Effektmåling af praksisundersøgelser - Ankestyrelsen
Effektmåling af praksisundersøgelser - Ankestyrelsen
Effektmåling af praksisundersøgelser - Ankestyrelsen
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
<strong>Ankestyrelsen</strong><br />
<strong>Effektmåling</strong> <strong>af</strong><br />
<strong>praksisundersøgelser</strong><br />
2006
Indholdsfortegnelse<br />
2<br />
Side Kapitel<br />
3 Sammenfatning<br />
7 Kapitel 1<br />
Baggrunden for projektet<br />
11 Kapitel 2<br />
Generelt om <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
17 Kapitel 3<br />
<strong>Effektmåling</strong><br />
19 Kapitel 4<br />
Identifikation <strong>af</strong> effekter<br />
25 Kapitel 5<br />
Statistisk usikkerhed<br />
30 Kapitel 6<br />
Model til effektmåling<br />
35 Kapitel 7<br />
Udmøntning<br />
40 Kapitel 8<br />
Kvantificering <strong>af</strong> sagsvurderingerne<br />
43 Kapitel 9<br />
Forslag til effektmålingsscenarie<br />
48 Bilag<br />
Bilag 1 Lovgrundlag<br />
Bilag 2 Samarbejds<strong>af</strong>talen mellem <strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn<br />
Bilag 3 Katalog over emner for <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
Bilag 4 <strong>Ankestyrelsen</strong>s og de sociale nævns <strong>praksisundersøgelser</strong> i 2005<br />
Bilag 5 Udkast til skabelon til måleskema (arbejdsgruppe 2)<br />
Bilag 6 Manual for måling <strong>af</strong> sagerne i <strong>praksisundersøgelser</strong> (arbejdsgruppe 2)<br />
Bilag 7 Uddybning <strong>af</strong> logistiske regressionsmodel<br />
Bilag 8 Vejledende retningslinier til struktur i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne (arbejdsgruppe<br />
2)
Sammenfatning<br />
Praksisundersøgelser gennemføres som led i <strong>Ankestyrelsen</strong>s og de sociale nævns<br />
forpligtelse til at koordinere, at <strong>af</strong>gørelser, der kan indbringes for <strong>Ankestyrelsen</strong> og<br />
de sociale nævn, træffes i overensstemmelse med lovgivningen og praksis. <strong>Ankestyrelsen</strong><br />
har de senere år oplevet en stigende interesse for <strong>praksisundersøgelser</strong>ne,<br />
både som et instrument til at <strong>af</strong>dække kommunerne praksis, og som et opfølgnings-<br />
og overvågningsinstrument. De er anerkendt som et unikt og fagligt meget<br />
velunderbygget redskab, som går tæt på den kommunale sagsbehandling.<br />
Der gennemføres imidlertid på nuværende tidspunkt ikke en systematisk måling <strong>af</strong>,<br />
hvorvidt <strong>praksisundersøgelser</strong>ne har en effekt på kvaliteten <strong>af</strong> kommunernes sagsbehandling,<br />
hverken i <strong>Ankestyrelsen</strong> eller i nævnene. <strong>Effektmåling</strong> <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
vurderes at være relevant til at give information om det relativt omkostningstunge<br />
redskab.<br />
I forhold til ønsket om at kunne måle effekten <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne er der<br />
behov for at udvikle en metode til systematisk effektmåling på baggrund <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> har i den forbindelse fået midler <strong>af</strong> Socialministeriet til at gennemføre<br />
et udviklingsprojekt i samarbejde med SFI med henblik på<br />
• At udvikle <strong>praksisundersøgelser</strong>nes design med henblik på en bedre opfølgning<br />
• At udvikle effektmål<br />
• At gennemføre effektmåling <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
I nærværende rapport <strong>af</strong>rapporteres projektet. Rapporten indledes med en beskrivelse<br />
<strong>af</strong> baggrunden for projektet samt et generelt kapitel om <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
Der vil i det følgende være en gennemgang <strong>af</strong> de væsentligste konklusioner i de øvrige<br />
kapitler i rapporten.<br />
<strong>Effektmåling</strong> – kapitel 3<br />
I kapitlet præsenteres effektmålingsbegrebet. <strong>Effektmåling</strong> <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
vurderes at være relevant for at få information og viden om, hvorvidt <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
har en adfærdsændrende virkning på de kommunale aktører. Et <strong>af</strong><br />
formålene med <strong>praksisundersøgelser</strong>ne er, at de skal føre til øget kvalitet i sagsbehandlingen.<br />
En metode til at gennemføre effektmåling <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne er ved at udvælge<br />
en testgruppe og en kontrolgruppe og via statistiske metoder vurdere, om<br />
3
det at have deltaget i <strong>praksisundersøgelser</strong> giver en signifikant forbedring i sagsbehandlingen<br />
i forhold til ikke at have deltaget.<br />
Identifikation <strong>af</strong> effekter – kapitel 4<br />
I kapitlet fremhæves 3 typer <strong>af</strong> effekter, hvorigennem det kan tænkes, at <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
kan påvirke sagsbehandlingen i kommunerne. Det drejer sig om<br />
4<br />
• Deltagelseseffekt (skyldes forbedret sagsbehandlingskvalitet deltagelse i<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>?)<br />
• Informationseffekt (skyldes forbedret sagsbehandlingskvalitet, at kommunen<br />
er informeret om <strong>praksisundersøgelser</strong>nes resultater generelt?)<br />
• Offentliggørelseseffekt (skyldes forbedret sagsbehandlingskvalitet, at den<br />
enkelte kommunes resultater bliver offentliggjort?)<br />
Det vurderes, at alene deltagelseseffekten vil være mulig at identificere, såfremt der<br />
udelukkende foreligger de oplysninger, som fås gennem <strong>praksisundersøgelser</strong>ne.<br />
Hvis der derimod indhentes supplerende oplysninger fra kommunerne i forbindelse<br />
med <strong>praksisundersøgelser</strong>ne, vurderes det muligt også at måle informationseffekter.<br />
Det vurderes ikke muligt at måle offentliggørelseseffekten.<br />
For at kunne måle deltagelseseffekter og informationseffekter forudsætter det, at<br />
de valgte kommunegrupper er grundlæggende ens. Det vurderes ikke problematisk<br />
at sammensætte kommunegrupperne, der skal indgå i effektmåling, så de er grundlæggende<br />
ens.<br />
Ved brug <strong>af</strong> supplerende spørgsmål til kommunerne vil det i øvrigt være muligt at<br />
måle effekten på kommunernes sagsbehandling <strong>af</strong> eventuelt igangsatte initiativer i<br />
kommunerne.<br />
Statistisk usikkerhed – kapitel 5<br />
For at kunne vurdere, om udviklingen i sagsbehandlingskvaliteten skyldes deltagelse<br />
i <strong>praksisundersøgelser</strong>, er det vigtigt, at der er statistisk sikkerhed for, at de observerede<br />
fejlandele i kommunerne ikke bygger på tilfældige udsving, men er sigende<br />
for den faktiske fejltendens i kommunerne. I kapitlet gennemgås begrebet<br />
statistisk usikkerhed. Det konkluderes, at den statistiske usikkerhed kan mindskes<br />
ved at øge sagsantallet i undersøgelsen samt ved at vurdere sagerne på flere<br />
spørgsmål.<br />
Model til effektmåling – kapitel 6<br />
Ved brug <strong>af</strong> den logistiske regressionsmodel opstilles der i kapitlet forskellige effektmål.<br />
Ved beregning <strong>af</strong> konfidensintervaller kan det <strong>af</strong>gøres, om en given udvikling<br />
har været signifikant, eller det blot er tilfældigt, at der er observeret en udvikling.<br />
Fundamentale ændringer i lovgivningen i perioden mellem de <strong>praksisundersøgelser</strong>,<br />
som indgår i effektmåling, kan have betydning for fortolkning <strong>af</strong> effektmålene,
men det må bero på en konkret vurdering ved tilrettelæggelsen og gennemførelsen<br />
<strong>af</strong> den enkelte effektmåling.<br />
Udmøntning – kapitel 7<br />
I dette kapitel opstilles de grundlæggende betingelser og forudsætninger for, at effektmålingen<br />
kan udmøntes.<br />
På grund <strong>af</strong> forskellige problemstillinger i bevillings- og <strong>af</strong>slagssager foreslås det, at<br />
de to sagstyper adskilles, således at der i den enkelte praksisundersøgelse fremover<br />
kun indgår enten bevillingssager eller <strong>af</strong>slagssager. Det er <strong>Ankestyrelsen</strong>s vurdering,<br />
at det vil indebære et kvalitetsløft i forhold til især vurdering <strong>af</strong> kommunernes<br />
praksis i <strong>af</strong>slagssagerne.<br />
I <strong>Ankestyrelsen</strong>s <strong>praksisundersøgelser</strong> er der hidtil blevet indkaldt både kommunale<br />
<strong>af</strong>gørelser og <strong>af</strong>gørelser fra nævnene. Fremover vil <strong>praksisundersøgelser</strong>ne primært<br />
fokusere på kommunesager, mens der ca. hvert andet år vil blive gennemført<br />
en praksisundersøgelse udelukkende med nævnssager.<br />
Med ønsket om at reducere den statistiske usikkerhed i effektmålingen, er det forventningen,<br />
at <strong>Ankestyrelsen</strong> fremover kan håndtere 150 sager pr. undersøgelse,<br />
mens de sociale nævn samt beskæftigelsesankenævnene forventes at kunne håndtere<br />
80 sager i gennemsnit pr. undersøgelse.<br />
Af hensyn til de statistiske analyser er det nødvendigt, at data fra alle <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
samles centralt i <strong>Ankestyrelsen</strong>. Da nævnene ikke anvender E-survey, opretter<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> måleskemaerne for nævnene, og der oprettes en udtræksfunktion,<br />
så nævnene selv kan trække data ud til brug for <strong>af</strong>rapportering <strong>af</strong> undersøgelserne.<br />
Kvantificering <strong>af</strong> sagsvurderingerne – kapitel 8<br />
For at kunne gennemføre effektmåling og statistiske tests er det nødvendigt at<br />
kvantificere sagsvurderingerne. Der er i kapitlet opstillet et forslag til karaktersystem,<br />
hvor hver enkelt sag gives scorer i henhold til den vurderede sagsbehandlingskvalitet.<br />
Desuden skal der foretages en vægtning <strong>af</strong> spørgsmålene i de måleskemaer,<br />
som skal anvendes til vurderingerne. Det endelige karaktersystem og<br />
vægtning kan ikke fastlægges, førend nye måleskemaer mv. er <strong>af</strong>prøvet i praksis.<br />
Der lægges imidlertid op til, at der i måleskemaerne så vidt muligt anvendes graduerede<br />
svarmuligheder for at fastholde så meget information om sagerne samt kunne<br />
give kommunerne så nuanceret tilbagemelding på sagerne som muligt.<br />
Som led i en kvalitetssikring foreslås det, at der nedsættes en intern arbejdsgruppe i<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> til at gennemgå måleskemaer samt karaktergivning og vægtning, inden<br />
de enkelte undersøgelser i nævnene og <strong>Ankestyrelsen</strong> igangsættes. Derudover<br />
foreslås der iværksat en censorordning i nævnene, således at der i forbindelse med<br />
hver praksisundersøgelse udveksles et antal sager med statsforvaltningen i naboregionen,<br />
som foretager en prøvemåling. Det vil sikre, at der er overensstemmelse i<br />
vurderingerne.<br />
5
Ligeledes som led i kvalitetssikringen foreslås, at der fremover i <strong>Ankestyrelsen</strong> <strong>af</strong>holdes<br />
2 møder i møderækken årligt med nævnssekretariaterne for både de sociale<br />
nævn og beskæftigelsesankenævnene frem for det ene, som <strong>af</strong>holdes på nuværende<br />
tidspunkt. Formålet med 2 møder årligt vil være at sikre ens forståelse <strong>af</strong> kvaliteten.<br />
Forslag til effektmålingsscenarie – kapitel 9<br />
Der opstilles et forslag til, hvordan en effektmåling kan gennemføres med inddragelse<br />
<strong>af</strong> udvalgte kommuner i 2006 og 2008. Testgruppen og kontrolgruppen foreslås<br />
valgt ud fra den kommende Region Hovedstaden. Dels sker der færrest kommunesammenlægninger<br />
her, og dels vil det være nemmere at <strong>af</strong>holde eventuelle<br />
sparringsmøder. Desuden forudsætter effektmålingen, at de to kommunegrupper<br />
er grundlæggende ens, så kommuneopdelingen tager hensyn til befolkningsantal og<br />
antallet <strong>af</strong> kommunesammenlægninger.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> gennemfører den første praksisundersøgelse, mens Statsforvaltning<br />
Hovedstaden og <strong>Ankestyrelsen</strong> gennemfører de opfølgende <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
Det nye koncept for <strong>praksisundersøgelser</strong> vil blive <strong>af</strong>prøvet på de første <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
i 2006 i både <strong>Ankestyrelsen</strong> og nævnene. Den sidste <strong>af</strong> <strong>Ankestyrelsen</strong>s<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong> i 2006 udvælges til at indgå i effektmålingen. Som emne<br />
foreslås sygedagpengeområdet.<br />
<strong>Effektmåling</strong>sscenariet vil påvirke de sociale nævn i København og Frederiksberg<br />
og statsamterne i København, Frederiksborg samt på Bornholm, idet de fra 2007<br />
vil blive samlet under Statsforvaltning Hovedstaden.<br />
Ovenstående effektmålingsscenarie måler effekten <strong>af</strong> <strong>Ankestyrelsen</strong>s <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
Det vil være oplagt, at en senere effektmåling måler effekten <strong>af</strong> en praksisundersøgelse<br />
udarbejdet <strong>af</strong> det sociale nævn eller et <strong>af</strong> de kommende beskæftigelsesankenævn.<br />
6
1 Baggrunden for projektet om<br />
effektmåling<br />
1.1 Baggrunden for projektet om effektmåling<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> har de senere år oplevet en stigende interesse for <strong>praksisundersøgelser</strong>,<br />
både som et instrument til at <strong>af</strong>dække kommunernes praksis, og som<br />
et overvågningsinstrument. Førtidspensions- og anbringelsesreformen er to<br />
eksempler på det voksende politiske ønske om at bruge <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
til at dokumentere og koordinere den kommunale sagsbehandling.<br />
Der gennemføres imidlertid ikke systematisk effektmåling <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
på nuværende tidspunkt, hverken i <strong>Ankestyrelsen</strong> eller i de sociale nævn.<br />
Der eksisterer derfor kun en begrænset viden om effekten <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> har imidlertid anekdotisk belæg for, at en række kommuner<br />
i forbindelse med konkrete <strong>praksisundersøgelser</strong> har ændret deres praksis<br />
og interne retningslinier. Men der foreligger ikke viden om den samlede effekt<br />
på den kommunale praksis.<br />
De sociale nævn har forsøgt at måle effekterne <strong>af</strong> <strong>Ankestyrelsen</strong>s <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
gennem regionale <strong>praksisundersøgelser</strong> som opfølgning på <strong>Ankestyrelsen</strong>s<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>. I de pågældende undersøgelser er resultaterne<br />
sammenlignet direkte med resultaterne fra <strong>Ankestyrelsen</strong>s landsdækkende<br />
praksisundersøgelse. Denne metode har begrænset anvendelighed, da det er en<br />
forudsætning for at kunne måle for eksempel deltagelseseffekten <strong>af</strong> en praksisundersøgelse,<br />
at undersøgelsen gentages med deltagelse <strong>af</strong> de samme kommuner<br />
som i den oprindelige undersøgelse. Dertil kommer, at antallet <strong>af</strong> sager i en<br />
nævnsundersøgelse ikke er tilstrækkeligt til at kunne sige noget generelt om effekten<br />
<strong>af</strong> en praksisundersøgelse.<br />
SFI gennemførte i 2001 en undersøgelse <strong>af</strong> <strong>Ankestyrelsen</strong>s praksiskoordinerende<br />
indsats på førtidspensionsområdet 1 . Undersøgelsen handlede om, hvordan<br />
de redskaber, som <strong>Ankestyrelsen</strong> anvender i det praksiskoordinerende arbejde,<br />
virker. Undersøgelsen var således ikke kun begrænset til <strong>praksisundersøgelser</strong>ne,<br />
men omhandlede ligeledes praksiskoordinerende redskaber som for<br />
eksempel telefonisk rådgivning, regionale møder, statistikker og principielle <strong>af</strong>gørelser.<br />
1 Benchmarking på førtidspensionsområdet – virker Den Sociale Ankestyrelses praksiskoordinering? København<br />
2001.<br />
7
8<br />
I undersøgelsen var den forventede effekt <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne, at de berørte<br />
medarbejdere i de kommuner, hvor <strong>praksisundersøgelser</strong>ne er gennemført,<br />
ville ændre adfærd i overensstemmelse med anbefalingerne fra <strong>Ankestyrelsen</strong>,<br />
og at variationen i <strong>af</strong>gørelsespraksis mellem kommunerne dermed ville<br />
mindskes, det vil sige, at <strong>af</strong>vigelser fra det forventede antal tilkendelser <strong>af</strong> førtidspension<br />
ville blive mindre.<br />
I undersøgelsen undersøgte man således, hvorvidt <strong>Ankestyrelsen</strong>s gennemførelse<br />
<strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne havde en effekt på kommunernes <strong>af</strong>gørelsespraksis<br />
ved at mindske antallet <strong>af</strong> tilkendelser, eller ved at antallet <strong>af</strong> tilkendelser<br />
nærmede sig det forventede antal tilkendelser.<br />
Undersøgelsen viste, at det var svært at identificere klare landsdækkende effekter<br />
<strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne, hvorimod det tydede på, at der var en effekt for<br />
de involverede kommuner. Konklusionerne i SFI’s undersøgelse var, at der var<br />
tale om en forholdsvis svag effekt.<br />
Hvor SFI-undersøgelsen vurderede effekten i forhold til <strong>praksisundersøgelser</strong>nes<br />
indvirkning på tilkendelseshyppigheden, er det hensigten i nærværende<br />
projekt at vurdere <strong>praksisundersøgelser</strong>nes eventuelle effekt på kvaliteten <strong>af</strong><br />
den kommunale sagsbehandling.<br />
Med <strong>praksisundersøgelser</strong>nes nuværende design er det imidlertid ikke muligt at<br />
anvende dem til en sådan systematisk effektmåling. Problemet med designet er<br />
især, at det er vanskeligt at sammenligne de enkelte <strong>praksisundersøgelser</strong>, eftersom<br />
spørgsmålene ikke er identiske i alle undersøgelserne. <strong>Effektmåling</strong> forudsætter<br />
desuden en forøget kvantificering <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne.<br />
Der er på den baggrund behov for at udvikle en metode til systematisk effektmåling<br />
<strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne og deres indvirkning på kvaliteten <strong>af</strong> kommunernes<br />
sagsbehandling. Det indebærer samtidig, at der skal ske en udvikling<br />
<strong>af</strong> den metode, der i dag bruges til at gennemføre <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> har fået midler <strong>af</strong> Socialministeriet til at gennemføre et udviklingsprojekt<br />
i samarbejde med SFI om at udvikle <strong>praksisundersøgelser</strong>nes design<br />
med henblik på en bedre opfølgning ved at udvikle effektmål og gennemføre<br />
effektmåling.<br />
Der er samtidig bevilget midler til et projekt om benchmarking <strong>af</strong> de kommuner<br />
som deltager i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne. Dette projekt er <strong>af</strong>rapporteret selvstændigt,<br />
jf. rapport om benchmarking <strong>af</strong> kommunernes sagsbehandling, men<br />
de to projekter skal ses i en sammenhæng.
1.2 Mål for effektmålingsprojektet<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong>s <strong>praksisundersøgelser</strong> er anerkendt som et unikt og fagligt meget<br />
velunderbygget redskab. Der er imidlertid som nævnt behov for i højere<br />
grad at kunne måle effekten <strong>af</strong> undersøgelserne. Det skyldes især, at<br />
• Praksisundersøgelser er et meget centralt, men relativt ressourcekrævende<br />
redskab<br />
• Brugbare effektmål er en forudsætning for at kunne udvikle og målrette<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
<strong>Effektmåling</strong>sprojektet skal på den baggrund opstille modeller for, hvorledes<br />
der kan effektmåles på <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
<strong>Effektmåling</strong> stiller krav til <strong>praksisundersøgelser</strong>nes gennemførelse og design.<br />
Eksempelvis vil der være behov for at overveje, hvorledes kommuner og sager<br />
udtrækkes, således at der sikres den tilstrækkelige repræsentativitet. Endvidere<br />
vil der være behov for, at <strong>Ankestyrelsen</strong>s vurderinger i højere grad gradueres<br />
og kvantificeres, således at det er muligt at sammenligne vurderinger <strong>af</strong> de enkelte<br />
målepunkter, og således at det er lettere at følge en udvikling over årene.<br />
<strong>Effektmåling</strong>sprojektet skal derfor blandt andet overveje, hvorledes måleskemaerne<br />
skal opbygges, og hvorledes sagsbehandlernes vurderinger <strong>af</strong> de forskellige<br />
elementer <strong>af</strong> sagerne skal fremgå <strong>af</strong> måleskemaerne.<br />
Det vil forøge anvendeligheden <strong>af</strong> effektmålingen, hvis nævnenes <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
kan inddrages. Det vil fordre, at nævnene måler sagerne på samme<br />
måde som <strong>Ankestyrelsen</strong>. Det vil endvidere kræve, at nævnene udvælger<br />
kommuner og sager under hensyntagen til de samme krav om repræsentativitet<br />
som <strong>Ankestyrelsen</strong>.<br />
Fælles design og fælles opfølgningsramme for såvel regionale som nationale<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong> vil derfor være hensigtsmæssigt. I forbindelse med effektmåling<br />
er det <strong>af</strong>gørende, at der sker en ensartet måling <strong>af</strong> sagerne i de <strong>praksisundersøgelser</strong>,<br />
der indgår i effektmålingen. Som led i projektet er derfor behov<br />
for at udarbejde en manual for måling <strong>af</strong> sager i forbindelse med <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
9
10<br />
1.3 Organisering <strong>af</strong> effektmålingsprojekt<br />
På baggrund <strong>af</strong> ovenstående blev nedsat to arbejdsgrupper, der skulle udvikle<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>ne med henblik på effektmåling.<br />
I kommissoriet for arbejdsgruppe 1 fremgår det blandt andet, at arbejdsgruppen<br />
skulle<br />
• Beskrive, hvorledes <strong>praksisundersøgelser</strong>ne kan kvantificeres, således at<br />
der kan gennemføres effektmålinger<br />
• Beskrive, hvordan sager og kommuner udvælges i forbindelse med<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>, således at der kan foretages effektmål<br />
• Etablere grundlaget for, at vurderingerne <strong>af</strong> sagerne i de sociale nævns<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong> kan anvendes til effektmåling<br />
• Deltage i gennemførelsen/tilrettelæggelsen <strong>af</strong> den første effektmåling i<br />
2006<br />
Gruppen har h<strong>af</strong>t repræsentanter for SFI og <strong>Ankestyrelsen</strong>. Gruppen har <strong>af</strong>rapporteret<br />
løbende til styregruppen for praksiskoordinering i <strong>Ankestyrelsen</strong>.<br />
Arbejdsgruppens oplæg vil blive sendt i høring hos de sociale nævn, Socialministeriet,<br />
Beskæftigelsesministeriet, Integrationsministeriet og Indenrigsministeriet.<br />
Denne rapport udgør <strong>af</strong>rapporteringen fra arbejdsgruppe 1.<br />
I kommissoriet for arbejdsgruppe 2 fremgår det, at gruppen skulle <strong>af</strong>klare en<br />
række praktiske og principielle spørgsmål med henblik på at fremme klarhed<br />
og ensartethed i målingen <strong>af</strong> sagerne.<br />
Arbejdsgruppen skulle:<br />
• Udarbejde en manual for måling <strong>af</strong> sagerne - herunder opstille fælles<br />
målepunkter til vurdering <strong>af</strong> sagerne i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
• Overveje målingen i tvivlstilfælde, for eksempel hvis <strong>Ankestyrelsen</strong> ikke<br />
har praksis på et område, eller hvis sagen ikke er tilstrækkelig oplyst<br />
• Tage stilling til, om måleskemaerne også skal udsendes til kommunerne<br />
og nævnene, således at de kan foretage en parallel-måling <strong>af</strong> sagerne<br />
• Overveje strukturen i rapporterne om <strong>praksisundersøgelser</strong>ne, herunder<br />
om de skal opdeles i to dele, idet rapporterne skal kunne bruges<br />
som input både for de politiske beslutningstagere i kommunerne og for<br />
sagsbehandlerne<br />
I gruppen har deltaget repræsentanter for <strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale<br />
nævn. Produkterne fra gruppens arbejde indgår som bilag i denne rapport.
