de aldersklasser, der bidrager til finansieringen
af velfærdssamfundet, og en stigning i antallet af personer i de aldersklasser,
som er nettomodtagere af velfærdsydelser.
Den væsentligste årsag til denne ændring er stigende middellevetid. Velfærdskommissionens
befolkningsfremskrivning er baseret på en fortsat
moderat stigning i middellevetiden svarende til ca. 1 måned om året. Det
betyder, at middellevetiden i Danmark først i år 2040 svarer til middellevetiden
i Sverige i dag. Ifølge FN’s befolkningsfremskrivning forventes væksten
i middellevetiden i det øvrige Vesteuropa at være ca. dobbelt så stor.
Danmark vil således fortsat have lavere vækst i middellevetiden end øvrige
vesteuropæiske lande. De seneste tre års vækst i middellevetiden i
Danmark har været højere end den seneste historiske udvikling og har
5

Sammenfatning af teknisk analyserapport
med en vækst på 2,5 til 3,5 måneder pr. år ligget på det vesteuropæiske
gennemsnit. Fastholdes de seneste år udvikling vil Velfærdskommissionens
grundforløb undervurdere væksten i middellevetiden.
Befolkningsandelen af indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede
lande vil derudover stige betydeligt i fremtiden. I 2003 udgjorde disse befolkningsgrupper
4,7 procent af befolkningen, og denne andel vil vokse til
11,8 procent i 2040. Dette har særlig betydning for de offentlige finanser,
da gennemsnittet af personer i disse to befolkningsgrupper har lav arbejdsmarkedstilknytning,
og de er derfor i betydeligt omfang nettomodtagere
af offentlige ydelser over livet.
Figur 2: Den demografiske forsørgerbrøk i grundforløbet og under
alternative antagelser
Kilde: Velfærdkommissionens befolkningsfremskrivning og 2001
befolkningsfremskrivningen (DREAM).
6
Forsørgerkvote
150
140
130
120
110
100
90
80
80
1981 1991 2001 2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071 2081
2001 fremskrivning grundforløb
Forsørgerkvote
150
Der er selvfølgelig usikkerhed omkring fremskrivninger af befolkningens
størrelse og sammensætning. Omfattende analyser af udviklingen viser, at
det særligt er ændringer i levetiden, der kan give permanente ændringer i
forholdet mellem antallet af børn/unge og ældre på den ene side og erhvervsaktive
aldersgrupper på den anden. Forholdet kaldes forsørgerbrøken
og er vist i figur 2. 1
Usikkerheden viser sig også ved ændringer i befolkningsfremskrivningerne.
I figur 2 sammenstilles velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning
med en fremskrivning fra 2001. Den tidligere fremskrivning illustrerer
den opfattelse mange har, at befolkningsændringen er midlertidig og pri-
1
Forsørgerbrøken måler antal børn, unge (0-14-årige) og antal ældre (65+ årige) i forhold
til antal personer i alderen 15-64 år.
140
130
120
110
100
90

Sammenfatning af teknisk analyserapport
mært knyttet til ”aldringen” af de store efterkrigsårgange. De nyeste fremskrivninger
viser, at der er en sådan ekko-effekt af efterkrigsårgangene,
men at den permanente effekt forårsaget af stigende levetid er af større
betydning.
4. Betydning af uændrede velfærdsordninger
Det følger umiddelbart ved kombination af befolkningsudviklingen (figur 2)
og de aldersafhængige nettobidrag til den offentlige sektor (figur 1), at de
offentlige finanser vil blive belastet. Umiddelbare overslag over de økonomiske
konsekvenser kan nemt gøres ved at kombinere ændringer i antallet
af erhvervsaktive og ældre med de gennemsnitlige nettobidrag. I 2040
er der ca. 350.000 færre erhvervsaktive med et gennemsnitligt årligt nettobidrag
på ca. 100.000 kr. og ca. 400.000 flere over 65 år med et gennemsnitligt
nettotræk på ca. 100.000. De offentlige finanser i 2040 vil derfor
umiddelbart forværres med 75 mia. kr. i forhold til i dag. (I Velfærdskommissionens
mere detaljerede beregning er forværringen til 2040 vurderet
til at være ca. 90 mia. kr.)
En mere dybtgående vurdering må imidlertid nødvendigvis være baseret
på en grundig modellering af ordninger og regler i det danske velfærdssystem.
Ikke mindst er det vigtigt at tage hensyn til samspillet med andre
faktorer, f.eks. opbygningen af pensionsformue og betydningen heraf for
det fremtidige skatteprovenu og pensioner. Velfærdskommissionens analyser
er baseret på den økonomiske model DREAM, der blandt andet udmærker
sig ved en grundig modellering af eksisterende ordninger og regler,
samt en struktur, der gør det muligt at håndtere ændringer i befolkningens
sammensætning.
Beregningerne tager udgangspunkt i et grundforløb baseret på uændrede
velfærdsordninger, dvs. det forudsættes, at der i fremtiden skal være adgang
til de samme velfærdsordninger og tilbud som i dag, at bidragene til
finansiering via skatter er uændrede samt at indkomstfordelingen i bred
forstand (erhvervsaktive vs. ikke erhvervsaktive) er uændret.
Med uændret indretning af velfærdssamfundet vil den offentlige budgetsaldo
udvikle sig som vist i figur 3. Den primære saldo (dvs. saldo eksklusive
renter) udviser i udgangssituationen et overskud. I takt med at de
demografiske forskydninger slår igennem, vil der imidlertid gradvist ske en
bevægelse hen imod en situation med systematiske underskud på den
primære saldo på knap 4 procent af BNP.
7

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 3: Udviklingen i den primære og den samlede budgetsaldo
8
Pct.af BNP
8
4
0
2001
-4
2021 2041 2061
-8
-12
-16
Primær offentlig balance (excl. rente) med nuværende finanspolitik
Den total offentlige balance (inkl. rente) med nuværende finanspolitik
Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.
Stigende velstand giver anledning til et velstandsdilemma
Pct. af BNP
Det ovenfor præsenterede grundforløb tager udgangspunkt i de eksisterende
velfærdsordninger m.m., samt uændret arbejdstid.
Historisk har der i takt med at det danske samfund er blevet rigere været
ønsker om både udbygget offentlig velfærdsservice og mere fritid. Udgifterne
til offentlig velfærdsservice (undervisning, sundhed og social omsorg)
er således vokset fra 13,3 % af BNP i 1971 til 17,8 % i 2001. Dette
svarer til en mervækst i forhold til BNP på 0,15 procentpoint pr år. Over
den samme periode er den årlige arbejdstid faldet med 0,5 % pct., om end
faldet har været lidt mindre de senere år.
Fremadrettet forudsættes en fortsat velstandsfremgang drevet af årlige
produktivitetsstigninger på 2 procent om året. Det rejser spørgsmålet, om
grundforløbet har en ”status quo” skævhed ved ikke at tage højde for,
hvorledes forsatte velstandsstigninger vil påvirke krav og behov til såvel
offentlig velfærdsservice som fritid.
8
4
0
-4
-8
-12
-16

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 4: Samlet budgetsaldo med og uden historisk vækst end i velfærdsservice
og fritid
Pct. af BNP
5
0
2001
-5
2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071
-10
-15
-20
-25
Den totale offentlige saldo VFK fremskrivning
Den totale offentlige saldo med historisk vækst
Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.
Pct. af BNP
5
Øget velstand skaber et dilemma for velfærdssamfundet. På den ene side
betyder højere velstand øgede krav og forventninger til den offentlige velfærdsservice,
herunder formentligt især sundhedsydelser. Det skaber et
udgiftspres. På den anden side mindsker øget fritid skattebetalingerne og
dermed grundlaget for finansieringen af velfærdsordningerne. Historisk har
dette velstandsdilemma ikke været så tydeligt, dels fordi udviklingen af
velfærdssamfundet er en relativ ny ting, og dels fordi øget erhvervsdeltagelse
for kvinder og øget beskatning har medvirket til at sikre finansieringen
under opbygningen af velfærdssamfundet. Fremadrettet bliver velstandsdilemmaet
imidlertid mere tydeligt, fordi mulighederne for at finansiere
en øget efterspørgsel efter offentlig velfærdsservice gennem øget
erhvervsdeltagelse og beskatning ikke er de samme som tidligere.
Velstandsdilemmaet – øget behov og krav til service, samt mere fritid – vil
forstærke det finansielle pres forårsaget af de demografiske forskydninger.
Til illustration heraf er det antaget, at udviklingen i den offentlige velfærdsservice
følger den historiske trendmæssige udvikling med en årlig vækst
på 0,15 pct. pr. person. Tilsvarende antages, at der er en trendmæssig
reduktion i den årlige arbejdstid på ca. halvdelen af det historisk observerede,
således at denne falder med 0,15 procent eller ca. 2 timer om året
de første år.
Den forøgede offentlige velfærdsservice og reducerede arbejdstid fører til
en betydelig mere skarp nedadgående udvikling i budgetbalancen i forhold
til grundforløbet, jf. figur 4.
0
-5
-10
-15
-20
-25
9

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Konklusionen er klar: Såvel den demografiske udvikling som velstandsdilemmaet
sætter de offentlige finanser under et betydeligt pres.
5. Tilpasningskrav
Velfærdssamfundet står over for det problem, at med en uændret indretning
af velfærdssamfundet vil udgifterne løbe fra indtægterne. Baggrunden
for denne problemstilling er imidlertid positiv: Den skyldes nemlig primært,
at vi lever længere, og at vi får højere materiel velstand. Udgangspunktet
er således ikke noget ”fallit-scenarie” eller ”dommedagsforløb”, men et
spørgsmål om hvordan det danske velfærdssamfund skal tilpasses disse
positive fremskridt.
Der er et behov for reformer. Før der tages hul på en diskussion af reformmuligheder
er det nødvendigt at have en ide om tilpasningsbehovets
størrelse. Desuden er det et væsentligt spørgsmål, om tilpasningen skal
ske øjeblikkeligt eller gradvist.
For at kaste lys over disse spørgsmål præsenteres beregninger for krav til
ændringer i bundskattesatsen for at sikre det finansielle grundlag for eksisterende
velfærdsordninger. At bundskattesatsen benyttes til illustration af
effekten betyder ikke, at det anbefales at basere reformer på en stigning i
bundskattesatsen. Det er der ikke taget stilling til ved beregningerne. Formålet
er alene at anskueliggøre en størrelsesorden.
Reformer kan sammensættes på mange måder via tilpasning af velfærdsordninger
og/eller finansieringen heraf. Det er et vigtig økonomisk politisk
spørgsmål at tage stilling til sammensætningen af sådanne reformer, men
det finansielle krav er, at reformerne skal sikre et provenu, der svarer til de
præsenterede ændringer i bundskattesatsen.
År-for-år finansiering
En mulig strategi er, år-for-år, at ændre beskatningen i takt med at udgiftspresset
for den offentlige sektor udvikler sig, dvs. man sikrer, at der
hvert år er tilstrækkelige indtægter til at dække udgifterne. Konkret antages
det, at den økonomiske politik tilrettelægges således, at den offentlige
finansielle formue, målt som andel af BNP, er uændret fra år til år. Denne
politik kaldes herefter for en år-for-år finansiering.
10

