pdf, 1 MB - DIIS
pdf, 1 MB - DIIS
pdf, 1 MB - DIIS
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
Europæisering af<br />
forbrugerpolitik<br />
konsekvenser for samspillet mellem forvaltning<br />
og interesseorganisationer i Danmark<br />
Rasmus Bruun Nielsen<br />
&<br />
Zenia Julie Liljeqvist<br />
Vejleder: Karsten Ronit<br />
Speciale ved Institut for Statskundskab<br />
Københavns Universitet<br />
Februar 2005<br />
1
Europæisering af forbrugerpolitik<br />
– konsekvenser for samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer i Danmark<br />
Rasmus Bruun Nielsen & Zenia Julie Liljeqvist<br />
Vejleder: Karsten Ronit<br />
Speciale ved Institut for Statskundskab<br />
Københavns Universitet<br />
Februar 2005<br />
Forsideillustration: Audiovisual Library, Europa-Kommissionen.<br />
Dette speciale foreligger i to udgaver. Den ene er offentligt tilgængelig, og i denne udgave er de interviewede personer<br />
anonymiseret. I den anden udgave, der kun er til vejleder og censor, fremgår interviewpersonernes navn og<br />
ansættelsessted.<br />
3
Abstract<br />
The purpose of this thesis is to investigate whether the increased amount of EU regulation in the field of<br />
consumer policy has led to a Europeanization of consumer politics in Denmark. More specifically the<br />
thesis analyses through which mechanisms the EU affects the relationship between the public<br />
administration and the interest organizations, and how this relationship has undergone changes related<br />
to the growing importance of EU in the area of consumer policy.<br />
The theoretical approach of the thesis is based on Europeanization theory. While this theory has often<br />
been used to study the Europeanization of policies, relatively little attention has been paid to politics. To<br />
strengthen the analytical power of Europeanization theory in relation to our topic of research we have<br />
combined it with elements from theories within the field of public administration and interest<br />
representation – specifically Neo-corporatism and the Network Approach.<br />
The analysis shows that the EU affects Danish consumer politics through the mechanisms positive and<br />
negative integration, framing, and new incentives though these are not equally important. This EU<br />
influence has led to important changes in the relationship between the public administration and the<br />
interest organizations, yet the analysis also shows a high degree of continuity.<br />
Overall, close ties between the public administration and the interest organizations continue to exist but<br />
as a consequence of Europeanization we find a growing difference between the large and strong<br />
organizations that have regular and institutionalized contacts with the administration, and the smaller<br />
and less privileged organizations that do not possess the resources needed to participate. Secondly, for<br />
the largest organizations the Danish decision making process is of less importance as an increasing<br />
number of decisions are now taken at the EU-level. Hence, the organizations increasingly direct their<br />
attention towards the EU rather than exclusively towards the Danish public administration.<br />
5
INDHOLDSFORTEGNELSE<br />
1. INDLEDNING .................................................................................................................................................... 9<br />
1.1 UDDYBNING AF PROBLEMFORMULERINGEN OG DENS CENTRALE BEGREBER...............................................11<br />
1.2 AFGRÆNSNINGER ..........................................................................................................................................13<br />
1.3 SPECIALETS OPBYGNING ................................................................................................................................14<br />
2. METODISKE OVERVEJELSER ......................................................................................................................15<br />
2.1 METODISKE OVERVEJELSER VEDRØRENDE TEORIVALG.................................................................................15<br />
2.2 CASESTUDIET SOM ANALYSESTRATEGI..........................................................................................................16<br />
2.3 INTERVIEWET SOM DATAINDSAMLINGSMETODE ...........................................................................................21<br />
2.4 KILDER OG KILDEKRITIK................................................................................................................................23<br />
3. SPECIALETS ANALYSERAMME – TEORIER OM EUROPÆISERING..................................................27<br />
SAMT FORVALTNING OG INTERESSEORGANISATIONER .....................................................................27<br />
3.1 EUROPÆISERINGSDEBATTEN .........................................................................................................................28<br />
3.2 TEORIER OM SAMSPILLET MELLEM FORVALTNING OG INTERESSEORGANISATIONER ...................................37<br />
3.3 SPECIALETS SAMLEDE ANALYSEMODEL.........................................................................................................50<br />
4. FORBRUGERPOLITIK, ORGANISATIONER OG FORVALTNING I DANMARK ..............................53<br />
4.1 INTERESSEORGANISATIONER OG FORVALTNING I DANMARK – EN TRADITION UNDER OPBRUD? ................53<br />
4.2 DET DANSKE EU-KOORDINATIONSSYSTEM ...................................................................................................56<br />
4.3 FORBRUGERPOLITIK I DANMARK ..................................................................................................................59<br />
5. FORBRUGERPOLITIK I EU............................................................................................................................64<br />
5.1 EU OG FORBRUGERNE – TRAKTATER OG POLITIKKER...................................................................................64<br />
5.2 INSTITUTIONER OG AKTØRER.........................................................................................................................70<br />
5.3 DEL-KONKLUSION – FRA TØVENDE SKRIDT TIL MARKANT STYRKELSE AF FORBRUGERPOLITIKKEN............72<br />
6. EUROPÆISERINGSMEKANISMER..............................................................................................................74<br />
6.1 POSITIV OG NEGATIV INTEGRATION...............................................................................................................74<br />
6.2 FRAMING........................................................................................................................................................77<br />
6.3 EU SOM KILDE TIL INCITAMENTER ................................................................................................................79<br />
6.4 DEL-KONKLUSION – PÅVIRKNING FRA STIGENDE EU-REGULERING OG NYE INCITAMENTER ......................82<br />
7. EUROPÆISERINGENS KONSEKVENSER...................................................................................................84<br />
7.1 MEDLEMSKAB ................................................................................................................................................85<br />
7.2 INTERAKTIONSFORM......................................................................................................................................90<br />
7.3 GRAD AF KONSENSUS/KONFLIKT ..................................................................................................................98<br />
7.4 DELKONKLUSION – AKTØRERNES HÅNDTERING AF EUROPÆISERINGEN OG DENS KONSEKVENSER ..........104<br />
6
8. FORBRUGERKØBSDIREKTIVET OG KØBELOVEN ..............................................................................108<br />
8.1 DANSK KØBELOVGIVNING – HISTORISK SET.................................................................................................109<br />
8.2 GRØNBOGEN – PROCESSEN FREM TIL ET DIREKTIVFORSLAG.......................................................................110<br />
8.3 FORBRUGERKØBSDIREKTIVET – DEN EUROPÆISKE BESLUTNINGSPROCES ..................................................112<br />
8.4 KØBELOVEN – DEN DANSKE IMPLEMENTERINGSPROCES.............................................................................119<br />
8.5 ANALYSE OG VURDERING AF SAMSPILLET...................................................................................................123<br />
8.6 DEL-KONKLUSION – EUROPÆISERINGENS BETYDNING I FORBINDELSE MED KØBELOVEN .........................129<br />
9. FORBUDSDIREKTIVET OG FORBUDSLOVEN .......................................................................................132<br />
9.1 BAGGRUNDEN FOR FORBUDSDIREKTIVET ...................................................................................................133<br />
9.2 GRØNBOGEN – PROCESSEN FREM TIL ET DIREKTIVFORSLAG.......................................................................133<br />
9.3 FORBUDSDIREKTIVET – DEN EUROPÆISKE BESLUTNINGSPROCES ...............................................................134<br />
9.4 FORBUDSLOVEN – DEN DANSKE IMPLEMENTERINGSPROCES ......................................................................138<br />
9.5 ANALYSE OG VURDERING AF SAMSPILLET...................................................................................................142<br />
9.6 DEL-KONKLUSION – EUROPÆISERINGENS BETYDNING I FORBINDELSE MED FORBUDSLOVEN...................148<br />
9.7 SAMMENLIGNING AF DE TO CASES – LIGHEDER OG FORSKELLE..................................................................150<br />
10. FORKLARINGER PÅ KONTINUITET OG FORANDRING – EN DISKUSSION ...............................153<br />
10.1 POLITISK KULTUR OG UFORMELLE INSTITUTIONER ...................................................................................153<br />
10.2 COST/BENEFIT-BALANCE ...........................................................................................................................155<br />
10.3 LÆRING......................................................................................................................................................160<br />
10.4 DELKONKLUSION – FORKLARINGER PÅ UDVIKLINGEN.............................................................................161<br />
11. KONKLUSIONER .........................................................................................................................................162<br />
11.1 SPECIALETS RESULTATER – EUROPÆISERINGEN AF FORBRUGERPOLITIK I DANMARK .............................162<br />
11.2 GENERALISÉRBARHEDEN AF SPECIALETS RESULTATER.............................................................................166<br />
11.3 SPECIALETS RESULTATER OG EUROPÆISERINGSDEBATTEN – EMPIRISKE INDSIGTER ...............................167<br />
11.4 SPECIALETS RESULTATER OG EUROPÆISERINGSDEBATTEN – TEORETISKE INDSIGTER.............................168<br />
11.5 PERSPEKTIVERING ......................................................................................................................................169<br />
LITTERATUR ......................................................................................................................................................171<br />
ARKIVHENVISNINGER – KØBELOVEN ................................................................................................................178<br />
ARKIVHENVISNINGER – FORBUDSLOVEN ..........................................................................................................180<br />
BILAG ...................................................................................................................................................................182<br />
BILAG 1 – LISTE OVER INFORMANTER ...............................................................................................................183<br />
BILAG 2 – DIREKTIVER OG FORORDNINGER MED BETYDNING FOR FORBRUGEROMRÅDET OG DE TILHØRENDE<br />
DANSKE LOVE .....................................................................................................................................................184<br />
BILAG 3 – DELTAGENDE ORGANISATIONER I FORBINDELSE MED KØBELOVEN................................................187<br />
BILAG 4 – DELTAGENDE ORGANISATIONER I FORBINDELSE MED FORBUDSLOVEN..........................................188<br />
BILAG 5 – LISTE OVER DIREKTIVER OMFATTET AF ARTIKEL 1 I FORBUDSDIREKTIVET .....................................189<br />
7
Liste over forkortelser<br />
AE: Arbejderbevægelsens Erhvervsråd<br />
AEC: Association of European Consumers<br />
ANEC: European Association for the Co-ordination of Consumer Representation in Standardisation<br />
BEUC: Bureau Européen des Unions de Consommateurs<br />
(the European Consumers' Organisation)<br />
BFE: Brancheorganisationen ForbrugerElektronik<br />
COREPER: Comité des Representatives Permanente (De Faste Repræsentanters Komité)<br />
DAF: Danmarks Automobilforhandler Forening<br />
DHS: Dansk Handel og Service<br />
DI: Dansk Industri<br />
EACEM: The European Association of Consumer Electronics Manufacturers<br />
EICTA: European Information & Communications Technology Industry Association<br />
EU: Den Europæiske Union<br />
Eurochambres: The Association of European Chambers of Commerce and Industry<br />
FBR: Forbrugerrådet<br />
FDB: Fællesforeningen af Danske Brugsforeninger<br />
FDM: Forenede Danske Motorejere<br />
FEHA: Foreningen af fabrikanter og importører af elektriske husholdningsapparater<br />
FS: Forbrugerstyrelsen<br />
FV: Forvaltning<br />
HTS: Handel, Transport og Serviceerhvervene (tidl. Handelskammeret og Horesta)<br />
IO: Interesseorganisation<br />
JM: Justitsministeriet<br />
Kommissionen: Europa-Kommissionen<br />
Parlamentet: Europa-Parlamentet<br />
Rådet: Ministerrådet<br />
UNICE: Union des Industries de la Communauté Européenne<br />
(Union of Industrial and Employers Confederations of Europe)<br />
ØEM: Økonomi- og Erhvervsministeriet<br />
8
KAPITEL 1<br />
Indledning<br />
Dette speciales ambition er at undersøge den Europæiske Unions påvirkning af samspillet mellem<br />
forvaltning og interesseorganisationer på forbrugerområdet i Danmark.<br />
I de senere år har der været en stigende opmærksomhed omkring den europæiske integrations<br />
påvirkning af og konsekvenser for medlemsstaterne – et emne der rummes i begrebet europæisering.<br />
Forskningens fokus er således til en vis grad flyttet fra forsøg på at beskrive og karakterisere, hvilken<br />
type samarbejde den Europæiske Union (EU) udgør, til undersøgelser af hvilke effekter og<br />
konsekvenser samarbejdet i EU har for omgivelserne, særligt for medlemsstaterne (Caporaso 1996, cf.<br />
Featherstone 2003: 4).<br />
Debatten har især handlet om, hvordan europæiseringen har påvirket politikker og administrative<br />
strukturer, mens politiske processer, herunder samspillet mellem nationale aktører, kun har fået<br />
sparsom opmærksomhed. Enkelte internationale europæiseringsforskere har dog beskæftiget sig med<br />
samspillet mellem interesseorganisationer og forvaltning på nationalt plan. Disse forskeres resultater<br />
peger alle på, at der sker ændringer af samspillet som følge af europæiseringen, men de nærmere<br />
udviklingstræk er der ikke enighed om.<br />
Wolfgang Streeck og Philippe C. Schmitter har således hævdet, at integrationen i EU og særligt Det<br />
Indre Marked undergraver de tætte korporative relationer mellem forvaltning og interesseorganisationer<br />
i medlemsstaterne. Der sker en udvikling ”From National Corporatism to Transnational Pluralism”<br />
(Streeck og Schmitter 1991). Anton Pelinka (1999) mener ligeledes, at europæiseringen har været med<br />
til at opbløde eller udvande den østrigske form for ’hård’ korporatisme. Herimod peger Falkner (1997,<br />
2001) på, at der ikke på EU-niveau findes én model for det offentligt-private samspil, der medfører<br />
konvergens eller en generel tilbagegang for den nationale korporatisme. I stedet eksisterer en lang række<br />
’modeller’ på sektorniveau i EU, der udøver et vist pres for konvergens på de tilsvarende nationale<br />
sektorområder. På nogle områder har EU således ført til mere korporatisme på nationalt plan og på<br />
andre områder til mindre.<br />
9
En række andre forfattere har peget på, at europæiseringen har ført til forskydninger i magtforholdet<br />
mellem samspillets aktører. Ifølge Edgar Grande (1996) er forvaltningen således blevet styrket overfor<br />
organisationerne, idet den har opnået en større selvstændighed som følge af deltagelsen i europæiske<br />
beslutningsprocesser. Wessels et al. (2003) og Schmitter og Grote (1997) mener derimod, at<br />
interesseorganisationerne er blevet relativt styrket. Sidstnævnte peger på, at forvaltningen er blevet mere<br />
afhængig af tilslutning fra organisationerne på grund af den stigende mængde af EU-forpligtelser, mens<br />
Wessels et al. mener, at interesseorganisationerne er blevet styrket på grund af deres evne til at tilpasse<br />
sig de nye vilkår for indflydelse, som EU’s vidtfavnende beslutningssystem har medført.<br />
Den internationale europæiseringsforskning har således forskellige opfattelser af, hvilken betydning<br />
europæiseringen har for samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer i medlemsstaterne.<br />
Emnet har imidlertid også været genstand for interesse fra danske forskere, og det er også meget<br />
relevant i forhold til en dansk kontekst, da Danmark har en lang tradition for inddragelse af<br />
organisationerne i et tæt institutionaliseret samarbejde med forvaltningen. Interesseorganisationerne<br />
inddrages i forberedelsen og gennemførelsen af offentlig politik på en lang række politikområder, og<br />
inddragelsen af organisationerne er derfor et vigtig karakteristikum ved den danske måde at lave politik<br />
på.<br />
I en række spørgeskemaundersøgelser blandt organisationerne er det således blevet undersøgt,<br />
hvorledes Danmarks medlemskab af EU har påvirket samspillet mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer. Disse undersøgelser viser en markant stigning i interesseorganisationernes<br />
orientering imod EU-beslutningsprocessen (Sidenius 1998; Christiansen og Nørgaard 2003a). Denne<br />
stigning er ifølge disse undersøgelser imidlertid ikke sket på bekostning af forholdet til den danske<br />
forvaltning, hvilket også bekræftes i en spørgeskemaundersøgelse blandt forvaltningsenhederne<br />
(Pedersen 2002: 170). Kontakten er i dag endvidere i høj grad blevet institutionaliseret i kraft af<br />
specialudvalgene, hvor organisationerne inddrages i den danske EU-koordination 1 .<br />
Disse danske undersøgelser har et overordnet fokus, idet de sigter på at dække samtlige<br />
forvaltningsenheder og interesseorganisationer, og da de baserer sig på spørgeskemaundersøgelser som<br />
kildemateriale. Med disse undersøgelser kan der dermed afdækkes mere generelle tendenser vedrørende<br />
europæiseringens påvirkning af samspillet mellem organisationerne og forvaltningen, men mere<br />
konkrete, detaljerede processer på enkelte politikområder indfanges ikke af denne undersøgelsesmetode.<br />
1 Den danske koordinationsprocedure, herunder specialudvalgenes rolle, beskrives i afsnit 4.2.<br />
10
I dette speciales undersøgelse af europæiseringen af samspillet mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer vil vi forsøge at trænge dybere ned i forståelsen af de underliggende processer og<br />
udviklingstræk, end det har været muligt i de nævnte studier. Frem for brede spørgeskemaundersøgelser<br />
vil vi derfor fokusere på en enkelt case – forbrugerpolitik – som vi vil undersøge ved hjælp af kvalitative<br />
interviews og arkivstudier af to konkrete sagsforløb.<br />
Forbrugerpolitik er et relativt uudforsket område i den danske politologiske forskning på trods af, at det<br />
er et sektorområde med stor betydning for alle borgere. Forbrugerlovgivningen vedrører således en lang<br />
række forhold med betydning i hverdagen, herunder varekøb og -salg, markedsføring, produktsikkerhed<br />
m.v. Dansk forbrugerpolitik er endvidere et område med tradition for en høj grad af inddragelse af<br />
interesseorganisationer. Den europæiske integrationsproces har imidlertid medført, at området i dag i<br />
stigende omfang er underlagt EU-regulering. Initiativer og lovforslag på forbrugerområdet stammer ofte<br />
fra EU, og dette afspejles i, at mange af de centrale love på forbrugerområdet er baseret på direktiver.<br />
Det er derfor vigtigt og interessant at undersøge, hvilke konsekvenser det har for de politiske aktørers<br />
samspil og tilblivelsen af forbrugerpolitik og -lovgivning i Danmark, at EU i stigende omfang<br />
beskæftiger sig med og lovgiver på forbrugerområdet.<br />
Specialets problemformulering er derfor:<br />
Hvilke konsekvenser har europæiseringen for samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer på det<br />
forbrugerpolitiske område i Danmark, og hvordan kan europæiseringen og dens konsekvenser forklares ud fra en<br />
kombination af europæiseringsteori og teorier om forvaltning og interesseorganisationer?<br />
Problemformuleringens uafhængige variabel er således europæiseringen, mens den afhængige variabel er<br />
samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer. Nedenfor vil vi nærmere uddybe betydningen<br />
af de centrale begreber i problemformuleringen. Vi vil endvidere foretage en række afgrænsninger i<br />
forhold til specialets problemstilling for endelig at afslutte kapitlet med en gennemgang af specialets<br />
struktur.<br />
1.1 Uddybning af problemformuleringen og dens centrale begreber<br />
Et helt centralt begreb i specialets problemstilling er europæisering. Begrebet diskuteres nærmere og<br />
defineres i afsnit 3.1.1. Her skal dog nævnes, at europæisering i specialet bliver opfattet som en ekstern<br />
forandringsimpuls for de nationale aktører i medlemsstaterne.<br />
11
I specialet vil vi analysere et enkelt politikområde, forbrugerpolitik. Forbrugerpolitik kan siges at vedrøre<br />
alle de aspekter af samfundslivet, hvor borgerne agerer som forbrugere. Dette gælder alt fra patienter på<br />
sygehuse og kunder i banker til internethandel og ’politisk forbrug’. Den danske Forbrugerkommission,<br />
der blev nedsat i 1969 af regeringen og Folketinget for at kulegrave forbrugerområdet og stille forslag til<br />
ændringer af lovgivning og praksis, definerede således forbrugerpolitik ”ved den synsvinkel, der anlægges på<br />
fænomener og problemer, når de anskues af borgere i deres egenskab af forbrugere” (Forbrugerkommissionen<br />
1977: 127). Dette er en meget bred definition, hvor et stort antal samfundsproblemer kan inkluderes.<br />
For at skabe analytisk klarhed kan det være hensigtsmæssigt med en snævrere og mere præcis<br />
definition. Det kan imidlertid være uklart, hvornår en lov hører under forbrugerpolitik, da der som<br />
oftest udover forbrugerbeskyttelse også vil indgå andre hensyn, fx erhvervs- og markedshensyn, der i<br />
nogle tilfælde vil veje tungere. Når vi i dette speciale bruger begrebet forbrugerpolitik henvises derfor til<br />
de aspekter af offentlig politik, hvor der formuleres bindende regler, hvori eksplicit indgår<br />
forbrugerbeskyttende hensyn. Forbrugerbeskyttelse er således ikke nødvendigvis eneste eller tungeste<br />
hensyn, men skal indgå for at der er tale om forbrugerpolitik. Med definitionen ser vi endvidere kun på<br />
den del af forbrugerpolitikken, der vedrører offentlig politik frem for fx enkelte virksomheders eller<br />
forbrugeres handlinger 2 .<br />
For at kunne undersøge europæiseringen af samspillet på det forbrugerpolitiske område i Danmark<br />
analyseres en række interviews med repræsentanter for de centrale aktører på området samt to konkrete<br />
sagsforløb – processerne i forbindelse med vedtagelsen og den efterfølgende implementering 3 af<br />
Forbrugerkøbsdirektivet og Forbudsdirektivet. Disse to del-cases er udvalgt strategisk for at styrke<br />
generalisérbarheden af specialets resultater i forhold til forbrugerpolitik generelt (se kapitel 2).<br />
På det forbrugerpolitiske område vil vi undersøge samspillet mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer. Med samspil mener vi alle de formelle eller uformelle kontakter af forskellig<br />
karakter, der eksisterer mellem forvaltningen og interesseorganisationerne.<br />
I forhold til forvaltningen hører forbrugerpolitik, hvad angår civilretlige forhold, under Justitsministeriet.<br />
Den offentligretlige del af forbrugerpolitikken hørte indtil regeringsrokaden 2. august 2004 under<br />
Økonomi- og Erhvervsministeriet. Det er derfor disse forvaltningers relation til<br />
interesseorganisationerne, der undersøges i specialet, og som der hentydes til med begrebet forvaltning.<br />
Økonomi- og Erhvervsministeriet samlede langt de fleste forbrugerpolitiske opgaver i<br />
2 Se også Ronit 2003 og Kallestrup 2004 for lignende definitioner.<br />
3 EU-direktiver skal – i modsætning til forordninger – implementeres i national lovgivning. Med begrebet implementering<br />
henviser vi udelukkende til den proces i Danmark, hvor et EU-direktiv gennemføres i dansk ret.<br />
12
Forbrugerstyrelsen, mens Justitsministeriet ikke har uddelegeret disse opgaver til styrelsesniveau. Ved<br />
regeringsrokaden blev den offentligretlige del overført til det nyoprettede Ministeriet for Familie- og<br />
Forbrugeranliggender 4 .<br />
På det forbrugerpolitiske område kan man skelne mellem de interesseorganisationer, der varetager<br />
forbrugerinteresser og dem, der varetager erhvervslivets interesser. Til den første kategori hører først og<br />
fremmest Forbrugerrådet, der er en paraplyorganisation for 26 landsdækkende organisationer og seks<br />
lokale forbrugergrupper. Det er den helt centrale forbrugerorganisation i Danmark, der er engageret i<br />
alle væsentlige forbrugerpolitiske spørgsmål. Erhvervslivet har ikke på samme måde én organisation,<br />
der varetager dets forbrugerpolitiske interesser og kan heller ikke i alle spørgsmål siges at have én<br />
interesse. Nogle af erhvervslivets hovedaktører på det forbrugerpolitiske område er Dansk Industri (DI),<br />
Dansk Handel og Service (DHS) samt Handel, Transport og Serviceerhvervene (HTS).<br />
Specialets teoretiske analyseramme er udviklet med brug af europæiseringsteori samt de to teorier neokorporatisme<br />
og netværkstilgangen, der specifikt beskæftiger sig med forvaltningen og<br />
interesseorganisationerne. Teorierne diskuteres i kapitel 3, hvor specialets samlede analysemodel<br />
opstilles.<br />
Vi vil analysere de konsekvenser, europæiseringen har for samspillet mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer. Dette refererer til ændringer af samspillet som følge af EU’s påvirkning. Med<br />
andre ord bygger specialet på en forventning om ændringer af samspillet som følge af europæiseringen.<br />
I teorikapitlet vil vi derfor som et led i den samlede analysemodel opstille en analysetypologi, der skal<br />
bruges til at kategorisere og analysere disse ændringer.<br />
Endelig vil vi forklare europæiseringen og dens konsekvenser. Vi ønsker således at diskutere, hvilken<br />
form for påvirkning europæiseringen indebærer samt forskellige faktorer, der kan have en betydning for<br />
karakteren af europæiseringens konsekvenser for samspillet.<br />
1.2 Afgrænsninger<br />
Beslutningsprocesser på EU-niveau gøres ikke til genstand for en selvstændig undersøgelse i dette<br />
speciale. EU-niveauet inddrages i det omfang, det er relevant i forhold til analysen af det danske<br />
samspil, men en nærmere analyse af beslutningsprocesserne i EU ligger uden for problemstillingens<br />
område.<br />
4 De sagsforløb, vi undersøger, fandt sted, mens Økonomi- og Erhvervsministeriet havde ansvaret for denne del af<br />
forbrugerpolitikken. Det vil derfor være Økonomi- og Erhvervsministeriets frem for Familie- og Forbrugerministeriets samspil<br />
med interesseorganisationerne, der undersøges i specialet.<br />
13
Specialet vedrører samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer i Danmark. Disse aktørers<br />
relationer til Folketinget eller andre nationale aktører, fx medierne, vil kun perifert blive berørt, og kun<br />
når dette har direkte relevans for problemstillingen.<br />
Endelig vil vi heller ikke beskæftige os med interesseorganisationernes relationer til deres eventuelle<br />
medlemsorganisationer. Vi vil således kun beskæftige os med deres eksterne relationer, herunder både<br />
det danske samspil og kontakten til aktører i EU.<br />
1.3 Specialets opbygning<br />
Efter denne indledning vil vi kort skitsere strukturen i specialet. Kapitel 2 indeholder en række<br />
metodiske overvejelser om teorivalg, casestudiet som analysestrategi, brug af interviews og endelig<br />
kilder og kildekritik. På baggrund af en diskussion af forskellige europæiseringsteorier samt af neokorporatisme-<br />
og netværkstilgangen udvikles i kapitel 3 specialets teoretiske analysemodel.<br />
Som baggrund for analysen beskrives i kapitel 4 udviklingen i samspillet mellem forvaltning og<br />
organisationer i Danmark generelt samt udviklingen af forbrugerpolitik som selvstændigt<br />
politikområde. Herefter undersøger vi i kapitel 5 forbrugerpolitikkens udvikling i EU, hvilket vil udgøre<br />
grundlaget for de følgende kapitlers analyse af, hvordan EU påvirker samspillet mellem forvaltning og<br />
organisationer på det danske forbrugerpolitiske område, og hvilke konsekvenser dette har.<br />
I kapitel 6 analyserer vi på baggrund af en række interviews med centrale aktører, hvorledes EU<br />
påvirker det forbrugerpolitiske område i Danmark og det danske samspil, det vil sige, gennem hvilke<br />
mekanismer europæiseringen virker. Dernæst analyserer vi i de efterfølgende tre kapitler, hvilke<br />
konsekvenser europæiseringen har haft for samspillet på det forbrugerpolitiske område i Danmark.<br />
Analysen i kapitel 7 baseres også på interviews, og formålet med kapitlet er at afdække, hvordan<br />
aktørerne generelt håndterer påvirkningen fra EU, og om denne påvirkning har forårsaget ændringer i<br />
samspillet. I kapitel 8 og 9 undersøges europæiseringens betydning for samspillet via detaljerede<br />
analyser af specifikke sagsforløb i forbindelse med vedtagelsen og implementeringen af to EU-direktiver<br />
– Forbrugerkøbsdirektivet og Forbudsdirektivet. Desuden undersøges det, om indsigter og resultater<br />
opnået på baggrund af den overordnede interviewanalyse finder støtte i disse to konkrete del-cases.<br />
Analysen afsluttes med kapitel 10, hvor resultaterne diskuteres på baggrund af en række forklarende<br />
faktorer, og endelig indeholder kapitel 11 specialets samlede konklusioner.<br />
14
KAPITEL 2<br />
Metodiske overvejelser<br />
I dette kapitel vil en række metodiske overvejelser vedrørende specialet blive diskuteret. Kapitlet<br />
indledes med nogle overvejelser om valg og brug af teori. Dernæst diskuteres fordele og ulemper ved<br />
casestudiet som analysestrategi, og hvilken type casestudie vi foretager. Herefter begrundes valget af<br />
caseområde og del-cases, og dernæst diskuteres mulighederne for at kunne generalisere på baggrund af<br />
vores analyseresultater. Efterfølgende diskuteres interviewet som dataindsamlingsmetode og vores valg<br />
af informanter. Endelig afsluttes kapitlet med nogle overvejelser vedrørende kilder og kildekritik.<br />
2.1 Metodiske overvejelser vedrørende teorivalg<br />
Den overordnede teoretiske ramme for specialet er europæiseringsteori, der, som det beskrives i kapitel<br />
3, bruges til at begrebsliggøre og forklare, hvorledes processer på EU-niveau påvirker nationale aktører<br />
og institutioner. Inden for europæiseringsteorien trækker vi på flere forskellige forskeres bidrag, men<br />
fælles for dem alle er, at de ligger inden for samme europæiseringsperspektiv, hvis fokus er nationale<br />
forandringer forårsaget af udviklingen i EU (jf. afsnit 3.1). Endvidere kan forfatterne siges at bygge<br />
videre på og supplere hinandens forskning, så vi finder det hensigtsmæssigt ikke kun at nøjes med ét<br />
bidrag. De har forskellige styrker, der tilsammen kan forbedre den teoretiske ramme.<br />
Specialets mere præcise fokus er samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer. Dette<br />
område er imidlertid teoretisk underbelyst i europæiseringslitteraturen, der derfor vil blive kombineret<br />
med elementer fra teorier, der specifikt beskæftiger sig med forholdet mellem interesseorganisationer og<br />
forvaltningen, neo-korporatismen og netværkstilgangen.<br />
Merete Watt Boolsen peger netop på, at det kan være hensigtsmæssigt at kombinere flere forskellige<br />
teorier ”I stedet for at anskue teorier med forskellige forklaringer på samme fænomen som konkurrerende, kan de<br />
anvendes som supplerende forklaringer. Ved at benytte flere teorier til at belyse samme fænomen fås en bredere<br />
forståelse [og] fortolkningsramme” (Boolsen 2004: 71). Vi mener på samme måde, at vi ved at kombinere<br />
15
de nævnte teorier og skabe vores egen teoriramme, der er målrettet specialets problemstilling, kan<br />
belyse problemstillingen fra flere vinkler og dermed opnå en større forståelse.<br />
Ved kombination af flere forskellige teoriretninger bør man naturligvis overveje, om teorierne bygger på<br />
grundantagelser, der er forenelige eller modstridende. I forhold til kombinationen af<br />
europæiseringsteori og interessegruppeteori synes der ikke at være de store problemer, idet deres fokus<br />
og det der ønskes forklaret er forskelligt. Der er således ingen modstridende antagelser om samme<br />
fænomen eller genstandsfelt, der kunne gøre dem uforenelige. At inddrage både neo-korporatismen og<br />
netværkstilgangen mener vi heller ikke udgør et problem. De anskuer ganske vist forholdet mellem<br />
forvaltning og interesseorganisationer forskelligt, men på en række områder ligner de alligevel<br />
hinanden, og som det vil blive vist i afsnit 3.2, opererer de to tilgange med mange af de samme variable.<br />
Tilgangene er da også blevet kombineret af andre forskere (se fx Falkner 2001).<br />
2.2 Casestudiet som analysestrategi<br />
2.2.1 Hvad er et casestudie, og hvorfor er det relevant for specialets problemstilling?<br />
Dette speciales overordnede metodiske tilgang er et casestudie. Et casestudie er en dybdegående og<br />
detaljeret undersøgelse af et enkelt område og kan defineres som ”an empirical inquiry that investigates a<br />
contemporary phenomenon within its real-life context, especially when the boundaries between phenomenon and<br />
context are not clearly evident” (Yin 1994: 13). Casestudiet er således en metode til at få viden om et<br />
nutidigt sammensat og komplekst fænomen, der ikke uden problemer kan isoleres fra dets kontekst, og<br />
det muliggør en tilbundsgående og detaljeret forståelse af sådanne komplekse problemstillinger<br />
(Boolsen 2004: 34). Casestudier er derfor velegnede til at undersøge, hvordan den uafhængige variabel<br />
påvirker den afhængige variabel, da det er muligt at spore de processer, der førte til et givent resultat<br />
(process tracing) (Van Evera 1997: 54f).<br />
Europæiseringen af samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer på forbrugerområdet er en<br />
sådan kompleks problemstilling, der indeholder mange forskellige variable, og som vanskeligt kan<br />
isoleres fra sin kontekst, der bl.a. udgøres af forvaltningens og interesseorganisationernes politiske<br />
kontekst (Folketing, regering, medlemsorganisationer) og den bredere internationale kontekst<br />
(internationalisering, globalisering). Det er samtidig et område, der kun vanskeligt lader sig belyse<br />
gennem statistiske analyser og survey-undersøgelser, da disse i modsætning til casestudiet kun i<br />
begrænset omfang giver mulighed for at afdække komplekse processer og årsagssammenhænge, såsom<br />
16
hvordan en uafhængig variabel (her europæiseringen) påvirker dens afhængige variabel (samspillet<br />
mellem forvaltning og interesseorganisationer i Danmark).<br />
2.2.2 Hvad kan være problemerne ved et casestudie, og udgør de i virkeligheden så stort et problem?<br />
Der er imidlertid fra flere sider blevet rejst kritik mod casestudiet, der er vigtig at holde sig for øje, når<br />
man anvender denne tilgang. For det første er der blevet argumenteret for, at casestudier ikke kan<br />
bibringe viden, der rækker ud over den enkelte case, og at man derfor ikke kan generalisere fra en eller<br />
få cases (Flyvbjerg 1991: 145; Van Evera 1997: 53). Det er korrekt, at en årsagssammenhæng fundet på<br />
baggrund af et casestudie af et enkelt fænomen ikke direkte kan siges at gælde for alle lignende<br />
fænomener, eller at der på baggrund heraf kan opstilles statistiske sandsynligheder for dette.<br />
Casestudier svarer således ikke til kvantitative stikprøver, der kan generaliseres til en hel population<br />
(statistisk generalisering). Casestudier kan derimod anvendes til at foretage en analytisk generalisering,<br />
hvor forskeren sandsynliggør eller underbygger årsagssammenhænge, der også kan formodes at gælde<br />
for cases med lignende karakteristika, hvilket eventuelt efterfølgende kan efterprøves via nye casestudier<br />
eller andre metoder (Yin 1994: 10, 36f).<br />
For det andet er tilgangen blevet kritiseret for at indeholde bias, idet det hævdes, at udøverne har en<br />
tendens til at udvælge cases eller data, der verificerer deres forudfattede opfattelser eller teoretiske<br />
udgangspunkt (Flyvbjerg 1991: 154; Yin 1994: 9f). Dette problem er imidlertid ikke unikt for<br />
casestudier, men findes i forbindelse med alle typer af undersøgelsesdesign. Flyvbjerg fremhæver<br />
endvidere, at casestudier snarere end verifikation har en tendens til falsifikation pga. dets intensive og<br />
dybdeborende karakter, der ofte bevirker, at forskeren må revurdere, justere eller forkaste forudfattede<br />
opfattelser. Sandsynligheden for at forudfattede opfattelser eller konstruerede kategorier overlever<br />
gennem eksempelvis store spørgeskemaundersøgelser er større, idet forskeren ikke kommer i direkte<br />
kontakt med de studerede subjekter (Flyvbjerg 1991: 155).<br />
2.2.3 Hvilken type casestudie har vi at gøre med?<br />
Der findes i metodelitteraturen adskillige kategoriseringer af forskellige casestudie-typer (se eksempelvis<br />
Pedersen 1977; Flyvbjerg 1991; Yin 1994; Boolsen 2004). Mogens N. Pedersen skelner mellem 4<br />
forskellige forskningsmæssigt værdifulde casestudie-typer: Fortolkende casestudier, teoriafprøvende<br />
casestudier, afvigende eller kritiske casestudier og endelig teori- eller hypotesegenererende casestudier<br />
(Pedersen 1977: 244f). Mens de sidste tre typer har en teori-skabende rolle, har den første type, det<br />
fortolkende casestudie, en teori-forbrugende rolle, hvor en eller flere allerede eksisterende teorier<br />
benyttes til at fortolke eller forstå en situation. Begge roller betegner Pedersen som legitime.<br />
17
Dette speciales casestudie kan med et enkelt forbehold placeres indenfor den teori-forbrugende,<br />
fortolkende type. Formålet er at beskrive, fortolke og forklare et enkelt fænomen, europæiseringen af<br />
samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer i Danmark. For at opnå dette benytter vi os af<br />
allerede eksisterende teorier, men disse kombineres og udbygges til en analyseramme, som er vores<br />
egen. Man kan således sige, at vi har et fortolkende casestudie, i den forstand at vi anvender<br />
eksisterende teorier til at fortolke et fænomen, men det indeholder et teori-skabende element, idet vi<br />
udbygger teorien ved at kombinere teoretiske indsigter fra forskellige tilgange til en samlet<br />
analysemodel, som efterfølgende vurderes.<br />
Inden for de forskellige casestudie-typer kan man endvidere skelne mellem enkelt casestudier (single<br />
case studies) og multiple casestudier (multiple case studies), hvor der gennemføres flere casestudier til<br />
belysning af én overordnet problemstilling (Yin 1994: 38ff). Idet vi inden for vores bredere<br />
problemstilling om europæiseringen af samspillet mellem interesseorganisationer og forvaltning har<br />
udvalgt ét område som nærmere analysefelt, det danske forbrugerområde, har vi at gøre med et enkelt<br />
casestudie.<br />
Inden for vores udvalgte case fokuserer vi imidlertid på to underområder, eller del-cases, som vi vil<br />
benævne dem i det følgende. De to del-cases er processerne omkring tilblivelsen af hhv. Købeloven og<br />
Forbudsloven fra de første initiativer på EU-niveau til den endelige vedtagelse af lovene i det danske<br />
Folketing (nærmere om valget af disse, se nedenfor). Specialets undersøgelsesdesign kan derfor<br />
kategoriseres som et ’embedded single case study’ (Yin 1994: 41f). De to del-cases er således ’indlejret’ i<br />
den overordnede case. Fordelene ved et sådan design er for det første, at det kan give mulighed for en<br />
mere detaljeret analyse og dermed give en forøget indsigt i den overordnede case. For det andet kan<br />
man ved at udvælge flere forskellige del-cases formindske risikoen for at de resultater, der findes i<br />
analysen, kun gælder ét specifikt underområde af den overordnede case.<br />
2.2.4 Hvorfor har vi udvalgt forbrugerområdet som case?<br />
Vores valg af forbrugerområdet som case for at undersøge europæiseringen af samspillet mellem<br />
interesseorganisationer og forvaltning er begrundet i følgende tre argumenter:<br />
For det første er forbrugerområdet som nævnt i indledningen i sig selv et meget vigtigt område, der<br />
berører alle borgere i deres egenskab af at være forbrugere. Dette gør det vigtigt og interessant at<br />
undersøge konsekvenserne af, at EU i stigende omfang beskæftiger sig med og lovgiver på det<br />
forbrugerpolitiske område.<br />
18
På trods af områdets betydning er forbrugerpolitik for det andet et område, der kun i ringe grad er belyst<br />
af den politologiske forskning i Danmark. Der er ikke udviklet en tradition for at beskæftige sig med<br />
forbrugerområdet som politikfelt, og studier med fokus på interesseorganisationer og forvaltning har<br />
kun inddraget forbrugerområdet marginalt (Ronit 2003: 30ff). Europæiseringen af forbrugerområdet er<br />
således også et sparsomt behandlet emne, hvilket gør en analyse af området særligt interessant og øger<br />
muligheden for opnåelsen af nye indsigter 5 .<br />
Endelig er forbrugerpolitik et område, hvor der inden for de senere år er kommet en øget<br />
opmærksomhed fra EU’s side, hvilket uddybes nærmere i kapitel 5. Dette øgede fokus gør området<br />
velegnet til at analysere indvirkningerne heraf i Danmark, idet man må formode, at påvirkningen<br />
udefra er øget, hvilket kunne skabe forventninger om en ændring af forholdene på forbrugerområdet i<br />
Danmark.<br />
2.2.5 Hvordan har vi udvalgt de to del-cases?<br />
For at kunne sammenligne de to forløb har vi udvalgt to del-cases, der har en række fællestræk. Begge<br />
del-cases er således nyligt afsluttede forløb (implementeret i dansk lovgivning i hhv. 2001 og 2002),<br />
begge bunder i EU-direktiver, og begge ligger endvidere inden for, hvad der generelt er accepteret som<br />
’almen forbrugerpolitik’ (hhv. håndhævelse af markedsføringsregler og forbrugerkøbsregler).<br />
Inden for denne ramme er del-casene imidlertid udvalgt på grund af deres forskellighed på en række<br />
parametre, hvilket dels giver en forventning om i større udstrækning at kunne dække den varians, der<br />
måtte findes på forbrugerområdet, og dels vil øge generalisérbarheden af eventuelt identificerede<br />
ligheder imellem casene. Del-casene adskiller sig på følgende parametre: Politiseringsgrad, retsområde,<br />
ministerieressort samt reguleringsområdets alder. Hvis der således på baggrund af analysen af de to delcases<br />
identificeres ligheder mellem casene styrkes formodningen om, at disse ligheder kan genfindes i<br />
forbindelse med andre lovgivningsprocesser på forbrugerområdet (Mackie og Marsh 1995: 178f).<br />
Angående politiseringsgrad, så er Købeloven en meget vigtig lov, og både forhandlingerne i EU og de<br />
senere forhandlinger i Folketinget var genstand for betydelig opmærksomhed fra specielt organisationer<br />
og forvaltning, men også politikere og medier, hvilket for øvrigt stadig er tilfældet. Forbudsloven er<br />
derimod ikke blevet opfattet som specielt vigtig og har aldrig været genstand for stor opmærksomhed<br />
fra nogen af de nævnte parter og har levet og lever en anderledes stille tilværelse.<br />
5 Emnet er tidligere behandlet i en nyligt udgivet Ph.d.-afhandling om europæisering af national reguleringspolitik, herunder<br />
forbrugerpolitikken (Kallestrup 2004). Ronit (2003) berører endvidere emnet perifert, hvilket også gælder en enkelt stor<br />
spørgeskemaundersøgelse (Christiansen og Nørgaard 2003b).<br />
19
Herudover tilhører Forbudsloven retsområdet offentlig ret og hører dermed under Forbrugerstyrelsen<br />
under Ministeriet for Familie- og Forbrugeranliggender (tidligere Økonomi- og Erhvervsministeriet).<br />
Købeloven er derimod civilret, hvilket hører under Justitsministeriets ressort. Dermed adskiller delcasene<br />
sig også fra hinanden ved, at de to lovgivningsprocesser hørte under to forskellige ministerier,<br />
der kunne tænkes at have forskellige traditioner for inddragelse af interesseorganisationerne og for<br />
håndteringen af sager i EU.<br />
Endelig er Købeloven en meget gammel dansk lov, der vedrører et fundamentalt område af samfundets<br />
organisering 6 . Da EU-reguleringen af området tog sin begyndelse, fandtes der således allerede lange<br />
traditioner for denne type regulering i Danmark, hvilket medførte, at Forbrugerkøbsdirektivet blev<br />
implementeret via ændringer i den eksisterende Købelov. Forbudsloven vedrører derimod et nyt<br />
lovgivningsmæssigt område i Danmark uden tilsvarende traditioner, og Forbudsdirektivet førte derfor<br />
til vedtagelsen af en helt ny lov.<br />
2.2.6 Generalisérbarhed udfra casen?<br />
I forbindelse med en diskussion af rækkevidden af specialets konklusioner – hvorvidt resultater fundet i<br />
dette speciale om europæiseringen af samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer på<br />
forbrugerområdet også vil kunne generaliseres til samspillet på andre sektorområder – bør man tage<br />
forhold på både EU-niveau og nationalt niveau i betragtning. Disse forhold er nærmere uddybet<br />
nedenfor. Hvis forbrugerområdet på ét eller begge disse niveauer adskiller sig markant fra andre<br />
politikområder, kan resultater fundet på baggrund af analysen kun med store forbehold generaliseres til<br />
andre områder. Modsat vil det være rimeligt at antage, at der vil kunne generaliseres til områder, der<br />
minder om forbrugerområdet på de nedenfor nævnte parametre. På den anden side gør det ikke<br />
generalisering umulig, at der eksisterer forskelle mellem forskellige politikområder – der findes jo ikke<br />
to områder, der er helt ens. Man bør imidlertid være bevidst om eventuelle forskelle, og det må nøje<br />
vurderes om disse udgør et problem i forhold til generalisering.<br />
I forhold til EU-niveauet må det undersøges, hvilken form for EU-påvirkning, der er tale om på<br />
forbrugerområdet og de områder der ønskes generaliseret til. Herunder må det undersøges, hvilken type<br />
EU-regulering der er dominerende på området (direktiver/forordninger, den åbne<br />
koordinationsmetode, ikke-bindende beslutninger), og hvilke beslutningsprocedurer der anvendes<br />
(kvalificeret flertal vs. enstemmighed, graden af Europa-Parlamentets indflydelse). Et andet forhold, der<br />
kan have betydning, er, hvor længe EU-påvirkningen har fundet sted. Er der tale om et område, der for<br />
6 Den første danske købelov stammer fra 1906, jf. afsnit 8.1.<br />
20
nylig er blevet omfattet af EU-regulering, eller drejer det sig om gamle, traditionelle EUreguleringsområder.<br />
På det nationale niveau kan aktørkonstellationen på området have en betydning for<br />
generaliseringsmulighederne. Er det et område præget af stærke interesseorganisationer, der<br />
repræsenterer modstridende interesser, som står overfor hinanden og forvaltningen, er det et område<br />
primært domineret af én type interesser (eksempelvis erhvervene), eller er det eventuelt et område, hvor<br />
der kun er en begrænset organiseret interesserepræsentation, og forvaltning og politikere således i vid<br />
udstrækning har frit råderum?<br />
Uafhængigt af betragtningerne ovenfor er der et forhold ved den danske organisering af<br />
forbrugerområdet, der understøtter argumentet om generalisérbarhed. Det er et væsentligt<br />
karakteristikum ved det danske forbrugerområde, at de aktører, der er centrale her, og hvis rolle vi<br />
undersøger i dette speciale, også er repræsenterede og centrale medspillere på mange andre politiske<br />
sektorområder. Dette gælder for interesseorganisationerne, ikke mindst Dansk Industri, der som en af<br />
de største danske organisationer er en central spiller på adskillige politikområder, men også Dansk<br />
Handel og Service samt Handel, Transport og Serviceerhvervene har et væsentligt bredere fokus end<br />
forbrugerpolitik. Selv for Forbrugerrådet er dette tilfældet, idet det er en vigtig aktør på bl.a. sundheds-,<br />
fødevare- og miljøområdet. Det samme kan siges at gøre sig gældende for Justitsministeriet og<br />
Økonomi- og Erhvervsministeriet, der havde ansvaret for forbrugerområdet. Begge ministerier er<br />
centrale ministerier med brede ressortområder, der omfatter langt mere end forbrugerspørgsmål.<br />
Hvis specialet således afdækker ændringer i samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer på<br />
forbrugerområdet, kan det med en vis sandsynlighed også formodes at gælde på andre områder, hvor<br />
de ovenfor nævnte aktører er centrale.<br />
2.3 Interviewet som dataindsamlingsmetode<br />
For at undersøge europæiseringen af samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer, kunne<br />
man måske nøjes med at se på de objektive og umiddelbart tilgængelige fakta, såsom den formelle<br />
inddragelse af organisationerne, disses medlemskab af organisationer på europæisk niveau, officielle<br />
strategipapirer fra forvaltningen og deslige. Vi ønsker imidlertid med problemformuleringen at komme<br />
dybere ned ved at opnå viden om de involverede aktørers erfaringer og oplevelser af samspillet mellem<br />
forvaltning og interesseorganisationer, samt hvordan dette påvirkes af udviklingen på EU-niveauet. Vi<br />
er således interesseret i den bagvedliggende viden, som aktørerne besidder. Dette gælder bl.a. eventuelle<br />
21
uformelle kontakter, aktørernes opfattelser af hvor indflydelsen er størst, hvilken arena de primært<br />
orienterer sig mod osv. Vi er interesseret i, om de oplever, at EU har en betydning for den måde,<br />
forbrugerpolitik foregår på i Danmark i dag, hvad de mener at få ud af eventuelt medlemskab af en<br />
europæisk sammenslutning m.m.<br />
Til at besvare sådanne spørgsmål er interviewformen velegnet. Styrken ved interviews er netop, at det<br />
kan give nuancerede beskrivelser af interviewpersonens livsverden, hans eller hendes oplevelser og<br />
erfaringer (Boolsen 2004). Det er således interviewpersonernes erfaringer og personlige opfattelser, der<br />
er det centrale i interviewet. Interviewet giver mulighed for detaljerede beskrivelser og stor<br />
kompleksitet. Gennem interviews kan man endvidere opnå ny viden og forståelse, som man ikke<br />
nødvendigvis kunne forudsige ud fra sin teori eller forforståelse (Christensen 1994).<br />
Interviews kan svinge fra åbne og ustrukturerede med brede spørgsmål, der giver mulighed for brede<br />
svar, der kan pege i mange retninger, til stramt strukturerede med korte og præcise spørgsmål, der også<br />
lægger op til korte og præcise svar. Vores interviewteknik ligger et sted imellem disse yderpunkter og<br />
kan betegnes semistruktureret. På den ene side har vi i interviewene fokuseret på bestemte temaer og<br />
har udarbejdet en overordnet interviewguide, til at hjælpe os til at komme rundt om alle de områder, vi<br />
ønskede belyst. På den anden side var det vigtigt for os at være åbne over for nye og uventede<br />
fænomener, der kunne komme frem i interviewet i stedet for at have færdige kategorier og en fastlagt<br />
plan, der ikke kunne afviges eller ændres.<br />
2.3.1 Valg af informanter<br />
Vi har udvalgt informanter fra både forvaltningen og interesseorganisationer for at få belyst samspillet<br />
imellem disse fra begge sider (se bilag 1 for en oversigt over alle informanter). Vi har udvalgt en række<br />
af de vigtigste interesseorganisationer på det forbrugerpolitiske område i Danmark på både forbrugerog<br />
erhvervssiden – Forbrugerrådet, Dansk Industri, Dansk Handel og Service samt Handel, Transport<br />
og Serviceerhvervene. Disse er udvalgt, fordi det er helt centrale organisationer, der går igen i<br />
specialudvalgsreferater, betænkninger, udvalg og høringssvar 7 på forbrugerpolitiske lovforslag. De<br />
pågældende organisationer er brede sammenslutninger/paraplyorganisationer, der dækker både<br />
specifikke og overordnede forbrugerpolitiske emner og love indenfor en række brancher. For at skabe<br />
mere variation blandt informanterne har vi endvidere valgt Brancheorganisationen ForbrugerElektronik<br />
(BFE), der i modsætning til eksempelvis DI repræsenterer en snævrere medlemskreds, og derfor kun<br />
7 Begrebet ’høring’ anvendes i specialet om en skriftlig udsendt anmodning om kommentarer eller synspunkter i forhold til et<br />
konkret oplæg, forslag el.lign. Drøftelser på møder i udvalgsregi mm. eller mere uformelle drøftelser i andre sammenhænge<br />
falder således uden for vores definition af høring.<br />
22
eskæftiger sig med emner, der vedrører disse medlemmer. Lige netop BFE var også tæt involveret i<br />
forløbet omkring Forbrugerkøbsdirektivet.<br />
Fra forvaltningen har vi valgt de departementer og styrelser, der har med forbrugerpolitik at gøre. Det<br />
drejer sig om Økonomi- og Erhvervsministeriets departement og herunder Forbrugerstyrelsen, der<br />
spiller en vigtig rolle i forbindelse med formulering og regulering af dansk forbrugerpolitik, og som<br />
varetog forhandlingerne vedrørende Forbudsdirektivet i EU og efterfølgende i Danmark. Herudover<br />
drejer det sig om Justitsministeriet, der administrerer de civilretlige dele af forbrugerlovgivningen,<br />
herunder Købeloven.<br />
Med hensyn til de konkrete respondenter har vi udvalgt dem på baggrund af deres konkrete viden om<br />
samspillet. Vi har udvalgt personer, der selv er med til forhandlingerne og kender til kontakten mellem<br />
organisationer og forvaltning. Desuden har de indgående kendskab til deres organisations/arbejdsplads’<br />
internationale kontakter og kender til relevant EU-lovgivning på deres område. Vi har således ikke<br />
udvalgt informanterne på baggrund af deres placering i organisationen, men ud fra deres viden og<br />
erfaring på området. Da organisationerne og forvaltningsenhederne varierer i størrelse og organisering,<br />
betyder dette, at informanterne spænder fra fuldmægtige og konsulenter til kontorchefer og direktører.<br />
2.4 Kilder og kildekritik<br />
2.4.1 Valg af kilder<br />
Vi har indsamlet materiale gennem interviews med centrale aktører på området, og desuden anvender<br />
vi offentligt tilgængelige lovtekster, høringsnotater mv. fra de to direktivers danske<br />
implementeringsprocesser. Analysen af processerne inden direktiverne blev vedtaget er primært baseret<br />
på det skriftlige materiale, der findes herom i Justitsministeriets og Forbrugerstyrelsens arkiver. Disse<br />
dokumenter har vi fået adgang til via aktindsigt i sagerne 8 .<br />
Vi inddrager endelig analyser og fremstillinger af det danske forbrugerområde og af europæisering af<br />
forholdet mellem forvaltning og interesseorganisationer mere generelt fra danske såvel som<br />
internationale forskere.<br />
8 Vi har således anvendt: Høringslister, høringsnotater, høringsoversigter, høringssvar fra diverse organisationer og<br />
myndigheder, interne ministerielle notater, kommenterede dagsordener, korrespondancer mellem ministerierne og<br />
organisationer, notater til Folketingets Europaudvalg, notater til Specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse og Juridisk<br />
Specialudvalg, oversigtsnotater, referater af møder i specialudvalgene, skitser til lovforslag, skrivelser fra ministerierne,<br />
statusnotater samt talepunkter til ministrene (se også arkivhenvisningerne i litteraturlisten).<br />
23
2.4.2 Kildekritik<br />
En stor del af vores analyse er baseret på interviews med repræsentanter fra de centrale aktører inden<br />
for det forbrugerpolitiske område i Danmark. Der knytter sig en række overvejelser hertil.<br />
For det første oplevede vi i forbindelse med udvælgelsen af informanter det problem, at der i nogle af<br />
organisationerne/forvaltningsenhederne har været stor udskiftning af medarbejdere, hvilket betyder, at<br />
det ikke er alle vores informanter, der har et mangeårigt kendskab til forbrugerområdet og til de tidlige<br />
år af EU’s regulering af området, selv om vi har efterstræbt dette. Omvendt har andre informanter<br />
siddet med forbrugerpolitik i flere årtier, hvilket kan give dem et lidt andet perspektiv på processerne og<br />
udviklingen. Vi har forsøgt at råde bod på dette forhold ved at udvælge informanterne således, at de i<br />
hvert fald har et kendskab til deres organisation (forvaltningsenhed eller interesseorganisation), der går<br />
langt tilbage. Dermed må det formodes, at de hurtigere har kunnet sætte sig ind i det specifikke område<br />
samtidig med, at de generelt har en viden om og forståelse for den måde, deres organisation agerer og<br />
interagerer politisk. Endvidere har de formodentlig et rimeligt kendskab til organisationens håndtering<br />
af sager, der stammer fra EU, organisatoriske ændringer, der kan være gennemført m.m.<br />
En almindelig skelnen indenfor kildekritikken er mellem førstehåndskilder, der fortæller om noget<br />
selvoplevet, og andenhåndskilder, der genfortæller andres oplevelser, udsagn o.lign. (Ankersborg 2001:<br />
58f). Informanterne i de interviews, vi har foretaget, fortæller om deres egne oplevelser og erfaringer, og<br />
derfor må interviewene betegnes som førstehåndskilder.<br />
Det er værd at bemærke, at også førstehåndskilder kan være usande. Vi gjorde det klart for alle<br />
informanter, at specialet ville blive offentligt tilgængeligt. Det kan måske have haft en konsekvens for,<br />
hvor meget informanterne har ønsket at sige. Konkret kunne man forestille sig, at informanterne var<br />
tilbageholdende med at udtale sig kritisk om forholdet til de øvrige aktører af hensyn til det fremtidige<br />
samarbejde. De fleste informanter spurgte, hvem vi i øvrigt skulle tale med, og havde således en<br />
forholdsvis præcis viden om, hvem blandt de involverede aktører der kunne tænkes at læse specialet.<br />
Især interesseorganisationerne kunne endvidere tænkes at have en interesse i at overbetone deres egen<br />
betydning for at fremstå kompetente overfor deres medlemsorganisationer eller offentligheden mere<br />
generelt. Dette har vi forsøgt at tage højde for i vores vurderinger i analysen.<br />
Samtidig er personkredsen på dette område – som det vil blive vist i analysen – relativt snæver, og<br />
udsagn vil forholdsvist nemt kunne føres tilbage til bestemte personer. En enkelt informant ønskede<br />
således ikke at få nævnt hverken sit eller organisationens navn i forbindelse med en række udsagn, men<br />
blot at blive betegnet som ’en af de centrale organisationer’. Vi har derfor valgt at anonymisere<br />
24
informanternes navne og tilhørsforhold for alle andre end vores specialevejleder og censor. Vi har dog<br />
ikke haft indtryk af, at informanterne bevidst har talt usandt eller tilbageholdt oplysninger. Tværtimod<br />
har vi oplevet en stor åbenhed, dog med det forbehold, at enkelte udsagn blev givet ’udenfor referat’.<br />
Informanterne er endvidere alle personer, der er vant til at forhandle og udtale sig og er bevidste om,<br />
hvad de kan og vil sige. Informanterne har fået mulighed for at godkende direkte citater, hvilket har<br />
været aftalt helt fra interviewaftalen blev indgået. Dette har formodentligt givet tryghed i forhold til at<br />
udtale sig. Godkendelsesproceduren har kun givet anledning til få, primært formuleringsmæssige,<br />
ændringer.<br />
De to direktiver/lovgivningsprocesser, vi har valgt, strakte sig begge over en lang årrække, hvorfor de<br />
første år i begge forløb ligger langt tilbage. Det betyder, at mange informanter har haft svært ved at<br />
huske de konkrete forløb og derfor ikke har kunnet supplere vores skriftlige kilder med insider-viden<br />
eller personlige oplevelser. Et fåtal har fortalt om forløbene, men i forhold til disse udsagn må man<br />
holde sig for øje, at hændelsesforløbet ligger nogle år tilbage.<br />
Udover interviews anvender vi som beskrevet i note 8 bl.a. specialudvalgsreferater, interne notater og<br />
notater sendt til Folketingets Europaudvalg samt korrespondance mellem organisationerne og<br />
forvaltningen. I forhold til denne type kilder er det vigtigt at holde sig afsender og modtager for øje.<br />
Interne notater i et ministerium må formodes at kunne give et rigtigt billede af ministeriets holdninger<br />
og overvejelser, og er notaterne godkendt af ministeren afspejler de formodentlig vedkommendes<br />
overvejelser. På samme måde må referater, der kun er til internt brug, være sandfærdige kilder i forhold<br />
til den pågældende embedsmands vurderinger.<br />
Notater og andet, der retter sig mod eksterne parter, herunder Folketinget, andre ministerier,<br />
interesseorganisationer mv., må derimod forventes at være påvirket af, at de er led i en politisk proces,<br />
hvor regeringen og den relevante minister kan have én interesse og derfor ønsker at præsentere visse<br />
begivenheder og forhold på en bestemt måde.<br />
I analysen er vi derfor meget bevidste om, hvad kilderne rent faktisk kan sige noget om, og vi forsøger<br />
at krydstjekke, hvor det er muligt. I forhold til faktuelle oplysninger vægter vi primære kilder, dvs.<br />
kilder der er tættest på begivenheden, højere end sekundære, der bygger deres viden på andre<br />
tilgængelige kilder (Ankersborg 2001: 61). Også de sekundære kilder kan imidlertid bruges i analysen.<br />
Vi kan fx sammenligne et notat til Folketingets Europaudvalg, der indeholder resuméer af indkomne<br />
høringssvar, med de oprindelige høringssvar for at se, om der er sket ændringer, udeladelser osv. Andre<br />
25
forskeres analyser indgår som baggrundsviden og er naturligvis underlagt samme kritiske blik som det<br />
øvrige materiale.<br />
Efter således at have diskuteret en række metodiske valg, vil vi nu vende os mod specialets teoretiske<br />
fundament.<br />
26
KAPITEL 3<br />
Specialets analyseramme – teorier om europæisering<br />
samt forvaltning og interesseorganisationer<br />
I dette kapitel udvikles specialets teoretiske analyseramme, der skal bruges til at strukturere analysen.<br />
Overordnet set anvendes europæiseringslitteraturen i dette speciale til at begrebsliggøre, hvorledes<br />
nationale aktører og institutioner påvirkes af processer på EU-niveau. På denne baggrund diskuteres i<br />
afsnit 3.1 hvilke elementer af europæiseringslitteraturen, der kan bruges til mere specifikt at analysere<br />
påvirkningen af samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer. Det diskuteres, hvori<br />
europæiseringen består, og hvilke forandringsimpulser den indebærer (afsnit 3.1.1 og 3.1.2). I<br />
forlængelse heraf opstilles fire forskellige europæiseringsmekanismer (3.1.3). Herefter diskuteres i 3.1.4<br />
forskellige faktorer (intervenerende variable), der ifølge litteraturen har betydning for, hvorvidt<br />
europæiseringen medfører forandringer. Diskussionen vil tage udgangspunkt i Risse et al.´s<br />
europæiseringsteori, men denne vil blive suppleret med indsigter fra andre dele af litteraturen.<br />
Europæiseringslitteraturens genstandsfelt er langt bredere end påvirkningen af samspillet mellem<br />
interesseorganisationer og forvaltningen, som er dette speciales fokus, og lige netop dette område er<br />
teoretisk underbelyst. For at analysere europæiseringen af dette område vil vi derfor i afsnit 3.2<br />
inddrage teoretiske indsigter fra neo-korporatismen (3.2.1) og netværkstilgangen (3.2.2), der specifikt<br />
vedrører forholdet mellem interesseorganisationerne og forvaltningen. På baggrund heraf opstilles i<br />
3.2.3 en analysetypologi, der kan bruges til at karakterisere samspillet og på den baggrund afdække<br />
eventuelle forandringer. Endvidere udledes der gennem en diskussion af denne litteratur faktorer, der<br />
kan forklare forandringer i samspillet, og som kan relateres til eksterne påvirkninger, såsom<br />
europæiseringen (afsnit 3.2.4 og 3.2.5).<br />
Endelig sammenfattes i afsnit 3.3 den teoretiske diskussion og en samlet analysemodel opstilles.<br />
27
3.1 Europæiseringsdebatten<br />
Begrebet europæisering er blevet anvendt om en lang række empiriske fænomener. Johan P. Olsen<br />
(2002) skelner mellem fem forskellige forståelser. Ifølge Olsen er europæisering blevet anvendt til at<br />
beskrive opbygningen af fælleseuropæiske institutioner, udvidelsen af EU’s ydre grænser, eksport af<br />
europæiske politiske organisations- og styringsmodeller til andre dele af verden, og en politisk<br />
integrationsproces, hvormed Europa forenes til et politisk system omkring ét center. Den mest anvendte<br />
brug af begrebet retter sig imidlertid mod forandringer i nationale politikker og institutioner forårsaget<br />
af udviklingen af politikker, institutioner og identiteter i den Europæiske Union (Olsen 2002: 932) 9 . Det<br />
er denne sidste forståelse af begrebet vi i dette speciale opererer med, og når vi herefter henviser til<br />
europæiseringslitteraturen, er det til dette perspektiv.<br />
Figur 3.1 Europæiseringsperspektiver og specialets fokus<br />
Europæiseringsperspektiv 2<br />
Udvidelse af EU’s ydre<br />
grænser<br />
Europæiseringsperspektiv 1<br />
Opbyggelse af fælleseuropæiske<br />
institutioner<br />
Europæiseringsperspektiv 3<br />
Eksport af europæiske<br />
modeller<br />
Europæiseringsperspektiv 4<br />
Politisk integrationsproces<br />
omkring ét center<br />
Specialets europæiseringsperspektiv<br />
Forandringer i nationale politikker og<br />
institutioner forårsaget af udviklingen i EU<br />
Specialets fokus:<br />
Forandringer i samspillet mellem<br />
forvaltning og organisationer på<br />
forbrugerområdet<br />
I dette perspektiv, hvor internationale årsager til nationale forandringer undersøges (et ’second-image<br />
reversed’-perspektiv, jf. Gourevitch 1978 10 ), fokuseres på hvorvidt, hvordan og hvorfor medlemsstaterne<br />
påvirkes og forandres som følge af deres medlemskab af EU. Et fællestræk for analyserne inden for<br />
dette perspektiv er, at den uafhængige variabel er processer på EU-niveau, mens den afhængige variabel<br />
9 Forfatterne inden for denne retning er navnlig Bulmer og Burch 2001; Börzel og Risse 2000; Cowles, Caporaso og Risse<br />
(red.) 2001; Falkner 2003; Featherstone og Radaelli (red.) 2003; Héritier et al. 2001; Knill 2001; Knill og Lehmhuhl 1999;<br />
Lehmkuhl 2000; Schmidt 2002. Af danske eksponenter for dette perspektiv kan nævnes Blom-Hansen og Christensen 2004;<br />
Hansen og Scholl 2002; Kallestrup 2004; Marcussen og Ronit (red.) 2003; Pedersen (red.) 2002.<br />
10 Begrebet ’second-image’ stammer oprindeligt fra Waltz (1959) Man, the State and War, hvor det henviser til analyser, der<br />
søger at forklare internationale forhold udfra forhold internt i staterne. I Gourevitch artikel fra 1978 ”The Second Image<br />
Reversed: The International Sources of Domestic Politics” vendes dette på hovedet, idet han peger på internationale<br />
dynamikker som forklaring på nationale forhold.<br />
28
er forandringer i medlemsstaternes politikker (policies), politiske processer (politics) og politiske og<br />
administrative strukturer og institutioner (polity) (Olsen 2002: 932). Kun få studier fokuserer i dag på,<br />
hvorvidt EU påvirker medlemsstaterne, da dette er bekræftet af en lang række empiriske studier. Fokus<br />
er i langt højere grad rettet mod hvordan, dvs. i hvilken udstrækning, i hvilken retning, på hvilke<br />
områder, gennem hvilke mekanismer og ikke mindst hvorfor EU har forskellige betydninger i<br />
forskellige lande (Börzel og Risse 2003: 60).<br />
Flere forfattere, der operer indenfor dette europæiseringsperspektiv, påpeger vigtigheden af at sondre<br />
imellem europæiseringens betydning på forskellige forhold i staterne og specificere præcist, hvilke<br />
forhold der analyseres, og hvilket analytisk niveau de befinder sig på. Börzel og Risse (2003) skelner<br />
således mellem europæiseringens betydning for hhv. nationale policies, politics og polity 11 . Samspillet<br />
mellem interesseorganisationer og forvaltning ligger inden for politics, da det vedrører<br />
interesserepræsentation og politiske processer. Europæiseringens påvirkning af dette område er som<br />
nævnt ovenfor ikke særligt udviklet teoretisk, da de fleste modeller og analyser oftest er fokuseret på<br />
implementering af EU-politikker eller på ændringer i administrative strukturer.<br />
3.1.1. Europæiseringsdefinitioner<br />
I europæiseringslitteraturen eksisterer en række forskellige definitioner af begrebet ’europæisering’. Der<br />
kan skelnes mellem definitioner, der udelukkende fokuserer på processer på EU-niveau og definitioner,<br />
der inkluderer de nationale tilpasninger til disse processer. En af de mest benyttede definitioner er<br />
følgende, der er opstillet af Risse et al. 2001:<br />
”[T]he emergence and the development at the European level of distinct structures of governance, that is, of political, legal, and<br />
social institutions associated with political problem solving that formalizes interactions among the actors, and of policy networks<br />
specializing in the creation of authoritative European rules” (Risse et al. 2001: 3).<br />
Her henviser begrebet således udelukkende til udviklingen af særlige styringsstrukturer på EU-niveau,<br />
og selve påvirkningsprocessen af det nationale niveau er ikke med i definitionen.<br />
Andre forfattere benytter imidlertid definitioner, der indfanger processen i sin helhed.<br />
Claudio Radaelli definerer eksempelvis europæisering som:<br />
11<br />
En anden skelnen kan findes hos Falkner (2003), der opererer med de analytiske niveauer makro (system), meso (sektor) og<br />
mikro (aktør).<br />
29
”Processes of (a) construction, (b) diffusion, and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy<br />
paradigms, styles, ’ways of doing things’, and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making<br />
of EU public policy and politics and then incorporated in the logic of domestic discourse, identities, political structures, and<br />
public policies” (Radaelli 2003: 30).<br />
I denne definition henviser begrebet til processer, hvorigennem der på EU-niveau først skabes og<br />
institutionaliseres normer og regler, som dernæst udbredes og inkorporeres i nationale strukturer,<br />
politikker og opfattelser.<br />
Begge disse definitioner inkluderer konstruktionen af EU-politikker og institutioner. I forhold til dette<br />
speciales problemstilling er det interessante imidlertid ikke, hvorledes regler og normer opstår og<br />
udbredes på EU-niveau, men derimod deres efterfølgende betydning for medlemsstaterne. Dette fokus<br />
deles af Héritier et al. (2001), der definerer europæisering som:<br />
“the process of influence deriving from European decisions and impacting member states’ policies and political and<br />
administrative structures. It comprises the following elements: The European decisions, the processes triggered by these decisions<br />
as well as the impacts of these processes on national policies, decision processes and institutional structures” (Héritier et al.<br />
2001: 3)<br />
I forlængelse heraf defineres europæisering i dette speciale som den proces, hvorigennem formelle eller<br />
uformelle EU-regler og normer direkte eller indirekte påvirker medlemsstaters policies, politics og/eller<br />
polity.<br />
Europæisering defineres således som processen, hvorigennem EU påvirker medlemsstaterne. Denne<br />
påvirkning kan ud fra definitionen være både direkte i form af fx juridisk bindende EU-regler, der skal<br />
efterleves af medlemsstaterne, og indirekte i form af fx udbredelse af normer fra EU eller ændringer af<br />
incitamenter for aktørerne i medlemsstaterne. Definitionen af europæisering indeholder ikke<br />
europæiseringens konsekvenser, dvs. hvorvidt påvirkningen faktisk medfører forandringer i<br />
medlemsstaternes policies, politics og/eller polity.<br />
I forhold til specialets problemstilling vil vi således analysere den proces, hvorigennem formelle og<br />
uformelle EU-regler og normer direkte eller indirekte påvirker samspillet mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer på det forbrugerpolitiske område i Danmark. Med andre ord vil vi analysere<br />
europæiseringen af samspillet. Dernæst vil vi analyse konsekvenserne af denne europæisering, dvs.<br />
30
hvilke forandringer af samspillet den medfører. Endelig vil vi ved hjælp af vores teoretiske ramme, der<br />
opstilles nedenfor, forsøge at forklare disse konsekvenser.<br />
3.1.2 Risse et al.’s europæiseringsteori<br />
En af de mest udbyggede og anvendte europæiseringsteorier er udviklet af Thomas Risse i samarbejde<br />
med en række andre forskere 12 . I denne tilgang opereres med et stringent top-down perspektiv, hvor<br />
processer på EU-niveau (teoriens uafhængige variabel) kan føre til nationale forandringer (den<br />
afhængige variabel) alt afhængig af en række forhold i medlemsstaten (intervenerende variable).<br />
Styrkerne ved denne teoretiske model er, at det er en struktureret og overskuelig måde at begrebsliggøre<br />
europæiseringen på, og at den peger på en række væsentlige faktorer internt i staterne, der kan have<br />
betydning for, hvorvidt processer på EU-niveau medfører nationale tilpasninger. Teorien er endvidere<br />
relevant for dette speciale, idet den ligger inden for det samme europæiseringsperspektiv, selvom den<br />
opererer med en lidt anden definition af selve begrebet europæisering (se ovenfor). I det følgende<br />
beskrives teorien kort, mens de forskellige variable diskuteres mere indgående i afsnit 3.1.4.<br />
Teorien indeholder en tre-delt analysemodel. I første trin identificeres de processer på EU-niveau (regler,<br />
regulering, praksis, normer), der kan tænkes at have en indvirkning på nationale institutioner eller<br />
politikker indenfor et givent område. I andet trin undersøges, hvorvidt der er uoverensstemmelse – misfit<br />
– mellem disse EU-processer og nationale politikker og institutioner. Her skelnes mellem policy misfit og<br />
institutionelt misfit. Hvis der eksisterer et misfit, vil der være et pres for forandringer. Dette pres vil<br />
imidlertid ikke nødvendigvis resultere i nationale tilpasninger. Ifølge teorien er misfit en nødvendig,<br />
men ikke tilstrækkelig forudsætning for nationale forandringer. Disse afhænger af en række forklarende<br />
faktorer (intervenerende variable) på nationalt niveau, som undersøges i teoriens tredje trin. Af teoriens<br />
intervenerende variable er politisk kultur og uformelle institutioner samt læring relevante for dette speciales<br />
problemstilling 13 . Disse variable vil blive forklaret nærmere og diskuteret i afsnit 3.1.4.<br />
3.1.3 Europæiseringsmekanismer<br />
Som nævnt ovenfor er Risse et al.’s teori en velegnet måde at begrebsliggøre europæiseringen på, og<br />
den danner derfor udgangspunkt for vores analyseramme. Modellen indeholder imidlertid en række<br />
12 Det drejer sig om Börzel og Risse 2000, 2003 og Risse, Cowles og Caporaso 2001 (Risse et al. 2001). I det følgende vil disse<br />
forfattere blive omtalt som Risse et al., når der henvises til tilgangen generelt og f.eks. Risse et al. 2001 / Börzel og Risse 2003,<br />
når der henvises til en specifik tekst.<br />
13 Teorien opererer herudover med variablene vetopunkter, medierende formelle institutioner, differential empowerment of<br />
actors samt normentreprenører. Disse variable er dog ikke velegnede til at forklare europæiseringen af samspilsrelationen<br />
mellem forvaltning og interesseorganisationer, da de primært relaterer sig til tilfælde, hvor der eksisterer et klart definérbart<br />
ydre pres (misfit), hvilket ikke er tilfældet i forhold til samspillet (jf. afsnit 3.1.3). Variablene er derfor udeladt her.<br />
31
svagheder i forhold til specialets problemstilling. Særligt problematisk er teoriens grundantagelse om, at<br />
en vis grad af uoverensstemmelse mellem processer på hhv. EU og nationalt niveau er nødvendig for at<br />
forvente nationale forandringer og tilpasninger. Misfit-begrebet vil derfor i det følgende blive diskuteret,<br />
og i stedet for at fokusere på hhv. fit eller misfit som relevante kategorier vil vi opstille og diskutere en<br />
række forskellige europæiseringsmekanismer, gennem hvilke EU kan påvirke medlemsstaternes<br />
institutioner og politikker, og som ikke nødvendigvis bunder i et misfit.<br />
Eksisterer der en uoverensstemmelse, et misfit, vil dette ifølge Risse et al.’s teori resultere i et<br />
tilpasningspres fra EU på medlemsstaten. Jo større misfit, jo større pres for forandringer (Risse et al.<br />
2001: 7). Betydningen af fit/misfit er imidlertid omdiskuteret i europæiseringslitteraturen. Radaelli<br />
kritiserer begrebet for at være diffust og meget bredt og peger på, at EU kan forårsage nationale<br />
forandringer, uden at der eksisterer et misfit og dermed pres mod medlemsstaten (Radaelli 2003: 46).<br />
Héritier et al. (2001) har også vist, at EU-politikker er blevet brugt af nationale aktører til at få<br />
gennemført reformer selv i tilfælde, hvor der ikke eksisterede et misfit. Markus Haverland (2000) har<br />
endvidere påvist, at graden af fit ikke i sig selv er særlig interessant, idet han mener, at forandringer<br />
afhænger af institutionelle vetopunkter, og Jürgen R. Grote og Achim Lang (2003) har helt afvist<br />
fit/misfit som relevante begreber til at analysere ændringer i nationale interesseorganisationer.<br />
Risse et al. har kun ringe fokus på, hvorledes forskellige EU-processer udøver forskellige former for<br />
