NMK-512-00006 - Natur- og Miljøklagenævnet

31. marts 2011 J.nr.: NMK-512-00006 (tidl. NKN-133-00132) Ref.: ltp
AFGØRELSE
i sag om offentlighedens adgang i Gentofte Kommune
Rentemestervej 8
2400 København NV
Telefon: 72 54 10 00
nmkn@nmkn.dk
www.nmkn.dk
Gentofte Kommune har den 15. juli 2010 efter naturbeskyttelseslovens § 22 meddelt ejeren af ejen-
dommen Annasvej 32 påbud om at sikre adgangsretten langs kysten ud for ejendommen.
Natur- og Miljøklagenævnet stadfæster Gentofte Kommunes afgørelse.
Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ
myndighed, jf. § 17 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet 1 . Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen
skal være anlagt inden 6 måneder, jf. naturbeskyttelseslovens § 88, stk. 1.
1 Lov nr. 483 af 11. maj 2010 om Natur- og Miljøklagenævnet med senere ændringer.

Klagen til Natur- og Miljøklagenævnet
Gentofte Kommunes afgørelse er påklaget til Naturklagenævnet af ejendommens ejer, der har gjort
gældende, at der ikke er strandbred ud for ejendommen, hvorfor naturbeskyttelseslovens § 22 ikke
finder anvendelse, samt at den opsatte bro i øvrigt ikke hindrer eller vanskeliggør offentlighedens
adgang i strid med lovens § 22, stk. 3.
Ejeren har endvidere klaget over kommunens beslutning om ikke at bringe bestemmelsen i lovens §
27, stk. 1, i anvendelse.
Sagen er pr. 1. januar 2011 overført til Natur- og Miljøklagenævnet 2 .
Sagens oplysninger
Gentofte Kommune anmodede i begyndelsen af 2010 Kammeradvokaten om at foretage en vurdering
af, om der på kyststrækningen mellem Hellerup Havn og Charlottenlund Fort findes hindringer etableret
i strid med naturbeskyttelseslovens § 22 og om der er grundlag for at meddele påbud om lovliggørelse
af evt. ulovlige hindringer.
Kammeradvokaten har som led i sagsoplysningen foretaget besigtigelser af kyststrækningen
den 8. oktober, den 12. november, den 1. december samt den 9. december 2009. Kommunen har
foretaget besigtigelse af dele af strækningen den 1. februar 2010.
Ifølge målinger fra DMI var vandstanden ca. 40 cm over normal vandstand ved besigtigelsen den 8.
oktober 2009, ca. 9 cm over normal vandstand ved besigtigelsen den 9. december 2009, mens vandstanden
ved kommunens besigtigelse den 1. februar 2010 var ca. 15 cm under normal vandstand.
Kammeradvokatens vurdering er foretaget på baggrund af besigtigelserne, fotos fra disse samt
luftfotos fra perioden 2005 - 2009.
Ved besigtigelsen den 9. december 2009 identificerede Kammeradvokaten forhold på 8 ejendomme,
som fremstod som hindringer for strandgangsretten.
Luftfotos af strækningen og de fotos som kammeradvokaten har optaget viser, at strandbredden på
strækningen varierer og at det forekommer, at der ud for enkelte ejendomme er strandbred på visse
tidspunkter, mens det ikke er tilfældet på andre tidspunkter.
2
J Jf. lov nr. 484 af 11. maj 2010 om ændring af lov om naturbeskyttelse, lov om miljøbeskyttelse og forskellige
andre love samt lov nr. 483 af 11. maj 2010 om Natur- og Miljøklagenævnet som ændret ved lov nr. 1608
af 22. december 2010.
2