2 Generelt om <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
2.1 Indledning<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn har en forpligtelse til at koordinere, at <strong>af</strong>gørelser,<br />
der kan indbringes for <strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn, træffes i overensstemmelse<br />
med lovgivningen 2 .<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> har ansvaret for praksiskoordinering på landsplan, mens nævnene<br />
har ansvaret på regionalt plan. <strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn skal samarbejde<br />
om koordineringsarbejdet, og der er indgået en samarbejds<strong>af</strong>tale, som danner udgangspunkt<br />
for det løbende samarbejde, jf. bilag 2.<br />
Som led i <strong>Ankestyrelsen</strong>s praksiskoordinerende opgave udarbejder styrelsen hvert<br />
år et antal <strong>praksisundersøgelser</strong>, som har til formål at <strong>af</strong>dække den kommunale<br />
praksis og reducere praksisspredning i kommuner og nævn. Målet er at sikre, at<br />
borgerne behandles ens, lige meget hvor i landet de er bosat. Praksisundersøgelser<br />
skal derfor ses som et fremadrettet redskab, der kan være med til at styrke borgernes<br />
retssikkerhed.<br />
Praksisundersøgelserne <strong>af</strong>dækker effektivt den kommunale praksis på et givent<br />
område. Det skyldes, at det i forbindelse med <strong>praksisundersøgelser</strong> er muligt at<br />
komme meget grundigt ind i de enkelte sager. Praksisundersøgelser er ressourcekrævende,<br />
men giver en viden, der er svær at opnå på anden vis.<br />
De praksiskoordinerende instanser kan ikke i forbindelse med en praksisundersøgelse<br />
tage underinstansernes <strong>af</strong>gørelser op <strong>af</strong> egen drift med henblik på at ændre<br />
<strong>af</strong>gørelsen 3 , ligesom praksiskoordineringen heller ikke bedømmer hensigtsmæssigheden<br />
<strong>af</strong> kommunernes forretningsgange eller det lokale serviceniveau.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> og nævnene retter opmærksomheden på problemerne, anbefaler<br />
indsatsområder over for kommunerne og deltager i en fremadrettet dialog om forbedringsmulighederne.<br />
Det er imidlertid kommunerne, der har ansvaret for planlægningen<br />
og udførelsen <strong>af</strong> opgaverne på det sociale område. Ligeledes er det<br />
2 Lovgrundlaget herfor er beskrevet i §§ 76 – 79a i lov om retssikkerhed og administration på det<br />
sociale område – Socialministeriets lovbekendtgørelse nr. 847 <strong>af</strong> 8. september 2005 og §§ 30 – 36 i<br />
Socialministeriets bekendtgørelse nr. 1127 <strong>af</strong> 25. november 2005 om retssikkerhed og administration<br />
på det sociale område (se bilag 1).<br />
3 Jf. dog § 47 i lov om social service, hvor <strong>Ankestyrelsen</strong> har beføjelser til at træffe <strong>af</strong>gørelser uden<br />
klage i visse sager på børn- og ungeområdet.<br />
11
kommunernes ansvar, at sagsbehandlingen er lovmedholdelig og således hverken<br />
strider mod lovgivningen eller <strong>Ankestyrelsen</strong>s praksis.<br />
2.2 Indholdet i en praksisundersøgelse<br />
Praksisundersøgelser er et redskab, der benyttes med henblik på at få klarhed over,<br />
om myndighedernes <strong>af</strong>gørelser er i overensstemmelse med lovgivningen.<br />
Praksisundersøgelser fungerer således som en kvalitetssikring <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser. Hvis<br />
undersøgelserne <strong>af</strong>dækker fejl og mangler i sagsbehandlingen, giver <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
samtidig et grundlag for at målrette den fremadrettede vejlednings- og<br />
undervisningsindsats.<br />
En praksisundersøgelse består typisk <strong>af</strong>:<br />
• Materiel vurdering<br />
• Formalitetsvurdering<br />
• Vejledning/opfølgning<br />
Materiel vurdering<br />
Ved vurderingen <strong>af</strong> en <strong>af</strong>gørelses materielle indhold vurderes <strong>af</strong>gørelsens korrekthed<br />
i forhold til lovgivningen.<br />
Med lovgivningen sigtes ikke alene til reglerne, som de fremgår <strong>af</strong> love og bekendtgørelser,<br />
men også til den praksis, der kan udledes <strong>af</strong> <strong>Ankestyrelsen</strong>s principielle<br />
<strong>af</strong>gørelser, <strong>af</strong> retspraksis samt <strong>af</strong> vejledninger og vejledende udtalelser fra<br />
blandt andet Folketingets Ombudsmand og ministerier.<br />
Det er i denne forbindelse <strong>af</strong>gørende, at de sager, som indsendes, er tilstrækkeligt<br />
oplyste (retssikkerhedslovens § 10 og officialmaksimen). Vurderingen svarer hovedsagelig<br />
til den prøvelse, som <strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn foretager efter<br />
retssikkerhedslovens § 69 i forbindelse med en klage. Det følger <strong>af</strong> § 69, at det sociale<br />
nævn og <strong>Ankestyrelsen</strong> kan efterprøve retlige spørgsmål.<br />
Vurderingen <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsens materielle indhold er kernen i <strong>praksisundersøgelser</strong> og<br />
er <strong>af</strong>gørende for, om <strong>Ankestyrelsen</strong> eller nævnet kan erklære sig enig eller uenig i<br />
de indsendte <strong>af</strong>gørelser.<br />
12
Formalitetsvurdering<br />
I formalitetsvurderingen vurderes overholdelse <strong>af</strong> forvaltningsmæssige og retssikkerhedsmæssige<br />
regler, herunder reglerne om partshøring, aktindsigt, notatpligt,<br />
krav til begrundelse, skriftlighed og hjemmelsgrundlag. Ligeledes indgår en vurdering<br />
<strong>af</strong> retssikkerhedslovens og særlovgivningens processuelle regler om sagsbehandling<br />
og opfølgning, regler om borgerens inddragelse, helhedsvurdering og vejledning<br />
samt regler i for eksempel sygedagpengeloven om tidlig, samlet vurdering<br />
og 8-ugers vurdering m.v. Det er regler, der understøtter borgerens retssikkerhed<br />
og retter fokus på, at borgeren skal have den rigtige ydelse på det rigtige tidspunkt<br />
– med borgerens involvering og accept.<br />
Vejledning og opfølgning<br />
Sidste led i en praksisundersøgelse er den handlingsrettede vejledning og opfølgning.<br />
Gennemgangen <strong>af</strong> sagerne kan <strong>af</strong>dække problemområder i kommunerne og<br />
nævnenes praksis og sagsbehandling. Det kan være såvel den materielle vurdering<br />
som vurderingen <strong>af</strong>, om de formelle regler er overholdt, der giver anledning til reaktioner<br />
fra <strong>Ankestyrelsen</strong>s eller nævnets side. En praksisundersøgelse giver således<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> og nævnet et godt grundlag for at tilrettelægge den fremadrettede<br />
praksiskoordinering.<br />
Opfølgningen på en praksisundersøgelse fastlægges ud fra resultaterne <strong>af</strong> den konkrete<br />
undersøgelse og de lokale behov hos de involverede kommuner og nævn.<br />
Det kan for eksempel være skriftlig <strong>af</strong>rapportering og skriftlig dialog, dialogmøder<br />
eller efterfølgende deltagelse i vejledningsmøder.<br />
Den efterfølgende dialog er med til at understøtte, at undersøgelsens resultater anvendes<br />
konstruktivt til at forbedre kvaliteten <strong>af</strong> de fremtidige <strong>af</strong>gørelser og dermed<br />
også til at sikre ensartethed på såvel regionalt plan som på landsplan.<br />
2.3 Tilrettelæggelse <strong>af</strong> en praksisundersøgelse i hovedtræk<br />
Ved en praksisundersøgelse indkaldes et antal sager fra de involverede myndigheder,<br />
som herefter gennemgås med henblik på den ovennævnte vurdering og kvalitetssikring<br />
<strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelserne. Det er juridiske eksperter i henholdsvis <strong>Ankestyrelsen</strong><br />
og de sociale nævn, der gennemgår sager, der er <strong>af</strong>gjort <strong>af</strong> underinstansen. De sociale<br />
nævn vurderer kommunale sager, mens <strong>Ankestyrelsen</strong> vurderer såvel kommunale<br />
sager som de sociale nævns sager. Omfanget <strong>af</strong> en praksisundersøgelse<br />
fastlægges således, at <strong>af</strong>dækningen bliver så repræsentativ som mulig.<br />
Efter gennemgang <strong>af</strong> sagerne udarbejdes en rapport, hvor resultaterne <strong>af</strong> praksisundersøgelsen<br />
er beskrevet. Det er vigtigt at medtage i rapporten, hvilke anbefalinger<br />
og vejlednings- og opfølgningsinitiativer undersøgelsen har givet anledning til.<br />
Kommuner og nævn modtager herudover konkrete tilbagemeldinger på de enkelte<br />
sager, der indgår i <strong>Ankestyrelsen</strong>s undersøgelser. Det er forskelligt, hvordan nævnene<br />
giver tilbagemeldinger til kommunerne i deres <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
13
Herefter følger en dialog med de involverede kommuner og nævn om undersøgelsens<br />
resultater og anbefalinger med henblik på den fremadrettede opfølgning.<br />
Praksisundersøgelserne skal således virke gennem information om undersøgelsernes<br />
resultater og anbefalinger.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> tilstræber, at <strong>praksisundersøgelser</strong>ne tilrettelægges med henblik på at<br />
opnå bredest mulig dækning – både for så vidt angår lovområder og for så vidt angår<br />
deltagende kommuner og nævn.<br />
Valg <strong>af</strong> emne til en praksisundersøgelse kan for eksempel være begrundet i et behov<br />
for at belyse praksis på et område, hvor der er usikkerhed om praksis, eller<br />
hvor praksis har vist sig ikke at være korrekt. Det kan også være begrundet i resultaterne<br />
fra en gennemført undersøgelse eller behov for at konstatere, om tidligere<br />
praksiskoordinering har h<strong>af</strong>t effekt. I visse tilfælde kan det være hensigtsmæssigt at<br />
gennemføre en pilotundersøgelse med henblik på at få erfaringer både metodisk og<br />
indholdsmæssigt.<br />
Emnerne i såvel kataloget som i planen for <strong>praksisundersøgelser</strong> i 2005, jf. bilag 3<br />
og 4, <strong>af</strong>spejler, at <strong>Ankestyrelsen</strong> siden førtidspensionsreformens ikr<strong>af</strong>ttræden 1. januar<br />
2003 har fulgt implementeringen <strong>af</strong> de nye regler med henblik på, at der så<br />
hurtigt som muligt fastlægges en sikker praksis på området. Dette sker som led i<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong>s særlige forpligtelse til, i en 5 års periode efter reformens ikr<strong>af</strong>ttræden,<br />
at prioritere praksiskoordineringen højt på dette område.<br />
2.4 Samarbejdet mellem de sociale nævn og <strong>Ankestyrelsen</strong><br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn samarbejder om praksiskoordinering, således at<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> gennemfører <strong>praksisundersøgelser</strong> på landsplan og nævnene på regionalt<br />
plan. Herved tilvejebringes et landsdækkende kendskab til praksis og det<br />
bedst mulige grundlag for den samlede praksiskoordinerende indsats.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn har indgået en <strong>af</strong>tale om, hvordan samarbejdet<br />
som udgangspunkt skal foregå. Samarbejdet udvikles løbende, og den seneste samarbejds<strong>af</strong>tale<br />
er fra januar 2004.<br />
Samarbejds<strong>af</strong>talen indeholder følgende elementer:<br />
14<br />
• Katalog over emner for <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
• Plan over årets <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
• Metode for gennemførelse <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
• Opfølgning<br />
• Oversigt over <strong>af</strong>sluttede og igangværende <strong>praksisundersøgelser</strong>
Katalog over emner for <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> udarbejder et katalog over emner for <strong>praksisundersøgelser</strong> i dialog<br />
med de sociale nævn. Emnerne i kataloget besluttes på et møde med de sociale<br />
nævn, se nedenfor.<br />
Plan over årets <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> udarbejder en plan for det kommende års <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
inden udgangen <strong>af</strong> året på grundlag <strong>af</strong> indmeldinger fra nævnene om påtænkte<br />
emner for kommende <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
De sociale nævn og <strong>Ankestyrelsen</strong> er forpligtet til at gennemføre <strong>praksisundersøgelser</strong>,<br />
som er fastlagt i planen, med mindre andet <strong>af</strong>tales konkret med <strong>Ankestyrelsen</strong>.<br />
Metode for gennemførelse <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> skal godkende såvel emne som metode til gennemførelsen <strong>af</strong> en<br />
praksisundersøgelse. Hidtil har det været den metode, som er beskrevet i bilaget<br />
til samarbejds<strong>af</strong>talen, der som udgangspunkt har skullet anvendes.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> kan <strong>af</strong>tale med et eller flere nævn, at der gennemføres <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
som regionale opfølgningsundersøgelser og dermed effektmålinger.<br />
Flere nævn kan ligeledes samarbejde om undersøgelserne for at sikre større<br />
bredde i de regionale undersøgelser.<br />
Opfølgning<br />
Såvel <strong>Ankestyrelsen</strong> som de sociale nævn tilrettelægger og gennemfører opfølgningen<br />
<strong>af</strong> den enkelte praksisundersøgelse under hensyntagen til resultaterne<br />
<strong>af</strong> legalitetsvurderingen i den konkrete undersøgelse. Her kan egentlige undervisningsforløb<br />
komme på tale. Sådanne undervisningsforløb har hidtil eventuelt<br />
kunne træde i stedet for en praksisundersøgelse.<br />
Oversigt over <strong>af</strong>sluttede og igangværende <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> ajourfører løbende en oversigt over alle <strong>af</strong>sluttede og igangværende<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong> fordelt på lovområder på <strong>Ankestyrelsen</strong>s hjemmeside.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong>s <strong>praksisundersøgelser</strong> kan læses på <strong>Ankestyrelsen</strong>s hjemmeside.<br />
De sociale nævns <strong>praksisundersøgelser</strong> kan læses på statsamternes<br />
hjemmeside.<br />
2.5 Møderække med de sociale nævn<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> har i 2003 indledt en møderække med de sociale nævn for i dialog<br />
med nævnene løbende at udvikle samarbejdet om den praksiskoordinerende<br />
indsats. Det første møde i denne møderække blev <strong>af</strong>holdt i september 2003.<br />
På møderne drøftes desuden fælles problemstillinger, ligesom der kan træffes<br />
beslutninger om de praksiskoordinerende tiltag herunder fastlæggelse <strong>af</strong> de<br />
samlede indsatsområder. Der har siden 2003 været <strong>af</strong>holdt et årligt møde med<br />
nævnene i september/oktober.<br />
15
16<br />
2.6 Det Rådgivende Praksisudvalg<br />
Det Rådgivende Praksisudvalg er nedsat <strong>af</strong> <strong>Ankestyrelsen</strong> for at støtte styrelsen<br />
i arbejdet med at koordinere praksis i <strong>af</strong>gørelserne efter den sociale lovgivning 4 .<br />
Det Rådgivende Praksisudvalgs medlemmer repræsenterer i øvrigt:<br />
• Arbejdsmarkedets interesseorganisationer – DA, LO og FTF<br />
• De samvirkende invalideorganisationer<br />
• Kommuner og amtskommuner<br />
• Statsamtmandsforeningen<br />
• Den Sociale Sikringsstyrelse<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong>s chef er formand for udvalget.<br />
I udvalget drøftes <strong>Ankestyrelsen</strong>s praksiskoordinerende opgaver, herunder resultaterne<br />
<strong>af</strong> de gennemførte <strong>praksisundersøgelser</strong> samt konsekvenserne her<strong>af</strong>.<br />
Udvalget kan således rådgive <strong>Ankestyrelsen</strong> i den overordnede planlægning og<br />
koordinering <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne og den samlede vejledningsindsats.<br />
2.7 Behov for udvikling <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
Måden man indtil nu har gennemført <strong>praksisundersøgelser</strong> på er velegnet til at<br />
vurdere kvaliteten <strong>af</strong> den samlede kommunale sagsbehandling på et givent område,<br />
og på baggrund her<strong>af</strong> at opstille en række anbefalinger.<br />
I forhold til ønsker om at kunne måle effekten <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne er<br />
der imidlertid behov for at kvantificere oplysningerne i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
på en sådan måde, at statistiske metoder kan anvendes. I det følgende vil der<br />
blive redegjort for, hvilke metodemæssige overvejelser det indebærer.<br />
4 Jf. retssikkerhedslovens §§ 80 og 81.
3 <strong>Effektmåling</strong><br />
3.1 Indledning<br />
<strong>Effektmåling</strong> kan forstås som et sæt <strong>af</strong> metoder til dokumentation <strong>af</strong> effekten <strong>af</strong><br />
igangsatte initiativer og tiltag og er blevet et mere udbredt begreb i takt med ønsket<br />
om at prioritere knappe ressourcer. Der er fokus på at vælge de mest omkostningseffektive<br />
instrumenter, og det <strong>af</strong>føder et krav til dokumentation og evaluering<br />
<strong>af</strong> igangsatte initiativer.<br />
<strong>Effektmåling</strong>sbegrebet udspringer fra den medicinske verden, hvor det at måle effekten<br />
<strong>af</strong> en behandling er alt<strong>af</strong>gørende for, om en given behandling kan tages i<br />
anvendelse. Der vil i den sammenhæng være en gruppe, som er blevet udsat for<br />
behandlingen og en kontrolgruppe, som ikke er blevet behandlet. Herefter kan det<br />
måles, om den gruppe, som har været udsat for behandlingen, har fået det signifikant<br />
bedre end gruppen, som ikke modtog behandling.<br />
Som nævnt i kapitel 2 gennemføres <strong>praksisundersøgelser</strong>ne som led i <strong>Ankestyrelsen</strong>s<br />
og nævnenes forpligtigelse til at koordinere praksis på landsplan og det regionale<br />
plan. Formålet med <strong>praksisundersøgelser</strong>ne er at vurdere legaliteten <strong>af</strong> kommunernes<br />
<strong>af</strong>gørelser og udgør dermed en kvalitetsvurdering <strong>af</strong> kommunernes sagsbehandling.<br />
<strong>Effektmåling</strong> i relation til <strong>praksisundersøgelser</strong> kan oversættes med, at <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
er et redskab, hvormed en eventuel effekt på kommunernes sagsbehandling<br />
kan måles. Praksisundersøgelserne tager så at sige temperaturen på den<br />
kommunale sagsbehandling. Det er således et unikt redskab, som går meget tæt på<br />
sagsbehandlingen. Da selve det at gennemføre <strong>praksisundersøgelser</strong>ne er et relativt<br />
omkostningsfuldt instrument, er det relevant at undersøge, om <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
i sig selv har betydning for kvaliteten <strong>af</strong> sagsbehandlingen.<br />
Som ved enhver anden metode til effektmåling er det <strong>af</strong>gørende, at datagrundlaget<br />
er veldokumenteret og velunderbygget, så resultaterne ikke bygger på et for spinkelt<br />
grundlag. Datagrundlaget for <strong>praksisundersøgelser</strong>ne udgør for hver praksisundersøgelse<br />
det sæt <strong>af</strong> vurderinger, som <strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn foretager<br />
<strong>af</strong> de enkelte indkaldte sager.<br />
Formålet med dette effektmålingsprojekt er at udvikle statistiske metoder til at måle,<br />
om <strong>praksisundersøgelser</strong>ne har en effekt på kvaliteten i den kommunale sags-<br />
17
ehandling. Kvaliteten i den kommunale sagsbehandling udledes ud fra det måleskema,<br />
som anvendes til at vurdere de sager, som indgår i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne.<br />
3.2 Rammen for effektmåling<br />
Ved at overføre effektmålingsterminologien inden for den medicinske verden på<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong> vil ”behandlingen” være en praksisundersøgelse foretaget det<br />
ene år, mens ”målingen” det andet år ligeledes er en praksisundersøgelse. Praksisundersøgelserne<br />
er således både en indsats samt et redskab til at måle effekt. Det<br />
giver anledning til særlige udfordringer og gør, at effektmåling <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
adskiller sig fra den gængse måde at anskue begrebet på.<br />
På samme måde som med medicinske behandlinger er det nødvendigt at have en<br />
kontrolgruppe. En måling <strong>af</strong>, om <strong>praksisundersøgelser</strong> har en effekt på den kommunale<br />
sagsbehandling, vil således kunne følge nedenstående skema, jf. tabel 3.1:<br />
Tabel 3.1 Metode til effektmåling <strong>af</strong> praksisundersøgelse<br />
År 1 År 2<br />
Kommunegruppe<br />
gruppe)<br />
1 (test- Deltager i praksisundersøgelse Deltager i praksisundersøgelse<br />
Kommunegruppe 2 (kon- Deltager ikke i praksisunder- Deltager i praksisundersøgelse<br />
trolgruppe)søgelser<br />
På baggrund <strong>af</strong> resultaterne fra <strong>praksisundersøgelser</strong>ne kan det udledes, om det at<br />
have deltaget i en praksisundersøgelse har en signifikant effekt på sagsbehandlingskvaliteten<br />
for de to kommunegrupper.<br />
3.3 Sammenfatning<br />
<strong>Effektmåling</strong> <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong> er relevant for at få information og viden<br />
om, hvorvidt <strong>praksisundersøgelser</strong>ne har en adfærdsændrende virkning på de<br />
kommunale aktører. Et <strong>af</strong> formålene med <strong>praksisundersøgelser</strong>ne er, at de skal føre<br />
til øget kvalitet i sagsbehandlingen.<br />
En metode til at gennemføre effektmåling <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne er ved at udvælge<br />
en testgruppe og en kontrolgruppe og via statistiske metoder vurdere, om<br />
det at have deltaget i <strong>praksisundersøgelser</strong> giver en signifikant forbedring i sagsbehandlingen<br />
i forhold til ikke at have deltaget.<br />
18
4 Identifikation <strong>af</strong> effekter<br />
4.1 Typer <strong>af</strong> effekter<br />
I dette <strong>af</strong>snit opstilles først en række kanaler, hvorigennem det kan tænkes, at<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>ne kan påvirke sagsbehandlingen.<br />
Dernæst forklares, hvilke antagelser man må gøre sig, for at en konkret statistisk<br />
måling kan tolkes som en effekt <strong>af</strong> praksisundersøgelsen.<br />
Praksisundersøgelserne kan tænkes at forbedre sagsbehandlingen gennem information<br />
om resultaterne <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne. Sagsbehandlerne bliver via <strong>af</strong>rapportering<br />
<strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne informeret om sager, som ikke er i overensstemmelse<br />
med praksis og gældende lovbestemmelser, og dernæst bestræber de sig<br />
ideelt set på at forbedre sagsbehandlingen. Denne effekt kan kaldes informationseffekten.<br />
Som nævnt kræver effektmålingen en gruppe, der er blevet ”behandlet” og en kontrolgruppe,<br />
der ikke er ”behandlet”. Problemet med måling <strong>af</strong> ovennævnte informationseffekter<br />
er, at alle kommuner umiddelbart bliver ”behandlet” i den forstand,<br />
at alle kommuner har mulighed for at lære <strong>af</strong> de offentliggjorte resultater <strong>af</strong><br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>ne. For at måle informationseffekter, kan der derfor indsamles<br />
supplerende oplysninger via spørgeskemaer i tilknytning til <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
5 . De supplerende oplysninger skal <strong>af</strong>sløre kommunernes kendskab til resultaterne<br />
fra de foregående <strong>praksisundersøgelser</strong>. 6<br />
Man kan også forestille sig, at der er en særlig effekt for de kommuner, der deltager<br />
i <strong>praksisundersøgelser</strong>. Disse kommuner og sagsbehandlere er formentlig særligt<br />
opmærksomme på, om sagsbehandlingen <strong>af</strong> mangelfuld. Man kan derfor tale<br />
om en deltagelseseffekt. Den effekt kan sandsynligvis måles uden supplerende spørgsmål.<br />
Det kan ligeledes tænkes, at <strong>praksisundersøgelser</strong>ne kan have en offentliggørelseseffekt,<br />
hvor sagsbehandlerne og kommunerne gør sig ekstra umage, hvis de ved, at kommunens<br />
resultat bliver offentliggjort, fordi de ikke ønsker at blive fremhævet som<br />
en kommune med ringe sagsbehandlingskvalitet. Hidtil har <strong>Ankestyrelsen</strong> ikke of-<br />
5 Indsamling <strong>af</strong> supplerende/generelle oplysninger er anvendt i forbindelse med <strong>Ankestyrelsen</strong>s<br />
praksisundersøgelse ”Førtidspension efter arbejdsevnemetoden”, <strong>Ankestyrelsen</strong> 2005. Her blev der<br />
spurgt til kommunens retningslinier for udarbejdelse <strong>af</strong> ressourceprofil.<br />
6 Man kunne også udnytte spørgeskemaerne til at belyse, hvad kommunerne gør for at forbedre<br />
sagsbehandlingen.<br />
19
fentliggjort vurderingen <strong>af</strong> den enkelte kommunes sager 7 , hvorfor det er sandsynligt,<br />
at denne effekt ikke hidtil har været væsentlig. Effekten kan blive større, hvis<br />
fejlhyppigheder for kommuner bliver offentliggjort i fremtiden i forbindelse med<br />
eksempelvis benchmarking.<br />
Slutteligt kan informationseffekter tænkes at gå på tværs <strong>af</strong> sagsområder. Mange <strong>af</strong><br />
sagsbehandlingsprincipperne og spørgsmålene i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne er de<br />
samme fra sagsområde til sagsområde, så det er meget sandsynligt, at sagsbehandlere<br />
på et område kan lære <strong>af</strong> mangler vedrørende for eksempel dokumentation fra<br />
et andet område. Man kan også forestille sig deltagelseseffekter på tværs <strong>af</strong> sagsområder:<br />
måske bliver en kommune bedre til at sagsbehandle på hjemmehjælpsområdet,<br />
hvis den har deltaget i en praksisundersøgelse om førtidspension.<br />
4.2 Hvilke typer effekter kan man forvente at identificere<br />
statistisk?<br />
Hvilke typer <strong>af</strong> effekter, der kan forventes at blive identificeret gennem de statistiske<br />
modeller, <strong>af</strong>hænger som nævnt <strong>af</strong>, om der stilles supplerende spørgsmål til<br />
sagsbehandlerne eller den kommunale ledelse eller ej.<br />
4.2.1 Statistiske opgørelser uden spørgeskemaoplysninger<br />
Hvis det udelukkende er vurderingerne fra <strong>Ankestyrelsen</strong>s og nævnenes juridiske<br />
eksperter, der er til rådighed, bliver problemstillingen at undersøge, om fejlhyppigheden<br />
i en praksisundersøgelse er påvirket <strong>af</strong>, om kommunerne tidligere har deltaget<br />
i en praksisundersøgelse. 8<br />
En uddybning <strong>af</strong> eksemplet fra <strong>af</strong>snit 3.2 kan illustrere, hvordan man kan måle den<br />
direkte effekt <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne. Antag, at der ses på et enkelt spørgsmål i<br />
en praksisundersøgelse <strong>af</strong> for eksempel førtidspension. Kommunegruppe 1 (testgruppen)<br />
bliver undersøgt i 2006 og 2008, mens en anden gruppe <strong>af</strong> kommuner<br />
(kontrolgruppen) kun bliver undersøgt i 2008. Resultatet er som i tabel 4.1.<br />
Tabel 4.1 Fejlprocenter på kommunegrupper og på tidspunkt for en udvalgt praksisundersøgelse<br />
Kommunegruppe 2006 2008<br />
1 Testgruppe Fejlprocent = 17 Fejlprocent = 6<br />
2 Kontrolgruppe Ikke undersøgt Fejlprocent = 15<br />
De tre differencer mellem de tre procenttal (17, 6 og 15) er interessante at se på.<br />
Hvad de tre statistiske opgørelser egentlig måler, <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong>, hvad man antager,<br />