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 5: Udviklingen i bundskattesatsen ved år-for-år finansiering i
forløbet med og uden historisk vækst i velfærdsservice og fritid
Pct.
Pct.
20
20
18
18
16
16
14
14
12
12
10
10
8
8
6
6
4
4
2
2
0
0
2001 2006 2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046 2051
Velfærdskommissionens fremskrivning
Med historisk vækst i velfærdsservice og arbejdstid
Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.
Den gradvise ændring i befolkningens sammensætning i retning af flere
ældre og færre i den erhvervsaktive alder, og det deraf følgende udgiftspres
nødvendiggør stigninger i bundskattesatsen, jf. figur 5. Profilen for årfor-år
bundskatten afspejler den underliggende profil i forsørgerbrøken, jf.
figur 2. Årsagen er, at den andel af livet, hvor den enkelte er i arbejdsstyrken,
gradvist reduceres under antagelse af de eksisterende regler for tilbagetrækning.
Det fører til, at de beskæftigede må betale noget mere i
skat.
År-for-år finansieringen antages at blive introduceret fra 2011, hvor den
offentlige sektor i fremskrivningen fortsat har et overskud. Det betyder, at
bundskatten i starten kan sænkes og vil ligge under det nuværende niveau
i en ca. 10-årig periode. Niveauet vil derefter stige hastigt til knap 12 procent
– eller 6,5 pct.point over det nuværende niveau – i 2040. I de følgende
20 år stabiliseres niveauet, hvorefter stigningen forsætter, og bundskattesatsen
når over 16 procent i slutningen af århundredet.
Hvis der også tages hensyn til velstandsdilemmaet bliver den nødvendige
skattestigning selvsagt større. I 2020 er bundskattesatsen steget til over 8
pct., hvilket er 2 pct.point mere end i grundforløbet. I 2050 er forskellen i
bundskattesatsen mellem de to forløb vokset til mere end 6 pct.point og i
forløbet hvor velstandsdilemmaet er medtaget er niveauet for bundskattesatsen
18 procent, mens det i dag er 5,5 procent.
11

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Holdbar skattesats og finanspolitisk holdbarhed
Vurderingen af finansieringsproblemets omfang ved år-for-år finansiering
har den ulempe, at problemet ikke kan sammenfattes ved et enkelt tal.
Samtidig stiller år-for-år strategien krav om ændring i skattesatsen hvert år
for at sikre balance mellem indtægter og udgifter. Dette er en unødigt hård
binding af den økonomiske politik, særligt da Danmark i øjeblikket har et
budgetoverskud, som kan udnyttes til at finansiere fremtidige udgiftsstigninger.
Den såkaldte 2010 plan er således baseret på mulighederne for at
udnytte aktuelle overskud som finansieringsgrundlag for fremtidige udgiftsstigninger.
For at komme uden om disse problemer kan man lave en såkaldt holdbarhedsberegning
for de offentlige finanser. Beregningen stiller spørgsmålet
om, hvilket niveau f.eks. bundskattesatsen permanent skal have – den
holdbare skat - for at der er finansiel dækning for de eksisterende velfærdsordninger.
Med finansiel dækning forstås, at fremtidige indtægter
skal være tilstrækkeligt store til at de fremtidige udgifter kan afholdes
uden, at det fører til en ukontrollabel stigning i den offentlige gæld. Hermed
tillades det, at der i perioder kan være underskud, bare de i andre
perioder modsvares af tilstrækkelige overskud på de offentlige finanser.
At vurdere den finanspolitiske holdbarhed er en naturlig del af den mellemfristede
økonomiske politik og kan medvirke til at undgå pludselige eller
store ændringer i den økonomiske politik.
Hvis den holdbare bundskattesats er højere end bundskattesatsen i udgangspunktet,
er finanspolitikken ikke holdbar. Hvis det er tilfældet er en
tilpasning nødvendig på et tidspunkt, dvs. forløbet for offentlige udgifter og
indtægter med de eksisterende velfærdsordninger kan ikke realiseres.
Holdbarhedsberegningerne siger imidlertid intet om, hvornår tilpasningen
senest må komme, eller at den nødvendigvis skal ske ved f.eks. en skattestigning.
Holdbarhedsberegningen er således et diagnoseværktøj.
Velfærdskommissionens analyser viser, at et forløb med ”uændrede regler”
ikke er foreneligt med finanspolitisk holdbarhed. Den nødvendige stigning
i bundskattesatsen er på 8,7 pct.point, 2 (da det nuværende niveau er
5,5 pct. svarer det til en stigning til fremtidig sats på 14,2 pct.) dvs. for at
sikre finanspolitisk holdbarhed er en betydelig stigning i bundskattesatsen
eller en anden form for tilpasning nødvendig.
Forløbet med den holdbare skat kan tolkes på den måde, at man laver en
opadgående parallelforskydning af det offentliges indtægter, og dermed af
den primære offentlige budgetsaldo. Parallelforskydningen er netop så
stor, at den formue, der akkumuleres i den første årrække med overskud,
kan finansiere de fremtidige primære underskud skabt af de demografiske
2
Beregningsteknisk er det antaget, at ændringer i skattesatsen indfases over en periode
fra 2011-2021.
12

Sammenfatning af teknisk analyserapport
forandringer. I beregningerne svarer dette til, at den primære saldo forbliver
positiv til omkring 2060. Som en konsekvens heraf udviser det samlede
offentlige budget et permanent overskud, jf. figur 6.
Figur 6: Primær og samlet budgetsaldo med hhv. uændrede regler og
holdbar finanspolitik finansieret ved en permanent skattestigning
Pct.af BNP
8
4
0
2001
-4
2021 2041 2061
-8
-12
Pct. af BNP
-16
Primær offentlig balance (excl. rente)
Primær offentlig balance (excl. rente) med nuværende finanspolitik
Den total offentlige balance (inkl. rente)
Den total offentlige balance (inkl. rente) med nuværende finanspolitik
Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.
De samlede budgetoverskud betyder at den offentlige sektors formue vil
vokse som andel af BNP, jf. figur 7. Man kan derfor sige, at det bliver en
opsparingsstrategi. Det fremgår af figuren, at formuen overstiger 100 procent
af BNP i 2060. I tilfældet uden finansiering vil gælden på dette tidspunkt
være på knap 100 procent af BNP med hastigt stigende gældsniveau.
Pr. definition har år-for-år forløbet en uændret offentlig formue fra
2011, svarende til 17 procent af BNP, og ligger således midt mellem de to
øvrige forløb.
8
4
0
-4
-8
-12
-16
13

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 7: Offentlig formue (inkl. ATP) i procent af BNP med alternative
finansieringsantagelser
-100
-150
-200
Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.
14
Pct. af BNP
150
100
50
0
0
2001 2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071 2081
-50
-50
Holdbar skat Ufinansieret År-for-år
Pct. af BNP
150
100
50
-100
-150
-200
Inkluderes velstandsdilemmaet bliver de nødvendige skattestigninger større.
Ved at antage en ekstra vækst svarende til den historiske vækst på
0,15 pct.point om året i offentlig individuel service øges den holdbare skattestigning
fra 8,7 til 15,1 pct.point. Det svarer til en fremtidig bundskattesats
på 20,6 pct. Tilsvarende vil et fald i arbejdstiden på 0,15 pct.point årligt
kræve en skattestigning på 15,4 pct.point (svarende til en fremtidig
bundskattesats på 20,9 pct.), hvis finanspolitikken skal være holdbar. Inddrages
begge dimensioner af velstandsdilemmaet samtidigt bliver kravet
en permanent stigning i bundskattesatsen på 21,9 pct.point (svarende til et
fremtidigt niveau for bundskattesatsen på 27,4 pct.). Der er tale om ganske
betragtelige stigninger for begge dimensioner af velstandsdilemmaet –
mere offentlig service og mere fritid.
Sammenligning af år-for-år strategien og holdbar skat
Beregningerne vist ovenfor kan anskues som to forskellige strategier til at
løse velfærdssamfundets finansieringsproblemer. Med år-for-år finansiering
ændres velfærdsordninger og/eller finansiering fra år til år. Med den
holdbare skat vælges en engangsændring, hvorefter man kan fastholde
velfærdsordninger og dermed finansiering uforandret over tid.
Det er et centralt spørgsmål om velfærds- og finansieringsordninger skal
være ens over tid og dermed på tværs af generationer. De to strategier
betragtet her viser to yderpunkter i forhold til dette spørgsmål.
Figur 8 viser udviklingen i bundskattesatsen under de to tilgangsvinkler til
finansiering. Den holdbare skat overstiger i den første del af fremskrivnin-

Sammenfatning af teknisk analyserapport
gen skatten under år-for-år finansiering, og ligger omvendt under i den senere
del. Man kan løst tolke den holdbare skat som et vejet gennemsnit
(via nutidsværdiberegning) af skattesatsen under år-for-år finansiering.
Figuren viser tydeligt, at den holdbare skat betyder, at nuværende og
fremtidige erhvervsaktive kommer til at have de samme skattesatser. Omvendt
fører år-for-år finansieringen til, at fremtidige generationer kommer
til at have højere skattesatser end nuværende generationer. Dette understreger,
at problemstillingen i høj grad vedrører fordelingen mellem generationer.
Figur 8: Bundskattesatsen ved år-for-år-finansiering og ved holdbar
finanspolitik finansieret ved permanent skattestigning
Pct.
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
0
2001 2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071 2081 2091 2101
Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.
Holdbar skat År-for-år-finansiering
Finansieringen med holdbar skat betyder, at alle generationer født før
2030 vil skulle betale mere i skat til den offentlige sektor over livet sammenlignet
med år-for-år finansiering, jf. figur 9. Omvendt vil generationer
født efter 2030 betale mindre i skat. Generationerne født mellem 1970 og
2000 oplever den højeste forskel i skattebetalingerne til det offentlige over
livet.
Pct.
18
16
14
12
10
8
6
4
2
15

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 9: Merbetaling til den offentlige sektor over livet fordelt på fødselsårgange.
Finansiering med holdbar skat målt i forhold til år-for-år
finansiering (mio. kr. pr. person)
1935 1950 1965 1980 1995 2010 2025 2040 2055 2070
-0,05
-0,10
-0,15
Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.
16
Mio. kr
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
Merbetaling over livet ved holdbar skat
6. Valg af strategi: År-for-år tilpasning, opsparing eller?
Fordele og ulemper ved år-for-år strategien og holdbar skat
Mio. kr
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
-0,05
-0,10
-0,15
År-for-år strategiens fordel er, at politikerne løbende kan tage stilling til
behovet for ændringer. Strategien er ikke afhængig af præcise prognoser
for den fremtidige udvikling. Omvendt er det en ulempe, at denne strategi
medfører stor usikkerhed for borgerne – hvad vil reglerne være om bare få
år? Samtidigt er det et meget rigidt krav, at det offentliges budget skal være
i balance hvert år. Alene konjunkturforhold gør dette meget vanskeligt
og uhensigtsmæssigt. Også i forhold til strukturelle forhold afskærer strategien
muligheden for at bruge kapitalmarkederne til at flytte ressourcer
over tid, f.eks. at udnytte aktuelle budgetoverskud som en del af grundlaget
for at finansiere fremtidige udgiftsstigninger.
Strategien med den holdbare skat har den fordel, at den tilstræber ensartethed
i ordninger over tid og dermed generationer. Det skaber en større
sikkerhed for den enkelte borger. Ulempen er, at strategien er baseret på
skøn for den fremtidige udvikling på en række økonomiske og demografiske
variable meget langt frem i tiden. Da fremtiden selvsagt er usikker,
kan man ikke en gang for alle afstikke fremtidens indretning af velfærdssamfundet.
I takt med ny viden kommer der justeringer, og derfor vil tilpasninger
ikke kunne undgås. Sidst men ikke mindst kræver strategien en
betydelig opsparing i den offentlige sektor.
De to strategier deler et fælles problem, nemlig, om man politisk kan holde
sig til strategien. Der er tale om langsigtede økonomisk-politiske målsæt-

