Professor Jens Peter Christensens artikel - SEnyt

Med god grund har denne udvikling i forvaltningsværdierne og embedsmandsidealet, tillige med de
mange politisk-administrative skandalesager, givet anledning til en omfattende debat om forholdet
mellem embedsmænd og deres politiske chefer, og om jura, etik og anstændighed.
Det er hensigten med det følgende at sammenfatte nogle af de væsentligste konklusioner, der kan
drages fra denne debat og formulere nogle af de spørgsmål, der trænger sig på.
Grundlovens ramme om samspillet mellem politikere og embedsmænd
Selv om reglerne om embedsmændenes samspil med politikerne i en række henseender kan være
noget komplicerede, er den ydre ramme – som grundloven og vort forfatningssystem danner om
dette samspil – egentlig ganske enkel og ligetil. Den ydre ramme dannes af det forhold, at det
danske samfund på én gang er et demokrati og en retsstat.
At det danske samfund er et demokrati betyder, at den offentlige forvaltning ledes af politikere, hvis
mandat hviler på folkelige valg. I staten kommer dette til udtryk i princippet om ministerstyre. I
kommunerne kommer det til udtryk i, at kommunalbestyrelse og amtsråd er de øverste besluttende
myndigheder. Set i dette lys er embedsmanden alene de folkevalgte politikeres tjener.
Embedsmanden har ikke noget demokratisk mandat, men det har forvaltningens politiske ledelse.
Hvis det kommer til uenighed mellem embedsmanden og forvaltningens politiske ledelse –
ministeren, kommunalbestyrelsen eller amtsrådet – er det derfor den politiske ledelse, der har det
sidste ord.
Det danske samfund er imidlertid ikke alene et demokrati. Samfundet er også en retsstat. Det
indebærer, at den politisk ledede forvaltning er underlagt et krav om lovmæssig forvaltning. Hvor
det for borgerne gælder, at alt, hvad der ikke er forbudt, er tilladt, gælder det omvendte for
forvaltningen: Alt, hvad der ikke i kraft af loven er tilladt, er for forvaltningen forbudt. Dette krav
om lovmæssig forvaltning er kernen i retsstatens princip. Kravet betyder, at loven sætter en grænse
for politik. Embedsmanden er nok politikernes – ministerens eller kommunalbestyrelsens – tjener,
men over ministeren og kommunalbestyrelsen står loven.
Samspillet på spidsen: De ulovlige ordrer
Hvad skal en embedsmand gøre, hvis han eller hun får ordre af sin chef om at gøre noget ulovligt?
Selv om det formentlig er de færreste embedsmænd, der har oplevet at få en sådan ordre, har
spørgsmålet været viet megen interesse i de seneste års debat om forholdet mellem embedsmænd og
politikere. Det er der i hvert fald to grunde til: For det første sætter spørgsmålet om ulovlige ordrer
forholdet mellem embedsmanden og den politiske ledelse på spidsen. For det andet har netop
spørgsmålet om ulovlige ordrer udgjort kernen i det seneste årtis mest omtalte politiskadministrative
skandalesag, Tamilsagen.
Så længe en ordre er lovlig, går de forfatningsmæssige principper om demokrati og retsstat hånd i
hånd. Embedsmanden har naturligvis i en sådan situation både ret og pligt til at følge den politiske
ledelses ordre. Mere vanskeligt er det, når den politiske ledelses ordre er ulovlig. I en sådan
situation kommer principperne om demokrati og retsstat i konflikt.
Hvis en ordre er klart ulovlig, er det fast antaget, at embedsmanden har både ret og pligt til at give
retsstatens princip forrang: Embedsmanden skal “sige fra” over for sin chef og undlade at følge