Vil du danse, Anders Fogh? - itslearning

Vil du danse, Anders Fogh? 

Bachelorprojekt 

En diskursteoretisk policyanalyse af debatten om 

Kvalitetsreformen 

Afleveret 22. maj 2007 

Af Sara Marie Holmsgaard & Martha I. Pichardo Medina 

Institut for Statskundskab, Københavns Universitet 

Vejleder: Bolette Christensen 

Eksamensnumre: 1143 og 1121

INDHOLD 

Institut for Statskundskab, K.U. 22.5.2007 – Bachelorprojekt, sommereksamen 2007 

Vil du danse, Anders Fogh? – En diskursteoretisk policyanalyse af debatten om Kvalitetsreformen 

Af Sara Marie Holmsgaard og Martha I. Pichardo Medina 

ABSTRACT 4 

KAPITEL 1: INDLEDNING 5 

1.1 MOTIVATION OG PROBLEMFORMULERING 5 

1.2 AFGRÆNSNING 6 

1.3 OPGAVENS ARGUMENT OG STRUKTUR 7 

KAPITEL 2: METODISKE OVERVEJELSER 8 

2.1 YDERLIGERE AFGRÆNSNING AF PROBLEMFORMULERINGEN 8 

2.2 INDSAMLING AF EMPIRI OG KVANTITATIV INDHOLDSANALYSE 10 

2.3 OPGAVENS PÅLIDELIGHED OG GYLDIGHED 11 

KAPITEL 3: ANALYSERAMME TIL EN DISKURSTEORETISK POLICYANALYSE 13 

3.1 DISKURSTEORI IFØLGE HAJER 14 

3.2 POLICYFORMULERING IFØLGE HAJER 14 

3.3 INDDRAGELSE AF FAIRCLOUGH 16 

KAPITEL 4: ANALYSE AF DISKURSER I DEBATTEN OM KVALITETSREFORMEN 18 

4.1 MODERNISERINGSDISKURSEN 19 

4.1.1 Problemet 19 

4.1.2 Løsningspræmisserne 20 

4.1.3 Løsningerne 21 

4.2 MEDARBEJDERDISKURSEN 23 




4.3 MARKEDSDISKURSEN 27 




4.4 BORGERDISKURSEN 31 



4.5 OPSUMMERING 33 

KAPITEL 5: UDLEDNING AF STORYLINE 35 

5.1 KVANTITATIV KODNING 35 

Side 2 af 65




5.2 KVALITATIV KODNING 37 

KAPITEL 6: ANALYSE AF STORYLINE 39 

6.1 ENSHED I ANVENDELSEN AF STORYLINEN 39 

6.2 FLERTYDIGHED I ANVENDELSEN AF STORYLINEN 41 

6.2.1 Kernebegrebet ”kvalitet” 42 

6.2.2 Kernebegrebet ”borgeren” 43 

6.2.3 Kernebegrebet ”medarbejder” 45 

6.3 ANALYSE AF KOMMISSORIET – YDERLIGERE VALIDERING AF STORYLINEN 47 

6.4 OPSUMMERING OG DANNELSE AF EN DISKURSKOALITION 49 

6.4.1 Interne implikationer 50 

6.4.2 Eksterne implikationer 50 

6.4.3 Foreløbigt svar på vores problemstilling 51 

KAPITEL 7: DISKUSSION AF DEN DISKURSTEORETISKE POLICYANALYSES BIDRAG TIL 

FORSTÅELSEN AF POLICYFORMULERING OG POLITISK ALLIANCEDANNELSE 53 

7.1 ANALYTISK GENSTANDSFELT 53 

7.2 POLITISK ALLIANCEDANNELSE 54 

7.3 DEMOKRATISKE IMPLIKATIONER AF DEN DISKURSTEORETISKE POLICYANALYSE 56 

KAPITEL 8: KONKLUSION 59 

LITTERATUR 63 

BILAGSFORTEGNELSE 65 

Side 3 af 65

Abstract 




In April 2007 the Danish Confederation of Trade Unions, LO, and the Danish right-wing 

Government entered into negotiations about the so-called Quality Reform. Bearing in mind that, 

historically, the relationship between these actors has been of great political difference, this recent 

rapprochement appears unusual. Thus this thesis aims to explain how these two actors, who 

normally have very differing political views, have managed to reach an agreement about entering 

into negotiations. 

Our analysis is mainly based on a discourse-analytical policy analysis developed by Maarten Hajer, 

though supplemented with Norman Faircloughs analytical tools for analyzing discourses. Through 

the employment of the concept of a story line we have been able to understand how agreement and 

disagreement is mediated by the discursive interaction of the actors. Hence a story line refers to a 

condensed narrative that on the one hand suggests a frame for a common understanding of a policy 

problem and its solutions, and on the other renders scope for different interpretations of a policy 

domain by the actors. 

Thus we argue that LO and the Government have managed to enter into negotiations because they, 

in their discursive interaction, have formed a storyline that provides them with a common 

understanding of the policy’s problems and solutions, and with the possibility of constructing their 

differing interpretations of the policy domain. 

The elaboration of our argument has followed three steps. 

First we identify the discourses in the debate about the Quality Reform. This analysis reveals four 

distinct discourses: The Modernization-, the Employee-, the Market- and the Citizen Discourse. 

Secondly, we analyze how LO and the Government employ, and are rooted in the four discourses, 

discovering here that the actors primarily employ the Employee- and the Citizen Discourses. 

Hereafter we explore how the actors unite different discursive elements from these discourses. This 

leads us to the establishment of the storyline. 

Thirdly we analyze how the storyline has an effect on the actors’ interpretations and understanding 

of the policy domain; and how their common employment of the storyline creates a so-called 

discourse coalition. 

Finally we conclude by discussing how the discursive approach contributes to the understanding of 

policy-process as opposed to the traditional policy analysis; and by pointing out some weaknesses 

of the discourse-analytical policy analysis from a democratic perspective. 

Side 4 af 65




1.1 Motivation og problemformulering 

Kapitel 1: Indledning 

Den 20. marts 2007 indrykkede FOA´s formand Dennis Kristensen en kronik i Jyllands-Posten 

under overskriften: ”Vil du danse, Anders Fogh?”. Overskriften dækker over en invitation til 

indgåelse af trepartsforhandlinger mellem repræsentanter for de offentligt ansatte; LO (herunder 

FOA), FTF og AC samt Regeringen og repræsentanter for de offentlige arbejdsgivere; KL og 

Danske Regioner. Invitationen skal ses i forlængelse af otte måneders offentlig debat om 

Regeringens udspil til en Kvalitetsreform. Forhandlingerne har til formål at danne grundlag for en 

forpligtende aftale mellem de tre parter, om hvordan der kan skabes mere kvalitet i den offentlige 

sektor. 

Udgangspunktet for nærværende opgave er en undren over, hvorfor en af fagbevægelsens mest 

fremtrædende organisationer, LO, indbyder en højreorienteret regering til tætte forhandlinger. Det 

kontroversielle består i, at der traditionelt har været stor politisk uenighed mellem den politiske 

højrefløj og LO (Munk Christiansen & Nørgaard, 2003 og Jull Christiansen, 2002: 44-53). Et 

konkret eksempel på denne uenighed kom senest til udtryk under efterårets debat om finansloven 

for 2007. LO´s formand Hans Jensen skrev i den forbindelse blandt andet følgende kommentar til 

Regeringens finanslovsforlig med Dansk Folkeparti: ”Trods en buldrende økonomi og overskud på 

de offentlige finanser har Regeringen indgået en finanslov, der lader den offentlige sektor i 

stikken.” (Jensen, 2006: 1) 

I lyset af ovenstående undrer vi os over, hvad det er der gør, at de to politiske aktører, som i 

udgangspunktet har meget forskellige holdninger til den offentlige sektors indretning og udvikling, 

får etableret så stor en enighed om problemets karakter og dens mulige løsning, at der er skabt 

grundlag for tætte, forpligtende forhandlinger. Vi er med andre ord interesserede i, hvordan denne 

relative enshed skabes ud af den i udgangspunktet stærkt politiske forskellighed? Vores 

problemformulering lyder derfor: 

Hvordan kan man, på baggrund af en diskursteoretisk policyanalyse af debatten om 

Kvalitetsreformen, forstå indgåelsen af forhandlinger mellem LO og Regeringen? 

Side 5 af 65




Konkret operationaliseres problemstillingen til følgende tre arbejdsspørgsmål, der ligeledes danner 

grundlag for opgavens struktur: 

1) Hvilke diskurser strukturerer og anvendes i debatten om Kvalitetsreformen? 

2) Hvordan har udviklingen været i den måde hvorpå LO og Regeringen anvender og er 

indlejret i diskurserne? Og hvordan kan denne udvikling sættes i sammenhæng med 

skabelsen af en relativ enshed i aktørernes forståelse af problemet og løsningen i debatten 

om Kvalitetsreformen? 

3) Og endelig, på hvilken måde kan den diskursive interaktion i debatten om 

Kvalitetsreformen forklare indgåelsen af forhandlinger mellem LO og Regeringen? 

Vi vil i afsnit 1.3 gennemgå opgavens struktur nærmere. 

1.2 Afgrænsning 

Som det fremgår af ovenstående problemstilling, vedrører vores undren udelukkende spørgsmålet 

om, hvorfor den højreorienterede Regering og LO indgår i trepartsforhandlingerne i lyset af deres 

traditionelt store uenighed. Vi afgrænser os derfor fra at undersøge, hvorfor de øvrige parter i 

trepartsforhandlingerne 1 har tilsluttet sig forhandlingerne. Dette vil konkret sige, at vi ikke 

inddrager FTF, AC, KL og Danske Regioner i analysen. Ud over at disse aktører ligger uden for 

opgavens erkendelsesinteresse, er det værd at bemærke, at LO’s invitation til indgåelsen af 

forhandlinger primært var rettet mod Regeringen, og i mindre grad mod de andre aktører. 

Forhandlingernes realisering afhang derfor fuldt ud af Regeringens ønske om at deltage. Således er 

forhandlingerne især et udtryk for, at der i debatten om Kvalitetsreformen er skabt en tilnærmelse 

mellem LO og Regeringen. 

I analysen tager vi således udgangspunkt i, at debatten om Kvalitetsreformen danner baggrund for 

forhandlingerne mellem LO og Regeringen. Selve ”debatten” afgrænses til perioden fra Regeringen 

lancerede sit oplæg til en Kvalitetsreform den 18. august 2006 og frem til indgåelsen af 

trepartsforhandlingerne den 12. april 2007. Endelig tager vi i analysen ligeledes afsæt i en antagelse 

om, at aktørerne handler som enhedsaktører – derfor betragtes udtalelser fra for eksempel Lars 

Løkke Rasmussen som en udtalelse på hele Regeringens vegne. 

1 I resten af opgaven vil vi anvende termen forhandlinger i stedet for trepartforhandlinger. 

Side 6 af 65




1.3 Opgavens argument og struktur 

Vi vil i opgaven argumentere for, at indgåelsen af forhandlinger mellem LO og Regeringen har 

kunnet lade sig gøre, fordi der gennem aktørernes diskursive interaktion er skabt et narrativ, som 

tilbyder en fælles forståelse af problem og løsninger, og som derfor kan danne grundlag for 

forhandlinger. 

Opgaven er disponeret således, at vi først præsenterer vores datamateriale og de metodiske 

overvejelser, vi har gjort os i forbindelse med behandlingen heraf. Herefter opstiller vi et 

analyseapparat, der danner ramme for analysen. Selve analysen følger de tre ovenstående 

arbejdsspørgsmål og vores diskursteoretiske policyanalyse er hermed inddelt i tre trin. 

For det første en analyse af diskurser i debatten om Kvalitetsreformen (kapitel 4), for det 

andet en kvantitativ og kvalitativ kodning, som tjener til forståelsen af, hvordan diskurserne i 

debatten er forbundet med en relativ enshed i aktørernes forståelse af problemer og løsninger 

(kapitel 5) og endelig gennemføres på baggrund af de to første delanalyser en analyse, der 

anskueliggør, hvordan den diskursive interaktion kan forklare indgåelsen af trepartsforhandlingerne 

(kapitel 6). 

I første delanalyse udledes således ved brug af Norman Faircloughs sproganalytiske værktøjer fire 

diskurser, der strukturerer og anvendes i debatten om Kvalitetsreformen. På baggrund heraf 

foretages der i anden delanalyse en kvantitativ og kvalitativ kodning for udviklingen i LO og 

Regeringens anvendelse af og indlejring i de fire diskurser. Resultatet af denne kvantitative og 

kvalitative analyse danner grundlag for den sidste delanalyse, hvor vi, ved at anvende Maarten A. 

Hajers diskursteoretiske policyanalyse, forklarer indgåelsen af trepartsforhandlingerne. 

Afslutningsvis diskuteres for det første, hvordan den diskursteoretiske policyanalyse bidrager til 

forståelsen af policyformuleringsprocesser, og for de andet, hvilke implikationer teorien har i et 

demokratisk perspektiv. 

Side 7 af 65




Kapitel 2: Metodiske overvejelser 

Som det fremgår af ovenstående problemstilling, er nærværende opgaves formål at undersøge 

hvordan man, på baggrund af debatten om Kvalitetsreformen, kan forstå indgåelsen af 

forhandlinger mellem LO og Regeringen. Som allerede nævnt har vi afgrænset debatten til 

perioden fra den 18. august 2006 til den 12. april 2007. Formålet med dette afsnit er at gøre rede for 

og kritisk diskutere vores metodiske overvejelser samt yderligere til- og fravalg, der er fortaget i 

forbindelse med opgaven. 

2.1 Yderligere afgrænsning af problemformuleringen 

At vi i opgaven tager udgangspunkt i ”debatten om Kvalitetsreformen” kræver en yderligere 

afgrænsning. For det første afgrænser vi debatten til at være den offentlige debat i medierne. Dette 

valg er foretaget, fordi Regeringen – der har taget initiativ til Kvalitetsreformen – har lagt op til en 

så bred og offentlig debat som mulig, (Rasmussen, 2006: 2) hvorfor det er forventeligt, at der 

faktisk vil være en debat i medierne. Og for det andet, fordi der endnu ikke er fremlagt noget 

lovforslag, hvorfor Kvalitetsreformen eksempelvis ikke har været diskuteret selvstændigt i 

Folketinget. 

Ved at behandle den offentlige debat i medierne afgrænser vi os fra to andre væsentlige 

informationskilder i forbindelse med debatten om Kvalitetsreformen: For det første de lukkede 

uformelle møder, som er blevet holdt mellem LO og Regeringen, (Emborg, 2007: 2) og for det 

andet de lukkede formelle temamøder, Regeringen har afholdt som led i debatten om 

Kvalitetsreformen, samt de skriftlige oplæg som de inviterede parter på forhånd har udarbejdet til 

hvert af de fem temamøder. 2 

Argumenterne herfor er for det første, at vi naturligvis ikke har haft adgang til hverken de 

lukkede uformelle møder mellem parterne eller de formelle lukkede temamøder. 

2 Information om de fem temamøder, samt de tilhørende oplæg findes alle www.kvalitetsreform.dk 

Side 8 af 65




For det andet, at oplæggene lider under stramme konventioner for, hvad der må skrives om. 

Således er alle oplæg blevet pålagt et meget snævert tematisk fokus, hvorfor aktørernes 

tilkendegivne holdninger på forhånd er blevet struktureret i forhold til et smalt defineret emne. 

Analytisk vil dette medføre en uønsket bias i aktørernes holdninger i retningen af oplæggenes 

tematiske indhold. Da vi derimod ønsker aktørernes selvstrukturerede artikulationer, finder vi derfor 

ikke temaoplæggene egnede som datamateriale. 

For det tredje har møderne, samt den tilhørende produktion af oplæg, været forbeholdt en 

eksklusiv gruppe aktører udvalgt af Regeringen. Da et af vores formål er at udlede de diskursive 

formationer i den offentlige debat, dvs. opnå en spredning i forhold til både aktører og emner, 

finder vi det derfor heller ikke hensigtsmæssigt at anvende oplæggene. 

Vi har nu afgrænset debatten til at være den offentlige debat i medierne. Med dette som 

udgangspunkt foretager vi en yderligere afgrænsning, idet vi vælger kun at anvende avisartikler. 

Argumentet herfor er først og fremmest, at aktørerne her kan udtrykke sig mere frit, idet de, til 

forskel fra temaoplæggene, selv bestemmer rammerne for og indholdet i for eksempel et 

debatoplæg eller en kronik. Avisartikler af denne type giver os altså adgang til aktørernes direkte og 

selvstrukturerede holdninger. Et andet argument er, at aktørerne gives væsentlig længere ”taletid” i 

kronikker og debatindlæg end ved for eksempel et tv-indslag eller tv-interview. Desuden er genren 

”interview” i sig selv problematisk som kildemateriale, idet de tilkendegivende holdninger altid vil 

være farvet af interviewerens spørgsmål samt hvad intervieweren vælger at ”klippe ind og ud” i 

enten artiklen eller tv-indslaget. Resultatet heraf er ofte, at informantens samlede udtryk går tabt. 

Hermed foretager vi ligeledes en genremæssig afgrænsning, (Fairclough, 2003: 66-70) idet vi kun 

vælger at inddrage debatindlæg, kronikker og avisinterview. Begrundelsen herfor er som nævnt et 

ønske om at indfange aktørernes egne holdninger til forskel fra for eksempel en afdækning af 

mediernes fremstilling af debatten. En vis grad af mediepåvirkning kan selvfølgelig ikke undgås, 

idet de enkelte avisers redaktører udøver indflydelse på, hvad der bringes og hvornår, til gengæld 

har de ikke indflydelse på udformningen af hverken debatindlæg eller kronikkernes karakter. Vi 

finder derfor påvirkningen minimal, når det gælder debatindlæg og kronikker. 