der ellers ville være sket med kommunernes fejlprocent mellem 2006 og 2008. Tabel<br />
4.2 viser en sammenfatning <strong>af</strong>, hvordan antagelser og tolkninger <strong>af</strong> statistiske<br />
opgørelser hænger sammen.<br />
7 Praksisundersøgelserne er udarbejdet i anonymiseret form, men den enkelte kommune har fået<br />
specifik tilbagemelding på de sager, de har indsendt.<br />
8 I terminologien fra effektmålingsteori er den første praksisundersøgelse ”behandlingen”, og den<br />
anden praksisundersøgelse målingen <strong>af</strong> effekten <strong>af</strong> første praksisundersøgelse.<br />
20
Tabel 4.2 Sammenhæng mellem antagelser og tolkning <strong>af</strong> statistiske opgørelser<br />
Statistiske opgørelser (effektmål)<br />
Antagelser<br />
A1: Kun kommunernes deltagelse<br />
i den pågældende praksisundersøgelse<br />
i 2006 påvirker<br />
fejlprocenten i 2008<br />
A2: Kommunerne er grundlæggende<br />
ens.<br />
Fejlprocenten kan over tid påvirkes<br />
<strong>af</strong> mange forhold, der påvirker<br />
alle kommuner, men<br />
kommuneforskelle i fejlprocenter<br />
i 2008 skyldes alene<br />
kommunernes tidligere deltagelse<br />
i den pågældende praksisundersøgelse<br />
i 2006<br />
A3: Kommunerne er grundlæggende<br />
ens.<br />
Fejlprocenten kan over tid påvirkes<br />
alene <strong>af</strong> deltagelse i<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong> og gennem<br />
information om <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
Som i A2 skyldes<br />
kommuneforskelle i fejlprocenter<br />
i 2008 alene kommunernes<br />
tidligere deltagelse i den<br />
pågældende PU i 2006<br />
E1 = 6-17 = -11<br />
pct.<br />
E2 = 6-15<br />
= - 9 pct.<br />
Deltagelseseffekt Forskel på kommuner<br />
i de to grupper<br />
i 2008<br />
Sum <strong>af</strong> deltagelseseffekt<br />
og ”naturlig<br />
udvikling”<br />
Sum <strong>af</strong> deltagelseseffekt<br />
og informationseffekt<br />
E3 = 17-15 = 2 pct.<br />
Forskel på kommuner<br />
i de to grupper i<br />
2006<br />
Deltagelseseffekt ”Naturlig udvikling”<br />
i fejlprocent,<br />
der ville være sket<br />
under alle omstændigheder<br />
Deltagelseseffekt Som under A2, men<br />
”naturlig udvikling”<br />
tolkes nu som informationseffekt<br />
Hvis det antages, at alene kommunernes deltagelse i <strong>praksisundersøgelser</strong> kan påvirke<br />
sagsbehandlingen over tid (antagelse A1), vil effektmålet <strong>af</strong> typen E1 måle<br />
deltagelseseffekten. Her ses udelukkende på ændringen i testgruppens fejlprocent<br />
mellem 2006 og 2008. Antagelse A1 er imidlertid urealistisk, idet man sagtens kan<br />
forestille sig, at fejlprocenten ændres for kommuner, der ikke deltager i den pågældende<br />
praksisundersøgelse. E1 er derfor ikke rimeligt som effektmål.<br />
I antagelse A2 er antagelsen en anden, nemlig at kommunerne grundlæggende er<br />
ens. Med antagelsen om ens kommuner undgås imidlertid den strenge antagelse<br />
om, at fejlprocenten kun er påvirket <strong>af</strong> deltagelse i tidligere <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
(A1). Formentlig er antagelsen om grundlæggende ens kommuner ikke så streng,<br />
fordi man kan vælge kommunerne, der deltager i undersøgelserne, tilfældigt. Det er<br />
de valgte kommunegrupper, der skal være ens – enkelte må godt have deres særpræg,<br />
blot særprægene jævnes ud på gruppeniveauet.<br />
Antagelsen om grundlæggende ens kommuner betyder, at man implicit gætter på,<br />
at kommunegruppe 2 (kontrolgruppen) havde samme fejlprocent i 2006 som<br />
kommunegruppe 1, nemlig 17 pct. Man kan derfor beregne en ”naturlig udvikling”<br />
over tid for kontrolgruppen på 17 – 15 = 2 pct. Denne naturlige udvikling skyldes<br />
andre forhold end deltagelsen i <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
21
Effektmålet E2 sammenligner testgruppens og kontrolgruppens fejlprocenter i<br />
2008 og denne forskel måler, under antagelse A2, deltagelseseffekten.<br />
Under antagelse A3 påstås det, at i fravær <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong> generelt, ville der<br />
ikke være ændring i fejlprocenten over tid. Denne antagelse er mere streng end antagelse<br />
A2, idet den ”naturlige udvikling” påstås at skyldes information om andre<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong> (effektmål E3).<br />
Umiddelbart synes A1 og A3 at være for urimelige antagelser at gøre. Derved synes<br />
det kun at være muligt at måle deltagereffekter via E2, såfremt der ikke foreligger<br />
supplerende oplysninger om den enkelte kommune.<br />
Det, som er interessant i forbindelse med ovenstående illustration er, om de beregnede<br />
forskelle i fejlsandsynligheder er statistisk signifikante. Det vil sige, om det<br />
statistisk kan påvises, at der rent faktisk er sket en forbedring eller forringelse i<br />
sagsbehandlingen, eller om de fundne effekter blot er udtryk for tilfældige udsving.<br />
En metode til at <strong>af</strong>gøre dette gennemgås i kapitel 6.<br />
4.2.2 Statistiske opgørelser baseret på spørgeskemaundersøgelser<br />
Som diskuteret i foregående <strong>af</strong>snit, kan informationseffekten næppe identificeres,<br />
med mindre måleskemaerne suppleres med spørgeskemaundersøgelser i kommunerne.<br />
Der kan for eksempel indhentes information om sagsbehandlernes kendskab<br />
til resultaterne <strong>af</strong> tidligere <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
I tabel 4.3 er angivet, hvordan spørgeskemaundersøgelser kan bruges til effektmåling.<br />
Tabel 4.3 Skitse <strong>af</strong> statistisk model for effektmåling<br />
Fejlhyppighed .. .. undersøges statistisk som<br />
funktion <strong>af</strong> ..<br />
22<br />
1. Sagsbehandlers kendskab til resultater<br />
fra <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
2. Øvrige kendetegn ved sagsbehandler<br />
(for eksempel erfaring/uddannelse)<br />
3. Kommunens/ socialchefens<br />
kendskab til <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
4. Øvrige kendetegn ved kommunen<br />
(for eksempel andel med høj<br />
uddannelse, størrelse)<br />
5. Har sagsbehandleren/kommunen<br />
tidligere deltaget i<br />
praksisundersøgelse?<br />
Hvis der er informationseffekter fra <strong>praksisundersøgelser</strong>ne, vil det formentlig give<br />
sig udslag i, at sagsbehandlere, der siger, at de kender til resultater fra tidligere<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>, har færre fejlbehæftede sager end sagsbehandlere, der ikke<br />
kender til <strong>praksisundersøgelser</strong>. Man skulle derfor forvente, at punkt 1 i tabellen<br />
har statistisk betydning.<br />
Det første problem i denne type måling er, at sagsbehandlere, der har sat sig ind i<br />
resultater fra <strong>praksisundersøgelser</strong>ne, måske er dygtige generelt, og derfor ville ha-
ve en relativt lille fejlandel, selv om de ikke havde læst om tidligere <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
Der er med andre ord et ”selektionsproblem” i metoden 9 . Man kan til<br />
dels korrigere for dette ved at indføre andre karakteristika for sagsbehandleren, for<br />
eksempel oplysninger om vedkommendes uddannelsesniveau eller erfaring – jf.<br />
punkt 4 i tabellen. En del <strong>af</strong> selektionsproblemet består imidlertid, for selv om<br />
man korrigerer for eksempel for uddannelse, så vil der stadig være forskel på sagsbehandlere<br />
10 .<br />
Informationseffekten foregår måske ikke via sagsbehandleren som individ, men<br />
snarere gennem kommunen generelt. Måske er det socialchefen, der orienterer sig<br />
om resultater fra praksisundersøgelsen og viderebringer konklusioner. Derfor kan<br />
det måske være på ledelsesplan, at der skal indhentes oplysninger (punkt 3).<br />
Endelig kan man via spørgeskemaer få oplysning om deltagelseseffekten ved direkte<br />
at spørge sagsbehandleren/kommunen, om de tidligere har deltaget i <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
(punkt 5). Svaret kan betragtes som et alternativt til at finde oplysninger<br />
om dette via <strong>Ankestyrelsen</strong>s egne data om, hvilke kommuner, der har deltaget<br />
tidligere.<br />
4.2.3 Effekt <strong>af</strong> igangsatte initiativer<br />
Anvendelsen <strong>af</strong> spørgeskemainformationer kan yderligere anvendes til at analysere<br />
effekten <strong>af</strong> igangsatte initiativer.<br />
<strong>Effektmåling</strong> <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong> adskiller sig ved, at det at foretage <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
både er en behandling og en måling. Det kan diskuteres, om det at blive<br />
målt i sig selv kan påvirke fejlprocenten.<br />
Kan måling være en behandling?<br />
Er det sandsynligt, at den omstændighed at en person får målt sit blodtryk, kan få blodtrykket til<br />
at falde? Målingen giver den pågældende nogle signaler om, hvordan tilstanden er. Ud fra en viden<br />
om, hvad normaltilstanden er, vil den pågældende få at vide, om det kræver behandling. Det<br />
vil således være behandlingen eller ændret adfærd hos den pågældende, der kan betyde, at blodtrykket<br />
er faldet ved næste måling.<br />
Praksisundersøgelserne indeholder imidlertid anbefalinger om, hvor kommunerne<br />
skal være særligt opmærksomme. Intuitivt må det forventes, at der kun vil være<br />
marginale påvirkninger <strong>af</strong> selve målingen (gennemførelsen <strong>af</strong> praksisundersøgelsen),<br />
mens det er de igangsatte initiativer, som danner grundlaget for en forbedret<br />
sagsbehandling. Initiativerne kan enten være foranlediget <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
eller <strong>af</strong> andre forhold i kommunen.<br />
Ved direkte kausalitet mellem <strong>praksisundersøgelser</strong>nes anbefalinger og de igangsatte<br />
initiativer vil effekten imidlertid kunne fortolkes som effekt <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne.<br />
Det vil kræve supplerende spørgsmål til kommunerne for at få svar på,<br />
9 Det vil sige, at det ikke er tilfældigt, hvem som lærer <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
10 Der findes statistiske metoder til, i hvert fald delvist, at kontrollere for sådanne selektionsproblemer<br />
(instrumentvariabelmetoder og metoder med randomiserede parametre), men de vurderes at<br />
være relativt komplicerede at skulle anvendes i rutinemæssige effektvurderinger. Det er dog ikke<br />
fuldkommen udelukket, at sådanne metoder vil bliver brugt.<br />
23
om de har igangsat initiativer alene på baggrund <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>nes anbefalinger.<br />
4.3 Sammenfatning<br />
Der kan fremhæves 3 typer <strong>af</strong> effekter, hvorigennem det kan tænkes, at <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
kan påvirke sagsbehandlingen i kommunerne<br />
24<br />
• Deltagelseseffekt<br />
• Informationseffekt<br />
• Offentliggørelseseffekt<br />
Det vurderes, at alene deltagelseseffekten vil være mulig at identificere, såfremt der<br />
udelukkende foreligger de oplysninger, som fås gennem <strong>praksisundersøgelser</strong>ne.<br />
Hvis der derimod indhentes supplerende oplysninger fra kommunerne i forbindelse<br />
med <strong>praksisundersøgelser</strong>ne, vurderes det muligt også at måle informationseffekter.<br />
Det vurderes ikke muligt at måle offentliggørelseseffekten.<br />
For at kunne måle deltagelseseffekter og informationseffekter forudsætter det, at<br />
de valgte kommunegrupper er grundlæggende ens. Det vurderes ikke problematisk<br />
at sammensætte kommunegrupperne, der skal indgå i effektmåling, så de er grundlæggende<br />
ens.<br />
Ved brug <strong>af</strong> supplerende spørgsmål til kommunerne vil det i øvrigt være muligt at<br />
måle effekten på kommunernes sagsbehandling <strong>af</strong> eventuelt igangsatte initiativer i<br />
kommunerne.
5 Statistisk usikkerhed<br />
Det relevante i forbindelse med effektmålingsprojektet er at kunne <strong>af</strong>gøre, om en<br />
given udvikling i sagsbehandlingskvaliteten, målt som fejlprocenter, skyldes deltagelsen<br />
i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne, eller om udviklingen blot skyldes tilfældige udsving.<br />
En faktor, som har betydning for at kunne <strong>af</strong>gøre dette, er det samlede antal<br />
sager, som vurderes i de <strong>praksisundersøgelser</strong>, der skal indgå i effektmålingen. Det<br />
skal således sikres, at der vurderes et repræsentativt udsnit <strong>af</strong> sager.<br />
Nedenfor gennemgås sammenhængen mellem antallet <strong>af</strong> sager og den statistiske<br />
usikkerhed, der vil være forbundet med den fundne udvikling i sagsbehandlingskvaliteten.<br />
5.1.1 Stikprøveteori og statistisk usikkerhed<br />
Ofte er det <strong>af</strong> tidsmæssige, økonomiske eller andre ressourcemæssige årsager ikke<br />
muligt at inddrage for eksempel hele befolkningen eller alle kommunale sager, når<br />
et givent område ønskes undersøgt. Derfor udtages en stikprøve <strong>af</strong> den samlede<br />
population. Formålet med udvælgelsen <strong>af</strong> en stikprøve er oftest at estimere/skønne<br />
et gennemsnit over populationens enheder. For <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
svarer det til, at man ud fra den observerede gennemsnitlige fejlprocent i en stikprøve<br />
<strong>af</strong> sager, ønsker at beregne et skøn for den gennemsnitlige fejlprocent i det<br />
samlede antal sager inden for et givent lovområde eller for hele kommunen.<br />
Et ofte stillet spørgsmål inden for stikprøveteori er, hvor stor en stikprøve der skal<br />
vælges. Svaret <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong>, hvilken præcision man ønsker. Det er klart, at man<br />
med en stikprøvestørrelse, der er lig med populationsstørrelsen, vil kunne få en<br />
præcision, der er 100 procent. Gennemsnittet <strong>af</strong> en given variabel i stikprøven vil<br />
svare til gennemsnittet <strong>af</strong> den samme variabel i hele populationen.<br />
Hvor stor en præcision, der ønskes, <strong>af</strong>hænger naturligvis <strong>af</strong> undersøgelsens art. I<br />
en politisk meningsmåling er det eksempelvis <strong>af</strong>gørende at vide, om et givent politisk<br />
parti kan klare spærregrænsen på 2 procent. Man skal derfor være temmelig<br />
sikker på, at den stemmeprocent, man finder i stikprøven, med høj sandsynlighed<br />
svarer til den, man ville finde ved at spørge hele befolkningen.<br />
Med hensyn til præcision er der to dele at tage stilling til. Ud fra den observerede<br />
fejlprocent i et antal sager kan det beregnes, i hvilket interval den sande fejlprocent<br />
(fejlprocenten i alle sager) vil ligge. Det kan således være et krav, at man med en vis<br />
sandsynlighed højst må ramme 5 procentpoint ved siden <strong>af</strong>. Herudover kan det<br />
være et krav, at man med 95 procent sandsynlighed skal kunne sige, at den observerede<br />
fejlprocent ligger inden for det angivne interval. I nogle tilfælde vil det være<br />
25
nok kun at være 80 procent sikker på, at man har ramt rigtigt. Med de forskellige<br />
krav til præcision kan en stikprøvestørrelse således beregnes.<br />
5.1.2 Statistisk usikkerhed i <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
I <strong>praksisundersøgelser</strong>ne vurderes det, om de indkaldte sager er behandlet i overensstemmelse<br />
med lovgivningen samt gældende praksis. Ud fra denne betragtning<br />
registreres der i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne fejlhyppigheder.<br />
Som nævnt ovenfor er et traditionelt spørgsmål inden for stikprøveteori, hvor stor<br />
en stikprøve (n) skal være, for at man for eksempel med 95 pct. sikkerhed kan sige,<br />
at den sande fejlprocent p (fejlprocenten i alle sager), ligger i et interval [p 1;p 2] omkring<br />
den observerede/skønnede fejlprocent pˆ . Intervallet, det såkaldte konfidensinterval,<br />
skal tolkes som, at p 1 er det mindste man kan tro, at den sande fejlprocent<br />
er, mens p 2 er det højeste man kan tro, at den sande fejlprocent er.<br />
Hvordan konfidensintervallet beregnes, <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> den valgte metode.<br />
I den hypergeometriske fordeling beregnes konfidensintervallet tilnærmelsesvist<br />
på følgende måde:<br />
26<br />
⎡<br />
N − n pˆ<br />
( 1−<br />
pˆ<br />
)<br />
N − n pˆ<br />
( 1−<br />
pˆ<br />
) ⎤<br />
[ p ] = ⎢ ˆ −<br />
ˆ<br />
1;<br />
p2<br />
p z1−α<br />
; p + z1−α<br />
⎥<br />
⎣ N −1<br />
n −1<br />
N −1<br />
n −1<br />
⎦<br />
Hvor standard<strong>af</strong>vigelse<br />
( pˆ<br />
) =<br />
N − n pˆ<br />
( 1−<br />
pˆ<br />
)<br />
N −1<br />
n −1<br />
std og hvor z 1-α/2 er fraktiler i nor-<br />
malfordelingen. For et 95 pct. konfidensinterval er z 1- α /2 = 1,96, mens den for et<br />
90 pct. konfidensinterval er 1,645.<br />
Hvis stikprøven udgør hele populationen (man har fat i alle kommunens sager på<br />
området), vil der ikke være nogen usikkerhed omkring den skønnede fejlprocent<br />
og p= pˆ .<br />
For et 95 procent konfidensinterval kan formlen tilnærmelsesvist skrives<br />
[ p p ] = [ pˆ<br />
−1,<br />
96 ⋅ std(<br />
pˆ<br />
); pˆ<br />
+ z;<br />
pˆ<br />
+ 1,<br />
96 ⋅ std(<br />
pˆ<br />
) ]<br />
1;<br />
2<br />
Således at den sande fejlprocent ligger inden for et interval omkring den skønnede<br />
fejlprocent på ca. +/- 2 gange standard<strong>af</strong>vigelsen.<br />
I den hypergeometriske model <strong>af</strong>hænger usikkerheden <strong>af</strong> den samlede population.<br />
Dette er umiddelbart den mest intuitive måde at illustrere usikkerheden for den<br />
enkelte kommune, da usikkerheden <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong>, hvor mange sager kommunen<br />
behandler inden for det givne område. Der er imidlertid nogle svagheder ved at<br />
anvende den hypergeometriske tilgang.<br />
I modellen kan usikkerheden mindskes ved, at stikprøvens andel <strong>af</strong> den samlede<br />
population øges. Det kan ske ved, at der udtages en større stikprøve (det vil sige, at
der indhentes flere sager i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne), men også ved at populationen<br />
for en given stikprøve er mindre. For kommuner med en lille andel <strong>af</strong>gørelser årligt,<br />
vil modellen mere sikkert kunne estimere fejlprocenten. Usikkerhedsintervallet<br />
for kommuner med få sager vil således være mere snævert, og det vil lettere kunne<br />
<strong>af</strong>gøres, om kommunen <strong>af</strong>viger signifikant fra gennemsnittet.<br />
De kommuner, som et givent år behandler færre sager på et givent område, vil derfor<br />
nemmere kunne udpeges som signifikant gode eller dårlige i forhold til kommuner,<br />
som behandler mange sager. Da kommunen ikke kan påvirke det samlede<br />
antal <strong>af</strong>gørelser på et givent år, vil denne metode indebære en forskelsbehandling<br />
<strong>af</strong> kommunerne.<br />
Herudover kendes det samlede antal sager i den enkelte kommune pr. lovområde<br />
ikke, så hvis denne tilgang skal anvendes, skal der skønnes over den samlede population.<br />
Det vil give endnu en usikkerhed i beregningerne.<br />
En anden tilgang vil være at anvende en binomialfordeling. I denne model estimeres<br />
på samme vis som i den hypergeometriske model et konfidensinterval, hvori<br />
den sande fejlprocent med 95 pct. sandsynlighed vil ligge. Den sande fejlprocent<br />
fortolkes her som fejlprocenten, såfremt kommunerne behandlede uendeligt mange<br />
sager. På den måde ligestiller man kommunerne ved at finde en tendens til fejl i<br />
den enkelte kommune.<br />
Konfidensintervallet i en binomialfordeling beregnes på stort set samme måde<br />
som i den hypergeometriske model, blot beregnes standard<strong>af</strong>vigelse tilnærmelsesvist<br />
som<br />
Std(<br />
p)<br />
=<br />
det vil sige uden den samlede population N.<br />
pˆ<br />
( 1−<br />
pˆ<br />
)<br />
n<br />
Selve estimatet <strong>af</strong> fejlprocenten vil være den samme, som i den hypergeometriske<br />
model, men konfidensintervallerne vil være mere vide. Det vil sige, at usikkerheden<br />
vil være større.<br />
Usikkerheden kan, som i den hypergeometriske model, mindskes ved at inddrage<br />
flere observationer. Det kan gøres ved at indhente flere sager, men der er også mulighed<br />
for at foretage vurderingen <strong>af</strong> sagerne på mere end ét spørgsmål, jf. nedenfor.<br />
5.1.3 Eksempel til illustration <strong>af</strong> statistisk usikkerhed<br />
På baggrund <strong>af</strong> ovenstående betragtninger kan der foretages et forhåndsskøn over<br />
det antal sager, der kræves, førend at man med rimelighed kan sige, at stikprøvens<br />
resultat er dækkende for alle kommunens sager. I boks 1 illustreres statistisk usikkerhed<br />
i binomialfordelingen.<br />
27
Boks 1 Illustration <strong>af</strong> statistisk usikkerhed<br />
Figur 1 viser kravet til stikprøven i en binomialfordeling <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong>, hvor stor en <strong>af</strong>vigelse man<br />
kan acceptere i et bånd omkring den målte fejlprocent. Sammenhængen er <strong>af</strong>bildet for forskellige<br />
fejlsandsynligheder.<br />
28<br />
Figur 1 Sammenhængen mellem stikprøvens størrelse og standard<strong>af</strong>vigelse for forskellige<br />
fejlsandsynligheder<br />
Standard<strong>af</strong>vigelse<br />
0,14<br />
0,12<br />
0,1<br />
0,08<br />
0,06<br />
0,04<br />
0,02<br />
0<br />
0 50 100 150 200 250 300<br />
5 pct. 10 pct. 20 pct.<br />
Antal sager<br />
Et fornuftigt krav at stille til <strong>praksisundersøgelser</strong>nes præcision kan være, at den sande fejlprocent<br />
med 95 procent sandsynlighed skal ligge i et bånd omkring den målte på +/- 5 procentpoint,<br />
hvilket svarer til en standard<strong>af</strong>vigelse på ca. 0,025. I figur 1 kan det <strong>af</strong>læses, at der dermed<br />
skal indhentes ca. 70 sager, hvis den sande fejlprocent er omkring 5 pct. Hvis den sande fejlprocent<br />
derimod er 20 procent skal der indhentes 175 sager for at nå den ønskede præcision.<br />
Da det ikke på forhånd vides, hvor mange sager som vil være fejlbehæftede, vil det først være efter<br />
gennemførelsen <strong>af</strong> en praksisundersøgelse, at den faktiske statistiske usikkerhed kan beregnes.<br />
Da det med nogenlunde sikkerhed ønskes at kunne <strong>af</strong>gøre, om en <strong>af</strong>vigelse fra<br />
gennemsnittet kan <strong>af</strong>vises som tilfældig, stiller det krav til antallet <strong>af</strong> sager i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne.<br />
5.2 Ulemper ved ovenstående modeller<br />
Usikkerheden kan i den hypergeometriske og binomialmodellen mindskes ved at<br />
indhente flere observationer fra de enkelte kommuner. Det kan imidlertid være<br />
problematisk for kommunerne at fremfinde et stort antal sager, og ressourcemæssigt<br />
vil det være krævende at måle et stort antal sager.<br />
En anden måde, hvorpå den statistiske usikkerhed kan mindskes uden at øge antallet<br />
<strong>af</strong> sager i den enkelte praksisundersøgelse, er ved at vurdere de enkelte sager på<br />
flere u<strong>af</strong>hængige spørgsmål. Hvis der udtages en stikprøve på 10 sager for en<br />
kommune, og der sammenlignes på 3 u<strong>af</strong>hængige spørgsmål, vil det svare til at ha-
ve en stikprøve på 30 sager, hvilket reducerer usikkerheden, jf. ovenstående beregninger.<br />
For at kunne give et så realistisk billede som muligt <strong>af</strong> den kommunale<br />
sagsbehandling er denne faktor <strong>af</strong> stor betydning.<br />
Binomialfordelingsmodellen (og den hypergeometriske model) giver ikke mulighed<br />
for at inddrage flere spørgsmål, som vil kunne mindske usikkerheden. De giver ej<br />
heller mulighed for at inddrage flere faktorer end kommunefaktoren til at forklare<br />
antallet <strong>af</strong> fejl.<br />
For at kunne inddrage flere faktorer kan en multivariat model som for eksempel<br />
den logistiske regressionsmodel anvendes. Denne model estimerer, på samme<br />
vis som binomialfordelingen, den enkelte kommunes tendens til at lave fejl, såfremt<br />
de behandler uendeligt mange sager. Med den logistiske regressionsmodel<br />
estimeres en sandsynlighed for, at den næste sag, der <strong>af</strong>gøres i den enkelte kommune,<br />
er fejlbehæftet. Det er således, ligesom binomialmodellen, en mere fremadrettet<br />
model og mere dækkende for den enkelte kommunes sagsbehandlingsniveau<br />
end den hypergeometriske model.<br />
På baggrund <strong>af</strong> ovenstående betragtningerne anvendes i det følgende den logistiske<br />
regressionsmodel, da den vurderes at give det mest sande billede <strong>af</strong> en sammenligning<br />
<strong>af</strong> kommunernes sagsbehandling.<br />
Hvad angår den statistiske usikkerhed er det netop målet, at effektmålingen ikke<br />
foretages på baggrund <strong>af</strong> tilfældige udsving for den enkelte kommune. Der bliver<br />
således i <strong>af</strong>rapporteringen taget højde for den statistiske usikkerhed for den enkelte<br />
kommune.<br />
5.3 Sammenfatning<br />
For at kunne vurdere, om en udvikling i kommunernes sagsbehandling skyldes deltagelse<br />
i <strong>praksisundersøgelser</strong>, er det vigtigt, at der er statistisk sikkerhed for, at de<br />
observerede fejlandele i kommunerne ikke bygger på tilfældige udsving, men er sigende<br />
for den faktiske fejlandel i kommunen. Den statistiske usikkerhed kan mindskes<br />
ved at øge sagsagsantallet i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne og/eller ved at vurdere sagerne<br />
på flere spørgsmål.<br />
Den logistiske regressionsmodel kan håndtere, at der inddrages flere spørgsmål,<br />
hvorfor denne model foreslås anvendt som model til effektmåling.<br />
29
6 <strong>Effektmåling</strong>smodel<br />
6.1 Model til effektmåling<br />
Som nævnt i forrige kapitel vurderes det hensigtsmæssigt at anvende den logistiske<br />
regressionsmodel til at estimere, om udviklingen i sagsbehandlingskvaliteten skyldes<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>ne, og om den er statistisk signifikant. I forhold til mere<br />
simple tests (i binomialfordelingen) tillader modellen, at der inddrages andre faktorer,<br />
som kan have betydning for effekten. Det kan være udvidelser som for eksempel<br />
kommunernes kendskab til resultaterne i tidligere <strong>praksisundersøgelser</strong>, antallet<br />
<strong>af</strong> sager i kommunen, ressourcer <strong>af</strong>sat til området eller typen <strong>af</strong> spørgsmål,<br />
der er set på. Udvidelserne kræver som nævnt ovenfor, at kommunerne svarer på<br />
supplerende spørgsmål om forholdene i kommunen.<br />
Modellen, som anvendes, kan opskrives som<br />
30<br />
"fejltendens" = β0 + βpu pu + βt + βs<br />
D t s<br />
Hvor D pu er en dummyvariabel, som antager værdien 1 for testgruppen, som har<br />
deltaget i den første praksisundersøgelse og 0 for kontrolgruppen, som ikke har<br />
deltaget i den første praksisundersøgelse. t angiver perioden, og s er et andet karakteristika<br />
ved kommunen, som har behandlet sagen (uddybes nedenfor). β'erne udgør<br />
de parametre, som ønskes estimeret 11 . I modellen undersøges om det at have<br />
deltaget i en praksisundersøgelse påvirker kommunernes fejltendens.<br />
I relation til eksemplet i <strong>af</strong>snit 4.2 kan de forskellige effektmål udledes fra modellen.<br />
6.1.1 Effektmål uden spørgeskemainformation<br />
Uden supplerende informationer fra kommunerne kan følgende effektmål, som<br />
måler deltagelseseffekten, udledes:<br />
Effektmål <strong>af</strong> typen E1: Udviklingen over tid for testgruppen antages for dette effektmål<br />
alene at være påvirket <strong>af</strong> deltagelsen i <strong>praksisundersøgelser</strong>. Dette kan estimeres<br />