pres. Selvom det ikke eksplicit fremgår af teorien, forekommer den mest egnet til at analysere tilfælde,<br />
hvor der udøves et direkte pres på medlemsstaten i kraft af et klart – men ikke nødvendigvis stort –<br />
misfit mellem politikker eller institutioner på EU og nationalt niveau, fx som følge af et krav om<br />
implementering af et direktiv. Et sådant direkte pres eksisterer imidlertid ikke, eller kun i et begrænset<br />
omfang, i forhold til samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer i medlemsstaterne, da der<br />
ikke fra EU er noget krav eller pres om ændringer i dette samspil. Påvirkningen er mere indirekte i form<br />
af kompetenceoverførsel fra staten til EU, hvilket formodes at have ændret vilkårene for indflydelse og<br />
interessevaretagelse i nationalstaten.<br />
For at imødekomme disse problemer og for bedre at kunne analysere forskellige former for påvirkning<br />
vil vi i det følgende skelne mellem fire forskellige europæiseringsmekanismer, hvorigennem EU kan<br />
påvirke medlemsstaterne: Positiv integration, negativ integration, framing og incitamenter.<br />
Positiv og negativ integration<br />
En traditionel måde at karakterisere forskellige europæiseringsmekanismer, som også Risse et al.<br />
nævner, er at skelne mellem positiv og negativ integration (Knill og Lehmkuhl 1999; Radaelli 2003).<br />
32
Positiv integration henviser til, at EU foreskriver en institutionel model, eksempelvis en ny regulering<br />
indenfor forbrugerbeskyttelse, der skal følges. Her er påvirkningen direkte, og eventuel manglende<br />
efterlevelse kan i sidste ende håndhæves ved Europa-Domstolen. Ved negativ integration foreskriver EU<br />
derimod ingen model, men kræver i stedet deregulering af et givent område, fx fjernelse af<br />
handelsbarrierer. Påvirkningen er både direkte, da kravet om deregulering skal efterleves, og mere<br />
indirekte, idet eksempelvis manglende handelsbarrierer medfører et indirekte pres; dels mod statens<br />
virksomheder, der oplever større konkurrence, og dels mod statens regulering, da der kan opstå en<br />
‘regulatory competition’ mellem myndigheder i forskellige medlemsstater om at give egne<br />
virksomheder de bedst mulige konkurrencevilkår.<br />
Framing integration<br />
Christoph Knill og Dirk Lehmkuhl opererer med begrebet framing integration 14 , der i deres optik er EUpolitikker,<br />
der ikke i sig selv foreskriver en bestemt institutionel model, men derimod retter sig mod at<br />
ændre nationale aktørers opfattelser og det politiske klima i staterne og dermed på sigt kan bane vej for<br />
større reformer (Knill og Lehmkuhl 1999, 2002; se også Radaelli 2003). Konkret kan det dreje sig om<br />
mere symbolske og vage politikker og ikke-bindende beslutninger som fx rådsresolutioner. Framing kan<br />
medvirke til at skabe forandringer ved at give nationale aktører, der ønsker at gennemføre reformer,<br />
større legitimitet og ved at opstille løsningsmodeller, som staterne kan anvende til at løse problemer.<br />
Endvidere kan framing medvirke til at ændre reformmodstanderes forventninger og strategier, idet<br />
reformer synes uundgåelige, når EU har sat dem på dagsordenen (Knill og Lehmkuhl 1999: 10). I<br />
forlængelse heraf kan EU bruges af nationale beslutningstagere som undskyldning for at gennemføre<br />
upopulære tiltag, selv i tilfælde hvor der ikke eksisterer et direkte krav fra EU (Radaelli 2003: 46, se<br />
også Héritier et al. 2001 og Marcussen 2003).<br />
EU som kilde til incitamenter<br />
En anden måde, hvorpå EU mere indirekte kan påvirke medlemsstaterne, er ved at give incitamenter til<br />
visse handlinger frem for andre. Overordnet er pointen, ”at EU legger rammebetingelser og skaper insentiver<br />
for politiske og økonomiske aktører og dermed påvirker både nasjonalstatenes muligheter og begrensninger”<br />
(Veggeland 1999: 9). På den ene side kan EU lægge en række begrænsninger for medlemsstaterne eller<br />
nationale aktører, idet visse former for handlinger eller nationale praksisser bliver uhensigtsmæssige<br />
pga. EU’s politikker. På den anden side kan EU give incitament til at ændre adfærd eller<br />
administrationspraksis for at kunne opnå fordele i EU, fx større indflydelse på beslutningsprocessen.<br />
”På bakgrunn av at en rekke viktige beslutninger tas på EU-nivået, kan tilpasninger også skje ut i fra ønsket om økt<br />
14 ’Framing’ kan oversættes med indramning, udformning eller formning, men vil blive benyttet i sin engelske form i dette<br />
speciale, da det er et meget anvendt begreb i europæiseringslitteraturen.<br />
33
innflytelse i EUs beslutningsprosess. Nasjonal forvaltning kan søke å få lettere tilgang til EU-systemet gjennom å<br />
organisere seg på bestemte måter” (Veggeland 1999: 9). For samspillet mellem organisationer og<br />
forvaltning kunne man dermed forestille sig forandringer på grund af, at EU ændrer vilkårene for<br />
national interesseudøvelse. Hvis organisationerne eller forvaltningen således har ændret deres<br />
organisering eller praksis i forhold til EU-niveauet på baggrund af sådanne incitamenter kunne dette<br />
tænkes at have en betydning for samspillet mellem dem. De diskuterede europæiseringsmekanismer er<br />
opsummeret i nedenstående tabel 3.1.<br />
Tabel 3.1 Europæiseringsmekanismer<br />
Europæiseringsmekanisme Beskrivelse<br />
Positiv integration Tilstedeværelse af institutionel model, som skal implementeres<br />
Negativ integration Fravær af model, men krav om deregulering af området<br />
Framing Symbolpolitik, ikke-bindende politikker, der kan berede vejen for større reformer<br />
EU som kilde til incitamenter Ændrede vilkår for beslutningstagning i kraft af, at EU-integration skaber<br />
incitament til ændrede institutioner og adfærd<br />
3.1.4 Årsager til forskellige nationale forandringer<br />
For at forklare hvorfor europæiseringen kan have forskellige konsekvenser i forskellige nationale<br />
kontekster eller på forskellige tidspunkter, opererer Risse et al. som nævnt med en række intervenerende<br />
eller forklarende variable (afsnit 3.1.2). I dette afsnit vil to af disse variable blive diskuteret nærmere i<br />
forhold til specialets problemstilling, og de vil blive suppleret med indsigter fra den øvrige<br />
europæiseringslitteratur.<br />
Politisk kultur og uformelle institutioner<br />
Ifølge Risse et al. har et lands politiske kultur og uformelle institutioner 15 betydning for<br />
europæiseringsgraden. I deres forståelse afgrænser de uformelle institutioner eller normer, hvad der<br />
opfattes som legitim handling og dermed de strategier, aktørerne kan benytte. En konsensusorienteret<br />
politisk kultur kan således være med til at overkomme modstand mod reformer, idet den gør stejl<br />
modstand ’upassende’ og giver mulighed for at dele eventuelle omkostninger ved reformerne mellem<br />
flere aktører (Börzel og Risse 2003: 68). De normer, der eksisterer for samspillet mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer, kan således have en betydning for, hvordan samspillet udvikler sig som følge af<br />
europæiseringen. Hvis organisationerne bliver inddraget i beslutningsprocessen udelukkende på<br />
15<br />
’Politisk kultur og uformelle institutioner’ udgør én intervenerende eller forklarende variabel i Risse et al.’s teori og vil også<br />
blive betragtet som én variabel i dette speciale.<br />
34
aggrund af instrumentelle overvejelser om fx at skabe opbakning bag politikken (incitamenter), må en<br />
ændring i disse incitamenter forventes at føre til en væsentlig ændring i samspillet, hvorimod der kun<br />
kan forventes mindre ændringer, hvis inddragelsen er underbygget af en stærk norm om det<br />
hensigtsmæssige og ønskværdige heri.<br />
De uformelle institutioner kan være resultatet af en lang historisk proces, hvorigennem forskellige<br />
normer og praksisser er blevet rodfæstet. De kan med andre ord være sti-afhængige (path-dependent).<br />
Dette begreb henviser til, at når først der er etableret en institution eller en institutionel ramme, er det<br />
vanskeligt at ændre den. Gradvist vil institutionen blive taget for givet, og omkostningerne ved at ændre<br />
den for de berørte aktører vil stige i takt med, at der bliver investeret tid og ressourcer i den. Jo længere<br />
man kommer ned ad ’stien’, jo vanskeligere vil det være at skifte retning eller vælge en ny sti (Pierson<br />
2000). Hvis der eksempelvis er etableret et tæt institutionaliseret samspil mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer vil dette udfra denne forståelse være robust overfor påvirkninger udefra. Denne<br />
tankegang genfindes hos Marcussen og Ronit (2003), der på baggrund af en række studier af<br />
internationaliseringen af forskellige policy-områder påpeger, at et givent policy-områdes grad af<br />
institutionalisering giver et vigtigt fingerpeg om forvaltningens åbenhed overfor forandringer forårsaget<br />
af internationale påvirkninger. Jo mere etableret policy-området er, jo mere resistent er det overfor<br />
forandringer (Marcussen og Ronit 2003: 248).<br />
Læring<br />
Læring kan også have en betydning for, hvorvidt europæiseringen medfører nationale forandringer<br />
(Risse et al. 2001; Börzel og Risse 2003). Der kan skelnes mellem to forskellige typer af læring: Simpel<br />
læring (single-loop learning) og kompleks læring (double-loop learning) (Risse et al. 2001: 12). Ved<br />
simpel læring tilpasser aktører deres strategier og midler på baggrund af ny information for at opnå<br />
givne mål. Her er altså tale om en strategisk tilpasning eller justering af midler. Blandt andet kunne man<br />
forestille sig en organisation kopiere succesfulde institutionelle modeller fra andre organisationer<br />
(Powell og DiMaggio 1991). Et andet eksempel kunne være, at interesseorganisationer opdager, at de<br />
kan få mere indflydelse ved at anvende deres ressourcer i andre fora, end hvor de hidtil har søgt<br />
indflydelse. Denne simple læring kan således medføre, at relationen mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer forandres i kraft af en nedprioritering af samspillet fra organisationernes side.<br />
Ved kompleks læring ændres ikke bare strategierne, men også de bagvedliggende værdier, interesser og<br />
mål. Et eksempel kunne være at en forbrugerorganisation, der har set EU-regulering som en trussel<br />
mod det nationale beskyttelsesniveau og derfor har bekæmpet dette, ændrer indstilling og vælger en<br />
35
EU-positiv linje ud fra en ny målsætning om at højne den fælles europæiske forbrugerbeskyttelse for<br />
alle EU’s forbrugere.<br />
Kompleks læring kan også finde sted i situationer, hvor aktører, organisationer eller stater<br />
indledningsvis forsøger at leve op til fælles europæiske standarder eller normer alene på baggrund af<br />
strategiske overvejelser. Det kan herefter blive rutine at efterleve disse normer og standarder, der<br />
gradvist tages for givet og opfattes som naturlige.<br />
Simpel læring er ikke nødvendigvis svær at afdække, da det kan aflæses i ændrede strategier, og da<br />
aktørerne som oftest må forventes at være opmærksomme på denne læring. Kompleks læring, og<br />
navnlig om der er tale om kompleks eller simpel læring, er til gengæld sværere at undersøge, da det<br />
vedrører aktørers værdier og identitet, som ikke umiddelbart er tilgængelige for forskeren. Med dette<br />
forbehold in mente vil vi i analysen i den udstrækning det er muligt forsøge at skelne mellem disse to<br />
forskellige former for læring.<br />
3.1.5 Europæiseringsdebatten – en opsummering<br />
I dette afsnit er europæiseringsdebatten blevet præsenteret, og det er blevet præciseret, at dette speciale<br />
befinder sig inden for det europæiseringsperspektiv, der beskæftiger sig med EU’s påvirkning af<br />
medlemsstaternes politikker og institutioner. Begrebet europæisering er blevet diskuteret og defineret,<br />
og Risse et al.’s europæiseringsteori er blevet præsenteret og anvendt som udgangspunkt for den<br />
følgende teoretiske diskussion. En række problemer ved teorien blev identificeret, navnlig forbundet<br />
med teoriens begreb fit/misfit, og på baggrund heraf blev dette begreb nedtonet og i stedet erstattet af en<br />
skelnen mellem de fire forskellige europæiseringsmekanismer positiv integration, negativ integration,<br />
framing og incitamenter.<br />
To forklarende faktorer, der kan have betydning for, hvorvidt samspillet mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer ændres som følge af europæisering, blev herefter diskuteret. Både variablen<br />
politisk kultur og uformelle institutioner og variablen læring forventes således at være relevant i forhold til at<br />
forklare stabilitet/forandringer af samspillet.<br />
Efter således at have præciseret og diskuteret dette speciales forståelse af begrebet europæisering,<br />
europæiseringsmekanismer og en række intervenerende variable eller forklaringsfaktorer i forhold til<br />
eventuelle nationale forandringer vender vi nu fokus mod samspillet mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer.<br />
36
3.2 Teorier om samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer<br />
I dette afsnit vender vi blikket fra europæiseringslitteraturen over mod den litteratur, der specifikt<br />
beskæftiger sig med samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer. Dette gøres for at hente<br />
begreber til at beskrive og karakterisere samspillet og for at udlede yderligere faktorer, der kan være<br />
med til at forklare forandringer heri. Afsnittet indeholder en kort gennemgang af to af de mest<br />
grundlæggende tilgange indenfor studiet af samspillet mellem forvaltning og organisationer – neokorporatismen<br />
og netværkstilgangen. På baggrund heraf opstilles en analysetypologi, der skal anvendes<br />
til at karakterisere samspillet mellem forvaltning og organisationer og identificere eventuelle<br />
forandringer i dette initieret af europæiseringen. Derefter diskuteres hvilke fordele og omkostninger<br />
henholdsvis forvaltning og interesseorganisationer kan opnå ved at indgå i et tæt institutionaliseret<br />
samspil, og med udgangspunkt heri udledes forklarende faktorer til at forklare eventuelle ændringer i<br />
samspillet.<br />
3.2.1 Neo-korporatismen<br />
Neo-korporatismen 16 blev i 1974 introduceret af Schmitter, i høj grad som en reaktion på pluralismen,<br />
der fra begyndelsen af det forrige århundrede havde været den dominerende tilgang til studiet af<br />
organiserede interessers rolle i den politiske proces i demokratiske stater. Schmitter opfattede neokorporatismen<br />
som en idealtype, der på en række områder netop er modsætningen til pluralismen som<br />
idealtype (Schmitter 1982: 263). Pluralismen og neo-korporatismen kan således opstilles som to poler<br />
på et kontinuum, der kan bruges til at beskrive og typologisere samspillet mellem forvaltningen og<br />
interesseorganisationer (Ronit 1998).<br />
Schmitter definerer (neo)korporatismen, som:<br />
”a system of interest representation in which the constituent units are organized into a limited number of singular,<br />
compulsory, noncompetitive, hierarchically ordered and functionally differentiated categories, recognized or licensed<br />
(if not created) by the state and granted a deliberate representational monopoly within their respective categories in<br />
exchange for observing certain controls on their selection of leaders and articulation of demands and supports”<br />
(Schmitter 1974: 13).<br />
I modsætning hertil er enhederne i et pluralistisk samspil:<br />
16 Forstavelsen ’neo-´ bunder i et ønske om at adskille tilgangen fra de mange forskellige ofte negativt ladede anvendelser af<br />
begrebet korporatisme. Begrebet korporatisme har således været tæt knyttet til en række autoritære regimer i 1930’erne og<br />
40’erne, navnlig Italien, hvor idéen var at styre samfundet gennem en række korporationer med monopol på at repræsentere<br />
forskellige samfundsmæssige interesser, især arbejde og kapital (Schmitter 1974, 1982; Dunleavy og O’Leary 1987).<br />
37
”organized into an unspecified number of multiple, voluntary, competitive, non-hierarchically ordered … not<br />
specially licensed, recognized, subsidized, created or otherwise controlled … by the state and which do not exercise a<br />
monopoly of representional activity …” (Schmitter 1974: 15).<br />
Ifølge Schmitter refererer begrebet neo-korporatisme til to forskellige, men dog forbundne, dimensioner<br />
af interessepolitik (Streeck og Schmitter 1985). På den ene side vedrører begrebet, hvorledes<br />
interesserne i et samfund er organiseret (interest intermediation) og på den anden side, hvilken rolle<br />
interesseorganisationerne spiller i den politiske beslutningsproces (policy formation). Ifølge Lijphart og<br />
Crepaz (1991) ser de fleste neo-korporatister de to dimensioner som så tæt forbundne, at de kan<br />
betragtes som ét fænomen. Også Cawson tilslutter sig denne forståelse, idet det ifølge ham netop er<br />
kombinationen af de to dimensioner, der er korporatismens særkende (Cawson 1985: 8).<br />
Blandt grundtrækkene ved det neo-korporative perspektiv kan således nævnes, at nogle organisationer<br />
har monopol på at repræsentere bestemte interesser, og at medlemskab af disse organisationer er<br />
tvungent, idet der eksisterer forhold, der binder medlemmerne og forhindrer nye og konkurrerende<br />
organisationer i at opstå. Endvidere kan interesseorganisationerne aktivt medvirke til at forme<br />
medlemmernes interesser og kan kontrollere deres handlinger frem for blot at viderebringe<br />
medlemmernes præferencer til myndighederne (Schmitter 1982: 260f, Schmitter 1974).<br />
Organisationerne opfattes heller ikke som autonome enheder, der står uden for det politiske system og<br />
søger indflydelse. Tværtimod har organisationerne via institutionelle kanaler særlig adgang til det<br />
politiske system og kan herigennem opnå medansvar for formulering og gennemførelse af politik.<br />
Staten opfattes heller ikke blot som en neutral arena, men handler aktivt i denne proces ved at fremme<br />
nogle organisationer på bekostning af andre. De organisationer, der opnår adgang til<br />
beslutningsprocessen, forventes til gengæld at kontrollere medlemmernes artikulation af interesser samt<br />
at sikre efterlevelsen af den offentlige politik. På den måde bliver en hovedfunktion for<br />
interesseorganisationernes i neo-korporatismen at være mæglere mellem staten og deres egne<br />
medlemmer (Schmitter 1974).<br />
Streeck og Schmitter (1985) påpeger i forlængelse heraf, at korporativ beslutningstagning ikke medfører<br />
en svag stat. Interesseorganisationer forventes som beskrevet at handle i overensstemmelse med den<br />
offentlige interesse. Hvis ikke dette opfyldes, vil resultatet være, at staten intervenerer. Endvidere er det<br />
staten, der bidrager med de ressourcer og autoritet, organisationerne har behov for for overhovedet at<br />
kunne varetage de offentlige funktioner. Med andre ord må staten stadig være stærk for at kunne skabe,<br />
overvåge og kontrollere de korporative strukturer.<br />
38
Ud fra den foreløbige gennemgang af korporatismen, kunne man få det indtryk, at korporatisme fører<br />
til konsensus og kompromiser. Det har også ofte været den fremherskende opfattelse i forskningen.<br />
Lehmbruch og Schmitter påpeger imidlertid, at dette ikke altid vil være tilfældet (Lehmbruch og<br />
Schmitter 1982: 266). Der er stadig interessemodsætninger, og disse vil ikke altid blive løst. Forskellige<br />
organisationer vil fortsat kæmpe for at få realiseret deres interesser, og kompromiser er ikke<br />
nødvendigvis mulige at opnå. Endvidere er det ikke sikkert, at de involverede interesser altid vil finde<br />
den neo-korporative organisering mest hensigtsmæssig og ønskværdig.<br />
Mens der som nævnt tidligere var stor vægt på den dimension, der vedrørte interesseorganisationernes<br />
struktur og organisering, anvendes begrebet i dag inden for den danske forskning ofte i en mindre<br />
snæver betydning som en fællesbetegnelse for en forvaltningsmodel med institutionaliseret inddragelse<br />
af organiserede interesser i formuleringen og gennemførelsen af offentlig politik (Blom-Hansen og<br />
Daugbjerg 1999: 13). Det er også primært i denne forståelse, at vi vil benytte begrebet, idet det er<br />
samspillet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne, dvs. inddragelsen, der er specialets fokus.<br />
Det er blevet kritiseret, at det er uklart, på hvilket niveau (samfunds- eller sektorniveau) Schmitters teori<br />
gøres gældende (Christensen et al. 1999). Cawson (1985) peger på, at man kan skelne mellem tre former<br />
for korporatisme: makro-, meso-, og mikrokorporatisme. Hvor fokus i neo-korporatismen oftest er på<br />
makroniveauet, er Cawsons i stedet på mesoniveauet, der vedrører forholdet mellem staten og<br />
organiserede interesser på sektorniveau. De relevante organisationer i denne type korporatisme er ikke<br />
de nationale arbejder- og arbejdsgiversammenslutninger som ved makrokorporatisme eller de enkelte<br />
firmaer som ved mikrokorporatisme, men organisationer der repræsenterer bestemte sektorer og<br />
professioner. Der er imidlertid stadig tale om store organisationer, der har opnået monopol på at<br />
repræsentere en bestemt interessekategori og ikke behøver at tilkæmpe sig adgang til<br />
beslutningsprocessen fra sag til sag. I forhold til specialets problemformulering er det netop<br />
mesoniveauet, der er relevant.<br />
Efter at have præsenteret det neo-korporative perspektiv, vil vi i det følgende kort præsentere<br />
netværkstilgangen, inden vi opsummerer de to tilgange og på baggrund heraf opstiller en<br />
analysetypologi.<br />
39
3.2.2 Netværkstilgangen<br />
I 1980’erne kom endnu et perspektiv på forholdet mellem forvaltning og interesseorganisationer til med<br />
introduktionen af netværksbegrebet til dette studiefelt. Denne tilgang vandt dog først bred opbakning fra<br />
begyndelsen af 1990’erne, navnlig med Marsh og Rhodes (1992) som bannerførere.<br />
Policy-netværk-tilgangen har også fokus på samspillet mellem staten eller regeringen og interesser i<br />
samfundet. Ligesom korporatismen er policy-netværk-tilgangen i vid udstrækning udsprunget af en<br />
kritik mod pluralismen, men den adskiller sig dog på en række punkter fra begge disse to tilgange<br />
(Marsh og Rhodes 1992: 2). Pluralismen og neo-korporatismen kan anskues som generelle modeller for,<br />
hvordan interessestrukturen og -medieringen foregår i moderne samfund. Netværkstilgangen kritiserer<br />
disse ’ismer’ for at være utilstrækkelige til at beskrive virkeligheden. Hverken pluralismen eller neokorporatismen<br />
findes udover i sjældne tilfælde som ’rene former’ og organiseringen af samspillet<br />
varierer enormt på forskellige politikområder eller sektorer. I netværksperspektivet understreges derfor<br />
nødvendigheden af at disaggregere samspillet til sektor- eller mesoniveau, og gennemføre omhyggelige<br />
empiriske analyser af samspillet. Samspillets nærmere karakteristika opfattes som et empirisk<br />
spørgsmål, i modsætning til pluralismen og neo-korporatismen, der begge opererer med en række<br />
antagelser om samspillet (Marsh og Rhodes 1992: 3f, 24; Christensen et al. 1999: 104f).<br />
I netværkstilgangen anskues statens relationer til sine organiserede omgivelser som bestående af en<br />
række netværk af aktører på forskellige policy-områder. Det definerende træk ved et policy-netværk er<br />
ressourceafhængighed. Alle organisationer er afhængige af andre for at få ressourcer, og for at opnå<br />
deres mål udveksler de ressourcer (Marsh og Rhodes 1992: 10). Et policy-netværk kan således defineres<br />
som ”en klynge, eller et kompleks af organisationer som er forbundet med hinanden som følge af<br />
ressourceafhængighed og som er adskilt fra andre klynger, eller komplekser, af brud i ressourceafhængigheden”<br />
(Benson 1982: 148, cf. Blom-Hansen og Daugbjerg 1999: 13).<br />
Fælles for de fleste netværksforskere er et fokus på variationen mellem forskellige organiseringer på<br />
forskellige sektorområder. Netværkets struktur har betydning for, hvordan politik udøves og kan derfor<br />
også påvirke resultaterne af politik. Netværk bestående af tætte, stabile relationer har en tendens til at<br />
priviligere visse interesser og føre til policy-kontinuitet, mens netværk med løse og varierende relationer<br />
giver mulighed for en mere skiftende politik, hvor mange forskellige interesser får indflydelse. Det er<br />
derfor centralt præcist at karakterisere netværket, og til dette formål er der blevet opstillet en række<br />
typologier til at opfange variansen mellem forskellige (netværks)organiseringer af forholdet mellem stat<br />
og interesseorganisationer (se fx Rhodes 1986, Wilks og Wright 1987 og nedenfor Marsh og Rhodes<br />
1992).<br />
40
Netværkstilgangens fokus på præcise beskrivelser af variationen i samspillet mellem stat og<br />
organisationer på sektorniveau gør den velegnet i forbindelse med dette speciales problemstilling, idet<br />
den giver en række redskaber i forhold til at opstille variable til at karakterisere samspillets karakter.<br />
I det følgende vil vi tage udgangspunkt i David Marsh og R.A.W. Rhodes’ retning indenfor<br />
netværkstilgangen (Marsh og Rhodes 1992; Rhodes 1997; Marsh 1998), der dels indtager en central og<br />
til en vis grad dominerende position indenfor tilgangen (Falkner 2001: 100) og dels opererer med en<br />
typologi opstillet som et kontinuum, der har vist sig velegnet til at indfange forskellene mellem<br />
forskellige netværk (Blom-Hansen og Daugbjerg 1999: 14) 17 .<br />
Marsh og Rhodes’ typologi består af to idealtypiske netværk, et politikfællesskab (policy community) og<br />
et emne-netværk (issue network), der udgør de to poler i et kontinuum. Ethvert netværk kan således<br />
lokaliseres et sted mellem disse to yderpunkter. Et politikfællesskab er et lukket netværk med få<br />
medlemmer, en høj grad af konsensus om problemer og løsninger samt stabile hyppige kontakter, der<br />
involverer forhandlinger mellem ressourcerige aktører. Et emne-netværk derimod er åbent, har mange<br />
medlemmer, er præget af konflikt og ustabile kontakter, der ofte ikke involverer andet end konsultation<br />
mellem aktører med vidt forskellige ressourcer (Marsh og Rhodes 1992: 249ff; for en mere uddybet<br />
beskrivelse se tabel 3.2 nedenfor). Variablene i Marsh og Rhodes typologi minder en hel del om<br />
variablene i Schmitters to idealtyper, og emne-netværket har således en række karakteristika til fælles<br />
med Schmitters definition af et pluralistisk samspil, mens et politikfællesskab i høj grad minder om hans<br />
korporative model for interessemediering. Rhodes har da også betegnet neo-korporatismen som en<br />
netværks subtype (Rhodes 1997: 32, se også Waarden 1992).<br />
17 Ud over den angelsaksiske netværkstradition, hvor især Marsh og Rhodes er dominerende, eksisterer der bl.a. også en<br />
hollandsk tradition, der særligt fokuserer på styring/management af netværk (Klijn et al. 1995; Kickert et al. 1997 m.fl.) og en<br />
tysk tradition (Schneider 1992; Waarden 1992; Mayntz 1994 m.fl.). Begge disse traditioner ser policy-netværk som en ny form<br />
for governance eller styring, der adskiller sig fra centralistisk styring/hierarki og markedet (se også Marsh 1998: 7ff).<br />
41
Tabel 3.2 Marsh og Rhodes Policy-netværks typologi<br />
Dimension Politikfællesskab Emne-netværk<br />
Medlemskab<br />
- antal deltagere<br />
- type af interesser<br />
Integration<br />
- interaktionshyppighed<br />
- kontinuitet<br />
- konsensus<br />
Fordeling af ressourcer<br />
- i netværket<br />
- i de deltagende organisationer<br />
- meget begrænset<br />
- økonomiske og / eller professionelle<br />
- hyppig, intensiv ang. alle relevante<br />
emner<br />
- medlemskab, værdier og resultater<br />
ensartede over tid<br />
- deltagerne deler grundlæggende værdier<br />
og respekterer resultatet<br />
- alle deltagere har ressourcer, forholdet<br />
præget af gensidig udveksling<br />
(forhandling)<br />
- hierarkisk; ledere kan indgå forpligtende<br />
aftaler for organisationens medlemmer<br />
Magt - magtbalance mellem deltagerne;<br />
forholdet er et plussumsspil<br />
Kilde: Marsh og Rhodes 1992: 251<br />
- stort<br />
- mange forskellige<br />
- kontakter varierer i hyppighed og<br />
intensitet<br />
- adgang til netværket varierer<br />
betydeligt<br />
- en vis enighed kan opnås, men<br />
konflikt er normen<br />
- nogle deltagere har ressourcer, men<br />
begrænsede, forholdet er rådgivende<br />
(konsultation)<br />
- varieret; forskellig grad af evne til at<br />
regulere medlemmernes adfærd<br />
- ulige magtfordeling – afspejler ulige<br />
ressourcer og adgang; nulsumsspil<br />
Mens netværksbegrebet af mange iagttagere beskrives som et godt og anvendeligt redskab til at foretage<br />
beskrivende analyser (se fx Dowding 1995; Marsh 1998; Christensen et al. 1999; Blom-Hansen og<br />
Daugbjerg 1999), hersker der mere tvivl om begrebets værdi i forhold til at forklare policy outcomes.<br />
Den mest kendte kritik er fremsat af Keith Dowding (1995), der har kritiseret begrebet for at være en<br />
metafor uden forklaringskraft snarere end en teoretisk anvendelig model. Tilgangen er endvidere også<br />
blevet kritiseret for ikke tilstrækkeligt at sondre mellem forskellige typer af netværksaktører (Ronit 1998)<br />
og for at have et væld af forskellige definitioner af begrebet netværk (Jordan og Schubert 1992; se også<br />
Marsh og Rhodes 1992).<br />
Disse indvendinger mod netværkstilgangen er vigtige at holde sig for øje og tage i betragtning, især hvis<br />
man anvender begrebet i analyser, der sigter på at forklare resultaterne af politiske beslutningsprocesser.<br />
I dette speciale er sigtet netop ikke at forklare, hvorfor en given politik er blevet besluttet og/eller<br />
implementeret, men derimod at undersøge, hvordan selve samspillet, eller netværket om man vil,<br />
forandres som følge af europæiseringen. Vi anvender således ikke begrebet for at forklare policy<br />
outcomes, men derimod for at få en række redskaber til at kunne give en nøjagtig karakteristik eller<br />
operationalisering af samspillet så eventuelle forandringer kan registreres.<br />
Årsager til forandringer af netværk<br />
Marsh og Rhodes mener, at netværk ændres inkrementelt – langsomt og ved små gradvise ændringer –<br />
og at de generelt er en kilde til kontinuitet og stabilitet snarere end forandring. Årsagerne til<br />
netværksændringer lokaliserer de hovedsageligt i eksterne forhold. Økonomiske forandringer,<br />
42
egeringsskift samt ny viden og teknologi er eksogene faktorer, som Marsh og Rhodes nævner som<br />
forandringsårsager. Desuden nævner de udviklinger i EU som en kilde til netværksforandringer; på den<br />
ene side ved at forandre nationale politikker og relationer direkte og på den anden side ved at ’fostre’<br />
nye transeuropæiske netværk (Marsh og Rhodes 1992: 259).<br />
Forandringer i netværk ses imidlertid ikke som automatiske tilpasninger til eksterne stimuli.<br />
Netværkene er en del af selve forandringsprocessen, der medieres af netværksaktørerne (Marsh og<br />
Rhodes 1992: 259). Blom-Hansen (1997) har arbejdet videre med denne pointe. Ændringer i netværk<br />
kan initieres af eksogene faktorer, men det er kun aktører, der kan handle, ikke netværkene i sig selv.<br />
Blom-Hansen peger på to måder, hvorpå eksogene faktorer kan initiere forandringer. Eksterne forhold<br />
kan for det første medføre en ændring i netværksaktørernes relative ’bargaining power’, deres<br />
forhandlingspotentiale, hvilket kan få dem til at ændre netværket. For det andet kan eksterne forhold<br />
ændre de fordelingsmæssige konsekvenser af netværket, hvilket vil give aktører incitament til at ændre<br />
netværket (Blom-Hansen 1997: 685f). Disse pointer vil blive uddybet i afsnit 3.2.4 og 3.2.5 nedenfor.<br />
3.2.3 Udvikling af analysetypologi til karakteristik af samspillet<br />
I dette afsnit vil vi på baggrund af de to behandlede tilgange til studiet af forholdet mellem forvaltning<br />
og interesseorganisationer opstille en analysetypologi med en række variable, der skal anvendes til at<br />
karakterisere samspillet og dermed gøre det muligt at identificere eventuelle forandringer i samspillet<br />
forårsaget af europæiseringen.<br />
Da neo-korporatismen og netværkstilgangen langt hen ad vejen opererer med de samme variable, har vi<br />
valgt at udvikle en analysetypologi, der rummer begge perspektiver 18 . Typologien består af to idealtyper,<br />
pluralistisk emne-netværk og korporativt politikfællesskab, der udgør polerne i et kontinuum (se tabel 3.3).<br />
Navnene er valgt for at understrege fællestrækkene mellem tilgangene. Idealtyperne adskiller sig fra<br />
hinanden på de følgende variable: Medlemskab, interaktionsform og grad af konsensus. Analysen vil blive<br />
struktureret ud fra disse variable, og det vil blive tilstræbt at karakterisere samspillet mellem forvaltning<br />
og interesseorganisationerne i forhold til de to idealtyper. Vi har valgt at foretage en analytisk<br />
forenkling af begge teoriers begrebsapparater for at skærpe og forenkle vores analyseramme. Navnlig er<br />
variable, der retter sig mod den interne organisering af de enkelte netværksaktører/organisationer,<br />
udeladt, da det som nævnt er den eksterne relation mellem aktørerne, der er relevant for dette speciale.<br />
Variablen medlemskab retter sig mod, hvem der deltager i samspillet. I analysen vil vi således<br />
karakterisere medlemskabet af samspillet ud fra antallet af deltagende organisationer, deres styrke og<br />
18 En anden kombination af indsigter fra korporatisme-debatten og netværkstilgangen kan findes hos Falkner (2001).<br />
43
epræsentativitet, åbenheden i adgangen til samspillet og endelig graden af kontinuitet, dvs. hvorvidt<br />
det er de samme organisationer der deltager. I et pluralistisk emne-netværk deltager mange forskellige<br />
typer af interesseorganisationer, og der er stor udskiftning blandt deltagerne og en høj grad af åbenhed i<br />
adgangen til samspillet. I et korporativt politikfællesskab deltager derimod kun få monopoliserede<br />
interesseorganisationer, der er en høj grad af kontinuitet i deltagelsen, og adgangen er kun for få<br />
privilegerede og ressourcerige organisationer.<br />
Interaktionsform karakteriserer, hvordan deltagelsen foregår, og hermed mener vi, hvor tæt og<br />
forpligtende interaktionen i samspillet er. I pluralistiske emne-netværk bliver organisationer inddraget<br />
løst, forholdsvist uforpligtende, uden delegation af autoritet og på ad hoc-basis, afhængigt af deres<br />
interesse i konkrete sager. I korporative politikfællesskaber er organisationerne derimod fast<br />
repræsenteret og har formel delegeret autoritet i forbindelse med beslutningstagning og gennemførelse<br />
af politik, og derudover eksisterer der klare, institutionaliserede normer for organisationernes deltagelse<br />
i samspillet.<br />
Variablen grad af konsensus betegner graden af konflikt vs. konsensus i samspillet. Konflikt er den<br />
hyppigste tilstand i pluralistiske emnenetværk, der er ureguleret af spilleregler for samspillet, og hvor<br />
mange interesser indædt kæmper om at opnå indflydelse uden hensyntagen til de øvrige parter. I<br />
modsætning hertil eksisterer der tillid og enighed om de grundlæggende spilleregler for adfærden i<br />
samspillet i et korporativt politikfællesskab, såsom at indgåede aftaler respekteres og overholdes. Der vil<br />
også ofte være en enighed om en række grundlæggende problemstillinger, men der eksisterer dog stadig<br />
væsentlige interessekonflikter mellem de forskellige parter i samspillet.<br />
Analysetypologien og dens tre variable er opsummeret i tabel 3.3 nedenfor.<br />
44
Tabel 3.3 Analysetypologi til karakteristik af samspillet<br />
Variable Pluralistisk emne-netværk<br />
Medlemskab<br />
Interaktionsform<br />
Grad af konsensus<br />
Mange interesseorganisationer med forskellig<br />
styrke, skiftende medlemmer (ustabilitet),<br />
åbent overfor nye medlemmer<br />
Løs, varierende deltagelse, sagsafhængigt<br />
Ingen delegation af autoritet<br />
Konflikterende interesser i kamp om<br />
indflydelse, ureguleret af spilleregler<br />
Korporativt politikfællesskab<br />
Få monopoliserede interesseorganisationer,<br />
meget stabilt, privilegeret adgang for få<br />
ressourcerige interesser (lukket)<br />
Fast formel repræsentation<br />
Institutionaliserede normer for deltagelse<br />
Formel delegation af autoritet til organisationer<br />
ifm. beslutningstagning og / eller<br />
politikgennemførelse<br />
Enighed om grundlæggende spilleregler og<br />
problemer, men stadig væsentlige<br />
interessekonflikter<br />
3.2.4 Fordele og omkostninger ved samspillet<br />
Efter denne behandling af neo-korporatismen og netværkstilgangen samt udviklingen af vores egen<br />
analysetypologi til at analysere ændringer i samspillet mellem interesseorganisationer og forvaltningen,<br />
vil vi nu diskutere, hvilke fordele og ulemper der eksisterer for parterne ved samspillet. I dette afsnit vil<br />
vi også trække på indsigter fra begge de behandlede tilgange. I forlængelse heraf vil vi diskutere, hvorfor<br />
det tætte samspil kan opstå, samt forhold der kan medføre ændringer heri. Der er naturligvis forskel på,<br />
om man ser fra forvaltningens eller interesseorganisationernes perspektiv, når der tales om fordele og<br />
ulemper. Det virker umiddelbart indlysende, at interesseorganisationer vil forsøge at opnå så stor<br />
adgang og så tætte relationer til forvaltningen som muligt for at optimere deres indflydelse på<br />
beslutningsprocessen. Derimod er det mindre oplagt, hvorfor forvaltningen skulle foretrække et tæt<br />
institutionaliseret samspil frem for et løsere og mere uforpligtende, der umiddelbart lægger færre<br />
bindinger på forvaltningens handlerum. Fremstillingen vil derfor i det følgende blive koncentreret om at<br />
forklare forvaltningens motiver til at inddrage organisationerne i tætte samspil, og hvilke omkostninger<br />
dette kan have.<br />
Fordele for forvaltningen ved samspillet<br />
Flere forfattere peger på, at et af hovedformålene med at inddrage organisationerne i<br />
beslutningsprocessen er at skabe stabile og forudsigelige omgivelser for staten og dermed reducere<br />
usikkerheden med hensyn til omgivelsernes skiftende krav (se bl.a. Christensen et al. 1999; Christiansen<br />
og Sidenius 2000). Forvaltningen ønsker derfor at udveksle informationer med organisationerne om<br />
disses præferencer og strategier samt gensidigt påtænkte foranstaltninger, ønsker, krav m.m., så<br />
forventninger kan afstemmes og kompromiser eventuelt blive indgået. Hvis forvaltningen har interesser,<br />
45
der er sammenfaldende med de centrale organisationers, kan samspillet medvirke til, at begge parter<br />
kan få realiseret ønskerne gennem fælles strategier og samarbejde. Hvis der ikke er interessesammenfald<br />
kan forvaltningen i det mindste få kendskab til modparternes holdninger, præferencer og strategiske<br />
adfærd (Christiansen og Sidenius 2000). Tætte relationer til organisationerne har således den fordel, at<br />
de kan skabe rutine, stabilitet og kontinuitet (Marsh og Rhodes 1992: 251).<br />