At vi, trods den ovenstående problematisering af interview som kildemateriale, alligevel vælger at 

inddrage disse, skyldes at de i nogle tilfælde kan bidrage positivt til vores analyse, fordi 

interviewerens spørgsmål i høj grad er sammenfaldende med vores problemfelt. For eksempel 

spørger Rasmus Emborg i et en interview med Hans Jensen, Formanden for LO: ”I efteråret – efter 

Side 9 af 65




at Fogh havde præsenteret Kvalitetsreformen – udtalte du: »Det står desværre lysende klart, at 

Anders Fogh Rasmussen ikke har skyggen af udviklingsplan for den offentlige sektor«. Hvad er 

ændret?” (bilag 3, #29) Som det fremgår af citatet, ligger spørgsmålet meget tæt op ad den undren, 

der ligger til grund for denne opgave – hvordan uenigheden mellem Regeringen og LO er 

overkommet – og således tæt på det vi ønsker at analysere. Vi vil dog, i de tilfælde hvor 

interviewene anvendes i opgaven, være særlig opmærksomme og kritiske overfor hvordan der 

spørges, således at vi i vores fortolkninger tager nøje højde for eksempelvis ledende spørgsmål. 

Den sidste afgrænsning er en afgrænsning i forhold til hvilke aviser vi medtager. Vi har i den 

forbindelse valgt at inddrage artikler fra alle landsdækkende morgenaviser, idet vi ønsker at 

undersøge den landsdækkede offentlige debat om Kvalitetsreformen. Dette kriterium medfører, at 

vores datamateriale således består af artikler fra følgende morgenaviser: Information, 

Jyllandsposten, Politiken, Berlinske Tidende og Kristeligt Dagblad 3 . 

2.2 Indsamling af empiri og kvantitativ indholdsanalyse 

Som det fremgår af ovenstående afsnit, har vi således afgrænset ”Debatten om Kvalitetsreformen” 

til at indebære: Den offentlige debat om Kvalitetsreformen som den fremstår i kronikker, 

debatindlæg og interview fra henholdsvis Politiken, Berlingske Tidende, Jyllandsposten og 

Kristeligt Dagblad i perioden fra den 18. august 2006 til den 12. august 2007. 

Ud fra denne afgrænsning er det nu muligt at gennemføre en bruttoindsamling af empirimaterialet. 

Vi har således gennemført en søgning i Infomedia 4 ud fra ovenstående kriterier. Som søgeord har vi 

i denne sammenhæng valgt ”Kvalitetsreform” og ”Kvalitetsreformen”. At begge søgeord er 

medtaget skyldes den simple grund, at reformen ved debattens start var et nyt forslag og derfor blev 

omtalt som ”en Kvalitetsreform”, hvorefter den, som debatten er skredet frem, er overgået til 

betegnelsen ”Kvalitetsreformen”. Resultatet af denne søgning er et bruttodatasæt på 163 artikler. 5 

Ud fra dette bruttodatasæt har vi efterfølgende gennemført en kvantitativ indholdsanalyse via 

programmet Access. 6 En indholdsanalyse forstås her som en analysetilgang, der på systematisk vis 

søger at kvantificere indholdet af en række tekster ud fra på forhånd fastlagte kategorier. (Bryman, 

3 

Jævnfør www.infomedia.dk 

4 

www.infomedia.dk 

5 

Se bilag 1 

6 

Se bilag 2 

Side 10 af 65




2004: 183) Formålet er således at danne grundlag for en strategisk udvælgelse af det endelige 

datamateriale til opgaven. Herved sikrer vi, at det endelige datamateriale danner det bedst mulige 

grundlag for besvarelsen af vores problemstilling, idet vi på systematisk vis kan udvælge de 

artikler, der er relevante for analysen. 

Vi har således opstillet en række ”koder” hvorudfra indholdsanalysen er fortaget. Disse er 

som følger: Identifikationsnummer, dato, avis, genre (debatindlæg, kronik, interview), artiklens 

overskrift, forfatter/interviewperson, position (hvilken organisation vedkommende kommer fra), 

stilling (stilling i organisationen), emne, artiklens emnemæssige indhold, artiklens længde, 

bemærkninger og artiklens relevans for problemstillingen (stor, nogen, ingen). 7 

Koderne har som nævnt alle til formål at skabe overblik over debatten. Særligt har det været 

vigtigt at få vurderet artiklernes relevans for problemstillingen, deres forfatter/interviewperson samt 

deres emnemæssige indhold. 

Efter en kodning af alle 163 artikler har vi udvalgt 50 artikler til den tekstmæssige 

næranalyse, ud fra en række kriterier, der matcher vores problemstilling – en strategisk sampling, 

om man vil. 

Det første kriterium for denne strategiske sampling er, at vi ønsker alle artikler skrevet af 

Regeringen og LO (herunder FOA), der lever op til kriteriet om stor og nogen relevans. Dette 

kriterium skyldes, at disse to aktører har vores primære fokus jævnfør opgavens 

problemformulering. For det andet ønsker vi en spredning i forhold til alle andre aktører, emne, 

tidspunkt for artiklens ophav, samt artiklernes længde. Disse spredningskriterier skal være med til at 

sikre, at vi indfanger et så dækkende billede som muligt i vores analyse af de diskurser, som 

strukturerer og trækkes på af aktørerne i debatten om Kvalitetsreformen. 

2.3 Opgavens pålidelighed og gyldighed 

I en vurdering af opgavens analyseresultater er spørgsmålet om pålidelighed og gyldighed relevant. 

Vi vil derfor her kort komme med nogle overordnede betragtninger ud fra de to kriterier. 

Pålidelighed er et spørgsmål om, hvorvidt analysen ville kunne gentages med samme resultat, altså 

et spørgsmål om nøjagtighed (Gaskell, 2000: 340). I forhold til dette kriterium har vi, som det 

fremgår ovenfor, gjort grundigt rede for vores overordnede til- og fravalg. Ligeledes vil det fremgå, 

7 Se bilag 2 

Side 11 af 65




at vi gennem opgaven løbende har redegjort for yderligere til- og fravalg. I forhold til 

indholdsanalysen har vi overvejende kodet hver for sig samt efterfølgende krydstjekket vores 

resultater for herved at øge pålideligheden. På trods af disse foranstaltninger vil der altid være en 

risiko for, at andre vil kunne nå til et andet resultat, idet et kvalitativt studie som dette bygger på 

fortolkning og vurdering. Dog mener vi alligevel, at pålideligheden i vores analyse er høj med 

baggrund i følgende argumenter: For det første fordi vores datamateriale er frit tilgængeligt, og at vi 

i vores analyse heraf ikke har kunnet påvirke datamaterialet, som det for eksempel ville være 

tilfældet i en interview-situation. Og for det andet fordi vi som nævnt redegør grundigt både for 

udvælgelsen, bearbejdningen og analysen af det empiriske materiale, hvorfor andre i høj grad vil 

være i stand til at gentage analysens faser. 

Gyldighed er et spørgsmål om, hvorvidt vi analyserer det, vi siger vi analyserer (Gaskell, 2000: 

339). For at imødekomme dette kriterium har vi således først og fremmest lagt vægt på en grundig 

dokumentation for vores løbende analyser og fortolkninger via citater og tydelige henvisninger til 

empirimaterialet. Hermed mener vi at leve op til kriteriet om ”transparens”, fordi det herved bliver 

muligt at efterprøve opgavens resultater (Gaskell, 2000: 246). For det andet har vi anvendt 

”triangulering” som metode (Bryman, 2004: 275), hvilket vil sige, at vi har testet vores endelige 

analyseresultat ved at holde det op mod ekstern empiri, for dermed at validere vores resultater. 

Dette vil vi vende tilbage til i afsnit 6.3, side 46. 

Side 12 af 65




Kapitel 3: Analyseramme til en diskursteoretisk policyanalyse 

Vores opgave tager udgangspunkt i diskursteorien. Indledningsvis er det vigtigt at nævne, at 

diskursteorien er en betegnelse for en bred vifte af forskellige teorier, der alle hviler på den 

grundlæggende præmis, at sproget er et konstituerende element for vores forståelse af 

virkeligheden. I diskursteorien er sproget ikke en direkte afspejling af virkeligheden, men derimod 

et medierende element, hvorigennem vi forstår, udvikler og forandrer virkelighed. Sproget er derfor 

ikke et neutralt medie, men derimod ét medie, der aktivt er med til at skabe og forandre rammerne 

for, hvordan vi tilskriver omverdenen, identiteter og sociale relationer mening. (Hansen, 2004: 390- 

391 og Jørgensen & Phillips 1999: 9, 13-21) 

Vi vil i vores analyse tage udgangspunkt i diskursteorien som den udvikles af Maarten A. Hajer 

(Hajer, 1993; 1995; 2005). Hajers teori er oprindelig udviklet i forbindelse med en diskursteoretisk 

policyanalyse af miljøregulering, men har et generelt sigte og kan derfor anvendes i andre 

sammenhænge (Hajer, 1995 og Hajer, 2005: 300). Endvidere inddrages udvalgte sproganalytiske 

værktøjer fra Norman Faircloughs kritiske diskursanalyse som et supplement til Hajer. Det er dog 

her vigtigt at pointere, at Fairclough anvendes sekundært i forhold til Hajer, og at analysens formål 

ikke er at være kritisk i Faircloughsk forstand. 8 

Kapitlets formål er således at opstille det teoretiske grundlag, vi vil anvende i analysen. Vi vil 

derfor først præsentere Hajers diskursteoretiske begreber og efterfølgende kort diskutere, hvordan 

disse kan udbygges via Faircloughs sproganalytiske værktøjer. 

8 Hermed menes, at vi i vores opgave afholder os fra at lave en diskursanalyse med det formål at analysere og kritisere 

hvordan diskursive praksisser har ideologiserende konsekvenser, som det er tilfældet for Faircloughs analyser. 

(Jørgensen & Phillips, 1999: 27) 

Side 13 af 65




3.1 Diskursteori ifølge Hajer 

Ifølge Hajer er en diskurs defineret som en samling af ideer, koncepter og kategorier, hvorigennem 

sociale fænomener tilskrives mening. Diskurser produceres og reproduceres igennem et sæt af 

identificerbare praksisser, hvilket betyder, at politiske aktører er aktivt involverede i produktionen 

og transformationen af diskurser. (Hajer, 2005: 300, Hajer, 1995: 58-59) Aktørerne kan således kun 

orientere sig og handle i forhold til omverdenen ved at trække på de tilgængelige diskurser, men det 

betyder ikke, at de blot udfører bestemte roller, som diskurserne på forhånd har fastlagt. De 

politiske aktører er derimod selv medskabere af diskurserne, hvorved Hajer betoner det dialektiske 

forhold mellem struktur og aktør. (Hajer, 1995: 58-59; Hajer, 2003: 104; og Torfing, 2004: 51) 

Hajer tager på denne måde afstand fra de mere strukturalistiske retninger inden for diskursteorien. 

Som det fremgår af følgende citat, kommer dette standpunkt til udtryk via en antagelse om, at al 

praksis ikke er diskursiv praksis: 

”In the case of acid rain, large groups of dead trees are, of course, not a social 

construct; the point is how one makes sense of dead trees.” (Hajer, 2005: 299) 

Her fremhæves tydeligt grænsen mellem det diskursive, som den mening der tillægges det 

eksisterende, og det ikke-diskursive, som dét der eksisterer uanset om der tillægges mening eller ej. 

I Hajers diskursteoretiske policyanalyse står den diskursive interaktion centralt. Hajer fokuserer på, 

hvordan politiske problemer bliver konstrueret og forandret igennem den diskursive interaktion og 

aktørernes vedvarende fortolkning inden for interaktionen. Det afgørende heri er, at interaktion kan 

skabe ny mening og ændre aktørernes kognitive mønstre og derigennem føre til politisk forandring. 

(Hajer: 1995: 59) 

3.2 Policyformulering ifølge Hajer 

I forhold til forståelsen af policyformulering opstiller Hajer to begreber, der begge har relevans for 

vores analyse. De to begreber er storyline og diskurskoalition. Som vi vil se, er storylinen den 

diskursteoretiske policyanalyses måde at begrebsliggøre, hvordan aktørernes enighed og 

forskellighed kommer til udtryk i en policyformuleringsproces; mens diskurskoalitionen er teoriens 

måde at konceptualisere forståelsen af politiske alliancer inden for et policyfelt. 

Side 14 af 65




Storyline defineres som et kondenseret flertydigt udsagn, der er sammensat af forskellige diskursive 

elementer og som har form af et ultrakort narrativ, der, ved at tilbyde en fælles forståelse af 

problemer og løsninger, reducerer kompleksiteten på et givent policyfelt. (Hajer, 1993: 47 og Hajer, 

1995: 62-64) Det flertydige narrativ består således af begreber, der kan indholdsudfyldes 

forskelligt, 9 hvilket muliggør, at forskellige aktører kan have deres egen ”version” af historien og 

dermed se deres eget politiske projekt i den fælles referenceramme – storylinen (Hajer, 1995: 62, 

Hajer, 2005: 302 og Torfing, 2004: 51). Det er her vigtigt at skelne mellem begreberne diskurs og 

storyline. En storyline er, som det fremgår af definitionen, sammensat af elementer fra forskellige 

diskurser. (Hajer, 1995: 62). 

Storylinen skabes i den diskursive interaktion. Gennem den vedvarende diskursive interaktion 

opnår aktørerne en fælles forståelse af problemerne og løsningerne i et givent policyfelt, og det er 

denne fælles referenceramme, som bliver kondenseret i form af storylinen. I en 

policyformuleringsproces tilbyder storylinen dog samtidig en fælles platform for aktørernes 

flertydige fortolkninger af problemerne og løsningerne i policyfeltet (Torfing, 2004: 51). 

Diskurskoalition defineres som en gruppe af aktører, der i en given tidsperiode og i en kontekst af 

identificerbare praksisser, anvender den samme storyline. Pointen er her, at det er referencen til 

samme storyline der holder koalitionen sammen og ikke aktørernes interesser eller positioner, 

hvorfor vidt forskellige aktører kan indgå i samme diskurskoalition. (Hajer, 1995: 65 og Hajer 

2005: 302) Aktørernes forskellige fortolkninger af en policys problemer og løsninger bliver i en 

diskurskoalition således ”behandlet” inden for storylinens forståelsesramme. Som allerede nævnt, er 

det netop inden for rammerne af storylinen, at der opstår mulighed for enighed og konflikt om den 

givne policyformulering. 

Hajer opstiller i forlængelse heraf to kriterier for, hvornår en diskurskoalition kan blive 

dominerende på et givet policyområde: For det første skal de centrale aktører have accepteret 

storylinen som strukturerende for forståelsen af det aktuelle policyområde. For det andet skal den 

aktuelle policyproces være udført således, at den følger de ideer og koncepter, som er indeholdt i 

storylinen (Hajer, 2005: 305). 

9 Dvs. har karakter af ”tomme betegnere” jævnfør Laclou & Mouffe. Tomme betegnere er defineret som begreber der 

ikke har en selvstændig betydning før de bliver indholdsudfyldt. Denne indholdsudfyldning sker gennem ækvivalering 

med andre begreber (Phillips & Jørgensen, 1999: 63) 

Side 15 af 65




Den diskursteoretiske policyanalyse forstår således dannelsen af politiske alliancer som et produkt 

af den diskursive interaktion, skabelsen af en storyline samt dannelsen af en diskurskoalition inden 

for policyfeltet. 

Inden vi går videre skal det kort påpeges, at storyline og de argumenter der knytter sig til dette 

begreb er det, der vil blive anvendt mest i analysen. Begrebet diskurskoalition har dog ligeledes sin 

relevans og vil blive inddraget til sidst i analysen. 

3.3 Inddragelse af Fairclough 

Som det fremgår af ovenstående er Hajers vigtigste begreb storylinen. Vi anser det derfor for 

problematisk, at Hajer ikke giver noget konkret bud på, hvordan man udleder en storyline, udover at 

den består af forskellige diskursive elementer (jævnfør ovenstående definition). For at udlede de 

diskursive elementer, som en storyline er sammensat af, finder vi det derfor relevant at inddrage 

Faircloughs sproganalytiske værktøjer, idet vi således supplerer Hajers analysetilgang gennem 

inddragelse af delelementer fra Faircloughs kritiske diskursanalyse. 

Indledningsvis vil vi dog først forholde os kritisk til de to teoriers kompatibilitet. 

Den vigtigste forskel mellem Hajers diskursteoretiske policyanalyse og Faircloughs kritiske 

diskursanalyse er, at de ikke har samme fokus hvad angår formålet med deres analyser. Hajers 

fokus er policymaking og overkommelse af forskellighed, mens Faircloughs fokuserer på 

ideologikritik. Ideologikritik skal her forstås som kritisk stillingtagen til det ideologiske 

(magtmæssige) indhold i de symboler, vi omgiver os og lever med samt hvordan asymmetrisk magt 

produceres og reproduceres gennem diskursive praksisser (Christensen, 2007: 5). De to forskellige 

tilgange vægter altså det magtkritiske aspekt forskelligt. Dog er det relevant at nævne, at Hajer ikke 

er blind for, at diskurser og storylinen kan være med til at reproducere de allerede etablerede 

magtforhold – forskellen ligger i, at han ønsker at analysere, hvordan policyprocesser bliver til og 

altså ikke hvordan magt reproduceres. 

Trods de her skildrede forskelle, mener vi alligevel, at det er teoretisk forsvarligt at supplere Hajers 

analyseapparat ved at inddrage Faircloughs sproganalytiske redskaber. 

For det første fordi de to tilgange har samme ontologiske udgangspunkt for diskursanalysen. 

De fremhæver begge det dialektiske forhold mellem strukturen og aktørerne og deler således den 

samme relationelle ontologi (Fairclough, 2003: 10-13 og Hajer, 1995: 58). 

Side 16 af 65




For det andet finder vi tilgangene kompatible, idet vi kun ønsker at anvende Faircloughs 

sproganalytiske værktøjer og ikke hans mere teoretiske antagelser. Faircloughs sproganalytiske 

værktøjer har således i sig selv ikke et ideologikritisk sigte, men kan anvendes isoleret som 

metodiske redskaber. Vi finder det hermed vigtigt at skelne mellem de redskaber, man anvender til 

metodisk at udlede diskurserne på den ene side, og på den anden side de begreber, man anvender til 

fortolkningen af diskursernes konsekvenser. Da Faircloughs sproganalytiske redskaber ikke i sig 

selv fortæller hvordan diskursernes bør fortolkes, mener vi ikke, at det er problematisk at anvende 

redskaberne alene til udledningen af diskurser, og derefter anvende Hajers diskursteoretiske 

policyanalyse til fortolkning af diskursernes virke. 