via<br />
" fejltendens" = β 0 + βt<br />
11 Se bilag 7 for mere detaljeret gennemgang <strong>af</strong> den logistiske regressionsmodel.
Parameteren β 0 fanger, om fejltendensen i testgruppen ændres over tid. Estimeres<br />
en negativ parameter, vil fejltendensen være faldet over tid. Ændringen er statistisk<br />
signifikant, hvis konfidensintervallet for parameteren ikke omfatter 0. Parameterestimaterne<br />
kan omregnes til fejlsandsynligheder. Antagelsen om, at udviklingen<br />
over tid alene skyldes deltagelse i <strong>praksisundersøgelser</strong>, er ikke realistisk.<br />
Effektmål <strong>af</strong> typen E2: Der ses alene på tidspunkt t=1, og de to kommunegrupper<br />
sammenlignes<br />
" fejltendens" = β 0 + β<br />
pu D pu<br />
Parameteren β pu fanger, om fejltendensen er lavere for testgruppen end for kontrolgruppen.<br />
På samme måde som ovenfor kan det ved hjælp <strong>af</strong> konfidensintervallerne<br />
<strong>af</strong>gøres, om tendensen er signifikant eller ej. Det antages her, at kommunegrupperne<br />
er grundlæggende ens, og at fejlprocenten for kontrolgruppen var den<br />
samme som for testgruppen på tidspunkt t=0. Desuden antages, at forskelle i fejlprocenter<br />
mellem testgruppen og kontrolgruppen alene skyldes tidligere deltagelse<br />
i <strong>praksisundersøgelser</strong>. Det vurderes at være realistisk ud fra, at kommunegrupperne<br />
frit kan vælges.<br />
Eksempel<br />
Da effektmål E2 vurderes at være det mest realistiske effektmål, opstilles der i det<br />
nedenstående et eksempel på estimation <strong>af</strong> effektmålet.<br />
Der tages udgangspunkt i et tænkt datasæt, hvor 100 sager fra testgruppen undersøges<br />
på tidspunkt 0, og 100 sager undersøges fra både testgruppen og kontrolgruppen<br />
på tidspunkt 1. Det antages samtidig, at fejlsandsynlighederne er som i tabel<br />
6.1 12 .<br />
Tabel 6.1<br />
Kommunegruppe Tidspunkt 0 Tidspunkt 1<br />
1 Testgruppe Fejlprocent = 17 Fejlprocent = 6<br />
2 Kontrolgruppe Ikke undersøgt Fejlprocent = 15<br />
Ved estimation <strong>af</strong> modellen for effektmål E2 fås estimaterne, som vist i tabel 6.2.<br />
Tabel 6.2 Estimation <strong>af</strong> effektmål E2<br />
Variabel Parameter Parameter estimat<br />
Nedre konfidensinterval<br />
Øvre konfidensinterval<br />
Intercept β0 -1.7346 -2.2225 -1.2965<br />
D βpu -1.0169 -1.9009 -0.2170<br />
Det negative estimat til D pu (β pu ) <strong>af</strong>spejler, at testgruppen har en lavere fejlsandsynlighed<br />
end kontrolgruppen. Estimaterne anvendes til at omregne til fejlsandsynligheder,<br />
jf. bilag 7. Resultatet fremgår <strong>af</strong> tabel 6.3.<br />
12 Tabellen er den samme som tabel 4.1. Der tages således udgangspunkt i samme eksempel.<br />
31
Tabel 6.3. Omregning til sandsynligheder for effektmål E2<br />
32<br />
Variabel Fejlsandsynlighed<br />
for kontrolgruppe<br />
(t=1)<br />
Fejlsandsynlighed<br />
for testgruppe<br />
(t=1)<br />
Middelskøn<br />
for<br />
forskel i<br />
fejlsandsynlighed<br />
Nedre<br />
konfidensinterval<br />
for forskel<br />
Øvre konfidensinterval<br />
for<br />
forskel<br />
Konfidensintervalletsbredde<br />
Dpu 15 6 9 (=15-6) 3 12 9<br />
Tabellen skal tolkes således, at de kommuner, som tidligere har deltaget i en praksisundersøgelse,<br />
har en fejlprocent, som med 95 pct. sikkerhed ligger mellem 3 og<br />
12 pct. lavere end i de kommuner, som ikke tidligere har deltaget i en praksisundersøgelse.<br />
Som middelskøn beregnes deltagelseseffekten at være 9 pct.<br />
Forskellen mellem grupperne er statistisk signifikant, idet konfidensintervallet ikke<br />
indeholder 0. Det antages her, at kontrolgruppen havde samme fejlprocent, som<br />
testgruppen på tidspunkt 0, og at forskellen i fejlsandsynligheden mellem de to<br />
grupper på tidspunkt 1 udelukkende skyldes, at testgruppen har deltaget i en praksisundersøgelse<br />
på tidspunkt 0.<br />
6.1.2 Effektmål med spørgeskemainformation<br />
Med supplerende oplysninger fra kommunerne kan den fulde model over begge<br />
perioder og begge kommunegrupper estimeres<br />
"fejltendens" = β0 + βpu pu + βt + βs<br />
D t s<br />
Parameteren til variablen s <strong>af</strong>spejler betydningen <strong>af</strong> andre karakteristika ved kommunen.<br />
Årsagen til at inddrage sådanne karakteristika kan være, at de er <strong>af</strong> selvstændig<br />
interesse eller, at de er statistisk korreleret med dummyen for deltagelse i<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
Variabler <strong>af</strong> selvstændig interesse kunne for eksempel være antal sager, der er behandlet<br />
pr. år, eller mængden <strong>af</strong> ressourcer, der er <strong>af</strong>sat til sagsbehandling i forhold<br />
til antal sager. Det kan også være oplysninger om, hvor godt kommunen informerer<br />
sig om resultaterne <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne. I så fald kan parameteren til s<br />
tolkes som et mål for informationseffekten <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong> (hvor parameteren<br />
til deltagelsesdummyen fanger deltagelseseffekten).<br />
Imidlertid er det uklart, om s, på grund <strong>af</strong> det tidligere nævnte selektionsproblem,<br />
virkelig fanger en sådan informationseffekt. Det skyldes, at det sagtens kan tænkes,<br />
at det er de ”dygtige” kommuner, der sørger for at holde sig underrettet om <strong>praksisundersøgelser</strong>ne,<br />
og at disse kommuner under alle omstændigheder har få fejl og<br />
mangler i sagsbehandlingen. Derved fanger s ikke blot informationseffekten, men<br />
også nogle særegne træk for dygtige kommuner.<br />
Hvis der gennemsnitligt set er forskel på s blandt behandlings- og kontrolgruppen,<br />
kan parameteren til deltagelsesdummyen fange noget <strong>af</strong> effekten via s, hvis variab-
len ikke er med i estimationen. Der er måske ikke den store risiko for en sådan<br />
korrelation mellem s og deltagelse, for de deltagende kommuner er valgt tilfældigt.<br />
6.1.3 Vurdering på flere spørgsmål<br />
I mange tilfælde kan det være nødvendigt at se på flere spørgsmål i samme analyse<br />
for at øge antallet <strong>af</strong> observationer og dermed den statistiske sikkerhed. I eksemplet<br />
i <strong>af</strong>snit 6.1.1 blev der beregnet et ret bredt bånd for effekten, selv om der blev<br />
undersøgt et relativt stort antal sager. Hvis der ses på to spørgsmål (for eksempel<br />
om dokumentation er til stede, og om <strong>af</strong>gørelsen er korrekt) og lader Ds1 være en<br />
dummy for det aktuelle spørgsmål (for eksempel dokumentationsspørgsmålet),<br />
kunne en model være som følger<br />
"fejltendens" = β0 + βpuDpu + βs1Ds1<br />
Her fanger parameteren β s1<br />
, om der lettere sker fejl i dokumentationsspørgsmålet<br />
end i korrekthedsspørgsmålet (i så fald er parameteren positiv). De to spørgsmål<br />
kunne også være fra to forskellige <strong>praksisundersøgelser</strong>. Modellen viser, hvordan<br />
to forskellige spørgsmål kan analyseres i et trin. Modellens antagelse er blot, at effekten<br />
fra deltagelse i <strong>praksisundersøgelser</strong> er den samme i de to spørgsmål.<br />
Inddragelse <strong>af</strong> flere spørgsmål svarer til, at der indhentes flere sager og dermed<br />
indgår flere observationer. Tabel 6.4 viser, at konfidensintervallet (og dermed usikkerheden)<br />
indsnævres, jo flere sager der inddrages i effektmålingen eller ved at<br />
inddrage flere spørgsmål.<br />
Tabel 6.4. Vurdering på flere spørgsmål<br />
N Konfidensintervallets bredde<br />
50 13<br />
100 9<br />
300 6,5<br />
450 5<br />
Note: Der er taget udgangspunkt i eksemplet til beregning <strong>af</strong> effektmål E2<br />
For N=450 svarer det stort set til, at der indgår 150 sager fra hver kommunegruppe,<br />
som vurderes på 3 u<strong>af</strong>hængige spørgsmål.<br />
6.2 Lovændringer<br />
Såfremt der sker fundamentale lovændringer for det område, som er valgt som udgangspunkt<br />
for effektmålingen, kan det have betydning for fortolkningerne. Der<br />
skal så vidt muligt undgås at vælge områder til effektmåling, som på forhånd vides<br />
at gennemgå større lovændringer.<br />
For effektmåling E2 vil det imidlertid være mindre problematisk end ved effektmål<br />
E1.<br />
Ved effektmål E2 sammenlignes testgruppen og kontrolgruppen til t=1, hvor lovændringerne<br />
er trådt i kr<strong>af</strong>t. Begge grupper vil således deltage med sager, som er<br />
33
<strong>af</strong>gjort ud fra samme forudsætninger (ny lovgivning), og forskellen kan stadig antages<br />
at skyldes, at testgruppen tidligere har deltaget i en praksisundersøgelse.<br />
Det eneste, som kan gøre billedet uskarpt er, hvis det tænkes, at testgruppens fejlprocent<br />
til t=1 ville have været højere uden lovændringer. Dermed vil forskellen<br />
mellem de to grupper være højere end med lovændring, og der vil blive beregnet<br />
en større effekt <strong>af</strong> deltagelsen i en tidligere være praksisundersøgelse.<br />
Ved effektmål E1, som ikke vil blive anvendt, analyseres resultaterne udelukkende<br />
over tid for testgruppen, og det kan ikke adskilles, hvad er skyldes lovændring og<br />
hvad der skyldes deltagelsen i en tidligere praksisundersøgelse.<br />
6.3 Sammenfatning<br />
Via den logistiske regressionsmodel opstilles de forskellige effektmål, og ved hjælp<br />
<strong>af</strong> beregning <strong>af</strong> konfidensintervaller kan det <strong>af</strong>gøres, om en given udvikling har været<br />
signifikant, eller det blot er tilfældigt, at der er observeret en udvikling.<br />
Modellen kan anvendes til at inddrage information fra flere spørgsmål samtidigt.<br />
Det vil mindske den statistiske usikkerhed i beregningerne <strong>af</strong> effekterne.<br />
Fundamentale ændringer i lovgivningen i perioden mellem de <strong>praksisundersøgelser</strong>,<br />
som indgår i effektmåling, kan have betydning for beregningerne, men det må<br />
bero på en konkret vurdering ved tilrettelæggelsen og gennemførelsen <strong>af</strong> den enkelte<br />
effektmåling.<br />
34
7 Udmøntning<br />
7.1 Krav til antallet <strong>af</strong> sager i fremtidige <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
På baggrund <strong>af</strong> betragtningerne i <strong>af</strong>snittet om statistisk usikkerhed kan der opstilles<br />
nogle retningslinjer for, hvor mange sager det er nødvendigt at inddrage i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
for, at målingerne giver et robust resultat. Der skal dels tages hensyn<br />
til, at den statistiske usikkerhed ønskes minimeret samt hvilket antal sager, det<br />
vil være rimeligt for <strong>Ankestyrelsen</strong> og nævnene at vurdere i en praksisundersøgelse.<br />
7.1.1 Antal sager og sagstype i <strong>Ankestyrelsen</strong>s <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> har i de senere år i den enkelte praksisundersøgelse indkaldt mellem<br />
ca. 100 og 145 sager fra et antal kommuner og fra de sociale nævn. Blandt de indhentede<br />
sager har været både bevillingssager og <strong>af</strong>slagssager. Da sagerne ikke må<br />
være ankede, er der ikke overraskende blandt kommunesagerne en klar overvægt <strong>af</strong><br />
bevillingssager (90 pct.) jf. tabel 7.1 nedenfor.<br />
Tabel 7.1 Antal kommunesager i <strong>Ankestyrelsen</strong>s <strong>praksisundersøgelser</strong> fordelt på bevillingssager<br />
og <strong>af</strong>slagssager<br />
2003 - 2005<br />
Sager i gennemsnit pr. undersøgelse<br />
Kommunesager antal procent antal procent<br />
- Bevillingssager 581 90 83 90<br />
- Afslagssager 62 10 9 10<br />
Kommunesager i alt 643 100 92 100<br />
Når <strong>Ankestyrelsen</strong> hidtil har gennemført <strong>praksisundersøgelser</strong>, er sagerne indkaldt<br />
efter retningslinjer, der sikrede en tilfældig udvælgelse. <strong>Ankestyrelsen</strong> har oftest<br />
anmodet om såvel bevillingssager som <strong>af</strong>slagssager, hvor den første sag vedrørte<br />
den seneste <strong>af</strong>gørelse forud for en bestemt dato, sag nr. 2 den næstsidste <strong>af</strong>gørelse<br />
forud for en bestemt dato, og så fremdeles indtil det ønskede antal sager var fundet.<br />
Der skulle ikke sendes <strong>af</strong>gørelser, som var anket og behandlet <strong>af</strong> det sociale<br />
nævn.<br />
Tallene i tabellen stammer fra i alt 7 <strong>praksisundersøgelser</strong>, som <strong>Ankestyrelsen</strong> har<br />
gennemført i perioden fra 2003 til 2004/2005. Der er gennemført yderligere 3<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong> i perioden. Disse er ikke medtaget i tabellen, da det enten ikke<br />
fremgår, hvor mange kommunale sager, der var henholdsvis bevillingssager og<br />
<strong>af</strong>slagssager, eller undersøgelsen var tilrettelagt med enten kun bevillingssager, eller<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> havde anmodet om et bestemt antal <strong>af</strong>slagssager.<br />
35
De sociale nævn indkalder betydelig færre sager i deres <strong>praksisundersøgelser</strong> - i<br />
gennemsnit omkring 35 – 40 sager - men har tilsvarende en klar overvægt <strong>af</strong> bevillingssager.<br />
Der knytter sig forskellige problemstillinger til henholdsvis bevillingssager og <strong>af</strong>slagssager.<br />
Det har derfor været problematisk for sagsbehandlerne at vurdere både<br />
<strong>af</strong>slagssager og bevillingssager i forhold til samme spørgsmål/svar i måleskemaerne.<br />
Dertil kommer, at der er tegn på, at ikke alle kommuner systematisk registrerer sine<br />
<strong>af</strong>slagssager på alle områder. Afslagssagerne fremfindes derfor ofte pr. hukommelse,<br />
hvilket ikke sikrer den tilfældighed og repræsentativitet i udvælgelsen <strong>af</strong> disse<br />
sager, der burde være.<br />
Det anbefales derfor fremover at adskille de kommunale bevillingssager fra de<br />
kommunale <strong>af</strong>slagssager, således at der i den enkelte praksisundersøgelse fremover<br />
kun indgår enten <strong>af</strong>slagssager eller bevillingssager. Derved opnås et renere snit i<br />
datagrundlaget og derved et klarere budskab i <strong>af</strong>rapporteringen. I overensstemmelse<br />
med den hidtidige fordeling <strong>af</strong> de to typer sager, jf. tabel 6.1 ovenfor, kan der<br />
fremover gennemføres et mindre antal <strong>praksisundersøgelser</strong> udelukkende med <strong>af</strong>slagssager.<br />
Mod denne fremgangsmåde taler, at der fremover vil være færre <strong>praksisundersøgelser</strong>,<br />
der vurderer kvaliteten <strong>af</strong> kommunernes sagsbehandling for så vidt angår<br />
<strong>af</strong>slagssagerne. Det kan ligeledes anføres, at hovedparten <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
fremover i højere grad vil have fokus på ydelsesniveauet for borgere, der modtager<br />
hjælp, frem for ydelsesniveauet for borgere, der har fået <strong>af</strong>slag på hjælp.<br />
Det er dog vigtigt at understrege, at det er hensigten, at der også fremover vil være<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>, der gennemgår <strong>af</strong>slagssagerne, men at disse koncentreres i<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>, der udelukkende omhandler <strong>af</strong>slagssager. Det er <strong>Ankestyrelsen</strong>s<br />
vurdering, at denne fremgangsmåde indebærer et kvalitetsløft i forhold til vurdering<br />
<strong>af</strong> kommunernes praksis i <strong>af</strong>slagssagerne, idet det dels vil være muligt at<br />
indhente et større antal sager, hvor borgeren har fået <strong>af</strong>slag, der kan sættes større<br />
fokus på problemerne i disse sager, og dels kan anbefalingerne til kommunerne i<br />
højere grad målrettes denne type sager.<br />
Samtidig er det værd at bemærke, at ankesystemet generelt samler op på <strong>af</strong>slagssagerne<br />
og dermed sikrer borgernes retssikkerhed i forhold til såvel <strong>af</strong>gørelsernes<br />
materielle korrekthed som i forhold til kommunernes overholdelse <strong>af</strong> formelle<br />
sagsbehandlingsregler.<br />
Der knytter sig tilsvarende forskellige problemstillinger til sagerne alt efter, om der<br />
er tale om en kommunesag eller en nævnssag. Sagerne fra de sociale nævn udgør<br />
omkring en femtedel <strong>af</strong> det samlede antal sager, der indgår i en praksisundersøgelse,<br />
jf. tabel 7.2 nedenfor. Det bemærkes dog, at der i de igangværende <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
(2005) er indkaldt i alt 466 sager. Her<strong>af</strong> udgør kommunesagerne 324 sager,<br />
svarende til 70 pct. og sagerne fra de sociale nævn udgør 142, svarende til 30 pct.<br />
36
Tabel 7.2 Antal sager i <strong>Ankestyrelsen</strong>s <strong>praksisundersøgelser</strong> fordelt på kommunesager og<br />
nævnssager<br />
10 undersøgelser i Sager i gennemsnit pr. Fordelingen i procent<br />
Myndighed<br />
perioden<br />
2003 – 2004<br />
undersøgelse<br />
antal antal procent<br />
Kommunesager 945 95 79<br />
Nævnssager 254 25 21<br />
Sager i alt 1199 120 100<br />
Ved fremover, som med bevillings- og <strong>af</strong>slagssagerne, at lade enkelte <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
omhandle kun nævnssager, kan man sætte bedre fokus på relevante indsatsområder<br />
for nævnene. Det reducerede antal nævn betyder ligeledes, at der kan<br />
indkaldes flere sager pr. nævn.<br />
Adskillelsen <strong>af</strong> kommune- og nævnssager betyder også, at man i kommuneundersøgelserne<br />
kan øge antallet <strong>af</strong> kommunale sager, der kan indgå i effektmålingen.<br />
Det er vigtigt, når der skal effektmåles på baggrund <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne, at<br />
der er et godt grundlag for sammenligningen. I de hidtidige <strong>praksisundersøgelser</strong> er<br />
der ofte indkaldt mellem 2 og 5 sager pr. kommune og i alt ca. 100 kommunesager.<br />
Det er for lidt i forhold til den statistiske usikkerhed til at foretage effektmåling på<br />
baggrund <strong>af</strong> et bestemt spørgsmål i en bestemt praksisundersøgelse, jf. kap. 6. Det<br />
er forventningen, at antallet <strong>af</strong> kommunale sager kan øges til 150 i de <strong>praksisundersøgelser</strong>,<br />
som <strong>Ankestyrelsen</strong> foretager, hvilket kan styrke effektmålingen.<br />
7.2.2 Antal sager i nævnenes <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
Hvad angår antallet <strong>af</strong> sager i nævnenes <strong>praksisundersøgelser</strong>, forudsættes det,<br />
• at det formentlig vil være rimeligt at antage, at nævnene med statsforvaltningernes<br />
oprettelse i gennemsnit kan håndtere omkring 80 sager pr. praksisundersøgelse<br />
Derudover forekommer det rimeligt, at tage hensyn til at statsforvaltningerne har<br />
forskellig størrelse.<br />
I 2004 indhentede de sociale nævn i gennemsnit ca. 35 -40 sager pr. praksisundersøgelse,<br />
svarende til 5 - 600 sager i alt 13 .<br />
Det forekommer realistisk, at nævnene fremover i gennemsnit indhenter ca. 80 sager<br />
pr. praksisundersøgelse, svarende til 800 sager pr. år. Dels under hensyn til, at<br />
statsforvaltningerne bliver væsentlig større end de tidligere statsamter, dels for at<br />
imødegå behovet for et større antal sager pr. praksisundersøgelse, og endelig under<br />
henvisning til de nye beskæftigelsesankenævn, som får tilført nye opgaver.<br />
13 Beregningen er foretaget på baggrund <strong>af</strong> de nævn, som har udarbejdet <strong>praksisundersøgelser</strong> i<br />
2004.<br />
37
Ud fra de nævnte hensyn kan en fordelingsnøgle, hvor der tages hensyn til statsforvaltningernes<br />
forskellige størrelse, se ud som i tabel 7.3.<br />
Tabel 7.3 Antal sager i statsforvaltningernes <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
Statsforvaltning Befolkningsgrundlag1) Antal<br />
kommuner<br />
Antal sager<br />
2007 -<br />
Antal sager i<br />
20042) Antal Procent<br />
Pr. undersøgelse<br />
Pr. år<br />
Pr. undersøgelse<br />
Pr. år<br />
Hovedstaden 1.629.153 30 29 120 240 90 180<br />
Midtjylland 1.206.821 22 19 90 180 70 140<br />
Nordjylland 579.147 11 11 50 100 40 80<br />
Syddanmark 1.179.748 22 22 90 180 70 140<br />
Sjælland 801.452 15 17 60 120 50 100<br />
I alt 5.396.321 100 98 410 820 320 640<br />
1) befolkningstallet er fra Danmarks Statistik (2004)<br />
2) Der er tale om en teknisk beregning ud fra de nævn, som i 2004 gennemførte <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
De to sidste kolonner i tabellen viser fordelingen, hvis det hidtidige antal sager i<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>ne i højere grad fastholdes.<br />
7.2 Krav til dataindsamling – registrering <strong>af</strong> data<br />
Da effektmålingen og de efterfølgende statistiske analyser skal gennemføres i <strong>Ankestyrelsen</strong>,<br />
er det <strong>af</strong>gørende, at resultaterne fra <strong>praksisundersøgelser</strong>, udarbejdet i<br />
såvel <strong>Ankestyrelsen</strong> som nævnene, samles centralt i <strong>Ankestyrelsen</strong>. I <strong>Ankestyrelsen</strong>s<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong> anvender de juridiske eksperter og kommunerne SASprogrammet<br />
E-survey til indberetning <strong>af</strong> sagsvurderingerne. Da nævnene ikke anvender<br />
SAS til registrering <strong>af</strong> sagsvurderingerne, skal det på en hensigtsmæssig<br />
måde sikres, at data kan samles centralt.<br />
En model kan være, at <strong>Ankestyrelsen</strong> opretter skemaerne i E-survey, som lægges<br />
på <strong>Ankestyrelsen</strong> hjemmeside. Såfremt kommunerne fortsat skal udfylde måleskemaerne<br />
14 skal det ske på samme måde i både <strong>Ankestyrelsen</strong>s og nævnenes undersøgelser,<br />
og nævnene får mulighed for elektronisk indtastning på samme vis.<br />
Nævnene kan herefter ved hjælp <strong>af</strong> en udtræksfunktion selv trække data ud i Excel<br />
og behandle data til <strong>af</strong>rapportering <strong>af</strong> undersøgelserne.<br />
Det forudsættes, at statsforvaltningerne gennemfører ca. 10 <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
årligt. Der skal således oprettes 10 skemaer årligt for nævnene, hvilket vurderes at<br />
svare til ca. 1/12 årsværk <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> antallet <strong>af</strong> spørgsmål. I opstartsfasen vil der<br />
yderligere blive behov for vejledning i brug <strong>af</strong> udtræksfunktionen mv. På sigt vil<br />
mange <strong>af</strong> måleskemaerne kunne genbruges og kræve færre ressourcer.<br />
7.3 Sammenfatning<br />
For fremover at kunne anvende <strong>praksisundersøgelser</strong>ne til effektmåling, er det<br />
nødvendigt at sikre, at antallet <strong>af</strong> sager i de enkelte <strong>praksisundersøgelser</strong> øges.<br />
14 Spørgsmålet om parallelmåling i kommunerne er blevet drøftet i arbejdsgruppe 2. Det foreslås <strong>af</strong><br />
arbejdsgruppen, at kommunerne fortsat parallelmåler sagerne.<br />
38
På grund <strong>af</strong> forskellige problemstillinger i bevillings- og <strong>af</strong>slagssager foreslås det, at<br />
de to sagstyper adskilles, således at der i den enkelte praksisundersøgelse fremover<br />
kun indgår enten bevillingssager eller <strong>af</strong>slagssager. Det er <strong>Ankestyrelsen</strong>s vurdering,<br />
at det vil indebære et kvalitetsløft i forhold til vurdering <strong>af</strong> kommunernes<br />
praksis i <strong>af</strong>slagssagerne.<br />
I <strong>Ankestyrelsen</strong>s <strong>praksisundersøgelser</strong> er der hidtil indkaldt både kommunale <strong>af</strong>gørelser<br />