Det er naturligvis ikke sådan, at interesseorganisationerne nødvendigvis repræsenterer én interesse, som<br />
enten er i overensstemmelse eller uoverensstemmelse med forvaltningens. De relevante organisationer<br />
kan både have en fælles holdning og fælles interesser, de kan have modsatrettede holdninger og<br />
interesser eller noget derimellem. Hvorvidt det ene eller det andet er tilfældet kan have en betydning for<br />
karakteren af samspillet og forvaltningens rolle. Hvis der er forskellige interesser blandt<br />
interesseorganisationerne, kan forvaltningen fungere som mægler, mens den i tilfælde af<br />
interessesammenfald snarere vil fungere som talerør for en sektors interesser i forhold til andre sektorer<br />
(Christiansen og Sidenius 2000: 310).<br />
Som nævnt i afsnit 3.2.2 om netværkstilgangen er det, der binder aktørerne i netværk sammen,<br />
ressourceafhængigheder. Aktørerne er afhængige af andre for at opnå deres mål. Dette gælder ikke mindst<br />
også statslige aktører. Centralt i netværkstilgangen er opfattelsen af, at den moderne intervenerende stat<br />
ikke længere kan styre og regulere sine komplekse omgivelser uden hjælp fra andre organisationer.<br />
”[F]or at kunne regulere … er staten afhængig af ressourcer, som den ikke selv har. Mange af disse ressourcer har<br />
interesseorganisationerne. De har for eksempel information og viden” (Blom-Hansen og Daugbjerg 2002: 10).<br />
Staten indgår således i tætte samspil med interesseorganisationer for at drage nytte af deres ressourcer.<br />
Ud over information og viden kunne det også dreje sig om ressourcer såsom organisationernes aktive<br />
hjælp til at overvåge og gennemføre regulering eller den legitimitet, der opnås ved organisationernes<br />
politiske støtte til lovforslag el.lign.<br />
Samme ræsonnement kan genfindes hos (meso)korporatisten Cawson, der til forklaring af, hvorfor<br />
staten inddrager organisationerne og dermed tilsyneladende afgiver magt, peger på, at der eksisterer et<br />
magtafhængighedsforhold mellem de to parter. Begge har delvis autonomi, men ikke nok til at kunne<br />
gennemtvinge deres ønsker uden den anden parts medvirken (Cawson 1985: 7). Forholdet er ikke<br />
præget af direkte statskontrol eller omvendt, at staten overtages af private interesser. I stedet ved<br />
interesseorganisationerne, at alternativet til kompromis er tvungen efterlevelse og statsregulering, mens<br />
staten omvendt har brug for organisationerne og deres specialiserede viden til at formulere og<br />
gennemføre politikker.<br />
46
En yderligere fordel for forvaltningen ved at inddrage interesseorganisationerne kan være, at forslag,<br />
der er forhandlet frem med de berørte parter, vil have større legitimitet og dermed stå stærkere på den<br />
parlamentariske scene i forhold til behandlingen i Folketinget og diskussionerne med partierne udenfor<br />
regeringen (Christensen et al. 1999; Christiansen og Sidenius 2000). Endvidere kan inddragelsen aflaste<br />
ministeren, idet en række konflikter kan afklares, før hun eller han går ind i sagen.<br />
Endnu en vigtig funktion ved en tæt institutionel inddragelse af organisationerne i forvaltningens<br />
arbejde er konfliktreduktion og pacificering af grupper, der evt. kunne blokere gennemførelsen af de<br />
politiske beslutninger (Offe 1981: 144f). Samtidig med at organisationerne bliver en del af den politiske<br />
beslutningsproces og får indflydelse, bliver de også medansvarlige for de vedtagne beslutninger.<br />
Dermed vil de ikke modarbejde disse, men tværtimod arbejde for deres gennemførelse. Dette vil gælde i<br />
forhold til andre i omgivelserne, og det vil gælde i forhold til deres egne medlemmer. Disse vil blive<br />
søgt kontrolleret i hvert fald i et sådant omfang, at de forhandlede resultater kan gennemføres.<br />
Endvidere må det forventes, at der vil komme mindre konflikt og kritik fra medlemmerne af<br />
interesseorganisationen – selv når en given politik er i uoverensstemmelse med deres ønsker – da det<br />
ikke længere kun er politikerne, der er ansvarlige og kan kritiseres, men også deres egne ledere.<br />
Også Streeck og Schmitter peger på, at interesseorganisationerne får en særlig rolle mellem staten og<br />
civilsamfundet, idet de kan skabe stabilitet og social orden (Streeck og Schmitter 1985: 16). Ligeledes<br />
mener de, at staten vil være villig til at ofre direkte kontrol og evt. indgå kompromiser til fordel for<br />
organisationernes selvregulering, da det kan give lavere omkostninger og større effektivitet ved<br />
gennemførelse af politik.<br />
Omkostninger for forvaltningen ved samspillet<br />
Et tæt samspil har imidlertid ikke blot fordele, men også ulemper. Disse ulemper forstærkes, jo tættere<br />
samspilsrelationerne er. Prisen for et tæt institutionaliseret samspil er ifølge en række forfattere, at<br />
forvaltningen mister en del af sin autonomi og handlefrihed (se fx Christensen et al. 1999; Christiansen og<br />
Sidenius 2000). Forvaltningen forventes at handle loyalt i forhold til de opnåede kompromiser med<br />
organisationerne. Endvidere bliver det sværere for staten og dermed forvaltningen at bryde med den<br />
eksisterende politik, og frem for blot at kunne gennemføre beslutningerne helt som det ønskes fra<br />
politisk hold, må forvaltningen i tilfælde af interesseforskelle i stedet indgå kompromiser.<br />
Denne pointe uddybes i netværkstilgangen, der peger på, at tætte netværksrelationer ofte følges af<br />
reformtræghed og en favorisering af de etablerede interesser i netværket: ”[T]he existence of a policy<br />
network or community acts as a major constraint upon the degree of policy change … policy networks foster<br />
47
incremental changes, thereby favouring the status quo or the existing balance of interests in the network” (Marsh<br />
og Rhodes 1992: 262f).<br />
Fordele for interesseorganisationerne ved et tæt samspil<br />
Det virker umiddelbart mere indlysende, hvorfor interesseorganisationerne ønsker et tæt samspil med<br />
staten i form af inddragelse i beslutningsprocessen. De organisationer, der opnår privilegeret adgang, vil<br />
automatisk få deres interesser hørt og vil have større indflydelse end andre på, hvilke beslutninger, der<br />
vedtages, hvilket kan betegnes som positionel magt (Christiansen og Nørgaard 2003b: 178ff).<br />
Organisationerne får del i statens autoritet i forhold til at formulere og gennemføre bindende beslutninger.<br />
Desuden kan organisationerne få ressourcer fra staten. Dette gælder både i form af økonomisk støtte, men<br />
også andre former for ressourcer, fx legitimitet og politisk støtte.<br />
Endvidere ønsker interesseorganisationerne ligesom forvaltningen at reducere usikkerheden i<br />
omgivelserne, hvilket kan opnås herigennem. Det tætte samspil giver organisationerne adgang til<br />
information om statens politiske prioriteringer og påtænkte tiltag og om andre organisationers<br />
standpunkter og giver dem dermed mulighed for at forberede strategier til at håndtere udviklingen<br />
(Christensen et al. 1999). Samtidig mindskes risikoen for, at der gennemføres offentlige tiltag, som er i<br />
modstrid med organisationernes interesser, og ved at indgå kompromiser med forvaltningen kan<br />
organisationerne undgå uønsket statsregulering og -kontrol (Streeck og Schmitter 1985).<br />
Omkostninger ved et tæt samspil for organisationerne<br />
Ligesom for forvaltningen har samspillet også for interesseorganisationerne en pris. Også de må være<br />
loyale overfor de beslutninger, der er truffet, og kompromiser, der er indgået. Dette gælder også, selvom<br />
dele heraf godt kan være bebyrdende for nogle af organisationernes medlemmer (Christensen et al.<br />
1999). Det bliver sværere for både medlemmerne og organisationernes ledelser at kritisere beslutninger,<br />
man selv har været med til at forhandle frem. Endvidere må lederne forsøge at kontrollere<br />
medlemmerne, således at disse ikke går længere i deres krav end det, der opfattes som rimeligt i forhold<br />
til samarbejdet med forvaltningen. Organisationerne bliver således nødt til at lægge bånd på sig selv,<br />
hvis de ønsker de goder, der følger af det tætte institutionaliserede samspil.<br />
3.2.5 Forklarende faktorer i forhold til ændringer i samspillet<br />
I dette afsnit diskuteres, hvorfor der kan tænkes at ske ændringer i samspillets karakter.<br />
Udgangspunktet er de fordele og ulemper ved samspillet, der blev diskuteret ovenfor.<br />
48
Hvis fordelene ved samspillet mindskes eller hvis omkostningerne bliver for store sker der en ændring i<br />
cost/benefit-balancen 19 for parterne i samspillet, og så må man forvente, at parterne vil revurdere deres<br />
deltagelse eller deltagelsesformen. De vil have et incitament til enten at trække sig ud af samspillet eller<br />
at forsøge at ændre samspilsformen, så den i højere grad tilgodeser deres interesser. Hvis eksempelvis<br />
en interesseorganisation oplever, at dens indflydelse er blevet mindsket, mens omkostningerne ved<br />
samspillet er uforandrede eller steget, hvilket i stigende grad belaster forholdet til dens medlemmer, vil<br />
den have incitament til at forsøge at ændre samspillet eller i det mindste sin egen deltagelse i det.<br />
Denne pointe kan også formuleres i forhold til begrebet ressourceafhængighed, der som nævnt er centralt i<br />
netværkstilgangen og også optræder i visse neo-korporative analyser (jf. Cawson 1985). Netværk<br />
eksisterer som nævnt i kraft af ressourceafhængigheder mellem deres aktører. Heraf kan derfor udledes,<br />
at ændringer i ressourceafhængigheder vil gøre ændringer i samspillet sandsynlige. Ændringer i<br />
samspillet kan således finde sted, hvis nogle af aktørerne ikke længere har brug for andre aktørers<br />
ressourcer og dermed mister interessen for samspillet i dets gamle form. Forandringer af samspillet<br />
afhænger imidlertid ikke blot af ændringer i forholdet mellem fordele og omkostninger, men kan også<br />
afhænge af ændringer i styrkeforholdet mellem aktørerne (jf. afsnit 3.2.2). Dette kan være sket som<br />
følge af eksterne forhold, såsom økonomiske forandringer, regeringskift, ny viden/teknologi mv., der<br />
dermed gør det muligt for styrkede aktører at gennemføre ændringer.<br />
I praksis vil det dog ofte være svært at skelne klart mellem ændringer i cost/benefit-balancen og<br />
ressourceafhængighed, så vi har derfor af hensyn til analytisk klarhed og enkelthed valgt at betragte<br />
dem under et som én forklarende faktor, benævnt cost/benefit-balancen, der kan anvendes til at forklare<br />
ændringer i samspillet.<br />
3.2.6 Neo-korporatismen og netværkstilgangen – en opsummering<br />
På baggrund af en diskussion af de to teoretiske tilgange neo-korporatisme og netværk har vi i dette<br />
kapitel udviklet en analysetypologi, der skal anvendes til at karakterisere samspillet mellem forvaltning<br />
og interesseorganisationer og identificere eventuelle forandringer i dette initieret af europæiseringen.<br />
Analysetypologien er udviklet på baggrund af en nøje afvejet kombination af indsigter fra de to tilgange<br />
og består af de to idealtyper pluralistisk emne-netværk og korporativt politikfællesskab, der udgør de to poler<br />
i et kontinuum. Alle former for samspil kan således lokaliseres på dette kontinuum alt afhængig af<br />
værdierne på variablene medlemskab, interaktionsform og grad af konsensus.<br />
19 Med begrebet cost/benefit-balance henviser vi ikke til en snæver kvantitativ afvejning af materielle goder ved samspillet.<br />
Begrebet skal forstås bredere og dækker en samlet vurdering af de fordele og omkostninger, som aktørerne har ved at deltage i<br />
samspillet (jf. 3.2.4).<br />
49
Efterfølgende har vi ud fra en læsning af neo-korporatisme- og netværkslitteraturen diskuteret de<br />
fordele og ulemper, der eksisterer for hhv. forvaltning og interesseorganisationer ved et tæt<br />
institutionaliseret samspil, og på baggrund heraf har vi opstillet den forklarende faktor cost/benefitbalancen<br />
i forhold til ændringer i samspillet.<br />
3.3 Specialets samlede analysemodel<br />
I dette afsnit sammenfattes hele den teoretiske diskussion. Europæiseringslitteraturen og litteraturen om<br />
forvaltning og organisationer opsummeres kort og de vigtigste elementer, der indgår i specialets<br />
analysemodel, trækkes frem. På baggrund heraf opstilles den samlede analysemodel og det forklares,<br />
hvordan den i det følgende vil blive anvendt i analysen.<br />
3.3.1 Europæisering – teoretiske overvejelser<br />
Dette speciale befinder sig indenfor den brede strømning af europæiseringsdebatten, der fokuserer på<br />
EU’s påvirkning af politikker, processer og institutioner i medlemsstaterne. Specialets definition af<br />
europæisering er den proces, hvorigennem formelle eller uformelle EU-regler og normer direkte eller<br />
indirekte påvirker medlemsstaters policies, politics og/eller polity. For nærmere at kunne analysere<br />
påvirkningen fra EU skelner vi i dette speciale mellem de fire europæiseringsmekanismer positiv<br />
integration, negativ integration, framing og incitamenter, der på forskellig vis kan udøve påvirkning og<br />
medføre forandringer i medlemsstaterne. Tilstedeværelsen af disse mekanismer medfører imidlertid<br />
ikke automatisk nationale ændringer. Dette afhænger af en række intervenerende variable, eller<br />
forklarende faktorer. For dette speciales problemstilling har vi vurderet, at følgende faktorer er<br />
relevante: Politisk kultur og uformelle institutioner samt læring.<br />
3.3.2 Forvaltning og interesseorganisationer – teoretiske overvejelser<br />
Idet europæiseringslitteraturen kun i begrænset omfang har fokuseret på samspillet mellem forvaltning<br />
og interesseorganisationer har vi fundet det nødvendigt at inddrage indsigter fra den litteratur, der har<br />
specialiseret sig i netop dette samspil. Her har vi undersøgt og diskuteret de to tilgange neokorporatisme<br />
og netværk. Ud fra disse har vi udviklet en analysetypologi til at karakterisere samspillet og<br />
identificere eventuelle forandringer i samspillet. Typologien består af et kontinuum mellem de to<br />
idealtyper pluralistisk emne-netværk og korporativt politikfællesskab, der varierer på variablene medlemskab,<br />
inddragelsesform og grad af konsensus. Herudover har vi diskuteret fordele og ulemper ved samspillet<br />
og på baggrund heraf udledt forklaringsfaktoren cost/benefit-balancen, der kan anvendes til at forklare<br />
ændringer i samspillet.<br />
50
3.3.3 Specialets analysemodel<br />
På baggrund af denne teoretiske diskussion kan en samlet analysemodel nu opstilles (se figur 3.2<br />
nedenfor). Første skridt i analysen af europæiseringen af samspillet mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer på forbrugerområdet er at undersøge udviklingen af forbrugerpolitik på EUniveau,<br />
og hvilken form for påvirkning af samspillet, dvs. europæisering, der kommer herfra. Det vil<br />
således blive undersøgt, hvilke europæiseringsmekanismer, der er på spil. Denne del af analysen vil dels<br />
blive baseret på en lang række skriftlige kilder om EU’s forbrugerpolitik (kapitel 5), og dels på de<br />
gennemførte kvalitative interviews med centrale aktører på forbrugerområdet i Danmark (kapitel 6).<br />
Inden da vil vi dog først i kapitel 4 beskrive den generelle tradition for samspillet mellem forvaltning og<br />
organisationer i Danmark samt den danske forbrugerpolitiks udvikling for efterfølgende at kunne<br />
vurdere europæiseringens konsekvenser for samspillet på forbrugerområdet.<br />
Andet skridt er dernæst at undersøge, hvilke konsekvenser europæiseringen har haft, dvs. om den har<br />
medført forandringer af samspillet. Denne del af analysen vil blive struktureret ud fra analysetypologien<br />
opstillet i 3.2.3. Det vil således blive vurderet, hvorvidt europæiseringen har medført ændringer i de tre<br />
variable medlemskab, interaktionsform og grad af konsensus. Denne del baseres på de kvalitative<br />
interviews (i kapitel 7) og på detaljerede sagsgennemgange i de to del-cases (kapitel 8 og 9).<br />
Tredje skridt i analysen (kapitel 10) er at undersøge og diskutere mulige forklaringer på europæiseringens<br />
form og konsekvenser ud fra de forklaringsfaktorer, der er blevet opstillet dels på baggrund af<br />
europæiseringsdiskussionen og dels på baggrund af diskussionen om forvaltning og<br />
interesseorganisationer. Disse forklaringsfaktorer er politisk kultur og uformelle institutioner, læring<br />
samt cost/benefit-balancen.<br />
51
Figur 3.2 Specialets analysemodel<br />
1. Europæiseringsmekanismer<br />
- positiv integration<br />
- negativ integration<br />
- framing<br />
- incitamenter<br />
2. Variable til karakteristik af<br />
samspillet<br />
- medlemsskab<br />
- interaktionsform<br />
- grad af konsensus<br />
FV<br />
EU<br />
IO1<br />
IO 3<br />
3. Faktorer til forklaring af<br />
forandringer i samspillet<br />
- læring<br />
- politisk kultur/uformelle institutioner<br />
- cost/benefit balance<br />
IO 2<br />
52
KAPITEL 4<br />
Forbrugerpolitik, organisationer og forvaltning i Danmark<br />
For at give en baggrund for de følgende kapitlers analyse af europæiseringen af samspillet mellem<br />
forvaltning og organisationer på forbrugerområdet i Danmark vil vi i dette kapitel først beskrive den<br />
generelle danske tradition for inddragelse af organiserede interesser i den politiske proces, herunder i<br />
den danske EU-koordinationsprocedure. Herefter vil vi vende os specifikt imod organiseringen af<br />
forbrugerområdet i Danmark, og områdets etablering og udvikling vil blive undersøgt, før vi endelig<br />
nærmere kortlægger de vigtigste aktører og institutioner i den danske forbrugerpolitik.<br />
4.1 Interesseorganisationer og forvaltning i Danmark – en tradition under opbrud?<br />
I det følgende vil vi kort skitsere udviklingen i samspillet mellem organisationer og forvaltning i<br />
Danmark mere generelt for at sætte analysen af samspillet på forbrugerområdet ind i en bredere<br />
kontekst.<br />
En udbredt opfattelse i den danske politologiske forskning er, at der traditionelt har eksisteret en norm<br />
om, at organiserede interesser inddrages i statens forberedelse og gennemførelse af beslutninger med<br />
betydning for disse grupper (Pedersen 1998b; Ronit 1998; Christiansen og Sidenius 2000; Christiansen<br />
og Nørgaard 2003a). Der er dog samtidig en række forskere, der har peget på, at denne tradition har<br />
været under forandring i det sidste kvarte århundrede, og særligt siden begyndelsen af 1980’erne, hvor<br />
et markant fald i antallet af udvalg, råd og nævn, der betragtedes som organisationernes vigtigste<br />
indflydelseskanaler, kunne iagttages (Pedersen 1998a; Togeby et al. 2003; Christiansen, Nørgaard og<br />
Sidenius 2004).<br />
4.1.1 Samspillets etablering og gyldne periode<br />
I Danmark har der eksisteret en tradition for et tæt og institutionaliseret samspil mellem organisationer<br />
og forvaltning på de fleste områder med organiserede interesser. Dette samspil så man allerede de første<br />
tegn på inden år 1900, men det blev for alvor etableret i forbindelse med krigs- og krisereguleringerne<br />
under 1. og 2. Verdenskrig og i mellemkrigstidens kriseår (Ronit 1998).<br />
53
Under 1. Verdenskrig blev der nedsat en lang række udvalg, råd og nævn med deltagelse af politikere,<br />
organisationer og embedsmænd til at håndtere den udstrakte pris- og vareregulering, der<br />
nødvendiggjordes af krigens handelsrestriktioner og varemangel. I 1920’erne blev det meste af<br />
krigstidsreguleringen ophævet igen, men den tætte inddragelse af organisationerne fortsatte, dog på et<br />
lavere blus. I 1930’ernes krise blev organisationerne i udstrakt grad inddraget i den omfattende<br />
importregulering, der indførtes. Krisen gjorde det i samme periode nødvendigt at regulere<br />
landbrugsproduktionen og -eksporten i langt højere grad end hidtil. Denne regulering blev placeret i<br />
landbrugsorganisationernes regi. Under 2. Verdenskrig og besættelsen fortsatte den tætte inddragelse af<br />
industriens og landbrugets organisationer i den omfattende regulering af priser, vareforsyning og<br />
eksport krigen medførte (Christiansen og Sidenius 2000: 318).<br />
Indtil 2. Verdenskrig var det primært på arbejdsmarkeds-, handels-, industri- og landbrugsområdet, at<br />
organisationerne blev tæt inddraget. I efterkrigstiden med udbygningen af velfærdsstaten så man en<br />
yderligere opblomstring i samspillet mellem organisationer og forvaltning, der udbyggedes og spredtes<br />
til nye områder i takt med udbredelsen af statens regulering af stadig nye områder af samfundslivet.<br />
Samspilsformerne, der var udviklet på enkelte politikområder, blev dermed udbredt til de fleste andre<br />
områder præget af offentlig politik (Christiansen og Sidenius 2000: 321). Dette kom til udtryk i en<br />
betydelig stigning af udvalg, råd og nævn, hvori interesseorganisationerne havde sæde (se tabel 4.1).<br />
Mellem 1946 og 1965 skete der således en stigning fra 413 til 673 offentlige udvalg – en stigning på 63<br />
pct. Andelen af udvalg med organisationsdeltagelse var i denne periode temmelig stabil omkring 50 pct.<br />
Organisationerne opnåede dermed via stigningen i offentlige udvalg en stabil repræsentation i<br />
forvaltningen (Pedersen 1998a: 63).<br />
Tabel 4.1 Udviklingen i antal og sammensætning af udvalg, råd, nævn mv. 1946-2000<br />
Antal og pct. 1946 1955 1965 1975 1980 1985 1990 1995 2000<br />
Antal udvalg 413 547 673 667 715 516 388 369 513<br />
Andel af udvalg i pct.<br />
med repræsentanter fra:<br />
Centraladministrationen 73 86 89 86 79 72 64 60 66<br />
Interesseorganisationer 49 55 51 57 71 72 75 66 74<br />
Kilde: Christiansen 1998: 135; Christiansen og Nørgaard 2003a: 100<br />
1960’erne og starten af 1970’erne er blevet betegnet som korporatismens gyldne periode, hvor<br />
organisationerne via stabile institutionaliserede deltagelseskanaler deltog i udformningen af de fleste<br />
større politiske og administrative beslutninger (Christiansen og Nørgaard: 2003a: 89). I denne periode<br />
54
lev samspillet således yderligere konsolideret på de områder, hvor der allerede var tradition for<br />
samspil, mens det stadig blev udbredt til nye politikområder, såsom miljø- og forbrugerpolitik (jf. afsnit<br />
4.3).<br />
4.1.2 Nyere udviklinger<br />
Antallet af offentlige udvalg toppede angiveligt i 1980 med 715 udvalg, heraf hele 71 pct. med<br />
organisationsdeltagelse. Herefter gik det brat ned ad bakke og i 1990 var antallet næsten halveret. Af de<br />
resterende udvalg var organisationsdeltagelsen imidlertid stadig høj (75 pct.). I den sidste halvdel af<br />
1990’erne steg antallet af udvalg dog igen betydeligt (se tabel 4.1). Samlet set synes det således<br />
vanskeligt at vurdere om betydningen af det institutionaliserede udvalgsarbejde i dag har en mindsket<br />
betydning for samspillet mellem organisationer og forvaltning 20 .<br />
Nedgangen frem til midten af 1990’erne var dog markant og fik flere forskere til at rejse spørgsmålet,<br />
om den danske tradition for samspil mellem interesseorganisationer og forvaltning grundlæggende var<br />
blevet forandret, dog ikke nødvendigvis med en mindre organisationsindflydelse som resultat (Pedersen<br />
1998a; Christiansen og Rommetvedt 1999; Christiansen, Nørgaard og Sidenius 2004: 16). Sideløbende<br />
med faldet i udvalg, og dermed det faste institutionaliserede samspil, er der nemlig sket en stigning i<br />
antallet af registrerede kontakter mellem forvaltning og interesseorganisationer, og betydningen af disse<br />
kontakter opleves af organisationerne også at være vokset. Det viser en række<br />
spørgeskemaundersøgelser, der har undersøgt samspillet mellem organisationer og forvaltning igennem<br />
de sidste tre årtier (Christiansen og Nørgaard 2003a: 109ff). Det er i stigende grad også<br />
organisationerne, der synes at tage initiativ til kontakterne, og samtidig er Folketingets og politikernes<br />
betydning for organisationerne øget (Christiansen og Nørgaard 2003a: 179f).<br />
Mens den institutionaliserede inddragelse gennem udvalgssystemet således relativt synes at have mistet<br />
betydning er forvaltningens brug af brede høringer i forbindelse med lovforberedelsen øget markant. Fra<br />
i 1970’erne kun at blive brugt i forbindelse med omkring 20 pct. af lovforslagene på en række centrale<br />
ministerområder blev formel høring i slutningen af 1990’erne anvendt i forberedelsen af 72 pct. af alle<br />
lovene på de samme ministerområder. ”Høringen kan se ud til at være en næsten universel norm i slutningen af<br />
1990’erne” (Christiansen og Nørgaard 2003a: 106f). Høring er imidlertid en mindre forpligtende form<br />
for inddragelse end udvalgsdeltagelse – det er forholdsvist nemt og billigt, og høringssvarene kan ofte<br />
give ministeriet en række forskellige handlingsmuligheder.<br />
20<br />
Regeringen Fogh Rasmussens nedlæggelse af en lang række udvalg, råd og nævn fra begyndelse af år 2002 er således heller<br />
ikke afspejlet i det statistiske materiale.<br />
55
Der er også en tydelig tendens til, at forvaltningen privilegerer visse organisationer frem for andre. Der<br />
er en gruppe (store) organisationer, der oftere er medlem af vigtige udvalg og har mange kontakter –<br />
uformelle som formelle – med forvaltningen. En række af disse organisationer deltager også i hyppige,<br />
gensidige policy-orienteringer med forvaltningen (Christiansen og Nørgaard 2003a: 113f). Dette er<br />
ingen nyere udvikling, men der er tegn på, at forvaltningen i højere grad end tidligere mere strategisk<br />
vælger at inddrage de organisationer tæt, der positivt kan bidrage til at gennemføre regeringens politik<br />
(Christiansen, Nørgaard og Sidenius 2004: 276ff).<br />
4.1.3 Kontinuitet og fornyelse i samspillet – en opsummering<br />
Normen om inddragelse af organisationerne i forvaltningens arbejde eksisterer således stadig, men den<br />
har udviklet sig i løbet af det sidste århundrede. I perioden indtil omkring 1980 var normen blevet<br />
udbredt og institutionaliseret på de fleste områder med statslig regulering. I de sidste 25 år har der<br />
imidlertid været en tendens imod en mindre institutionaliseret inddragelse pga. en tilbagegang i antallet<br />
af udvalg. Denne udvikling er blevet modsvaret af en stigning i antallet og betydningen af kontakterne<br />
mellem interesseorganisationer og forvaltning, og samtidig er høring blevet en meget udbredt norm i<br />
forbindelse med lovforberedelsen. Fra slutningen af 1990’erne er der desuden igen forekommet en<br />
stigning i antallet af udvalg. Udviklingen har dog ikke ændret det faktum, at der stadig findes en<br />
udbredt privilegering af visse organisationer.<br />
Efter at have beskrevet den danske tradition for samspillet vil vi nu kort skitsere inddragelsen af<br />
organisationerne i det formelle danske koordinationssystem i forbindelse med EU-sager. En<br />
grundlæggende forståelse af koordinationssystemets opbygning og funktion er således nødvendig for at<br />
kunne analysere beslutningsforløbene i specialets to del-cases – Forbrugerkøbsdirektivet og<br />
Forbudsdirektivet.<br />
4.2 Det danske EU-koordinationssystem<br />
Ved Danmarks indmeldelse i EF i 1973, opstod der debat om, hvordan danske interesser bedst kunne<br />
sikres. Den grundlæggende tanke var ideen om én national interesse, der skulle varetages bedst muligt.<br />
For at nå frem til denne nationale interesse skulle der skabes procedurer for interesseformulering og<br />
koordination internt i Danmark og eksternt i forhold til de europæiske institutioner. Grundstrukturen<br />
blev lagt igennem tilblivelsen af det danske EU-koordinationssystem (Højbjerg og Pedersen 2002: 82f).<br />
Udgangspunktet for proceduren var, at den danske regering og dermed forvaltningen måtte reagere på<br />
tiltag og initiativer, der kom fra EF/EU, og koordinationssystemet blev da også reaktivt i den forstand,<br />
56
at det kun fungerer i forhold til at reagere på forslag fra EU frem for aktivt at forsøge at formulere<br />
danske initiativer.<br />
Proceduren har gennemgået en række ændringer, hvoraf nogle vedrører forholdet mellem forvaltningen<br />
og interesseorganisationerne. Vi vil derfor skitsere koordinationssystemet som det ser ud i dag med<br />
særligt vægt på udviklingen i interesseorganisationernes deltagelse.<br />
Koordinationen starter, når der kommer et forslag fra Kommissionen. Forslaget sendes via<br />
Udenrigsministeriet til det relevante ressortministerium, der har ansvaret for at høre andre ministerier<br />
og sende forslaget i bred høring hos interesseorganisationer. Fra ressortministeriet sendes forslaget til<br />
behandling i et EU-specialudvalg. Der findes p.t. 33 specialudvalg (pr. 17. nov. 2004). Ressortministeriet<br />
har formandskabet og sekretariatsfunktionen i specialudvalget. Derudover sidder embedsmænd fra<br />
Udenrigsministeriet samt andre relevante ministerier og styrelser. I udgangspunktet fik<br />
specialudvalgene kompetence til at indkalde interesseorganisationer efter behov afhængig af<br />
dagsordenspunkterne. Samtidig blev det dog henstillet at foretage høringer af og orientere berørte<br />
organisationer for at kende til og drøfte deres holdninger til EF-forslag (Højbjerg og Pedersen 2002:<br />
77f). I praksis varierede organisationsdeltagelsen derfor meget fra specialudvalg til specialudvalg. Op<br />
gennem tiden blev inddragelsen af de private interesser imidlertid øget og mere institutionaliseret<br />
gennem bl.a. skærpelse af høringspligten (Højbjerg og Pedersen 2002: 89f) og især efter vedtagelsen af<br />
Den Europæiske Fællesakt, hvor praksis for inddragelsen blev ændret. I dag sidder repræsentanter for<br />
de vigtigste organisationer på området fast med til møderne, mens andre organisationer kan inddrages<br />
fra sag til sag 21 .<br />
Specialudvalgene er første fase i regeringens EU-koordination, og deres behandling af<br />
kommissionsforslag starter ca. samtidig med, at den relevante rådsarbejdsgruppe påbegynder sit arbejde<br />
med at forberede en sag, der skal op på ministerrådsmøde. Udvalgsbehandlingen tager afsæt i et<br />
rammenotat om kommissionsforslaget udarbejdet af det ledende ressortministerium og skal på<br />
baggrund af koordinering mellem de relevante ministerier samt en vurdering af positive og negative<br />
konsekvenser ved forslaget munde ud i et første udkast til en officiel dansk holdning (Pedersen 2000:<br />
223). Forud for møderne foretages dog ofte en uformel interministeriel koordination (Warburg 1998:<br />
44).<br />
21 I specialudvalget for forbrugerbeskyttelse sidder følgende fast repræsenteret: Økonomi- og<br />
Erhvervsministeriet/Forbrugerstyrelsen (formand), Finansministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Justitsministeriet,<br />
Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Udenrigsministeriet samt Veterinær- og Fødevaredirektoratet. Følgende<br />
organisationer indkaldes normalt: Advokatrådet, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Dansk Assurandørforening, DHS, DI,<br />
Danske Reklamebureauers Brancheforening, HTS, Finansrådet, Forbrugerrådet, FDB og Håndværksrådet (www.euoplysningen.dk/fakta/reg/specialudvalg,<br />
17. nov. 2004).<br />
57
Specialudvalgets udkast til en dansk holdning til direktivforslaget sendes herefter til behandling i EUudvalget.<br />
Udenrigsministeriet varetager formandskabet, og desuden består EU-udvalget af embedsmænd<br />
fra fagministerierne. EU-udvalget har overordnet set tre opgaver. Det skal forberede sagsbehandlingen i<br />
regeringens udenrigspolitiske udvalg, træffe beslutninger på områder, hvor der allerede er fastlagt en<br />
dansk linie af regeringen, og sikre, at indstillingerne fra specialudvalgene er i overensstemmelse med<br />
den danske EU-politiske linie, samt endelig følge udviklingen i EU-samarbejdet (Nedergaard 2001:<br />
346). Behandlingen i EU-udvalget begynder som oftest først kort tid inden førstebehandlingen i<br />
Ministerrådet af et kommissionsforslag.<br />
Behandlingen i EU-udvalget fører sjældent til ændringer i specialudvalgenes indstillinger, der derfor<br />
som oftest går videre til Regeringens Udenrigspolitiske Udvalg i deres oprindelige form. Dette udvalg har<br />
udenrigsministeren som formand, og desuden sidder de ministre, der er mest berørt af EU-samarbejdet.<br />
Her i tredje led i regeringens EU-koordination fastlægges den danske EU-politiske<br />
forhandlingsposition. Dette sker normalt først, når en sag er klar til afgørelse i Rådet.<br />
Før de danske ministre tager til rådsmøder og stemmer på Danmarks vegne, forelægges det endelige<br />
forhandlingsoplæg for Folketingets Europaudvalg. Dette udvalg står for den parlamentariske kontrol med<br />
regeringens EU-politik. Udvalget giver mandat til regeringen, hvis der ikke kan konstateres et flertal<br />
mod forhandlingsoplægget (Folketinget 2002: 108). Regeringen har en informationsforpligtelse overfor<br />
Europaudvalget, der i forhold til tidligere er blevet væsentligt strammet op 22 . Regeringen skal nu sende<br />
faktuelle grundnotater om indhold og konsekvenser af et kommissionsforslag til udvalget senest 4 uger<br />
efter forslagets fremsendelse til Rådet i dansk sprogversion. Grundnotater skal endvidere indeholde<br />
regeringens foreløbige generelle holdning til kommissionsforslaget og generelle forventninger til andre<br />
medlemsstaters holdninger (Europaudvalget 2004). Grundnotaterne udarbejdes for alle forslag til<br />
direktiver og andre retsakter samt grøn- og hvidbøger m.v., som regeringen finder væsentlige<br />
(Folketinget 2002: 111). Inden et ministerrådsmøde skal udvalget endvidere have et aktuelt notat om<br />
dagsordenspunkterne, og efter mødet skal det have et skriftligt referat for at kunne kontrollere, at<br />
ministeren har holdt sig inden for forhandlingsoplægget.<br />
Det danske koordinationssystem sikrer således, at der sker en omfattende og institutionaliseret<br />
koordinering af interesser mellem de relevante ministerier, interesseorganisationer og Folketinget.<br />
Gennem inddragelse af de berørte ministerier og private interesser forsøger forvaltningen at afdække og<br />
22<br />
Senest ved reform af Folketingets behandling af EU-sager i december 2004. De nye regler har været gældende siden 1. januar<br />
2005.<br />
58
veje de forskellige hensyn og interesser, så der kan findes en dansk position og et forhandlingsmandat<br />
med bredest mulige opbakning.<br />
Som det fremgår af ovenstående har specialudvalgene en meget stor betydning i denne proces. I disse<br />
udvalg formuleres den første indstilling, der som nævnt sjældent ændres væsentligt. Den danske<br />
holdning til de fleste kommissionsforslag fastlægges således her, og det er i denne fase af<br />
koordinationen, at interesseorganisationerne har mulighed for at sidde med.<br />
4.3 Forbrugerpolitik i Danmark<br />
For at skabe en baggrund for en forståelse af europæiseringen og dens konsekvenser for samspillet<br />
mellem forvaltning og organisationer på forbrugerområdet, vil vi i dette afsnit beskrive<br />
forbrugerpolitikkens etablering og senere udvikling i Danmark samt kortlægge de vigtigste aktører og<br />
institutioner på området.<br />
4.3.1 Etablering og udvikling af forbrugerpolitikken<br />
Forbrugerpolitik er som selvstændigt politikområde relativt nyt. I hele den første halvdel af det 20.<br />
århundrede var de forbrugerpolitiske initiativer meget begrænsede, og først med<br />
Forbrugerkommissionens arbejde i løbet af 1970’erne udvikledes en egentlig sammenhængende<br />
forbrugerregulering i Danmark. Inden da eksisterede der imidlertid en række love med stor betydning<br />
for forbrugerne, eksempelvis Købeloven, Lukkeloven, Monopolloven og Næringsloven, men de var<br />
ikke formuleret med forbrugerbeskyttende hensyn for øje. Erhvervsregulering med relevans for<br />
forbrugerne blev i første halvdel af 1900-tallet udarbejdet i en tæt dialog med erhvervenes organisationer<br />
uden repræsentation fra forbrugersiden (Ronit 2003: 58). Ressortmæssigt lå den offentligretlige<br />
erhvervsregulering under Handelsministeriet 23 , mens den civilretlige del sorterede under<br />
Justitsministeriet.<br />
Den første organisering på forbrugersiden fandt sted i 1935 med oprettelsen af Statens<br />
Husholdningsråd, der blev nedsat på baggrund af et statsligt udvalgsarbejde. Rådets primære funktion<br />
var oplysning og rådgivning om husholdning og forbrug, men en række husmoderforeninger var<br />
repræsenteret i rådet og kunne derigennem formidle interesser til det politiske system. En egentlig<br />
23 I 1908 oprettedes Ministeriet for Handel og Søfart, der senere har skiftet navn og ressortgrænser i en række tilfælde. Således<br />
blev det omdøbt til Handelsministeriet i 1914, Industriministeriet i 1979, Industri- og Samordningsministeriet i 1994 og<br />
Erhvervsministeriet i 1995. I forbindelse med regeringsskiftet i 2001 samledes Økonomi- og Erhvervsministeriet til et<br />
ministerium. I 2004 blev forbrugerområdet flyttet til det nyoprettede Ministeriet for Familie og Forbrugeranliggender.<br />
59
politisk repræsentation af forbrugernes interesser kunne man imidlertid ikke tale om (Andersen 1979:<br />
78; Ronit 2003: 59ff).<br />
Startskuddet til en egentlig forbrugerbevægelse kom i 1947 med oprettelsen af Danske Husmødres<br />
Forbrugerråd (skiftede navn til Forbrugerrådet i 1964). Forbrugerrådet blev oprettet i en tid med svære<br />
vilkår for husholdningerne pga. de første efterkrigsårs rationeringer og generelle mangelsituation. Rådet<br />
var en sammenslutning af en række eksisterende foreninger og havde som formål at repræsentere<br />
forbrugerinteresser og dermed få indflydelse på den offentlige politik (Forbrugerstyrelsen 1998: 20).<br />
Dermed var der dog på ingen måde opstået symmetri i organiseringen af erhvervenes og forbrugernes<br />
interesser. Mens erhvervsorganisationerne var velforsynede med ressourcer og erfaringer omkring<br />
interaktion med det politiske system, havde Forbrugerrådet en trængt økonomisk situation. Rådet blev<br />
dog relativt hurtigt anerkendt af politikerne og forvaltningen som en vigtig spiller, og i løbet af<br />
1950’erne opnåede det medlemskab af en lang række forbrugerrelevante råd og nævn og begyndte at<br />
modtage offentlige midler – fra 1963/64 har Forbrugerrådet haft en fast post på Finansloven (Ronit<br />
2003: 62f).<br />
Selvom forbrugerne var blevet organiseret og havde opnået repræsentation i det politiske system var det<br />
endnu sparsomt med deciderede forbrugerpolitiske lovgivningsinitiativer. I 1950’erne var området<br />
endnu tyndt reguleret (Kristoffersen og Gravesen 2002: 15). Den hastige udvikling i samfundet i<br />
1960’erne skabte imidlertid et mere presserende behov for en sammenhængende forbrugerregulering, og<br />
i 1969 nedsattes Forbrugerkommissionen af Handelsministeriet under den daværende VKR-regering.<br />
Forbrugerkommissionen fik til opgave at kulegrave hele området og komme med forslag til en ny<br />
tidssvarende forbrugerlovgivning (Forbrugerstyrelsen 1998: 20). Forbrugerkommissionen var bredt<br />
sammensat af repræsentanter for erhvervenes og forbrugernes organisationer, embedsmænd og<br />
eksperter.<br />
Forbrugerkommissionens arbejde er det største sammenhængende udredningsarbejde om<br />
forbrugerpolitik i Danmark, og kommissionen udsendte i løbet af 1970’erne i alt 4 betænkninger, hvoraf<br />