Vi vil derfor i det følgende kapitel anvende Faircloughs sproganalytiske redskaber som en del af en 

samlet udledning og analyse af Hajers begreb om storyline. Mere specifikt vil vi især anvende de 

sproganalytiske redskaber til udledningen af forskellige diskurser, som senere vil muliggøre 

fastsættelsen af de forskellige diskursive elementer som en storyline trækker på. 

Fra Fairclough inddrager vi således følgende sproganalytiske værktøjer, der har relevans for vores 

analyse: Semantiske relationer, antagelser, differens og ækvivalens, ordvalg og metaforer, 

legitimeringsstrategier, klassifikation, foregrounding, backgrounding, modalitet og 

rekontekstualisering. Desuden anvendes begrebet om ”tomme betegner” fra Laclau & Mouffes 

diskursteori (Phillips & Jørgensen, 1999: 39). De forskellige begreber vil alle blive defineret 

efterhånden som de bliver inddraget i analysen. 

Side 17 af 65




Kapitel 4: Analyse af diskurser i debatten om Kvalitetsreformen 

Formålet med dette afsnit er at identificere de diskurser, der strukturerer og anvendes i debatten om 

Kvalitetsreformen. I forhold til opgavens samlede argument bidrager denne analysedel således til at 

fastsætte de diskursive elementer, som den storyline, der har muliggjort forhandlingerne mellem LO 

og Regeringen, er sammensat af. 

Som det vil fremgå af de nedenstående afsnit, har vi udledt fire ”idealtypiske” diskurser i debatten. 

Med idealtypisk mener vi, at vi har fokuseret på den diskursive meningsdannelse på tværs af både 

aktører og tid. Vi forholder os dermed ikke til artiklerne i datamaterialet 10 som helheder, men til de 

enkelte tekstsegmenter og til den måde, hvorpå de struktureres omkring forskellige tematiske 

konceptualiseringer af Kvalitetsreformen. De idealtypiske diskurser er således udledt på baggrund 

af tekstsegmenter fra det samlede datamateriale og er alle strukturerede omkring følgende tre 

parametre: 

1) Diskursens konstruktion af det problem, som Kvalitetsreformen skal løse 

2) Diskursens konstruktion af løsningspræmisserne 

3) Diskursens konstruktion af løsningerne 

Med udgangspunkt i disse parametre skal det indledningsvis pointeres, at de forskellige diskurser 

alle er enige om, at der mangler kvalitet i den offentlige sektor, mens de ser forskellig på, hvilket 

problem der ligger bag den manglende kvalitet og dermed på hvad det egentlige problem, som 

Kvalitetsreformen skal løse, er. 

De fire diskurser er Moderniseringsdiskursen, Markedsdiskursen, Medarbejder-diskursen og 

Borgerdiskursen. Disse vil blive analyseret enkeltvis i det følgende. 

10 Se bilag 3 

Side 18 af 65




4.1 Moderniseringsdiskursen 

I Moderniseringsdiskursen er omdrejningspunktet ”udvikling” og ”nytænkning”, hvilket især har 

konsekvenser for diskursens konstruktion af det problem, som Kvalitetsreformen skal løse, og de 

løsningspræmisser, hvorudfra løsningerne bør fastlægges. 

4.1.1 Problemet 

Moderniseringsdiskursen italesætter problemet som værende en manglende udvikling af den 

offentlige sektor. Det særlige ved denne diskurs’ forståelse af problemet er, at ”tid” er en 

strukturerende faktor. 

Moderniseringsdiskursen placerer således Kvalitetsreformen i en tidsmæssig kontekst, som kunne 

karakteriseres som en korsvej. Ved at anvende en rationel legitimitetsstrategi 11 , som kvalificerer 12 

tidspunktet som presserende, italesættes der et behov for hurtigt at agere på et problem i den 

offentlige sektor. Det følgende citat er et eksempel herpå. 

”I stedet for at blive taget på sengen (...) vil vi med Kvalitetsreformen løse 

problemerne, før de opstår.” (bilag 3, #92) 

Gennem adverbiernes ”i stedet for” og ”før” opstilles en kontrastiv relation mellem to 

handlingsmuligheder: 1) at ”løse problemerne” eller 2) ”blive taget på sengen”. Senge-metaforen 

medfører for det første, at den førstnævnte handlingsmulighed er den mest rationelle og logiske 

løsningsmulighed, og for det andet, at der ved brug af adverbiet ”før” konstrueres et tidsmæssigt 

pres. Således konstrueres en eksistentiel antagelse 13 om, at den offentlige sektor er under stærkt 

tidspres, hvilke betinger behovet for at iværksætte Kvalitetsreformen. 

Men hvad er så problemet, som Kvalitetsreformen skal løse ifølge Moderniseringsdiskursen? Svaret 

på dette finder vi i nedenstående citat. Her konstrueres manglende udvikling og fornyelse i den 

offentlige sektor som det problem, Kvalitetsreformen skal løse, for at skabe mere kvalitet i den 

offentlige sektor: 

11 

Med rationel legitimering menes legitimering der opnås med henvisning til udsagn der synes at være rationelle og 

logiske. (Fairclough, 2003: 98) 

12 

Klassificering handler om at begreber sættes i forhold til og i modsætning til hinanden. For eksempel ved at opstille 

en forskel mellem højre- og venstreorienterede (Fairclough, 2003: 88) 

13 

Fairclough definerer eksistentielle antagelser som en antagelse om hvad der eksisterer (Fairclough, 2003: 55) 

Side 19 af 65




”Udfordringen i de kommende år bliver at videreudvikle velfærdssamfundet. Jeg har 

kaldt det Velfærd 2.0 – med inspiration fra computerverdenen. Hvor vi opgraderer, 

fornyer og videreudvikler den gamle veltjente model.” (bilag 3, #59) 

Ved at anvende metaforer som ”opgradering” og ”version 2.0” klassificeres problemet ligeledes 

som noget tidsmæssigt. Det er den ”den gamle veltjente model”, der har behov for fornyelse. 

Således bliver problemets genstandsfelt, og altså dét, der skal forbedres, ”den gamle”, offentlige 

sektor. Hvis vi bliver i computersprogets verden, så er problemet med den (gammeldags) offentlige 

sektor ikke, at der en iboende fejl i systemet, heller ikke at der er grundlæggende utilfredshed med 

den, tværtimod har den offentlige sektor ”tjent” sin pligt. Problemet er blot, at tiden er løbet fra den, 

og at den derfor har behov for fornyelse og opgradering. Tiden er således igen et afgørende element 

i forståelsen af problemet, idet det i høj grad er gennem vores intuitive forståelse af tid og tidens 

konsekvenser 14 , at vi forstår kontrasten mellem ”den gamle” og ”den nye model”. 

4.1.2 Løsningspræmisserne 

Moderniserings og innovationsdiskursen sætter præmissen om, at nytænkning og teknologi kan føre 

til mere kvalitet i den offentlige sektor i forgrunden 15 : 

”Vi skal investere i den nye teknologi, der er nødvendig for at få en moderne 

offentlige sektor.” (bilag 3, #54) 

Citatet er et klart udtryk for løsningspræmissens underliggende kausalitet om, at ”den nye 

teknologi” vil indfri ønsket om en ”moderne offentlige sektor”. Kausaliteten skabes gennem brugen 

af adjektivet ”nødvendig”, idet adjektivet skaber en betingende årsagssammenhæng mellem den nye 

teknologi og den moderne offentlige sektor. Hermed bliver løsningspræmissen, at en moderne 

offentlige sektor kun opnås ved at anvende den nye teknologi. Ordvalget at ”investere” og 

”moderne” er ligeledes med til at forstærke diskursens fokus på nytænkning og fornyelse. 

Et andet kendetegn ved diskursens konstruktion af løsningspræmisserne er, at den ekskluderer andre 

forståelser af, hvad der kan løse problemerne om manglende kvalitet i den offentlige sektor: 

”Vi kan IKKE betale os fra den opgave, for penge kan ikke ansætte fiktive hænder 

(…) I stedet skal vi tænke nyt. Vi skal indrette den offentlige sektor, så vi arbejder 

smartere, ikke hurtigere.” (bilag 3, #83) 

14 Med ”tids konsekvenser” menes at tiden gør at ting ældes, bliver dårlige og for gamle. 

15 Begrebet foregrounding kan defineres som relativ fremhævelse af eksplicit tekstligt indhold (Christensen, 2002: 17) 

Side 20 af 65




Ved at konstruere problemets karakter negativt, understreges det, at problemet alene skal og kan 

forstås som et spørgsmål om at skabe mere nytænkning og innovation, og altså ”IKKE” et 

spørgsmål om for eksempel at tilføre flere økonomiske ressourcer eller øget effektivitet. 

4.1.3 Løsningerne 

Som allerede fremhævet i det foregående afsnit, er det gennem ord som ”nytænkning” og ”nye 

løsninger”, at Moderniseringsdiskursen konstruerer de løsninger som Kvalitetsreformen skal 

indeholde. I diskursen konstrueres løsningen således blandt andet gennem en indholdsudfyldning af 

den tomme betegner ”nytænkning”. Diskursen sætter særligt to løsningsmuligheder i forgrunden: 

Læring og dokumentation. 

For det første fremhæves læring som en løsningsmulighed: 

”Vi skal være langt bedre til at sætte de gode eksempler i system. For de findes 

overalt – og der er meget at lære.” (bilag 3, #59) 

Gennem brugen af ”der er” og ”de findes” fremgår en af diskursens eksistentielle antagelser om, at 

der eksisterer ”gode eksempler”, som kan skabe udviklingen og dermed forbedre kvaliteten i den 

offentlige sektor. Nytænkning indholdsudfyldes her ved at blive ækvivaleret 16 med dét ”at lære” af 

andre og ved at ”sætte i system”. Løsningsforslaget bliver således at udnytte det læringspotentiale, 

som allerede eksisterer i den offentlige sektor, for derigennem at opnå mere kvalitet i den offentlige 

sektor. 

Det andet løsningsforslag, dokumentation, fremstår tydeligt i det følgende citat: 

”Uden dokumentation for hvordan den offentlige service fungerer lige nu, kan vi 

heller ikke vide noget om, hvordan vi skal gøre tingene smartere.” (bilag 3, #111) 

Nytænkningen og hvordan vi gør ” tingene smartere” kædes via en konditionel semantisk relation 17 

sammen med dokumentation. Dokumentationen konstrueres således som forudsætningen for, at 

man kan gøre tingene smartere og finde nye løsninger i den offentlige sektor. Dokumentation er her 

16 

Gennem ækvivalering tildeles begreber mening samtidig med at forskellene mellem dem sættes i baggrunden 

(Fairclough, 2003: 88 og 101) 

17 

En konditionel semantisk relation defineres her som, en relation mellem sætninger eller klausuler der opstilles et 

betingelsesforhold, for eksempel ved brug af ”hvis” (Fairclough, 2003: 89) 

Side 21 af 65




midlet til at finde nye løsninger i den offentlige sektor. Således er den betingende relation mellem 

dokumentation og nytænkningen, at hvis vi ”skal gøre tingene bedre”, så skal der ”dokumenteres”. 

Side 22 af 65




4.2 Medarbejderdiskursen 

I Medarbejderdiskursen italesættes medarbejderen som det strukturerende element i diskursen. 

Diskursen skiller sig ud ved at opstille en eksistentiel antagelse om forholdet mellem 

medarbejderens rammevilkår og kvaliteten af den offentlige opgavevaretagelse. I særlig grad kobles 

disse to elementer i diskursens konstruktion af ”problemet” og ”løsningspræmisser”. 


Ifølge Medarbejderdiskursen skyldes den manglede kvalitet i den offentlige sektor, at de offentlige 

medarbejdere har dårligt arbejdsmiljø og dårlige rammevilkår. De dårlige rammevilkår og det 

dårlige arbejdsmiljø bliver således dét problem, som Kvalitetsreformen skal løse. 

Dette fokus kommer tydeligt til udtryk i nedenstående citat: 

”Det ville uden tvivl give mere kvalitet, hvis vi fik uddannet de 14.000-16.000 

ufaglærte, der i dag arbejder i ældreplejen. (...) Det ville give mere kvalitet, hvis 

Ældre Sagens forslag om 4 milliarder til genopretning af området blev gennemført. 

Det ville give mere kvalitet, hvis vi kunne etablere flere ældreboliger og 

bofællesskaber. Det ville give mere kvalitet, hvis de ansatte i højere grad fik lov til 

at organisere arbejdet.” (bilag 3, #5) 

Af citatet fremgår, at bedre rammevilkår for de offentlige medarbejdere vil føre til mere kvalitet. 

Denne antagelse underbygges af en rationel legitimering, der igen understøttes af en værdimæssig 

antagelse 18 . Forklaringen er følgende: 

I rationalistiske legitimeringer opstilles mål/middel relationer – i dette tilfælde kommer det til 

udtryk ved, at ”mere kvalitet” italesættes som målet, mens midlet hertil bliver italesat som bedre 

rammevilkår for medarbejderen (dvs. bedre uddannelse, økonomiske ressourcer, fysiske rammer og 

mere frihed). Så langt så godt. Der hvor ”Problemet”, som Kvalitetsreformen skal løse, opstår, er 

placeringen af den betingende semantiske relation ”hvis” i den beskrevne mål/middel-relation. 

Målet om ”mere kvalitet” opnås altså kun, ”hvis” medarbejderen har gode rammevilkår. Men som 

det konstateres i citatet, er betingelsen om bedre rammevilkår ikke opfyldt på nuværende tidspunkt 

– deri ligger ”problemet”, som Kvalitetsreformen skal løse. 

Konstruktionen af problemet bliver understøttet af, at der i ovenstående citat henvises til en 

værdimæssig antagelse. Den værdimæssige antagelse er, at ”mere kvalitet” i den offentlige sektor 

18 Værdimæssige antagelser defineres som antagelser om hvad der er ønskværdigt eller ej. (Fairclough, 2003: 57) 

Side 23 af 65




er dét, som ønskes, og derfor det, der klassificeres som ”det gode”. I klassificeringen af ”mere 

kvalitet” som ”det gode” sker der implicit en klassificering af ”det godes” modsætning, nemlig ”det 

onde”. Således bliver ”mindre kvalitet” i den offentlige sektor ”det onde”, og altså dét, der ikke 

ønskes. 

Den værdimæssige antagelse er vigtig at lægge mærke til, fordi den, ved sin italesættelse af, hvad 

der er det ønskeværdige og ”det gode” (mere kvalitet), er med til at konstruere, at der kun er én 

mulig vej som Kvalitetsreformen kan følge, nemlig vejen der fører til ”mere kvalitet”. Som vi ved 

fra det ovenstående, er der en mål/middel relation mellem ”mere kvalitet” og ”bedre rammevilkår”. 

Således opstilles et imperativ: fordi dét, der ønskes (”mere kvalitet”), er afhængigt af bedre 

rammevilkår for medarbejderen og fordi alternativet til ”mere kvalitet” ikke er ønskværdigt, er der 

kun én mulig udvej for at opnå målet om ”mere kvalitet”, nemlig at skabe bedre rammevilkår for 

medarbejderen. 


Som allerede pointeret, er det medarbejderen, der er strukturerende for Medarbejderdiskursen, 

hvilket tydeligt bliver afspejlet i de to løsningspræmisser, diskursen opstiller. 

Den første løsningspræmis er en eksistentiel antagelse om, at medarbejderne er professionelle og 

fagligt kyndige, samt at deres viden er vital for at skabe kvalitet i den offentlige sektor. De 

offentlige medarbejdere bliver således italesat som ”hverdagens eksperter” (bilag 3, #113 og #39). 

Desuden at ”den vigtigste enkeltfaktor, der kan øge kvaliteten i den offentlige sektor, handler om de 

ansattes faglighed, viden og erfaring” (bilag 3, #135). De offentlige medarbejder bliver her ikke 

alene sat i forgrunden som ”eksperter”, men bliver ligeledes klassificeret som de eneste indehavere 

af den fornødne fagkundskab, der skal til, for at forbedre den offentlige sektor (Bilag 3: #39 og 

#31). Ved at anvende den bestemte artikel ”den vigtigste”, fremkommer den eksistentielle 

antagelse om, at de offentlige medarbejdere er centrum for de mulige løsninger. Hermed bliver 

medarbejderen ækvivaleret med den direkte kilde til den ”faglighed, viden og erfaring”, der kan 

skabe øget kvalitet i den offentlige sektor. 

Den anden løsningspræmis er ligeledes en eksistentiel antagelse. Antagelsen går ud på, at der kun 

kan opnås mere kvalitet i den offentlige sektor ved først at skabe mere kvalitet for de professionelle 

Side 24 af 65




medarbejdere. Antagelse står således i skarp modsætning til Borgerdiskursen, der kun fokuserer på, 

at der skal skabes kvalitet for borgeren. 19 

Medarbejderdiskursens antagelse om, at der først må skabes kvalitet for de offentlige 

medarbejdere udspringer – som vi vil vise i det følgende – af en konditionel, semantisk relation 

mellem de offentlige medarbejderes mulighed for at skabe kvalitet i den offentlige sektor og 

medarbejdernes arbejdsmæssige rammevilkår: 

”(…) følelsen af at kunne have gjort det bedre, hvis rammerne og vilkårene havde 

været anderledes, gnaver og slider” (bilag 3, #135) 

Af citatet fremgår det betingende forhold således som: ”hvis rammerne og vilkårene er anderledes” 

kan medarbejderen ”gøre det bedre” og dermed skabe mere kvalitet i den offentlige sektor. 

Ved at henvise til metaforen ”følelsen”, der ”gnaver og slider” og dermed referere til fysisk 

smerte, som er opstået som følge af dårlige rammevilkår, forstærkes betingelsesforholdet mellem de 

ansattes rammevilkår og kvaliteten i den offentlige sektor yderligere. Brugen af metaforen 

”følelserne, der gnaver og slider” medfører desuden, at to andre forhold implicit gør sig gældende: 

For det første, at medarbejderen ifølge denne diskurs har den nødvendige faglighed (”de ville have 

kunne have gjort det bedre”). For det andet, at medarbejderen ligeledes har viljen til at anvende 

denne faglighed og dermed skabe mere kvalitet, idet ”de plages af følelser, der gnaver og slider”. 

Dette må implicit betyde, at de gerne ville gøre det bedre, hvis rammevilkårene var til det. 