og <strong>af</strong>gørelser fra nævnene. Fremover vil <strong>praksisundersøgelser</strong>ne primært fokusere<br />
på kommunesager, mens der ca. hvert andet år vil blive gennemført en<br />
praksisundersøgelse udelukkende med nævnssager.<br />
Det er forventningen, at <strong>Ankestyrelsen</strong> fremover kan håndtere 150 sager, mens<br />
nævnene forventes at kunne håndtere 80 sager i gennemsnit pr. undersøgelse.<br />
Af hensyn til de statistiske analyser er det nødvendigt, at data fra alle praksisundersøgelse<br />
samles centralt i <strong>Ankestyrelsen</strong>. Da nævnene ikke anvender E-survey, opretter<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> måleskemaerne for nævnene, og der oprettes en udtræksfunktion,<br />
så nævnene selv kan trække data ud vil brug for <strong>af</strong>rapportering <strong>af</strong> undersøgelserne.<br />
39
8 Kvantificering <strong>af</strong> sagsvurderinger<br />
8.1 Kvantificering <strong>af</strong> sagsvurderingerne<br />
En væsentlig forudsætning for, at der kan gennemføres effektmåling, er at<br />
sagsvurderingerne kan kvantificeres. Det kan for eksempel ske ved, at der konstrueres<br />
et karaktersystem, der kan anvendes til at måle sagsbehandlingskvaliteten i<br />
kommunerne.<br />
8.1.1 Forslag til karaktersystem<br />
Nedenstående er et forslag til, hvordan karaktersystemet kan opbygges. Karaktersystemet<br />
vil blive <strong>af</strong>prøvet sammen med de <strong>af</strong> arbejdsgruppe 2 udarbejdede måleskemaer<br />
15 ved en test, som ikke er gennemført ved færdiggørelsen <strong>af</strong> denne rapport.<br />
Desuden vil hele konceptet blive <strong>af</strong>prøvet ved de første <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
i 2006. Der kan således forekomme justeringer i karaktersystemet.<br />
Det foreslås, at sagerne vurderes enkeltvis, som det er gjort hidtil, på deres formelle<br />
og materielle korrekthed. Måleskemaerne skal indeholde et antal spørgsmål for<br />
hvert lovområde, som er dækkende for korrektheden <strong>af</strong> den formelle og materielle<br />
del i sagen, jf. tabel 8.1.<br />
Tabel 8.1. Eksempel på kvantificering<br />
Kommune A Formelle kor-<br />
Materielle kor- Gennemsnit<br />
rekthedrekthed<br />
Spørgsmål 1 0 Spørgsmål 1 75<br />
Spørgsmål 2 75 Spørgsmål 2 100<br />
Spørgsmål 3 100 Spørgsmål 3 0<br />
Spørgsmål 4 25 Spørgsmål 4 0<br />
Gennemsnit 50 43,75 46,88<br />
De 4 spørgsmål antages her at have graduerede svarmuligheder med 4 kategorier i<br />
hver. Det vil sige, at den juridiske ekspert, som vurderer sagen, for eksempel svarer<br />
ud fra kategorierne ”slet ikke”, ”i ringe grad”, ”i nogen grad”, ”i høj grad”. Svarene<br />
værdisættes efterfølgende med værdierne 0, 25, 50 og 100. Herefter beregnes en<br />
gennemsnitlig score pr. spørgsmål.<br />
Det vurderes væsentligt med graduerede svarmuligheder for at fastholde så meget<br />
information som muligt og for at kunne give kommunerne en mere nuanceret tilbagemelding<br />
<strong>af</strong> sagsbehandlingen.<br />
15 Produkterne fra arbejdsgruppe 2 er vedlagt som bilag 5-6.<br />
40
Hvis der i stedet kun er to svarmuligheder, kan de værdisættes med 0 eller 100. Alternativt<br />
kan de værdisættes med 25 og 50, hvis det vurderes, at en eventuel fejl ikke<br />
skal have så stor konsekvens for den samlede vurdering <strong>af</strong> sagen. Den vurdering<br />
skal foretages i samarbejde med de juridiske eksperter i forbindelse med tilrettelæggelsen<br />
<strong>af</strong> måleskemaet.<br />
8.1.2 Vægtning<br />
Der kan vise sig et behov for at vægte svarene på spørgsmålene forskelligt. Vægtningen<br />
foretages i samarbejde med de juridiske eksperter. Vægtene kan sættes på<br />
forhånd, således at hvis der er svaret efter et bestemt mønster i udvalgte spørgsmål,<br />
bliver sagen vurderet som rigtig. Der kan også foretages en subjektiv vurdering<br />
<strong>af</strong> den samlede sagsbehandling. Det er endnu u<strong>af</strong>klaret, hvordan vægtningen<br />
bliver indarbejdet. Det kan sandsynligvis ikke <strong>af</strong>gøres, før de første sagsvurderinger<br />
foreligger i 2006.<br />
8.2 Krav til måleskemaerne<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> har i samarbejde med nævnene udarbejdet en manual samt grundskabelon<br />
for måleskema for sagsvurderingerne i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne. Manual<br />
samt måleskema indgår i produkterne fra arbejdsgruppe 2.<br />
Manual og måleskema er udarbejdet blandt andet efter nedenstående retningslinjer,<br />
som er nødvendige for at alle <strong>praksisundersøgelser</strong> kan anvendes i effektmåling:<br />
• Der skal være et fælles måleskema for de <strong>praksisundersøgelser</strong>, der indgår i<br />
effektmåling<br />
• Detaljeringsgraden i spørgeskemaerne skal være omtrent som i de hidtidige<br />
undersøgelser<br />
• Der skal opstilles et antal hovedspørgsmål (for eksempel 5 hovedspørgsmål,<br />
men gerne flere), som vedrører den formelle og materielle korrekthed<br />
<strong>af</strong> sagsbehandlingen. Spørgsmålene skal være dækkende for alle emneområder.<br />
Herudover skal der være mindst 2 underspørgsmål, som relaterer sig<br />
til det enkelte hovedspørgsmål. Der kan derudover tilføjes spørgsmål, som<br />
kun er relevante for det område, der undersøges<br />
• Svarmulighederne skal så vidt muligt være graduerede. Der skal være et lige<br />
antal svarmuligheder, således at svaret indeholder en reel stillingtagen. For<br />
eksempel kan besvarelsen <strong>af</strong> et spørgsmål om, hvorvidt oplysningsgrundlaget<br />
har været tilstrækkeligt have fire svarmuligheder i form <strong>af</strong> ’Fuldt ud’,<br />
’Nogenlunde’, ’Mangelfuldt’ og ’Slet ikke’<br />
8.3 Kvalitetssikring i målingen<br />
For at sikre, at måleskemaerne udformes efter principperne i projektet, kan det<br />
overvejes, at alle måleskemaer – såvel <strong>Ankestyrelsen</strong>s som nævnenes - godkendes i<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> <strong>af</strong> en til formålet nedsat intern arbejdsgruppe. Arbejdsgruppen skal<br />
således sørge for, at måleskemaerne stemmer overens med konceptet, og at<br />
spørgsmålene kan kvantificeres i overensstemmelse med det udviklede karaktersystem.<br />
41
Ensartethed i målingen <strong>af</strong> sagerne kan løbende sikres ved, at der oprettes en form<br />
for censorordning, hvor nogle <strong>af</strong> sagerne i nævnsundersøgelserne gennemgås <strong>af</strong> et<br />
andet nævn for at sikre, at vurderingen <strong>af</strong> sagerne foretages ens over hele landet og<br />
efter den til formålet udarbejdede manual.<br />
Samtidig foreslås det, et der indkaldes til 2 årlige møder i møderækken. Det ene<br />
møde foreslås at være et arbejdsmøde, hvor konkrete sagseksempler gennemgås<br />
for at sikre, at der er enighed omkring sagsvurderingen.<br />
En praksisundersøgelse med inddragelse <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser fra statsforvaltningerne<br />
hvert andet år kan muligvis, i sammenhæng med den ovenfor nævnte censorordning,<br />
erstatte nævnenes nuværende kvalitetsmåling på det sociale område, der på<br />
nuværende tidspunkt gennemføres hvert andet år.<br />
8.4 Sammenfatning<br />
For at kunne gennemføre effektmåling og statistiske tests er det nødvendigt at<br />
kvanitificere sagsvurderingerne. Der er opstillet et forslag til karaktersystem, hvor<br />
hver enkelt sag give en score <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> den vurderede sagsbehandlingskvalitet.<br />
Der anvendes i måleskemaerne så vidt muligt graduerede svarmuligheder for at<br />
fastholde så meget information om sagerne samt kunne give kommunerne så nuanceret<br />
tilbagemelding på sagerne som muligt.<br />
Som led i en kvalitetssikring foreslås det, at der nedsættes en intern arbejdsgruppe i<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> til at gennemgå måleskemaer samt karaktergivning og vægtning, inden<br />
de enkelte undersøgelser i nævnene og <strong>Ankestyrelsen</strong> igangsættes. Derudover<br />
foreslås der iværksat en censorordning i nævnene, således at der i forbindelse med<br />
hver praksisundersøgelse udveksles et antal sager med statsforvaltningen i naboregionen,<br />
som foretager en prøvemåling. Det vil sikre, at der er overensstemmelse i<br />
vurderingerne.<br />
Herudover foreslås det, at der fremover <strong>af</strong>holdes 2 møder i møderækken årligt<br />
med nævnene frem for det ene, som <strong>af</strong>holdes på nuværende tidspunkt. Formålet<br />
med et ekstra møde vil være at sikre ens forståelse <strong>af</strong> kvaliteten.<br />
42
9 Forslag til effektmålingsscenarie<br />
<strong>Effektmåling</strong>sprojektet fordrer, at <strong>Ankestyrelsen</strong> i højere grad koordinerer de<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>, som fremover udarbejdes i <strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale<br />
nævn, og som skal indgå i effektmåling. En højere grad <strong>af</strong> koordination kan opnås<br />
ved, at der opstilles en plan, som fastlægger krav for de kommende års <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
Nedenfor vil et forslag til en sådan plan samt de bagvedliggende begrundelser<br />
og forudsætninger blive gennemgået.<br />
9.1 Praksisundersøgelser i 2006<br />
Udgangspunktet for planen er, at den første effektmåling vil berøre et udsnit <strong>af</strong><br />
<strong>praksisundersøgelser</strong> i 2006, 2007 og 2008.<br />
<strong>Effektmåling</strong>en forudsætter, at der udvælges en kommunegruppe (testgruppen),<br />
som deltager i <strong>praksisundersøgelser</strong> 2 år i træk, mens en anden kommunegruppe<br />
(kontrolgruppen) friholdes ved den første praksisundersøgelse, men deltager i den<br />
anden, jf. kap. 4. Det foreslås, at den første effektmåling gennemføres for udvalgte<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong> i 2006 og 2008.<br />
Da det skal være muligt for kommunerne at reflektere over den første praksisundersøgelses<br />
resultater, skal <strong>af</strong>gørelserne i sagerne, som indhentes i forbindelse med<br />
den opfølgende praksisundersøgelse, ikke ligge for tæt på <strong>af</strong>gørelserne i sagerne fra<br />
den første praksisundersøgelse.<br />
Det foreslås, at det nye koncept for måleskemaer og kvantificering <strong>af</strong> sagsvurderingerne<br />
<strong>af</strong>prøves på de første <strong>praksisundersøgelser</strong>, der gennemføres i 2006, således<br />
at den praksisundersøgelse, som i 2006 skal indgå i effektmålingen, bliver en <strong>af</strong><br />
de sidste <strong>af</strong> <strong>Ankestyrelsen</strong>s 4 undersøgelser i 2006. Det giver mulighed for at få justeret<br />
eventuelle uhensigtsmæssigheder, inden konceptet for alvor skal anvendes i<br />
effektmålingen.<br />
Da effektmålingsmodellerne forudsætter, at kommunegrupperne grundlæggende er<br />
ens, er både testgruppen og kontrolgruppen valgt ud fra den kommende Region<br />
Hovedstaden. Valget har samtidig den fordel, at der relativt nemt vil kunne <strong>af</strong>holdes<br />
sparringsmøder omkring den konkrete målemetode/vurdering <strong>af</strong> sagerne, hvis<br />
det skulle vise sig nødvendigt.<br />
Tabel 9.1 og 9.2 viser et forslag til fordeling <strong>af</strong> kommuner, der skal indgå i henholdsvis<br />
testgruppen og kontrolgruppen:<br />
43
Tabel 9.1<br />
Testgruppen<br />
Ny kommune Nuværende kommuner Nuværende statsamt Indbyggertal<br />
1 Gentofte København 68.704<br />
2 Helsingør Frederiksborg 60.927<br />
3 Hvidovre København 49.952<br />
4 Høje Taastrup København 45.556<br />
5 Frederikssund Slangerup1) , Frederiks- Frederiksborg 43.798<br />
6 Tårnby<br />
sund, Skibby, Jægerspris<br />
København 39.535<br />
7 Fredensborg Fredensborg-<br />
Humlebæk, Karlebo<br />
Frederiksborg 39.414<br />
8 Egedal Ledøje-Smørum,<br />
stykke, Stenløse<br />
Øl- København/Frederiksborg 39.267<br />
9 Frederiksværk- Frederiksværk, Hunde- Frederiksborg 30.223<br />
44<br />
Hundested<br />
sted<br />
10 Hørsholm Frederiksborg 24.292<br />
11 Glostrup København 29.785<br />
12 Dragør København 13.156<br />
13 Herlev København 27.166<br />
14 Lyngby-Taarbæk København 51.611<br />
I alt 563.386<br />
1) Slangerup kommune bliver fra 2007 delt mellem Frederikssund og Hillerød kommuner, som hører under<br />
henholdsvis testgruppen og kontrolgruppen. Da Slangerup ikke kan deles i 2006, vil hele kommunen i 2006<br />
indgå i testgruppen.<br />
Tabel 9.2<br />
Kontrolgruppen<br />
Ny kommune Nuværende kommuner Nuværende statsamt Indbyggertal<br />
1 Frederiksberg Sociale nævn i Frb. og Kbh. 91.886<br />
2 Gladsaxe København 61.993<br />
3 Rudersdal Birkerød, Søllerød København/Frederiksborg 53.621<br />
4 Ballerup København 46.610<br />
5 Hillerød Hillerød, Skævinge, Frederiksborg 44.551<br />
Uvelse sogn (Slangerup)<br />
6 Gribskov Græsted-Gilleleje, Hel- Frederiksborg 40.409<br />
singe<br />
7 Furesø Værløse, Farum København/Frederiksborg 37.076<br />
8 Rødovre København 36.391<br />
9 Brøndby København 34.513<br />
10 Albertslund København 28.146<br />
11 Allerød Frederiksborg 23.458<br />
12 Ishøj København 20.668<br />
13 Vallensbæk København 12.260<br />
14 Bornholm Bornholm 43.337<br />
I alt 574.919<br />
Som nævnt kræver effektmålingsmodellerne, at testgruppen og kontrolgruppen er<br />
grundlæggende ens. Derfor er alle kommunerne på nær Københavns kommune<br />
valgt fra den kommende Region Hovedstaden. Fordelingen mellem testgruppe og<br />
kontrolgruppe opfylder således følgende:<br />
• Samme antal kommuner<br />
• Omtrent samme befolkningsgrundlag
• Samme antal sammenlægninger<br />
• Samme geogr<strong>af</strong>iske beliggenhed<br />
9.2 <strong>Effektmåling</strong>en<br />
<strong>Effektmåling</strong>en foreslås at følge nedenstående model:<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> gennemfører en praksisundersøgelse i 2006 med deltagelse <strong>af</strong> de 14<br />
kommuner fra testgruppen. Der indkaldes som udgangspunkt ca. 10 sager fra hver<br />
<strong>af</strong> de nye kommuner, så der i alt vurderes ca. 140 sager. Hvis en ny kommune består<br />
<strong>af</strong> sammenlægning <strong>af</strong> flere kommuner, indkaldes der omkring 3 sager fra hver<br />
<strong>af</strong> sammenlægningskommunerne.<br />
I 2006 og 2007 friholdes kommunerne i kontrolgruppen fra at deltage i <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
I 2008 skal der gennemføres <strong>praksisundersøgelser</strong> med deltagelse <strong>af</strong> både testgruppen<br />
og kontrolgruppen. Det foreslås, at <strong>Ankestyrelsen</strong> inddrager kontrolgruppen,<br />
mens Statsforvaltning Hovedstaden inddrager testgruppen. Som tabel 7.3 viste,<br />
forventes det, at Statsforvaltning Hovedstaden fremover kan håndtere ca. 120 sager<br />
i en praksisundersøgelse. I forbindelse med effektmålingen vil det være en fordel,<br />
at det samme antal sager indgår, og det foreslås derfor, at Statsforvaltning Hovedstaden<br />
til formålet inddrager 140 sager, det vil sige 20 sager mere, end det befolkningsmæssige<br />
grundlag i Region Hovedstaden tilsiger.<br />
Fordelingen <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong> til effektmålingen fremgår <strong>af</strong> tabel 9.3.<br />
Tabel 9.3 Fordeling <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>, der skal indgå i effektmåling<br />
2006 2007 2008<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> inddrager<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> inddrager kon-<br />
testgruppen<br />
trolgruppen<br />
Kontrolgruppen friholdes Kontrolgruppen friholdes Statsforvaltning Hovedstaden<br />
inddrager testgruppen<br />
9.2.1 Øvrige <strong>praksisundersøgelser</strong> i 2006 og 2007<br />
Ovenstående model vil udover Statsforvaltning Hovedstaden få konsekvenser for<br />
en del <strong>af</strong> de øvrige statsamter/statsforvaltninger i 2006 og 2007. Bornholms kommune<br />
indgår i kontrolgruppen og Statsamtet Bornholm skal derfor ikke udarbejde<br />
praksisundersøgelse i 2006. Fra 2007 hører Bornholms kommune under Statsforvaltning<br />
Hovedstaden og friholdes derfor i de <strong>praksisundersøgelser</strong>, som statsforvaltningen<br />
udarbejder i 2007.<br />
De sociale nævn i København og Frederiksberg har i 2006 kun mulighed for at inddrage<br />
Københavns Kommune. Med det største befolkningsgrundlag samt opdelingen i<br />
lokalcentre forventes det ikke at være problematisk 16 .<br />
16 Der vil være en risiko for, at det vil blive opfattet som tilsyn med en enkelt kommune, men det<br />
vil fortsat være muligt med en form for anonymisering, idet det ikke nødvendigvis skal oplyses, fra<br />
hvilke lokalcentre sagerne indhentes.<br />
45
Statsamtet Frederiksborg kan gennemføre praksisundersøgelse med inddragelse <strong>af</strong> de<br />
kommuner i hovedgruppen, som i 2006 fortsat hører under statsamtet. Det vil sige<br />
Helsingør, Frederikssund, Skibby, Jægerspris, Fredensborg-Humlebæk, Karlebo,<br />
Ølstykke, Stenløse, Frederiksværk, Hundested og Hørsholm.<br />
Slangerup kommune bliver fra 2007 delt mellem de nye Frederikssund og Hillerød<br />
kommuner. Størstedelen <strong>af</strong> Slangerup kommune kommer til at høre under den nye<br />
Frederikssund kommune, som indgår i testgruppen. Hele Slangerup kommune<br />
kommer derfor til at indgå i testgruppen i 2006.<br />
Statsamtet København må på samme vis udelukkende inddrage de kommuner, som<br />
indgår i hovedgruppen, og som i 2006 fortsat hører under statsamtet. Det vil sige<br />
Gentofte, Hvidovre, Høje Taastrup, Tårnby, Ledøje-Smørum, Glostrup, Dragør,<br />
Herlev og Lyngby-Taarbæk.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong>s øvrige <strong>praksisundersøgelser</strong> i 2006 skal gennemføres med samme<br />
kriterier som for statsamterne i København, Frederiksberg og Bornholm og i 2007<br />
med samme kriterier som for Statsforvaltning Hovedstaden. Det vil sige, at kontrolgruppen<br />
ikke inddrages.<br />
I 2006 har de resterende statsamter frit valg i forhold til kommuneudvælgelse og<br />
lovområde. Selvom de resterende statsamters <strong>praksisundersøgelser</strong> ikke direkte<br />
kommer til at indgå i effektmålingen vil det være hensigtsmæssigt, hvis alle <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
fra 2006 udarbejdes efter det nye koncept. 2006 vil således blive<br />
et testår, hvor det sikres, at manualen til måling <strong>af</strong> sagerne og måleskemaerne anvendes<br />
i overensstemmelse med forudsætningerne i projektet.<br />
9.2.2 Valg <strong>af</strong> lovområde til effektmåling<br />
Det vurderes hensigtsmæssigt, at der til effektmålingen vælges et område, hvor der<br />
er relativt mange <strong>af</strong>gørelser årligt. Det forventes at skabe færrest problemer for<br />
kommunerne at fremfinde sagerne på det valgte lovområde. Førtidspensionsområdet<br />
er et relativt stort område, men har efterhånden været fokus i en del <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
Det foreslås derfor, at sygedagpengeområdet vælges som grundlag for<br />
effektmålingen.<br />
For at kunne isolere effekten <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong> inden for et bestemt lovområde,<br />
vil det være mest hensigtsmæssigt, at statsamterne i København og Frederiksborg<br />
i 2006 og 2007 ikke vælger samme lovområde, som i den praksisundersøgelse,<br />
der udvælges til effektmålingen.<br />
9.3 Sammenfatning<br />
Der opstilles et forslag til, hvordan en effektmåling kan gennemføres med inddragelse<br />
<strong>af</strong> udvalgte kommuner i 2006 og 2008. Testgruppen og kontrolgruppen foreslås<br />
valgt ud fra den kommende Region Hovedstaden. Dels sker der færrest sammenlægninger<br />
her, og dels vil det være nemmere at <strong>af</strong>holde eventuelle sparringsmøder.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> gennemfører den første praksisundersøgelse, mens<br />
46
Statsforvaltning Hovedstaden og <strong>Ankestyrelsen</strong> gennemfører de opfølgende <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
Det nye koncept for <strong>praksisundersøgelser</strong> vil blive <strong>af</strong>prøvet på de første <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
i 2006 i både <strong>Ankestyrelsen</strong> og nævnene. Den sidste <strong>af</strong> <strong>Ankestyrelsen</strong>s<br />
<strong>praksisundersøgelser</strong> i 2006 udvælges til at indgå i effektmålingen. Som emne<br />
foreslås sygedagpengeområdet.<br />
<strong>Effektmåling</strong>sscenariet vil påvirke de sociale nævn i København og Fredriksberg,<br />
statsamterne i København, Frederiksborg samt på Bornholm, idet de fra 2007 vil<br />
blive samlet under Statsforvaltning Hovedstaden.<br />
Ovenstående effektmålingsscenarie måler effekten <strong>af</strong> <strong>Ankestyrelsen</strong>s <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
Det vil være oplagt, at en senere effektmåling måler effekten <strong>af</strong> en praksisundersøgelse<br />
udarbejdet <strong>af</strong> det sociale nævn eller et <strong>af</strong> de kommende beskæftigelsesankenævn.<br />
47
Bilag 1 Lovgrundlag<br />
Lovgrundlaget for praksiskoordinering<br />
Uddrag <strong>af</strong> lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, lovbekendtgørelse<br />
nr. 847 <strong>af</strong> 8. september 2005:<br />
Koordinering <strong>af</strong> praksis<br />
§ 76. <strong>Ankestyrelsen</strong> har pligt til på landsplan at koordinere, at <strong>af</strong>gørelser, som efter<br />
de sociale love kan indbringes for <strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn, træffes i<br />
overensstemmelse med lovgivningen.<br />
Stk. 2. Som et led i denne koordinering<br />
1) vejleder <strong>Ankestyrelsen</strong> om ankeinstansernes praksis i sager efter den sociale lovgivning<br />
og<br />
2) følger <strong>Ankestyrelsen</strong> kommunernes, amtskommunernes og de sociale nævns<br />
praksis.<br />
§ 77. Socialministeriet og Beskæftigelsesministeriet kan anmode <strong>Ankestyrelsen</strong> om<br />
at gennemgå kommunernes, amtskommunernes eller nævnenes <strong>af</strong>gørelser.<br />
§ 78. Det sociale nævn har pligt til inden for sit område at koordinere, at <strong>af</strong>gørelser,<br />
som efter de sociale love kan indbringes for det sociale nævn, træffes i overensstemmelse<br />
med lovgivningen.<br />
Stk. 2. Som et led i denne koordinering<br />
1) vejleder nævnet om ankeinstansernes praksis i sager efter den sociale lovgivning<br />
og<br />
2) følger nævnet kommunernes, amtskommunernes og de sociale nævns praksis.<br />
§ 79. <strong>Ankestyrelsen</strong> og det sociale nævn skal samarbejde om deres koordinationsopgave<br />
efter § 76 og § 78. Som led i denne opgave kan <strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale<br />
nævn indhente sager til gennemsyn. Oplysninger om <strong>af</strong>gørelser kan indhentes i såvel<br />
skriftlig som i elektronisk form.<br />
§ 79 a. Kommunalbestyrelsen og amtsrådet behandler <strong>Ankestyrelsen</strong>s og de sociale<br />
nævns undersøgelser <strong>af</strong> kommunens eller amtskommunens praksis på et møde.<br />
Uddrag <strong>af</strong> bekendtgørelse om retssikkerhed og administration på det sociale område,<br />
nr. 1127 <strong>af</strong> 25. november 2005:<br />
48<br />
Praksiskoordinering<br />
§ 32. <strong>Ankestyrelsen</strong> har pligt til på landsplan at koordinere, at <strong>af</strong>gørelser, som efter<br />
de sociale love kan indbringes for <strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn, træffes i<br />
overensstemmelse med lovgivningen.