den sidste blev udgivet i 1977, med en række lovforslag og anbefalinger, der lagde nye rammer for<br />
forbrugerområdet, som endnu i dag i høj grad præger den danske forbrugerpolitik. På baggrund af<br />
kommissionens arbejde blev Markedsføringsloven og Forbrugerklagenævnsloven vedtaget i 1974. Med<br />
disse to love oprettedes 2 af de vigtigste regulerende institutioner på forbrugerområdet,<br />
Forbrugerombudsmanden, hvis væsentligste opgave er at håndhæve Markedsføringsloven, og<br />
Forbrugerklagenævnet, der behandler klager fra forbrugere vedrørende varer eller arbejds- og<br />
60
tjenesteydelser. I 1977 fulgte Renteloven og Prismærkningsloven, i 1978 en lov om forbrugeraftaler<br />
(Dørsalgsloven) og i 1979 blev Købeloven fra 1906 suppleret med regler om forbrugerkøb (Kristoffersen<br />
og Gravesen 2002: 15ff). Med disse love blev der skabt en omfattende regulering af området og et<br />
væsentligt højere beskyttelsesniveau.<br />
I løbet af 1980’erne var det småt med lovgivningsmæssige initiativer på området, men Kreditaftaleloven<br />
(1982) og Betalingskortloven (1984) repræsenterede dog væsentlige nyskabelser. Under de borgerlige<br />
regeringer i løbet af 1980’erne blev forbrugerpolitikken ikke prioriteret højt, og bevillingerne til området<br />
blev reduceret (Ronit 2003: 72f). Forbrugerstyrelsen blev dog oprettet i 1988 og samlede det<br />
forbrugerpolitiske stof fra det daværende Industriministeriet og de tre statslige forbrugerpolitiske<br />
institutioner Forbrugerombudsmanden, Forbrugerklagenævnet og Statens Husholdningsråd, hvilket gav<br />
mulighed for en mere koordineret indsats på området. Justitsministeriet har imidlertid indtil i dag<br />
beholdt de civilretlige dele af forbrugerlovgivningen, så nogen samling af forbrugerpolitikken under ét<br />
ministerium har der aldrig været.<br />
I 1990’erne kom der igen mere fokus på forbrugerpolitikken, og en række love blev gennemført blandt<br />
andet initieret af et stigende antal EU-direktiver, herunder Produktansvarsloven (1989), Lov om<br />
pakkerejser (1993), Produktsikkerhedsloven (1994) og Forbrugeraftaleloven (1997) (se kapitel 5<br />
nedenfor). I slutningen af 1990’erne formulerede SR-regeringen desuden en strategi for at fremme<br />
forbrugerpolitikken i EU og igangsatte i den forbindelse en række initiativer på europæisk plan<br />
(Kallestrup 2004: 121ff).<br />
Fra at have været et tyndt reguleret område i 1950’erne er forbrugerpolitikken ekspanderet, specielt i<br />
1970’erne og igen i 1990’erne. Forbrugerområdet er således i dag tæt reguleret, og forbrugerretten er et<br />
stort og kompliceret retsområde, der spænder over alle de traditionelle juridiske discipliner (civilret,<br />
offentlig ret, procesret og EU-ret) (Nielsen 1999: 11).<br />
4.3.2 Aktører og institutioner i den danske forbrugerpolitik<br />
De vigtigste forbrugerpolitiske aktører i Danmark er regeringen og forvaltningen, herunder specielt<br />
Forbrugerstyrelsen, de politiske partier, de store erhvervsorganisationer (DI, DHS, HTS,<br />
Håndværksrådet) og Forbrugerrådet. Et vigtigt kendetegn ved den danske forbrugerpolitik er således, at<br />
interesseorganisationerne spiller en væsentlig rolle i forhold til både dagsordenfastsættelse, forberedelse<br />
og forvaltning af lovgivningen (Ronit 2003; Kallestrup 2004: 117f)<br />
61
Forbrugerområdet er som tidligere nævnt forvaltningsmæssigt delt mellem Justitsministeriet og<br />
Familie- og Forbrugerministeriet. Justitsministeriets del af forbrugerpolitikken (de civilretlige dele) er<br />
samlet i Formueretskontoret, mens Familie- og Forbrugerministeriet har samlet forbrugerpolitikken i<br />
Forbrugerstyrelsen. Denne styrelse spiller en vigtig rolle som koordinerende og initierende kraft, men<br />
havde dog indtil regeringsrokaden i 2004 et tæt samarbejde med Økonomi- og Erhvervsministeriets<br />
departement i en række sager, der således også har udgjort en væsentlig aktør i forbrugerpolitikken<br />
(Ronit 2003: 102f).<br />
I forbindelse med vedtagelsen af forbrugerlovgivningen er regeringen og de politiske partier de vigtigste<br />
aktører, selvom interesseorganisationerne også i denne fase af beslutningsprocessen ikke står uden<br />
muligheder for at præge lovgivningen via kontakter til partierne (Ronit 2003: 142ff).<br />
Øvrige vigtige offentlige institutioner på forbrugerområdet er Forbrugerombudsmanden og<br />
Forbrugerklagenævnet. Disse institutioner er ikke direkte involveret i lovforberedelsen, men deres<br />
afgørelser i konkrete sager og Forbrugerombudsmandens retningslinjer for god markedsføringsskik mv.<br />
har dog en stor betydning for fortolkningen af den forbrugerpolitiske lovgivning og dermed også for<br />
forbrugerne og erhvervslivet.<br />
Forbrugerrådet er den eneste store organisation, der udelukkende fokuserer på forbrugerområdet, og det<br />
har gennem tiden opnået en meget stærk position både i offentligheden og som anerkendt med- og<br />
modspiller til forvaltningen og erhvervsorganisationerne (Ronit 2003: 109). Forbrugerrådet er meget<br />
bredt favnende og beskæftiger sig med emner indenfor miljø-, sundheds- og fødevareområderne med<br />
betydning for forbrugerne. Forbrugernes interesser repræsenteres således samlet af Forbrugerrådet, der<br />
deltager i alle relevante offentlige udvalg, råd og nævn.<br />
Erhvervsinteresserne optræder mere splittede. Dels repræsenterer erhvervsorganisationerne forskellige<br />
interesser i forhold til forbrugerne – eksempelvis producenter (DI), grossister, hotel og restauration<br />
(HTS) 24 , detailhandel (DHS) samt små og mellemstore virksomheder (Håndværksrådet), der ikke altid<br />
har sammenfaldende interesser i forbrugerspørgsmål. Dels har ingen af erhvervsorganisationerne<br />
forbrugerpolitik som eneste eller væsentligste fokusområde. De her nævnte store erhvervsorganisationer<br />
er faste deltagere i langt de fleste forbrugerpolitiske sammenhænge, herunder udvalg, råd og nævn.<br />
Herudover er der en række mindre erhvervs- og brancheorganisationer, som deltager mindre<br />
kontinuerligt og primært i forbindelse med problemstillinger der direkte berører deres medlemmer.<br />
24 HTS (Handel, Transport og Serviceerhvervene) er Danmarks næststørste erhvervsorganisation og er en sammenslutning af<br />
Det Danske Handelskammer og Horesta. HTS er opdelt i en arbejdsgiverforening og en interesseorganisation.<br />
62
4.3.3 Samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer<br />
Forberedelsen af lovgivningen på forbrugerområdet er som oftest blevet til gennem et tæt samspil<br />
mellem forvaltningen og interesseorganisationerne, hvor Forbrugerrådet, der traditionelt er blevet<br />
støttet af venstrefløjen, har stået overfor erhvervsorganisationerne, specielt DI og DHS, der har tætte<br />
forbindelser til de borgerlige partier, og især til det Konservative Folkeparti (Ronit 2003: 137ff;<br />
Kallestrup 2004: 117).<br />
Ovenfor blev det diskuteret, hvorvidt der har været en tendens til en de-institutionalisering af samspillet<br />
mellem forvaltning og interesseorganisationer som følge af en nedgang i antallet af udvalg, råd og<br />
nævn. Dette spørgsmål er ikke blevet undersøgt nærmere på forbrugerområdet, men det kan dog slås<br />
fast, at i hvert fald Forbrugerrådet i dag er ganske tæt institutionelt forbundet med flere forskellige dele<br />
af forvaltningen. En optælling på Forbrugerrådets hjemmeside (www.forbrug.dk, 14.11.2004) viste<br />
således, at rådet deltager i ikke mindre end 112 ministerielle råd, nævn og udvalg i Danmark.<br />
Herudover kommer Forbrugerrådets deltagelse i internationale fora.<br />
4.3.4 Stigende regulering og tæt samspil – en opsummering<br />
Forbrugerpolitik er således et relativt nyt område, der først for alvor kom på dagsordenen efter 2.<br />
Verdenskrig, men som siden 1970’erne har oplevet en stigende reguleringsaktivitet. Denne stigning i<br />
reguleringen tog navnlig fart i forbindelse med Forbrugerkommissionens arbejde og igen i 1990’erne –<br />
bl.a. som følge af en stigende EU-regulering af området. Der eksisterer endvidere en tradition for et tæt<br />
samspil mellem forvaltning og organisationer på det danske forbrugerpolitiske område. I starten var det<br />
primært erhvervsorganisationer, der blev inddraget af forvaltningen på forbrugerområdet, men siden<br />
1947 har Forbrugerrådet været på banen som forbrugernes talerør overfor forvaltningen. Forbrugerrådet<br />
fik relativt hurtigt opbygget en solid position og har i stigende grad spillet lige op med<br />
erhvervsorganisationerne på området.<br />
Efter i dette kapitel at have beskrevet den danske tradition for samspil mellem interesseorganisationer<br />
og forvaltning, den danske EU-koordinationsprocedure samt den danske forbrugerpolitiks udvikling og<br />
aktører vender vi nu blikket mod forbrugerpolitikkens etablering og udvikling i EU.<br />
63
KAPITEL 5<br />
Forbrugerpolitik i EU<br />
I dette kapitel vil vi undersøge EU’s forbrugerpolitik samt redegøre for de vigtigste institutioner og<br />
aktører i EU på dette område. Kapitlet giver et overblik over udviklingen i forbrugerpolitikken i EU, og<br />
det vil blive vist, at der er sket en styrkelse af denne politik, både i EU’s traktater og i de konkrete tiltag.<br />
Således vil kapitlet udgøre grundlaget for de følgende kapitlers analyse af, hvordan EU påvirker<br />
samspillet mellem forvaltning og organisationer på det danske forbrugerpolitiske område, og hvilke<br />
konsekvenser dette har.<br />
5.1 EU og forbrugerne – traktater og politikker<br />
I dette afsnit vil vi kort redegøre for den udvikling, forbrugerpolitikken har gennemgået i EU. Vi vil se<br />
på politikkens status i traktaterne og hvilke øvrige initiativer, der er kommet fra Fællesskabet. Afsnittet<br />
er opdelt i tre faser, der hver betegner en udvikling i Fællesskabets forbrugerpolitik.<br />
5.1.1 Fællesskabet skabes – de første lange år<br />
I udgangspunktet var forbrugerpolitik ikke underlagt Fællesskabets direkte regulering, og der var ingen<br />
visioner i retning af at skabe og sikre forbrugerbeskyttelse og -rettigheder. Rom-traktaten fra 1957<br />
indeholdt ingen eksplicit og uafhængig henvisning til forbrugerpolitik og gav ingen kompetencer til<br />
Fællesskabet til at gennemføre lovgivning alene med det formål at sikre forbrugerbeskyttelse. I stedet<br />
knyttedes forbrugerbeskyttelse til markedsintegrationen, idet traktaten hvilede på en formodning om, at<br />
forbrugeren ville få gavn af integrationen i form af et mere effektivt marked med mere konkurrence,<br />
større udbud, lavere priser og bedre kvalitet og service. Forbrugerens status ville således forbedres<br />
gennem indirekte tiltag (Weatherill 1997: 5).<br />
På trods af dette udgangspunkt opnåede forbrugerbeskyttelsen gradvist at blive anerkendt – dog i<br />
begyndelsen primært uformelt – som værende af betydning for Fællesskabet. Kommissionen nedsatte i<br />
1973 en forbrugerkomité (jf. afsnit 5.2) og stats- og regeringscheferne opfordrede i 1972 for første gang<br />
64
officielt Kommissionen til at fremsætte et program for en politik vedrørende forbrugerbeskyttelse<br />
(Kallestrup 2004).<br />
Dette resulterede i en Rådsresolution af 14. april 1975 vedrørende forbrugerrettigheder, der indeholdt et<br />
foreløbigt program for politik vedrørende forbrugerbeskyttelse og -information. Programmet<br />
repræsenterede et første forsøg på at skabe en systematisk basis i Fællesskabslovgivningen for<br />
beskyttelsen af forbrugerinteresser (Micklitz og Weatherill 1994: 292). Det opregnede fem<br />
grundlæggende forbrugerrettigheder: Ret til beskyttelse af sundhed og sikkerhed, ret til beskyttelse af<br />
økonomiske interesser, ret til at få sin sag behandlet, ret til information og uddannelse og endelig ret til<br />
repræsentation. Programmet blev set som EF’s forbrugercharter indtil Maastricht-traktaten (Maier<br />
1994: 356), idet de nævnte rettigheder fik en grundlæggende status og går igen i senere programmer og<br />
erklæringer. Det er dog vigtigt at slå fast, at programmet ikke dannede basis for en selvstændig<br />
forbrugerpolitik løsrevet fra andre fællesskabspolitikker.<br />
I 1981 fulgte Rådet op med endnu en resolution, der indeholdt et forbrugerprogram. Dette program<br />
bekræftede 1975-rettighederne og rettede endvidere bl.a. opmærksomheden mod information om og<br />
kvaliteten af varer og tjenester samt priserne på disse. Herefter fulgte i 1985 et nyt dokument fra<br />
Kommissionen vedrørende forbrugerspørgsmål i relation til Det Indre Marked, der blev forelagt Rådet.<br />
Dette dokument blev set som Fællesskabets tredje forbrugerprogram (Maier 1994: 357) og resulterede i<br />
1986 i nye Rådsresolutioner vedrørende den fremtidige retning for politikken til beskyttelse og fremme<br />
af forbrugernes interesser samt forbrugerpolitikkens integration i andre Fællesskabspolitikker.<br />
Rådsresolutionerne har haft en politisk betydning i den forstand, at de signalerede en anerkendelse af<br />
forbrugerpolitikkens betydning og nødvendighed (Weatherill 1997). Omvendt har de ikke haft den store<br />
effekt på Fællesskabets politik, når det kom til konkrete foranstaltninger (Bourgoigne 1998). Deres ikkebindende<br />
status har gjort, at de ikke direkte har knyttet juridiske forpligtelser til de fine ord, men de er<br />
dog blevet anerkendt af Europa-Domstolen som en del af Fællesskabets retsgrundlag (Micklitz og<br />
Weatherill 1994: 293). Ifølge Maier (1994) har de ikke haft den store betydning for Fællesskabets<br />
forbrugerpolitik, men har til gengæld fungeret som retningslinier i forhold til flere nationale<br />
forbrugerlovgivningstiltag, herunder især et spansk.<br />
I denne periode havde forbrugerpolitik således ingen selvstændig juridisk basis i traktaten, men kom<br />
alligevel på den politiske dagsorden, og der opstod en voksende erkendelse af, at forbrugerbeskyttelse<br />
var nødvendigt for at realisere Fællesmarkedet. Kommissionen nedsatte en forbrugerkomité, men<br />
herudover bestod de konkrete foranstaltninger imidlertid hovedsagligt af politiske erklæringer, hvis<br />
65
egrænsede betydning for Fællesskabets politik er diskuteret ovenfor. Der blev dog alligevel i perioden<br />
vedtaget en række direktiver med betydning for forbrugerne. Dette gjaldt bl.a. direktiver om mærkning<br />
(79/112) og vildledende reklame (84/450) samt direktiver om produktansvar (85/374) og aftaler<br />
indgået uden for fast forretningssted (85/577) (Kristoffersen og Gravesen 2002: 21). Disse direktiver<br />
blev imidlertid vedtaget på grundlag af artikel 235 og artikel 100, der vedrørte handlinger påkrævet for<br />
at virkeliggøre Fællesskabets mål (Micklitz og Weatherill 1994: 291; Kallestrup 2004: 95), idet der som<br />
nævnt ikke fandtes en selvstændig basis for forbrugerpolitik i Rom-traktaten.<br />
5.1.2 Den Europæiske Fællesakt og Maastricht<br />
I 1987 trådte Den Europæiske Fællesakt i kraft. Forbrugerpolitiske spørgsmål i tilknytning til fuldendelsen<br />
af Det Indre Marked skulle herefter ifølge artikel 100A besluttes ved kvalificeret flertal i Rådet frem for<br />
som tidligere ved enstemmighed (Micklitz og Weatherill 1994: 295), hvilket må betegnes som en<br />
styrkelse af forbrugerpolitikken. For at forhindre at gennemførelsen af Det Indre Marked medførte<br />
lavere standarder, fik den danske regering endvidere med støtte fra Tyskland og Holland inkluderet i<br />
artiklen (stk. 3), at et højt beskyttelsesniveau skulle danne udgangspunkt for Kommissionens forslag<br />
vedrørende bl.a. forbrugerbeskyttelse (Young og Wallace 2000: 15). Også dette repræsenterede en<br />
styrkelse af forbrugerbeskyttelsen i forhold til tidligere. Ifølge Maier (1994: 357) var artikel 100A da<br />
også mere end blot en deklaration om gode intentioner, idet den gav forbrugerrettigheder en slags<br />
konstitutionel status. Fællesakten repræsenterede på denne måde et fremskridt for Fællesskabets<br />
forbrugerpolitik, men skabte på den anden side ikke en selvstændig forbrugerpolitik, idet den ikke<br />
indeholdt en separat bestemmelse om forbrugerpolitik, der forblev et element af andre politikker og<br />
stadig blev opfattet som et led i udmøntningen af Det Indre Marked.<br />
Som opfølgning på en rådsresolution fra 1989 om videreudvikling af forbrugerpolitikken offentliggjorde<br />
Kommissionen en treårig handlingsplan for årene 1990-1992. Kommissionen erkendte i<br />
handlingsplanen, at kun få aspekter af forbrugerbeskyttelsen var forbedret på fællesskabsplan<br />
(Kommissionen 1990: 3), og pegede på fire områder, hvor der skulle sættes ind:<br />
Forbrugerrepræsentation, forbrugeroplysning, forbrugernes sikkerhed og forbrugerkøb. Disse områder<br />
var nødvendige for at realisere Det Indre Marked, men indsatsen skulle tage hensyn til<br />
subsidiaritetsprincippet 25 . I forbindelse med handlingsplanen blev der for at styrke EU’s forbrugerpolitik<br />
oprettet en tjeneste for forbrugerpolitik under Kommissionen (jf. afsnit 5.2).<br />
25 Subsidiaritetsprincippet, også benævnt nærhedsprincippet, er et princip om, at politiske beslutninger i EU skal træffes på det<br />
lavest mulige administrative niveau. Bortset fra de områder, hvor EU har enekompetence, skal EU således kun handle på<br />
områder, hvor den påtænkte handling bedre kan gennemføres på EU-plan end på nationalt plan (www.eu-oplysningen.dk).<br />
66
I forlængelse heraf fremkom den anden handlingsplan fra Kommissionen for årene 1993-1995. Denne<br />
indgik i gennemførelsen af Maastricht-traktaten. Den nye handlingsplan pegede på nødvendigheden af<br />
nye aktioner indenfor følgende områder: 1) Fokus på forbrugerens sikkerhed, herunder<br />
produktsikkerhed, 2) styrkelse af forbrugeroplysning, 3) større og mere udvidet medindflydelse, 4)<br />
forbedring af domstolsadgang og 5) tilpasning af de finansielle tjenesteydelser til forbrugerens behov.<br />
Handlingsplanen blev af forbrugergrupper kritiseret for, at den trods de fine og positive udsagn var for<br />
vag og manglede konkrete forslag og forpligtelser. Desuden var forbrugerpolitik stadig knyttet til<br />
fuldendelsen af Det Indre Marked frem for at blive tillagt egen værdi (Evans 1994).<br />
I 1993 udsendte Kommissionen endvidere to grønbøger, der begge behandlede emner, der også indgik i<br />
de to ovenfor nævnte handlingsplaner. På baggrund af flere opfordringer fra Rådet blev Grønbog om<br />
forbrugsvaregarantier og eftersalgsservice udsendt. Denne vedrørte emnet forbrugerkøb og dannede<br />
udgangspunkt for Forbrugerkøbsdirektivet, som vil blive analyseret i kapitel 8. Grønbog om forbrugernes<br />
klagemuligheder og om bilæggelse af tvister på forbrugerområdet inden for enhedsmarkedet behandlede blandt<br />
andet forbedring af domstolsadgang og dannede udgangspunkt for Forbudsdirektivet, der behandles i<br />
kapitel 9.<br />
Maastricht-traktaten (Traktaten om den Europæiske Union), der trådte i kraft 1993, gav for første gang<br />
forbrugerbeskyttelse en separat status. I artikel 3s fastlagdes målet for Fællesskabets aktion som ”Bidrag<br />
til styrkelse af forbrugerbeskyttelse” (Kommissionen 1993a: 7). Artikel 129a præciserede, at ”Fællesskabet<br />
bidrager til virkeliggørelsen af et højt forbrugerbeskyttelsesniveau.” og forbrugerpolitik blev således en del af<br />
Fællesskabets politik. Dette var vigtigt ud fra en politisk vinkel, hvor det signalerede en større vægt på<br />
og forståelse af nødvendigheden af forbrugerpolitik på fællesskabsplan.<br />
Det var dog fortsat uklart, om Fællesskabet reelt fik øget kompetence til at handle for at sikre<br />
forbrugerbeskyttelse uafhængigt af lovgivning rettet mod at fuldende Det Indre Marked, idet artikel<br />
129a stk. 1 indeholdt en henvisning til gennemførelsen af Det Indre Marked (Bourgoignie 1998).<br />
Artiklen gav desuden mulighed for tiltag, der støttede og supplerede medlemsstaternes politikker, men<br />
det fremgik ikke klart, hvilke fællesskabsinitiativer der kunne indeholdes i dette (Dahl 1994), og det var<br />
tvivlsomt, om Kommissionen havde ret til at intervenere på områder, hvor medlemsstaterne ikke<br />
regulerede selv (Bourgoignie 1998). I forlængelse af denne kritik peger bl.a. Weatherill (1997) da også<br />
på, at artikel 129a har været anvendt meget lidt i praksis. Under alle omstændigheder skulle<br />
Fællesskabets intervention ske under hensyntagen til subsidiaritetsprincippet.<br />
67
For at gøre traktaten mere acceptabel for danskerne efter det danske nej i juni 1992 blev det ved<br />
regeringskonferencen i Edinburgh 1992 til gengæld understreget, at medlemsstaterne havde ret til at<br />
bibeholde og introducere strengere regler vedrørende bl.a. forbrugerbeskyttelse, så længe disse var<br />
kompatible med Rom-traktaten (Young og Wallace 2000: 16; Dahl 1994: 349).<br />
Også i denne periode, dvs. fra vedtagelsen af Den Europæiske Fællesakt i 1987 og til årene umiddelbart<br />
efter Maastricht-traktatens ikrafttræden, blev der vedtaget en række direktiver med betydning for<br />
forbrugerne. Det drejede sig bl.a. om direktiver angående sikkerhedskrav til legetøj (88/378),<br />
produktsikkerhed (92/59), forbrugerkredit (87/102) og pakkerejser (90/314). Ingen af disse blev<br />
imidlertid vedtaget med henvisning til artikel 129a (Kallestrup 2004: 96).<br />
Alt i alt skete der i perioden en styrkelse af Fællesskabets forbrugerpolitik, idet Fællesakten medførte<br />
flertalsafgørelser på forbrugerpolitiske spørgsmål, og den nye status i Maastricht-traktaten gav større<br />
politisk tyngde til forbrugerpolitik. Det er dog samtidig klart, at det stadig gik langsomt med at se<br />
forbrugerpolitik selvstændigt og løsrevet fra tiltag vedrørende fuldendelsen af Det Indre Marked.<br />
Endvidere manglede de ikke-bindende handlingsplaner at resultere i konkrete forslag og forpligtelser.<br />
5.1.3 Amsterdam-traktaten og frem<br />
Forhandlingerne og ratificeringen af Maastricht-traktaten var forbundet med en del problemer, og dette<br />
var medvirkende til, at der kom mere debat om Fællesskabets demokratiske underskud, og at<br />
Kommissionen og medlemsstaterne blev mere opmærksomme på, at der fandtes andre relevante<br />
samfundsinteresser end blot dem, der direkte havde gavn af Det Indre Marked. Det blev åbenbart, at<br />
EU’s legitimitet i befolkningerne måtte styrkes, og at det derfor ikke var nok at fremme frihandel, men<br />
at også emner, der mere nært berørte borgerne, måtte bringes på banen. Kort efter opstod<br />
kogalskabskrisen i 1996, der medvirkede til at flytte fokus over på forbrugerpolitik som grundlag for<br />
befolkningernes/forbrugernes tillid til EU (Greenwood 2003: 198; Burns og Harrison 2000).<br />
På samme tid som denne proces forløb, udsendte Kommissionen sin tredje handlingsplan De vigtigste<br />
emner for forbrugerpolitikken 1996-1998, hvori det blev fremhævet, at det var tid til at se på andre<br />
spørgsmål og problemer på forbrugerområdet, end dem der direkte relaterede sig til Det Indre Marked<br />
(Kommissionen 1995: 2). Blandt de emner, handlingsplanen udpegede, kan nævnes uddannelse og<br />
oplysning af forbrugerne, forbrugeraspekterne af finansielle tjenesteydelser, bestræbelser på at sætte<br />
forbrugerne i stand til at udnytte de muligheder, der ligger i informationssamfundet og skabelse af øget<br />
tillid hos forbrugerne på levnedsmiddelområdet (Kommissionen 1995).<br />
68
I denne kontekst blev Amsterdam-traktaten til, og traktaten medførte da også på en række punkter en<br />
styrkelse af forbrugerpolitikken. Den tidligere beskrevne artikel 129a blev ændret til artikel 153, således<br />
at forbrugerbeskyttelse ikke længere var et formål for medlemsstaternes politik, men et formål for<br />
Fællesskabets politik (Kallestrup 2004: 96). Samtidig blev det præciseret, hvilke tiltag Fællesskabet<br />
kunne iværksætte til støtte og supplement af medlemsstaternes politik, og her var der tale om en klar<br />
styrkelse af Fællesskabets kompetencer (Kristoffersen og Gravesen 2002: 20). Amsterdam-traktaten<br />
ændrede desuden artikel 100a(3), således at Rådet og Parlamentet (og ikke blot Kommissionen)<br />
henstilledes til at forsøge at opnå høj beskyttelse i indre markedslovgivning. Art. 100a(4) blev præciseret<br />
mht. de forhold og procedurer, hvorunder medlemsstaterne måtte bibeholde eller introducere strengere<br />
regler end de fælles (Young og Wallace 2000: 16).<br />
Forbrugerorganisationerne skulle endvidere ifølge Amsterdam-traktaten høres ved nye<br />
lovgivningsinitiativer (Erhvervsministeriet 2000: 20), og forbrugerhensyn og -beskyttelse skulle<br />
medtages ved beslutning og implementering af andre fællesskabspolitikker og aktiviteter (Kristoffersen<br />
og Gravesen 2002). Der blev dog ikke udarbejdet egentlige retsakter eller en samlet plan for, hvorledes<br />
forbrugerhensyn skulle integreres og varetages i de øvrige sektorpolitikker (Erhvervsministeriet 2000:<br />
18).<br />
I 1998 fremkom Kommissionen med en statusopgørelse, hvori den påpegede, at forbrugerpolitik siden<br />
1991 aldrig havde udgjort mere end 0,025 pct. af EF’s budget (Kallestrup 2004: 105). Året efter tiltrådte<br />
Rådet og Parlamentet et forslag fra Kommissionen om etablering af en generel finansiel ramme for<br />
Fællesskabets aktiviteter til fordel for forbrugerne for perioden 1. januar 1999 til 31. december 2003.<br />
Forslaget indebar etableringen af en budgetramme til finansiering over fællesskabsbudgettet af<br />
forbrugerpolitiske aktiviteter (De Europæiske Fællesskabers Tidende 1999).<br />
På baggrund af de opgaver og mål, der kunne læses ud af Amsterdam-traktaten, samt en evaluering af<br />
tidligere aktioner og en høring af forbrugerorganisationerne fremkom Kommissionen med en ny<br />
handlingsplan for forbrugerpolitikken 1999-2001. I denne fokuseredes på tre områder: Bedre<br />
muligheder til forbrugerne i hele EU for at komme til orde, et højt sundheds- og sikkerhedsniveau og<br />
fuld respekt for EU-forbrugernes økonomiske interesser (Kommissionen 1998).<br />
I 2001 lavede Kommissionen en foreløbig rapport over fremskridt opnået under handlingsplanen for at<br />
forberede en ny, der denne gang dækkede årene 2002-2006. I den nye handlingsplan blev opstillet tre<br />
mål: 1) Et højt fælles niveau af forbrugerbeskyttelse, 2) effektiv efterlevelse af<br />
forbrugerbeskyttelseslovgivning og 3) involvering af forbrugerorganisationer i EU-politikker. Disse tre<br />
69
mål skulle hjælpe til at opnå integration af forbrugerhensyn i alle andre fællesskabspolitikker, optimere<br />
fordelene ved Det Indre Marked for forbrugerne og forberede udvidelsen af Unionen (Kommissionen<br />
2002). December 2003 vedtog Parlamentet og Rådet en ny generel ramme for finansiering af<br />
Fællesskabets aktioner til støtte for forbrugerpolitikken for perioden 2004-2007 (Den Europæiske<br />
Unions Tidende 2004). Denne fulgte op på den tidligere ramme for 1999-2003.<br />
Blandt de seneste direktiver, der er kommet efter Amsterdam-traktatens vedtagelse kan nævnes direktiv<br />
97/7 om fjernsalg, direktiv 97/55 om sammenlignende reklame og direktiv 98/6 om prisangivelser.<br />
Desuden kom direktiv 99/44 om visse aspekter af forbrugerkøb og garantier i forbindelse hermed og<br />
Forbudsdirektivet 98/27, der behandles i hhv. kapitel 8 og 9.<br />
Opsummerende må det siges, at der i denne sidste periode skete en betydelig styrkelse af<br />
forbrugerinteresserne. Kriserne i 1990’erne flyttede fokus over på forbrugerpolitikkens nødvendighed,<br />
også som selvstændigt politikområde, og Amsterdam-traktaten dannede juridisk basis for kravet om et<br />
højt niveau af forbrugerbeskyttelse samt høring af forbrugerorganisationerne. Endvidere blev det<br />
traktatfæstet, at forbrugerhensyn skulle medtænkes i formuleringen og implementeringen af politikker<br />
på andre af Fællesskabets områder, og EU fik styrket sine kompetencer i forhold til at iværksætte<br />
forbrugerbeskyttende tiltag. Sidst, men ikke mindst, fik forbrugerpolitik tildelt en selvstændig<br />
budgetramme.<br />
5.2 Institutioner og aktører<br />
I dette afsnit vil vi kort redegøre for den institutionelle opbygning af forbrugerpolitikken i EU samt de<br />
vigtigste aktører og deres rolle.<br />
Først og fremmest skal nævnes tre af de vigtigste EU-institutioners rolle i forhold til<br />
forbrugerpolitikken. Det drejer sig om Kommissionen, Rådet og Parlamentet, der hver især har en stor<br />
betydning for forbrugerpolitikken på grund af deres centrale placering i EU’s lovgivningsproces.<br />
Europa-Kommissionen (Kommissionen) fremsætter forslag til EU-lovgivning og fungerer som mægler<br />
i forbindelse med vedtagelsen af lovgivningen i Ministerrådet og Parlamentet. Desuden overvåger og<br />
sikrer Kommissionen, at medlemsstaterne gennemfører og overholder de vedtagne EU-regler. I 1973<br />
nedsatte Kommissionen som nævnt en forbrugerkomité for at skabe kontakt mellem<br />
forbrugerorganisationerne på fællesskabsplan (Erhvervsministeriet 2000: 20) og rådgive Kommissionen<br />
om forbrugerspørgsmål, herunder især lovgivning (Maier 1994). Komitéen har gennemgået en del<br />
70
forandring i både status og medlemskreds og består i dag af et medlem fra hvert af medlemsstaternes<br />
forbrugerorganisationer og repræsentanter fra nogle af de europæiske organisationer (se nedenfor).<br />
Mange forskere peger dog på komitéens begrænsede betydning (se bl.a. Greenwood 2003; Micklitz og<br />
Weatherill 1994; Maier 1994: 363) blandt andet som følge af, at Kommissionen frit kan ignorere dens<br />
udtalelser.<br />
I forbindelse med den ovenfor nævnte handlingsplan for årene 1990-1992 oprettede Kommissionen<br />
endvidere i 1989 Tjenesten for Forbrugerpolitik (Kommissionen 1990: 2). På dette tidspunkt vurderede<br />
Kommissionen, at forbrugerpolitik var for vigtigt til fortsat blot at være et appendiks til andre politikker,<br />
og tjenesten fik derfor en selvstændig plads under Kommissionen uden imidlertid at få status af<br />
generaldirektorat (Maier 1994: 360). Weatherill (1997: 25) peger dog på, at tjenesten havde et lille<br />
budget og manglede styrke. I 1995 blev tjenesten imidlertid omformet, og forbrugerpolitik kom under<br />
generaldirektorat XXIV og fik således en højere status og mere tyngde (Weatherill 1997; Greenwood<br />
2003), selvom dette generaldirektorat lå lavt i Kommissionens hierarki (Forbrugerstyrelsen 1998: 60).<br />
Ministerrådet (Rådet) består af medlemsstaternes ressortministre, der mødes med hinanden indenfor<br />
deres respektive samarbejdsområder. Rådets vigtigste opgave er at vedtage lovgivning og træffe politiske<br />
beslutninger. Tidligere var der 22 forskellige rådsformationer, men i juni 2000 blev antallet reduceret,<br />
således at der i dag er 16. Forbrugerpolitik er nu placeret sammen med beskæftigelse, social- og<br />
arbejdsmarkedspolitik samt sundhedspolitik (Folketinget 2002: 38). Det har typisk været den danske<br />
erhvervsminister, der sidder i Rådet for forbrugerspørgsmål. Det første rådsmøde om<br />
forbrugerspørgsmål fandt sted i 1983 (Kommissionen 1990: 2), og siden har der været regelmæssige<br />
møder.<br />
Europa-Parlamentet (Parlamentet) er involveret i lovgivningsaktiviteter vedrørende stort set alle de<br />
områder, hvor EU opererer, men dets indflydelse afhænger af, hvilken beslutningsprocedure der gælder<br />
for et givent område. Forbrugerpolitik vedtages i dag efter den fælles beslutningsprocedure, der blev<br />
indført med Maastricht-traktaten og betød en styrkelse af Parlamentets magt, idet både Parlamentet og<br />
Rådet skal godkende forslag, før de kan blive til lov. Parlamentet har været en vigtig fortaler for udvidet<br />
forbrugerbeskyttelse, og dets øgede magt i lovgivningsprocessen har derfor haft en betydning for<br />
udviklingen af EU’s forbrugerpolitik. Der findes 17 stående udvalg i Parlamentet, og de spiller en vigtig<br />
rolle i Parlamentets behandling af lovforslag. Udvalgsposterne fordeles mellem de politiske grupper<br />
efter størrelsen af deres repræsentation i Parlamentet. Forbrugerpolitik hører under Udvalget om Miljøog<br />
Sundhedsanliggender og Forbrugerpolitik.<br />
71
De tre ovenfor nævnte EU-institutioner er alle i et vist omfang åbne overfor kontakter med<br />
organisationer fra både forbruger- og erhvervssiden og kan derfor fungere som adgangspunkter for<br />
indflydelse på beslutningsprocessen (Greenwood 2003: 31f). Både Kommissionen og Parlamentet er<br />
endvidere til en vis grad afhængige af ydre interesser (Greenwood 2003: 30f) og inddrager derfor<br />
organisationer i deres arbejde, hvilket forøger organisationernes muligheder for at påvirke. De<br />
organisationer, der således inddrages, kan være de nationale interesseorganisationer, men derudover<br />
findes der også en række andre aktører på europæisk plan, der søger indflydelse på forbrugerpolitikken.<br />
Det drejer sig om de europæiske forbruger- og erhvervsorganisationer, der ofte fungerer som<br />
paraplyorganisationer for nationale organisationer.<br />
Blandt de vigtigste europæiske forbrugerorganisationer kan der peges på BEUC (Bureau Européen des<br />
Unions des Consommateurs), der har Forbrugerrådet som medlem, AEC (Association of European<br />
Consumers) og ANEC (European Association for the Co-ordination of Consumer Representation in<br />
Standardisation). Alle tre har et medlem i Kommissionens forbrugerkomité. Forbrugerorganisationerne<br />
på EU-plan modtog ifølge en Kommissionsrapport fra 2001 1,6 mio. euro årligt fra EU. Til<br />
sammenligning fik miljøorganisationerne 6,5 mio. euro (Greenwood 2003: 199).<br />
Af store europæiske erhvervsorganisationer findes bl.a. UNICE (Union of Industrial and Employers<br />
Confederations of Europe), hvor DI er medlem, Eurochambres (The Association of European<br />
Chambers of Commerce and Industry), der bl.a. har HTS som medlem, samt EuroCommerce, hvor<br />
både DHS og HTS er medlemmer.<br />
5.3 Del-konklusion – fra tøvende skridt til markant styrkelse af forbrugerpolitikken<br />
Der er således sket en gradvis udvikling af forbrugerpolitikken på EU-niveau. Fra ikke at have nogen<br />
selvstændig juridisk basis eller blive regnet for et område med selvstændig betydning for Fællesskabet er<br />
forbrugerpolitik i dag et vigtigt område for EU-regulering, der eksplicit nævnes i Amsterdam- og Nicetraktaten<br />
og senest også i Forfatningstraktaten. EU’s kompetencer til at handle for at sikre<br />
forbrugerinteresser er endvidere blevet kraftigt styrket gennem især de seneste traktatændringer.<br />
Institutionelt er der sket en række ændringer, der har styrket forbrugerinteresserne. Parlamentets<br />
kompetencer er blevet udvidet, og forbrugerlovgivning er gået fra enstemmighed til flertalsafgørelser i<br />
Rådet. Der er oprettet forbrugerpolitiske institutioner under Kommissionen, hvis status er højnet over<br />
tid, og endelig er der for Fællesskabet blevet etableret en generel budgetramme til aktiviteter til fordel<br />
for forbrugerne. EU har da også vedtaget en lang række direktiver med det direkte formål at forbedre<br />
72
forbrugernes position og beskytte deres interesser frem for som tidligere primært at tænke i<br />
markedshensyn.<br />
Udviklingen har taget mange år, men inden for de seneste ti år er der sket en markant styrkelse og<br />
selvstændiggørelse af forbrugerpolitikken på EU-plan. Denne stigende europæiske opmærksomhed på<br />
området har haft en væsentlig betydning for den danske forbrugerpolitik alene af den grund, at der er<br />
kommet en lang række forordninger og direktiver fra EU, som Danmark har skullet efterleve (se bilag<br />
2). Denne udvikling forventer vi også har påvirket – det vil sige medført en europæisering af –<br />
samspillet mellem forvaltning og organisationer på det danske forbrugerpolitiske område. Gennem<br />
hvilke mekanismer europæiseringen nærmere finder sted, og hvorvidt denne rent faktisk har medført<br />
ændringer i samspillet analyseres i de efterfølgende kapitler 6, 7, 8, og 9.<br />
73
KAPITEL 6<br />
Europæiseringsmekanismer<br />
I dette kapitel vil vi undersøge, hvordan EU påvirker det danske forbrugerpolitiske område og<br />
samspillet mellem forvaltning og organisationer, dvs. hvordan samspillet europæiseres. Mere specifikt<br />
vil vi analysere, gennem hvilke europæiseringsmekanismer påvirkningen finder sted. Som beskrevet i<br />
afsnit 3.1.3 vil vi vurdere betydningen af de fire europæiseringsmekanismer positiv integration, negativ<br />
integration, framing og incitamenter. Mens der ved negativ integration er tale om, at EU kræver<br />
deregulering af et område, vedrører positiv integration kravet om gennemførelse af regulering og<br />
indførelse af bestemte institutionelle modeller. Framing henviser til ikke-bindende EU-initiativer, der<br />
blandt andet kan ændre nationale aktørers opfattelser og forventninger og medvirke til at sætte<br />
dagsordenen i medlemsstaterne. Endelig kan EU påvirke de nationale aktører ved at give incitamenter<br />
til ændret adfærd og organisering.<br />
6.1 Positiv og negativ integration<br />
6.1.1 EU-reguleringens omfang<br />
EF/EU har i forbindelse med gennemførelsen af Det Indre Marked vedtaget en lang række direktiver<br />
med det formål at fjerne alle handelshindringer og dermed fremme markedernes integration. Disse krav<br />
om deregulering berører i mange tilfælde forbrugerne, da de vedrører konstruktionen og indholdet af<br />
varer, herunder fødevarer samt regler om markedsføring m.v. (Forbrugerstyrelsen 1998: 64f). Der er her<br />
tale om, at EU påvirker Danmark gennem negativ integration, idet Danmark ikke længere alene kan<br />
bestemme, hvilke produkter der skal tillades eller forbydes på det danske marked.<br />
Forbrugerpolitik er imidlertid langt hen ad vejen fokuseret på forbrugerbeskyttelse og vedrører som sådan<br />
opnåelse af fælles standarder og fælles beskyttelsesniveauer. Denne form for regulering er positiv, idet<br />
den sker gennem vedtagelse af direktiver og forordninger, der vedrører krav om indførelse af bestemte<br />
institutionelle modeller. Der er kommet en omfattende regulering af denne type, og reguleringen har<br />
74
erørt mange forskellige og vigtige områder af forbrugerpolitikken (Kristoffersen og Gravesen 2002:<br />
18ff). Dette fremgår også af bilag 2, der viser eksempler på gennemførte forordninger og direktiver med<br />
betydning for forbrugere og erhvervsdrivende samt de danske love, der er blevet berørt af disse<br />
direktiver. Som det kan ses af bilaget, vedrører EU-reguleringen fx så vigtige love som Købeloven,<br />
Markedsføringsloven og Produktsikkerhedsloven, men også områder såsom lægemidler og rejser<br />
reguleres.<br />
Også de centrale aktører på området betoner vigtigheden og omfanget af EU’s direkte påvirkning<br />
gennem direktiver og forordninger. Flere påpeger, at en stor og stigende del af forbrugerlovgivningen i<br />
Danmark kommer fra EU. For eksempel udtaler en repræsentant fra en erhvervsorganisation ”Fra jeg<br />
startede […] så er antallet af ting, som skal implementeres, væsentligt forøget i forhold til den lovgivning, der er<br />
skabt i Danmark. De politiske processer er rykket en tak længere ned, længere væk, synes jeg”<br />
(Erhvervsrepræsentant 1: 20). En anden erhvervsrepræsentant formulerer det således: ”mere og mere<br />
regulering stammer fra EU, som så bare bliver implementeret i dansk ret. Jeg havde nær sagt næsten alt på<br />