Opsummerende står det således klart, at diskursens betydningshorisont og handlingsanvisninger 

(dvs. løsningsforslag) for det første er strukturerede omkring den offentlige, professionelle 

medarbejder, og for det andet, at den offentlige medarbejder er betinget af sine rammevilkår. 

Forudsætningen for at skabe mere kvalitet i den offentlige sektor bliver hermed, at der skal tages 

udgangspunkt i den faglige medarbejder og de rammevilkår, som medarbejderen er betinget af. 


Som de to foregående afsnit har vist, er løsningen på det problem, som Medarbejderdiskursen 

italesætter i forbindelse med Kvalitetsreformen, at de offentlige medarbejderes rammevilkår skal 

19 Se side 30f i denne opgave 

Side 25 af 65




ændres og derved forbedres. I dette afsnit sættes således fokus på diskursens konstruktion af, 

hvordan rammevilkårene skal ændres. 

Det vigtigste løsningsforslag er, at: ”Frihed og tillid er løsningen, frem for skemaer og stopure” 

(bilag 3, #128). Løsningen som værende ”frihed og tillid” forstærkes i udsagnet yderligere af, at 

den stilles i kontrast til andre mulige løsninger. Mere konkret etableres, via det betingende 

adverbium ”frem for”, en differenskæde 20 mellem frihed og tillid på den ene side og kontrol, i form 

af skemaer og stopure, på den anden side. En vigtig del af diskursens løsning på Kvalitetsreformens 

problem er således – som eksemplet ovenfor viser – også at italesætte, hvad løsningen ikke skal 

være. På den måde benytter diskursen sig af en ”global” differenskæde, hvor ”kontrol”, 

”standarder”, ”regler”, ”minuttyranni” og medarbejderne som ”robotter, som følge manualer”, 

står i stærk modsætning til ”tillid og frihed”, ”selvstændig beslutningstagen”, ”ansvar” og 

anerkendelsen af ”hverdagens eksperter” 21 . Differenskæde kan kort opsummeres på følgende vis, 

hvoraf løsningerne er repræsenteret i venstre spalte: 

Tillid og Frihed Kontrol 

Ansvar Minuttyranni 

Selvstændig Standarter og 

beslutningstagen regler 

Hverdagens Robotter der 

eksperter følger manualer 

Figur 1: Differenskæde 

Opsummerende er Medarbejderdiskursens grundlægende pointe, at de offentlige medarbejdere er de 

eneste, der kan skabe kvalitet i den offentlige sektor, og at dette – som den ovenstående 

differenskæde viser – kræver en ændring af medarbejdernes rammevilkår. 

20 I en differenskæde opstilles forskelsrelationer mellem begreber, objekter mm. (Fairclough, 2003: 88) 

21 Se bilag 3, #10, #30, #34, #37, #113, #128 og #130, 

Side 26 af 65

4.3 Markedsdiskursen 




I Markedsdiskursen er omdrejningspunktet, at den offentlige sektor skal markedsliggøres. Med 

markedsliggørelse menes for det første, at diskursen anvender begreber, som typisk forbindes med 

den sprogbrug og logik, som anvendes om markedsrelationer og økonomiske forhold. For det andet, 

at diskursen ved at anvende denne særlige markedsoptik sætter borgeren i forgrunden som ”brugere 

af offentlig service”. 


Ifølge Markedsdiskursen skyldes den manglede kvalitet i den offentlige sektor, at den offentlige 

sektor ikke er indrettet tilstrækkelig til markedsvilkår, hvilket hermed bliver dét problem, 

Kvalitetsreformen skal løse. Følgende citat er et eksempel herpå: 

”Det afgørende må være, at brugerne får den bedste kvalitet til den rette pris af den 

leverandør, der bedst kan sikre dette. På den måde får vi den optimale arbejdsdeling, 

og historien viser os, at dette er vejen til at give borgerne den størst mulige velstand og 

dermed velfærd.” (bilag 3, #82) 

Som det fremgår af citatet, er problemet, at brugerne i dag ikke får den størst mulige velfærd og 

kvalitet, fordi der ikke er sikret en ”optimal arbejdsdeling”, hvor ”leverandører” kan konkurrere 

om at levere service og derved sikre ”den rette pris”. Logikken samt ordvalget er her lånt fra 

markedsteorien. Udsagnet bygger således på en eksistentiel antagelse om, at blot der skabes 

konkurrence mellem forskellige leverandører, vil det sikre den rette arbejdsdeling og 

markedsligevægt mellem udbud og efterspørgsel, jævnfør ”den rette pris”. Argumentet 

underbygges desuden via en rationel og næsten autoritativ legitimering, idet der henvises til, at 

”historien har vist os, at dette er vejen”. Hermed klassificeres alle andre løsninger som irrationelle, 

idet de ville indebære det samme som at forsøge at gå imod de historiske erfaringer. 


Som allerede pointeret, er det markedsliggørelsen af den offentlige sektor, som er strukturerende for 

Markedsdiskursen, hvilket ligeledes har betydning for de to løsningspræmisser, diskursen opstiller. 

Side 27 af 65




Den første løsningspræmis er således, at den offentlige sektor – i tråd med en rationel virksomhed 

på markedet – kun skal udvikle sig indenfor hvad der er ”økonomisk ansvarligt”. Denne præmis 

illustreres i nedenstående citat: 

”Vi er indstillet på at tilføre flere penge til den offentlige sektor i de kommende år 

– inden for hvad der er økonomisk ansvarligt.” (bilag 3, # 54) 

Ved første øjekast kan den del af citatet, der kommer efter bindestrengen, citatets sidste del, læses 

som en tilføjelse eller som en appendiks til hovedsætningen og derved som noget mindre 

betydningsfyldt. Analyserer man sætningen nærmere, er bindestregens funktion dog snarere et 

udtryk for det modsatte. Ved hjælp af tankestregen bliver præpositionen ”inden for” fremhævet 

yderligere. Samtidig konstrueres en betingende semantisk relation, idet en stigning i de offentlige 

udgifter således er betinget af, at den bliver holdt inden for ”de økonomiske rammer”. Dermed 

bliver ”– inden for hvad der er økonomisk ansvarligt” en værdimæssig antagelse, der ikke står til 

diskussion og den økonomiske ansvarlighed bliver hermed en løsningspræmis ifølge Markeds- 

diskursen. 

At ”økonomisk ansvarlighed” bør være en løsningspræmis legitimeres i diskursen både rationelt og 

gennem anvendelsen af narrativer: 

”Regeringen vil ikke gentage 70’ernes økonomiske skandale, hvor vi susede mod 

afgrunden og kun fik rettet op ved at gennemføre langvarige og skrappe stramninger, 

som berørte mange danskere med arbejdsløshed, konkurser og tvangsauktioner.” (bilag 

3, #54) 

Et godt eksempel er ovenstående citat, hvor 70’ernes økonomiske situation rekontekstualiseres i 

forhold til Kvalitetsreformens kontekst. I rekontekstualiseringen 22 ækvivaleres 70’erne desuden 

som en ”økonomisk skandale”. Ækvivaleringen anvendes til at opstille en værdimæssig antagelse 

om at økonomiske skandaler ikke er ønskelige. Denne antagelse underbyges yderligere af den 

meget stærke modalitet 23 ”vil ikke gentage”. Antagelsen forstærkes endvidere ved anvendelsen af 

narrativet ”vi susede mod afgrunden”. Heri er ”vi’et” ikke Regeringen, men de ”[mange] berørte 

danskere”, her refereres der således til den kollektive erfaring som danskerne fik under 80’ernes 

økonomiske krise. Rekontekstualiseringens funktion er således at skabe en kausal relation, der 

22 Rekontekstualisering handler om at gengive sociale begivenheder i en ny kontekst (Fairclough, 2003: 222) 

23 Modalitet handler om den styrke hvormed udsagnet fremføres. Det er således muligt at tale om høj versus lav 

modalitet (Fairclough, 1995: 174-178) 

Side 28 af 65




legitimerer den ønskede løsningspræmis: Hvis ikke vi agerer ”økonomisk ansvarligt”, vil det kunne 

føre til en økonomisk skandale. 

Diskursens anden løsningspræmis er, at borgerne skal sættes i centrum som ”brugere”, for dermed 

at sikre en mere efterspørgselsdrevet offentlig sektor. Præmissen underbygges af følgende citat: 

”(…) der er visse kendsgerninger, vi må bøje os for, og det er brugernes opfattelse af 

den offentlige service, antallet af klager og så Indenrigsministeriets oversigt over 

udgiftsniveauet.” (bilag 3, #123) 

”Vi må bøje os” er udtryk for en kategorisk modalitet, der i samspil med betegnelsen 

”kendsgerninger” får præmissen til at fremstå som en eksistentiel antagelse. ”Brugernes opfattelse 

af den offentlige service” skal således være determinerende for den offentlige sektors aktivitet, 

hvilket svarer til logikken på et marked, om at virksomhedernes aktivitet skal være 

efterspørgselsdrevet. 


Markedsdiskursens konstruktion af løsninger bærer præg af, at formålet som nævnt er at 

markedsliggøre den offentlige sektor. 

Første løsningsforslag går derfor ud på, at den offentlige sektor bør styres gennem de logikker, der 

gør sig gældende på et marked. Således fremhæves det, at den offentlige sektor bør opsplittes i en 

leverandørside og en efterspørgselsside. Logikken er her, ligesom på et marked, at der i den 

offentlige sektor er en ”leverandør” (bilag 3, #82), som gennem ”optimal arbejdsdeling” (bilag 3, 

#82) vil ”levere en service” (bilag 3, #83), som er tilpasset ”borgerens behov og ønsker” (bilag 3, 

#83) og dermed skabe mere kvalitet i den offentlige service. Heraf fremgår desuden et klart overlap 

med Borgerdiskursen, 24 idet servicen skal være tilpasset borgernes behov og ønsker. En vigtig 

forskel er dog, at hvor borgerens behov er det primære fokus i Borgerdiskursen, er 

Markedsdiskursens fokus først og fremmest at sikre en generel markedsliggørelse af den offentlige 

sektor. 

24 Se afsnit 4.4 

Side 29 af 65




Markedsdiskursens andet løsningsforslag er, at der skal indføres flere frie valg: ”Når borgeren kan 

vælge det gode til og det dårlige fra, så giver det et stærk fokus på kvalitet” (bilag 3, #54). Af 

løsningsforslaget fremgår tydeligt den eksistentielle antagelse om markedslogikkens funktion. 

Således antages det implicit, at borgerne som forbrugerne på markedet automatisk vil vælge det 

gode til og det dårlige fra. Herved skabes ”markedsligevægt mellem udbud og efterspørgsel” og 

resultatet er optimal ”forbrugernytte” og dermed et ”stærkt fokus på kvalitet”. 

Side 30 af 65

4.4 Borgerdiskursen 




Borgerdiskursen adskiller sig fra de andre diskurser ved at italesætte borgeren og borgernes behov 

som den afgørende faktor. Borgerdiskursen søger således at indrette den offentlige sektor efter 

borgerens behov, hvorfor debatten om Kvalitetsreformen, ud fra Borgerdiskursens optik, er en 

debat, der alene handler om borgerens forhold. Grundet dette særlige fokus på borgerens behov, 

italesætter Borgerdiskursen ikke en sammenhængende løsningsmodel for, hvordan der skabes 

kvalitet i den offentlige sektor. Diskursen fastholder blot, at den afgørende præmis er, at enhver 

løsning har som formål at sikre borgerens behov. Denne diskurs er altså udelukkende struktureret 

omkring et ”problem” og nogle ”løsningspræmisser”. 


Borgerdiskursen fremhæver, at den offentlige sektor ikke i tilstrækkelig grad er tilpasset borgeren: 

”Hvordan sikrer vi en offentlig sektor, der lytter til borgernes behov?” (bilag 3, #54) Citatet har 

form af et åbent spørgsmål. Spørgsmålet er dog ikke helt åbent, idet det er rettet mod en målsætning 

om at skabe en offentlig sektor, der ”lytter til borgernes behov”. Der spørges altså kun efter de 

konkrete måder, hvormed man kan opnå dette mål. Effekten heraf er en fastfrysning af, hvad 

Kvalitetsreformen bør opnå, nemlig ”kvalitet for borgerne”, hvorved kun midlerne hertil står tilbage 

som noget der kan diskuteres. Pointen om at borgernes behov er det centrale underbygges 

yderligere af, at der skal ”lyttes” til borgeren. Herved sættes borgerne i en strukturerende rolle i 

forhold til udviklingen af den offentlige sektor, hvilket står i skarp kontrast til 

Medarbejderdiskursen, hvor det er medarbejderne og deres professionelle viden, der fungerer som 

den strukturerende faktor 25 . 

At borgernes behov skal strukturere udviklingen af den offentlige service understreges yderligere af 

nedenstående citat: 

”Borgerne lever i en verden, hvor deres private situation er blevet bedre, og de 

oplever den offentlige service som en omstigning fra 1. til 2. klasse. Det ønsker de 

ikke (…) det er helt legitimt og forståeligt.” (bilag 3, #70) 

Ved anvendelsen af metaforen ”fra 1. til 2. klasse”, fremhæver diskursen en værdimæssig antagelse 

om, hvad der er ønskeligt: ”en 1. klasses offentlig service for borgeren”, samt hvad der ikke er 

25 Se opgavens side 22f 

Side 31 af 65




ønskeligt: ”2. klasses service”. Metaforen er ligeledes med til at pointere dét problem, som 

Kvalitetsreformen bør løse, nemlig den serviceforringelse som borgeren oplever i skiftet fra den 

højere til den lavere klasse. Problemet legitimeres yderligere ved at klassificere borgernes ønsker 

som ”helt legitime og forståelige”. Herved konstrueres borgernes behov som naturlige og 

selvfølgelige. 


Løsningspræmissen er overordnet, at borgerne og borgernes behov skal være opdrejningspunkt for 

den offentlige sektor. Her er således en tydelig parallel til Markedsdiskursen og løsningspræmissen 

om en efterspørgselsdrevet offentlig sektor. Som det vil fremgå af følgende analyse, er der dog ikke 

fuldstændig overensstemmelse mellem de to diskursers løsningspræmisser. 

Ifølge Borgerdiskursen er en vigtig løsningspræmis således, at Kvalitetsreformens formål er at 

skabe den bedst mulige service for borgeren: ”Det er vigtigt at få drøftet, hvordan vi kan indrette 

velfærdssamfundet, så borgerne får en så god service som overhovedet muligt.” (bilag 3, #86). En 

detalje, der er værd at bemærke, er, at der – som det fremgår af citatet – ikke tages nogen form for 

forbehold i forhold til at skabe ”god service til borgerne”. Der er således tale om en 

backgrounding 26 , af alle andre forhold og subjekter, der kunne tænkes at være betydningsfulde for, 

hvordan mening og handling skal struktureres i forhold til Kvalitetsreformen. 

Selvom Markedsdiskursen ligeledes italesætter bedre service til borgerne som Kvalitetsreformens 

løsningspræmis, ligger den i mindst lige så høj grad på løsningspræmissen om økonomisk 

ansvarlighed. I praksis vil det sige, at formålet, ifølge Markedsdiskursen, er flertydigt og således 

både handler om at sikre kvalitet for borgerne og at overholde forskellige økonomiske rammer. 

Overfor dette står Borgerdiskursen, der – som det fremgår af ovenstående citat – italesætter 

formålet som værende udelukkende at sikre en god service til borgerne. Derudover skal servicen 

ikke bare være god, men derimod så god som ”overhovedet muligt”, anvendelsen af dette stærke 

adverbium er ligeledes med til at understrege den foregrounding af borgeren, som kendetegner 

diskursen. 

Pointen er således, at Borgerdiskursen opstiller en løsningspræmis, hvor ”god service til 

borgerne”, på uforbeholden vis, er det eneste formål, som strukturerer meningstilskrivelsen og 

handlingsanvisningerne i forbindelse med Kvalitetsreformen. 

26 Backgrounding defineres som en relativ underbetoning af eksplicit tekstligt indhold (Christensen, 2002: 17) 

Side 32 af 65




En anden vigtig løsningspræmis for Borgerdiskursen kommer til udtryk i følgende eksistentielle 

antagelse: ”Velfærdssamfundets kvalitet hænger snævert sammen med, i hvor høj grad 

velfærdssamfundet er i stand til at tilbyde de rigtige løsninger til borgerne” (bilag 3, #70). Set i 

sammenhold med løsningspræmissen om, at ”Borgernes behov skal i centrum” (bilag 3, #36) og 

antagelsen om, at formålet med Kvalitetsreformen er at ”skabe den bedst mulige service til 

borgerne”, danner diskursen følgende globale semantisk relation 27 : Kvalitet er afhængig af, at der 

tilbydes de rigtige løsninger for borgerne, hvorfor det er nødvendigt at sætte borgernes behov i 

centrum. Borgerdiskursen skaber altså følgende kausale semantiske relation som sin eksistentielle 

antagelse og dermed som sin overordnede løsningspræmis: 

Borgernes behov i centrum => udvikling af de rette løsninger til borgerne => kvalitet i 

velfærdssamfundet => den bedst mulige service til borgerne. 

Som det fremgik af indledningen til Borgerdiskursen, italesætter diskursen ingen selvstændige 

løsningsforslag, hvorfor vi heller ikke her har et afsnit om Borgerdiskursens konstruktion af 

”løsningerne”. 

4.5 Opsummering 

Vi har nu analyseret og udledt de fire diskurser, der strukturerer og anvendes i debatten om 

Kvalitetsformen: Moderniseringsdiskursen, Medarbejderdiskursen, Markeds-diskursen og 

Borgerdiskursen. Som vi har set, er alle fire diskurser struktureret omkring konstruktionen af det 

problem som Kvalitetsreformen skal løse, de løsningspræmisser, der skal ligge til grund herfor, 

samt de løsninger der, på baggrund af det konstruerede problem og løsningspræmisser, bør 

gennemføres. De fire diskurser vægter i denne sammenhæng således henholdsvis udviklingen af 

den offentlige sektor, rammevilkårene for de offentligt ansatte, markedsliggørelse af den offentlige 

sektor og borgernes behov. 