Kammeradvokaten har fra kommunen modtaget luftfotos af kyststrækningen fra 1954, 1964, 1974,
1981, 1987, 1992, 1997, 2001, 2005, 2006, 2007, 2008 og 2009. Disse fotos viser, at der i hele
perioden har været opsat en række badebroer langs kyststrækningen.
Offentlige myndigheder kan fortabe muligheden for at håndhæve offentlig lovgivning, når der er
forløbet meget lang tid. Der gælder ikke en fast tidsgrænse for, hvor længe et ulovligt forhold skal
have varet, før adgangen til håndhævelse fortabes. Praksis viser dog, at en upåtalt råden i mere end
ca. 35 år i sig selv medfører, at denne råden kan fortsætte, selv om den er i strid med offentligretlige
regler.
Kammeradvokaten har konkluderet, at det ikke er muligt at kræve lovliggørelse af badebroer, hegn
mv. på 6 af de 8 ejendomme, som ligger på den omhandlede kyststrækning, enten fordi broerne/hegnene
mv. har eksisteret på de pågældende ejendomme i så lang tid, at myndighederne har
fortabt mulighed for at kræve lovliggørelse eller fordi der er givet tilladelse eller lignende til den
pågældende foranstaltning. Der kan alene udstedes påbud til ejeren af den i sagen omhandlede
ejendom samt til ejeren af naboejendommen Annasvej 30.
For så vidt angår den i sagen omhandlede ejendom fremgår det af Kammeradvokatens redegørelse,
at strandbredden langs med ejendommen ved besigtigelsen den 8. oktober 2009 var meget smal/ikke
eksisterende, mens der ved besigtigelsen den 12. november 2009 var en relativ bred strandbred. Ved
besigtigelsen den 9. december 2009 var der også strandbred og ved besigtigelsen den 1. februar
2010 havde strandbredden en bredde på 3-5 meter.
Det fremgår af luftfotos fra perioden 2005-2009, at der er strandbred langs ejendommen, men det
fremgår også at strandens bredde varierer.
Ifølge Kammeradvokaten er der herefter tilstrækkeligt bevis for, at der er en strandbred og dermed
strandgangsret efter naturbeskyttelseslovens § 22.
Der findes en badebro på ejendommen som efter Kammeradvokatens opfattelse udgør en hindring
for offentlighedens adgangsret til stranden, idet det ikke muligt at komme bag om badebroen. Badebroen
ses på luftfotos fra 2006 og senere. Der har ikke tidligere været en badebro på stedet, dog
bortset fra en badebro, der kan ses på luftfoto fra 1964.
Der er herefter grundlag for at varsle et påbud om lovliggørelse. Det er imidlertid den eneste badebro
på strækningen, hvor der er grundlag for at varsle påbud, hvilket giver anledning til at overveje,
om bestemmelsen i lovens § 27, stk. 1, kan bringes i anvendelse. Herefter kan kommunen helt eller
delvist lukke for offentlighedens adgang, hvis særlige forhold taler for det.
3

Der findes dog et enkelt fortilfælde, hvor der efter en konkret vurdering er givet dispensation ud fra
en proportionalitetslignende betragtning - en afgørelse truffet af Overfredningsnævnet den 28.
december 1989.
Kommunen må ifølge Kammeradvokaten foretage en konkret vurdering af, om der er grundlag for at
undtage strækningen ud fra en proportionalitetsbetragtning.
Kommunens forhåndsvarsling af påbud
Kommunen har på baggrund af Kammeradvokatens redegørelse vurderet, at der er strandbred ud for
ejendommen og at adgangsreglerne i naturbeskyttelseslovens § 22 derfor finder anvendelse samt at
badebroen ud for ejendommen hindrer eller besværliggør adgangen.
Kommunen har derfor varslet et påbud overfor ejendommes ejer om at sikre adgangsretten forbi
ejendommen ved at fremsende et forslag til kommunens godkendelse. Adgangsretten kan sikres ved
f.eks. ved at lave en trappe over broen, ved at hæve broen eller ved at fjerne et brofag tættest på
ejendommen.
Ejerens bemærkninger hertil
Ejendommens ejer har hertil anført, at der - som det også fremgår af kammeradvokatens redegørelse
- skal være en vis konstant tilstedeværelse af strandbred, før der kan blive tale om at håndhæve
adgangsretten efter naturbeskyttelseslovens § 22. Øresund er præget af stærk strøm og det betyder
at sandet vandrer langs kysten. Strandbredden ud for ejendommen varierer derfor fra ikkeeksisterende
til op til 3-5 meter i bredden over årstiderne. Hertil kommer, at der blot ved mild vestenvind
sker oversvømmelse af den strandbred, der måtte være på et givet tidspunkt.
Det er åbenbart, at luftfotos ikke er egnede til at vurdere, hvorvidt der er strand eller badebro over
en længere periode. Det kræver et meget mere omfattende og detaljeret materiale. Ejeren har fra
modtagelsen af kommunens varsel om påbud optaget dateret fotomateriale, som dokumenterer, at
der i de til dato forløbne 21 dage kun har været strandbred en dag.
Det er således ejerens opfattelse, at der ikke er strandbred ud for ejendommen og at kommunens
dokumentation herfor er utilstrækkelig og ikke kan danne grundlag for håndhævelse af adgangsretten
efter lovens § 22.
Der har siden 1964 været en badebro ud for ejendommen og den omstændighed, at udvalgte fotos
ikke viser en badebro, kan ikke tages som udtryk for, at badebroen ikke har været opsat i disse år
eller i årene imellem. Det er åbenbart at nedtagelse af en badebro uden for sæsonen, eller for den
sags skyld i et helt år, ikke medfører, at ejeren fortaber retten til at udnytte sin ejendom på en
måde, som hidtil har været anset for lovlig.
4