forbrugerområdet – nu også Markedsføringsloven, ikke. Den var næsten det sidste område på forbrugerområdet, som<br />
hidtil … jo den havde også EU-påvirkning allerede, men nu får den det meget kraftigere. Men næsten alt andet<br />
forbrugerregulering er jo EU-regulering. Så meget stor indflydelse fra EU” (Erhvervsrepræsentant 4: 7).<br />
Samme opfattelse deles af en repræsentant for forbrugersiden, der opremser omfanget af EU-regulering<br />
på de områder, organisationen arbejder med. Vedkommende kan kun komme i tanker om to områder,<br />
forsikring og pension, der ikke er reguleret af EU. Alle andre områder, som organisationen beskæftiger<br />
sig med, er i høj grad påvirket af EU-regulering, og tendensen er stigende regulering<br />
(Forbrugerrepræsentant 1: 7). Endelig siger en forvaltningsrepræsentant, at ”der kommer regler, som skal<br />
implementeres, det gør der, altså på den måde er regelmaskinen lidt blevet overtaget af EU, hvor vi tidligere var mere<br />
fokuseret på vores eget” (Forvaltningsrepræsentant 2: 11). Vedkommende betoner dog også, at der stadig<br />
laves ren dansk lovgivning.<br />
Generelt finder de centrale aktører, at den bindende regulering har stor betydning for<br />
forbrugerpolitikken, og som det vil blive vist nedenfor (afsnit 6.1.2), finder de denne type påvirkning<br />
vigtigere end ikke-bindende regulering i form af resolutioner, hensigtserklæringer etc. (framing).<br />
6.1.2 EU-reglernes detaljeringsgrad<br />
EU-reguleringen er kendetegnet ved at være meget detaljeret i sin udformning, hvilket adskiller den fra<br />
traditionel dansk lovgivning. Flere af aktørerne på området peger således også på, at EU-reguleringen<br />
på grund af især tysk indflydelse er meget mere detaljeret, end den danske retstradition lægger op til.<br />
75
Der er dog forskel på, om dette problematiseres. Ifølge en repræsentant for en erhvervsorganisation<br />
passer denne detailregulering dårligt med den danske tradition for en ubureaukratisk tilgangsvinkel til<br />
lovgivningen (Erhvervsrepræsentant 2: 3). Vedkommende peger således på, at der på grund af EU er<br />
lavet ”flere tusind siders lovstof om forbrugerlovgivning i dag, simpelthen gennemreguleret”<br />
(Erhvervsrepræsentant 2: 2). En repræsentant fra forvaltningen mener ligeledes, at EU har en tendens<br />
til at overregulere, så reglerne bliver alt for komplicerede (Forvaltningsrepræsentant 3).<br />
Også fra andre sider peges der på staternes forskellige retstraditioner, og den betydning det har på<br />
forbrugerområdet. En anden repræsentant fra forvaltningen mener, at mange af EU-reglerne ligeså godt<br />
kunne være opstået rent nationalt, men at forskellen netop ligger i måden, de er udformet, dvs.<br />
detaljeringsgraden (Forvaltningsrepræsentant 2: 12). I den danske tradition formuleres normalt bredere<br />
fleksible rammelove frem for detailregulering, og der lægges endvidere vægt på selvregulering i form af<br />
private klage- og ankenævn 26 , frivillige adfærdskodeks mm., hvor myndighederne har en mere<br />
tilbagetrukket rolle i forhold til løsningen af problemer. Denne lovgivningstradition har man fra dansk<br />
side ønsket at fremme i EU. I den daværende SR-regerings forbrugerpolitiske oplæg fra 2000 står der, at<br />
”der er behov for fælles regler på en række områder, men reglerne skal være dynamiske, således at reguleringen<br />
løbende kan tilpasses fremtidens behov” (Erhvervsministeriet 2000: 13). Endvidere ønskes der stærkere<br />
samspil mellem lovregulering og selvregulering, og vedrørende det sidste ønskes dette generelt fremmet,<br />
og der henvises til de gode danske erfaringer. Med andre ord ønskede ministeren en mere overordnet<br />
regulering svarende til den lovgivning, man traditionelt har i Danmark, og endvidere en større grad af<br />
selvregulering frem for lovregulering, hvilket igen er et udtryk for et ønske om at styrke den danske<br />
tradition på EU-niveau.<br />
Der er således en igangværende proces, hvor flere og flere forbrugerpolitiske områder ikke længere kun<br />
bunder i dansk lov og har dette som eneste udgangspunkt, men reguleres af EU, og hvor EUlovgivningen<br />
enten direkte har eller skal gives virkning i dansk lov. Europæiseringsmekanismen negativ<br />
integration har betydning, men det er dog især gennem positiv integration i form af krav om indførelse<br />
af bestemte standarder og beskyttelsesniveauer, at EU påvirker det forbrugerpolitiske område i<br />
Danmark. Denne EU-regulering har endvidere i høj grad form af detailregulering, hvilket af nogle ses<br />
som problematisk, idet det støder mod den danske tradition for rammelovgivning og selvregulering.<br />
Påvirkningen fra både positiv og negativ integration retter sig imidlertid primært mod indholdet af<br />
forbrugerpolitikken, frem for mod samspillet mellem aktørerne på området.<br />
26 Der findes private klage- og ankenævn indenfor 13 forskellige brancher i Danmark, hvortil forbrugerne kan klage over dårlig<br />
service mv. fra virksomheder, der er tilknyttet et af nævnene. I hvert af de 13 nævn sidder repræsentanter fra Forbrugerrådet og<br />
fra de relevante brancheorganisationer på det pågældende område (for en oversigt se<br />
www.forbrug.dk/klage/klageinstanser/emneopdelt-liste/diverse-klagelister/godkendte-klagenaevn).<br />
76
6.2 Framing<br />
Som beskrevet i kapitel 5 er EU på det forbrugerpolitiske område fremkommet med en række<br />
handlingsplaner og resolutioner, der ikke har haft juridisk bindende betydning for medlemsstaterne. I de<br />
første mange år af Fællesskabets eksistens var disse politiske erklæringer – udover indre<br />
markedslovgivning – stort set de eneste fællesskabsinitiativer vedrørende forbrugerpolitik, der som<br />
nævnt først fik en selvstændig traktatstatus i 1993 med Maastricht-traktaten. Disse handlingsplaner og<br />
resolutioner markerede de forbrugerpolitiske målsætninger, der kunne opnås enighed om i<br />
Fællesskabet. Da denne type EU-politik ikke er juridisk bindende, kan det ikke umiddelbart forventes at<br />
have en betydning, blot fordi medlemsstaterne har tilsluttet sig den. Det er da heller ikke nødvendigvis<br />
forventningen, at sådanne initiativer skal medføre umiddelbar forandret adfærd eller lovgivning. I stedet<br />
kan de som beskrevet i afsnit 3.1.3 medvirke til at ændre nationale aktørers opfattelser og det politiske<br />
klima i staterne og dermed på sigt bane vej for større reformer. Samtidig kan formuleringen af politiske<br />
erklæringer – handlingsplaner og resolutioner – have den effekt, at reformer synes uundgåelige, når EU<br />
har sat dem på dagsordenen.<br />
Ud fra vores interviews kan det helt overordnet siges, at de ikke-bindende politikker tillægges betydelig<br />
mindre vægt end juridisk bindende tiltag for så vidt angår Danmark. Til spørgsmålet om hvorvidt<br />
principprogrammer og formålserklæringers spiller en rolle i den daglige politik, udtaler en ansat i en af<br />
erhvervsorganisationerne fx ”Nej, det er noget vi kalder ’words, words, words’” (Erhvervsrepræsentant 2:<br />
14). En række af de centrale aktører på området – både fra forvaltningen og fra<br />
interesseorganisationerne – kunne slet ikke komme i tanke om nogle relevante initiativer, og flere kunne<br />
kun nævne få eksempler, der ikke havde haft særlig betydning i Danmark, da den danske lovgivning<br />
allerede levede op til erklæringerne. At så få overhovedet kan komme i tanker om ikke-bindende tiltag<br />
tyder på, at det ikke er dér, hverken forvaltningen eller organisationerne bruger deres ressourcer. Ingen<br />
nævnte Kommissionens mange handlingsplaner vedrørende forbrugerpolitik, og kun få nævnte Rådets<br />
resolutioner. ”Typisk er der ikke så mange [resolutioner og lignende] på forbrugerområdet. Noget af det man ser, er<br />
meddelelser eller henstillinger fra Kommissionen. Rådet kan i disse tilfælde vælge at tilkendegive deres holdning<br />
hertil i form af rådskonklusioner, hvoraf det vil fremgå, hvad Rådet er blevet enigt om, der skal lægges særlig vægt<br />
på. Men der er kun tale om en politisk udtalelse. Dvs. man er bundet af det politisk, men ikke juridisk. Typisk vil<br />
det dog være noget, man kigger på og forsøger at følge” (Forvaltningsrepræsentant 1: 10). Som citatet også<br />
viser, påpeger flere repræsentanter fra forvaltningen dog, at man i Danmark tager også ikke-bindende<br />
politiske erklæringer seriøst, men at vi som sagt som oftest allerede har en tilstrækkelig og måske endda<br />
mere vidtgående lovgivning, der derfor gør yderligere handling overflødig. En anden person, der også<br />
77
epræsenterer forvaltningen, modsiger dog dette, idet vedkommende ikke mener, at der er tradition for<br />
at tage ikke-bindende politikker op, og i øvrigt ikke kan komme på eksempler på sådanne politiske<br />
erklæringer på forbrugerområdet (Forvaltningsrepræsentant 3).<br />
På trods af at disse EU-initiativer således ikke tillægges samme vægt som juridisk bindende lovgivning<br />
eller får samme opmærksomhed, skal de dog ikke fejes helt af banen. Flere af vore interviewpersoner<br />
nævner, at henstillinger, anbefalinger og retningslinier fra EU (og andre internationale aktører) kan<br />
bruges, når der er tale om ikke-regulerede områder eller som hjælp til at fortolke uklare EU-regler (se<br />
Erhvervsrepræsentant 3 og 4). Andre peger på, at EU-målsætninger og -hensigtserklæringer kan bruges<br />
retorisk til at fremhæve vigtigheden af et område, selvom det afhænger af situationen, om det kan<br />
gavne. ”Man kan altid sådan trække Lissabon-strategien eller trække målene for bæredygtig udvikling eller et eller<br />
andet op af hatten og sige ’det er vigtigt og sådan noget’. […] Altså jeg synes i nogle situationer, der har det helt<br />
klart indflydelse, men i andre tror jeg også, det bliver set lidt som sådan ’ja ja, der bliver jo vedtaget så mange fine<br />
hensigtserklæringer på EU-plan.’ Man vil jo gerne det hele. Hvis man læser de ting EU står for, så kan man jo ikke<br />
andet end klappe sig på lårene af glæde, men det er jo langtfra alt der bliver gennemført, så det er sådan lidt… Vi<br />
bruger det selvfølgelig som retorik kan man nærmest sige, men det er ikke det, der rigtig batter, det er det altså ikke”<br />
(Forbrugerrepræsentant 1: 12). I et vist omfang bruges EU-initiativer af denne type således overfor<br />
andre nationale aktører til at betone et områdes vigtighed, selvom aktørerne er bevidste om den<br />
begrænsede betydning af dette.<br />
Endelig kan henstillinger og lignende bruges til at få et område eller problem sat på dagsordenen. Dette<br />
udtrykkes fx således af en forvaltningsrepræsentant: ”Det man så kunne blive enige om på det tidspunkt, det<br />
var en henstilling, og det befinder vi os jo ganske godt med, kan man sige, fordi så bliver det sådan lidt hen ad vejen<br />
sat på dagsordenen, men vi har ikke i den henseende ekstremt travlt, fordi vi har jo reglerne på plads […] Den<br />
henstilling ligger der, der bliver arbejdet med den, og det er jo en måde, kan man sige at få noget i forslag på, uden at<br />
det er så konkret, så det er et helt vildt farligt sted” (Forvaltningsrepræsentant 2: 13). Vedkommende ser altså<br />
det, at man laver en henstilling på EU-niveau, som en fordel, idet det på den ene side sætter emnet på<br />
dagsordenen, men på den anden side ikke gøres hverken bindende eller så konkret, at det kan være<br />
problematisk for Danmark. Andre aktører er mindre begejstrede for de løse forpligtelser, som de ikke<br />
tillægger stor vægt. En af de interviewede beskriver fx et område, hvor de europæiske<br />
forbrugerorganisationer ønskede konkret lovgivning, men hvor medlemsstaterne kun kunne blive enige<br />
om nogle retningslinier. Dette vurderer vedkommende som negativt og taler om, at man spildte flere år,<br />
idet EU først efter to år, da det blev konstateret, at retningslinierne ikke havde været nok, lavede<br />
bindende retsregler på området (Forbrugerrepræsentant 2: 5f). Imidlertid viser eksemplet netop, at da<br />
78
emnet først var sat på dagsordenen på trods af nogle landes modstand, blev det ikke pillet af igen, og<br />
der blev i stedet iværksat en proces, der førte til bindende lovgivning på området.<br />
Som det fremgår af ovenstående har ikke-bindende EU-politikker mindre betydning for det danske<br />
forbrugerpolitiske område end den bindende regulering i form af direktiver og forordninger, og de<br />
danske aktører har mindre fokus på denne type EU-initiativer. Der er forskelle på, om forvaltningen<br />
inddrager henstillinger, resolutioner og lignende, men som oftest er den danske lovgivning alligevel<br />
allerede tilstrækkelig i forhold til at leve op til indholdet af disse, hvorfor der ikke behøves yderligere<br />
handling. Dette kan nok også forklare de danske organisationers manglende interesse for denne type<br />
politikker. Der peges dog på, at ikke-bindende politikker kan bruges juridisk til at fortolke regler og kan<br />
fungere som vejledning ved ikke-regulerede områder. Desuden kan organisationerne i et vist omfang<br />
benytte hensigtserklæringer og lignende fra EU retorisk i forhold til at fremhæve betydningen af et<br />
givent område eller nødvendigheden af at regulere bestemte forhold. Endelig har henstillinger,<br />
retningslinier m.m. den betydning, at de kan medvirke til at bringe et emne på dagsordenen og være et<br />
første skridt på vejen mod en senere bindende retsakt. Vi vurderer således, at EU også – om end i<br />
begrænset omfang – påvirker det danske forbrugerpolitiske område gennem europæiseringsmekanismen<br />
framing. Igen er påvirkningen imidlertid snarere rettet mod indholdet af forbrugerpolitikken end mod<br />
samspillet mellem forvaltningen og organisationerne.<br />
6.3 EU som kilde til incitamenter<br />
Som beskrevet i afsnit 3.1.3 kan man forestille sig, at EU kan ændre medlemsstaternes incitamenter til<br />
handling og organisering. EU-beslutningstagning bliver et grundvilkår, der gør visse former for<br />
handlinger, nationale praksisser og institutioner uhensigtsmæssige, og giver således incitamenter til<br />
ændringer for eksempelvis at kunne opnå større indflydelse på beslutningsprocessen. Vores interviews<br />
bekræfter denne tanke, idet der heri flere steder peges på forskellige forhold, hvor EU har betydning og<br />
ændrer vilkårene for de danske aktører og dermed skaber incitamenter til ændrede handlinger og<br />
organisering.<br />
6.3.1 Betydningen af tid og sted i processen<br />
En stor del af de interviewede personer fremhæver, at det er af afgørende betydning at være så tidligt<br />
inde i lovgivningsprocessen som muligt for at få størst mulig indflydelse. Dette gælder altid, men<br />
forstærkes når der er tale om EU-lovgivningsforslag, for når der først ligger et færdigt udkast fra<br />
Kommissionen, er det meget svært at få ændret noget, selvom forslaget endnu ikke er vedtaget. Dette<br />
formulerer en repræsentant fra forbrugersiden sådan: ”Når først Kommissionen kommer med sit forslag, så<br />
79
ligger rammerne for diskussionen der også. Så er det næsten umuligt at få ændret de rammebetingelser. Så er det<br />
mere detailjusteringer” (Forbrugerrepræsentant 1: 3). En anden repræsentant fra forbrugersiden udtrykker<br />
det således: ”Når det først har forladt Kommissionen som et udkast til det ene eller det andet, så er det oftest for<br />
sent, fordi det kræver meget, meget mere at ændre noget, når det først er kommet på tryk” (Forbrugerrepræsentant<br />
2: 3). Som citatet også siger, er det, for at være tidligt nok inde, derfor vigtigt at søge indflydelse direkte<br />
i EU, inden der ligger et færdigt udkast til et forslag, der skal sendes til høring i medlemsstaterne. For at<br />
få reel indflydelse er det for sent at komme på banen, når medlemsstaterne officielt skal tage stilling til<br />
et forslag. Det er i EU og mere præcist Kommissionen, at rammerne skabes, og hvis disse efterfølgende<br />
skal ændres kræves et meget stort arbejde, hvis det da overhovedet er muligt. ”Og hvis man får påvirket<br />
allerede dér [Kommissionen], så har man bare vundet meget, som man ellers skulle kæmpe måske nærmest i mange<br />
år for at få igennem, hvis det først er senere i processen. Og så ville man måske aldrig få det igennem”<br />
(Forbrugerrepræsentant 1: 3).<br />
Også erhvervsorganisationerne deler opfattelsen af, at det er i EU, kræfterne skal lægges. En<br />
repræsentant mener således, at mange andre interesseorganisationer ikke i tilstrækkelig grad orienterer<br />
sig mod EU-niveauet: ”Der burde de være meget mere aktive på det europæiske plan altså i forbindelse med […]<br />
at direktivet er under forhandling og udarbejdelse. Det er der, hvor indsatsen skal laves, hvis man vil have den store<br />
påvirkning” (Erhvervsrepræsentant 3: 4). En anden taler om, at det er meget svært at påvirke, når først<br />
der ligger et udkast, som er godkendt internt i Kommissionen. Det er et tungt system, hvor der skal<br />
løbes mange ture mellem embedsmændene og cheferne på de forskellige niveauer, så når et udkast<br />
endelig er godkendt, vil der være stor modvilje mod at ændre noget (Erhvervsrepræsentant 2: 8).<br />
Forvaltningen har samme opfattelse af processerne og er underlagt samme betingelser ”Hvis man kan gå<br />
ind og præge debatten tidligt i forløbet, dvs. før Kommissionen har lagt sig fast på en bestemt holdning, så skal det<br />
gøres, for i det øjeblik der ligger et forslag, så er man låst mere fast. Selvfølgelig vil et forslags enkelte bestemmelser<br />
altid komme op til diskussion, men samtidig må man erkende, at alt afhængig af hvilket forslag, der er tale om, så er<br />
det nogle gange meget lidt, der kan ændres. Ved man, hvor Kommissionen måske vil sætte ind og komme med nogle<br />
initiativer og lignende, og er det noget, som har interesse for Danmark, så bør man gå tidligt ind i processen”<br />
(Forvaltningsrepræsentant 1: 4). Med andre ord kan heller ikke forvaltningen vente med at komme på<br />
banen, til et forslag sendes i høring i Danmark. For at få optimal indflydelse i beslutningsprocessen må<br />
forvaltningen ligesom organisationerne forsøge at påvirke i de tidlige faser, hvor Kommissionen endnu<br />
ikke har formuleret et forslag.<br />
80
6.3.2 EU-ekspertise<br />
Det er endvidere vigtigt for alle de danske aktører ikke blot at kende den danske debat og danske<br />
aktørers synspunkter, men også europæiske aktørers holdninger. Det er således vigtigt at kende<br />
holdningerne hos internationale NGO’er, andre medlemsstaters regeringer, grupperne i Parlamentet<br />
m.m. ”Jeg vil sige, vi har jo stadigvæk de samme opgaver, der skal løftes, de skal måske bare løftes på en anden<br />
måde og et andet sted, og du skal være opmærksom på nogle andre ting. Der er nogle andre vinde, der blæser. Det er<br />
ikke kun diskussionen ovre i Folketinget og den danske politiske stemning, det er også ude omkring i Europa, at du<br />
bliver nødt til at følge med” (Erhvervsrepræsentant 5: 20).<br />
For at kunne begå sig i EU-systemet kræves i forlængelse heraf en anden viden og andre ressourcer, end<br />
dem der er nødvendige i en ren dansk kontekst. ”Så der er meget teknik, der er meget håndværk i at køre EUsager,<br />
altså processerne er jo ikke sådan lige ud af landevejen […] Så den kompetence skal man have tilegnet sig”<br />
(Forvaltningsrepræsentant 2: 15f). Flere af vores interviewpersoner taler om EU-eksperter, men der er<br />
forskellige holdninger til, hvorvidt det er nødvendigt og hensigtsmæssigt at have ekspertisen samlet hos<br />
én eller få ansatte eller om alle medarbejdere er nødt til at kende og kunne agere i EU-systemet også.<br />
”Og det er også en anelse gammeldags at sige, at EU er et særligt område, der kræver særlige eksperter. Man er selv<br />
nødt til at være EU-ekspert på sit område. Fødevareeksperten skal vide hvad der foregår i EU, for ellers kan man<br />
godt glemme at følge med. Det er oftest et EU-direktiv, der regulerer området – og det gælder også indenfor alle<br />
andre områder” (Forbrugerrepræsentant 2: 13). Denne forbrugerrepræsentant mener altså, at det er helt<br />
afgørende, at alle medarbejdere kender EU-systemet og kan agere i det, da så meget lovgivning kommer<br />
derfra.<br />
Flere andre peger imidlertid på, at noget af det centrale i EU er at opbygge et netværk, og at dette tager<br />
tid, hvorfor der kan være en fordel i at lade få personer køre sagerne i EU: ”Hvis man har en dedikeret EUperson,<br />
som næsten er væk 14 dage om måneden, så får man virkelig en ekspert, en der kender miljøet dernede,<br />
kender folk, bliver kendt selv osv., og det giver nogle ret store fordele. Det er også sårbart, fordi hvis vedkommende<br />
lige pludselig bliver syg og ikke kan rejse, hvad så? Der er alligevel nødt til at være noget dækning, så jeg tror, vi<br />
fremover kører det mere integreret med den nationale sagsbehandling på området” (Forvaltningsrepræsentant 2:<br />
14). Et netværk på EU-niveau er centralt, fordi det ofte er herigennem, at de danske aktører finder ud<br />
af, at noget er under opsejling i EU og kan få tidlig viden om, hvad det er. En repræsentant fra en<br />
erhvervsorganisation siger: “Altså når man ansætter sådan en som mig som lobbyist herinde, så er det<br />
selvfølgelig fordi jeg har et stort netværk til en masse embedsmænd […] og jamen så kontakter jeg dem på et tidligt<br />
tidspunkt, hvis jeg hører, at der sker et eller andet […] Det kan være danske embedsmænd, det kan være<br />
embedsmænd i EU” (Erhvervsrepræsentant 2: 6).<br />
81
Det er således helt klart, at alle – både forvaltningen og interesseorganisationerne – gør sig overvejelser<br />
om, hvordan man bedst tilpasser sig de vilkår, der følger af den omfattende EU-regulering af<br />
forbrugerområdet, og at der kræves andre kompetencer blandt medarbejderne for at håndtere EUsagerne<br />
27 frem for de rent danske sager.<br />
6.3.3 Den nødvendige prioritering i EU-sagerne<br />
Endelig er der et grundvilkår, der knytter sig til Danmarks position i EU. Det drejer sig om vores<br />
relativt begrænsede vægt i beslutningsprocessen som følge af vores lille indbyggertal. Her hentydes ikke<br />
så meget til egentlig stemmevægt, men mere til forhandlingerne mellem staterne, og hvor meget der<br />
bliver lyttet til Danmarks holdninger. Flere ansatte fra forvaltningen henviser til, at det er begrænset,<br />
hvor meget der i forhandlingerne bliver lyttet til et lille land som Danmark (se Forvaltningsrepræsentant<br />
2 og 3). Det betyder for det første, at Danmark har brug for alliancepartnere for at kunne få noget<br />
igennem. For det andet er det vigtigt at foretage en prioritering mellem de områder, hvor Danmark<br />
gerne vil sætte ind. Det kan således ikke nytte noget at komme med en lang liste over krav og<br />
standpunkter til forhandlingerne. Forvaltningen må på forhånd have valgt nogle få områder ud, som<br />
der så kan kæmpes for.<br />
Det kan således konkluderes, at EU giver incitamenter til både at organisere sig og agere på nye måder.<br />
For at få indflydelse er det nødvendigt for både organisationerne og forvaltningen at søge indflydelse og<br />
kunne påvirke allerede på EU-niveauet, helst før Kommissionen har lavet et færdigt forslag til ny<br />
lovgivning. Medarbejderne skal derfor kende til og kunne begå sig i et anderledes system end det<br />
danske. Det er ikke længere tilstrækkeligt kun at kende til de politiske vinde, der rører sig i Danmark,<br />
da også de øvrige medlemsstaters og andre europæiske aktørers holdninger er centrale. Disse har<br />
endvidere indflydelse på lovgivningsprocessen i Danmark, der er forbundet med og delvist afhængig af<br />
de processer, der foregår på EU-niveau. Endelig må forvaltningen i forhandlingerne med de andre<br />
medlemsstater agere i forhold til det faktum, at Danmark er et lille land med en begrænset indflydelse<br />
og stemme, hvilket kræver en skarp prioritering af sager og indsatsområder.<br />
6.4 Del-konklusion – påvirkning fra stigende EU-regulering og nye incitamenter<br />
I dette kapitel har vi undersøgt, gennem hvilke europæiseringsmekanismer EU påvirker den danske<br />
forbrugerpolitik og samspillet mellem forvaltning og organisationer, og dermed hvordan samspillet<br />
europæiseres. Vi har vist, at den danske forbrugerpolitik i stigende omfang påvirkes af lovgivning fra<br />
EU i form af direktiver og forordninger med bindende virkning i Danmark. Igennem tiden har disse<br />
27 Med begrebet EU-sager henviser vi til de beslutningsprocesser, der udspringer af EU-initiativer og -forslag.<br />
82
haft form af krav om både deregulering og især ny regulering. Der er således tale om, at EU både<br />
påvirker gennem europæiseringsmekanismerne positiv og negativ integration med størst vægt på<br />
førstnævnte. Denne påvirkning retter sig dog mod indholdet af forbrugerpolitik og ikke specifikt mod<br />
samspillet mellem aktørerne på området.<br />
Vi har endvidere peget på, at der er kommet en betydelig mængde ikke-bindende tiltag fra EU i form af<br />
handlingsplaner, rådsresolutioner og lignende, hvilket kategoriseres under begrebet framing. Disse tiltag<br />
bliver imidlertid ikke tillagt samme betydning som de bindende retsakter, men deres betydning skal dog<br />
ikke underkendes helt. Framing kan både bruges til juridiske tolkninger og som retningslinier på ikkeregulerede<br />
områder. Desuden kan det bruges til at betone vigtigheden af et område og til at få sat et<br />
emne på dagordenen, hvilket kan være et indledende skridt på vej mod senere bindende lovgivning.<br />
Igen er der imidlertid tale om påvirkning fra EU, der ikke specifikt retter sig mod samspillet.<br />
Endelig har vi vist, hvorledes EU indirekte påvirker det danske samspil ved at give aktørerne<br />
incitamenter til at organisere sig og agere anderledes. Få at opnå indflydelse er det nødvendigt at være<br />
tidligt inde i EU-processen, hvilket vil sige allerede inden Kommissionen er kommet med et færdigt<br />
forslag, der skal sendes i høring i medlemsstaterne. Det er i forlængelse heraf påkrævet at være i<br />
besiddelse af EU-ekspertise for at kunne begå sig i et anderledes system end det danske. Det er vigtigt at<br />
kende til de politiske vinde, der blæser ude omkring i Europa frem for blot at fokusere på den nationale<br />
debat og dagsorden. Samtidig må forvaltningen og organisationerne agere i forhold til, at Danmark er<br />
et lille land med en begrænset indflydelse i forhandlingerne hvilket fordrer en skarpt prioriteret indsats.<br />
Modsat de øvrige europæiseringsmekanismer kan disse ændrede incitamenter have en stor betydning<br />
for samspillet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne.<br />
Efter således at have vist hvorledes EU gennem europæiseringsmekanismerne positiv og negativ<br />
integration, framing og incitamenter påvirker det danske forbrugerpolitiske område og samspillet<br />
mellem forvaltning og organisationer, er spørgsmålet og det der skal undersøges nu, hvorvidt<br />
europæiseringen rent faktisk har medført ændringer i samspillet.<br />
83
KAPITEL 7<br />
Europæiseringens konsekvenser<br />
I dette og i de to næstfølgende kapitler vil vi analysere europæiseringens betydning for samspillet<br />
mellem forvaltningen og organisationerne på forbrugerområdet i Danmark. Vi vil således undersøge,<br />
hvorvidt og hvordan der er sket ændringer i samspillet som følge af de påvirkninger fra EU, der er<br />
blevet påvist i det foregående kapitel.<br />
Fokus i dette kapitel er rettet mod samspillet på forbrugerområdet generelt og baserer sig på vores<br />
interviews med repræsentanter for de centrale aktører på området. Formålet med kapitlet er at afdække,<br />
hvordan aktørerne håndterer påvirkningen fra EU, og om denne påvirkning har forårsaget ændringer i<br />
samspillet. Med andre ord vil europæiseringens konsekvenser for samspillet blive analyseret.<br />
Mens analyseniveauet for dette kapitel således er mere overordnet, idet det vedrører samspillet på<br />
forbrugerområdet generelt, er det i de efterfølgende to kapitler snævret ind til to konkrete sagsforløb. I<br />
kapitel 8 og 9 vil vi således undersøge europæiseringens betydning for samspillet via detaljerede<br />
analyser af specifikke sagsforløb i forbindelse med vedtagelsen og implementeringen af to EU-direktiver<br />
– Forbrugerkøbsdirektivet og Forbudsdirektivet. Desuden vil det blive undersøgt om indsigter og<br />
resultater opnået på baggrund af den overordnede interviewanalyse finder støtte i de to konkrete delcases.<br />
Analysen nedenfor er struktureret ud fra de tre beskrivende variable medlemskab (dvs. åbenhed i<br />
adgangen til samspillet, antal deltagere, disses styrke, repræsentativitet og kontinuitet), interaktionsform<br />
(hvordan deltagelsen foregår, og hvor tæt og forpligtende den er) og grad af konsensus (konflikt vs.<br />
konsensus i samspillet). Som det vil fremgå af analysen, er variablene medlemskab og interaktionsform<br />
imidlertid delvist forbundne, og de kan derfor være svære helt at adskille.<br />
84
7.1 Medlemskab<br />
7.1.1 Varierende medlemskab<br />
I udgangspunktet synes der at være bred enighed blandt aktørerne om, at det er de samme<br />
organisationer, der går igen i samspillet med forvaltningen. Der henvises til, at Danmark er et lille land,<br />
så det derfor er ret overskueligt, hvilke organisationer der eksisterer (Forbrugerrepræsentant 2). Hvis<br />
man imidlertid ser nærmere på, hvad de centrale aktører på området egentligt siger, så tegner der sig et<br />
lidt mere nuanceret billede. Det viser sig, at der er stor forskel på, hvem der inddrages afhængig af,<br />
hvilken form for interaktion der er tale om.<br />
Flere af de adspurgte peger på, at fx lovforslag og direktivforslag sendes i meget bred høring til alle de<br />
aktører, der kunne tænkes at have en interesse i sagen. Dette er både den opfattelse, som man har i<br />
organisationerne, og den holdning der gives udtryk for fra forvaltningens side. En<br />
forvaltningsrepræsentant siger således: ”Det er næsten bedre at sende det i bred høring, fordi der vil typisk altid<br />
være nogle, der ikke har nogen bemærkninger, men så har de i hvert fald fået muligheden for at komme med<br />
bemærkninger” (Forvaltningsrepræsentant 1: 6). Denne brede høring omfatter således både små og store<br />
organisationer, der kunne tænkes at have en interesse i en given sag. Der er således tale om åben<br />
adgang, men inddragelse på denne måde er dog ikke særlig tæt og forpligtende.<br />
Der tegner sig imidlertid et andet billede, hvis vi ser på andre og mere tætte former for inddragelse som<br />
fx deltagelse i specialudvalg og lovforberedende udvalg. Her er adgangen betydeligt mere begrænset.<br />
Flere nævner således, at der findes en kreds af organisationer, der ikke er til at komme udenom, og som<br />
derfor altid inddrages. Det drejer sig om Forbrugerrådet, DI, HTS og DHS (Forvaltningsrepræsentant 1<br />
og 3 og Forbrugerrepræsentant 2), der alle er store og dækker mange og brede områder af<br />
forbrugerpolitikken. Endvidere nævnes Advokatrådet, Håndværksrådet og Finansrådet, og de nævnte<br />
svarer også næsten til de organisationer, der fast indkaldes til Specialudvalget for forbrugerbeskyttelse<br />
(jf. afsnit 4.2).<br />
Udover den almindelige høring og deltagelse i udvalgsarbejde har disse organisationer en ekstra<br />
mulighed for indflydelse. Forvaltningen har indført noget, der kan betegnes præ-høring<br />
(Erhvervsrepræsentant 2). I dette begreb ligger, at forvaltningen inden den normale høring sender noget<br />
ud til en mindre skare, der så indbydes til at komme og tale om det. Andre gange indkalder<br />
embedsmændene til et møde, hvor de fremlægger nogle idéer til diskussion.<br />
85
Afhængig af sagsområde vil der så udover de faste organisationer være andre, der kan inddrages, hvis<br />
de vurderes at have en interesse i sagen. Udover høring bliver disse således kun inddraget fra gang til<br />
gang, hvis forvaltningen finder det relevant og ikke nødvendigvis lige så tæt som den faste kreds. Fra<br />
forvaltningen peges fx på, at de nogle gange tager særskilte møder med organisationer, der kun har<br />
interesse i en mindre del af det samlede forslag, samt at man foretrækker udvalg, der ikke er for store<br />
(Forvaltningsrepræsentant 3). Ligeledes fremhæver en anden fra forvaltningen, at man foretrækker at<br />
tale med fx Forbrugerrådet, der dækker mange områder, frem for med mange forskellige små<br />
organisationer der hver især kun dækker en mindre del af området (Forvaltningsrepræsentant 2).<br />
Fra forvaltningen betones videre, at organisationerne for at få indflydelse skal være fagligt velforberedte<br />
og kunne levere gode og gennemarbejdede indlæg. Jo bedre bidrag de leverer, jo mere vil forvaltningen<br />
være lydhør overfor deres synspunkter (Forvaltningsrepræsentant 3). Samtidig påpeger vedkommende<br />
også, at de organisationer, der har mest erfaring i udvalgsarbejde, også vil kunne opnå størst indflydelse<br />
heri, fordi de kender spillereglerne. Dermed er der en klar favorisering af de store og ressourcestærke<br />
organisationer, der bedst vil kunne opfylde disse betingelser.<br />
I forbindelse med EU-beslutningsprocesser kan der være meget korte tidsfrister, hvor forvaltningen ikke<br />
har tid til at tage en stille og rolig dialog med organisationerne og give dem mulighed for at blive<br />
ordentligt hørt. Igen vil dette ramme de mindre ressourcestærke organisationer mest, idet disse typisk<br />
ikke med meget kort frist kan nå at give et kvalificeret indlæg. I tilfælde af tidspres vil forvaltningen<br />
nogen gange foretage en uformel høring ved at ringe til organisationerne og spørge til deres holdning.<br />
Her vil det nok igen kun være de organisationer, forvaltningen sædvanligvis har kontakt med og kender<br />
godt, der vil blive inddraget på denne måde.<br />
7.1.2 Adgang<br />
På den anden side opfattes adgangen til at deltage tilsyneladende som værende forholdsvis åben blandt<br />
organisationsrepræsentanterne. En erhvervsrepræsentant nævner, at der er nogle organisationer, ”der<br />
pludselig kommer op og får indflydelse også” (Erhvervsrepræsentant 1: 12). Der er dog ikke tale om fast<br />
inddragelse, men muligheden for at få indflydelse på en konkret sag, der måske er en mærkesag for den<br />
pågældende organisation. En ansat i en forbrugerorganisation fortæller, at FDB nu lancerer sig selv<br />
som Danmarks største forbrugerorganisation og har forsøgt at komme ind forskellige steder. FDB har<br />
haft relativ stor succes med forsøget og har blandt andet opnået at komme på listen over de<br />
organisationer, der fast indkaldes til Specialudvalget for forbrugerbeskyttelse (Forbrugerrepræsentant 1).<br />
Selv om FDB også er en stor organisation, viser eksemplet alligevel, at det er muligt for organisationer,<br />
der ikke tidligere har deltaget på denne måde, at få adgang til tæt inddragelse.<br />
86
Adgangen til inddragelse i EF/EU-sager har dog ikke altid været så åben og ligetil, heller ikke i forhold<br />
til blot høring. En repræsentant fra Forbrugerrådet, der har et mangeårigt kendskab til området,<br />
nævner, at organisationen i de tidlige faser af Danmarks medlemskab ikke automatisk blev hørt eller på<br />
anden måde inddraget (Forbrugerrepræsentant 2). Det var ca. samtidig med, at statsminister Poul<br />
Schlüter indførte ’The early warning procedure’, der gik ud på, at alle organisationer skulle høres i EFsager,<br />
og at alle skulle vide med det samme, når noget foregik i EF. Forbrugerrådet kunne på den<br />
baggrund klage til Udenrigsministeriet over, at proceduren ikke blev overholdt, og de ikke blev hørt.<br />
Der blev på et nærliggende tidspunkt (men ikke nødvendigvis på baggrund af denne klage) sendt et brev<br />
ud fra Statsministeriet/Udenrigsministeriet til samtlige ministerier om, at også i EF/EU-sager skulle<br />
alle høres, hvilket altså imødekom ønsket fra Forbrugerrådet. I dag er der imidlertid ingen, der længere<br />
ser EU-sager som noget særskilt, der skal holdes uden for det almindelige samspil mellem forvaltningen<br />
og organisationerne.<br />
7.1.3 Europæiske organisationer og EU-kontorer<br />
I relation til EU-niveauet er der sket en vigtig udvikling, der vedrører variablen medlemskab. I dag er i<br />
hvert fald alle de store organisationer medlemmer af europæiske paraplyorganisationer indenfor deres<br />
område, og dette gælder således alle de organisationer, vi har talt med. Forbrugerrådet er fx medlem af<br />
bl.a. BEUC, DI medlem af UNICE, DHS medlem af EuroCommerce og HTS er bl.a. medlem af<br />
Eurochambres (se afsnit 5.2).<br />
Ifølge vores interviewpersoner er der flere fordele ved et medlemskab af en europæisk<br />
paraplyorganisation. Generelt peger alle på, at de europæiske organisationer giver bedre muligheder for<br />
at påvirke den europæiske beslutningsproces, hvilket som tidligere beskrevet vurderes at være af afgørende<br />
betydning. De europæiske organisationer går ikke gennem den nationale forvaltning, men kan direkte<br />
forsøge at påvirke både Kommissionens embedsmænd og medlemmerne af Parlamentet. Dette gør de<br />
gennem direkte personlige kontakter og ved at bidrage med høringssvar til Kommissionen m.m. De<br />
nationale organisationer oplever gennem medlemskab af en europæisk organisation at kunne være med<br />
til at præge diskussionerne og beslutningerne i EU uden at være afhængig af den danske forvaltning. En<br />
erhvervsrepræsentant mener således, at organisationen i den samlede beslutningsproces får størst<br />
indflydelse gennem dens europæiske organisation, da denne forhandler direkte med Kommissionen<br />
frem for gennem påvirkning af den danske forvaltning (Erhvervsrepræsentant 4: 5f). Også en<br />
forbrugerrepræsentant fremhæver deres europæiske organisations store gennemslagskraft<br />
(Forbrugerrepræsentant 2: 11), og en anden vurderer, at det er herigennem, den danske organisation<br />
kan få reel indflydelse (Forbrugerrepræsentant 1: 3).<br />
87
En anden fordel ved medlemskabet nævnes af en ansat i en erhvervsorganisation. Vedkommende<br />
fortæller, at de benytter deres europæiske organisation til at bearbejde nye forslag fra Kommissionen<br />
(Erhvervsrepræsentant 2: 14). Den europæiske organisation gennemgår forslaget og laver et udkast til<br />
en fælles holdning for de nationale organisationer. Hvis den danske organisation kan tilslutte sig dette,<br />
har den sparet mange timer på selv at gennemgå forslaget. De europæiske organisationer kan således<br />
medvirke til at lette arbejdsbyrden for de nationale organisationer.<br />
I forlængelse af dette fremhæver flere af de udvalgte personer, at de europæiske organisationer bruges<br />
som fora til at koordinere holdningerne mellem dem og deres søsterorganisationer i de andre<br />
medlemsstater (se fx Erhvervsrepræsentant 3 og 4). Organisationerne opnår en styrket position, hvis de<br />
kan fremstå med en fælles holdning og arbejde for denne i deres respektive lande. Samtidig bliver denne<br />
fælles holdning så det, som de ansatte i den europæiske organisation skal arbejde for i Kommissionen<br />
og Parlamentet (Forbrugerrepræsentant 1: 13).<br />
Endelig kan de europæiske organisationer bidrage med vigtig viden til de nationale organisationer. De kan<br />
informere, når noget rører sig i EU, og der er nye tiltag på vej (Erhvervsrepræsentant 4: 4). Endvidere<br />