27 En global semantisk relation henviser til semantiske relationer der strækker sig over længere tekststykker eller hele 

tekster (Fairclough, 2003: 91) 

Side 33 af 65




Udledningen af disse fire diskurser har, som nævnt i teoriafsnittet (kapitel 3), til formål at danne 

baggrund for en fastsættelse af, hvilke diskursive elementer den storyline, som Regeringen og LO 

har fundet sammen om, er sammensat af 28 . Vi vil derfor nu gå videre til udledningen af storylinen. 

28 Som det fremgik af teoriafsnittet, opgavens kapitel 3, er en storyline sammensat af elementer fra forskellige diskurser. 

Side 34 af 65




Kapitel 5: Udledning af storyline 

Udgangspunktet for nærværende opgave er, at LO og Regeringen, i forlængelsen af debatten om 

Kvalitetsreformen, har indgået forhandlinger om, hvordan der kan skabes mere kvalitet i den 

offentlige sektor. Fra diskursteorien om policyformulering ved vi, at sådanne forhandlinger først 

kan indledes, når der er skabt et diskursivt medieret fælles grundlag, dvs. en storyline, som kan 

danne ramme for forhandlingerne. Storylinens funktion er altså, at den samler aktørerne, idet den, 

efterhånden som aktørerne skaber storylinen og tager den til sig, kommer til at strukturere deres 

forståelse af policyfeltet. Som det fremgik af kapitel 3 (opgavens teoriafsnit), ved vi ligeledes, at en 

storyline har form af et kondenseret narrativ og er sammensat af elementer fra forskellige diskurser. 

I det foregående afsnit analyserede vi hvilke diskurser, der strukturerer og anvendes i debatten om 

Kvalitetsreformen. Formålet med delanalysen var at udlede de diskursive strukturer, hvori den 

storyline – som har gjort det muligt for Regeringen og LO at indgå forhandlinger – er skabt. Vi har 

med andre ord brug for at kende de diskursive strukturer, som aktørerne trækker på og skaber i 

debatten for at være i stand til at udlede storylinen. 

Da vi nu kender de diskursive strukturerer i debatten om Kvalitetsreformen, er formålet i 

nærværende afsnit altså at udlede storylinen. Vi analyserer og dokumenterer således i det følgende, 

hvordan forskellige elementer fra to af de fire diskurser, vi udledte i forrige afsnit, danner baggrund 

for den storyline, der har kunnet samle LO og Regeringen. 

5.1 Kvantitativ kodning 

For det første undersøger vi, hvilke af de fire udledte diskurser henholdsvis Regeringen og LO er 

indlejret i og anvender i debatten (om Kvalitetsreformen) samt hvilken udvikling, der har været 

heri. Formålet hermed er at opnå indsigt i, hvilke diskurser det diskursivt medierede fælles 

grundlag, dvs. storylinen, er opstået inde for. 

Side 35 af 65

Antal tekstsegmenter 




Metodisk har vi gennemført en kvantitativ kodning af vores datamateriale. Vi har således 

lavet en særskilt indholdsanalyse af, hvor ofte og hvornår i debatten henholdsvis Regeringen og LO 

anvender de fire forskellige diskurser. Konkret har vi kodet hvert enkelt tekstsegment i den del af 

vores datamateriale, der er skrevet af henholdsvis LO og Regeringen 29 . Herefter har vi inddelt 

debatten i fire lige lange tidsperioder og opsummeret, hvor hyppigt diskurserne optræder i hver 

enkel tidsperiode 30 . 

35 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

Resultatet af denne kvantitative analyse fremgår af nedenstående to grafer: 

REGERINGEN 

1 2 3 4 

Tidsperioder i debatten 

Medarbejderdiskurs 

Borgerdiskurs 

Moderniseringsdiskurs 

Markedsdiskursen 

Antal tekssegmenter 

35 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

LO 

1 2 3 4 

Tidsperioder i debatten 

Figur 2: Regeringen og de fire diskurser Figur 3: LO og de fire diskurser 

Medarbejderdiskurs 

Borgerdiskurs 

Moderniseringsdiskurs 

Som det fremgår af de to grafer, er både LO og Regeringens anvendelse af og indlejring i 

Medarbejderdiskursen og Borgerdiskursen stærkt stigende frem mod indgåelsen af forhandlingerne, 

idet ”tidsperiode 4” illustrerer tidspunktet for indgåelsen af forhandlingerne. Omvendt er 

Regeringens anvendelse af Markedsdiskursen samt Moderniseringsdiskursen samlet set aftagende 

gennem perioden, mens LO slet ikke anvender Markedsdiskursen. LO´s anvendelse af 

Moderniserings-diskursen er svagt stigende gennem perioden, med ender på et meget lavt leje i 

forhold til anvendelsen af både Borgerdiskursen og Medarbejderdiskursen. 

Vi har således analyseret os frem til, at LO og Regeringens anvendelse af Medarbejderdiskursen og 

Borgerdiskursen er stigende frem mod forhandlingerne, og at det er disse to diskurser, der anvendes 

mest lige op til indgåelsen af forhandlingerne. Som vi ved, er storylinen strukturerende for den 

diskursive meningsdannelse på et policyfelt, og når LO og Regeringen derfor anvender 

Medarbejderdiskursen og Borgerdiskursen mest op til forhandlingerne, må det være elementer fra 

29 Bilag 8 

30 Se vedlagte bilag 9 for en frekvenstabel der dokumenterer denne særskilte indholdsanalyse 

Side 36 af 65




disse to diskurser, som den fælles storyline trækker på, og som derfor danner grundlag for 

forhandlingerne. 

5.2 Kvalitativ kodning 

Vi ved nu, at storylinen består af elementer fra henholdsvis Borgerdiskursen og Medarbejder- 

diskursen. For at fastsætte storylinens nærmere ordlyd, foretager vi endnu en kodning af vores 

datamateriale 31 . Denne gang en kvalitativ kodning af, hvordan henholdsvis LO og Regeringen 

anvender Medarbejderdiskursen og Borgerdiskursen i forhold til hinanden. Dvs. at vi koder for 

tekstsegmenter, hvor begge diskurser anvendes af aktørerne. Som dokumentation for kodningen er 

vedlagt et særskilt kodningsbilag 32 . Kodningen danner således grundlag for en tekstnær analyse af, 

hvordan Regeringen og LO anvender de to diskurser i forhold til hinanden samt en analyse af 

hvilket overlap der er heri. På baggrund af denne tekstanalyse har vi udledt den storyline, der 

danner grundlag for de to aktørers fælles meningstilskrivelse i debatten om Kvalitetsreformen. 

Den tekstnære analyse, der dokumenterer udledningen af storylinen, vil først blive 

præsenteret i næste afsnit, opgavens kapitel 6, men for læsevenlighedens skyld vil vi her først kort 

præsenterer den udledte storyline: 

Storyline: ”Medarbejderen skaber kvalitet for borgeren” 

Figur 4: Storylinen 

Heraf fremgår tydeligt, hvordan storylinen består af diskursive elementer fra henholdsvis 

Medarbejderdiskursen og Borgerdiskursen. Fra Borgerdiskursen hentes elementet om ”kvalitet for 

borgerne”. Som det fremgik på side 30f i denne opgave, er dette element netop omdrejningspunktet 

i Borgerdiskursen. På samme vis, hentes elementet ”Medarbejderne skaber kvalitet” fra 

Medarbejderdiskursen, idet omdrejningspunktet her er, medarbejderen som den faglige ekspert med 

monopol på skabelsen af kvalitet i den offentlige sektor. Se opgavens side 22f. 

31 Se bilag 8 

32 Se bilag 10 

Side 37 af 65




Det er dog vigtigt her at huske på, at de diskursive elementer – når de indgår i storylinen – ikke 

længere optræder i deres ”rene form”. Dette betyder, at de diskursive elementer, der indgår i en 

storyline, er åbne for aktørens fortolkning og forskellig vægtning af elementerne. 

At ”medarbejderne skaber kvalitet” var som et element i Medarbejderdiskursen for eksempel udtryk 

for, at medarbejderne var de eneste, der kunne skabe kvalitet i den offentlige sektor. Når elementet 

derimod indgår som en del af storylinen, er det åbent for tolkning og tilføjelser. Den teoretiske 

pointe er altså, at de diskursive elementer, når de optræder i en storyline, er mindre fastlagt eller 

”rendyrket” om man vil. 

Som vi ved fra teorien om storyline, er storylinen ligeledes udtryk for en løs definering af, hvad der 

er problemet og løsningen indenfor et givent policyfelt. Dette fremgår ligeledes af den ovenstående 

storyline. Problemet er her manglende ”kvalitet for borgerne”, og løsningen er, at ”medarbejderne 

skaber” den manglende kvalitet. Som det også vil fremgå af næste afsnit, vil ovenstående problem 

og løsning komme klart til udtryk i LO og Regeringens diskursive interaktion. 

Side 38 af 65




Kapitel 6: Analyse af storyline 

Denne delanalyse har til formål at analysere og dokumentere, hvordan LO og Regeringens 

diskursive praksis er struktureret omkring den udledte storyline, ”Medarbejderne skaber kvalitet for 

borgeren”, samt hvordan denne praksis fører til dannelsen af en diskurskoalition. Analysen vil 

således fokusere på fire forskellige aspekter: For det første er det hensigten at vise ensheden, i den 

måde hvorpå LO og Regeringens diskursive praksis er struktureret omkring storylinen. For det 

andet er det hensigten at vise forskelligheden, i måden hvorpå LO og Regeringens gennem deres 

diskursive praksis indholdsudfylder de forskellige delelementer i storylinen. For det tredje foretages 

en yderligere validering af storylinen ud fra en analyse af det Kommissorium, som LO og 

Regeringen har udarbejdet op til forhandlingerne 33 . Og endelig analyseres for det fjerde, hvordan 

aktørernes anvendelse af storylinen fører til dannelsen af en diskurskoalision. 

6.1 Enshed i anvendelsen af storylinen 

I dette afsnit analyseres og dokumenteres ensheden i den måde, hvorpå LO og Regeringen 

konceptualiserer problemet om den manglende kvalitet i den offentlige sektor, og måden hvorpå 

man med Kvalitetsreformen bør løse dette problem. Denne konceptualisering bliver til gennem de 

to aktørers diskursive praksiser og skaber tilsammen den udledte storyline: ”Medarbejderen skaber 

kvalitet for borgerne”. Som det ligeledes vil fremgå af nedenstående analyse, bliver den kausalitet 

som storylinen indeholder således strukturerende for begge aktørers diskurssive praksis. 

Før vi går i gang med selve analysen, er det vigtigt at huske på, at storylinen sjældent 

ekspliciteres lige ud, men derimod oftest kun indirekte. Storylinens indeholdte kausalitet 

strukturerer således direkte eller indirekte aktørernes diskursive praksiser. Ligeledes er det vigtigt at 

huske på, at aktører ofte artikulerer storylinen i en bestemt kontekst og herved fremlægger deres 

egen ”version” af storyline. 

33 Dette vender vi tilbage til i afsnit 6.3 

Side 39 af 65




Således skriver Lars Løkke for eksempel i et debatoplæg i Politikken at ”Kvalitet ude i den enkelte 

børnehave kan ikke skabes ind fra Christiansborg. Dér kan vi give metodefrihed og ansvar til 

hverdagens eksperter” (Lars Løkke, Regeringen, bilag 10, #113). Heraf ses tydeligt, hvordan 

storylinen strukturerer udsagnet, idet problemet er ”kvalitet i børnehaverne”, og løsningen er 

”hverdagens eksperter”. Denne konceptualisering stemmer altså fuldt overens med storylinen, hvor 

problemet er ”kvalitet for borgerne” og løsningen er ”medarbejderne”. ”Kvalitet i børnehaverne” er 

her indirekte en henvisning til borgerne, om end kun de yngste borgere. På samme vis, er 

”hverdagens eksperter” indirekte en henvisning medarbejderne i børnehaverne. Storylinen danner 

således ramme for den måde, hvorpå problemet og løsningen tilskrives mening af Lars Løkke. 

På stort set samme vis skriver Dennis Kristensen, LO/formand FOA, i en kronik i Jyllands-Posten 

at: 

”(…) Indføjelsen medfører, at vi ikke får voksenelever i social- og sundhedssektoren, 

hvor er ellers er stærkt brug for dem. Til stor ærgrelse for medarbejderne, 

der må løbe endnu stærkere pga. ubesatte stillinger. Og til frustration for mange 

borgere, der ikke får den service, som de har krav på.” (Dennis Kristensen, FOA, 

bilag 10, #106). 

Her i fremgår storylinen igen implicit - denne gang i en negativt formuleret version: ”For få 

offentlige medarbejder betyder en forringelse af servicen til borgerne”. Logikken er hermed stadig, 

at det er medarbejderne, der skaber service og dermed kvalitet for borgerne, hvilket er identisk med 

storylinen. 

Som det fremgår af de to ovenstående citater er en vigtig del af storylinen altså skabelsen af 

et afsender-/modtagerforhold der, idet ”Medarbejderne skaber kvalitet for borgerne”. Storylinen 

skaber på denne måde ligeledes en ramme, inden for hvilken løsningen og problemet skal forstås. 

Et andet sted, hvor storylinen fremstår tydeligt i debatten, er i et interview med Lars Løkke, hvor 

han svarer på et spørgsmål om, hvorfor det er vigtigt at indgå forhandlinger med LO: ”Hvis vi skal 

have en bedre offentlig service, skal vi gøre livet lettere for de offentligt ansatte. At the end of the 

day er det jo dem, der gør hele forskellen” (Lars Løkke, bilag 10, #31). Medarbejderne er her ikke 

blot en af flere faktorer, der kan skaber kvalitet for borgerne, de er dem, der gør hele forskellen i 

forhold til den offentlige service. Et stort set ligeså kategorisk eksempel på storylinens 

strukturerende effekt fremgår af FOA formanden Dennis Kristensens debatindlæg i Politikken: 

”(…)Det koster altså næste år over en halv milliard kroner blot at holde eller nulstille det 

niveau, vi har her i 2007. Problemet med Ågerups nulstilling er, at der kun tages højde for 

Side 40 af 65




løn- og prisstigninger. De facto er Ågerups nulstilling en ganske pæn nedskæring for den 

enkelte ældre. Der vil – hvis Ågerups ulykkelige forslag blev gennemført – være flere 

plejetrængende ældre til at dele den samme hjemmehjælp og de samme plejehjemspladser. 

Målt på syvårigt sigt vil jeg garantere for, at det kan mærkes i en grad, så der ville følge 

avisartikler om omsorgssvigt i ældreplejen.” (Dennis Kristensen, bilag 10, #5) 

Af udsagnet fremgår kausaliteten som værende: ”Hvis der bliver færre økonomiske midler i den 

offentlige sektor, vil det medføre mindre hjemmehjælp til den enkelte ældre og på sigt føre til 

omsorgssvigt”. Storylinen er her mere indirekte strukturerende, men alligevel helt klar: Bliver der 

færre hjemmehjælpere, dvs. færre offentlige medarbejder på ældreområdet, vil det føre til 

omsorgssvigt og hermed indirekte en forringelse af kvaliteten. De offentlige medarbejdere fremgår 

altså ligeledes her som værende de, der skaber kvaliteten for borgerne. 

Fælles for både Regeringen og LO´s diskursive praksis er altså, at den er struktureret omkring det 

narrativ, som storylinen udgør 34 . Historien fremlægges, som vi har vist, i mange forskellige 

versioner, men har alle mere eller mindre eksplicit storylinen som deres kerne. Herved står det 

ligeledes klart, at storylinen fungerer som samlingspunkt for de to aktørers meningstilskrivelse af 

henholdsvis problemet, som Kvalitets-reformen skal løse, og de løsningsforslag der kan tænkes. 

6.2 Flertydighed i anvendelsen af storylinen 

Som allerede nævnt er en af storylinens vigtige egenskaber, at den har form af en kort narrativ, hvis 

konkrete indhold kan forstås på mange forskellige måder. Fokuset er her på, hvordan storylinen – 

på grund af dens karakter som et løst defineret narrativ af problemer og løsning – kan rumme 

aktørernes flertydige forståelser storylinens elementer. I storylinen ”Medarbejderne skaber kvalitet 

for borgeren” er pointen således, at storylinen kun giver en løs definition på, hvad der menes med 

”medarbejder” som løsningen og manglende ”kvalitet for borgerne”, som problemet. Disse 

kernebegreber optræder således som tomme betegnere, hvis indhold er åben for forhandling, og hvis 

flertydighed muliggør, at aktørerne i højere grad kan anvende deres egne fortolkninger af 

storylinens begreber. I dette afsnit vil vi derfor analysere hvordan LO og Regeringen, på forskelligt 

vis, indholdsudfylder og vægter storylinens tre kernebegreber: ”medarbejder”, ”kvalitet” og 

”borgerne”. De tre kernebegreber vil nedenfor blive analyseret enkeltvis. 

34 For yderligere dokumentation se bilag 10 

Side 41 af 65




6.2.1 Kernebegrebet ”kvalitet” 

”Kvalitet” er dét kernebegreb i storylinen, der er allermest åben for fortolkning. Vi vil i det 

følgende give to eksempler på hvordan ”kvaliteten” bliver ækvivaleret på forskellige vis, uden at 

storylinen svækkes. Eksemplerne er en illustration af, hvordan henholdsvis Dennis Kristensen og 

Lars Løkke indholdsudfylder kvalitetsbegrebet. 

Dennis Kristensen skriver således i en kronik i Jyllands-Posten, at ”Kvalitet – og velfærd – handler 

om, at mennesker hjælper mennesker” (Dennis Kristensen, FOA, bilag 10, #106). Herved betones 

kvalitet som værende noget intersubjektivt. At ”mennesker hjælper mennesker” giver associationer 

til bløde værdier og til en grad af frivillighed og gensidighed. Dennis Kristensen ækvivalerer 

kvaliteten med omsorg i relationen mellem mennesker, og fremhæver således et mere ”blødt” og 

ikke-instrumentelt forhold. 

Heroverfor står Lars Løkkes indholdsudfyldning af begrebet på følgende måde: 

”Frit valg er en stor succes på for eksempel ældreområdet, hvor ældre selv vælger 

de muligheder, der passer deres liv bedst. Det er en succes, vi skal følge op (…) 

Det handler ganske enkelt om at forbedre kvaliteten i den offentlige service 

gennem frihed til den enkelte.” (Lars Løkke, Regering: bilag 10, #113). 