Hertil kommer, at kommunen i hvert fald de sidste 4 år har haft kendskab til badebroen og senest
ved Kystdirektoratets tilladelse til at bibeholde broen den 7. februar 2007 havde haft anledning til at
udtale sig om den. Kommunens passivitet medfører således, at adgangsretten ikke kan håndhæves.
Som det i øvrigt fremgår af Kammeradvokatens redegørelse er der på strækningen fra Hellerup Havn
til Charlottenlund Fort kun ud for den i sagen omhandlede ejendom mulighed for at håndhæve adgangsretten.
Formålet med at håndhæve retten må nødvendigvis være, at der opnås mulighed for
færdsel på hele strækningen, hvilket ikke forekommer realistisk henset til Kammeradvokatens redegørelse,
hvorefter kommunen på den øvrige del af strækningen ikke kan påbyde hindringer for offentlighedens
adgang lovliggjort.
Kommunens forsøg på at håndhæve adgangsretten ud for ejendommen forfølger således ikke et
sagligt formål, idet der ikke skabes en bedre mulighed for offentligheden til at færdes langs kysten,
herunder på strækningen mellem havnen og fortet.
Badebroen ud for ejendommen har en frihøjde på 140-160 cm, hvorfor broen i realiteten ikke udgør
en hindring for færdsel langs strandbredden. De fleste vil således kunne gå under broen, hvis de
bukker sig. I det omfang offentligheden ikke er i stand til at passere denne hindring vil det næppe
være aktuelt overhovedet at færdes på strækningen langs kysten, hvor der kun sporadisk findes god
og farbar strand.
En trappeovergang til broen som foreslået vil indebære at offentligheden for fri adgang til ejendommen,
hvilket vil være en utilfredsstillende løsning.
Såfremt kommunen måtte finde, at der er grundlag for at meddele påbud om sikring af adgangsretten
langs kysten forbi den omhandlede ejendom bør kommunen overveje at bringe bestemmelsen i
naturbeskyttelseslovens § 27, stk. 1, i anvendelse. Ejeren har i den forbindelse henvist til den af
Kammeradvokaten gennemgåede afgørelse truffet af Overfredningsnævnet i 1989 og har navnlig
påpeget, at der på den omhandlede kyststrækning kun er få muligheder for at færdes langs kysten
og at det er forbundet med uforholdsmæssigt besvær at benytte sig af adgangsretten, herunder
særligt i lyset af at ingen badebroer på strækningen kan påbydes at tage højde for adgangsretten.
Det er derfor ejerens opfattelse, at kommunen ud fra de samme proportionalitetslignende betragtninger
bør træffe en afgørelse efter lovens § 27, stk. 1. Kommunen har i afgørelsen alene anført, at
man ikke har fundet anledning til at udnytte dispensationsmuligheden i bestemmelsen. Denne (del)
afgørelse må anses for at være utilstrækkeligt begrundet.
Ejeren har på kommunens foranledning oplyst, at han har opsat broen i 2006 og ikke er bekendt
med i hvilket omfang tidligere ejere har haft en badebro ud for ejendommen. Ejeren har endvidere
fremsendt fotos optaget den 18., 19., 20., 21., 24. og 25. juni 2009 samt den 7. juli 2010, som viser,
5