Sammenfatning af teknisk analyserapport
ninger og problemstillingen udvikler sig over en lang årrække. Det er således
ikke tilstrækkeligt alene at fastlægge en strategi, men også nødvendigt
at fastholde den. År-for-år strategien kan virke attraktiv, da den ikke
aktuelt, men først senere kræver større ændringer. Derfor kan valg af
denne strategi risikere at ende med, at man hele tiden skubber problemerne
foran sig - i morgen tager vi fat. Strategien med den holdbare skat
har ikke umiddelbart dette problem, da den kræver øjeblikkelig tilpasning.
Da strategien implicerer en betydelig stramning af finanspolitikken og opbygning
af en stor offentlig formue, er der imidlertid også et problem i at
fastholde denne strategi. Kan man over en lang årrække fastholde en
stram udgiftspolitik samtidig med store offentlige overskud og opbygning
af en stor offentlig formue?
Som vist ovenfor indebærer de to strategier vidt forskellige fordelinger
mellem generationer. Strategien med permanente ændringer indført inden
for en kort tidshorisont indebærer, at nuværende og umiddelbart kommende
generationer kommer til at finansiere en betydelig del af velfærden for
fremtidige generationer.
Principper for en robust finansieringsstrategi uden stor omfordeling
mellem generationer
Gennemgangen af fordele og ulemper ved år-for-år strategien og strategien
med holdbar skat viser, at der er fordele ved begge strategier, som bør
søges sikret ved den praktiske tilrettelæggelse af den økonomiske politik.
Samtidig er der en række problemer ved hver af de to strategier, som bør
søges undgået.
Indretningen af velfærdsydelserne og deres finansiering bør søge at sikre
borgerne mod pludselige ændringer i velfærdssystemet og samtidig søge
at gøre den økonomiske politik robust over for de usikkerheder, der er ved
den langsigtede udvikling. Samtidig bør det sikres, at politikken ikke giver
tilskyndelse til at udskyde beslutninger, der sikrer den langsigtede finansiering
og dermed troværdigheden af det fremtidige velfærdssystem. Det
er en betingelse for, at velfærdssystemet skaber den tryghed for borgerne,
som er et af de centrale elementer i et velfærdssystem. Endelig er det
vanskeligt at forestille sig, at velfærdsamfundets indretning kan blive robust,
hvis den økonomiske politik fører til, at der sker store omfordelinger
mellem generationerne via den offentlige opsparing. Principperne kan
formuleres som:
17

Sammenfatning af teknisk analyserapport
18
• Grundlæggende er det hensigtsmæssigt med stabile velfærdsordninger.
Velfærdspolitikken fastlægges derfor i videst muligt omfang
med henblik på at sikre borgerne mod pludselige ændringer i velfærdsydelserne.
Gennemføres der ændringer bør disse som udgangspunkt
være permanente. Det kan i visse tilfælde være nødvendigt
med en lang indfasning af ændringerne.
• Langsigtede finansieringsproblemer, der stammer fra systematiske
udviklinger som levetid og velstandsudvikling bør ikke søges løst
ved øjeblikkelige og permanente ændringer i velfærdspolitikken.
Hvis sådanne systematiske udviklinger kan forudses at føre til finansieringsproblemer
inden for en rimelig horisont, søges de i stedet
imødegået ved at tilrettelægge reguleringsmekanismer i den
økonomiske politik, der løbende sikrer, at politikken tilpasses den
aktuelle situation.
7. Usikkerhed og følsomhedsberegninger
Fremskrivningen, som er præsenteret i det forudgående, er behæftet med
usikkerhed. Det er derfor væsentligt at lave såkaldte følsomhedsanalyser,
hvor man vurderer betydningen af forskellige centrale forhold for størrelsesordenen
af det finansielle problem. Det følgende præsenterer og diskuterer
sådanne følsomhedsberegninger. For overskuelighedens skyld er
beregningerne i tabel 1 præsenteret med udgangspunkt i finansieringen
med den holdbare skat, men tilsvarende analyser kan laves for år-for-år
finansieringen, og nogle af disse præsenteres efterfølgende.
Tabel 1 giver en oversigt over nogle af de væsentlige følsomhedsberegninger.
En stor del af følsomhedsberegninger vil blive inddraget i diskussionen
i det efterfølgende afsnit, der forholder sig til nogle af de argumenter,
der har været fremført i debatten om fremskrivningen. Her skal der først og
fremmest peges på det forhold, at holdbarhedsproblemet især er meget
følsomt over for ændringer i levetiden.
Med uændret levetid vil holdbarhedsproblemet være betydeligt reduceret,
idet den nødvendige skattestigning i dette tilfælde vil være 1,9 pct.point.
Grundforløbet med en skattestigning på 8,7 pct.point er baseret på en forøgelse
af levetiden på 2-3 år frem til 2040 og 5-6 år frem til 2080. FN’s
skøn over levetidsstigningen for Vesteuropa under ét er baseret på en årlig
vækst, der svarer nogenlunde til udviklingen i den danske middellevetid
i de seneste 3-4 år. Denne fremskrivning, som implicerer levetidsstigninger
på 5-6 år frem til 2040 og 9-10 år frem til 2080, betyder at kravet til
bundskattestigningen bliver på 16 pct.point. Den store følsomhed i holdbarhedsberegningen
over for levetiden afspejler en forskydning af balancen
mellem antallet af år man tilbringer som pensionist i forhold til det an-

Sammenfatning af teknisk analyserapport
tal år man bidrager på arbejdsmarkedet. Det faktum, at holdbarhedsproblemet
er beskedent med uændret levetid, understreger samtidigt, at
holdbarhedsproblemet i væsentligt omfang er knyttet til middellevetidsudviklingen
og dermed til fremtidige generationer.
Tabel 1: Følsomhedsberegninger – ændringer i nødvendig stigning i
bundskattesats under alternative forudsætninger
Skattestigning i pct.point
Grundforløb
Demografi
8,7
Konstant middellevetid 1,9
DREAMs middelevetidsforudsætning[1] 5,8
FNs middellevetidsvækst 16
Ekstra fødsler, fertilitet stiger fra 1,7 til 1,8 8,9
5.000 ekstra indvadrere fra mere udviklede lande p.a. 8,5
5.000 ekstra indvadrere fra mindre udviklede lande p.a. 10,7
5.000 ekstra udvandrere, der vender tilbage svarende til historisk
9
adfærd p.a.
5.000 ekstra udvandrere, der ikke vender tilbage p.a.
Velfærdsservice og fritid
10,1
En ekstra ferieuge 9,9
0,15 pct. arbejdstidsreduktion pr. år 15,1
0,15 pct. mervækst i individuel service
Arbejdsmarked
15,4
1 pct.point højere ledighed 9,9
Højere erhvervsdeltagelse for efterkommere fra mindre udvilkede
7,1
lande
Rente og vækst
1 pct.point højere rente 5
0,5 pct.point ekstra BFI vækst 12,8
Sundhed
Restlevetid- og aldersafhængighed af sundheds-, sociale og
7,6
plejeydelser
Både restlevetids- og aldersafhængighed af sundheds-, sociale
og plejeydelser og udgiftsvækst på sundhedsydelser på 0,5 22,1
pct.point mere end produktivitet
[1] Forudsætninger anvendes af finansministeriet (2004) og DØR (2004).
Anm.: Alle beregninger på nær sidste række i tabellen har tidligere været offentliggjort i
enten Velfærdskommissionen (2004) eller Velfærdskommissionen (2005a). Beregningen af
effekten af uændret middellevetid er ændret i forhold til det tidligere offentliggjort niveau på
1,6. Middellevetiden var teknisk blevet fastholdt på et forkert niveau.
Kilde: Velfærdskommissionen (2004,2005).
Kombinationer af ændrede forudsætninger
Det kan også være relevant at diskutere kombinationer af ændrede forudsætninger,
f.eks. ændret levetid og ændret rente samtidigt. Det er imidlertid
vigtigt at understrege, at effekterne i tabel 1 ikke umiddelbart kan lægges
sammen. Der vil i de fleste tilfælde være meget store samspilseffekter,
når mere end en forudsætning ændres ad gangen. Et eksempel er gen-
19

Sammenfatning af teknisk analyserapport
nemgået i Velfærdskommissionen (2004, side 365), hvor effekten af forskelle
mellem Det Økonomiske Råds (DØRs) og Velfærdskommissionens
antagelser om vækst og middellevetid er gennemgået.
Der er to hovedforskelle på Velfærdskommissionens og DØRs antagelser.
Velfærdskommissionen har en større vækst i middellevetiden end DØR og
Velfærdskommissionen forudsætter samtidig en højere økonomisk vækst i
fremtiden end DØR (½ procent mere om året).
De to forudsætninger forklarer tilsammen en forskel i holdbarhedsproblemet
på 1,92 procent af BNP. Hvis kun middellevetiden ændres er forskellen
0,65 procent af BNP, og hvis kun væksten ændres er forskellen 0,56
procent af BNP. Summen af de to enkeltvise effekter er derfor kun godt
halvdelen af effekten, hvis begge ændres samtidig. Resten skyldes et
samspil mellem de to ændringer. Dette samspil opstår, fordi den højere
vækst fører til en lavere rente korrigeret for vækst og dermed en lavere
diskontering af fremtidige udgifter. Samtidig påvirker den højere vækst i
middellevetiden især de fremtidige udgifter. Samspilseffekten opstår således
ved, at det er de fremtidige udgifter, der ændres ved den ene forudsætning,
mens det er den tilbagediskonterede værdi, der ændres ved den
anden forudsætning.
En helt tilsvarende samspilseffekt opstår, hvis man anvender DØRs
vækstforudsætninger og betragter f.eks. ændringer i efterkommernes erhvervsfrekvens.
Den højere vækstdiskonterede rente vil i dette tilfælde
føre til at effekten af at hæve efterkommernes erhvervsdeltagelse vil få
mindre betydning – fordi det først er på længere sigt at antallet af efterkommere
vil være vokset til at udgøre en betydelig del af befolkningen.
8. Det første års diskussion af Velfærdskommissionens fremskrivning
I det følgende diskuteres kort nogle af de forhold, der har været genstand
for debat i relation til Velfærdskommissionens første del-rapport.
Højere erhvervsdeltagelse for efterkommere fra mindre udviklede
lande?
Øget indvandring kan på kort sigt have stor betydning for den demografiske
udvikling. I forhold til holdbarhedsproblemet er det afgørende imidlertid,
i hvilket omfang indvandrere og deres efterkommere får fodfæste på
det danske arbejdsmarked.
En øget indvandring fra mere udviklede lande vil stort set ikke påvirke
holdbarhedsproblemet, mens en permanent stigning i indvandringen fra
mindre udviklede lande vil forøge holdbarhedsproblemet, jf. tabel 1, fordi
denne gruppe indvandrere og deres efterkommere generelt har lav arbejdsmarkedstilknytning
og lavt uddannelsesniveau.
20