kan de følge med i, hvilken person i Kommissionen, der sidder med et givent forslag, hvor det er henne<br />
i processen, hvilke holdninger der forekommer i EU osv. (Forbrugerrepræsentant 1: 13). De er tættere<br />
på den europæiske beslutningsproces og kan derfor følge med i og informere om ting, der kan være<br />
svære at følge fra København. Gennem møderne i disse organisationer kan de danske aktører endvidere<br />
få kendskab til de andre medlemsstaters positioner i forhold til et givent forslag, hvilket kan være en<br />
fordel for interesseorganisationerne. Denne viden kan endvidere gavne forvaltningen, hvis de danske<br />
organisationer kan fortælle, hvem der kan være mulige alliancepartnere (Forvaltningsrepræsentant 3:<br />
7).<br />
De danske organisationer vurderer således, at der er en række store fordele ved at være medlemmer af<br />
europæiske organisationer, hvilket alle dem, vi har talt med, da også er. Forbrugerrådet opfordrer<br />
ligefrem sine ansatte til at tage en udstationering hos deres europæiske organisation for at få en<br />
fornemmelse af både den og det europæiske system samt få styrket de ansattes netværk<br />
(Forbrugerrepræsentant 1: 4).<br />
Herudover har mange af organisationerne oprettet deres egne EU-kontorer i Bruxelles, der kan styrke<br />
deres interessevaretagelse på EU-niveauet. Dette gælder bl.a. DI samt HTS.<br />
88
Også EU-kontorerne vurderes at styrke indflydelsesmulighederne. På samme måde som de europæiske<br />
organisationer kan også ansatte hos de danske interesseorganisationer, der arbejder fast i Bruxelles,<br />
have direkte kontakt til og forsøge at påvirke Kommissionens embedsmænd og parlamentarikerne i<br />
Europa-parlamentet. De opbygger et stort netværk og viden om systemet og om, hvad der rører sig<br />
(Erhvervsrepræsentant 4: 3). Dette kan de informere deres kollegaer i Danmark om, hvilket gør<br />
adgangen til EU-systemet meget nemmere. En række erhvervsrepræsentanter nævner således, at det<br />
først er med oprettelsen af deres organisations Bruxelles-kontor, at de er begyndt at se det som en<br />
mulighed at kontakte europaparlamentarikerne direkte frem for blot politikerne på Christiansborg<br />
(Erhvervsrepræsentant 1 og 5). På grund af dette kontor ved de ansatte i Danmark nu hvilke<br />
parlamentarikere, der har hvilke mærkesager, og kan sammen med Bruxelles-kontoret tilrettelægge en<br />
strategi for at søge indflydelse direkte dernede. Endvidere kan ansatte på Bruxelles-kontoret, ligesom de<br />
europæiske organisationer, følge med i og informere, når noget nyt er på vej, hvilket er afgørende for<br />
organisationerne at vide.<br />
Det er dog ikke alle organisationer, der har oprettet et sådant kontor. Nogle af de organisationer, vi har<br />
talt med, der alle er store og betydningsfulde i Danmark, har ikke et Bruxelles-kontor. Dette kan<br />
skyldes, at det er omkostningsfuldt selv for store organisationer, hvilket blev påpeget af flere<br />
(Erhvervsrepræsentant 2: 15, Erhvervsrepræsentant 5: 16). DI’s kontor er da også vokset i størrelse over<br />
årene og har nu 10-12 ansatte, mens HTS’ kontor først lige er blevet oprette og kun har én ansat. Begge<br />
organisationer tillægger imidlertid disse kontorer stor betydning.<br />
Hvis det skyldes manglende ressourcer, at de andre organisationer ikke har oprettet sådanne kontorer,<br />
og hvis det virkelig giver store fordele og mulighed for større indflydelse at have et sådant, er der således<br />
tale om, at der er sket en yderligere differentiering mellem stærke og mindre stærke organisationer i<br />
relation til EU-sager. Som det vil blive vist nedenfor, kan medlemskabet af de europæiske<br />
organisationer desuden have yderligere konsekvenser for samspillet i Danmark.<br />
Det er ikke blot interesseorganisationerne, der orienterer sig bredere end den hjemlige scene i EU-sager.<br />
Forvaltningen henter støtte fra og bruger Danmarks faste repræsentation ved EU.<br />
Dennes repræsentanter skal have et godt kontaktnet i EU, så de kan give informationer til den hjemlige<br />
forvaltning om, hvad der rører sig i EU (Forvaltningsrepræsentant 2: 12). Endvidere forsøger<br />
forvaltningen igennem repræsentationen parallelt med den danske koordinationsprocedure at påvirke<br />
de øvrige medlemsstater i retning af den danske holdning (Forvaltningsrepræsentant 3: 2). De danske<br />
attachéer i Bruxelles har bedre føling med, hvad der foregår i EU på de forskellige områder, har lettere<br />
adgang til de rette folk i EU og kan derfor måske påvirke bedre end det er muligt for den hjemlige<br />
89
forvaltning (Forvaltningsrepræsentant 1: 11). Den viden, de besidder, bruges også af forvaltningen, når<br />
der skal udvælges særligt prioriterede sager eller indsatsområder. Attachéerne kan bidrage med idéer til,<br />
hvad der kunne være interessant at se på fra dansk side, og hvilke områder der skal prioriteres højt<br />
(Forvaltningsrepræsentant 1: 11).<br />
Det kan altså i forhold til variablen medlemskab konstateres, at der er et skel mellem en kerne af tæt<br />
inddragede store organisationer og en periferi af mindre og løsere inddragede organisationer. Dette<br />
gælder også i EU-sagerne. Både forvaltningen og organisationerne orienterer sig imidlertid bredere end<br />
den hjemlige scene. Begge parter deltager i den danske beslutningsproces, og denne tillægges fortsat stor<br />
vægt, men desuden henter begge informationer og søger indflydelse via andre fora udenfor Danmark.<br />
Særligt organisationerne fremhæver dette yderligere niveau og orienterer sig derfor i stigende grad mod<br />
EU gennem europæiske organisationer og direkte tilstedeværelse i Bruxelles.<br />
7.2 Interaktionsform<br />
Som vi har set, afhænger medlemskabet af, hvilken form for interaktion, der er tale om. I dette afsnit vil<br />
vi undersøge interaktionen nærmere. Da vi primært har talt med repræsentanter for de organisationer,<br />
der tilhører inderkredsen i samspillet, vil vægten i analysen blive lagt på interaktionen mellem<br />
forvaltningen og disse organisationer.<br />
7.2.1 Inddragelsesformer<br />
Interesseorganisationerne bliver inddraget på mange forskellige måder og i alle faser af politikprocessen.<br />
Inddragelsen svinger fra det helt formelle til det mere uformelle.<br />
For det første høres organisationerne skriftligt, og denne type inddragelse er som tidligere beskrevet som<br />
oftest meget bred med inddragelse af mange organisationer. Skriftlig høring finder sted på flere<br />
tidspunkter i processen. Hvis der kommer en grønbog fra Kommissionen, bliver denne af det relevante<br />
fagministerium sendt til høring hos organisationerne (Erhvervsrepræsentant 4: 2). Det samme bliver<br />
Kommissionens direktivforslag og lovforslag i forbindelse med implementeringen af direktivet i dansk<br />
ret. I det hele taget foregår skriftlig høring i forbindelse med alle forslag, betænkninger m.m.<br />
Som beskrevet i afsnit 4.2 sendes forslag som led i koordinationssystemet til behandling i det relevante<br />
specialudvalg, hvor forslaget præsenteres, og de deltagende organisationer får lejlighed til at fremlægge<br />
deres synspunkter. Dette gælder også for grønbøger, som der også skal formuleres en dansk holdning til<br />
(Forvaltningsrepræsentant 3: 2).<br />
90
En repræsentant for forbrugersiden betragter specialudvalgene som et godt forum for at få fremlagt<br />
organisationens synspunkter (Forbrugerrepræsentant 1: 14), og en forvaltningsrepræsentant siger, at<br />
man i specialudvalgene forsøger at finde et kompromis mellem forskellige holdninger<br />
(Forvaltningsrepræsentant 3: 2). En erhvervsrepræsentant opfatter dem mere som fora for<br />
informationsudveksling frem for som forhandlingsfora, men tillægger dem også stor betydning, da<br />
organisationerne herigennem får tilbagemeldinger fra de danske forhandlingsdelegationer, der<br />
forhandler med Kommissionen. De kan oplyse, hvad der er kommet ud af forhandlingerne, hvor<br />
eventuelle forhindringer ligger, og hvordan de forskellige lande forholder sig til forslagets dele<br />
(Erhvervsrepræsentant 4: 5). Denne viden er nyttig for organisationerne, og den kan ikke fås fra andre<br />
sider, hvorfor det må betragtes som vigtigt for organisationerne at have adgang til at deltage i<br />
specialudvalget.<br />
Udover den skriftlige høring og deltagelsen i specialudvalg sender forvaltningen ifølge en<br />
organisationsrepræsentant endvidere ændringsforslag ud til organisationerne, så disse kan kommentere<br />
på dem. Dette foregår som regel per e-mail, og organisationerne får ofte meget korte svarfrister (1-2<br />
dage) (Forbrugerrepræsentant 1: 14). På grund af de korte tidsfrister formoder vi, at denne inddragelse<br />
kun retter sig mod de store organisationer, som forvaltningen kender godt og er vant til at samarbejde<br />
med. De store organisationer har bedst mulighed for at bidrage med så kort varsel, og forvaltningen har<br />
endvidere kun tid til at se få, men gode input.<br />
En forvaltningsrepræsentant fortæller ligeledes, at man løbende i hele processen har drøftelser med<br />
organisationerne om deres holdning til de forskellige udkast og forslag (Forvaltningsrepræsentant 3: 2).<br />
Også en anden ansat fra forvaltningen udtaler, at de nogle gange inden den formelle høring og inden<br />
møderne i specialudvalget har kontakter til organisationerne for at finde ud af, hvad deres holdninger er<br />
(Forvaltningsrepræsentant 2: 2). Løbende i processen kan der afholdes bilaterale møder, og endvidere<br />
holdes opfølgende møder, hvor indholdet af et forslag forklares af forvaltningen. Ifølge en repræsentant<br />
fra forvaltningen vil denne typisk have mere viden om et forslag end organisationerne, da det først er<br />
under rådsmøderne, at det bliver helt klart, hvad der nærmere ligger i forslaget<br />
(Forvaltningsrepræsentant 1: 1f).<br />
Flere af organisationsrepræsentanterne lægger vægt på, at de bliver inddraget i det lovforberedende<br />
arbejde. ”Hvis man er rigtigt god og kommer rigtigt langt ind, bliver man også taget med, når det skal udmønte sig<br />
i selve lovgivningsarbejdet eller selve formuleringen af lovudkastet” (Erhvervsrepræsentant 1: 3f).<br />
Organisationerne kan således sidde med i lovforberedende udvalg, hvor de kan bidrage med fagligt<br />
91
input, fordi de i kraft af deres medlemmer besidder en viden, der kan være vigtig for at lave<br />
hensigtsmæssig lovgivning. Der er her tale om tæt og forpligtende inddragelse. I forbindelse med<br />
implementeringen af direktiver nedsættes i nogle tilfælde udvalg, der skal undersøge den mest<br />
hensigtsmæssige implementering i dansk ret. Normalt vil i hvert fald de store organisationer være<br />
repræsenteret i sådanne udvalg.<br />
Som det allerede er antydet ovenfor, er ikke alle kontakterne mellem forvaltningen og organisationerne<br />
lige officielle. Alle de udvalgte repræsentanter lægger vægt på de uformelle kontakter. Flere nævner, at<br />
man lige ringer til hinanden, hvis man har brug for noget konkret information eller vil vide, hvordan<br />
andre (fx ministeren eller en organisation) forholder sig til en sag. Endvidere kan der være mindre<br />
møder før den officielle høring eller møder, hvor nye idéer drøftes (Erhvervsrepræsentant 2: 12). En<br />
erhvervsrepræsentant forklarer, at de lærer nogle embedsmænd at kende i officielle sammenhænge, som<br />
så senere vender tilbage fx per telefon, hvis de har brug for faglig viden på et bestemt område<br />
(Erhvervsrepræsentant 1: 6). En anden nævner, at det afhænger lidt af området, hvordan kontakterne<br />
er. På mindre områder med færre aktører vil kontakter hurtigere kunne blive uformelle, fordi man<br />
kender hinanden og ved, hvem man skal tale med, mens dette er sværere, hvis der er mange aktører<br />
involveret (Erhvervsrepræsentant 5: 7). En repræsentant fra forvaltningen udtaler, at samspilsformen<br />
afhænger af, hvilke organisationer der deltager i en given sag, hvor godt man kender hinanden, og hvor<br />
tæt holdningerne ligger (Forvaltningsrepræsentant 2: 5).<br />
Den uformelle kontakt i de forskellige former er meget udbredt og hyppig og vurderes af både<br />
organisations- og forvaltningsrepræsentanterne at være meget vigtig. Flere fra organisationerne nævner<br />
således, at man kan udtrykke sig mere frit over telefonen eller til de uformelle møder og sige tingene<br />
mere direkte, end man kan i de officielle høringssvar og i fx specialudvalgene (Forbrugerrepræsentant 1:<br />
16). ”De bedste kontakter i livet, det er de uformelle. For når du først skal sætte ting på papiret, så er du jo nødt til<br />
at sortere” (Erhvervsrepræsentant 2: 7). En forbrugerrepræsentant siger da også, at de derfor har<br />
kontakter til alle niveauer i forvaltningen (Forbrugerrepræsentant 2: 19). Da den officielle høring ofte er<br />
meget bred, mener en erhvervsrepræsentant endvidere, at de får mere ud af at have direkte kontakt til<br />
ministeren eller embedsmændene end bare at aflevere høringssvar (Erhvervsrepræsentant 3: 5). En<br />
forvaltningsrepræsentant påpeger også betydningen af de uformelle kontakter for organisationerne. For<br />
at få indflydelse mener vedkommende, at organisationerne er nødt til at vide, hvordan systemet<br />
fungerer og her menes korridorsnakken og den reelle – i modsætning til den formelle – praksis<br />
(Forvaltningsrepræsentant 3: 6).<br />
92
Også forvaltningen har imidlertid glæde af de uformelle kontakter. Som nævnt kan de både få faktuelle<br />
oplysninger fra organisationerne og viden om deres holdninger til en given sag. En<br />
forvaltningsrepræsentant fremhæver endvidere, at EU-reguleringen typisk har haft form af<br />
minimumsharmonisering, hvilket giver mulighed for at gå længere i Danmark. Typisk vil Folketinget i<br />
den forbindelse tage udgangspunkt i nogle forhold, som organisationerne peger på, hvorfor det er vigtigt<br />
at kende organisationernes holdninger (Forvaltningsrepræsentant 1: 3).<br />
7.2.2 Forbundne processer<br />
At Danmark er underlagt EU’s lovgivning har endvidere betydning for den danske beslutningsproces<br />
mere generelt. Hvis forvaltningen kender til, at man på EU-niveau er begyndt at kigge på et bestemt<br />
område og måske indenfor en overskuelig årrække vil regulere området, er det ikke meningsfuldt at<br />
iværksætte en ren national lovgivningsproces, heller ikke selv om området ikke tidligere har været<br />
underlagt EU-regulering. Det vil være spildte ressourcer at lave en national lovgivning, der så skal laves<br />
om kort efter som følge af EU-regulering. ”I øjeblikket kører vi et udvalg om markedsføringsloven, og den har<br />
tæt forbindelse med det, der foregår på EU-plan. […] Det er klart, vi vil ikke formentlig, i hvert fald ikke i relation<br />
til markedsføringsloven osv. kunne gøre meget med fornuft, som ikke er koblet til EU-processen, fordi så ender man<br />
jo med, at det er jo fjollet at lave nogle love, som holder et halvt, et helt eller to år, og så skal man lave dem om. Så<br />
på den måde er det tæt forbundet de processer” (Forvaltningsrepræsentant 2: 3). Som det udtrykkes her, giver<br />
det ikke mening at iværksætte en lang række danske tiltag, der kun vil have en kort levetid på grund af<br />
en kommende EU-lov. Omvendt kan selv samme argument også bruges til at forhale eller udskyde<br />
gennemførelsen af en specifik dansk lov med henvisning til processerne på EU-plan – også selvom der<br />
ofte går mange år fra et emne er sat på dagsordenen i EU, til det – måske – ender i en lov. På denne<br />
måde kan EU-processerne blive et vigtigt vilkår for dansk politik og have stor betydning for den danske<br />
politiske dagsorden.<br />
7.2.3 Europæisk fokus<br />
Det er imidlertid igennem vores interviews blevet klart, at organisationerne langt fra kun retter deres<br />
opmærksomhed mod samspillet med den danske forvaltning. Som det også er beskrevet i kapitel 6,<br />
lægges der stor vægt på at være så tidligt inde i processen som muligt, og det vil for EU-sagernes<br />
vedkommende sige, mens Kommissionen er ved at udarbejde et første udkast til ny regulering. Selv om<br />
vi ikke her skal redegøre for EU-beslutningsprocessen eller fyldestgørende kan vise det intense<br />
lobbyarbejde, der foregår i EU, vil vi dog kort opridse måderne, hvorpå de danske organisationer<br />
forsøger at påvirke i EU. I forhold til det danske samspil er det relevant, at de danske organisationer i så<br />
høj grad også orienterer sig andre steder hen end mod forvaltningen.<br />
93
Som ovenfor beskrevet er alle de danske organisationer, som vi har talt med, medlemmer af europæiske<br />
organisationer, hvorigennem de forsøger at få større indflydelse på det europæiske niveau. Det er dog<br />
ikke kun gennem disse organisationer, at de danske organisationer søger indflydelse på EU-processen.<br />
Ifølge en forbrugerrepræsentant deltager de nogle gange som repræsentanter for deres europæiske<br />
organisation og andre gange som repræsentanter for den danske organisation i fx ekspertgrupper nedsat<br />
af Kommissionen i forbindelse med udarbejdelsen af forslag til ny regulering (Forbrugerrepræsentant 1:<br />
2). Endvidere afholder Kommissionen ’stakeholder meetings’ med relevante interessenter, hvor<br />
organisationerne også kan deltage. De danske organisationer har en vigtig opgave i forhold til at forsøge<br />
at påvirke deres europæiske organisationers position, idet det er de europæiske organisationer, der som<br />
oftest skal forsøge direkte at påvirke Kommissionen og udvalg under Parlamentet. De nationale<br />
organisationer forsøger endvidere at påvirke Rådet, dvs. det danske forhandlingsoplæg, samt de danske<br />
embedsmænd, hvis disse er i kontakt med Kommissionen i de tidlige faser, og endelig forsøger de at<br />
påvirke de danske medlemmer af Parlamentet (Forbrugerrepræsentant 2: 12).<br />
En erhvervsrepræsentant fortæller ligeledes, at de i forbindelse med Forbrugerkøbsdirektivet lavede den<br />
grundlæggende koordinering i deres europæiske organisation og så arbejdede videre ude i de enkelte<br />
lande. På EU-niveau afholdt de møder med kommissærer og deltog i høringer og var således i gang på<br />
europæisk plan meget tidligt i forløbet (Erhvervsrepræsentant 3: 3). Det var først, da den europæiske<br />
proces så ud til at følge et fast spor og direktivforslaget så ud til at køre videre og blive bæredygtigt i EU<br />
i løbet af sommeren 1996, at de rigtigt begyndte at arbejde i Danmark (Erhvervsrepræsentant 3: 7).<br />
Vedkommendes erfaring er nemlig, at det ikke kan betale sig at kontakte de danske aktører tidligere, da<br />
de næsten ikke kender til det, der foregår i de tidligste faser i EU. Dette modsiges dog lidt af det faktum,<br />
at den danske forvaltning allerede kendte til og sendte grønbogen, der forberedte vejen for<br />
Forbrugerkøbs-direktivforslaget, i skriftlig høring hos organisationerne i december 1993 (jf. kapitel 8).<br />
I forbindelse med beslutningsprocessen i EU-sager nævner en anden erhvervsrepræsentant, at både det<br />
danske fagministerium og det relevante generaldirektorat under Kommissionen sender en grønbog i<br />
høring, og at den danske organisation laver høringssvar til begge (Erhvervsrepræsentant 4: 2f). Samtidig<br />
arbejder organisationen i arbejdsgrupper under deres europæiske organisation, der også sender<br />
høringssvar. Senere i processen forsøger de at tage kontakt til Kommissionens embedsmænd og endnu<br />
senere til medlemmerne af Parlamentet. Kontakten har både form af breve, møder m.m. Endelig<br />
nævner en erhvervsrepræsentant, at de på samme måde som med danske embedsmænd har uformelle<br />
kontakter til embedsmænd i EU, og at de på samme måde kan bruge hinanden til at udveksle<br />
oplysninger og diskutere forslag og idéer (Erhvervsrepræsentant 2: 6f).<br />
94
Organisationerne har som beskrevet i kapitel 6 fået incitamenter til at organisere sig og agere<br />
anderledes, og vi har set, at de også har reageret på disse ændrede incitamenter. De har udvidet deres<br />
deltagelse til også at omfatte europæiske organisationer og prioriterer i det hele taget indsatsen i de<br />
tidligste faser af beslutningsprocessen højt. Der synes dog at være forskel på, hvor tidligt<br />
organisationerne deltager i EU-processen. Mens nogle forsøger at påvirke allerede inden<br />
Kommissionen har formuleret sit første udkast (Forbrugerrepræsentant 1: 1), fokuserer andre på at<br />
påvirke den danske holdning (Erhvervsrepræsentant 5: 21), hvilket er senere i forløbet og – ifølge nogle<br />
– allerede for sent.<br />
Én forbrugerrepræsentant udtaler, at fokuseringen på det europæiske ikke er ny, idet de lige fra starten<br />
har været meget aktive i det europæiske samarbejde. I begyndelsen var det imidlertid vedkommende<br />
selv, der stod for de europæiske kontakter, mens det i dag gælder alle medarbejdere. Samtidig er det<br />
internationale og herunder det europæiske accelereret i de senere år (Forbrugerrepræsentant 2: 4). En<br />
anden forbrugerrepræsentant oplever dog, at det først er inden for de sidste ca. fem år, at organisationen<br />
rigtig har fået opmærksomhed på, at det er i EU, de kan få reel indflydelse. Vedkommende påpeger<br />
videre, at der stadig findes en usikkerhed blandt mange medarbejdere omkring, hvordan man skal<br />
håndtere EU (Forbrugerrepræsentant 1: 6). De forskellige udsagn kunne tyde på, at der er stor forskel<br />
på, hvor godt medarbejderne er rustet til de udfordringer, den stigende EU-regulering medfører, og<br />
dette svarer meget godt til det tidligere diskuterede omkring det hensigtsmæssige i at have EU-eksperter<br />
(jf. afsnit 6.3.2).<br />
I det følgende undersøges, hvorvidt aktørerne oplever, at organisationernes udvidede fokus har haft en<br />
betydning for samspillet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne.<br />
7.2.4 EU-fokuseringens betydning<br />
Umiddelbart oplever størstedelen af vores interviewpersoner, at der som sådan ikke er nogen forskel på<br />
processerne i forbindelse med en ren dansk lov og den danske del af tilblivelsen af EU-regulering.<br />
Selvfølgelig er det anderledes, at direktivet vedtages i EU og blot skal implementeres i dansk ret, og<br />
koordinationssystemet er naturligvis også anderledes, men udover disse synlige forskelle opleves der<br />
faktisk ikke de store forandringer i samspilsformerne (Erhvervsrepræsentant 1: 19,<br />
Erhvervsrepræsentant 2: 16, Forvaltningsrepræsentant 1: 13). Kontakten mellem organisationerne og<br />
forvaltningen og måden at løse problemerne på er den samme, og samspillet opleves derfor som præget<br />
af en høj grad af kontinuitet. En erhvervsrepræsentant påpeger, at samspilsformen mere afhænger af,<br />
om det er en meget vigtig sag for organisationen, som kræver mange ressourcer, end om det er en EU-<br />
95
sag eller en ren dansk (Erhvervsrepræsentant 4: 6). Hvis vi ser nærmere på deres udtalelser, tegner der<br />
sig dog et mere nuanceret billede, og en række forskelle i samspillet fremkommer.<br />
En repræsentant for forbrugersiden fortæller, at det veksler lidt mellem ministerierne, om samspillet<br />
med forvaltningen er anderledes i EU-sager end i rent danske (Forbrugerrepræsentant 2: 10). Dette<br />
skyldes, at nogle ministerier kan være lidt tilbageholdende med at uddele papirer, der fx ikke har forladt<br />
Kommissionen endnu. Ministeriet betragter papirerne som klassificerede og vil derfor ikke give dem til<br />
organisationerne, der således oplever en lukkethed i systemet. Ifølge interviewpersonen er dette<br />
problem dog ikke så stort længere, da organisationerne nu som oftest har fået papirerne selv gennem<br />
diverse kontakter i EU.<br />
Dette argument bakkes op af en anden erhvervsrepræsentant, der også fremhæver, at de i dag kan få<br />
informationer fra andre steder end forvaltningen og derfor er mindre afhængige af denne end tidligere<br />
(Erhvervsrepræsentant 4: 4). For 15-20 år siden fik de alle informationer om EF-arbejdet fra<br />
forvaltningen, og de hørte ikke om en sag, før forvaltningen informerede dem om den. I dag ved de<br />
tingene samtidig eller ligefrem hurtigere end forvaltningen, der derfor i kontakten til organisationerne<br />
må gå ud fra, at disse er velinformerede. Vedkommende føler, at det gør samspillet mere ligeværdigt og<br />
ser det som en styrkelse af deres relative position.<br />
En forvaltningsrepræsentant påpeger imidlertid som ovenfor nævnt, at forvaltningen typisk vil have<br />
større viden om det faktiske indhold af et direktiv, som først bliver klart i forhandlingerne i Rådet, og at<br />
forvaltningen derfor afholder møder med organisationerne for at afklare misforståelser<br />
(Forvaltningsrepræsentant 1: 2). En erhvervsrepræsentant tillægger som nævnt også deltagelse i<br />
specialudvalg stor betydning, fordi de netop her kan få informationer om forhandlingerne, hurdlerne i<br />
et givet forslag etc.<br />
En anden erhvervsrepræsentant lægger stor vægt på at påvirke tidligt i EU, men påpeger alligevel, at<br />
den danske forvaltning stadig er meget vigtig, fordi lovgivningsprocessen netop foregår i forskellige<br />
faser, og i nogle faser er det samspillet i Danmark, der er afgørende (Erhvervsrepræsentant 3: 17f).<br />
Vedkommende oplever ligesom de ovenfor nævnte, at relationen til forvaltningen faktisk er blevet bedre<br />
og kontakten tættere end før i tiden, og at dette skyldes EU-sagernes fremkomst. Forvaltningen er ikke<br />
enehersker længere, fordi reguleringen kommer et andet sted fra, og derfor er der nu tre parter med hver<br />
sin holdning. Forvaltningen har brug for interesseorganisationernes støtte i EU-sagerne til at formulere<br />
en fornuftig holdning og argumentation i forhold til forhandlingerne om en given sag.<br />
96
Om det stigende fokus på den europæiske proces tager fokus væk fra det nationale samspil, er der lidt<br />
delte meninger om. Som nævnt tillægger en erhvervsrepræsentant stadig den danske forvaltning stor<br />
betydning, blot i en senere fase af beslutningsprocessen end ved en rent dansk sag<br />
(Erhvervsrepræsentant 3: 17). En repræsentant for en af de meget store erhvervsorganisationer<br />
fremhæver ligeledes, at det er vigtigt at deltage aktivt i Danmark (Erhvervsrepræsentant 4: 6). For deres<br />
organisation er det aldrig et spørgsmål om enten-eller, da de har tilstrækkelige ressourcer til at kunne<br />
arbejde både i EU og i Danmark, hvilket de også gør. Dette er ikke virkeligheden for en<br />
forbrugerrepræsentant, der nævner, at de deltager i den danske proces, i det omfang det er muligt, men<br />
at de prioriterer det europæiske højere (Forbrugerrepræsentant 1: 4). Dette modsiges til en vis grad af en<br />
anden forbrugerrepræsentant, der påpeger, at det europæiske ikke har fjernet deres opmærksomhed fra<br />
den danske proces. Samtidig udtaler vedkommende imidlertid, at det internationale er accelereret, at de<br />
skal have opmærksomheden rettet flere steder hen end før, og at de nogle gange pga. ressourcemangel<br />
vælger ikke at bidrage i den danske proces (Forbrugerrepræsentant 2). Dette bekræfter således måske<br />
alligevel, at fokus er flyttet lidt væk fra den danske proces.<br />
Fra forvaltningen peges der på, at processen er mere lukket i en EU-sag, idet direktivet låser Danmark<br />
fast. I en ren dansk sag er der mere plads til politiske handler, og dermed er der også bedre mulighed for<br />
organisationerne for at få indflydelse (Forvaltningsrepræsentant 1: 3f). Samtidig oplever vedkommende,<br />
at organisationerne orienterer sig mere mod EU og vil tidligere ind i processen for at påvirke dér<br />
(Forvaltningsrepræsentant 1: 15).<br />
Det er som beskrevet vigtigt at deltage, allerede når processen starter i EU. Desuden tillægges det af<br />
flere stor betydning at være med i specialudvalget, hvilket er en relativt lille kreds. Disse forhold<br />
favoriserer de store organisationer i forhold til de mindre. Det er således meget ressourcekrævende for<br />
organisationerne at begå sig i EU-systemet og at påvirke på flere niveauer end blot det danske. De kan<br />
gennem medlemskab af europæiske organisationer forsøge at få indflydelse på EU-niveauet, men det<br />
kræver også tid og ressourcer at deltage i disse organisationers møder og få indflydelse på den fælles<br />
holdning her. Som nævnt er det endvidere meget omkostningsfuldt selv for store organisationer at<br />
oprette eget kontor i Bruxelles. En forvaltningsrepræsentant peger på flere forhold, der gør det svært for<br />
mindre ressourcestærke organisationer at få indflydelse på EU-sagerne (Forvaltningsrepræsentant 3: 4).<br />
De skal udover samspillet i Danmark og kontakten til de danske politikere, hvor der bliver trukket<br />
meget på deres ressourcer, forsøge at påvirke Kommissionen og Parlamentet. De skal kunne læse<br />
engelsk og fransk, kende de relevante hjemmesider, hvor forslagene står, og kunne forstå komplicerede<br />
og meget detaljerede lovtekster. Som nævnt er det også vigtigt at følge med i, hvad der sker i Bruxelles<br />
samt have et godt netværk dernede, og dette kræver også ressourcer at opbygge.<br />
97
Flere fra forvaltningen påpeger, at tidsperspektivet er et andet i EU-sager, selvom der er lidt forskellige<br />
bud på, hvordan det adskiller sig. Én oplever, at processen pludselig kan gå meget hurtigt, hvorfor de<br />
ikke kan nå at tage en rolig dialog med organisationerne, som de ellers ville gøre<br />
(Forvaltningsrepræsentant 3: 4). Vedkommende opfatter dette som en svækkelse af organisationernes<br />
indflydelse. En anden siger omvendt, at EU-sagerne ofte er meget langstrakte forløb, der kan tage<br />
mange år, hvilket giver forvaltningen mulighed for at strukturere og planlægge bedre end ved danske<br />
sager (Forvaltningsrepræsentant 2: 2). Det betyder dog, at den danske forvaltning sjældent foreslår nye<br />
EU-regler selv, da det tager mange år at få noget gennemført. For danske politikere kan det være svært<br />
at skabe en politisk succes med en sag, der er så længe undervejs (Forvaltningsrepræsentant 2: 4). Dette<br />
har endvidere den betydning, at organisationerne også sjældent kræver ændringer af EU-reglerne<br />
overfor den danske forvaltning (Forvaltningsrepræsentant 2: 16f). Hvis de ønsker ændringer, må vi<br />
derfor formode, at de benytter andre kanaler og fora. Uanset hvilken opfattelse der er den korrekte af<br />
tidsperspektivet i EU-sager, er det i hvert fald klart, at det ikke længere blot bestemmes af den danske<br />
kontekst, men afgøres af forhold og aktører uden for Danmark. På denne måde er det udenfor<br />
forvaltningens evne at styre forløbet i en EU-sag, hvilket kan have en betydning for kontakten til<br />
organisationerne.<br />
Interaktionsformen i samspillet er således tilsyneladende præget af en høj grad af kontinuitet, men<br />
europæiseringen har dog haft en række konsekvenser for interaktionen mellem aktørerne. De store<br />
organisationer deltager eksempelvis i stigende omfang direkte i den europæiske beslutningsproces, hvor<br />
de i højere grad end tidligere selv kan få adgang til information, tidsperspektivet er et andet i EU-sager,<br />
og samtidig kan EU’s politiske dagsorden have en stor betydning for lovgivningsprocesserne i<br />
Danmark.<br />
7.3 Grad af konsensus/konflikt<br />
7.3.1 Spilleregler mellem forvaltning og interesseorganisationer<br />
Flere af de centrale aktører på forbrugerområdet fremhæver, at der findes nogle klare spilleregler<br />
mellem forvaltningen og organisationerne. Disse er vigtige for at bevare de gode relationer, der er<br />
nødvendige for begge parter. Det er vigtigt, at alle, dvs. både forvaltningen og organisationerne, spiller<br />
med åbne kort og melder ud, hvor de står, og hvordan de forholder sig til konkrete spørgsmål. Hvis<br />
organisationerne bryder disse regler, kan de måske opnå indflydelse på kort sigt, men vil efterfølgende i<br />
en periode blive lagt på is af forvaltningen (Forvaltningsrepræsentant 3: 7). Også en<br />
98
erhvervsrepræsentant lægger vægt på, at man aldrig skal snyde embedsmænd, da de i så fald ikke tør<br />
tale med en igen (Erhvervsrepræsentant 2: 8). Omvendt påpeger vedkommende, at det også kan få<br />
alvorlige konsekvenser for forvaltningen, hvis denne bryder spillereglerne ved fx ikke at inddrage de<br />
store organisationer, der har interesse i en given sag. I sådanne tilfælde vil organisationerne opføre sig<br />
mere råt og vil ikke holde sig tilbage fra at klage til ministeren eller påpege og udnytte eventuelle fejl<br />
begået af forvaltningen. Der er dog ikke tale om, at forholdet er ødelagt for altid, for efter en periode vil<br />
det blive normaliseret, og det er også i et vist omfang accepteret, at forvaltningen af taktiske årsager i<br />
nogle tilfælde holder kortene tæt ind til kroppen (Erhvervsrepræsentant 2: 6f).<br />
Både i forvaltningen og blandt organisationerne kendes der til eksempler på brud på disse uskrevne<br />
regler, og det er især ved store politiske sager, hvor der er afgørende interesser på spil, at reglerne bliver<br />
tilsidesat, og alle måske ikke melder alt ud (Forvaltningsrepræsentant 3). Samtidig lægges der imidlertid<br />
vægt på, at det kun sker undtagelsesvist, og at det daglige samspil foregår på en ordentlig måde. Som<br />
regel opfører alle sig ordentligt og holder sig indenfor de fælles spilleregler, netop fordi det er i alles<br />
interesse, og fordi det som nævnt kan få forholdsvist store konsekvenser at bryde dem. ”Så det man læser<br />
om i pressen, det er den hårde kamp, men der er utroligt meget, som bare bliver løst stille og fredeligt”<br />
(Erhvervsrepræsentant 2: 8).<br />
7.3.2 Samarbejde mellem forvaltningen og interesseorganisationerne<br />
Samspillet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne på forbrugerområdet i Danmark er altså<br />
styret af nogle forholdsvist klare spilleregler, som både forvaltningen og i hvert fald de store<br />
organisationer selv har været med til at skabe og i hovedsagen overholder. På grund af denne udbredte<br />
konsensus om spillereglerne er det også muligt for forvaltningen og organisationerne at samarbejde om<br />
løsningen af konkrete problemer.<br />
Repræsentanterne fra forvaltningen ser det alle som deres opgave at finde kompromisser, der kan finde<br />
bred opbakning, og som både medtænker forbruger- og erhvervshensyn samt naturligvis regeringens<br />
holdning. Disse kompromiser forsøger forvaltningen at finde i samarbejde med organisationerne (som<br />
beskrevet ovenfor under ’interaktionsform’). Embedsmændene har en interesse i så tidligt i processen<br />
som muligt at drøfte forslag med organisationerne og udveksle erfaringer (Erhvervsrepræsentant 2: 6).<br />
En erhvervsrepræsentant nævner, at forvaltningen nogle gange beder organisationerne komme på<br />
banen i forhold til at forsøge at påvirke en minister, hvis denne har nogle udmeldinger, som hverken<br />
passer organisationerne eller forvaltningen (Erhvervsrepræsentant 1: 7). Tilsyneladende kan en minister<br />
99
således i visse tilfælde være mere tilbøjelig til at lytte til holdningerne fra en organisation end til<br />
forvaltningen, og i sådanne tilfælde kan forvaltningen og organisationerne stå sammen.<br />
7.3.3 Spilleregler mellem interesseorganisationerne<br />
På samme måde som der findes uskrevne regler for god opførsel mellem forvaltning og organisationer<br />
på forbrugerområdet, findes der klare spilleregler for samspillet mellem organisationerne på området.<br />
Igen lægges der vægt på, at man opfører sig ordentligt, overholder indgåede aftaler og spiller med åbne<br />
kort mht. sine holdninger til konkrete sager (Erhvervsrepræsentant 2: 9). Mulighederne for samarbejde<br />
skal ikke ødelægges af, at man er uenige på nogle punkter og derfor fører andre bag lyset. Det ses som<br />
afgørende af flere af de centrale aktører på området, at man bevarer de gode relationer til kollegaerne i<br />
de andre organisationer. Og det er netop sådan man opfatter hinanden – som kollegaer frem for<br />
konkurrenter – og det gælder også på tværs af forbruger- og erhvervssiden (Erhvervsrepræsentant 4 og<br />
5). Det vurderes også at være vigtigt at have et netværk af personer i andre organisationer, som man<br />
kan bruge (Forbrugerrepræsentant 1: 17). Gennem dette netværk kan man få informationer om et<br />
forslag og de andres holdninger til det samt eventuelle uenigheder. Flere påpeger, at der er en stærk<br />
professionalisme i samspillet, så alle ved og respekterer, at man repræsenterer forskellige sider.<br />
Uenigheder holdes adskilt fra personlige relationer, og derfor kan organisationsrepræsentanterne godt<br />
være voldsomt uenige den ene dag og næste dag arbejde for en fælles holdning til en anden sag<br />
(Erhvervsrepræsentant 5: 10). Relationerne mellem organisationerne beskrives således af en<br />
erhvervsrepræsentant som præget af ”dialog og forståelse” (Erhvervsrepræsentant 1: 11).<br />
7.3.4 Samarbejde mellem interesseorganisationerne om konkrete problemer<br />
Som beskrevet samarbejder interesseorganisationerne med forvaltningen om konkret problemløsning i<br />
forbindelse med lovgivning. En række af de interviewede personer nævner imidlertid, at<br />
organisationerne ofte samarbejder uden forvaltningen eller forsøger at koordinere deres holdninger<br />
inden de mødes med forvaltningen. Der er en række fordele ved dette.<br />
For det første er det lettere at håndtere for politikere og embedsmænd, hvis organisationerne har fælles<br />
holdninger, frem for at der er mange forskellige holdninger, der peger i mange retninger<br />
(Erhvervsrepræsentant 5: 8, Erhvervsrepræsentant 3: 5). Det er derfor lettere for organisationerne at få<br />
noget igennem politisk, hvis de står sammen og mener det samme. Dette gælder især, hvis de kan få<br />
modparten med, dvs. hvis fx en af erhvervsorganisationerne kan lave en fælleserklæring med<br />
Forbrugerrådet om et aktuelt spørgsmål. I nogle tilfælde kan organisationerne ved et sådant samarbejde<br />
helt undgå, at der lovgives på området, fordi politikerne kan se, at der er konsensus og samarbejde<br />
mellem de relevante organisationer (Forbrugerrepræsentant 2: 7).<br />
100
En anden fordel ved samarbejdet gælder i forhold til forbrugerne. En branche kan have en interesse i at<br />
lave en aftale med fx Forbrugerrådet, idet det repræsenterer forbrugerne og dermed branchens kunder.<br />
Gennem en sådan aftale opnås legitimitet overfor forbrugerne og beskyttelse imod yderligere krav<br />
(Forbrugerrepræsentant 2: 6). Denne legitimitet overfor kunderne opnås ikke i samme grad gennem en<br />
aftale med myndighederne.<br />
Samarbejdet mellem organisationerne foregår på forskellige måder. Jo længere organisationerne er fra<br />
hinanden holdningsmæssigt, jo mindre tæt bliver samarbejdet naturligvis. Blandt mere tæt samarbejde<br />
kan regnes, at organisationerne skriver fælles høringssvar eller laver retningslinier for en branche<br />
sammen, mens det mest uforpligtende blot er gensidige holdningstilkendegivelser og drøftelser. En<br />
erhvervsrepræsentant nævner, at de bruger Forbrugerrådet til at få forbrugersidens – og dermed<br />
kundernes – synspunkter indtænkt (Erhvervsrepræsentant 3: 13).<br />
Det er dog ikke sådan, at det altid er de samme organisationer, der er enige og samarbejder tæt. Som<br />
det allerede er nævnt, kan organisationerne være meget enige om nogle sager og derfor arbejde sammen<br />