at der de pågældende dage er kortere eller længere strækninger, hvor vandet når op til eller næsten
op til foden af den betonmur, som danner skel til stranden.
Kommunens afgørelse
Kommunen har vurderet eksistensen af strandbred på baggrund af en række besigtigelser i 2009 og
2010 og luftfotos. Besigtigelserne er sammenholdt med observerede vandstande i Øresund.
På den baggrund og på baggrund af Kammeradvokatens redegørelse er det kommunens vurdering,
at der er strandbred ud for ejendommen og at naturbeskyttelseslovens § 22 finder anvendelse.
Årsagen til den manglende strandbred ved besigtigelsen den 8. oktober 2009 skyldes efter kommunens
opfattelse at vandstanden den dag var meget høj – ca. 40 cm. over normal vandstand.
Kommunen finder ikke, at de af ejeren fremsendte fotos udgør et tilstrækkeligt grundlag for at konkludere,
at der ikke er strandgangsret ud for ejendommen.
Den eksisterende badebro ses på luftfotos fra 2006 og senere. En gennemgang af ældre luftfotos
helt tilbage til 1954 viser ingen badebro, bortset fra i 1964. Når tillige henses til, at den eksisterende
bro ifølge oplysninger fra ejeren er opsat i 2006 må det lægges til grund, at der ikke har været en
upåtalt adgangshindrende bro, som skulle føre til, at kommunen har fortabt muligheden for at kræve
lovliggørelse.
Det er kommunens vurdering, at broen udgør en væsentlig hindring for færdslen, idet en frihøjde på
140-160cm er for lidt til at passage kan ske uhindret. Ved kommunens besigtigelse den 4. juni 2010
blev frihøjden i øvrigt kun målt til 120-136 cm. Det er op til ejerne selv at komme med forslag til
forbedring af adgangsforholdene. En trappe er blot én mulighed.
Lovliggørelse af den adgangshindrende bro ud for ejendommen samt ud for naboejendommen An-
nasvej 30 vil give adgang til en kort kyststrækning fra Annasvej mod syd. I takt med at ældre broer
erstattes af nye broer vil det være muligt at forbedre adgangsforholdene på en større del af kyststrækningen.
Der er derfor sagligt grundlag for at meddele påbud.
Spørgsmålet om passivitet er kun aktuelt, hvis det forudsættes, at der i den omhandlede periode har
været en strandbred ud for ejendommen og at badebroen ikke har været en hindring for offentlighedens
ret til at færdes.
Kommunen har ikke fundet grundlag for at bringe bestemmelsen i lovens § 27 i anvendelse i den
aktuelle sag.
Kommunen har herefter påbudt ejeren at sikre adgangsretten forbi ejendommen ved at fremsende et
forslag til kommunens godkendelse.
6

Klage
Ejeren har i klagen i det hele gentaget det allerede overfor kommunen anførte til det varslede påbud.
Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og afgørelse
I sagens behandling har deltaget 9 af Natur- og Miljøklagenævnets 10 medlemmer: Anne Marie
Rasmussen (formand), Ole Pilgaard Andersen, Martin Glerup, Per Larsen, Marion Pedersen, Poul
Søgaard, Peter Thyssen, Jens Vibjerg og Henrik Waaben.
Natur- og Miljøklagenævnet udtaler:
Ifølge naturbeskyttelseslovens § 22, stk. 1, er strandbredder og andre kyststrækninger åbne for
færdsel til fods, kortvarigt ophold og badning på arealer mellem daglig vandstandslinje og den sammenhængende
landvegetation, der ikke er domineret af salttålende planter eller anden strandbredsvegetation.
Adgang sker på eget ansvar. Det er tilladt kortvarigt at have en båd uden motor
liggende på strandbredden. I perioden 1. april – 30. september skal hunde føres i snor. Hunde skal
altid føres i snor, hvor der er græssende husdyr. I perioden 1. april – 31. maj er ridning tilladt på
den ubevoksede strandbred og direkte ned dertil, hvis der er lovlig adgang til stranden.
Ifølge stk. 3, må offentlighedens adgang ikke forhindres eller vanskeliggøres.
Ifølge lovens § 27, stk. 1, kan kommunalbestyrelsen, for statsejede arealer miljøministeren, bestemme,
at arealer der er omfattet af §§ 22 - 26 helt eller delvist lukkes for offentlighedens adgang, hvis
særlige forhold taler for det.
Kommunalbestyrelsens afgørelser som tilsynsmyndighed efter naturbeskyttelseslovens § 73, stk. 5,
kan ikke påklages til Naturklagenævnet, jf. naturbeskyttelseslovens § 78, stk. 1, 2. pkt. Tilsynsafgørelser
kan dog efter praksis påklages til Naturklagenævnet for så vidt angår fortolkning af lovgrundlaget.
Natur- og Miljøklagenævnet finder ikke grundlag for at anfægte kommunens vurdering, som bl.a. er
foretaget på baggrund af Kammeradvokatens redegørelse, af, at der er strandbred på strækningen
ud for ejendommen store dele af året og dermed strandgangsret efter naturbeskyttelseslovens § 22.
Det er endvidere Natur- og Miljøklagenævnets opfattelse, at badebroen ud for ejendommen vanskeliggør
offentlighedens færdsel i strid med lovens § 22, stk. 3, idet det ikke er muligt at komme bag
om broen, der kun vil kunne passeres, hvis man bukker sig.
Kystdirektoratet meddelte den 7. februar 2007 efter kystbeskyttelsesloven klager lovliggørende
tilladelse til at bibeholde broen efter forudgående høring af kommunens teknik- og miljøforvaltning
på grund af en nedgravet kystnær spildevandsledning. Kystdirektoratets tilladelse er herefter med-
7