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Der knytter sig særlig usikkerhed til den fremtidige erhvervstilknytning mv.
for efterkommere efter indvandrere fra mindre udviklede lande. Det skyldes,
at der kun er registreret meget få efterkommere af denne oprindelse,
som er over 25-30 år gamle. I Velfærdskommissionens analyse er det antaget,
at gruppens arbejdsmarkedstilknytning ligger højere end erhvervsdeltagelsen
for indvandrere fra mindre udviklede lande, men lavere end
erhvervsdeltagelsen for efterkommere fra mere udviklede lande. Forskellen
mellem efterkommergruppernes erhvervsfrekvens er mindre end forskellen
mellem indvandrergruppernes.
Er dette for pessimistisk og kan man forvente større erhvervsdeltagelse fra
efterkommere fra mindre udviklede lande? Som sagt er erfaringsgrundlaget
tyndt, og der er derfor usikkerhed om dette spørgsmål.
Desværre peger en række indikatorer på, at den gruppe har svært ved at
klare sig på arbejdsmarkedet på lige fod med andre. En række nyere undersøgelser
peger entydigt på, at gruppen af efterkommere fra mindre udviklede
lande klarer sig dårligt i skolesystemet, hvor halvdelen ifølge PISA
undersøgelserne har begrænsede funktionelle læsefærdigheder, ligesom
der er 65 procent, som ikke gennemfører en ungdomsuddannelse. Udgangspunktet
for denne gruppe unge er derfor bekymrende.
Erfaringer fra Tyskland – hvor indvandringen startede tidligere end i Danmark
– tyder ikke på, at ældre efterkommere fra mindre udviklede lande i
gennemsnit klarer sig bedre end de yngre grupper, dvs. arbejdsmarkedstilknytningen
forbliver forholdsvis lav for efterkommere efter indvandrere
fra mindre udviklede lande.
Følsomhedsanalyser viser, at hvis denne gruppes erhvervstilknytning forbedres
i forhold til forudsætningerne, svarer det til en reduktion i den permanente
stigning i bundskattesatsen på mellem 1 og 2 pct.point. I disse
beregninger er der set bort fra, at en stigning i erhvervstilknytningen for
denne gruppe næppe kan opnås uden en forøget ressourceindsats i uddannelsessektoren.
Bedre arbejdsmarkedsintegration for efterkommerne
vil derfor have positive men begrænsede finansielle implikationer, ud over
den lange række andre argumenter, der er for at forbedre integrationen af
såvel indvandrere som efterkommere.
Satsregulering – skjulte besparelser?
I Velfærdskommissionens fremskrivning er det antaget, at satserne for
overførselsindkomster følger med lønudviklingen. En tilsvarende antagelse
anvendes i Finansministeriets og Det Økonomiske Råds fremskrivninger.
Satsreguleringen indeholder den såkaldte satspulje, hvortil en del af
midlerne overføres. Det betyder, at den årlige automatiske regulering af
21

Sammenfatning af teknisk analyserapport
satserne for overførslerne som hovedregel er 0,3 procent lavere end lønudviklingen.
3
Der har været en del diskussion om denne forudsætning. Tilsyneladende
er der to misforståelser om satspuljen, som hver især kan føre til den fejlagtige
konklusion, at satspuljen indebærer en automatisk, gradvis forbedring
af de offentlige finanser, som Velfærdskommissionen ikke har taget
højde for.
Misforståelse 1: ”Satspuljepenge er kun 1-årige, mens forhøjelserne af
satserne for overførselsindkomsterne er permanente”.
Misforståelse 2: ”Satspuljepengene udhules, fordi de beløb, der går via
satsreguleringspuljen, ikke reguleres årligt”.
Faktum er, at de penge, der hvert år føres over i satspuljen er permanente
bevillinger. Puljemidlerne akkumulerer således over tid. Hvis overførslen
hvert år udgør f.eks. ½ mia. kr., så vil der i år 2 være 1 mia. nutidskroner,
2,5 mia. nutidskroner i år 5, 5 mia. nutidskroner i år 10 osv.
Satspuljen finansierer aktuelt i størrelsesordenen 200 initiativer. F.eks. kan
nævnes førtidspensionsreformen fra 2003, som i 2020 forventes at koste
over 2 mia. kr. Hovedparten af initiativerne er permanente, dvs. at initiativerne
vil fortsætte i al fremtid, medmindre det politisk besluttes at ændre
reglerne/grundlaget for initiativet. En vigtig pointe er i den forbindelse, at
pengene ikke falder bort, hvis et initiativ ophører eller reduceres i omfang.
Pengene lægges i så fald tilbage i satspuljen til genudmøntning med ”renters
rente”. De initiativer, som er finansieret af satspuljen, reguleres i øvrigt
hvert år med relevante pris- og lønindeks. Pengene ”forrentes” altså også,
mens de er i spil.
Satsreguleringspuljens midler skal i al væsentlighed bruges på initiativer,
der henhører under overførselsindkomster eller velfærdsservice. Velfærdskommissionens
antagelse svarer til, at alle de afsatte midler anvendes
til forbedringer af overførselsindkomsterne. I det omfang satspuljens
midler i stedet bruges til forbedringer af velfærdsservice, så vil kommissionens
fremskrivning overvurdere udgifterne til overførselsindkomster. Til
gengæld undervurderes udgifterne til velfærdsservice tilsvarende.
I forhold til vurderingen af den finanspolitiske holdbarhed skal man være
opmærksom på, at bevillinger til serviceydelser ikke beskattes i første led,
hvilket er tilfældet for de fleste overførselsindkomster. Ved at antage, at
hele reguleringen tilfalder overførselsindkomst overvurderes skatteeffekten,
mens det finanspolitiske holdbarhedsproblem undervurderes.
3 I 2005 er det dog kun 0,2 pct., fordi den opgjorte lønstigning kun var 2,2 pct. I alle tidligere
år siden ordningens start i 1993 er der dog blevet afsat 0,3 pct.
22

Er renten sat for lavt?
Sammenfatning af teknisk analyserapport
Særligt for beregningen af den holdbare skat er antagelser om diskontering
væsentlige, da udgangspunktet er nutidsværdien af udgifter og indtægter.
Desto lavere rente, desto større vil nutidsværdien af de fremtidige
(netto) udgiftsstigninger være, og derfor desto større bliver den holdbare
skat.
To rentebegreber er vigtige. Den vækstkorrigerede realrente betegner realrenten
på obligationer korrigeret for vækst. Denne rente ligger til grund
for beregningen af nutidsværdier af offentlige indtægter og udgifter. Merrealrenten
angiver afkastet af aktier og obligationer. Sidstnævnte rente er
væsentlig for størrelsen af udbetalingerne fra pensionsselskaberne, som
vil blive en væsentlig beskatningskilde i fremtiden. Indbetalinger på pensionsordninger
er fradragsberettigede, mens udbetalinger er skattepligtige
og derfor er der i kraft af opbygning af pensionsmidler en ganske betydelig
udskudt skat, dvs. fremtidige indtægter for det offentlige. Op mod halvdelen
af pensionsselskabernes formue er således udskudte skatter.
I Velfærdskommissionens fremskrivning forudsættes en årlig nominel rente
på 5 procent, en inflation på 2 procent og en produktivitetsvækst på 2
procent svarende til en vækstkorrigeret realrente (for obligationer) på 0,92
procent. For aktier antages en risiko-præmie på 3 procent og under antagelse
af en aktieandel på 40 procent og en pensionsafkastskat på 15 procent
bliver merrealrenten i pensionsselskaberne på 1,72 procent.
Den historiske udvikling i den vækstkorrigerede realrente for 3 udvalgte
renteserier, hhv. en obligation med 1-årig løbetid, 5-årig løbetid og 10-årig
løbetid fremgår af figur 10. Den gennemsnitlige vækstkorrigerede realrente
for en obligation med 1-årig løbetid i perioden 1949-2004 er 0,32 procent.
Det tilsvarende gennemsnit for en obligation med 5-årig løbetid er
0,84 procent, mens gennemsnittet for obligationen med 10-årig løbetid er
1,61 procent.
Den vækstkorrigerede realrente var særlig høj i 1970’erne og 1980’erne.
Det hænger sammen med den høje og varierende inflation, samt den valutarisiko,
der var knyttet til den løbende devalueringspolitik, der førtes frem
til 1982. Efter at lavinflationspolitikken fra 1982 er slået igennem og fastkurspolitikken
har opnået stor troværdighed, er den vækstkorrigerede realrente
igen kommet ned på et lavere niveau.
23

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 10: Vækstkorrigerede realrenter for obligationer med 1-årig, 5årig
og 10-årig løbetid
Pct.
0,20
0,00
1949
-0,05
1959 1969 1979 1989 1999
-0,10
-0,15
Kilde: Egne beregninger.
24
0,15
0,10
0,05
1 år 5 år 10 år
Pct.
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
-0,05
-0,10
-0,15
Baseres renteantagelsen på et simpelt historisk gennemsnit vil den være
påvirket i opgående retning af et politikregime, som afviger betydeligt fra
det nuværende. Det er lagt til grund for Velfærdskommissionens fremskrivning,
at Danmark fastholder en fastkurspolitik over for Euroen, og at
de ledende nationalbanker fortsat fører en pengepolitik, der er baseret på
en inflationsmålsætning. På denne baggrund er det antaget, at det internationale
inflationsniveau stabiliseres omkring 2 procent pr. år. Man kan således
diskutere om den gjorte renteantagelse ligger til den høje side givet
lavinflationspolitikken.
Renten – af betydning for det reelle problem?
I diskussionen om rentens størrelse er det vigtigt at gøre sig klart, hvilken
betydning den har for den økonomiske politiske diskussion.
Renteantagelsen har ingen reel betydning for det egentlige problem, der
består i at de offentlige finanser systematisk forværres, og at der derfor vil
være tendens til fremtidige systematiske budgetunderskud. Det fremgår af
figur 11, som viser udviklingen i den primære budgetsaldo for en vækstkorrigeret
realrente på henholdsvis 0,92 procent (svarende til Velfærdskommissionens
grundforløb - samme kurve som i figur 3) og 1,43 procent,
for i øvrigt uændrede forudsætninger. En vækstkorrigeret rente på 1,43
svarer til antagelsen i DØR (2004) (rente: 4,75, inflation 1,75, produktivitetsvækst
1,75) Det fremgår, at forløbene af den offentlige sektors primære
saldo under de to sæt af forudsætninger for alle praktiske formål er de
samme. Når der overhovedet er forskel, skyldes det, at skattebetalingerne
af pensionsudbetalingerne påvirkes af antagelserne.

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 11: Primær budgetsaldo i Velfærdskommissionens fremskrivning
og en tilsvarende fremskrivning med DØRs rente og vækst antagelser
Pct. af BNP
6
4
2
0
2001
-2
2021 2041 2061
-4
-6
-8
-10
-12
Primært budget overskud (ekskl. renter), i pct. af BNP
Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.
Pct. af BNP
6
Primært budget overskud (ekskl. renter) med DØR antagelser, i pct. af BNP
Den vækstkorrigerede realrente har derimod stor betydning for beregningen
af den holdbare skat. Øges renten med 1 procentpoint reduceres den
nødvendige skattestigning fra 8,7 procentpoint til 5 procentpoint. Forklaringen
er simpel. Den holdbare skat implicerer en opsparingsstrategi for at
sikre dækning af fremtidige udgiftsstigninger. Desto højere rente, desto
højere afkast på opsparingen, og derfor bliver den nødvendige opsparing
og dermed skattestigning mindre. Man kan derfor sige, at desto højere
renten er, desto mere attraktiv er opsparingsstrategien og omvendt.
Ved brug af den holdbare skat som en indikator for tilpasningsproblemets
omfang er renten imidlertid af mindre betydning. Er renten lav vil den
holdbare skat være høj, men givne reformer med effekter over tid vil også
have større effekt på den holdbare skat (effekten diskonteres mindre).
Omvendt hvis renten er høj, vil den holdbare skat ikke være så høj, men
effekten af reformer med effekter over tid vil være tilsvarende mindre. Kort
sagt, ved brug af den holdbare skat som en indikator for tilpasningsproblemets
størrelse har renten primært betydning for skalering af målestokken.
Vækst – en automatisk løsning af problemet?
Vækst medfører øget velstand for den enkelte og dermed adgang til forbedrede
forbrugsmuligheder. Det er en almen opfattelse, at øget økonomisk
vækst også automatisk vil mindske det offentlige finansieringsproblem.
På den måde velfærdssamfundet er indrettet i dag er dette imidlertid
ikke korrekt.
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
25