”Kvalitet” er her hverken ”omsorg” eller ”intersubjektivt”, men derimod ”friheden til at vælge 

selv”. ”Kvalitet” bliver således – modsat Dennis Kristensens udsagn – bundet op på det enkelte 

individ og dettes individuelle rettigheder. Konsekvensen heraf er, at Lars Løkke fremhæver og 

vægter storylinens andet del, nemlig det der handler om ”Kvalitet for borgeren”. 

Således er det ud fra ovenstående tydeligt, at storylinen indholdsudfyldes forskelligt, ved at 

aktørerne ækvivalerer ”kvalitet” på forskellige måder. I det ene eksempel indholdudfyldes 

kvaliteten med individets rettigheder, og i det andet fremstår kvalitet som værende omsorgen i 

relation mellem mennesker. 

Men hvordan kan de to aktørers ækvivaleringen af kvalitetsbegrebet stadig være en del af den 

samme storyline? Svaret på dette finder vi i tilstedeværelsen af dét, som Hajer kalder diskursiv 

Side 42 af 65




affinitet 35 . Med diskursiv affinitet menes argumenter, der har forskellige udgangspunkter, men som 

trækker på den samme måde at konceptualisere verdenen på, og som derfor muliggør, at forskellige 

aktører kan forstå meningen i hinandens ellers forskellige argumenter. (Hajer, 2005: 304). 

I de to ovenstående eksempler har Dennis Kristensen og Lars Løkke hver især fremført et 

argument om, henholdsvis kvalitet som værende omsorg i relationen mellem mennesker, og kvalitet 

som værende individets rettigheder. Altså to forskellige argumenter. 

Den fælles konceptualisering består i, at både Lars Løkkes og Dennis Kristensens 

argumenter trækker på en underliggende diskursiv forståelse af, at ”medarbejdere”, ”borgere”, 

”ældre” og ”den enkelte” alle kan ækvivaleres som ”mennesker”. Denne diskursive affinitet 

illustrerer således, hvordan to forskellige argumenter, der netop bygger på den samme 

underlæggende konceptualisering, i dette tilfælde at ”kvalitet” handler om ”mennesker”, kan være 

en del af den samme storyline. 

6.2.2 Kernebegrebet ”borgeren” 

Vi vil i dette afsnit fokusere på, hvordan aktørerne indholdsudfylder storylinens kernebegreb 

”borger”. Denne delanalyse er derfor et nyt eksempel på, hvordan aktørerne på forskellige måder 

fortolker storylinens anden del, ”kvalitet for borgeren”. Dog, som allerede fremført, medfører 

denne flertydighed i begreberne ikke grundlæggende ændringer i storylinens kausalitet. Den 

følgende analyse vil således for det første vise aktørernes uensartede ækvivalering af kernebegrebet 

”borger”, og for det andet hvordan storylinens kausalitet forbliver uændret på trods af 

forskelligheden. 

Dennis Kristensen italesætter ”borgeren” på følgende måde: 

”Det er de ansatte i de offentlige jobcentre, der formidler de ledige job på det private 

arbejdsmarked, det er pædagoger, medhjælpere og dagplejere, der skal passe 

børnene, så mor og far kan gå på arbejde, og det er personalet på sygehusene, der 

skal hjælpe borgerne, så de kan blive raske – og arbejde igen.”(Dennis Kristensen, 

FOA, bilag 10, #106) 

Som det fremgår af citatet, italesættes en klar arbejdsfordeling mellem borgerne som modtagere af 

den offentlige service og medarbejderen som afsenderen eller som ”yderen”. Denne kausalitet 

35 Diskursaffinitet er et begreb der tilbyder en måde at forstå storylinens flertydige anvendelse: Begrebet dækker over, 

at aktørernes forskellige argumenter lyder ”rigtige” i de andres ører, fordi argumenterne alle trækker på den samme 

storylinen. (Hajer, 2005: 304) 

Side 43 af 65




kender vi i forvejen fra storylinen. Dét der, i citatet er bemærkelsesværdigt, er den intonation som 

tydeligt skaber fokus på medarbejderens meritter og ikke på borgerens rolle. På den måde 

klassificerer Dennis Kristensen ”borgeren” som værende et mindre væsentligt element i det omtalte 

medarbejder-borger-forhold, hvorfor borgeren derved bliver klassificeret som sekundært i forhold 

til medarbejderen. 

Bendt Bendtsen anvender derimod en anden klassificering: 

”Det handler om professionel ledelse og motiverede medarbejdere. Og det handler 

at vi sammen sikrer, at Kvalitetsreformen sætter borgerne i centrum.” (Bendt 

Bendtsen, Regeringen: bilag 10, #53) 

I Bendt Bendtsens udsagn ses - parallelt i forhold til Dennis Kristensens udtalelse - hvordan 

Regeringen ligeledes sætter medarbejderen og borgeren i sammenhæng med hinanden ved at 

fremhæve, at det ”handler om motiverede medarbejdere” og om at ”sætte borgeren i centrum”. 

Bendt Bendtsen har dog, i sin sammenstilling af medarbejder og borgeren, ikke lige så stort 

vægt på medarbejderen, som det var tilfældet hos Dennis Kristensen. Af Bent Bentsen bliver 

borgeren klassificeret som centrum, men altså uden, at han herved underminerer medarbejderens 

rolle, idet han stadig betoner, at det også ”handler om motiverede medarbejder”. ”Borgerne” bliver 

blot sat i forgrunden af, at blive klassificeret som ”centrum”. 

Således kan vi her konstatere, at flertydigheden i LO’s og Regeringens klassificering af borgeren 

ligger i deres forskellige vægtninger af borgeren over for medarbejderen. LO lægger her størst vægt 

på storylinens løsning ”Medarbejder skaber”, mens Regering har størst fokus på storylinens 

problem og formål, nemlig ”kvalitet for borgeren”. 

At der kun er tale om en nuanceforskel i måden, hvorpå borgeren og medarbejderen bliver 

klassificeret af de to aktører understreger blot, hvordan storylinen har skabt en fælles diskursiv 

referenceramme for deres fortolkninger af problemet og løsningen, der behandles i debatten om 

Kvalitetsreformen. 

Sagt på en anden måde, er ovenstående altså et eksempel på, hvordan aktørerne – gennem 

deres diskursive interaktion og fortolkning – har skabt en fælles forståelse af, hvordan borgeren og 

medarbejderen forholder sig til hinanden. Det er denne fælles diskursiv forståelse, som er blevet 

kondenseret i storylinen, og som vi derfor kan genfinde i analysen. 

Side 44 af 65




6.2.3 Kernebegrebet ”medarbejder” 

I nærværende afsnit vil vi se på, hvordan LO og Regeringen ækvivalerer storylinens medarbejder- 

begreb. Som det var tilfældet med de to foregående afsnit, er begrebet kendetegnet ved at være 

flertydigt og ved at blive indholdsudfyldt på forskellige måder af de to aktører. Afsnittet vil 

ligeledes illustrere storylinens ”fleksibilitet” ved at vise, hvordan storylinen er modtagelig over 

tilføjelser til dens grundlæggende kausalitet. Vi vil først starte med to udsagn fra henholdsvis 

Anders Fogh og Dennis Kristensen. 

Således skriver Anders Fogh i en kronik i Politikken: ”De offentligt ansatte er kompetente og 

motiverede. Mange gør et godt stykke arbejde. Så godt, at 8 ud af 10 brugere er tilfredse med den 

offentlige service” (Anders Fogh, bilag 10, #54). I udsagnet bliver den tomme betegner 

”medarbejdere” indholdsudfyldt som værende ”kompetente og motiverede”. Desuden understrejer 

Anders Fogh, at det er medarbejderne, der skaber kvaliteten for borgerne, idet det er de ansatte, der 

sikrer, at borgerne er tilfreds med den offentlige service. Heraf fremgår det, at storylinen kausalitet 

tydeligt er strukturerende for meningstilskrivningen i statsministerens udsagn. 

På stort set samme vis skriver Dennis Kristensen, formand FOA, i en kronik i Jyllands-Posten at: 

”Vi skal satse på medarbejderindflydelse og ansvar og organiserer arbejdet i tråd med dette. 

Herved stiger kvaliteten for både borgere og medarbejdere” (Dennis Kristensen, bilag 10, #106). 

Dennis Kristensen indholdsudfylder her medarbejderen som værende betinget af bedre 

rammevilkår. Udover at Medarbejderdiskursen tydeligt kommer til udtryk i denne 

indholdsudfyldning, fremstår det klart, at storylinens kausalitet stadig er intakt i Dennis Kristensen 

udsagn. Han fremhæver således, at kvaliteten også skabes af medarbejderne og for borgerne. 

Dét, der er vigtigt at bemærke, er dog, at Dennis Kristensen netop ikke kun fremhæver, at 

der skabes kvalitet for borgeren, men også at der skabes kvalitet for medarbejderne. Denne detalje 

illustrerer på fineste vis, hvordan storylinen giver mulighed for tilføjelser og flertydige 

fortolkninger. Hvor Anders Fogh blot fremhæver storylinens rene kausalitet ved at understrege, at 

medarbejderen gør et godt stykke arbejde og derfor sikrer kvalitet for borgerne, fremhæver Dennis 

Kristensen, at det der skal særlige rammebetingelser til, for at medarbejderen kan skabe kvalitet for 

borgerne. Storylinen fortolkes altså her som værende betinget at, at medarbejdernes arbejde 

organiseres på en bestemt måde. En betingelse der ikke er indeholdt i Anders Foghs udsagn. Ikke 

desto mindre bibeholdes storylinen intakt i begge udsagn, idet ingen af de to stiller spørgsmålstegn 

ved storylinens grundlægende kausalitet: Det er medarbejderne, der skaber kvalitet for borgerne. 

Side 45 af 65




Afslutningsvis vil vi via to andre citater – fra henholdsvis statsministeren Anders Fogh og formand 

for LO Hans Jensen – endnu en gang vise flertydigheden i, hvordan storylinen anvendes af de to 

aktører. For det første analyseres flertydigheden i, hvad præmisserne for storylinens kausalitet skal 

være, dvs. hvornår ”medarbejderne kan skabe kvalitet for borgerne” og for det andet analyseres 

flertydigheden i, hvordan den tomme betegner ”medarbejderne” indholdsudfyldes. 

Således skriver Anders Fogh: 

”Vi ønsker en offentlig sektor, (…) hvor vi tager udgangspunkt i brugernes behov og 

medarbejdernes viden. Det skal være en offentlig sektor, hvor medarbejderne oplever, at 

de får spændende og udviklende arbejdspladser. Og at de bliver anerkendt for et dygtigt 

arbejde. Vi har været for dårlige til at påskønne og belønne den dygtige indsats, når 

mennesker arbejder med mennesker. Også for offentlige ansatte skal det altid betale sig at 

gøre en ekstra indsats ” (Anders Fogh, Regeringen, bilag 10, #59) 

Som det fremgår af citatet er storylinen igen strukturerende for meningstilskrivelsen, idet Anders 

Fogh lægger vægt på, at der skal tages ”udgangspunkt i borgerens behov og medarbejdernes 

viden”. At tage udgangspunkt i borgernes behov svarer til storylinens anden del om ”kvalitet for 

borgerne”, mens det at tage udgangspunkt i, at det er medarbejderne, der har den nødvendige viden, 

svarer til storylinens første del om, at det er ”medarbejderne, der skaber kvalitet”. 

Storylinens strukturerende effekt fremgår ligeledes af nedenstående citat fra Hans Jensen, formand 

for LO. Versionen af storylinen er her, at ”glade medarbejder skaber god service”: 

”Mit andet budskab til statsministeren er, at god service forudsætter glade medarbejder 

– også i den offentlige sektor. Det er i virkeligheden lige så indlysende som det lyder. 

Hvis hjemmehjælperen er tilfreds med sit arbejde og har et godt arbejdsmiljø, er der 

overskud til at tage det ekstra menneskelige hensyn. Det vigtigste, vi kan udstyre vores 

offentlige ansatte med, er det personlige overskud, der kommer af at have et 

tilfredsstillende og berigende arbejde. Slip de offentlige ansatte løs. Giv mulighed for 

at planlægge arbejde selv, så den enkelte medarbejder i langt højere grad får 

indflydelse på tingende. Brug deres menneskelige egenskaber i stedet for at reducerer 

dem til servicerobotter” (Hans Jensen, LO, bilag 10, #63) 

Ses de to ovenstående citater i forhold til hinanden fremstår flertydigheden i forhold til anvendelsen 

af storylinen tydeligt. 

For det første består flertydigheden i, at de to aktører ækvivalerer præmisserne for storylinens 

kausalitet helt forskelligt. Anders Fogh ækvivalerer således præmisserne med ”påskønnelse” og 

Side 46 af 65




”belønning” og at det altid skal kunne ”betale sig for offentlige ansatte at gøre en ekstra indsats” 

hvorimod Hans Jensen lægger vægt på, at præmisserne er en længere konditionel relation, hvor 

”frihed og indflydelse” medfører ”godt arbejdsmiljø”, der igen fører til ”glade medarbejdere med 

personligt overskud”, hvilket er ensbetydende med, at ”medarbejderne kan skabe kvalitet for 

borgerne”. 

For det andet er flertydigheden i aktørernes forskellige forestillinger om, hvad præmisserne er, 

ligeledes med til at skabe flertydighed omkring indholdsudfyldelsen af den tomme betegner 

”medarbejderen”. Når Anders Fogh vægter, at det ”altid skal kunne betale sig for offentlige ansatte 

at gøre en ekstra indsats”, er der således tale om en implicit indholdsudfyldelse af medarbejderne 

som værende ”rationelle og nytte-maksimerende”. Her overfor står Hans Jensens fokus på 

medarbejderen som ”det hele menneske”, der har følelser, og hvis personlige og faglige overskud er 

betinget af, at de er glade og tilfredse med deres dagligdag. På den måde bliver medarbejderen 

implicit ækvivaleret med menneskelighed og faglighed. 

Kontrasten mellem LO’s og Regeringens ækvivalering af henholdsvis den tomme betegner 

”medarbejder” og præmissen for storylinens kausalitet er således markant. Som tidligere påpeget er 

årsagen til, at to så forskellige argumenter kan tilhøre samme storyline, at der i udsagnene er en 

diskursive affinitet. De to argumenter bygger således på den samme konceptualisering af 

policyfeltet, nemlig at ”medarbejderne skaber kvaliteten for borgeren”. 

Som vi har set i denne delanalyse, fremgår det som en styrke, at storylinens kernebegreber kan 

ækvivaleres på forskellige måder, idet storylinen på en og samme tid virker samlende, idet den 

strukturerer aktørernes udsagn i dette policyfelt, samtidig med at den gennem de tomme betegnere 

kan rumme aktørernes flertydige fortolkninger. Således er policyformuleringsprocessen, som LO og 

Regeringen indgår i, kendetegnet ved, deres på en og samme tid ensartede og flertydige forståelser 

af problemet manglende ”kvalitet for borgeren” og ”medarbejderen” som løsning. 

6.3 Analyse af Kommissoriet – yderligere validering af storylinen 

Vi har i det ovenstående både analyseret, hvordan storylinens strukturering kommer til udtryk i LO 

og Regeringen udsagn, samtidig med at vi har dokumenteret udledningen af storylinens præcise 

Side 47 af 65




ordlyd. Før vi går videre, ønsker vi her, gennem en analyse af Kommissoriet for 

Trepartsdrøftelserne 36 , yderligere at dokumentere og validere storylinens ordlyd. 

Kommissoriet er dét arbejdspapir som LO, Regeringen og de andre partere er blevet enige om skal 

ligge til grund for forhandlingerne, og det er dermed den mest direkte kilde til parternes fælles 

diskursive referenceramme. Dokumentet er således vigtigt, fordi parterne heri tilkendegiver en 

samlet enighed om, hvad der er forhandlingernes kerne, hvilket tilsvarer det teoretiske begreb 

”storylinen”. Vi anser således Kommissoriet som værende en vigtig kilde til at validere vores 

foreløbige analyseresultater. Formålet med den følgende analyse er derfor at validere den udledte 

storyline: Medarbejderen skaber kvalitet for borgeren. 

Analysen viser en kraftig tilstedeværelse af elementer fra Medarbejder- og Borgerdiskursen, hvilket 

er i fin overensstemmelse med resultaterne af den kvantitative kodning, som vi gennemførte, i 

forbindelse med udledningen af storylinen (Se side 34 i opgaven). Dette kommer i Kommissoriet 

for det første til udtryk i en foregrounding af medarbejderne (Bilag 11, linie 10, 20, 25, 30-38) og 

for det andet til udtryk i italesættelsen af borgeren. At imødekomme borgernes forventninger, sikrer 

deres udvikling, og livskvalitet fremhæves således i Kommissoriet som værende formålet med at 

skabe en god offentlig service (Bilag 11, linie 7, 13, 14, 21). 

I kommissoriet kædes de to diskursive elementer - medarbejderne og borgerne - ligeledes sammen 

på en sådan måde, at der skabes en helhedsforståelse af elementernes virke: 

”God offentlig service skabes i et velfungerende møde mellem medarbejdere og 

brugere, hvor medarbejderne anvender deres faglige kompetencer og sætter den 

enkelte borger i centrum.” (Bilag 11: linie 18-19) 

Citatet viser først og fremmest to ting. For det første at interaktionen mellem de to diskursive 

elementer medfører en sidestilling af medarbejderen og borgeren – konkret gøres det ved at 

anvende konjunktionen ”og”, som derved skaber en additiv semantisk relation mellem de to 

elementer og ved at anvende metaforen ”møde”. Der er således tale om et ligeværdigt møde og for 

eksempel ikke et møde mellem en overordnet og dens underordnede. For det andet og vigtigst 

italesættes ”mødet” mellem borgeren og medarbejderen som værende et afsender-modtager 

forhold. Det er ”medarbejderen” (afsender), som gennem sin faglighed, sætter ”borgeren i 

centrum” (modtageren) og derved skaber ”en god offentlig service” (objektet der afsendes). 

36 Kommissoriet for indgåelse af Trepartsforhandlinger er vedlagt som bilag 11, og vil herefter blot blive omtalt som 

Kommissoriet. 

Side 48 af 65




I Kommissoriet genfindes altså storylinen, medarbejder skaber kvalitet for borgeren, idet storylinen 

netop opstiller dét afsender-modtager forhold, som her bliver italesat i Kommissoriet. 