Stk. 2. Det sociale nævn har pligt til inden for sit område at koordinere, at <strong>af</strong>gørelser,<br />
som efter de sociale love kan indbringes for nævnet, træffes i overensstemmelse<br />
med lovgivningen.<br />
§ 33. <strong>Ankestyrelsen</strong> og nævnene gennemgår som led i opgaven med at koordinere<br />
praksis en række ensartede typer <strong>af</strong> sager i forhold til gældende ret, som fastlagt<br />
ved lov, bekendtgørelser og landsdækkende praksis.<br />
Samarbejde og vejledning<br />
§ 34. <strong>Ankestyrelsen</strong> og nævnene samarbejder om praksiskoordineringen. Nævnene<br />
foretager efter drøftelse med <strong>Ankestyrelsen</strong> praksiskoordinering inden for amtet<br />
(Københavns og Frederiksberg Kommuner samt Bornholms Regionskommune).<br />
§ 35. Hvis <strong>Ankestyrelsen</strong>s og nævnenes undersøgelser viser, at kommunernes og<br />
amtskommunernes praksis ikke er i overensstemmelse med gældende ret, skal de<br />
problemer, som undersøgelsen har vist, drøftes <strong>af</strong> <strong>Ankestyrelsen</strong> og nævnene med<br />
kommunerne og amtskommunerne. <strong>Ankestyrelsen</strong> kan tilsvarende drøfte resultatet<br />
<strong>af</strong> en undersøgelse <strong>af</strong> nævnenes praksis med nævnene.<br />
§ 36. <strong>Ankestyrelsen</strong> og nævnene kan ikke som led i opgaven med at koordinere<br />
praksis tage underinstansernes <strong>af</strong>gørelser op <strong>af</strong> egen drift.<br />
Stk. 2. <strong>Ankestyrelsen</strong> og nævnene kan dog i sager omfattet <strong>af</strong> § 47 i lov om social<br />
service tage sager op <strong>af</strong> egen drift.<br />
§ 37. <strong>Ankestyrelsen</strong> udsender generel vejledning om praksis inden for <strong>Ankestyrelsen</strong>s<br />
kompetenceområde og offentliggør i anonymiseret form <strong>af</strong>gørelser, som har<br />
principiel eller generel betydning.<br />
Stk. 2. <strong>Ankestyrelsen</strong> yder <strong>af</strong> egen drift eller efter anmodning konkret vejledning<br />
til nævnene om styrelsens praksis samt om fortolkning <strong>af</strong> retsregler. Vejledning<br />
kan også ske i forbindelse med praksiskoordinering.<br />
§ 38. De sociale nævn vejleder <strong>af</strong> egen drift eller efter anmodning inden for deres<br />
område kommunerne og amtskommunerne om praksis. Vejledningen kan også ske<br />
i forbindelse med praksiskoordinering.<br />
49
Bilag 2 Samarbejds<strong>af</strong>talen mellem <strong>Ankestyrelsen</strong><br />
og de sociale nævn<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn samarbejder om praksiskoordineringen, således at <strong>Ankestyrelsen</strong><br />
gennemfører <strong>praksisundersøgelser</strong> på landsplan og nævnene på regionalt plan.<br />
Herved tilvejebringes et landsdækkende kendskab til praksis og det bedst mulige grundlag<br />
for den samlede praksiskoordinerende indsats.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn drøftede samarbejdet på et møde i september måned<br />
2003 og <strong>af</strong>talte nedenfor beskrevne fremgangsmåde i forbindelse med gennemførelse <strong>af</strong><br />
<strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
Indledningsvis skal det nævnes, at når der i denne <strong>af</strong>tale nævnes "<strong>praksisundersøgelser</strong>"<br />
gælder det som udgangspunkt også for undervisningsforløb, som kan træde i stedet for en<br />
praksisundersøgelse.<br />
Det fremtidige samarbejde indeholder følgende elementer:<br />
50<br />
1. Katalog over emner for <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
2. Plan over årets <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
3. Metode for gennemførelse <strong>af</strong> en praksisundersøgelse<br />
4. Opfølgning<br />
5. Oversigt over <strong>af</strong>sluttede <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
6. Status over årets <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
Ad 1. Katalog over emner for <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> udarbejder et katalog over emner for <strong>praksisundersøgelser</strong> i dialog med de<br />
sociale nævn. En gang årligt foretages en høring i nævnene med henblik på ajourføring <strong>af</strong><br />
emnelisten, og kataloget <strong>af</strong>tales efterfølgende.<br />
Ad 2. Plan for årets <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
Der udarbejdes en plan for det kommende års samlede <strong>praksisundersøgelser</strong> inden udgangen<br />
<strong>af</strong> året.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> udarbejder planen på grundlag <strong>af</strong> indmeldinger fra nævnene om påtænkte<br />
emner for kommende <strong>praksisundersøgelser</strong>. Emnerne skal vælges fra det <strong>af</strong>talte katalog.<br />
De sociale nævn og <strong>Ankestyrelsen</strong> forpligtes til at gennemføre <strong>praksisundersøgelser</strong>, som<br />
fastlagt i planen, med mindre andet <strong>af</strong>tales konkret med <strong>Ankestyrelsen</strong>.<br />
Såvel planen som kataloget vil være tilgængeligt på <strong>Ankestyrelsen</strong>s hjemmeside under<br />
Praksisundersøgelser.
Ad 3. Metode for gennemførelse <strong>af</strong> en praksisundersøgelse<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> godkender såvel emne til en undersøgelse som metoden for gennemførelsen<br />
<strong>af</strong> denne. Som udgangspunkt anvendes den metode, der er beskrevet i vedlagte bilag 1.<br />
Som led i opfølgningen på <strong>Ankestyrelsen</strong>s <strong>praksisundersøgelser</strong>, kan <strong>Ankestyrelsen</strong> <strong>af</strong>tale<br />
med et eller flere nævn, at der gennemføres <strong>praksisundersøgelser</strong> som regionale effektmålinger.<br />
Desuden kan flere nævn samarbejde om gennemførelsen <strong>af</strong> undersøgelserne for at<br />
sikre større bredde i de regionale undersøgelser.<br />
Ad 4. Opfølgning<br />
Såvel <strong>Ankestyrelsen</strong> som de sociale nævn tilrettelægger og gennemfører en opfølgning <strong>af</strong><br />
den enkelte praksisundersøgelse - alt efter hvad legalitetsvurderingen i den konkrete praksisundersøgelse<br />
har <strong>af</strong>dækket <strong>af</strong> mangler <strong>af</strong> materiel eller formel karakter. Her kan egentlige<br />
undervisningsforløb – ud over de normale temamøder mm. – komme på tale. Sådanne<br />
undervisningsforløb kan eventuelt træde i stedet for en praksisundersøgelse.<br />
Ad 5. Oversigt over <strong>af</strong>sluttede og igangværende <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> ajourfører løbende en oversigt over alle <strong>af</strong>sluttede og igangværende <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
– såvel <strong>Ankestyrelsen</strong>s som de sociale nævns – fordelt på lovområder og<br />
suppleret med et Danmarkskort på <strong>Ankestyrelsen</strong>s hjemmeside<br />
www.dsa.dk/praksiskoordinering. På hjemmesiden kan man også klikke sig ind på de enkelte<br />
amter og se, hvilke <strong>praksisundersøgelser</strong>, statsamtet har gennemført eller igangsat.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong>s <strong>praksisundersøgelser</strong> kan læses på <strong>Ankestyrelsen</strong>s hjemmeside. De sociale<br />
nævn vil ligeledes gøre deres <strong>praksisundersøgelser</strong> tilgængelige på statsamternes hjemmesider.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> vil på sin hjemmeside etablere links til statsamternes hjemmesider.<br />
Ad 6. Status over årets <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> udarbejder en årlig status over <strong>Ankestyrelsen</strong>s og de sociale nævns <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
Bilag 1 til samarbejds<strong>af</strong>talen<br />
Metode for gennemførelse <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
Formålet med <strong>praksisundersøgelser</strong> er at vurdere korrektheden <strong>af</strong> underinstansens <strong>af</strong>gørelser<br />
med henblik på at sikre ensartethed og ligebehandling på landsplan.<br />
1. Kvalitetssikring<br />
Praksisundersøgelser er en kvalitetssikring <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelser efter den sociale lovgivning. I kvalitetssikringen<br />
indgår<br />
• Materiel vurdering (<strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsernes indhold)<br />
• Formalitetsvurdering (<strong>af</strong> væsentlige sagsbehandlingsregler)<br />
• Vejledning og opfølgning.<br />
Materiel vurdering <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsernes indhold<br />
Ved vurderingen <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsernes materielle indhold vurderes <strong>af</strong>gørelsernes korrekthed i<br />
forhold til lovgivningen, den praksis, der kan udledes <strong>af</strong> <strong>Ankestyrelsen</strong>s principielle <strong>af</strong>gørelser,<br />
<strong>af</strong> retspraksis samt <strong>af</strong> vejledende udtalelser fra blandt andet Folketingets Ombudsmand<br />
og ministerier.<br />
51
Vurderingen <strong>af</strong> <strong>af</strong>gørelsernes materielle indhold er kernen i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne og er<br />
<strong>af</strong>gørende for, om <strong>Ankestyrelsen</strong> eller nævnet kan erklære sig enig eller uenig i de indsendte<br />
<strong>af</strong>gørelser. <strong>Ankestyrelsen</strong> eller nævnet bør kun erklære sig uenig i en <strong>af</strong>gørelse, hvis det<br />
kan dokumenteres, at den klart er i strid med lovgivningen og <strong>Ankestyrelsen</strong>s praksis.<br />
Vurdering <strong>af</strong> de formelle regler<br />
I formalitetsvurderingen vurderes overholdelsen <strong>af</strong> forvaltningsmæssige og retssikkerhedsmæssige<br />
regler, herunder reglerne om partshøring, aktindsigt, notatpligt, krav til begrundelse,<br />
skriftlighed og hjemmelsgrundlag. Ligeledes indgår en vurdering <strong>af</strong> retssikkerhedslovens<br />
og særlovgivningens processuelle regler om sagsbehandling og opfølgning, regler<br />
om borgerens inddragelse, helhedsvurdeering og vejledning samt regler i fx sygedagpengeloven<br />
om tidlig, samlet vurdering og 8-ugers vurdering. Det er regler, der understøtter<br />
borgerens retssikkerhed og retter fokus på, at borgeren skal have den rigtige ydelse på<br />
det rigtige tidspunkt – og med borgerens involvering og accept.<br />
Vejledning og opfølgning<br />
Sidste led i en praksisundersøgelse er den handlingsrettede vejledning og opfølgning.<br />
Gennemgangen <strong>af</strong> sagerne kan <strong>af</strong>dække problemområder i kommunernes og nævnenes<br />
praksis og sagsbehandling, som trænger til et kvalitetsløft. Det kan være såvel den materielle<br />
vurdering som den formelle vurdering, der giver anledning til reaktioner. En praksisundersøgelse<br />
giver således Anekstyrelsen og nævnet et godt grundlag for at målrette den<br />
fremadrettede praksiskoorinering.<br />
Det kan f.eks. være<br />
52<br />
• Skriftlig <strong>af</strong>rapportering og skriftlig dialog<br />
•<br />
• Skriftlig <strong>af</strong>rapportering med dialogmøder<br />
• Skriftlig <strong>af</strong>rapportering med efterfølgende deltagelse i vejledningsmøde<br />
• Undervisning<br />
• Udarbejdelse <strong>af</strong> skabeloner for elementer i sagsbehandling.<br />
Den efterfølgende dialog er med til at sikre, at undersøgelsens præmisser og resultater er<br />
accepteret <strong>af</strong> kommuner, amtskommuner og nævn. Endvidere er dialogen med til at understøtte,<br />
at undersøgelsens resultater anvendes konstruktivt til at forbedre kvaliteten <strong>af</strong> de<br />
fremtidige <strong>af</strong>gørelser.<br />
2. Inden praksisundersøgelsen iværksættes<br />
Som det fremgår <strong>af</strong> samarbejds<strong>af</strong>talen mellem <strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn godkender<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> såvel emne som metode for undersøgelsen. <strong>Ankestyrelsen</strong> kan i stedet<br />
for en praksisundersøgelse godkende, at et nævn gennemfører et egentligt undervisningsforløb.<br />
Inden iværksættelsen <strong>af</strong> undersøgelsen kontakter nævnet således <strong>Ankestyrelsen</strong><br />
med henblik på den konkrete tilrettelæggelse.<br />
Emnet for undersøgelsen fremgår <strong>af</strong> den <strong>af</strong>talte plan for det kommende års <strong>praksisundersøgelser</strong>.<br />
Der kan dog konkret <strong>af</strong>tales et andet emne.