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Indledningsvist kan man tage udgangspunkt i det såkaldte neutralitetsresultat.
Indretningen af det danske velfærdssamfund gør, at øget vækst ikke
alene øger skatteindtægterne, men også de offentlige udgifter. Det sidste
følger af, at offentlige lønninger følger lønudviklingen på det private
arbejdsmarked, og at reguleringen af overførselsindkomster er baseret på
den private lønudvikling, jf. ovenfor om satsreguleringen. Disse egenskaber
betyder, at såvel offentlige udgifter som indtægter vokser parallelt med
den økonomiske vækst. Som udgangspunkt fører vækst således hverken
til en forbedring eller en forværring af det offentlige finansieringsproblem.
Imidlertid er det ikke helt korrekt, at alle offentlige indtægter udvikler sig
proportionalt med den generelle indkomstudvikling i samfundet. Årsagen
er, at en del af indtægterne stammer fra beskatning af udbetalte pensionsmidler.
Da disse i sagens natur er baseret på indbetalinger ud af tidligere
perioders indkomster, vil denne offentlige indtægtskilde ikke vokse
hvis den fremtidige vækst i samfundet stiger. Af denne grund betyder øget
vækst en forværring af det offentlige finansieringsproblem.
Størrelsesordenen af forværringen kan illustreres ved at se på skattestigninger
under år-for-år strategien med henholdsvis Velfærdskommissionens
antagelser og DØRs antagelser, jf. ovenfor. I år 2040 er satsen med
DØRs rente og vækstantagelser ca. 10 procent, mens den er knap 12
procent med Velfærdskommissionens. De 35 år med ½ procent højere
årlig vækst i Velfærdskommissionens fremskrivning betyder altså, at det er
nødvendigt at hæve skatten i 2040 med 2 procent ekstra, fordi skattebetalingerne
af pensionsudbetalingerne ikke følger med væksten.
I forhold til beregninger af den holdbare skattesats er der en yderligere
effekt af vækst. I Velfærdskommissionens fremskrivning er den permanente
stigning i bundskattesatsen fra 2021 på 8,7 pct.point, mens stigningen
”kun” bliver på 5,3 pct.point, hvis man anvender DØRs forudsætninger.
Forskellen ved den permanente stigning er således større end forskellen
mellem år-for-år forløbene med de to forskellige antagelser om den
vækstkorrigerede realrente, jf. figur 12.
26

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 12. Sammenligning af år-for-år finansiering og holdbar finanspolitik
med permanent skatteændring ved alternative forudsætninger
om vækstkorrigeret realrente
Pct.
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2001 2016 2031 2046 2061 2076 2091
Holdbar skat VFK Holdbar skat DREAM
År-for-år VFK År-for-år DREAM
Kilde: Egne beregniger på DREAM-modellen.
Årsagen skal findes i, at den holdbare skat har som udgangspunkt, at alle
– nulevende og fremtidige generationer - skal stå overfor de samme skattesatser.
Med øget vækst vil fremtidige generationer have højere indtægter
og dermed betale mere i skat. Fremtidige udgifter vil imidlertid også –
jf. diskussionen ovenfor – være større, og det vil dominere over indtægtsstigningen
pga. de demografiske forandringer. Da nulevende generationer
skal medvirke til finansieringen heraf, og da deres indkomster er lavere
end fremtidige generationers, bliver det derfor nødvendigt med en højere
skattesats, når væksten er højere.
Faldende arbejdsstyrke – hvor meget?
Arbejdsstyrken forventes at falde i de kommende år. Det er der enighed
om, men der har været en del debat om størrelsen af faldet. Velfærdskommissionens
fremskrivning indebærer, at arbejdsstyrken reduceres
med godt 320.000 personer frem til 2040 og med ca. 550.000 personer
frem til 2080.
Det samlede arbejdsomfang afhænger af antal arbejdstimer i løbet af året
samt antallet af personer på arbejdsmarkedet. I grundforløbet er det antaget,
at det gennemsnitlige årlige antal arbejdstimer pr. person i arbejdsstyrken
er konstant i fremtiden, selvom der historisk har været gradvise
reduktioner i den årlige arbejdstid i takt med velstandsstigningen. Det er i
relation til velstandsdilemmaet diskuteret, hvordan en et fald i arbejdstiden
påvirker problemstillingen. Derfor diskuteres her udviklingen i arbejdsstyrken
målt i antal personer.
Pct.
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
27

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 13: Den summariske erhvervsfrekvens 1901-2080
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
0,0
1901 1916 1931 1946 1961 1976 1991 2006 2021 2036 2051 2066 2081
28
Summarisk erhvervsfrekvens Alle
Summarisk erhversfrekvens kvinder
Summarisk erhversfrekvens mænd
Anm.: Den summariske erhvervsfrekvens kan overstige en, når antallet af personer i arbejdsstyrken
er større end antallet af personer i den erhvervsaktive alder. Dette kan f.eks
forekomme hvis der er tale om børnearbejde.
Kilde: Niels Kærgård, ADAM, Danmarks statistik og DREAM-modellen.
Antallet af personer i arbejdsstyrken kan beskrives ved antallet af personer
i den erhvervsaktive alder (15 – 64 år) gange den summariske erhvervsfrekvens,
dvs. hvor stor en andel af antallet af personer i den erhvervsaktive
alder, der er i arbejdsstyrken.
Historisk har der været en svag tendens til fald i den summariske erhvervsfrekvens,
jf. figur 13. I perioden fra 1961 til 1989 bliver dette fald
dog domineret af stærkt stigende erhvervsfrekvenser for kvinder. Den underliggende
svage tendens til faldende erhvervsfrekvens hænger sammen
med den forøgede velstand gennem perioden.
I Velfærdskommissionens fremskrivning af erhvervsfrekvenserne ses der
bort fra denne velfærdseffekt. Det antages, at den alders-, køns- og oprindelseslandsbestemte
erhvervsfrekvens fastholdes uændret i fremskrivningen.
Der kan især stilles spørgsmålstegn ved denne antagelse i forhold til
tilbagetrækningsbeslutningen, fordi opbygningen af arbejdsmarkedspensionsordningerne
og udbredelsen af disse til hele det organiserede arbejdsmarked
betyder, at fremtidens pensionister kan forventes at være
væsentligt mere velstillede også målt i forhold til fremtidens erhvervsaktive.
Der er dog også en modsatrettet tendens som følge af den længere
forventede levetid og forhåbentlig bedre helbredstilstand i befolkningen.
Den længere forventede levetid betyder, at den nødvendige opsparing til
tilbagetrækning ved en given alder stiger, fordi opsparingen skal finansiere
en længere forventet pensionistperiode.
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Når den samlede summariske erhvervsfrekvens falder i Velfærdskommissionens
fremskrivning skyldes det den ændrede befolkningssammensætning
i retning af flere indvandre og efterkommer som har en lavere arbejdsmarkedstilknytning
end gennemsnittet af befolkningen. Hidtil har indvandrere
og efterkommere kun udgjort en meget begrænset del af befolkningen.
I 2003 udgjorde indvandrere og efterkommere 8,0 procent af befolkningen,
mens andelen i 2040 er vokset til 16,9 procent ifølge Velfærdskommissionens
befolkningsfremskrivning. Omkring 2080 forventes
indvandrere og efterkommere at udgøre 25 procent af befolkningen, jf.
Velfærdskommissionen (2005a).
Øget uddannelse – flere på arbejdsmarkedet?
Det har været diskuteret om ikke et stigende uddannelsesniveau vil trække
i retning af øget erhvervsdeltagelse. Argumentet er, at uddannelsesniveauet
i arbejdsstyrken er voksende, og at personer med højere uddannelsesniveau
har højere erhvervsdeltagelse. Begge de to sidste udsagn er
isoleret set korrekte.
Velfærdskommissionen indregner en positiv effekt af stigende uddannelsesniveau
på erhvervsfrekvensen. Denne er på 35.000 personer på langt
sigt. I lyset af det historiske forløb vurderes dette imidlertid som en optimistisk
effekt, jf. nedenfor.
Uddannelsesniveauet er stigende. Dette kan illustreres ved at opdele uddannelse
i tre niveauer: Uden kompetencegivende uddannelse, Erhvervsfaglig
uddannelse og Videregående udannelse (KVU, MVU, LVU, Bachelorer,
Erhvervsbachelorer og Forskeruddannelse), jf. figur 14. Det ses af
figuren, at der er en betydelig stigning i uddannelsesniveauet for personer
i den erhvervsaktive alder i perioden 1981 til 2003. For befolkningen som
helhed vokser den andel, der har en videregående uddannelse således fra
13 til 25 procent af de erhvervsaktive årgange. Også andelen af personer
med erhvervsfaglig uddannelse er voksende i perioden. I 1981 var det 31
procent af personerne i de erhvervsaktive aldre, der havde en erhvervsfaglig
uddannelse, mens andelen var vokset til 38 procent i 2003. Denne
udvikling med en gradvist voksende andel af de to uddannelseskategorier
betyder, at andelen af personer uden kompetencegivende uddannelse falder
fra 50 procent til 36 procent af personerne i den erhvervsaktive alder.
Der er i høj grad tale om en generationseffekt, hvor de unge generationer,
der kommer til, er bedre uddannet end de generationer, der forlader arbejdsstyrken
på grund af alder. Der er således grund til at forvente at dette
fortsætter, selvom omfanget kan diskuteres.
29

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 14: Uddannelsesfordeling
1981-2003
Andel
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
30
1981 1985 1989 1993 1997 2001
Erhvervsfaglig udd.
Videregående udd.
Uden kompetencegivende udd.
Kilde: Danmarks Statistik.
Andel
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
Figur 15: Uddannelsesbetingede
erhvervsfrekvenser 1981-2003
Andel
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
1981 1985 1989 1993 1997 2001
Befolkningen i alt
Erhvervsfaglig udd.
Videregående udd.
Uden kompetencegivende udd.
Andel
1,0
Der er imidlertid to vigtige forhold, der skal tages i betragtning for at vurdere
betydningen af et øget uddannelsesniveau for erhvervsdeltagelsen.
Det første – som umiddelbart kan aflæses af figur 15 – er, at selvom erhvervsdeltagelsen
er voksende i uddannelsesniveauet, er der for alle
grupper et betydeligt fald over tid i erhvervsfrekvenserne. For personer
uden kompetencegivende uddannelse er faldet i erhvervsdeltagelsen
størst, idet det er på 8 pct.point over perioden, mens de tilsvarende fald for
de to andre uddannelseskategorier er 6 pct.point for erhvervsfagligt uddannede
og 5 pct.point for videregående uddannede. En del af forklaringen
på, at der er en faldende erhvervsdeltagelse for alle tre grupper kan
være velstandsstigningen, jf. diskussionen ovenfor.
Årsagen til, at det har været muligt at fastholde en nogenlunde konstant
gennemsnitlig erhvervsdeltagelse for alle uddannelsesgrupper under ét, er
således, at stigningen i uddannelsesniveauet har ført til, at der er blevet
flere personer i de grupper, der har den højeste erhvervsdeltagelse. Det
kræver altså en fortsat stigning i uddannelsesniveauet for at kunne fastholde
en konstant erhvervsfrekvens i fremtiden, hvis tendensen til faldende
erhvervsfrekvens inden for den enkelte uddannelsesgruppe fortsætter.
Det kan blive vanskeligt at fastholde samme vækst i uddannelsesniveauet
fremadrettet, fordi de generationer, som forlader arbejdsmarkedet, efterhånden
også vil være bedre uddannet i gennemsnit.
For det andet er det ikke oplagt, at en given ændring i uddannelsessammensætningen
i fremtiden vil få samme effekt. Det skyldes, at et stigende
uddannelsesniveau ikke alene vil påvirke gruppen, der får en given uddannelse,
men også gruppen af personer uden kompetencegivende uddannelse.
Sidstnævnte gruppe indeholder personer med en f.eks. studentereksamen
som højeste uddannelsesniveau. Samtidig indeholder gruppen
også personer som pga. fysiske eller psykiske handicaps ikke er i
stand til at gennemføre en uddannelse og derfor heller ikke har mulighed
for en høj arbejdsmarkedstilknytning. Når gruppen af personer uden kompetencegivende
uddannelse reduceres, sker dette hovedsageligt ved at de
bedst kvalificerede i gruppen sikres en uddannelse. Det betyder, at den
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5