delt under forudsætning af, at de af kommunen opstillede krav om en beskyttelseszone på hver side
af ledningen overholdes. Tilladelsen er i øvrigt givet på en række vilkår, herunder om at broen ikke
hindrer eller væsentlig vanskeliggør almenhedens færdsels- og opholdsret langs og på kysten, jf.
naturbeskyttelseslovens § 22, stk. 3.
Det følger af naturbeskyttelseslovens § 73, stk. 5, at tilsynsmyndigheden skal foranledige et ulovligt
forhold lovliggjort, medmindre forholdet er af underordnet betydning. Pligten til at søge lovliggørelse
gælder uanset der kan være gået lang tid siden den ulovlige indretning blev etableret.
Det er dog i praksis antaget, at manglende reaktion på en ulovlighed kan føre til at tilsyns- myndigheden mister muligheden
for håndhævelse, enten på grund af passivitet eller fordi der er forløbet lang tid siden det ulovlige forhold blev etableret.
Ved bedømmelsen af, om retten til håndhævelse må anses for bortfaldet må der foruden den forløbne tid lægges en vis
vægt på om en ejer har indrettet sig i tillid til at retten ikke vil blive gjort gældende, herunder karakteren af de håndhævelsesskridt,
som myndigheden måtte have taget. Hvilken vægt dette forhold skal tillægges afhænger bl.a. af karakteren af den
ulovlige indretning samt en afvejning af den almene interesse i lovliggørelse overfor hensynet til ejeren af ejendommen.
Klager findes ikke at have godtgjort at der har været en adgangshindrende badebro på stedet før
2006. Natur- og Miljøklagenævnet finder herefter ikke at kommunen - på grund af den tid, der er
gået siden broen blev opført - er afskåret fra at håndhæve strandgangsretten ud for klagers ejendom.
Natur- og Miljøklagenævnet finder endvidere ikke, at klager på baggrund af Kystdirektoratets afgørelse
i 2007, kunne have en forventning om, at kommunen ikke ville tage yderligere skridt med
henblik på at sikre strandgangsretten efter naturbeskyttelseslovens § 22. Efter en samlet vurdering,
herunder en afvejning af den samfundsmæssige interesse i lovliggørelse over for hensynet til klager
finder nævnet ikke at der er udvist en sådan myndighedspassivitet at kommunen af den grund har
fortabt retten til at håndhæve strandgangsretten.
Kommunens begrundelse for ikke at bringe bestemmelsen i naturbeskyttelseslovens § 27 i anvendelse
i denne sag er at kommunen ved at udstede det omhandlede påbud giver offentligheden mulighed
for at færdes på et stykke strand fra Annasvej sydpå. Kommunen har oplyst, at der nu også er ud-
stedt påbud til ejeren af ejendommen Høyrups Alle 37 om at sikre adgangsretten forbi denne ejendom
og at påbuddet ikke er påklaget. Der er dermed er skabt adgang på det meste af strækningen
fra Annasvej til Høyrups Alle, idet broen ud for Høyrups Alle 39 med nogen besvær vil kunne passeres.
Det er endvidere kommunens vurdering, at det vil blive muligt yderligere at forbedre adgangsforholdene
på kyststrækningen, f.eks. når eksisterende broer skal fornys eller ændres væsentligt.
Herefter og idet det er muligt at færdes langs kysten på store dele af strækningen finder Natur- og
Miljøklagenævnet ikke grundlag for at tilsidesætte kommunens beslutning om ikke at bringe bestemmelsen
i anvendelse.
8

Der kan herefter ikke gives medhold i klagen.
På Natur- og Miljøklagenævnets vegne
Lisbeth Toft- Petersen
Fuldmægtig
9