På baggrund her af finder vi, at der er yderligere belæg i Kommissoriet for, at den udledte 

storyline er dét, der strukturerer det diskursive grundlag, som har muliggjort forhandlingerne 

mellem LO og Regeringen. 

6.4 Opsummering og dannelse af en diskurskoalition 

I de tre foregående afsnit har vi analyseret og dokumenteret, hvordan LO og Regeringen i deres 

diskursive interaktion har skabt, anvendt og fortolket en fælles storyline. Analysen viste hvordan 

storylinen har to kendetegn, som bliver vigtige for at forstå aktørernes diskursive interaktion. For 

det første er storylinen med til at danne og reproducere LO’s og Regeringens fælles 

konceptualisering og mening af det problem og den løsning, som behandles i debatten om 

Kvalitetsreformen. I analysen af enshed viste vi således at aktørerne i deres diskursive interaktion 

anvendte de samme begreber (”medarbejder”, ”kvalitet” og ”borgeren”) og satte dem i forhold til 

hinanden på samme måde. Storylinens kausalitet – ”medarbejderen skaber kvalitet for borgeren” – 

var således det gennemgående fællestræk i den måde aktørerne, gennem deres interaktion, skabte 

mening i debatten om Kvalitetsreformen. 

Som det fremgik af analysen af flertydighed indholdsudfylder aktørerne storylinens kernebegreber 

på forskellige måder. Således er storylinens andet kendetegn netop, at den kan rumme aktørernes 

flertydige fortolkninger uden at miste sin overordnede mening. Dét at storylinens kernebegreber – 

”medarbejderne”, ”kvalitet” og ”borgerne” – er karakteriserede ved at være tomme betegnere, 

resulterer i, at storylinen bliver tilstrækkelig ”fleksibel” til at rumme aktørernes forskellige 

ækvivaleringer. Storylinens rummelighed er således med til at muliggøre ensartningen LO’s og 

Regeringens argumenter, trods dét at aktørerne ikke har identiske fortolkninger af kernebegreberne. 

Det, vi hidtil har analyseret, er altså et udtryk for, hvordan LO og Regeringen gennem deres 

diskursive interaktion har skabt en storyline, og hvordan de derigennem har opnået en tættere 

diskursiv sammenkobling. Aktørerne har således dannet dét, som Hajer kalder for en 

diskurskoalition. En diskurskoalition henviser til en gruppe af aktører, som i en given periode og i 

en kontekst af identificerbare praksisser anvender den samme storyline. (jævnfør teoriafsnittet side 

13). Applicerer vi dette på vores case, kan vi konstatere, at LO og Regeringen indgår i en 

Side 49 af 65




diskurskoalition i kraft af, at de, i deres diskursive interaktion i debatten om Kvalitetsreformen, 

anvender den samme storyline. Den diskursteoretiske policyanalyse begrebsliggør således politiske 

alliancer i et policyfelt i form af diskurskoalitioner. 

Det er her efterfølgende oplagt at undersøge, hvilke implikationer denne diskurskoalition har. Vi 

finder her flere implikationer interessante: For det første en implikation der omhandler den 

diskursive interaktion inden for diskurskoalitionen, og for det andet de implikationer 

diskurskoalitionen vil have for dens omgivelser. 

6.4.1 Interne implikationer 

Storylinen er, som det fremgår af definitionen, det vigtigste element i diskurskoalitionen. Som vi 

allerede har set i de foregående afsnit, bliver aktørernes diskursive praksisser både formet omkring 

den samme storyline, samtidig med at aktørernes forskellighed også kommer til udtryk ved den selv 

samme storyline. En af implikationerne, af at LO og Regeringen indgår i en diskurskoalition, er 

således, at de gennem storylinen både har rejst en fælles forståelse for, hvad der overhovedet er til 

debat, og samtidig har skabt en arena, hvor deres forskelligheder kan komme i spil. Storylinen er 

således dét, der holder diskurskoalitionen sammen, samtidig med at det danner rum for politiske 

konflikter og kompromisser (Torfing, 1999: 51). Forhandlingerne mellem LO og Regeringen er 

således en ikke diskursiv udtryk for, hvordan aktørerne gennem storylinen har skabt en platform for 

uenighed og konflikt. For som det fremgår af Analysen af Kommissoriet 37 vil LO og Regeringen 

under forhandlingerne netop tage udgangspunkt i storylinens indholdsmæssig ramme, samtidig med 

at de med udgangspunkt i den samme ramme vil lade deres uenigheder komme i spil i 

forhandlingerne. 

6.4.2 Eksterne implikationer 

De eksterne implikationer af diskurskoalitionen omhandler diskurskoalitionens mulighed for at 

blive dominerende på sit policyfelt. Vi vil her vurdere dette ud fra Hajers to kriterier for, hvornår en 

diskurskoalition kan siges være dominerende. For det første skal de centrale aktører have accepteret 

diskurskoalitionens storyline, som værende medstrukturerende til forståelsen af et given 

policyområde, for det andet skal den aktuelle policyproces blive udført således, at den følger de 

ideer og koncepter, som er indeholdt i storylinen (jf. teoriafsnittet side 13). 

37 Se side 46 i denne opgave 

Side 50 af 65




Når diskurskoalitionen LO-Regeringen vurderes ud fra det første kriterium hæfter vi os ved, at 

diskurskoalitionens ”medlemmer” er centrale aktører, idet der er tale om henholdsvis den siddende 

regering, og dermed den myndighed der har initiativretten til landets policyformulering, og landets 

største medlemsorganisation med knap 1,3 mio. medlemmer 38 . Disse centrale aktører har ikke kun 

accepteret den forståelse, som storylinen tilbyder, men de har netop været med til at skabe denne 

specifikke fortolkning inden for policyfeltet. Vi kan derfor konstatere, at det første kriterium er 

opfyldt. 

Vurderingen bliver mere kompliceret, når vi tager udgangspunkt i det andet kriterium. Da 

forhandlingerne ikke er afsluttede, og vi derfor endnu ikke ved, hvordan de vil bliver implementeret 

i praksis, er det på nuværende tidspunkt svært at give en entydig vurdering af, hvorvidt 

policyprocesen i fremtiden vil følge storylinens ideer og koncepter. Vi kan dog konstatere, at 

parterne har taget hinanden i ed på, at forhandlingerne skal resultere i et forpligtende dokument 

(Kommisoriet, 2007: 1), således er der fra parternes side en forventning om, at forhandlingerne skal 

resultere i et konkret policypapir, der har konsekvenser for den offentlige opgavevaretagelse. Med 

den grad af enighed, som storylinen har skabt mellem LO og Regeringen – to meget centrale aktører 

– må konklusionen være, at policyprocessen i større eller mindre udstrækning vil blive udført i 

overensstemmelse med storylinens konceptualiseringer. 

Således er det vores vurdering, at der på nuværende tidspunkt, er kraftige indicier på, at 

diskurskoalitionen vil blive dominerende. Vores teoretiske forventninger er derfor, at man i 

fremtiden vil kunne identificere storylinens konceptualisering af problemet som manglende 

”kvalitet for borgeren”, og løsningen som værende ”medarbejderen” i den måde, som den offentlige 

sektor begrebsliggøres på. 

6.4.3 Foreløbigt svar på vores problemstilling 

Vi er nu i stand til at give et foreløbigt svar på vores problemstilling. Udgangspunktet for opgaven 

var forskelligheden mellem LO og Regeringen. Analyserne af ”Enshed”, ”Flertydighed” og 

”Diskurskoalitionen” har vist, at indgåelsen af forhandlinger mellem LO og Regeringen har været 

muligt fordi, der gennem den diskursive interaktion er etableret en storyline, som aktørerne kan 

have som deres fælles referencepunkt. Aktørerne har derved overvundet deres forskellige 

38 Tallet er fra 31 december 2006 jf. LO’s egne medlemstal, som kan findes på følgende adresse: 

(www.lo.dk/smcms/Rundt_om_LO/Fakta_og_baggrund/Om_LO/LO_s_medlemstal/Index.htm?ID=3367) 

Side 51 af 65




udgangspunkter ved formationen af en storyline, som både etablerer ensheden i aktørerernes 

konceptualiseringer, og som samtidig er i stand til at rumme deres flertydige fortolkninger. 

Endvidere har aktørerne gennem deres diskursive interaktion således formet en diskurskoalition, 

hvori storylinen fungerer som en platform for konflikter og enighed i politiske forhandlinger. 

I denne sammenhæng er det dog vigtigt at pointere, at vores analyse alene har fokuseret på LO og 

Regeringens diskursive interaktion, idet vi finder deres indgåelse af forhandlinger særligt 

kontroversiel. Følgelig har vi, som redegjort for i opgavens indledning, afgrænset os fra at 

analysere, hvilke andre aktører, der kunne indgå i diskurskoalitionen, og hvilket andre 

diskurskoalitioner der kunne være i policyfeltet. Vi har således kun analyseret et uddrag af en mere 

kompleks policyformuleringsproces. Denne kompleksitet viser sig dog allerede i vores analyse af 

den politiske alliance og policyformulering i debatten om Kvalitetsreformen. Vi har således vist, 

hvordan aktørerne har været i stand til at overvinde deres forskelligheder gennem den enshed og 

flertydighed, som skabes og muliggøres i diskurskoalitionens storyline. 

Side 52 af 65




Kapitel 7: Diskussion af den diskursteoretiske policyanalyses 

bidrag til forståelsen af policyformulering og politisk 

alliancedannelse 

Vi har i denne opgave anvendt det diskursteoretiske perspektiv til at give en forklaring på, hvordan 

indgåelsen af forhandlinger mellem LO og Regeringen har kunnet finde sted. Vores analyse har 

således illustreret, hvordan man kan forstå policyformulering og politiske alliancedannelser ud fra 

den diskursteoretiske optik. Herved har vi bevæget os ind i et felt (policyanalyse), der traditionelt 

har været domineret af rationelle teorier, og vi vil derfor i det følgende – på baggrund af vores 

analyse – diskutere, hvordan den diskursteoretiske tilgang bidrager til forståelsen af beslutnings- 

processer. En sådan diskussion kan dog foretages ud fra mange forskellige parametre, idet de to 

teoretiske tilgange adskiller sig på mange punkter. Vi vil derfor her afgrænse os til kun at 

beskæftige os med de to parametre, der har størst relevans for vores opgave. 

For det første vil vi således diskutere hvordan de to tilgange adskiller sig fra hinanden ved at 

have forskellige analytisk genstandsfelter, og for det andet hvordan de to tilgange adskiller sig i 

deres forståelse af politisk alliancedannelse. 

Endelige vil vi afslutningsvis komme med nogle kritiske refleksioner over den 

diskursteoretisk policyanalyses implikationer. Dette sker i afsnittet ”Demokratiske implikationer af 

den diskursteoretisk policyanalyse”. 

7.1 Analytisk genstandsfelt 

Den traditionelle policyanalyse tager i sin analyse af beslutningsprocesser udgangspunkt i rationelle 

nyttemaksimerende aktører, som agerer på baggrund af deres på forhånd givne interesser. I en 

beslutningsproces kæmper aktørerne således, ud fra denne optik, om at få flest mulige af deres 

interesser indfriede i den konkrete fastsættelse af et policyproblem og -løsning. På grundlag af disse 

teoretiske antagelser, forsøger den traditionelle policyanalyse derfor at besvare, hvem der var de 

Side 53 af 65




mest betydningsfulde aktører i formuleringen af en policy, og hvorfor de handlede, som de gjorde 

på et givent tidspunkt i policyprocesen. (Torfing, 2004: 45-48) 

Den diskursteoretiske tilgang adskiller sig, som det er fremgået af vores analyse, ved at 

undersøge hvordan policyprocesser diskursiveres, og på hvilken måde denne diskursivering har 

konsekvenser for aktørernes meningstilskrivelse og handlinger inden for et givent policyfelt. Som 

det ligeledes er fremgået af vores analyse, beskæftiger den diskursteoretiske policyanalyse sig 

således med, hvordan policyproblemer, løsninger og løsningspræmisser bliver sprogligt 

konstruerede i aktørernes diskursive interaktion. Overordnet set betyder det, at den diskursteoretiske 

policyanalyses har de diskursive formationer som sit genstandsfelt. Dette står i modsætning til de 

traditionelle rationelle policyanalyser, hvis genstandsfelt er det begivenhedsforløb, hvor aktørernes 

interesser kommer i spil i udformningen af konkrete policyaftaler. Den diskursteoretiske 

policyanalyse beskæftiger sig derfor primært med processen før, den proces som er i fokus i den 

traditionelle policyanalyse. 

Den diskursteoretiske tilgang bidrager således med at udvide rækkevidden af policyanalysens 

genstandsfelt. Fokus skifter herved fra et stringent fokus på begivenheder og aktørernes handlinger 

heri til også at indbefatte samspillet mellem aktørerne og de diskursive strukturer. 

7.2 Politisk alliancedannelse 

En anden vigtig forskel mellem de to tilgange er, at diskursteorien i modsætning til den traditionelle 

policyanalyse antager, at aktørernes præferencer er foranderlige og afhængige af aktørernes 

interaktion med den diskursive struktur. Denne antagelse har, som det ligeledes er fremgået af vores 

analyse, stor betydning for, hvordan man ifølge diskursteorien forstår politisk alliancedannelse. I 

den traditionelle policyanalyse indgår politiske aktører i alliancer, fordi de ud fra deres eksogene 

interesser kan se en gevinst heri - alliancer bliver således holdt sammen af denne fælles interesse 

(Torfing & Sørensen, 2005: 39-40). Som det fremgik af vores analyse, forstås koalitioner i en 

diskursteoretisk forstand meget anderledes. Forudsætningen, for at aktørerne danner koalitioner, er, 

at de gennem deres diskursive praksisser opnår en fælles forståelse af problemet og løsningerne, der 

behandles i koalitionen. I vores analyse fremgik denne fælles forståelse i form af storylinen, og det 

var ligeledes dén, der holdt koalitionen sammen – og altså ikke de eksogene interesser. Som 

allerede nævnt skyldes forskellen ikke, at diskursteorien ikke beskæftiger sig med interesser, men 

Side 54 af 65




derimod at man i den diskursteoretiske optik antager, at interesser er foranderlige og altid vil være 

påvirkede af den diskursiv kontekst, aktørerne befinder sig i (Hajer, 1995: 66) 

Den diskursteoretisk policyanalyse udfordrer hermed den traditionelle tilgangs snævre fokus 

på eksogene interesser, og bidrager til den traditionelle policyforståelse ved at sætte fokus på, 

hvordan den diskursive interaktion påvirker aktørernes forståelser og handlinger inden for et givet 

policyfelt. 

Hvis vi havde analyseret vores case ud fra den traditionelle policytilgang, ville udgangspunktet for 

analysen have været en antagelse om, at LO og Regeringen indgik i en politisk alliance, fordi de 

havde en fælles interesse heri. Deres eksogent givne interesser kunne for eksempel have været 

Regeringens ønske om at få fagbevægelsens stemme til det næste valg på den ene side, og på den 

anden side LO’s ambition om at sikre en økonomisk gevinst til sine medlemmer. En sådan 

forklaring har en vis appel, idet den ud fra en intuitiv logik giver mening, dog er forklaringen også 

begrænset. 

Den rationelle tilgang ville som sagt antage en fælles interesse. Tilgangen ville således ikke 

forklare, hvordan den fælles interesse var opstået. Det er her, at den diskursteoretiske policyanalyse 

har sin styrke. Ved at tage udgangspunkt i at politisk alliancedannelse er medieret gennem diskursiv 

interaktion, er den diskursteoretiske tilgang åben for, hvordan aktørernes meningsforståelser og 

interesser kan udvikle sig. Den forklarende faktor er, som vist i analysen, aktørernes vedvarende 

diskursive interaktion. Det er nemlig igennem denne diskursiv medieret interaktion, at aktørerne 

etablerer en fælles referenceramme, der muliggør indgåelsen af politiske alliancer mellem to ellers 

uenige aktører. Således udfordrer den diskursteoretiske forklaring antagelsen om eksogent givne 

interesser og fremhæver i stedet, hvordan den diskursive interaktion har betydning for udviklingen i 

aktørernes interesser og meningsforståelse, og følgelig for politisk alliancedannelsen. 

I forbindelse med diskussionen om forståelsen af alliancedannelse er det ligeledes oplagt at 

diskutere, hvad der gør en politisk alliance indflydelsesrig. Ud fra det traditionelle perspektiv er 

politiske alliancer betydningsfulde, når deres medlemmer er ressourcemæssige magtfulde, og når de 

formår at indgå og implementere bindende aftaler (Torfing & Sørensen, 1995: 75-76). Disse 

argumenter ligger umiddelbart meget tæt op af, de kriterier vi anvendte i vores vurdering af, 

hvorvidt storylinen i diskurskoalitionen ”LO og Regeringen” ville blive dominerende. 

Side 55 af 65




Denne konstatering giver anledning til at spørge om politiske koalitioner, ligeledes i den 

diskursteoretiske tilgang, kun er indflydelsesrige i kraft af deres medlemmers ressourcemæssige 

magt og evne til at danne aftaler? Den diskursteoretiske pointe er her, at koalitioner, hvor centrale 

aktører er fraværende, også vil have en form for indflydelse. Diskurskoalitioner er på trods af 

fraværet af betydningsfulde aktører stadig med til at skabe mening, nye praksisser og nye forståelser 

af løsninger og problemer. Mere perifere diskurskoalitioner kan således være medvirkende til 

påbegynde diskursive forandringsprocesser, netop fordi de ofte vil være i modstrid med de 

dominerende diskurskoalitioner. (Innes & Booher, 2003: 55) På den måde er den diskursteoretiske 

optik med til at pege på, at andre aktører end de mest magtfulde ligeledes kan have betydning for 

policyprocesser. 

Ved at fokusere på, hvordan de diskursive strukturer påvirker dannelsen af mening i et policyfelt, 

udfordrer diskursteorien således for det første den traditionelle policytilgang ved at udvide 

genstandsfeltet for policyanalyse. For det andet lægger diskursteorien vægt på aktørernes diskursive 

interaktion og forklarer derved indgåelsen af politiske alliancer som et resultat af en diskursivt 

medieret referenceramme og ikke som et tilfældigt interessesammenfald. Teorien udfordrer hermed 

den traditionelle tilgang ved at give et mere nuanceret billede af, hvordan politiske alliancer skabes. 