Sammenfatning af teknisk analyserapport
gennemsnitlige erhvervstilknytning falder for de, der er ”tilbage” i gruppen
uden kompetencegivende uddannelse. Man kan således ikke realistisk
antage uændrede erhvervsfrekvenser for alle grupper i takt med at der
sker et uddannelsesløft.
Dette problem ses endnu mere markant, når man betragter udviklingen i
antallet af førtidspensionister som følge af en ændret uddannelsessammensætning.
Tager man udgangspunkt i konstante alders-, køns- og uddannelsesbetingede
førtidspensionsfrekvenser for perioden 1980 til 2001
og benytter den faktiske udvikling i uddannelsessammensætning vil man
forvente et faldende antal førtidspensionister. Årsagen er, at de historiske
erfaringer udviser den sammenhæng, at hyppigheden for førtidspension er
faldende med uddannelsesniveauet. Faktisk steg antallet af førtidspensionister
over denne periode. Problemet opstår, fordi man ikke tager højde
for at de bagvedliggende faktorer – fysiske eller psykiske – der begrunder
tildeling af førtidspensioner også i mange tilfælde er årsagen til, at de pågældende
ikke får en uddannelse.
Samlet vurderet er det således ikke oplagt, at øget uddannelse vil øge erhvervsdeltagelsen.
Det niveau for stigningen i erhvervsdeltagelsen, der er
indarbejdet i Velfærdskommissionens grundforløb, kan derfor vise sig at
være for optimistisk.
Længere levetid og ny teknologi – mindre eller mere behov for sundhedsvæsenet?
Sundheds- og plejeområdet er centralt for den fremtidige udvikling af velfærdssamfundet.
Det er en af de vigtigste velfærdsopgaver at sikre et tidssvarende
og velfungerende sundhedsvæsen. Samtidigt er det et spørgsmål
om hvor markant den ændrede demografi vil påvirke sundhedsvæsenet.
Flere ældre vil umiddelbart betyde et øget pres på sundhedsvæsenet,
da der er en klar sammenhæng mellem alder og brug af sundhedsvæsenet,
jf. nedenfor. Da hovedkilden til den ændrede demografi er en stigende
middellevetid, er det et spørgsmål i hvilket omfang ”flere sunde leveår” vil
medvirke til at mindske presset på sundhedsvæsenet.
Velfærdskommissionen har taget udgangspunkt i det faktum, at flere ældre
vil betyde et øget behandlingsbehov i sundhedsvæsenet og dermed i
sig selv trække i retning af et øget udgiftsbehov. I forhold til dette grundforløb
er der to væsentlige usikkerhedsfaktorer. Den ene er den nævnte mulighed
for at stigende levetid giver sig udslag i ”flere sunde leveår” og dermed
en forskydning i den aldersmæssige brug af sundhedsvæsenet. Dette
kan betyde en mindre udgiftsstigning end i Velfærdskommissionens fremskrivning.
Den anden faktor er udviklingen inden for sundhedsområdet,
hvor der – heldigvis - løbende opdages nye og bedre behandlingsformer,
som gør lægevidenskaben i stand til at behandle sygdomme, der tidligere
ikke kunne behandles eller forbedre den eksisterende behandling af andre
sygdomme.
31

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Hvorvidt stigende levetid betyder en aldersmæssig forskydning i brugen af
sundhedsvæsenet er ikke umiddelbar oplagt. Det er ganske vist rigtigt, for
nogle vil længere levetid vise sig i form af flere sunde leveår, og dermed
en senere ”kontakt” med sundhedsvæsenet. For denne gruppe er det mere
relevant at knytte brugen af sundhedsvæsenet til den forventede restlevetid
(ofte kaldet terminalbehandling) og ikke til alder som sådan. Imidlertid
er den stigende middellevetid også for nogle grupper skabt af forbedringer
inden for sundhedsvæsenet og dermed et resultat af samfundets
brug af ressourcer på området. For denne gruppe er stigende middellevetid
dermed ikke forbundet med mindre, men snarere mere brug af sundhedsvæsenet.
Endelig vil der med stigende alder kunne tilstøde alders- og
livsstilsbetingede sygdomme.
Forenklet kan man sige, at usikkerheden er knyttet til om den længere
middellevetid er drevet en udvidelse af den raske periode i livet eller en
udvidelse af den periode, hvor man ved lægelige behandlinger holdes
længere i live. Der findes empiriske undersøgelser, der understøtter begge
effekter. De fleste undersøgelser finder, at i hvert fald en del af levetidsforlængelsen
finder sted som en forlængelse af den raske af livet. Samtidig
finder undersøgelser også typisk, at der er en tendens til at forskellen i
sundhedsudgifter mellem de forholdsvis billige unge aldersgrupper og de
forholdsvis dyre ældre aldersgrupper vokser, således at aldersfordelingen
over tid bliver mere stejl.
Den teknologiske udvikling på sundhedsområdet er central, og i kraft af
landvindinger gjort inden for lægevidenskaben er der i sundhedsvæsenet
sket en kraftig forbedring i de behandlinger befolkningen kan tilbydes. Dette
er en væsentlig del af fremgangen i velfærden. Der er en stigende erkendelse
af, at den teknologiske udvikling på det lægevidenskabelige område
har afgørende betydning for udviklingen i sundhedsudgifterne. Teknologiudviklingen
betyder på den ene side, at der kan tilbydes behandlinger
på sygdomsområder, der ikke tidligere var mulige at behandle og på
den anden side, at behandlingen med eksisterende teknologier bliver billigere
over tid. I en række lande viser undersøgelser, at effekten af flere og
bedre behandlingsformer er klart dominerende og hovedforklaringen på, at
sundhedsudgifterne i de fleste lande udgør en voksende andel af BNP. En
række undersøgelser i forskellige lande leder til det resultat, at teknologiudviklingen
kan forklare en mervækst i sundhedsudgifterne pr. person ud
over den generelle økonomiske vækst på typisk mellem 0,5 til 1,5 pct. pr.
år.
Der er en betydelig international diskussion om betydningen af udviklingen
inden for sundhedsvæsenet for fremskrivninger af udgiftsudviklingen. Den
generelle konklusion er, at effekten af at se bort fra den teknologiske udvikling
er klart dominerende i forhold til effekten af ”flere sunde leveår”.
Den internationale litteratur tager udgangspunkt i en undersøgelse på
amerikanske data for perioden 1950-87. Heri findes, at den traditionelle
metode – svarende til den Velfærdskommissionen anvender - implicerer
32

Sammenfatning af teknisk analyserapport
en realvækst i sundhedsudgifterne i USA på i under halvdelen af den faktiske
i perioden. 4 Efterfølgende undersøgelser i andre lande har givet anledning
til samme fortegn, mens størrelsesordenen typisk er mindre end
den, der findes på amerikanske data.
Den konkrete antagelse i Velfærdskommissionens grundforløb er, at de
aldersafhængige udgifter til denne type udgifter vokser med samme rate
som væksten i økonomien. Metoden er ofte anvendt i internationale analyser,
selvom det er velkendt, at de to ovenfor nævnte forhold kan trække i
hver sin retning i forhold til dette udgangspunkt.
Spørgsmålet omkring betydningen af længere levetid og ændrede og forbedrede
behandlingsformer og –metoder i sundhedsvæsenet kan hensigtsmæssigt
diskuteres med udgangspunkt i figur 16. Figuren viser de
aldersafhængige sundhedsudgifter for Danmark og en række andre lande.
Det fremgår, at der er den forventede aldersafhængighed i brugen af
sundhedsvæsenet. Sammenhængen findes for alle lande, og formen af
kurven er påfaldende ens på tværs af landene givet forskellige i middellevetider
m.m.
I figur 17 svarer udgangspunktet bestemt af de historiske aldersbetingede
sundhedsudgifter til den fuldt optrukne linie mærket A. Effekten af øget
levetid drevet af ”flere sunde leveår” og dermed en tilknytning af sundhedsudgifterne
til forventet restlevetid frem for alder vil svarer til, at den
aldersfordelte kurve forskydes mod højre i takt med væksten i middellevetiden,
f.eks. til den stiplede kurve mærket B. Det vil føre til en begrænsning
i stigningen i sundhedsudgifterne i procent af BNP, men ikke forhindre, at
den ændrede befolkningsfordeling med flere pensionister og færre i den
erhvervsaktive alder fører til en stigning i sundhedsudgifternes andel af
BNP.
4
Newhouse, J. P.: Medical Care Costs: How much Welfare Loss?, Journal of Economic
Perspectives 1992.
33

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 16. Aldersfordelte sundhedsomkostninger i EU-15 og Australien
målt som pct. af BNP pr. capita
35
30
25
20
15
10
34
5
0
0-4
5-9
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
Austria Belgium Finland France
Germany Greece Ireland Italy
Luxembourg Netherlands Portugal Spain
Sweden United Kingdom Australia Denmark
Kilde: OECD health data.
45-49
Den teknologiske udvikling har en tendens til at gøre behandlingen dyrere
og dermed forskyde de aldersfordelte sundhedsudgifter opad, jf. den stiplede
kurve mærket C i figur 17. 5
For at analysere de to effekters relative betydning, er de begge indlagt i
Velfærdskommissionens fremskrivning. Effekten af, at levetidsstigningen
fører til flere raske leveår, er medtaget ved at antage, at de aldersfordelte
sundhedsudgifter reguleres delvist med restlevetiden, således at stigninger
i restlevetiden slår igennem med 50 procent på de aldersafhængige
udgifter. Det svarer til de aldersfordelte sundhedsomkostninger i Figur 16
rykker mod højre med stigende middellevetid, men kun halvt så hurtigt
som stigningen i restlevetiden, dvs. fra kurven A til kurven B. Derved fås
en antagelse om, at den forlængede levetid både giver anledning til flere
raske år og flere år med høj sygdomsfrekvens. Isoleret set betyder dette,
at sundhedsudgifterne ikke stiger så meget i procent af BNP som i Velfærdskommissionens
fremskrivning. Indregnes kun denne effekt fås, at
bundskattesatsen skal stige med 6,5 pct.point for at sikre den finanspolitiske
holdbarhed i stedet for de 8,7 pct.point, som er tilfældet i fremskrivningen.
5 Teknologiudviklingen er i figuren antaget at påvirke alle aldersgrupper ens. Det er mere i
overensstemmelse med eksisterende undersøgelser, at effekten er størst for de ældste
generationer, således at fordelingen bliver mere stejl.
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
75-79
80-84
85-89
90-94
95+
35
30
25
20
15
10
5
0