De sociale nævn kan enten gennemføre en undersøgelse alene eller gå sammen med et eller<br />
flere nævn.<br />
3. Antal kommuner og antal sager<br />
Undersøgelsens omfang tilrettelægges således, at <strong>af</strong>dækningen bliver så repræsentativ som<br />
mulig. Udgangspunktet er, at nævnet indkalder sager i alle kommuner. Hvis nævnet kun<br />
indrager et udsnit <strong>af</strong> kommunerne i amtet, bør det sikres, at antallet <strong>af</strong> kommuner er stort<br />
nok til, at undersøgelsen bliver bredt dækkende. Praksisundersøgelser indgår ikke i statsamtets<br />
tilsyn med den enkelte kommune, og undersøgelser rettet mod enkelte kommuner<br />
bør undgås.<br />
Der udvælges et antal sager, der er oprettet og <strong>af</strong>gjort i en nærmere <strong>af</strong>grænset periode –<br />
evt. i kronologisk rækkefølge.<br />
4. Indkaldelse <strong>af</strong> sager<br />
I indkaldelsesskrivelsen beskrives bl.a.<br />
• Formålet med undersøgelsen<br />
• Omfanget <strong>af</strong> undersøgelsen, herunder antal kommuner, der deltager<br />
• Udvælgelsen og antal sager, der skal indsendes – fx om indsendelsen skal ske i<br />
kronologisk eller omvendt kronologisk rækkefølge fra et bestemt tidspunkt<br />
• Hvad der skal indsendes – dvs. alle de sagsakter, der ligger til grund for kommunens<br />
<strong>af</strong>gørelse. Hvis der indsendes kopi <strong>af</strong> sagens akter, bør disse makuleres efter<br />
<strong>af</strong>slutning <strong>af</strong> undersøgelsen<br />
• Plan for <strong>af</strong>rapportering og opfølgning<br />
• Tidsplan for undersøgelsen som helhed<br />
• Kontaktperson i nævnet.<br />
5. Gennemgang <strong>af</strong> sagerne<br />
Til gennemgang <strong>af</strong> sagerne udarbejdes et skema med henblik på at sikre ensartethed i vurderingen<br />
<strong>af</strong> sagerne og undgå fortolkningsmæssige forskelle. <strong>Ankestyrelsen</strong> stiller gerne de<br />
arbejdsskemaer, som er anvendt i <strong>Ankestyrelsen</strong>s <strong>praksisundersøgelser</strong>, til rådighed.<br />
Skemaerne tilpasses den konkrete undersøgelse. Skemaet vil lette den efterfølgende sammenfatning<br />
og tilbagemelding til den enkelte kommune.<br />
De enkelte sager gennemgås herefter med henblik på kvalitetssikring, som omtalt ovenfor.<br />
Nævnet kan alene erklære sig uenig i en <strong>af</strong>gørelse, hvis <strong>af</strong>gørelsen er klart i strid med lovgivningen<br />
og <strong>Ankestyrelsen</strong>s praksis. Det er ikke nok, at nævnet efter en konkret vurdering<br />
ville have ændret <strong>af</strong>gørelsen, hvis den havde været behandlet som en klagesag.<br />
6. Afrapportering<br />
Nævnet udarbejder efter gennemgangen <strong>af</strong> sagerne et udkast til rapport, som danner<br />
grundlag for en dialog med de involverede kommuner.<br />
53
Det er hensigtsmæssigt, at rapporten indeholder et resumé <strong>af</strong> undersøgelsens resultater, ligesom<br />
tabeller og figurer over resultaterne gør rapporten mere læsevenlig. Det er vigtigt,<br />
at rapporten også indeholder den handlingsrettede del, således at det fremgår, hvilke anbefalinger<br />
nævnet vil give kommunerne på baggrund <strong>af</strong> resultaterne i undersøgelsen, og<br />
hvordan nævnet konkret har tænkt sig at tilrettelægge den fremadrettede vejledning.<br />
I forbindelse med den foreløbige orientering om undersøgelsens resultater returneres de<br />
indsendte skemaer, som nævnet har anvendt ved gennemgangen <strong>af</strong> de enkelte sager. Skemaerne<br />
returneres dog alene til den kommune, hvorfra sagerne er indhentet.<br />
Inden rapporten offentliggøres, sendes den til <strong>Ankestyrelsen</strong> med henblik på eventuelle<br />
kommentarer. Nævnene anmodes samtidig om at indsende et indlæg om undersøgelsen til<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong>, som kan bringes i "Nyt fra <strong>Ankestyrelsen</strong>". Denne undersøgelse kan bidrage<br />
til, at resultaterne <strong>af</strong> undersøgelsen kan få videre betydning som generel vejledning også<br />
for andre kommuner og nævn.<br />
54
Bilag 3 Katalog over emner for <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
2006<br />
Lov om aktiv socialpolitik<br />
• Revalidering - særligt anvendelsen <strong>af</strong> arbejdsevnemetoden<br />
• Revalidering – om overgang fra kontanthjælpssystemet til revalidering<br />
• Fleksjob - særligt anvendelsen <strong>af</strong> arbejdsevnemetoden<br />
• Ledighedsydelse<br />
• Arbejdsevnevurderingen ved visitation til revalidering, fleksjob og pension<br />
• Tillæg til svage unge, jf. lovens § 25 f.<br />
• Længerevarende kontanthjælpsmodtagere med fokus på unge med helbredsproblemer<br />
• Kontanthjælpsmodtagere med fokus på matchgrupperne<br />
Lov om aktiv beskæftigelsesindsats<br />
• Revalidering - særligt anvendelsen <strong>af</strong> arbejdsevnemetoden<br />
• Revalidering – om overgang fra kontanthjælpssystemet til revalidering<br />
• Fleksjob - særligt anvendelsen <strong>af</strong> arbejdsevnemetoden<br />
• Ledighedsydelse<br />
• Arbejdsevnevurderingen ved visitation til revalidering, fleksjob og pension<br />
• Kontanthjælpsmodtagere med fokus på matchgrupperne<br />
Lov om social pension<br />
• Førtidspension - særligt anvendelsen <strong>af</strong> arbejdsevnemetoden<br />
• Arbejdsevnevurderingen ved visitation til revalidering, fleksjob og pension<br />
• Forhøjelse <strong>af</strong> pension tilkendt i sager påbegyndt før 1. januar 2003.<br />
• Personlige tillæg til folkepensionister<br />
• Personlige tillæg til førtidspensionister, der har fået tilkendt førtidspension før 1. januar<br />
2003<br />
Lov om social service<br />
• Opfølgning på anbringelsesreformen inden for de centrale temaer<br />
• Frivillige støtteforanstaltninger til børn og unge (forebyggende foranstaltninger), jf. servicelovens<br />
§ 40<br />
• Foreløbige handleplaner for unge med voldskriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet,<br />
jf. § 58, stk. 6 og 7<br />
• Merudgiftsydelsen efter § 84, særligt anvendelsen <strong>af</strong> funktionsevnemetoden<br />
• Personlig og praktisk bistand § 71 og § 75<br />
• Ledsageordning § 78<br />
• Hjælpemidler/forbrugsgoder §§ 97 og 98<br />
• Magtanvendelse § 109<br />
• Hjælpeordninger efter § 77<br />
• Støtte til køb <strong>af</strong> bil efter § 99<br />
55
Lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel<br />
56<br />
• Anvendelsen <strong>af</strong> arbejdsevnemetoden i sager om længerevarende sygedagpenge<br />
• Afgørelser om barselsorlov<br />
• Standsning <strong>af</strong> sygedagpenge<br />
• Visitation og opfølgning efter kap. 10a<br />
• Sygedagpenge i forbindelse med graviditet<br />
Integrationsministeriets område<br />
• Administration <strong>af</strong> rådighedsreglerne i medfør <strong>af</strong> integrationsloven<br />
• Administration <strong>af</strong> reglerne om hjælp i særlige tilfælde i medfør <strong>af</strong> integrationsloven<br />
• Administration <strong>af</strong> reglerne om anvisning <strong>af</strong> en permanent bolig til flygtninge i medfør <strong>af</strong><br />
integrationsloven<br />
Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område<br />
• Tidlig samlet vurdering i forsørgelsessager efter rtl. §§ 6 og 7<br />
• Nævnenes prøvelse <strong>af</strong> kommunernes skønsmæssige <strong>af</strong>gørelser efter rtl. § 69<br />
Andre områder<br />
• Boligstøttelovgivning - efterregulering <strong>af</strong> boligstøtte<br />
• <strong>Effektmåling</strong> <strong>af</strong> nævnenes og <strong>Ankestyrelsen</strong>s praksiskoordinerende indsats<br />
• Remonstration (foretages i tilknytning til en materiel vurdering <strong>af</strong> konkrete sagsområder)<br />
• Forvaltningsret (foretages i tilknytning til en materiel vurdering <strong>af</strong> konkrete sagsområder)
Bilag 4 Plan over <strong>Ankestyrelsen</strong>s og de<br />
sociale nævns <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
i 2005<br />
Lovområde Emne<br />
Lov om aktiv socialpolitik og<br />
lov om aktiv beskæftigelsespolitik<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> Enkeltudgifter til personer der modtager starthjælp.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> Fleksjob, herunder om der har været foretaget tilstrækkelige<br />
forsøg på at finde et fleksjob inden overgang til ledighedsydelse.<br />
Statsamtet Vestsjælland Opfølgning på tidligere undersøgelse fra 2003 med tilhørende<br />
undervisning om enkeltydelser efter aktivlovens § 81.<br />
Statsamtet Sønderjylland Kommunernes opfølgning i sager, hvor en person er visiteret<br />
til fleksjob, og hvor der udbetales ledighedsydelse.<br />
Statsamtet Ringkøbing Revalidering og anvendelsen <strong>af</strong> arbejdsevnemetoden.<br />
Lov om social service<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> Støtte til køb <strong>af</strong> bil, jf. § 99 i lov om social service<br />
Statsamtet Roskilde Servicelovens § 97 om hjælpemidler<br />
Statsamtet København Opfølgning på <strong>Ankestyrelsen</strong>s undersøgelse om frivillige foranstaltninger<br />
efter servicelovens § 40.<br />
Statsamtet Ribe Magtanvendelses, servicelovens § 109 e.<br />
Statsamtet Nordjylland Personlig og praktisk hjælp, servicelovens §§ 71 og 75. <strong>Effektmåling</strong><br />
i forlængelse <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong> i 2002 om tilbagebetaling<br />
<strong>af</strong> pension og undervisningsforløb i 2003 om tilbagebetaling<br />
<strong>af</strong> sociale ydelser.<br />
Lov om social service<br />
Statsamtet Bornholm Merudgifter ved forsørgelsen efter servicelovens § 84.<br />
Statsamtet Århus Ledsageordningen efter servicelovens § 78 – evt. som opfølgning<br />
på <strong>Ankestyrelsen</strong>s praksisundersøgelse om samme fra<br />
2003.<br />
Lov om social pension<br />
Statsamtet Vejle Opfølgning på undervisningsforløb fra 2004 i form <strong>af</strong> praksisundersøgelse<br />
om kommunernes anvendelse <strong>af</strong> pensionsreglerne.<br />
Den Sociale Sikringsstyrelse Anvendelse <strong>af</strong> arbejdsevnemetoden hvor kommunen har truffet<br />
<strong>af</strong>gørelse i henhold til § 18 i pensionsloven. En opfølgning<br />
på tilsvarende undersøgelse fra 2004.<br />
Lov om dagpenge ved sygdom<br />
eller fødsel<br />
Statsamtet Storstrøm Standsning <strong>af</strong> sygedagpenge efter dagpengelovens § 8, stk. 1.<br />
Statsamtet Frederiksborg Undervisningsprojekt, dagpengelovens §§ 5, 8 og 22 samt reglerne<br />
om opfølgning og ressourceprofil. Dertil kommer sagsbehandlingsregler<br />
i forvaltningsloven og retssikkerhedsloven.<br />
Andre områder<br />
Statsamtet Fyn Remonstration i tilknytning til en materiel vurdering <strong>af</strong> konkrete<br />
sagsområder.<br />
Statsamtet Viborg Efterregulering <strong>af</strong> boligstøtte med særlig fokus på forvaltningslovens<br />
regler om begrundelse, partshøring, notatpligt og retssikkerhedslovens<br />
§ 4 om borgerens medvirken.<br />
57
Bilag 5 Arbejdsgruppe 2: Udkast til skabelon<br />
til måleskema<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong><br />
Arbejdsgruppe 2 om gennemførelse <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
9. december 2005<br />
FORSLAG<br />
(Journal nr.)<br />
Måleskema til undersøgelse <strong>af</strong> kommunernes praksis om …<br />
Lov om …..<br />
Kommune<br />
Kommune nr.<br />
Sagsnr.<br />
Sagsbehandler (initialer)<br />
1.1. Borgerens fødselsdato<br />
1.2. Køn<br />
Evt. flere individuelle spørgsmål ud fra, hvad der er<br />
det væsentlige at få belyst<br />
2.1. Dato for kommunens <strong>af</strong>gørelse<br />
2.2. Hvad går kommunens <strong>af</strong>gørelse ud på<br />
2.3. Hvad er der søgt om<br />
Medtages kun, hvis der kan være <strong>af</strong>vigelser i forhold<br />
til foregående spørgsmål, f.eks. hvis der er tale<br />
om beløb<br />
Evt. flere individuelle spørgsmål ud fra, hvad der er<br />
det væsentlige at få belyst<br />
Evt. bemærkninger<br />
58<br />
Identifikation <strong>af</strong> sagen<br />
1. Grundoplysninger<br />
1. Mand<br />
2. Kvinde<br />
2. Oplysninger om kommunens <strong>af</strong>gørelse<br />
Afhængig <strong>af</strong> undersøgelsens indhold anføres de forskellige<br />
svarmuligheder, dvs. arten <strong>af</strong> det bevilge-<br />
de/iværksatte/påbudte<br />
Afhængig <strong>af</strong> undersøgelsens indhold anføres de forskellige<br />
svarmuligheder, dvs. arten <strong>af</strong> det ansøgte<br />
3. Den materielle vurdering <strong>af</strong> kommunens <strong>af</strong>gørelse<br />
3.1. Er <strong>af</strong>gørelsen samlet set rigtig 1. Ja, <strong>af</strong>gørelsen er i overensstemmelse med<br />
regler og praksis<br />
2. Nej, <strong>af</strong>gørelsen ville blive ændret eller sagen<br />
hjemvist i en klagesag
Bemærkninger:<br />
3.2. I hvilket omfang er sagen oplyst 1. Ingen oplysninger mangler<br />
2. Enkelte mindre væsentlige oplysninger<br />
mangler<br />
3. Flere og/eller væsentlige oplysninger<br />
mangler<br />
4. Afgørende oplysninger mangler<br />
Bemærkninger:<br />
3.3. Er borgeren omfattet <strong>af</strong> personkredsen 1. Klart omfattet<br />
2. Nogenlunde sikkert omfattet<br />
3. Ikke omfattet<br />
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at<br />
dette punkt kan vurderes<br />
3.4. Er betingelse xx (øvrig materiel betingelse)<br />
for ydelsen/foranstaltningen opfyldt<br />
3.4. Er betingelse yy (øvrig materiel betingelse)<br />
for ydelsen/foranstaltningen opfyldt<br />
Evt. flere spørgsmål til øvrige materielle betingelser<br />
eller flere individuelle spørgsmål ud fra, hvad der er<br />
det væsentlige at få belyst<br />
Bemærkninger:<br />
1. Klart opfyldt<br />
2. Nogenlunde sikkert opfyldt<br />
3. Ikke opfyldt<br />
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at<br />
dette punkt kan vurderes<br />
Bemærkninger:<br />
1. Klart opfyldt<br />
2. Nogenlunde sikkert opfyldt<br />
3. Ikke opfyldt<br />
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at<br />
dette punkt kan vurderes<br />
Bemærkninger:<br />
4. Vurdering <strong>af</strong> særlige sagsbehandlingsregler<br />
4.1. Er den lovpligtige sagsbehandlingsmetode<br />
anvendt<br />
Der henvises til §… i lov….<br />
4.2. Har borgeren været inddraget efter de<br />
regler, der gælder for området<br />
Der henvises til §… i lov….<br />
Evt. flere individuelle spørgsmål ud fra, hvad der er<br />
det væsentlige at få belyst:<br />
1. Klart anvendt<br />
2. Nogenlunde anvendt<br />
3. Ikke anvendt<br />
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at<br />
dette punkt kan vurderes<br />
Bemærkninger:<br />
1. Klart inddraget<br />
2. Nogenlunde inddraget<br />
3. Ikke inddraget<br />
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at<br />
dette punkt kan vurderes<br />
Bemærkninger<br />
5. Vurdering <strong>af</strong> formelle regler i øvrigt<br />
(Bevillingssager)<br />
5.1. Hvilken form har <strong>af</strong>gørelsen 1. Skriftlig <strong>af</strong>gørelse<br />
2. Skriftligt notat i kommunens journal<br />
3. Anden form<br />
59
5.2. Fremgår det, hvilken <strong>af</strong>gørelse der er<br />
truffet<br />
5.3. Fremgår det, med hvilken hjemmel <strong>af</strong>gørelsen<br />
er truffet<br />
5.4. Giver sagen i øvrigt anledning til bemærkninger<br />
om formaliteten<br />
60<br />
Bemærkninger:<br />
1. Helt klart<br />
2. Nogenlunde<br />
3. Slet ikke<br />
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at<br />
dette punkt kan vurderes<br />
Bemærkninger:<br />
1. Helt klart<br />
2. Nogenlunde<br />
3. Slet ikke<br />
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at<br />
dette punkt kan vurderes<br />
Bemærkninger:<br />
1. Ja<br />
2. Nej<br />
Bemærkninger:<br />
5. Vurdering <strong>af</strong> formelle regler i øvrigt<br />
(Afslagssager)<br />
5.1. Hvilken form har <strong>af</strong>gørelsen 1. Skriftlig <strong>af</strong>gørelse<br />
2. Skriftligt notat i kommunens journal<br />
3. Anden form<br />
5.2. Er begrundelsen for <strong>af</strong>gørelsen i overensstemmelse<br />
med FVL §§ 22-24, eller opfylder<br />
det skriftlige notat kravet om, at det<br />
skal fremgå, hvilken <strong>af</strong>gørelse der er truffet<br />
med hvilken hjemmel<br />
5.3. Er klagevejledningen korrekt.<br />
Der henvises til FVL § 25<br />
Bemærkninger<br />
1. Helt klart<br />
2. Nogenlunde<br />
3. Slet ikke<br />
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at<br />
dette punkt kan vurderes<br />
Bemærkninger:<br />
1. Helt klart<br />
2. Nogenlunde<br />
3. Slet ikke<br />
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at<br />
dette punkt kan vurderes<br />
Bemærkninger:<br />
5.4. Har der været foretaget partshøring 1. Ja<br />
2. Nej<br />
3. Partshøring skulle ikke være foretaget<br />
5.5. Giver sagen i øvrigt anledning til bemærkninger<br />
om formaliteten<br />
Bemærkninger:<br />
1. Ja<br />
2. Nej<br />
Bemærkninger:<br />
6. Vurdering <strong>af</strong> kommunens generelle retningslinjer<br />
6.1. Har kommunen vedtaget retningslinjer<br />
på området<br />
6.2. Hvis ja, er retningslinjerne da i overensstemmelse<br />
med regler og praksis<br />
1. Ja<br />
2. Nej<br />
Bemærkninger:<br />
1. Helt klart<br />
2. Nogenlunde<br />
3. Slet ikke<br />
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at
6.3. Hvis ja, er <strong>af</strong>gørelsen da i overensstemmelse<br />
med retningslinjerne<br />
dette punkt kan vurderes<br />
Bemærkninger:<br />
1. Helt klart<br />
2. Nogenlunde<br />
3. Slet ikke<br />
4. Sagen er ikke tilstrækkeligt oplyst, til at<br />
dette punkt kan vurderes<br />
Bemærkninger:<br />
61
Bilag 6 Arbejdsgruppe 2: Manual for måling<br />
<strong>af</strong> sager i <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
Generelle bemærkninger til <strong>praksisundersøgelser</strong><br />
Formålet med en praksisundersøgelse er at vurdere korrektheden <strong>af</strong> underinstansens<br />
<strong>af</strong>gørelser for at sikre ensartethed og ligebehandling på landsplan. I denne<br />
vurdering indgår både en materiel vurdering og en formalitetsvurdering.<br />
Praksisundersøgelsen omfatter en række spørgsmål, som har til formål at belyse<br />
kvaliteten <strong>af</strong> kommunernes <strong>af</strong>gørelser.<br />
For at målrette arbejdet med <strong>praksisundersøgelser</strong>ne og for at kunne bruge dem til<br />
benchmarking mellem kommunerne og effektundersøgelser, er det besluttet, at<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn skal bruge en fælles skabelon for måleskema og<br />
manual til alle undersøgelser.<br />
Måleskemaets generelle spørgsmål skal bruges i alle <strong>praksisundersøgelser</strong>ne og<br />
svarmulighederne må ikke ændres.<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> og nævnene skal således i hver praksisundersøgelse tage udgangspunkt<br />
i det fælles måleskema og den fælles manual, men derudover skal det individuelt<br />
i den enkelte undersøgelse overvejes, i hvilket omfang det er relevant at tilføje<br />
spørgsmål og vejledning.<br />
Der bør i øvrigt ske udveksling <strong>af</strong> de individuelle spørgsmål og retningslinjer, der<br />
anvendes i undersøgelserne, således at <strong>Ankestyrelsen</strong> og nævnene kan benytte<br />
samme spørgsmål i det omfang, temaet for undersøgelserne er det samme.<br />
Fremover vil <strong>praksisundersøgelser</strong>ne være målrettet mod enten bevillingssager eller<br />
<strong>af</strong>slagssager.<br />
Kommunen vil derfor blive bedt om at sende <strong>af</strong>gørelser <strong>af</strong> den ene eller den anden<br />
kategori.<br />
I tilfælde, hvor det klart fremgår, at en indsendt sag hører til den forkerte kategori,<br />
skal sagen sendes tilbage, og kommunen skal indsende en ny sag.<br />
Tjekliste til kommunen<br />
Inden indhentelse <strong>af</strong> sagerne fra kommunen udarbejdes en tjekliste over de oplysninger,<br />
som er vigtige at få frem i hver sag. Tjeklisten gives til kommunen, således<br />
at der ikke er tvivl om, hvilke oplysninger der bør være i hver sag.<br />
Det er for eksempel oplysning om, hvad der er søgt om. Det kan også være oplysninger<br />
fra kommunens journal, herunder for eksempel faktuelle oplysninger om<br />
62
familien, antal børn mv., eller oplysninger om væsentlige sagsbehandlingsskridt, for<br />
eksempel om der er foretaget eller har været overvejet partshøring i sagen. Det kan<br />
endvidere være kommunens klagevejledning, som ofte ikke vedlægges den enkelte<br />
sag, fordi der er tale om en standard, som bruges i alle sager.<br />
Det skal overfor kommunen understreges, at alle oplysninger skal medsendes, og<br />
at eventuelle grundoplysninger, for eksempel fra kommunens elektroniske registrering,<br />
som ikke fremgår <strong>af</strong> journaloplysningerne i den enkelte sag, også skal medsendes.<br />
Herefter må <strong>Ankestyrelsen</strong> og nævnene ved undersøgelsen gå ud fra, at kommunen<br />
har indsendt alle de oplysninger, der er i sagen. Hvis en oplysning derfor ikke<br />
fremgår <strong>af</strong> sagen, skal sagen vurderes uden oplysningen. Der må ikke ved vurderingen<br />
fortolkes en formodning ind om sagens fakta, hvis det ikke fremgår <strong>af</strong> sagen.<br />
Generelle bemærkninger til måleskemaet<br />
Af hensyn til ensartetheden må der ikke ændres i de fælles spørgsmål, der indgår i<br />
skabelonen. Kun der hvor det fremgår <strong>af</strong> skemaet, må/skal der tilføjes individuelle<br />
spørgsmål eller uddybes i de fælles spørgsmål, så de kommer til at passe til den<br />
konkrete undersøgelse. Hvis nye individuelle spørgsmål indføjes, skal de indgå i<br />
nummereringen efter de fælles spørgsmål.<br />
Der må heller ikke ændres i svarmulighederne. Ved tilføjelse <strong>af</strong> nye spørgsmål, skal<br />
der i videst muligt omfang anvendes samme svarmuligheder, som i de fælles<br />
spørgsmål.<br />
Manualen skal følges for så vidt angår de fælles spørgsmål. I det omfang, der indføjes<br />
individuelle spørgsmål i undersøgelsen, kan der tilføjes individuel vejledning i<br />
den manual, der konkret følger den enkelte undersøgelse.<br />
Det skal i den enkelte undersøgelse overvejes, om det kan præciseres, hvad svarmulighederne<br />
indebærer for undersøgelsen. Der skal i videst muligt omfang tilføjes<br />
bemærkninger herom i manualen. Især er det vigtigt at få beskrevet, hvad der menes<br />
med vurderingen ”nogenlunde”. Beskrivelsen må relatere sig til emnet for<br />
praksisundersøgelsen.<br />
Der er udarbejdet to skabeloner for måleskemaer. De to skabeloner skal bruges i<br />
alle <strong>praksisundersøgelser</strong> <strong>af</strong> kommunernes <strong>af</strong>gørelser. Der er et skema til brug i<br />
forbindelse med sager, hvor kommunen har imødekommet borgerens ansøgning<br />
(bevillingsskema), og et skema til brug i sager, hvor kommunen har givet <strong>af</strong>slag på<br />
det ansøgte (<strong>af</strong>slagsskema). Afslagsskemaet bruges også i undersøgelser <strong>af</strong> sager<br />
om foranstaltninger, for eksempel efter børne- og ungereglerne, og i sager om tilbagebetaling.<br />
I de tilfælde, hvor en <strong>af</strong>gørelse både rummer en delvis bevilling og et delvist <strong>af</strong>slag,<br />
benyttes som udgangspunkt det skema, der svarer til den kategori, som undersø-<br />
63
gelsen vedrører. Hvis mange sager indeholder delvise <strong>af</strong>gørelser <strong>af</strong> begge slags, må<br />
det overvejes at udfylde begge skemaer for hver sag i målingen.<br />
Måleskemaet er inddelt i 5 <strong>af</strong>snit:<br />
64<br />
1. Grundoplysninger om sagen<br />
2. Oplysninger om kommunens <strong>af</strong>gørelse<br />
3. Den materielle vurdering <strong>af</strong> kommunens <strong>af</strong>gørelse<br />
4. Vurdering <strong>af</strong> særlige sagsbehandlingsregler<br />
5. Vurdering <strong>af</strong> formelle regler i øvrigt<br />
6. Vurdering <strong>af</strong> kommunens generelle retningslinjer<br />
Der er i forbindelse med alle spørgsmål et bemærkningsfelt, som skal benyttes til<br />
uddybning <strong>af</strong> <strong>af</strong>krydsningen.<br />
For at sikre en ensartet måling anbefales det at foretage en fælles prøvemåling <strong>af</strong> et<br />
par sager, det vil sige en måling, hvor alle de, der skal deltage i undersøgelsen i fællesskab<br />
gennemgår et par sager og bliver enige om retningslinier for vurderingen.<br />
Det anbefales samtidig, at der foretages en efterfølgende kontrolmåling <strong>af</strong> sager,<br />
der <strong>af</strong>viger fra den normale pointfordeling i målingen.<br />
1. Grundoplysninger om sagen<br />
Der er tale om en bruttoliste med statistiske oplysninger, som kan være relevante<br />
at kende ved vurderingen <strong>af</strong> korrektheden <strong>af</strong> en <strong>af</strong>gørelse.<br />
Spørgsmålet om fødselsdato og køn skal altid indgå <strong>af</strong> hensyn til en entydig identifikation.<br />
Afhængig <strong>af</strong> undersøgelsens indhold kan øvrige spørgsmål tilføjes, for eksempel<br />
familiens forsørgelsesgrundlag og antal børn.<br />
Man bør være bevidst om ikke at bruge flere spørgsmål end nødvendigt. En praksisundersøgelse<br />
er ikke en statistisk undersøgelse <strong>af</strong> en befolkningsgruppe, og den<br />
skal ikke forsøges brugt som sådan.<br />
2. Oplysninger om kommunens <strong>af</strong>gørelse<br />
Afsnittet indeholder spørgsmål om kommunens <strong>af</strong>gørelse. Det ønskes belyst, hvilken<br />
type <strong>af</strong>gørelse kommunen har truffet i forhold til det, der er søgt om.<br />
Der kan for eksempel medtages spørgsmål om størrelsen <strong>af</strong> det søgte og det bevilgede<br />
beløb, hvis det er relevant for undersøgelsen. Afhængig <strong>af</strong> undersøgelsens<br />
indhold uddybes spørgsmålene, for eksempel med relevante valgmuligheder til oplysninger<br />
om indholdet <strong>af</strong> det ansøgte. Der kan også føjes flere spørgsmål til.<br />
Spørgsmålene <strong>af</strong>grænses <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> undersøgelsens indhold.<br />
3. Den materielle vurdering <strong>af</strong> kommunens <strong>af</strong>gørelse<br />
I <strong>af</strong>snittet stilles spørgsmål, der skal klarlægge, om <strong>af</strong>gørelsen indholdsmæssigt er i<br />
overensstemmelse med lovgivningen og praksis.