Endelig er diskursteorien med til at anerkende, at politiske alliancer kan være betydningsfulde på 

trods af fraværet af magtfulde aktører. 

7.3 Demokratiske implikationer af den diskursteoretiske policyanalyse 

I de to ovenstående afsnit har vi fremhævet, hvad den diskursteoretisk policyanalyse kan bidrage 

med i forhold til den traditionelle policyanalyse. I dette afsnit vil vi derfor kort vende det kritiske 

blik mod den implikation af den diskursteoretiske tilgang til policyanalyse, som vi finder 

væsentligst – nemlig det demokratiske aspekt. Vi vil med andre ord her forholde os kritisk til 

konsekvenserne af at anvende den diskursteoretiske policyanalyse, som vores opgave tager 

udgangspunkt i. 

Som vores analyse har vist, er storylinen det, der forbinder diskurskoalitionen, både fordi den er 

med til at skabe enighed omkring komceptualiseringen af løsninger og problemer i et givent 

policyområde, og fordi den, i kraft af sin løst koblede definition og indhold af tomme betegnere, er i 

stand til at rumme aktørernes flertydige fortolkninger. Storylinens force, set i et koalitions 

Side 56 af 65




perspektiv, er således, at den er vagt formuleret, og at forskellige aktører derfor kan se deres 

forskellige versioner af problem og løsninger i storylinen. På baggrund af disse karakteristika ved 

storylinen finder vi det relevant at reflektere over, hvilke demokratiske konsekvenser det har, at 

aktører indgår i politiske alliancer på baggrund af en fælles storyline. 

Vi vil således her tage udgangspunkt i den parlamentariske styringskædes ideal om, at borgerne skal 

kunne holde politikerne ansvarlige for deres handlinger – tanken om accountability (se for eksempel 

Damgaard, 2003) samt Robert Dahls kriterium om oplyst forståelse, hvorudfra befolkningen bør 

have mulighed for at opnå kvalificeret viden om den politiske beslutningsproces og dens 

konsekvenser (Dahl, 1989: 111-112). 

Politiske alliancer, der er dannede omkring en storyline, synes at være problematiske ud fra de to 

ovenstående kriterier om accountability og oplyst forståelse. Storylinens flertydighed medfører for 

det første, at de politiske aktører ikke selv har overblik over kompleksiteten af de problemer og 

løsninger, der konceptualiseres i storylinen i form af tomme betegnere. Begreberne rummer så 

mange forskellige indholdsudfyldninger, at problemerne og løsningernes helhedsindtryk går tabt. 

Dette går udover befolkningens konkrete mulighed for at få en oplyst forståelse af indholdet af en 

given policydebat. Hvordan skal en befolkning kunne forholde sig til det substantielle indhold af et 

policyproblem og dets løsning, hvis det kun indeholder tomme betegnere? Da hverken befolkningen 

eller aktørerne selv opnår en tilstrækkelig forståelse af og viden om det konkrete problem og de 

mulige løsninger til at kunne vurdere et konkret policytiltag, er de tomme betegnere således, ud fra 

en demokratisk vurdering, et meget problematisk kendetegn ved den diskursive forståelse af 

politiske alliancer. Dette til trods for, at de tomme betegnere tjener en funktion ved at samle og 

fastholde en koalition. 

For det andet medfører storylinens flertydighed, at en politisk alliance kan indgå bindende aftaler 

på et vagt defineret grundlag. Set ud fra et accountability perspektiv er dette problematisk. En af 

forudsætningerne for, at befolkningen kan holde deres repræsentanter ansvarlige, er nemlig, at det 

tydeligt fremstår, hvem der er ansvarlig for hvad. Politiske alliancer, der indgår bindende aftaler på 

baggrund af en vagt formuleret fælles forståelse af et policyområde, vil, når aftalen implementeres 

til fulde, kunne fralægge sig ansvaret for policytiltagets konsekvenser. Alle aktører vil således 

kunne hævde, at aftalen var indgået på andre præmisser end dem, som de anså for gældende. 

Således er befolkningen ilde stillet, hvis de vil benytte sig af deres ret til kontrollere deres 

repræsentanter. 

Side 57 af 65




Oversat til vores analyse, betyder det, at LO kan indgå en aftale på vegne af 1,3 mio. 

medlemmer uden reelt at vide, hvad den kommer til at betyde i praksis. På samme vis indleder 

Regeringen sig på en løst defineret aftale, der kan få store konsekvenser for de politisk økonomiske 

prioriteringer i form af faste stigende udgifter. For eksempel er der fra begge parter lagt op til at 

aftalen skal koste flere milliarder (Jensen, 2007: 1). Forhandlingernes ukendte konsekvenser bliver 

ikke mindre bekymrende af, at parterne er blevet enige om at indgå en aftale, der skal række mange 

år ud i fremtiden (Emborg, 2007: 1). Det står således uklart, hvem der skal tillægges ansvaret, hvis 

for eksempel borgerne og de offentlige medarbejdere bliver utilfredse med den konkrete fordeling 

af pengene; eller hvis borgerne er utilfredse med at ”kvalitet for borgeren” konkretiseres i utallige 

brugertilfredshedsundersøgelser. Uanset den konkrete indholdsudfyldning af storylinen vil både LO 

og Regeringen kunne fralægge sig ansvaret for storylinens konsekvenser, hvorved borgernes 

mulighed for at kontrollere deres repræsentanter vil være stærkt indskrænket. 

Afslutningsvis er det dog her vigtigt at hæfte sig ved, at de ovenfor beskrevne problematikker ikke 

er problemer, som den diskursive teori om policyformulering skaber, men snarere et empirisk 

spørgsmål. Det handler dybest set om politik og policydannelsens kompleksitet, og hvordan denne 

påvirker borgerne set fra et demokratisk perspektiv. Man kan dog kritisere den diskursteoretiske 

policyanalyse for , at den ikke har blik for, hvordan man kan forstå og undersøge de konsekvenser, 

som politiske alliancer, der dannes på baggrund af en storyline, har for demokratiet. En nærmere 

diskussion af dette ligger uden for opgaves rækkevidde, hvorfor vi på trods spørgsmålets vigtighed 

må henvise andetsteds til for en sådan besvarelse. 

Side 58 af 65




Kapitel 8: Konklusion 

Formålet med nærværende opgave har været at besvare følgende problemstilling: ”Hvordan kan 

man på baggrund af en diskursteoretisk policyanalyse af debatten om Kvalitetsreformen forstå 

indgåelsen af forhandlinger mellem LO og Regeringen?” Det korte svar er, at indgåelsen af 

forhandlinger mellem LO og Regeringen har kunnet lade sig gøre, fordi der gennem parternes 

diskursive interaktion er skabt en storyline, som tilbyder en fælles forståelse af problemet og 

løsningen af dette, og som samtidig kan rumme aktørernes flertydige fortolkninger af denne fælles 

referenceramme. Aktørerne har med andre ord overvundet deres forskellighed via en diskursivt 

medieret enshed og flertydighed og på baggrund heraf dannet en såkaldt diskurskoalition. 

Besvarelsen af problemstillingen har været tredelt. For det første har den bestået i en identificering 

af de diskursive meningsstrukturer, som ligger til grund for debatten om Kvalitetsreformen. For det 

andet har vi analyseret, hvordan henholdsvis Regeringen og LO anvender og er indlejret i disse 

diskursive meningsstrukturer, samt hvordan man herudfra kan udlede deres fælles referenceramme 

– storylinen. Endelig har vi analyseret, hvordan Regeringen og LO’s diskursive interaktion er 

struktureret omkring storylinen, og hvordan dette har ført til dannelsen af en diskurskoalition. De 

tre delanalyser vil kort blive opsummeret nedenfor. 

Den første delanalyse viste, at debatten om Kvalitetsreformen er struktureret omkring fire diskurser: 

Borgerdiskursen, Medarbejderdiskursen, Markedsdiskursen samt Moderniseringsdiskursen. 

Udledningen af disse fire diskurser havde til formål at danne baggrund for en fastsættelse af, hvilke 

diskursive elementer den storyline, som Regeringen og LO har fundet sammen om, er sammensat 

af. 

Af den anden delanalyse fremgik det, at Regeringens og LO’s anvendelse af og indlejring i 

Medarbejderdiskursen og Borgerdiskursen er stærkt stigende frem mod indgåelsen af 

forhandlingerne, mens deres anvendelse af Markedsdiskursen samt Moderniseringsdiskursen 

omvendt er henholdsvis dalende, fraværende og stagnerende. På den baggrund konkluderede vi, at 

Side 59 af 65




det er elementer fra Medarbejderdiskursen og Borgerdiskursen,, der indgår i aktørernes fælles 

storyline. Endvidere blev det på baggrund af en kvalitativ kodning klart, at de diskursive elementer, 

som storylinen består af, er henholdsvis ”medarbejderne skaber” fra Medarbejderdiskursen og 

”kvalitet for borgerne” fra Borgerdiskursen. Tilsammen danner de to elementer storylinen: 

”Medarbejderne skaber kvalitet for borgerne”. Denne storyline danner således en løst defineret 

ramme for aktørernes fælles forståelse af problemet og løsningen i debatten om Kvalitetsreformen. 

Problemet er manglende ”kvalitet for borgerne” mens løsningen er, at ”medarbejderne skaber 

kvalitet”. 

Tredje delanalyse viste, at LO og Regeringens diskursive interaktion er struktureret omkring 

storylinen. Vi analyserede således både ensheden og flertydigheden, i måden hvorpå LO og 

Regeringen anvender storylinen. Flertydigheden kommer konkret til udtryk ved, at aktørerne 

indholdsudfylder storylinens tomme betegnere – ”medarbejder”, ”kvalitet” og ”borger” – 

forskelligt. Desuden vægtes de forskellige dele af storylinen på forskellig vis, ligesom præmisserne 

for den kausalitet, som storylinen indeholder, fortolkes forskelligt af aktørerne. 

Paradoksalt nok betyder dette, at styrken ved storylinen er dens flertydighed. På trods af, at 

man måske umiddelbart ville forvente, at en meget entydig og præcist afgrænset storyline ville have 

større politisk slagkraft end en vagt defineret og upræcis storyline, forholder det sig lige modsat. De 

flertydige begreber i storylinen gør det nemlig muligt for LO og Regeringen, at blive enige på et 

overordnet begrebsmæssig plan. Derved har indgåelsen af forhandlingerne været mulige, fordi at 

parterne har været enige om, at omdrejningspunktet for forhandlingerne skal være storylinen. Dette 

er årsagen til, at aktører, der tidligere har givet udtryk for meget forskellige interesser, kan finde 

sammen om forhandlinger, der skal munde ud i en forpligtende aftale. Som det ligeledes fremgik af 

analysen, giver storylinens flertydighed imidlertid rig mulighed for debat og konflikt, hvorfor der 

ikke er tale om en harmonisk enighed, men om en vedvarende diskursiv interaktion og fortolkning. 

Det diskursteoretiske udgangspunkt har haft konsekvenser for vores policyanalyses fokus vis-a-vis 

den traditionelle policyanalyse. Således har denne opgave ikke beskæftiget sig med det 

begivenhedsforløb, der starter med den officielle indgåelse af forhandlingerne, men med den 

diskursive proces, som har fundet sted, før aktørerne formelt indgår i den politiske alliance. Vi har 

hermed analyseret den proces, hvor den fælles diskursive meningsstruktur skabes, og som danner 

grundlag for enhver policyformulering. På denne måde slutter vores opgave der, hvor den 

traditionelle policyanalyse normalt har sit begyndelsespunkt. Ligeledes har den diskursteoretiske 

Side 60 af 65




optik medført, at vi ikke har forsøgt at afdække de interessekampe, som er centrum for rationelt 

baserede policyanalyser. Vi har derimod beskæftiget os med den diskursive interaktion og 

tilpasning, som aktørerne gennem deres praksisser indgår i. Dette betyder ikke, at den 

diskursteoretiske tilgang er blind overfor magtkampe. Tværtimod viser den andre arenaer for 

konflikt, som ikke indfanges af den traditionelle policyanalyse. Den diskursteoretiske policyanalyse 

har således sine klare forcer. 

Ud fra et demokratiteoretisk perspektiv, kan der dog rettes flere kritiske anmærkninger. For det 

første medfører storylinens flertydighed en svækkelse af muligheden for oplyst forståelse, idet de 

tomme betegner gør det problematisk at vurdere indholdet af et givent policytiltag. For det andet 

svækker storylinens flertydighed muligheden for accountability, al den stund politikkerne indgår 

bindende aftaler på et løst defineret grundlag og derfor kan fralægge sig policytiltagets 

konsekvenser ud fra et argument om, at aftalen var indgået på andre præmisser, end dem de anså 

som gældende. 

Side 61 af 65




Side 62 af 65




Litteratur 

Bryman, Alan (2004): Social Research Methods, New York: Oxford University Press, second 

edition 

Christensen, Bolette M. (2002): Noter til kritisk diskursanalyse, Institut for Statskundskab ved 

Københavns Universitet: Upubliceret. 

Christensen, Bolette M. (2007): Kritisk diskursanalyse i samfundsforskning – Grundlag, Institut for 

Statskundskab ved Københavns Universitet: Upubliceret. 

Dahl, Robert A. (1989): Democracy and its Critics, New Halen: Yale University Press 

Damgaard, Erik (2003): Folkets styre. Magt og ansvar i dansk politik. Århus: Aarhus Universitetsforlag. 

Emborg, Rasmus (2007, 21. marts): Ingen tvivl om, at Fogh har ”taktiske motiver”, Politikken, 2 

sider 

Fairclough, Norman (1995): Critical Discourse Analysis: The Critical Study of Language, London: 

Longman. 

Fairclough, Norman (2003): Analysing Discourse – Textual analysis for social research, Oxon: 

Routledge 

Gaskell, George & Martin W. Bauer (2000): Qualitative Researching – with text, image and sound, 

London: SAGA Publications Ltd 

Hajer, Maarten A. (1993): Discourse Coalitions and the Institutionalisation of Practice: The Case of 

Acid Rain in Britain, in F. Fischer and J. Forester (eds.), The Argumentative Turn in Policy Analyse 

and Planning, London: UCL Press 

Hajer, Maarten A. (1995): The Politics of Environmental Discourse – Ecological Modernization 

and the Policy Process, New York: Oxford University Press 

Hajer, Maarten A. (2003): A frame in the fields: policymaking and the reinvention of politics, in 

Maarten A. Hajer & Hendrik Wagenaar (eds.), Deliberative Policy Analysis – Understanding 

Governance in the Network Society, Cambridge: Cambridge University Press 

Side 63 af 65




Hajer, Maarten A. (2005): Coalitions, Practices, and Meaning in Environmental Politics: From Acid 

Rain to BSE, i Howarth, David & Jacob Torfing, Discourse theory in European politics – Identity, 

Policy and Governance, New York: Palgrave Macmillan 

Hansen, Allan Dreyer (2004): Diskursteori i: Fuglsang, Lars & Olsen, Poul Bitsch ”Videnskabsteori 

i samfundsvidenskaberne – På tværs af fagkulturer og paradigmer”, Frederiksberg: Roskilde 

Universitetsforlag. 

Innes, Judith E. & David E. Booher (2003): Collaborative policymaking: governance through 

dialogue, in Maartin A. Hajer & Hendrik Wagenaar (eds.), Deliberative Policy Analyse – 

understanding Governance in the Network Society, Cambridge: Cambridge University Press 

Jensen, Hans (2006, 7. november): Finansloven svigter den offentlige velfærd, lokaliseret d. 

13.5.2007 på http://www.lo.dk/view.asp?ID=6890 

Jensen, Mads Mostrup (2007, 11. april): Milliarder til bedre velfærd, lokaliseret d. 15.5.2007 på 

http://www.dk.kl.dk/default.asp?id=77087&oo_id=111 

Jull Christiansen, Flemming (2002): Løsnede bånd? – udviklingen i relationerne mellem politiske 

partier og interesseorganisationer i Danmark 1923-1998, København: Speciale ved Institut for 

Statskundskab, Københavns Universitet 

Kommissorium for Trepartsforhandlinger (2007), lokaliseret den. 13.5.2007 på: 

http://www.kvalitetsreform.dk/page.dsp?page=396 

LO (2006, 31. december): LO’s medlemstal, lokaliseret d. 13.5.2007 på 

www.lo.dk/smcms/Rundt_om_LO/Fakta_og_baggrund/Om_LO/LO_s_medlemstal/Index.htm?ID= 

3367 

Munk Cristiansen, Peter & Asbjørn Sonne Nørgaard (2003): Faste forhold – flygtige forbindelser. 

Stat og interesseorganisationer i Danmark i det 20. århundrede, Århus: Aarhus Universitetsforlag 

Phillips, Louise og Marianne Winther Jørgensen (1999): Diskurs Analyse – som teori og metode, 

Frederiksberg: Roskilde Universitetsforlag 

Rasmussen, Anders Fogh (2006, 16. november), Tag f.eks. Hvidovre Hospital, Politikken, 2 sider 

Torfing, Jacob (2004): Det stille sporskifte i velfærdsstaten, Århus: Aarhus Universitetsforlag 

Torfing, Jacob & Eva Sørensen (2005): Netværksstyring: fra government til governance, 

Frederiksberg: Roskilde Universitetsforlag, 1. udgave 

Side 64 af 65




Alle bilag er vedlagt på CD-rom. 

BILAG 1: Bruttodatasæt 

BILAG 2: Indholdsanalyse af bruttodatasæt 

Bilagsfortegnelse 

BILAG 3: Strategisk sampling til tekstmæssig næranalyse 

BILAG 4: Moderniseringsdiskursen 

BILAG 5: Medarbejderdiskursen 

BILAG 6: Markedsdiskursen 

BILAG 7: Borgerdiskursen 

BILAG 8: Datamateriale fra LO og Regeringen 

BILAG 9: Frekvenstabel over LO’s og Regeringens anvendelse af de fire diskurser fordelt over tid 

BILAG 10: Kvalitativ kodning til udledning af storyline 

BILAG 11: Kommissorium for Trepartsdrøftelser 

Side 65 af 65

Vil du danse, Anders Fogh? - itslearning

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?