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 17. Skematisk illustration af udviklingen i den reale fordeling af
sundhedsudgifterne over livet
Sundhedsudgifter
per capita
Demografi før
Demografi, indkomst og teknologi
Demografi efter
Unge Primær alder Gamle
Sundhedsudgifter
per capita
Indregnes både den delvise restlevetidsafhængighed og en mervækst i de
aldersafhængige sundhedsomkostninger på 0,5 pct. om året, således at
der tages højde for begge effekter i figur 17 – dvs. effekten af, at gå fra
kurven A til kurven C - fås, at stigningen i bundskattesatsen skal være på
22,1 pct.point for at sikre finanspolitisk holdbarhed. Det svarer til hele13,4
pct.point mere end i Velfærdskommissionens fremskrivning.
Ved at sammenligne de to forhold – flere sunde leveår, og forbedre teknologi
– fremgår det af beregningerne, at usikkerhed knyttet til effekten af
”flere sunde leveår” kun giver en begrænset effekt på finansieringsproblemet,
set i forhold til effekten af ændret teknologi. Selv en meget begrænset
årlig merstigning i sundhedsudgifterne som følge af den teknologiske
udvikling er tilstrækkelig til at eliminere de positive effekter, der forhåbentlig
kommer som følge af, at antallet af raske leve år stiger med den stigende
levetid. Set i dette perspektiv må grundforløbet i Velfærdskommissionens
fremskrivninger for så vidt angår sundhedsområdet siges at ligge
til en optimistisk side.
I Danmark er sundhedsudgifterne overvejende offentligt styret, og derfor
er det ultimativt et politisk spørgsmål, hvor mange ressourcer, der skal anvendes
på sundhedsområdet. En stram styring af området er muligt, men
det vil betyde et stigende spænd mellem, hvad det offentlige sundhedsvæsen
kan tilbyde befolkningen og både sundhedsvæsenets muligheder
og befolkningens ønsker i kraft af den teknologiske udvikling. De problemer
dette kan afstedkomme er diskuteret generelt i forbindelse med velstandsdilemmaet
i afsnit 9 nedenfor.
C
A B
35

Sammenfatning af teknisk analyserapport
9. Tilbagetrækningsregler – en del af en løsning på levetidsvæksten
Den væsentligste faktor bag de demografiske forskydninger er den stigende
middellevetid. Dette er en velfærdsgevinst for den enkelte, men skaber
med uændrede ordninger et finansielt problem for velfærdssamfundets
sociale kontrakt. Årsagen er simpel, længere levetid forrykker balancen
mellem det antal år, man bidrager til velfærdssamfundet via arbejdsmarkedsdeltagelse
og det antal år, man drager fordel af velfærdssamfundets
tilbud til ældre (i form af en længere periode som pensionist). Det har derfor
været et løbende tema i den offentlige debat, hvorvidt tilbagetrækningsalderen
skulle stige i takt med den stigende middellevetid. Velfærdskommissionen
har også peget på dette som en oplagt mulighed.
Senere tilbagetrækning sigter mod at øge arbejdsudbud og beskæftigelse.
Dette har direkte betydning for arbejdsmarkedet ved at modvirke den underliggende
tendens til en faldende arbejdsstyrke, og samtidig vil det have
en positiv betydning for de offentlige finanser (igennem øgede skattebetalinger
og færre udgifter til overførselsindkomster). En senere tilbagetrækning
kan således ses som en del af en strategi, der dels sigter mod at løse
velfærdssamfundets problemer ved en udvidelse af arbejdsstyrken og beskæftigelsen,
og som er baseret på en tilpasningsstrategi.
Formålet med dette afsnit er at angive størrelsesordenen i forhold til både
arbejdsstyrke og offentlige finanser af forskellige stiliserede ændringer på
tilbagetrækningsområdet. Der er ikke tale om egentlige reformforslag, men
alene en vurdering af størrelsesorden ved forskellige reformretninger og
en påpegning af nogle af de centrale forhold af betydningen herfor.
I det følgende betragtes to måder til sikring af senere tilbagetrækning. De
illustrerer begge en størrelsesorden på lige fod med de beregnede skattestigninger
præsenteret ovenfor. En sammenligning af ændret tilbagetrækning
og skatteberegningerne ovenfor understreger samtidigt, at der skal
tages stilling til et væsentligt politisk prioriteringsspørgsmål: Skal tilpasningen
ske ved at de erhvervsaktive betaler mere i skat mens de er på arbejdsmarkedet,
eller skal de erhvervsaktive blive længere tid på arbejdsmarkedet
i takt med den stigende levealder?
Levetidsindeksering
En oplagt måde, til at sikre en højere tilbagetrækningsalder på, er at lade
efterløns- og folkepensionsalder følge udviklingen i middellevetiden.
Stigende levetid betyder en forrykkelse af balancen mellem det antal år,
man bidrager aktivt med skattebetalinger, og det antal år man er på pension.
Det skyldes, at aldersgrænserne for at gå på efterløn og folkepension
er faste. Gør man aldersgrænserne afhængige af levetiden, opnår man
flere fordele. Man indbygger for det første en mekanisme til at fjerne en
del af den negative systematiske udvikling i den offentlige saldo. For det
36

Sammenfatning af teknisk analyserapport
andet er det ikke nødvendigt i dag at tage stilling til, hvorledes levetiden vil
udvikle sig om mange år – det må vise sig, og tilpasningen sker automatisk
til den faktiske udvikling i levealderen. På den måde tager man hånd
om usikkerheden. Endelig, sikrer man sig, at tilpasningen i høj grad forløber
således, at de grupper, der får glæden af længere levetid, også tager
den væsentligste del af tilpasningen.
En simpel mekanisme kunne være at hæve efterløns- og folkepensionsalder
med en måned om året. Det svarer til den forventede stigning i levetiden
i befolkningsfremskrivningen. Med faste intervaller f.eks. hvert 10 år
sammenholdes reguleringen med den faktiske stigning i middellevetiden
for at sikre, at aldersgrænserne vokser i samme takt som middellevetiden.
Levetidsindekseringen betyder, at den del af de offentlige udgifter til ældre,
der stammer fra folkepension eller efterlønsindkomster, ikke vokser
som følge af den længere levetid. Samtidig betyder indekseringen, at der
kommer flere skatteindtægter som følge af, at beskæftigelsen blandt ældre
stiger på grund af den gradvist højere pensionsalder. På den anden side
må man i takt med en øget alder for efterløn og folkepension regne med,
at udgifterne til førtidspension og andre overførselsindkomster, som f.eks.
fleksjob stiger. Det skyldes, at når efterløns- og pensionsalderen øges vil
en del af den gruppe, der efter indekseringen ikke kan få en af de to ydelser,
i stedet kunne opnå førtidspension. Det fører til, at den gennemsnitlige
tilbagetrækningsalder stiger langsommere end stigningen i efterløns-
og pensionsalderen. Det er en af grundene til, at indekseringen ikke tilstrækkelig
til at forhindre, at den gennemsnitlige periode som tilbagetrukket
fra arbejdsmarkedet vokser. Samtidig påvirker en indeksering af aldersgrænserne
ikke direkte, at man i takt med længere levetid trækker i en
længere periode på forskellige former for velfærdsservice. Derfor er det
klart, at levetidsindeksering ikke i sig selv er et tilstrækkeligt indgreb til at
sikre den fremtidige finansiering.
En levetidsindeksering af aldersgrænserne for efterløn og pension er heller
ikke tilstrækkeligt til at forhindre et fald i arbejdsstyrken. Frem til 2040
forventes arbejdsstyrken at blive reduceret med 320.000 personer alene
som følge af ændringer i befolkningens sammensætning. En indeksering
af efterløns- og pensionsalderen med en måned om året fra år 2011 betyder,
at faldet reduceres med en ¼ (dvs. med ca. 80.000) personer.
Det er et centralt og omdiskuteret spørgsmål om den senere tilbagetrækning
også vil betyde en tilsvarende stigning i beskæftigelsen eller om det
vil føre til stigende ledighed blandt ældre. Det sidste kunne frygtes, da der
er en betydelig mer-ledighed blandt personer i aldersgruppen fra 57-59 år.
Med stigende tilbagetrækningsalder er spørgsmålet om mer-ledigheden
fortsat vil gælde for denne aldersgruppe (og de ældre) eller om tendensen
til mer-ledighed for specifikke aldersgrupper vil følge med tilbagetrækningsalderen
op. Der er meget, der tyder på det sidste. For det første må
det forventes, at arbejdsmarkedet er under pres og vil mangle arbejdskraft
37

Sammenfatning af teknisk analyserapport
pga. den faldende arbejdsstyrke. For det andet peger både historiske og
internationale erfaringer i denne retning.
Dette understøttes bl.a. af, at den gradvise afskaffelse af overgangsydelsen
6 har betydet, at både arbejdsudbuddet og beskæftigelsesfrekvensen
for den berørte aldersgruppe er vokset betydeligt. Der har derfor ikke været
tendenser til en efterfølgende stigning i mer-ledigheden for denne aldersgruppe.
Velfærdskommissionen har endvidere undersøgt sammenhængen mellem
mer-ledighed for ældre og tilbagetrækningsalderen i de nordiske lande.
For alle lande findes, at der er en betydelig mer-ledighed i de aldersgrupper,
der er 2-3 år yngre end den normale tilbagetrækningsalder, jf. Figur
18. I Finland, hvor der er en førtidig tilbagetrækningsmulighed, der kan
sammenlignes med efterlønnen fra 60 år, er der lige som i Danmark en
mer-ledighed for de 57-59-årige. I Sverige er der ikke en frivillig mulighed
for førtidig tilbagetrækning. I Sverige er den normale tilbagetrækningsalder
derfor 65 år, og mer-ledigheden gælder de 63-64-årige, mens der ikke er
tendens til mer-ledighed for personer, der er yngre. Umiddelbart kunne
man forvente, at ledighedspuklen indtrådte tidligere i Norge, idet der eksisterer
en særlig tilbagetrækningsordning for aldersgruppen 62-66 år (Avtalefestet
Pensjon). Ordningen omfatter dog kun 34.000 personer (i 2003)
eller 18 pct. af de 62-66-årige og 10 pct. af de 62-årige. Til sammenligningen
omfatter den danske efterlønsordningen 45 pct. af de 60-66-årige og
30 pct. af de 60-årige. Den norske ordning er derfor formentlig ikke i samme
omfang dominerende for tilbagetrækningstidspunktet som det er tilfældet
med efterlønsordningen. Hertil kommer, at det norske dagpengesystem
indeholder en forlængelsesregel for aldersgruppen 64-66 år, hvilket
sandsynligvis er en væsentlig forklaring på, at ledighedspuklen først kommer
efter 62 år. I Danmark er der en tilsvarende forlængelsesregel, men
den gælder fra 55-59 år – altså før efterlønsalderen.
Konklusionen er derfor, at det ikke er personernes alder, men derimod afstanden
til den forventede tilbagetrækningsalder, der har stor betydning
for mer-ledigheden.
Der er således en række grunde til at forvente, at en gradvis forøgelse af
tilbagetrækningsalderen vil betyde ikke alene stigende arbejdsudbud, men
også stigende beskæftigelse for de berørte grupper. Samtidig må det dog
forventes, at også antallet af beskæftigede i støttede ordninger (fleksjobs)
og antal førtidspensionister vil stige.
6 Overgangsydelsen var en frivillig tilbagetrækningsmulighed for langtidsledige i alderen 50-
60 år. Tilgangen til ordningen blev standset i 1996.
38