Ved vurderingen <strong>af</strong> en <strong>af</strong>gørelses materielle indhold vurderes <strong>af</strong>gørelsens korrekthed<br />
i forhold til lovgivningen. Med lovgivningen sigtes ikke alene til regler i en lov,<br />
men også til den praksis, som kan udledes <strong>af</strong> <strong>Ankestyrelsen</strong>s principielle <strong>af</strong>gørelser,<br />
domstolspraksis samt vejledende udtalelser fra blandt andet Folketingets Ombudsmand<br />
og ministerier.<br />
Især i forbindelse med ny lovgivning går der en vis tid, inden <strong>Ankestyrelsen</strong> har<br />
truffet <strong>af</strong>gørelser og dermed udmeldt praksis på området. Udgangspunktet er, at<br />
der først foretages <strong>praksisundersøgelser</strong> på et område, når praksis er klarlagt.<br />
Imidlertid vil det i nogle tilfælde være nødvendigt at foretage undersøgelser, for<br />
eksempel til belysning <strong>af</strong> nye regler, inden der er fastlagt en praksis fra <strong>Ankestyrelsen</strong>.<br />
Hvis det er <strong>Ankestyrelsen</strong>, der foretager en sådan undersøgelse, må konsekvensen<br />
være, at <strong>af</strong>gørelser, der ikke er i strid med reglerne på området, bliver vurderet som<br />
rigtige, selv om fortolkningen <strong>af</strong> reglerne er tvivlsom.<br />
Hvis det er nævnet, der foretager undersøgelsen, og der er områder, hvor <strong>Ankestyrelsen</strong><br />
ikke har udmeldt praksis, vil nævnet i nogle tilfælde have en praksis på området.<br />
Der kan have været tale om klagesager, som ikke er anket videre til <strong>Ankestyrelsen</strong>.<br />
Hvis denne praksis er kendt <strong>af</strong> den kommune, der undersøges, vil kommunen<br />
være forpligtet til at følge nævnets <strong>af</strong>gørelse. Svaret på spørgsmålet skal i sådanne<br />
tilfælde være, at <strong>af</strong>gørelsen ikke er rigtig, idet ”den ville blive ændret eller sagen<br />
hjemvist i en klagesag”, hvis kommunen ikke har fulgt nævnets praksis. I sådanne<br />
tilfælde må der indgå bemærkninger herom i måleskemaet og rapporten.<br />
I mange <strong>praksisundersøgelser</strong> har der hidtil ved vurderingen <strong>af</strong> rigtigheden været<br />
brugt tre svarkategorier:<br />
- i overensstemmelse med regler og praksis<br />
- åbenbart i strid med regler og praksis<br />
- i tvivl<br />
Til kategorien ”i tvivl” er henregnet tilfælde, hvor oplysningsgrundlaget har været<br />
mangelfuldt.<br />
Fremover skal svarkategorien ”i tvivl” ikke bruges i målingerne. Det signalerer for<br />
meget usikkerhed i vurderingen i forhold til, at kommunerne skal handle på baggrund<br />
<strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne.<br />
Hvis der mangler oplysninger, må konklusionen være, at <strong>af</strong>gørelsen er truffet uden<br />
disse oplysninger. Skulle sagen bedømmes som en klagesag, ville sagen blive hjemvist<br />
til ny behandling i kommunen. Kommunens <strong>af</strong>gørelse har derfor været mangelfuld.<br />
Fremover skal vurderingen <strong>af</strong> oplysningsgrundlaget indgå i den materielle vurdering<br />
<strong>af</strong> sagens rigtighed. Vurderingen <strong>af</strong> oplysningsgrundlaget indgår som et parameter<br />
i vurderingen <strong>af</strong>, om <strong>af</strong>gørelsen samlet set er i overensstemmelse med regler<br />
65
og praksis. Det er ikke tilfældet, hvis oplysningsgrundlaget er så mangelfuldt, at sagen,<br />
hvis det havde været en klagesag, ville være blevet hjemvist. Betragtningen er,<br />
at kommunen faktisk har truffet en <strong>af</strong>gørelse. Denne <strong>af</strong>gørelse kan ikke betegnes<br />
som rigtig, når reaktionen, hvis det havde været en klagesag, ville være at statuere<br />
ugyldighed og hjemvise til ny behandling i kommunen.<br />
Graden <strong>af</strong> ”forkerthed” i henholdsvis en hjemvisning og en egentlig omgørelse,<br />
fordi <strong>af</strong>gørelsen er i strid med regler og praksis, er forskellig, og vurderingen her<strong>af</strong><br />
kommer til udtryk i den efterfølgende vægtning <strong>af</strong> svarene på spørgsmålene. Det<br />
skal fremgå <strong>af</strong> rapporten, hvad årsagen er til, at sagen vurderes til at være <strong>af</strong>gjort<br />
forkert.<br />
Bemærkningsfeltet skal under alle omstændigheder udfyldes, idet det er vigtigt, at<br />
vide, hvorfor sagen er vurderet som den er, især hvis resultatet er, at den ikke er<br />
helt i overensstemmelse med regler og praksis.<br />
Udover spørgsmål om ”<strong>af</strong>gørelsen samlet set er i overensstemmelse med regler og<br />
praksis” indgår der spørgsmål om oplysningsgrundlag, personkreds og øvrige betingelser<br />
for ydelsen. Meningen er at disse spørgsmål skal give en uddybende forklaring<br />
på, hvad det er, der er problemet i sagen, hvis der er problemer. Ved de<br />
forskellige spørgsmål gives der mulighed for at få belyst sagen fra flere sider.<br />
I spørgsmål 3.3. spørges til, om borgeren er omfattet <strong>af</strong> personkredsen. I stort set<br />
alle regler indgår spørgsmål om personkreds. Spørgsmålet er derfor medtaget som<br />
et standardspørgsmål.<br />
I spørgsmål 3.4. og 3.5. spørges til de øvrige materielle betingelser. Meningen er, at<br />
de relevante betingelser i den konkrete praksisundersøgelse sættes ind i stedet for<br />
”xx” og ”yy”. I det omfang, der er behov indføjes flere spørgsmål.<br />
Svarmulighederne er forskellige i de forskellige spørgsmål. På spørgsmålet om <strong>af</strong>gørelsen<br />
samlet set er rigtig, er det kun muligt at svare ja eller nej. Afgørelsen kan<br />
ikke være en smule rigtig eller en smule forkert. Det må logisk set være enten eller,<br />
når man som ankemyndighed skal forholde sig til en <strong>af</strong>gørelse.<br />
Derimod foretages der en graduering i de efterfølgende uddybende spørgsmål, således<br />
at det på den måde bliver muligt mere præcist at få belyst graden <strong>af</strong> ”forkerthed”.<br />
Hvis svaret på spørgsmålet, om <strong>af</strong>gørelsen samlet set er rigtig, er ”ja”, skal svaret<br />
på de efterfølgende spørgsmål være 1 eller 2. Hvis der svares 1 er <strong>af</strong>gørelsen helt<br />
som den skal være. Hvis der svares 2 er der mindre ”skønhedsfejl” uden at <strong>af</strong>gørelsen<br />
<strong>af</strong> den grund må vurderes til at ville være blevet ændret eller sagen hjemvist.<br />
Hvis der svares ”nej” til, at <strong>af</strong>gørelsen samlet set er rigtig, skal svarene på de efterfølgende<br />
spørgsmål være 3 eller 4, <strong>af</strong>hængig <strong>af</strong> om vurderingen skyldes, at <strong>af</strong>gørelsen<br />
på det punkt er klart forkert, eller at der mangler oplysninger.<br />
66
Udover de obligatoriske spørgsmål kan der efter behov i den enkelte undersøgelse<br />
føjes flere spørgsmål til.<br />
4. Vurdering <strong>af</strong> særlige sagsbehandlingsregler<br />
Dette <strong>af</strong>snit anvendes kun, hvis der på lovområdet er særlige sagsbehandlingsregler,<br />
der skal iagttages ved <strong>af</strong>gørelsen.<br />
Der fokuseres i dette <strong>af</strong>snit på formaliteten i sager, hvor der er regler, der stiller<br />
krav til sagsbehandlingen. Det kan for eksempel være anvendelse <strong>af</strong> ressourceprofiler.<br />
Hvis kravene ikke er overholdt, eller der ikke er tilstrækkelige oplysninger om<br />
det, vil det komme frem i besvarelsen <strong>af</strong> spørgsmål 4.1. Sagen kan derimod godt<br />
være fuldt oplyst og rigtigt <strong>af</strong>gjort, og dermed vil fejl <strong>af</strong> denne type ikke komme<br />
klart frem i besvarelsen <strong>af</strong> spørgsmålene i <strong>af</strong>snit 3.<br />
Spørgsmålene kan vælges fra, og nye spørgsmål kan vælges til efter behov. Hvis<br />
spørgsmål 4.1 anvendes bør det overvejes at indføje underspørgsmål, som uddyber<br />
brugen <strong>af</strong> metoden.<br />
Med mindre, der er særregler om inddragelse <strong>af</strong> borgeren på et område, bør<br />
spørgsmålet om borgeren har været inddraget ikke medtages, selv om betingelsen<br />
fremgår <strong>af</strong> retssikkerhedslovens § 4. Der er kun udmeldt praksis om bestemmelsen<br />
i tilfælde, hvor den er anvendt i sammenhæng med særregler.<br />
5. Vurdering <strong>af</strong> formelle regler i øvrigt<br />
I dette <strong>af</strong>snit <strong>af</strong>hænger spørgsmålene <strong>af</strong>, om der er tale om bevillingssager eller <strong>af</strong>slagssager.<br />
I begge tilfælde spørges til, hvilken form <strong>af</strong>gørelsen har.<br />
Hvis svaret på spørgsmål 5.1 er ”3. Anden form” skal det tilføjes i bemærkningsfeltet,<br />
hvilken form der så er brugt.<br />
Det må i den forbindelse understreges, at det ikke er en forvaltningsretlig fejl, at<br />
<strong>af</strong>gørelsen ikke er meddelt skriftligt. Der er ikke i loven bestemte formkrav til en<br />
<strong>af</strong>gørelse.<br />
Imidlertid vil det i mange tilfælde, især hvis der er tale om særligt indgribende <strong>af</strong>gørelser,<br />
være god forvaltningsskik at meddele <strong>af</strong>gørelsen skriftligt.<br />
Et krav om at en kommunal <strong>af</strong>gørelse på det sociale område skal foreligge som et<br />
skriftligt notat i sagen kan støttes på:<br />
• En almindelig ulovbestemt retsgrundsætning om at alle væsentlige forhold<br />
og ekspeditioner i en sag skal fremgå <strong>af</strong> sagen og akterne. En <strong>af</strong>gørelse må<br />
anses at være en meget væsentlig ekspedition i sagen. Forvaltningen, herunder<br />
for eksempel en ny sagsbehandler ved sagsbehandlerskift, skal kunne<br />
67
68<br />
få et overblik over sagen, og borgeren skal kunne få dokumenteret, at der<br />
er givet en bevilling og det nærmere omfang <strong>af</strong> bevillingen.<br />
• Legalitetsprincippet eller princippet om lovmæssig forvaltning.<br />
• Krav om dokumentation i forbindelse med revision.<br />
Endelig kan man argumentere for, at pligten for kommunerne til at skrive et notat<br />
om en <strong>af</strong>gørelse, som er givet mundtligt, indirekte følger <strong>af</strong> retssikkerhedslovens §<br />
76, stk. 2, pkt. 2, og § 78, stk. 2, pkt. 2. Efter denne bestemmelse skal <strong>Ankestyrelsen</strong><br />
og nævnene følge kommunerne og amtskommunernes praksis. En forudsætning<br />
for dette er, at kommuner og amtskommuner kan dokumentere, hvilken <strong>af</strong>gørelse<br />
der er truffet i sagen og med hvilken hjemmel.<br />
Hvis der er tale om bevillingssager, spørges der kun til, om det fremgår, hvilken<br />
<strong>af</strong>gørelse, der er truffet, og med hvilken hjemmel. Der gælder ikke andre formkrav<br />
til <strong>af</strong>gørelsen.<br />
Hvis der er tale om <strong>af</strong>slagssager spørges især til forvaltningsretlige regler.<br />
Med hensyn til forståelsen <strong>af</strong> indholdet <strong>af</strong> de forvaltningsretlige regler, der spørges<br />
til i måleskemaet, kan i vidt omfang henvises til <strong>Ankestyrelsen</strong>s pjece om ”At skrive<br />
en <strong>af</strong>gørelse”.<br />
Vurdering <strong>af</strong> kommunens generelle retningslinjer<br />
Det <strong>af</strong>hænger <strong>af</strong> en individuel overvejelse <strong>af</strong> behovet, om <strong>af</strong>snittet skal indgå i målingen.<br />
Afsnittet vil typisk skulle indgå, hvis der er særlige lovkrav om, at kommunen skal<br />
udarbejde generelle retningslinjer på et område, for eksempel kvalitetsstandarder i<br />
forbindelse med hjemmehjælp.<br />
Hvis der ikke er særlige lovkrav, kan det i visse tilfælde alligevel være interessant at<br />
spørge til kommunens retningslinjer, for eksempel spørgsmålet om rådighedsbeløb<br />
i forbindelse med hjælp til enkeltudgifter.
Bilag 7 Uddybning <strong>af</strong> logistiske estimation<br />
Der kan ikke direkte måles en ”tendens til at lave fejl”, men kun om konkrete sager<br />
er fejlbehæftet eller ej, det vil sige, om fejlvariablen er 0 eller 1. Sandsynligheden<br />
for at lave fejl estimeres. Sandsynligheder er tal, der ligger mellem 0 og 1. Får<br />
at få et matematisk udtryk, der ligger mellem 0 og 1, benyttes rent matematisk om-<br />
formningen <strong>af</strong> ligningen i kapitel 5<br />
(2)<br />
exp("tendens til fejl")<br />
Sandsynlighed for fejl =<br />
1+ exp("tendens til fejl")<br />
Det vil sige, at (1) kan sættes ind i (2), så<br />
exp( β k + β k + β k )<br />
Sandsynlighed for fejl = P =<br />
1+ exp( β k + β k + β k )<br />
(3) 1 1 2 2 3 3<br />
I (3) er den diffuse ”tendens” substitueret bort.<br />
1 1 2 2 3 3<br />
Rent statistisk findes de ukendte β ’er ved at sammenholde sandsynligheden for<br />
fejl, P , med alle fejl-sagerne, og sandsynligheden for at en sag er rigtig – der jo er<br />
1- P – med de rigtige sager. Det vil sige, det statistiske problem er:<br />
Find β ’er så størst mulig overensstemmelse mellem<br />
Fejl i sag og P , og rigtig sag og (1- P )<br />
Hvis fejlvariablen kaldes F s for sag nummer s og har værdien 1, hvis der er fejl<br />
og 0 hvis sagen er rigtig (som i tabel 1a), så er problemet: maksimer l over β ’erne,<br />
hvor<br />
(4)<br />
antal sager<br />
∑<br />
l = F ⋅ ln( P) + (1 −F ) ⋅ln(1 −P)<br />
s=<br />
1<br />
s s s s<br />
( P s er fejlsandsynlighed for sag nummer s , der findes ved ligning (3)).<br />
69
U<strong>af</strong>hængighedstest<br />
Som nævnt kan der testes på flere spørgsmål, hvis to spørgsmål fra samme praksisundersøgelse<br />
er u<strong>af</strong>hængige. U<strong>af</strong>hængighedstestet tager udgangspunkt i kontingenstabeller<br />
<strong>af</strong> formen:<br />
Tabel 1 Antal sager fordelt på fejl og spørgsmål<br />
Spørgsmål 2, fejl I alt<br />
Ja Nej<br />
70<br />
Spørgsmål 1, fejl<br />
Ja Fejl i begge spørgsmål Kun fejl i spm. 1 Fejl i spm. 1<br />
Nej Kun fejl i spm. 2 Ingen fejl Rigtige i spm. 1<br />
I alt Fejl i spm. 2 Rigtige i spm. 2 Sager i alt<br />
Der er u<strong>af</strong>hængighed, hvis fordelingen i kolonne 3 og 4 svarer til fordelingen i sidste<br />
kolonne og fordelingen i række 3 og 4 svarer til fordelingen i sidste række.<br />
Omvendt er der <strong>af</strong>hængighed, hvis der er mange for mange fejl i diagonalen. Hvis<br />
man imidlertid blot ser på tabel 1 for alle sager samlet, vil kommuneforskelle også<br />
give sig udtryk i <strong>af</strong>hængighed. Derfor er det nødvendigt med en tabel for hver<br />
kommune svarende til tabel 1 og på passende facon lægge <strong>af</strong>vigelserne sammen for<br />
hver kommune/tabel. Testet er et såkaldt Cochran-Mantel-Haenszel test.
Bilag 8 Vejledende retningslinier til<br />
struktur i <strong>praksisundersøgelser</strong>ne<br />
Folketinget har vedtaget et lovforslag om forelæggelse <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong> for<br />
kommunalbestyrelsen. I lyset <strong>af</strong> den vedtagne lov er der behov for, at <strong>Ankestyrelsen</strong><br />
overvejer den fremtidige struktur for <strong>af</strong>rapporteringen <strong>af</strong> <strong>praksisundersøgelser</strong>ne.<br />
Nedenfor gennemgås sådanne overvejelser.<br />
Det er tanken, at den nedenfor skitserede struktur i første omgang alene finder anvendelse<br />
på de <strong>praksisundersøgelser</strong>, hvor det er kommunernes sager, der bliver<br />
vurderet. Der vil på et senere tidspunkt blive taget stilling til, hvilken struktur rapporterne<br />
om <strong>praksisundersøgelser</strong> med nævnssager skal have.<br />
Formålet med rapporterne er at <strong>af</strong>rapportere resultaterne <strong>af</strong> den gennemgang <strong>af</strong><br />
sagerne, der har fundet sted. Gennemgangen er foretaget <strong>af</strong> juridiske eksperter i<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> og de sociale nævn, og er foretaget i forhold til det overordnede<br />
formål med <strong>praksisundersøgelser</strong>ne: at vurdere legaliteten <strong>af</strong> kommunernes <strong>af</strong>gørelser.<br />
Legalitetsvurderingen indebærer såvel en materiel som en formel vurdering<br />
<strong>af</strong> sagerne i forhold til gældende lovgivning, praksis mv., det vil sige, at resultatet er<br />
udtryk for, i hvilket omfang kommunernes sagsbehandling er i overensstemmelse<br />
med gældende ret.<br />
Praksisundersøgelserne er dermed også en kvalitetsvurdering <strong>af</strong> kommunernes<br />
sagsbehandling. Det er hensigten, at rapporterne skal indeholde en <strong>af</strong>rapportering i<br />
henhold hertil.<br />
Målgrupper<br />
En væsentlig målgruppe er og har altid været kommunalbestyrelsen, som har det<br />
overordnede ansvar for, at der udføres lovmæssig forvaltning i deres kommune.<br />
Denne målgruppe er, med lovforslaget om, at <strong>praksisundersøgelser</strong>ne fra den 1.<br />
januar 2006 skal forelægges kommunalbestyrelserne, blevet yderligere aktualiseret.<br />
Derudover må det antages, at også ministre, folketingspolitikere og embedsmændene<br />
i ministerierne ønsker viden om den faktiske retsanvendelse, der finder sted i<br />
kommunerne. Praksisundersøgelserne er således et redskab, der kan anvendes til at<br />
følge implementering <strong>af</strong> lovgivning.<br />
Kommunalbestyrelser, Folketing og ministerier synes især at have behov for viden<br />
om:<br />
- Resultaterne <strong>af</strong> undersøgelsen<br />
- Anbefalinger på baggrund <strong>af</strong> undersøgelsens resultater<br />
71
72<br />
o Anbefalingerne er udarbejdet på baggrund <strong>af</strong> en række konstaterede<br />
mangler i de indsendte sager, og er anbefalinger til kommunerne<br />
om, hvor ankeinstansen finder behov for øget fokus<br />
- En kort perspektiverende del, hvor emnet for praksisundersøgelsen sættes<br />
ind i en ramme i forhold til omverdenen.<br />
o I praksisundersøgelsen om fleksjob kan der fx medtages et <strong>af</strong>snit<br />
med oplysninger om det samlede antal fleksjobbere på landsplan,<br />
fremhæve paralleller i forhold til andre undersøgelser på området<br />
o Afrapportering <strong>af</strong> eventuelle generelle spørgsmål. Det kan være<br />
spørgsmål, kommunen har svaret på i forbindelse med indsendelse<br />
<strong>af</strong> sagerne om fx kommunens samlede ressourceforbrug i årsværk,<br />
oplysninger om antal sager på området om året<br />
- En præsentation <strong>af</strong> de deltagende kommuner i forhold til den målte kvalitet<br />
<strong>af</strong> de indsendte sager<br />
Derudover er de kommunale sagsbehandlere og deres administrative ledere en <strong>af</strong>gørende<br />
målgruppe. Denne gruppe har en interesse i at vide, dels hvordan ankeinstansen<br />
har vurderet legaliteten og kvaliteten <strong>af</strong> netop deres sagsbehandling, dels at<br />
vide hvordan ankeinstansen i det hele taget vurderer legaliteten og kvaliteten <strong>af</strong> det<br />
sagsområde som praksisundersøgelsen omhandler.<br />
Sagsbehandlere og deres administrative ledelse synes især at have behov for viden<br />
om:<br />
- Resultaterne <strong>af</strong> undersøgelsen<br />
- Anbefalinger på baggrund <strong>af</strong> undersøgelsens resultater i forhold til de enkelte<br />
sager<br />
- Eksempler fra sagerne der danner baggrund for anbefalingerne<br />
- Viden om hvorfor sagsbehandlingen ikke er tilstrækkelig god, og hvordan<br />
bliver den bedre<br />
o hvad skal sagsbehandlerne være særligt opmærksomme på<br />
o gennemgang <strong>af</strong> de væsentligste retsregler på området i forhold til<br />
de fundne problemer<br />
o gennemgang <strong>af</strong> SM´ere på området i forhold til problemerne<br />
Ovenstående bør opdeles i forhold til den materielle og den formelle vurdering.<br />
Hidtidig og fremtidig struktur<br />
Hidtil har rapporterne primært rettet sig mod sagsbehandlerne og deres administrative<br />
ledere. De enkelte rapporter har ikke alle h<strong>af</strong>t samme struktur, men har oftest<br />
indeholdt et resumé med <strong>Ankestyrelsen</strong>s anbefalinger, et metode<strong>af</strong>snit med<br />
oplysninger om antal deltagende kommuner og nævn og en <strong>af</strong>rapportering i forhold<br />
til henholdsvis materielle og formelle problemstillinger i sagerne, dokumenteret<br />
ved hjælp <strong>af</strong> tabeller med undersøgelsens resultater og eksempler fra sagerne.<br />
I de hidtidige <strong>praksisundersøgelser</strong> kan resumeet siges både at have givet et overblik<br />
og i et vist omfang videregivet mere detaljerede oplysninger. Tilsvarende har
apporternes kapitler både h<strong>af</strong>t et element <strong>af</strong> overblikstabeller og detaljeret gennemgang<br />
<strong>af</strong> sagerne.<br />
Med henblik på at strukturere rapporterne i forhold til målgrupperne kan det overvejes<br />
at gøre resumeet mere fokuseret på overblikket og samtidig gøre kapitlerne<br />
mere fokuserede på indholdet <strong>af</strong> sagsgennemgangen. Det indebærer ikke nødvendigvis<br />
de store ændringer <strong>af</strong> rapporterne.<br />
Praksisundersøgelserne skal fortsat være et redskab for sagsbehandlerne, der kan<br />
bidrage til at forbedre deres sagsbehandling. Dette kan ske som hidtil ved, at der<br />
som led i <strong>af</strong>rapporteringen bliver givet konkrete tilbagemeldinger på, hvordan den<br />
enkelte sag er vurderet. I rapportens kapitler kan der ske en nedtoning <strong>af</strong> dokumentation<br />
i form <strong>af</strong> tabeller med undersøgelsens samlede resultater. Kapitlerne vil<br />
til gengæld være præget <strong>af</strong> eksempler fra sagerne, der illustrerer de problemstillinger<br />
<strong>Ankestyrelsen</strong> har formuleret sine anbefalinger i forhold til.<br />
Praksisundersøgelser skal desuden være et anvendeligt redskab for beslutningstagere<br />
mv. Rapporternes resumé skal derfor være kort og overskueligt og koncentreres<br />
om hovedbudskaberne, herunder anbefalinger til, hvordan kommunerne kan forbedre<br />
deres sagsbehandling på det pågældende sagsområde.<br />
Derudover kan kommunalbestyrelsen have en interesse i at få viden om, hvordan<br />
kvaliteten <strong>af</strong> deres kommunes sagsbehandling ligger i forhold til de øvrige deltagere<br />
i undersøgelsen. Endelig har politikerne en interesse i at få viden om, hvilke generelle<br />
problemer der måtte være på et givent lovområde.<br />
Det indstilles, at rapporterne der skal udarbejdes i forbindelse med <strong>Ankestyrelsen</strong>s to<br />
igangværende <strong>praksisundersøgelser</strong> på forsøgsbasis udarbejdes efter den nedenfor<br />
foreslåede struktur 17 . På baggrund <strong>af</strong> erfaringerne med disse to rapporter vil den<br />
endelige struktur herefter blive fastlagt.<br />
17<br />
Med de nødvendige tilpasninger som følge <strong>af</strong> at disse <strong>praksisundersøgelser</strong> også indeholder<br />
nævnssager.<br />
73
Fremtidig struktur i rapporterne<br />
En struktur på baggrund <strong>af</strong> det foranstående kan herefter se således ud:<br />
I Beslutningstagerrettet del<br />
74<br />
1. Undersøgelsens resultater, herunder<br />
a. Resumé<br />
b. Resultaterne <strong>af</strong> undersøgelsen opgjort i tal fremstillet ved hjælp <strong>af</strong><br />
overskuelige tabeller.<br />
c. Anbefalinger<br />
2. Undersøgelsens baggrund<br />
a. En kort perspektiverende del, hvor blandt andet årsagen til, at området<br />
er eller bør være genstand for evt. politisk bevågenhed fremhæves.<br />
Formålet med reglerne kan evt. fremhæves. Herudover kan<br />
væsentlige pointer fra undersøgelsens resultater analyses ved hjælp<br />
<strong>af</strong> statistisk dokumentation og inddragelse <strong>af</strong> resultater fra andre<br />
undersøgelser<br />
3. En præsentation <strong>af</strong> de deltagende kommuner på baggrund <strong>af</strong> undersøgelsens<br />
resultater<br />
II Sagsbehandlerrettet del<br />
4. Viden om hvorfor sagsbehandlingen ikke er tilstrækkelig god, og hvordan<br />
bliver den bedre<br />
a. Anbefalinger der vedrører den materielle vurdering, hvad skal<br />
sagsbehandlerne være særligt opmærksomme på<br />
i. Eksempler fra sagerne der danner baggrund for anbefalingerne<br />
ii. Eksemplerne samles i forhold til de problemstillinger de<br />
vedrører<br />
iii. gennemgang <strong>af</strong> de væsentligste retsregler på området i forhold<br />
til de fundne problemer<br />
b. Anbefalinger der vedrører den formelle vurdering, hvad skal sagsbehandlerne<br />
være særligt opmærksomme på<br />
i. Eksempler fra sagerne der danner baggrund for anbefalingerne.<br />
Eksemplerne samles i forhold til de problemstillinger<br />
de vedrører<br />
ii. Eksemplerne samles i forhold til de problemstillinger de<br />
vedrører<br />
iii. Gennemgang <strong>af</strong> de væsentligste retsregler på området i forhold<br />
til de fundne problemer<br />
c. gennemgang <strong>af</strong> praksis på området i forhold til problemerne<br />
(SM´ere, nævnspraksis, Ombudsmandspraksis m.v.)<br />
5. En bilagsdel bestående <strong>af</strong>:<br />
a. Undersøgelsens omfang, - antal kommuner og antal sager<br />
b. Eventuelle tabeller<br />
c. Metode<strong>af</strong>snit
d. Regelgrundlaget<br />
e. Relevante SM´ere<br />
f. Måleskema<br />
75