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 18. Merledighed fordelt på aldersgrupper i de nordiske lande
Indeks, 50-årige=1 Indeks, 50-årige=1
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
0,0
50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67
Danmark Finland Sverige Norge
Anm: Danmark: Gennemsnit for årene 2000-2003. Sverige: Gennemsnit for årene 2001-
2004. Finland: 2001. Norge: 2004.
Kilde: Danmark : Danmarks Statistik (Registerbaseret arbejdsstyrkestatistik). Sverige :
Særkørsel fra Eurostat. Finland : OECD, Ageing and Employment Policies, 2004. Norge :
Særkørsel fra Eurostat, Statiske sentralbyrå og oplysninger fra det norske
arbejdsdirektorat (AETAT).
Betragtes den offentlige sektors saldo betyder levetidsindekseringen af
efterløns- og folkepensionsalderen, at væksten i udgifterne til overførselsindkomst
begrænses. Som det fremgår af figur 19 bliver tendensen til systematiske
underskud knap så markant som i grundforløbet (kurven bliver
mindre stejl). Levetidsindeksering er imidlertid et godt stykke fra at være
tilstrækkeligt til helt at fjerne tendensen til systematisk forværring af de offentlige
finanser.
Hvis det antages, at merledigheden for de 57-59-årige følger med ændringen
i efterløns- og pensionsalder, og at 20 pct. af de, der efter indgrebet
ikke er berettiget til efterløn eller folkepension, i stedet bliver førtidspensionister,
vil levetidsindekseringen løse ca. 40 pct. af det samlede finansieringsproblem.
Men som det fremgår af Figur 19 er effekten på den offentlige
sektors saldo meget begrænset i de første 20 år efter, at indekseringen
er iværksat. Det er derfor et indgreb der især har virkninger på langt sigt.
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
39

Sammenfatning af teknisk analyserapport
Figur 19. Den samlede offentlige saldo ved levetidsindeksering og
afskaffelse af efterlønnen for personer under 50 år
-10
-12
40
Pct. af BNP
4
2
0
2001
-2
2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071
-4
-6
-8
Udgangsforløb
Levetidsindeksering
Afskaffelse af efterløn for personer under 50 år
Efterløn reduseres med 2 år fra 2011
Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen.
Pct. af BNP
4
Levetidsindeksering kan derfor være et element i en strategi, der gør velfærdssamfundet
robust overfor ændringer, men det kan ikke stå alene.
Efterløn
En alternativ metode til at sikre en senere tilbagetrækning er en afskaffelse
af efterlønsordningen. Argumentet for netop at se på denne ordning er,
at ordningen giver mulighed for førtidig tilbagetrækning (før pension), der
ikke er betinget af tab af arbejdsevne (som f.eks. førtidspension). En forøgelse
af den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder er stort set ikke muligt
uden at se på aldersgrænserne for efterlønsordningen, fordi denne ordning
er den dominerede vej til tilbagetrækning for personer, der ikke er
nødt til at trække sig tilbage pga. manglende arbejdsevne og derfor berettiget
til førtidspension.
For at vurdere betydningen af efterlønsordningen for tilbagetrækning og
offentlige finanser betragtes her et regneeksempel, hvor efterlønnen er
afskaffet fra 2016, dvs. for alle personer, der i dag er under 50 år. Afskaffelsen
af efterlønnen betyder, at efterlønsbidrag fra personer under 50 år
stoppes, og at allerede indbetalte beløb tilbagebetales. Som alternativ ses
på en situation, hvor efterlønnen begrænses til personer i alderen 62 til 65
år. I dette tilfælde reduceres efterlønsbidraget til 3/5 af det nuværende for
de generationer, der i analysen kun opnår ret til efterløn i 3 år.
Bortfaldet af efterlønsordningen fører ligesom levetidsindekseringen til, at
der vil komme et pres på andre tilbagetrækningsordninger, først og fremmest
førtidspension. I beregningen antages som ovenfor, at 20 procent af
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12

Sammenfatning af teknisk analyserapport
de, der alternativt ville være gået på efterløn, bliver førtidspensionister.
Som ovenfor antages også, at merledigheden for de 57-59-årige forskydes
opad, når efterlønsalderen stiger eller efterlønnen helt bortfalder.
Stigningen i antallet af førtidspensionister og det faktum, at efterlønsordningen
dækker ca. halvdelen af befolkningen i de relevante aldre, betyder
tilsammen, at en afskaffelse af de 5 års efterløn kun forøger den gennemsnitlige
tilbagetrækningsalder med 1½-2 år eller omkring 1/3 af reduktionen
i efterlønsalderen.
Ligesom levetidsindeksering er bortfaldet af efterlønnen i sig selv ikke tilstrækkeligt
til opveje det forventede fald i arbejdsstyrken på 320.000 personer
frem mod 2040. Stigningen i arbejdsstyrken som følge af afskaffelsen
af efterlønnen forventes at være på godt 100.000, svarende til mindre
end 1/3 af faldet i arbejdsstyrken. Fjernes 2 år af efterlønsperioden således
at startalderen bliver 62 vil det skønsmæssigt forøge arbejdsstyrken
med ca. 30.000 personer omkring 2040, hvilket svarer til knap 10 procent
af det forventede fald i arbejdsstyrken frem til dette tidspunkt.
En afskaffelse af efterlønnen for personer, der er under 50 år i dag, vil udskyde
det tidspunkt, hvor der opstår et offentligt budgetunderskud (inkl.
ATP) med ca. 10 år (til omkring 2030-35), og det samlede budgetunderskud
kan holdes på omkring 1 procent af BNP frem til 2050, jf. figur 19.
Det er altså en betydelig tidsmæssig udskydning af det tidspunkt, hvor den
fortsatte middellevetidsstigning vil føre til en tendens til fortsat forværring
af det offentlige budget. Målt på det samlede holdbarhedsproblem betyder
en hurtig fjernelse af efterlønnen en reduktion på omkring 50 procent. I
modsætning til levetidsindekseringen vil et sådan indgreb især virke på det
kortere sigt.
Der er to væsentlige årsager til, at øget tilbagetrækningsalder opnået ved
enten levetidsindeksering eller afskaffelse af efterlønnen ikke fuldstændigt
løser det finansielle problem skabt af stigende levetid. For det første kommer
stigende levetid alle i samfundet til gode – erhvervsaktive og ikkeerhvervsaktive.
Hvis de brede skuldre (de erhvervsaktive) skal bære denne
byrde, så er det ikke tilstrækkeligt, at tilbagetrækningsalderen alene
øges i forhold til den enkeltes længere levetid. Der skal i den sociale kontrakt
også skabes et bidrag i forhold til de ikke-erhvervsaktive. Det gælder
især, såfremt et stort antal af de ældre helt eller delvist har mistet arbejdsevnen
og derfor er berettiget til f.eks. en førtidspension Omvendt betyder
dette også, at ordninger med mulighed for tidlig tilbagetrækning for potentielt
erhvervsaktive, gør det sværere at få den sociale kontrakt til at hænge
sammen. For det andet involverer den sociale kontrakt ikke alene overførselsindkomster
med også en række servicetilbud, som man i takt med
længere levetid trækker mere på. Finansieringsspørgsmålet rejst af længere
levetid er således ikke kun et spørgsmål om at finansiere pensioner
af forskellige slags, men også servicetilbuddene.
41

Sammenfatning af teknisk analyserapport
10. Velstandsdilemmaet – mulige løsninger
Som tidligere nævnt er det et særligt dilemma, at øget velstand både skaber
øgede krav og behov i forhold til den offentlige sektor samt ønsker om
mere fritid. Begge dele presser de offentlige finanser.
Forudsætningen om uændrede regler i grundforløbet kan således dække
over et stigende spænd mellem ønsker og forventninger i forhold til den
faktisk leverede offentlige velfærdsservice. Forsat økonomisk vækst vil
skabe et underliggende pres for en stigning i offentlige servicetilbud, dvs.
en vækst større end den generelle velstandsstigning. At modvirke dette
stiller i sig selv store krav til den økonomisk politiske styring. Selvom det
viser sig muligt at gennemføre denne styring, vil et stigende spænd mellem
efterspørgslen og det offentlige udbud af velfærdsservice have afgørende
betydning for opbakningen til velfærdssamfundet. Det er således i
sig selv en central udfordring at adressere dette problem.
Den offentlige sektor vil derfor komme til at stå i en situation som skitseret
i figur 20. Krav og behov vil vokse hurtigere end ressourcerne tilgængelige
for opgaveløsningen.
Det stigende spænd mellem det offentliges tilbud og borgenes krav og behov
rejser en række væsentlige spørgsmål:
42
• Kan vi begrænse spændet ved effektivisering af den offentlige sektor,
udlicitering m.m. for at få givne opgaver løst til lavere omkostninger?
I givet fald, hvordan, og på hvilken måde følger vi op på
det?
• Skal vi ændre på opgavefordelingen, således at vi indskrænker de
områder, hvor det offentlige skal stå for opgaveløsningen, for at
sikre, at man på disse områder kan imødekomme udviklingen i
krav og behov?
• Skal vi i større udstrækning tænke på det offentliges tilbud som en
grundpakke, og hvor det overlades til den enkelte, familierne, virksomhederne,
arbejdsmarkedets parter eller andre at stå for de opgaveløsninger
der skal til for at dække ”spændet”. Det sidste vil betyde
øget brug af ”tilvalg” eller ”tilkøb”.
• Vil det være muligt at hæve skatterne eller at finde andre finansieringskilder
for at skabe mulighed for at løfte de offentlige tilbud?
Mulighederne for at svare på disse spørgsmål varierer selvfølgelig på
tværs af forskellige velfærdsområder, dvs. den samme reaktion behøves
ikke nødvendigvis at gælde alle områder af den offentlige velfærdsservice.
Det har været fremført, at det øgede udgiftstryk, øget serviceefterspørgsel
og mere fritid kan finansieres via skattestigninger. Dette er selvfølgeligt et
politisk valg. Med en underliggende velstandsstigning vil der trods skattestigninger
fortsat være muligheder for stigninger i den disponible indkomst,
jf. Velfærdskommissionen (2004). Det er imidlertid et åbent spørgsmål, om

Sammenfatning af teknisk analyserapport
øget materiel velstand i sig selv øger villigheden til at betale mere i skat.
De senere års udvikling giver ikke umiddelbart støtte til, at dette vil være
tilfældet. Endvidere vil forvridninger af bl.a. arbejds- og opsparingsbeslutninger
være stigende i skatternes niveau samtidig med, at skattesystemet
presses direkte og indirekte i kraft af globaliseringen, jf. Velfærdskommissionen
(2005a).
Velstandsdilemmaet vedrører centrale spørgsmål for vores velfærdssamfund.
Det er vigtigt at slå fast, at disse problemer ikke løser sig af sig selv.
Hvis man ikke forholder sig til spørgsmålene vil der være risiko for stigende
frustration i befolkningen i takt med, at de oplever et spænd mellem
”ønsker” og realiteter. Samtidig må man forvente, at der på mange områder
vil være nogle, som finder ”private” løsninger på problemet. Begge dele
kan være problematiske for velfærdssamfundet, da det kan lede til at
flere stiller spørgsmålstegn ved, hvad de egentlig får for skatterne, hvilket i
sidste ende kan påvirke opbakningen til velfærdssamfundet.
Figur 20. Ressourceklemmen
Krav og behov
Offentlige
tilbud/uændrede
standarder
En langsigtet strategi, der gør velfærdsordningerne robuste over for forudsete
systematiske udviklinger, indebærer, at der indbygges mekanismer,
som sikrer, at den vækst i serviceefterspørgslen, der ligger ud over den
generelle vækst i indkomsten, kan imødekommes uden at skabe et permanent
finansieringspres. At sikre dette samtidig med en lige adgang til
centrale serviceydelser er en af hovedudfordringerne for velfærdssamfundet
i fremtiden. At løse dette grundlæggende dilemma er langt vanskeligere
end at tilpasse de eksisterende velfærdsordninger til den stigende levetid.
Tid
43