for et fælles mål, mens de i andre tilfælde er rygende uenige. Og dette gælder som sagt på tværs af<br />
brancher og erhvervs-/forbrugerskellet.<br />
En erhvervsrepræsentant peger på, at man kender hinanden i de forskellige udvalg m.m. Det vurderes<br />
at have en betydning for samspillet, idet det skaber en eller anden form for tillid og gør, at det er<br />
nemmere at opnå en fælles forståelse og hjælpe hinanden (Erhvervsrepræsentant 4: 12). Dette<br />
samarbejde synes dog kun at foregå i Danmark. Ifølge flere af de centrale aktører på området,<br />
samarbejder organisationerne udenfor landets grænser med deres respektive europæiske<br />
søsterorganisationer, men ikke med ’modparten’ (Erhvervsrepræsentant 2 og 3).<br />
7.3.5 Enighed om mål og indhold<br />
I relation til samspillet mellem organisationerne og mellem organisationerne og forvaltningen påpeger<br />
flere, at det er vigtigt ikke blot at se erhvervssiden som modpart til forbrugerne. En<br />
erhvervsrepræsentant med et mangeårigt kendskab til sin branche fortæller, at der er sket en afgørende<br />
udvikling i producenternes holdning til forbrugerne. Hvor man før i tiden (for måske 15-20 år siden)<br />
bare tænkte på at sælge til sit næste led, dvs. grossisterne, ser man i dag forbrugerne som sine kunder.<br />
Man har nu et ønske om at gøre forbrugeren tilfreds og har derfor lettere ved at finde sammen med<br />
forbrugerrepræsentanterne og måske Forbrugerstyrelsen (Erhvervsrepræsentant 3: 13). Der er en<br />
enighed om mange ting mellem forbrugerorganisationerne og erhvervsorganisationerne, som ikke<br />
101
eksisterede tidligere. Det har videre haft den betydning, at man i dag faktisk forsøger at opnå et resultat<br />
og vil indgå kompromisser på møderne, hvor man tidligere blot markerede en holdning<br />
(Erhvervsrepræsentant 3: 19). ”Det er utroligt at se, at hvor man tidligere bare fightede, så sidder vi nu og prøver<br />
at løse opgaven fælles, fordi vi har samme mål om at prøve at få nogle tilfredse forbrugere” (Erhvervsrepræsentant<br />
3: 18). Dog påpeger en forvaltningsrepræsentant, at organisationer, der ikke er så vant til tæt<br />
inddragelse, netop kan stå mere stejlt på deres holdninger og være mindre kompromissøgende, hvilket<br />
ikke er en klog strategi for at opnå indflydelse (Forvaltningsrepræsentant 3: 7).<br />
Også andre påpeger, at erhvervssiden ikke blot er forbrugernes modstander (Forvaltningsrepræsentant<br />
2: 7). Som en ansat i en erhvervsorganisation forklarer, kan kritik fra forbrugersiden skade en<br />
virksomheds eller branches omdømme, og så vil alle de ressourcer, der er brugt på markedsføring og<br />
reklame, være spildt (Erhvervsrepræsentant 5: 11). Derfor er erhvervsorganisationerne meget<br />
interesseret i dialog som også tidligere nævnt. Denne tilnærmelse til forbrugerne sker dog<br />
tilsyneladende i hvert fald delvist ud fra strategiske overvejelser om at få kundernes goodwill. Der er<br />
således naturligvis interesseforskelle mellem erhvervs- og forbrugerorganisationerne, og disse kan være<br />
ganske betydelige.<br />
Flere deler dog opfattelsen af, at alle, både forvaltningen og organisationerne, har samme<br />
grundlæggende mål, nemlig et holdbart resultat (Erhvervsrepræsentant 1: 7, Forvaltningsrepræsentant<br />
3). Som det udtrykkes af en ansat i en erhvervsorganisation: ”Jeg tror på overfladen er der nogle gange mere<br />
konflikt, end der er reelt nedenunder, fordi på overfladen ved vi jo godt, at vi skal ud og markere forskellige<br />
holdninger. Det er jo derfor, vi er her. Det ændrer jo ikke noget ved, at vi tager telefonen bagefter og starter et nyt<br />
samarbejde op i en anden sammenhæng […] Ingen har råd til konflikt, fordi vi skal jo alle sammen have løst nogle<br />
mål” (Erhvervsrepræsentant 1: 11). Også en forvaltningsrepræsentant deler opfattelsen af, at der nogle<br />
gange er mere spektakel udadtil, end der reelt er grund til. ”Hvis det kommer i pressen, så vil der være nogle,<br />
som slår på noget, men et eller andet sted i deres stille sind er de nok meget godt tilfredse med det, der er kommet ud<br />
af det” (Forvaltningsrepræsentant 1: 13). Det er altså sådan, at selv hvor der er uenigheder og konflikt,<br />
søger man at finde sammen om kompromisser og fælles løsninger.<br />
I forhold til EU-sagerne nævner en erhvervsrepræsentant, at det oftest er sådan, at hvis man allerede<br />
har en dansk lov på området, som er blevet forhandlet tidligere, så er der enighed om at holde fast i<br />
denne model og kæmpe for den (Erhvervsrepræsentant 2: 16). På den måde er der en vis form for<br />
harmoni og konsensus om at vælge en model, der allerede er afprøvet og passer til danske forhold.<br />
102
Opsummerende kan det siges, at der i samspillet er flere parter med forskellige holdninger, der afhængig<br />
af den givne sag ligger mere eller mindre tæt på hinanden. På trods af disse til tider markante<br />
interesseforskelle er der imidlertid igennem årene opbygget en grundlæggende konsensus om<br />
spillereglerne, og i en række tilfælde er der eksempler på samarbejde mellem organisationer og<br />
forvaltning samt organisationerne imellem på tværs af erhvervs- og forbrugerskellet. Endelig har<br />
forvaltningen samt forbruger- og erhvervsorganisationerne på trods af uenigheder en fælles interesse i at<br />
nå til løsninger og kompromisser, som kan finde bred tilslutning.<br />
7.3.6 Forskel på samspillet i Danmark og i EU<br />
Blandt de centrale aktører peger flere på, at der er stor forskel på det forbrugerpolitiske område i<br />
Danmark og i EU. Der er langt mere konflikt mellem de europæiske forbruger- og<br />
erhvervsorganisationer end mellem de danske ditto. En ansat i en forbrugerorganisation oplever<br />
således, at der er konflikt herhjemme, ”men den er egentlig ikke så tydelig, som den så er, når vi kommer på<br />
europæisk plan. Det er som om, den er blevet forstørret lidt […] dér bliver fronterne kridtet op, eller de bliver<br />
tydeligere på en eller anden måde” (Forbrugerrepræsentant 1: 8). Også forvaltningsrepræsentanterne<br />
opfatter det således. En peger på, at det måske kan være sværere at finde kompromisser på europæisk<br />
niveau, fordi de europæiske organisationer varetager så mange forskellige medlemmers holdninger<br />
(Forvaltningsrepræsentant 1: 15). En ansat i en erhvervsorganisation oplever denne forskel i forholdet<br />
mellem danske organisationer og organisationer fra andre medlemsstater: ”Så længe vi bliver i Danmark,<br />
så er vi ret gode til at tale sammen. Vi får af og til besøg af organisationer fra andre lande, og der er det ligefrem krig,<br />
og modsætningsforholdet er, at man hader hinanden. Og det stemmer ikke med den danske tradition”<br />
(Erhvervsrepræsentant 2: 10).<br />
At konflikten er mere optegnet på europæisk niveau kan imidlertid spille tilbage på den nationale scene.<br />
Således oplever en forbrugerrepræsentant, at de danske erhvervsorganisationer egentligt godt vil<br />
diskutere et højt beskyttelsesniveau, men samtidig er meget påvirket af deres europæiske organisationer,<br />
der opleves som langt mindre imødekommende overfor forbrugerhensyn (Forbrugerrepræsentant 1: 8).<br />
Også en fra forvaltningen vurderer, at der nogle gange er uoverensstemmelser mellem de danske<br />
organisationer og de europæiske, og at de danske organisationer er langt mere forhandlingsorienterede<br />
og konsensussøgende end de europæiske (Forvaltningsrepræsentant 2: 7). Vedkommende vurderer dog,<br />
at de større konflikter på europæisk niveau ikke i særlig grad påvirker den danske scene, idet Danmark<br />
langt hen ad vejen har kunnet fastholde sit beskyttelsesniveau takket være minimumsdirektiverne. Hvis<br />
EU i højere grad vil bevæge sig mod totalharmonisering, og Danmark skal til at fjerne<br />
forbrugerbeskyttelse, vil konflikterne imidlertid blusse op. Forvaltningsrepræsentanten oplever<br />
endvidere, at de nationale organisationer i nogle tilfælde – særligt på forbrugersiden – nærmere dikterer<br />
103
de europæiske organisationers holdninger end er underlagt disse. Dette medvirker også til at mindske<br />
de nationale konflikter i Danmark.<br />
I forhold til de konkrete sager er der en forskel på processen vedrørende rent danske og processen i<br />
forbindelse med visse EU-sager. Ved rent danske sager er der plads til større uenighed internt, hvor de<br />
forskellige parter kan skændes om flere større og mindre forhold. Vedrørende nogle EU-sager opleves<br />
processen anderledes (Forbrugerrepræsentant 1, Erhvervsrepræsentant 1). Dette gælder fx, hvis der<br />
allerede er opnået kompromis om en dansk model på et givent område, som der er enighed om at<br />
forsøge at bevare. Her er der tale om at samle alle kræfter, fordi det ikke længere er internt, men i EU,<br />
at modstanderne skal findes. Der kæmpes for den samme danske sag i forhold til de andre aktører i EU,<br />
og de danske aktører er fælles om at levere de gode argumenter overfor de andre medlemsstater<br />
(Erhvervsrepræsentant 1 og 5).<br />
Endelig peges der på den forskel mellem processerne, at man kender modparten i en dansk forhandling<br />
og ved, at pågældende organisation med stor sandsynlighed vil overholde de ovenfor beskrevne<br />
spilleregler, herunder vil holde eventuelt indgåede aftaler. Der er således en grundlæggende tillid<br />
mellem parterne. Sådan forholder det sig ikke i EU. Her kender man ikke de andre organisationer og<br />
kan ikke være sikker på, at de er repræsentative eller har baglandet i orden. Derfor kan en dansk<br />
organisation heller ikke være sikker på, at eventuelt indgåede aftaler med andre landes organisationer<br />
vil blive holdt, og brud får ingen konsekvenser, da der ikke nødvendigvis, som i Danmark, er en presse,<br />
der straks vil råbe op (Forbrugerrepræsentant 2: 6).<br />
7.4 Delkonklusion – aktørernes håndtering af europæiseringen og dens konsekvenser<br />
I dette kapitel har vi analyseret, hvordan de centrale aktører på det forbrugerpolitiske område i<br />
Danmark håndterer europæiseringen, og om denne har medført ændringer i samspillet.<br />
Hvem er med og hvordan håndteres europæiseringen<br />
På baggrund af dette kapitels analyse af vores interviews kan vi konkludere, at der findes to forskellige<br />
niveauer for inddragelse af organisationerne, og at interaktionsformen favoriserer de store og<br />
ressourcestærke organisationer. På den ene side findes derfor en inderkreds af relativt få organisationer.<br />
Disse er kendetegnet ved at være store, ressourcestærke og brede interesseorganisationer, der<br />
repræsenterer en lang række medlemmer og dækker de fleste emner indenfor forbrugerpolitik samt for<br />
de flestes vedkommende desuden en række andre politikområder. De har privilegeret adgang til at<br />
deltage og inddrages fast. Dette gælder på alle tidspunkter i beslutningsprocessen og på forskellige<br />
104
måder. Deres deltagelse går fra det mere løse og uforpligtende som fx udarbejdelse af skriftlige<br />
høringssvar til forpligtende og tæt deltagelse i specialudvalg og lovforberedende udvalg. Desuden har de<br />
mange uformelle kontakter med forvaltningen, fx via telefon og e-mail, og inddrages i præhøringer og<br />
uformelle møder.<br />
På den anden side findes en lang række øvrige organisationer. Disse har færre ressourcer, repræsenterer<br />
færre medlemmer og beskæftiger sig med mere specifikke dele af forbrugerpolitikken. De inddrages<br />
lejlighedsvist og ad hoc, hvis forvaltningen vurderer det relevant. Som oftest vil inddragelsen være<br />
mindre tæt og forpligtende og fx bestå af skriftlig høring, men de kan dog godt blive inddraget tættere i<br />
konkrete sager, der specifikt vedrører deres område.<br />
For bedre at kunne håndtere europæiseringen, har de store organisationer imidlertid justeret deres<br />
strategier og midler til at søge indflydelse. De orienterer sig i stigende grad mod EU-niveauet og søger<br />
at påvirke der. Det gør de på flere måder. Alle de store organisationer er medlemmer af europæiske<br />
paraplyorganisationer, og nogle af organisationerne har endvidere oprettet egne EU-kontorer i<br />
Bruxelles, begge dele for at få større viden om og indflydelse på EU-niveauet og de relevante aktører<br />
dér. Desuden forsøger de at skabe direkte kontakter til embedsmænd i Kommissionen og medlemmer af<br />
Parlamentet samt deltager i udvalgsarbejde og ’stakeholder meetings’ under Kommissionen.<br />
Forvaltningen orienterer sig også mod EU-niveauet, og udover at deltage i møder og forhandlinger<br />
benyttes Danmarks faste repræsentation til at få viden samt som indflydelseskanal i forhold til at<br />
forsøge at påvirke de øvrige medlemsstaters holdninger. Både de store organisationer og forvaltningen<br />
har således reageret på de incitamenter til ændret adfærd og organisering, der blev fundet i kapitel 6.<br />
Europæiseringens konsekvenser<br />
Mens organisationerne tydeligvis har justeret deres indflydelsesstrategier og -midler, er det<br />
bemærkelsesværdigt, at hverken de eller forvaltningen umiddelbart oplever, at dette har medført<br />
ændringer i samspillet mellem dem. Kontakten mellem dem og den måde, organisationerne inddrages<br />
på, er i det store og hele den samme, og samspillet opleves som præget af en høj grad af kontinuitet.<br />
Gennem analysen har vi imidlertid påvist en række vigtige forandringer af samspillet, der skyldes<br />
påvirkningen fra EU.<br />
De danske lovgivningsprocesser er overordnet set forbundet med og delvist bestemt af processerne i<br />
EU. Desuden lægger direktiverne nogle begrænsninger på den danske proces, hvilket giver mindre<br />
politisk råderum i EU-sager og dermed færre indflydelsesmuligheder i Danmark for organisationerne.<br />
Tidsperspektivet er desuden et andet i EU-sager end i rent danske sager. Det er uden for forvaltningens<br />
kontrol at bestemme hastigheden, og på grund af de ofte meget langstrakte forløb, før der vedtages et<br />
105
direktiv, vil forvaltningen sjældent foreslå nye EU-regler selv. Dette gælder også organisationerne, der<br />
formodes at benytte andre kanaler, hvis de vil have iværksat ny EU-regulering.<br />
Endvidere kræver det langt flere ressourcer at skulle deltage på flere beslutningsniveauer. Udover det<br />
der sædvanligvis kræves for at deltage i samspillet med den danske forvaltning, skal organisationerne<br />
have flere penge til fx rejser og evt. eget EU-kontor. Desuden skal deres ansatte beherske flere sprog,<br />
have opbygget et kontaktnetværk i Bruxelles, kende til EU-systemet og holde sig opdateret om de ting,<br />
der rører sig på det niveau samt relevante debatter i andre medlemsstater. Endelig skal de kende til<br />
relevante hjemmesider, hvor der står noget om forslagene og kunne forstå meget kompliceret<br />
detailregulering.<br />
I forhold til EU-sager er der en vis informationsasymmetri mellem organisationerne og forvaltningen,<br />
men denne kan variere til fordel for begge parter. På den ene side besidder forvaltningen nogle gange<br />
flere informationer om Kommissionens forslag og forhandlingerne i Rådet, hvilket den informerer om i<br />
specialudvalget. Blandt andet derfor er det vigtigt for organisationerne at deltage heri. På den anden<br />
side har de store organisationer opbygget en række andre informationskanaler, der bl.a. nogle gange<br />
kan give dem informationer om meget tidlige Kommissionsudkast, som forvaltningen ikke kender til,<br />
samt om andre medlemsstaters holdninger til konkrete forslag, hvilket også kan være interessant for<br />
forvaltningen at vide. I forlængelse heraf kan forvaltningen have brug for organisationernes støtte i<br />
forbindelse med forhandlingerne i Bruxelles, idet organisationerne kan bidrage med kvalificerede<br />
argumenter.<br />
At det er mere ressourcekrævende for organisationerne at deltage på flere niveauer, og at det endvidere<br />
er afgørende for dem at være medlem af specialudvalget samt opbygge egne informationskanaler, har<br />
medført en yderligere differentiering mellem de ressourcestærke organisationer, der kan leve op til disse<br />
krav og betingelser, og de mindre ressourcestærke organisationer, der i stigende grad hægtes af. Selv for<br />
de store organisationer er det imidlertid ressourcekrævende. For én organisation har det betydet, at de<br />
først nu har oprettet eget EU-kontor i Bruxelles og dermed tidligere hovedsagligt rettede indsatsen mod<br />
den danske del af processen og mod deres europæiske paraplyorganisation. For andre har det omvendt<br />
betydet, at opmærksomheden i nogle tilfælde fjernes fra den danske proces, i hvert fald i de indledende<br />
faser af beslutningsprocessen, hvor forslaget udarbejdes af Kommissionen, og at arbejdet på det<br />
europæiske niveau, især i forhold til de europæiske paraplyorganisationer, prioriteres højere end det<br />
danske, hvis ressourcerne er begrænsede.<br />
106
Som beskrevet eksisterer der på det forbrugerpolitiske område en række uskrevne regler for samspillet<br />
mellem hhv. forvaltningen og organisationerne og interesseorganisationerne imellem, der skaber tillid<br />
mellem aktørerne. Endvidere er der på trods af til tider store interessemodsætninger grundlæggende<br />
konsensus om at skabe langsigtede og holdbare løsninger, der både medtænker forbruger- og<br />
erhvervshensyn. Disse forhold gør, at der kan samarbejdes om konkrete sager – også på tværs af skellet<br />
mellem forbruger- og erhvervssiden, idet erhvervssiden i nogle tilfælde har en strategisk interesse i at<br />
samarbejde med forbrugersiden for at opnå legitimitet i forhold til forvaltningen og forbrugerne, dvs.<br />
kunderne.<br />
Konflikterne mellem erhverv og forbrugere er imidlertid langt større og mere udtalte i andre<br />
medlemsstater og mellem de europæiske forbruger- og erhvervsorganisationer, end det er tilfældet i<br />
Danmark. De europæiske paraplyorganisationer repræsenterer stejlere holdninger end de danske,<br />
hvilket potentielt kan trække i retning af konflikt herhjemme. Dette modsvares dog delvist af<br />
muligheden for at bevare det danske beskyttelsesniveau på grund af minimumsharmonisering samt af,<br />
at fx Forbrugerrådet snarere påvirker deres europæiske organisation end omvendt. Endelig kan<br />
forvaltningen og organisationerne i nogle EU-sager have behov for at stå mere sammen end ved en rent<br />
dansk sag. Dette gælder især, hvis der allerede er opnået kompromis om en dansk model, der ønskes<br />
bevaret.<br />
Samlet set synes der i forhold til vores analysetypologi ikke at være sket en ændring i variablen grad af<br />
konsensus, der fortsat trækker samspillet i retning af idealtypen korporativt politikfællesskab. Med<br />
hensyn til variablene medlemskab og interaktionsform trækker disse også samspillet i retning af et<br />
korporativt politikfællesskab, idet der som nævnt synes at være to forskellige niveauer for inddragelse –<br />
ét for inderkredsen og et andet for de øvrige organisationer. Endvidere lader det til, at der som følge af<br />
europæiseringen er kommet et større skel mellem de store og ressourcestærke interesseorganisationer<br />
(inderkredsen) og de mindre og mere ressourcesvage. Dette synes at styrke tilnærmelsen til det<br />
korporative politikfællesskab, da det kræver flere ressourcer at være (og blive) en del af inderkredsen,<br />
samtidig med at dette netop er afgørende for at opnå indflydelse på de vigtigste beslutninger. Omvendt<br />
har vi set, at det dog er muligt for andre organisationer end den faste kreds at blive inddraget og opnå<br />
indflydelse i konkrete sager, når forvaltningen vurderer det relevant, hvilket betyder, at samspillet ikke<br />
helt kan betegnes som et korporativt politikfællesskab. Alt i alt har europæiseringen dog trukket<br />
samspillet yderligere i retning af et korporativt politikfællesskab.<br />
I de to næste kapitler vil vi nu analysere samspillet i forbindelse med de specifikke sagsforløb<br />
vedrørende vedtagelsen og implementeringen af Forbrugerkøbsdirektivet og Forbudsdirektivet.<br />
107
KAPITEL 8<br />
Forbrugerkøbsdirektivet og Købeloven<br />
Den 16. april 2002 vedtog Folketinget Lov om ændring af lov om køb (Købeloven), der indeholdt en<br />
større revision af Købelovens regler om forbrugerkøb. Lovforslaget blev vedtaget med et meget stort<br />
flertal – alle partier stemte for, undtagen Enhedslisten, der stemte blankt. Tilskyndelsen til<br />
lovændringen kom af EU’s Forbrugerkøbsdirektiv (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om visse<br />
aspekter af forbrugerkøb og garantier i forbindelse hermed), der blev vedtaget endeligt af Rådet den 25.<br />
maj 1999 efter en langstrakt proces med intense forhandlinger mellem mellemstaterne i Rådet,<br />
Kommissionen og Europa-Parlamentet. Direktivet var en udløber af Europakommissionens Grønbog<br />
om forbrugergarantier og eftersalgsservice, der blev vedtaget af Kommissionen i november 1993. Forud<br />
for Folketingets vedtagelse af Købeloven havde der således været en politisk proces i EU og i Danmark,<br />
der havde strakt sig over mere end 8 år (se figur 8.1 nedenfor).<br />
Figur 8.1 Købeloven fra EU-grønbog til dansk lov<br />
1906<br />
Første købelov i<br />
Danmark<br />
15.11 1993<br />
Kommissionen<br />
fremlægger<br />
Grønbogen<br />
Grønbogen i<br />
skriftlig høring<br />
18.6 1996<br />
Kommissionen<br />
fremlægger<br />
Direktivforslaget <br />
Direktivforslaget<br />
i skriftlig<br />
høring 2 gange<br />
og behandles i<br />
specialudvalg<br />
25.5 1999<br />
Rådet<br />
vedtager<br />
Direktivet<br />
6.6 2001<br />
Dansk betænkning<br />
om implementering af<br />
Direktivet afgives<br />
Juridisk arbejdsgruppe<br />
bistået af følgegruppe<br />
med organisationsrepræsentation<br />
udarbejder betænkning<br />
Betænkningen i<br />
skriftlig høring<br />
16.4 2002<br />
Købeloven endeligt<br />
vedtaget i<br />
Folketinget<br />
Vigtige<br />
skæringspunkter<br />
i<br />
forløbet<br />
Inddragelse af<br />
interesseorganisationer<br />
i Danmark<br />
Dette kapitel indeholder specialets første del-case. I kapitlet vil samspillet i forbindelse med en<br />
direktivproces således blive undersøgt ved hjælp af et nærstudium af forvaltningens arkiver om<br />
Forbrugerkøbsdirektivet og Købeloven. Indledningsvist beskrives dog først den danske<br />
købelovgivningstradition. Den følgende analyse af samspillet mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer igennem hele forløbet er opdelt i tre faser. Først analyseres den tidlige fase fra<br />
Grønbogens udgivelse og frem til Direktivforslagets fremsættelse. Dernæst kortlægges den europæiske<br />
108
eslutningsproces fra forslaget fremsættes til Direktivet vedtages, og herefter analyseres den danske<br />
implementeringsproces frem til Lovens vedtagelse i Folketinget.<br />
Efter denne kortlægning af beslutningsprocessen i sin helhed indeholder den sidste del af kapitlet en<br />
opsummerende analyse og vurdering af samspillet mellem forvaltning og organisationer i forbindelse<br />
med hele forløbet. Denne analyse struktureres ud fra variablene i analysetypologien opstillet i Kapitel 3<br />
(se tabel 3.3). Samspillet vil således blive vurderet i forhold til medlemskabet (hvem deltagerne i<br />
samspillet er), interaktionsformen (hvordan deltagelsen finder sted, herunder navnlig hvor tæt og<br />
forpligtende samspillet er) samt graden af konsensus (om samspillet mellem aktørerne er præget af<br />
konflikt eller samarbejde/enighed). Derudover vil organisationernes indflydelse på processen også blive<br />
vurderet, og både forvaltningens og organisationernes europæiske aktiviteter vil blive undersøgt. Herefter<br />
vil vi afslutningsvist samlet vurdere, hvilke konsekvenser europæiseringen har haft for samspillet i<br />
forbindelse med denne del-case.<br />
I det efterfølgende kapitel 9 foretages en tilsvarende analyse af den beslutningsproces, der ledte frem til<br />
Forbudsloven. Resultaterne af disse undersøgelser af to specifikke sagsforløb vil herefter blive<br />
sammenlignet og relateret til resultaterne af specialets tværgående og generelle interviewanalyse.<br />
8.1 Dansk købelovgivning – historisk set<br />
Købeloven er en af de vigtigste markedsregulerende love i Danmark, da loven regulerer forhold<br />
vedrørende køberes og sælgeres transaktioner af varer og kapital og er gældende både i forhold til<br />
transaktioner mellem erhvervsdrivende (handelskøb), mellem erhvervsdrivende og forbrugere<br />
(forbrugerkøb) og mellem forbrugere og ikke erhvervsdrivende (civilkøb). Købeloven kan således<br />
siges at udgøre en af de vigtigste dele af det lovgivningsmæssige fundament for den danske<br />
markedsøkonomi.<br />
Regulering af køb og salg har rødder langt tilbage i historien, da det er afgørende for funktionen af<br />
ethvert marked, men den første egentlige købelov blev vedtaget i 1906 som følge af et fællesnordisk<br />
samarbejde. Der eksisterer en tradition for en tæt koordinering af købelovgivningen mellem de nordiske<br />
lande (Notat af 30. juli 1991). I løbet af det 20. århundrede har den danske købelovgivning været<br />
bemærkelsesværdigt stabil og har kun undergået mindre ændringer. Den eneste større revision skete på<br />
baggrund af Forbrugerkommissionens arbejde i 1970’erne (se afsnit 4.3.1), der mundede ud i tilføjelser<br />
af særregler om forbrugerkøb i Købeloven af 1980.<br />
109
I løbet af 1980’erne arbejdede en nordisk embedsmandsarbejdsgruppe med en revision af<br />
købelovgivningen og udgav i 1984 en samlet betænkning, som indeholdt forslag, herunder et dansk, til<br />
nye nordiske købelove (Notat af 30. juli 1991). I både Norge, Sverige og Finland gennemførtes i de<br />
følgende år revisioner af købelovene på baggrund af udvalgsarbejdet, men i Danmark viste der sig ikke<br />
at være politisk opbakning til ændringer, så forslaget resulterede ikke i ændringer i den danske købelov<br />
(Notat af 30. juli 1991).<br />
I løbet af 1990’erne kom en revision af den danske købelov imidlertid højt på den politiske dagsorden i<br />
Folketinget ved flere lejligheder, bl.a. ud fra et ønske om at bringe Købeloven i bedre overensstemmelse<br />
med de øvrige nordiske købelove, og dette resulterede i flere spørgsmål fra Erhvervsudvalget til<br />
Justitsministeren og et forslag til folketingsbeslutning om forbedret forbrugerbeskyttelse i købeloven<br />
fremsat af Socialistisk Folkeparti i 1996. Ved begge lejligheder henviste Justitsministeren (Bjørn Westh)<br />
til kommende eller igangværende EU-drøftelser og initiativer, der gjorde det uhensigtsmæssigt at<br />
foretage en ensidig dansk revision af købereguleringen (Kallestrup 2004: 133f). EU’s behandling af<br />
købereguleringen blev således anvendt som et argument for at udskyde eller udelukke en dansk revision<br />
af købeloven. Danmark 28 valgte at afvente EU-lovgivning på bekostning af opretholdelsen af den<br />
nordiske retsenhed på købelovgivningsområdet – blandt andet som følge af en formodning om, at nogle<br />
eller alle de øvrige nordiske lande inden for en overskuelig årrække ville blive EU-medlemmer og<br />
dermed også ville være nødsaget til at indføre en eventuel EU-regulering af købelovgivningen (Notat af<br />
30. juli 1991: 15f).<br />
8.2 Grønbogen – processen frem til et direktivforslag<br />
Den 15. november 1993 afgav Kommissionen Grønbog om forbrugsvaregarantier og eftersalgsservice<br />
(Kommissionen 1993b: 5). Inden fremlæggelsen af Grønbogen havde Kommissionen endvidere afholdt<br />
høringer med både medlemsstaterne, forbrugerne og de berørte erhverv. Formålet med Grønbogen var<br />
ifølge Kommissionen dels at analysere den aktuelle situation på europæisk plan og sammenligne<br />
medlemsstaternes lovgivning på området, dels at påvise de problemer, forbrugerne og virksomhederne<br />
stod over for og endelig skitsere forskellige mulige løsninger på fællesskabsplan og dermed lægge op til<br />
en offentlig debat og interessetilkendegivelser om emnet (Kommissionen 1993b).<br />
Grønbogen fokuserede på tre elementer, som derefter blev nærmere analyseret. Dels den lovbestemte<br />
garanti (mangelsreglerne), hvormed forstås den traditionelle beskyttelse i de nationale lovgivninger,<br />
28 Når der her og efterfølgende står skrevet, at ”Danmark valgte, at…” eller ”den danske holdning var, at…”, så er det den<br />
danske regerings handlinger og holdninger, vi henviser til.<br />
110
hvor sælgeren hæfter overfor køberen for mangler (fejl) ved de solgte varer. Dels handelsmæssige<br />
garantier, der er eventuelle yderligere fordele, der frivilligt tilbydes af producenten eller sælgeren af<br />
varen, og dels eftersalgsservice, som defineres som ydelser, der ikke står i forbindelse med<br />
garantiordninger, og som derfor udføres mod en finansiel modydelse (Kommissionen 1993b: 6).<br />
Kommissionen gav i Grønbogen udtryk for, at ensartede garantier og ensartede betingelser i forbindelse<br />
med eftersalgsservice ville være af stor betydning, hvis forbrugerne skulle tilskyndes til at drage fordel af<br />
Det Indre Markeds muligheder, navnlig i forbindelse med køb på tværs af grænserne (Kommissionen<br />
1993b: 6; Notat af 5. april 1994).<br />
Kommissionen fremlagde i Grønbogen en række forskellige løsningsmodeller for hvert af de tre<br />
behandlede elementer, lovbestemte garantier, frivillige garantier og eftersalgsservice, baseret på<br />
forskellige grader af harmonisering og typer af regulering (Kommissionen 1993b; Notat af 5. april<br />
1994).<br />
8.2.1 Den danske høringsproces – inddragelsen af interesseorganisationerne i formuleringen af en dansk holdning<br />
I december 1993 fremsendte Justitsministeriet Grønbogen til skriftlig høring til en række danske<br />
organisationer og myndigheder. Justitsministeriet modtog høringssvar fra Dansk Industri (DI), Dansk<br />
Handel og Service (DHS) og Handelskammeret (det senere HTS) fra erhvervssiden, og fra<br />
forbrugersiden Forbrugerrådet (FBR) og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (AE), der tilsluttede sig<br />
Forbrugerrådets synspunkter. Desuden afgav Forbrugerstyrelsen også et høringssvar. Det er således<br />
særdeles få, men til gengæld store organisationer, der deltog i denne fase.<br />
Af høringssvarene fremgår det tydeligt, at der er store forskelle blandt organisationerne i holdningen til<br />
Kommissionens forskellige løsningsforslag. Angående mangelsreglerne mente DHS samt DI, at<br />
Kommissionen i Grønbogen ikke havde dokumenteret et reelt behov for en harmonisering, og begge<br />
organisationer var stærke modstandere af en sådan harmonisering, som de fandt problematisk (DHS 2.<br />
marts 1994; DI 8. marts 1994). Heri blev de bakket op af Handelskammeret (Handelskammeret 9. maj<br />
1994) 29 . DI og DHS pegede begge på en styrkelse af forbrugerinformationen om andre landes<br />
lovgivninger på området som et alternativ til harmonisering. DI fremsendte til Justitsministeriet<br />
desuden den 24. oktober 1994 den fælleseuropæiske industrisammenslutning UNICE’s høringssvar til<br />
Kommissionens Grønbog. UNICE’s holdning til Grønbogen svarede stort set til DI’s.<br />
29 Handelskammerets høringssvar af 9. maj blev sendt direkte til Kommissionens Kontor for Forbrugerpolitik, og høringssvaret<br />
sendes desuden til Justitsministeriet til orientering.<br />
111
Forbrugerrådet og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd derimod var stærke fortalere for en harmonisering af<br />
mangelsreglerne. Forbrugerrådet pointerede således, at nye fælles regler burde etableres på et højt<br />
niveau og være minimumsharmonisering, der ville muliggøre lande at opretholde eller vedtage regler<br />
med et højere beskyttelsesniveau (FBR 8. marts 1994; Notat af 5. april 1994).<br />
Lignende forskelle i holdninger gjorde sig gældende med hensyn til Kommissionens forslag vedrørende<br />
handelsmæssige garantier og eftersalgsservice. Erhvervslivets organisationer mente på den ene side, at<br />
reguleringen af garantier og eftersalgservice burde ske på et frivilligt grundlag. Forbrugernes<br />
organisationer mente på den anden side, at der burde skabes bindende fællesskabsretlige rammer for<br />
enhver garanti samt for eftersalgsservice (DHS 2. marts 1994; DI 8. marts 1994; FBR 8. marts 1994;<br />
Handelskammeret 9. maj 1994).<br />
Efter høringen blandt organisationer og myndigheder afgav Danmark en udtalelse til Kommissionen<br />
den 21. april 1994. I udtalelsen blev det udtrykt, at Danmark generelt fandt, at Kommissionens forslag<br />
om en minimumsharmonisering af mangelsreglerne var en velafbalanceret løsning mellem hensynet til<br />
forbrugerbeskyttelsen og erhvervslivet. En nærmere stillingtagen til de enkelte forslag måtte dog afvente<br />
”grundige overvejelser i samarbejde med de berørte nationale organisationer” (Udtalelse af 21. april 1994).<br />
Danmark opfordrede imidlertid Kommissionen til at koncentrere sig om at fastsætte fælles regler for de<br />
handelsmæssige garantier, idet man anså det for yderst tvivlsomt, at medlemsstaterne skulle kunne blive<br />
enige om en harmonisering af mangelsreglerne (Udtalelse af 21. april 1994).<br />
I den følgende periode diskuteredes Grønbogen på to rådsmøder (17. maj 1994 og 30. marts 1995), og<br />
på det sidste rådsmøde oplyste Kommissionen, at den på baggrund af høringsrunden og drøftelserne i<br />
Rådet agtede at fremsætte et forslag til harmonisering af reglerne om mangler (Faktuelt notat af 19.<br />
april 1996). Danmarks stillingtagen til Grønbogen blev ikke formelt mandateret af Folketingets<br />
Markedsudvalg (nu Europaudvalg), men undervejs i processen orienteredes Folketingets Europaudvalg<br />
5 gange om Grønbogen, og der blev fremsendt faktuelle notater om Grønbogen, gældende dansk ret og<br />
den nationale høringsrunde (Faktuelt notat af 19. april 1996).<br />
8.3 Forbrugerkøbsdirektivet – den europæiske beslutningsproces<br />
Kommissionen fremsatte den 18. juni 1996 Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om køb af<br />
forbrugsvarer og forbrugsgarantier. Direktivforslaget var mere begrænset end Grønbogen, idet det kun<br />
indeholdt bestemmelser om mangelsreglerne (de lovbestemte garantier) og de (frivillige)<br />
112
handelsmæssige garantier. Bestemmelser om eftersalgsservice var udgået bl.a. på grund af<br />
hensynstagning til subsidiaritetsprincippet (Kommissionen 1996a: 7).<br />
Direktivforslaget indeholdt en minimumsharmonisering af medlemsstaternes lovgivning vedrørende<br />
mangelsregler i forbindelse med forbrugerkøb af forbrugsvarer med den grundlæggende regel, at<br />
forbrugsvarer skulle være kontraktmæssige, dvs. mangelfri ved leveringen til forbrugeren. For Danmark<br />
var der en række særligt interessante bestemmelser. For det første fastsatte forslaget den absolutte<br />
reklamationsfrist 30 til 2 år, mens denne i Danmark kun var 1 år. For det andet opererede forslaget med<br />
en ’formodningsregel’, hvorefter mangler, der viste sig inden for 6 måneder fra leveringen som<br />
hovedregel skulle formodes at have været til stede ved leveringen. Denne regel fandtes ikke i dansk ret.<br />
Ved mangler skulle forbrugeren for det tredje kunne kræve udbedring, omlevering med en mangelfri<br />
vare, afslag i købesummen eller ophævelse af købsaftalen. I dansk ret var disse<br />
’misligeholdelsesbeføjelser’ for forbrugeren mere begrænsede, idet sælgeren efter Købeloven havde<br />
mulighed for at tilbyde afhjælpning eller omlevering med den virkning, at forbrugerens dermed ikke<br />
kunne kræve afslag i prisen eller ophævelse af købet (afhjælpningsret). Sælgerens mulighed for at gøre<br />
krav gældende mod tidligere salgsled, fx producenten (sælgerens regres), var derimod ikke reguleret af<br />
Direktivforslaget, hvilket åbnede op for en ’reklamationsklemme’, hvor detailhandlere kunne komme til<br />
at stå i en klemme, fordi forbrugerne havde 2 års reklamationsret, mens de ikke selv overfor<br />
producenten kunne gøre krav gældende i en tilsvarende periode (Kommissionen 1996a; Faktuelt notat<br />
af 13. november 1996).<br />
Ud over mangelsregler indeholdt direktivforlaget også bestemmelser angående handelsmæssige<br />
garantier, hvilket i Danmark reguleredes i den almindelige aftaleret og i Markedsføringsloven (Faktuelt<br />
notat af 13. november 1996). Ifølge forslaget skulle garantier være bindende for sælger eller producent,<br />
give forbrugeren en bedre retsstilling (end den lovbestemte) samt fremgå tydeligt af et dokument, der frit<br />
skulle kunne konsulteres før købet (Kommissionen 1996a: 20).<br />
8.3.1 Den første høringsrunde og de indledende rådsforhandlinger<br />
Justitsministeriet sendte den 19. september 1996 Kommissionens direktivforslag i høring blandt en bred<br />
kreds af organisationer og myndigheder 31 (Skrivelse af 19. september 1996). Ministeriet modtog<br />
efterfølgende høringssvar fra de samme organisationer som i forbindelse med Grønbogen og derudover<br />
fra en række yderligere organisationer og myndigheder (se bilag 3).<br />
30 Reklamationsfristen er den tidsperiode efter købet af en vare, hvor køberen har ret til at reklamere, dvs. klage, over mangler<br />
ved varen. Dette betegnes også som den absolutte reklamationsfrist. Den relative reklamationsfrist er den periode efter<br />
opdagelsen af manglen inden for hvilken, køberen har ret til at reklamere.<br />
31 12 myndigheder, herunder 8 domstole, samt 30 organisationer (Høringsliste af 17. september 1996).<br />
113
I holdningen til Direktivforslaget var fronterne ligesom i forbindelse med Grønbogen ganske klart<br />
trukket op mellem forbrugersiden og erhvervssiden. Forbrugerrådet var grundlæggende tilhængere af<br />
Direktivforslaget, men mente ikke det var ambitiøst nok og burde have større rækkevidde og højere<br />
forbrugerbeskyttelse. Erhvervsorganisationerne var derimod meget skeptiske og mente, det gik for vidt i<br />
retning af øget forbrugerbeskyttelse. Særligt udvidelsen af reklamationsfristen til 2 år og<br />
formodningsreglen blev kritiseret (DI 18. oktober 1996; DHS 1. november 1996; Handelskammeret 30.<br />
oktober 1996; FBR 31. oktober 1996; Faktuelt notat af 13. november 1996; Notat af 10. oktober 1997).<br />
På myndighedssiden frygtede både Østre og Vestre Landsret, at forslaget ville medføre en unødig<br />
komplicering af retstilstanden i Danmark og mente, at Direktivet primært burde fastslå visse enkle<br />
overordnede principper og overlade detailreguleringen til medlemsstaterne (Faktuelt notat af 13.<br />
november 1996).<br />
Kommissionen fremlagde Direktivforslaget formelt på (forbruger)rådsmødet den 25. november 1996.<br />
Danmark udtrykte på dette møde sin tilslutning til en harmonisering af området, men understregede, at<br />
man ønskede en velafbalanceret løsning, der medførte øget forbrugerbeskyttelse, men samtidig ikke<br />
lagde for store byrder på erhvervslivet. Man ønskede således velafbalancerede, enkle og klare regler 32<br />
(Notat af 10. oktober 1996; Referat af 12. november 1996). Denne udmelding må betegnes som en<br />
forsigtig afvejning af forbrugernes og erhvervslivets synspunkter.<br />
Den 10. april 1997 var Direktivforslaget igen på Rådets dagsorden, hvorefter det blev behandlet på en<br />
række møder i arbejdsgruppen under Rådet. Justitsministeriet beskrev i et notat disse drøftelser som<br />
”særdeles vanskelige”, især fordi medlemsstaternes retsordener var meget forskellige på dette vigtige<br />
retsområde (Notat af 26. marts 1998a). På rådsmødet den 3. november 1997 pointerede den danske<br />
erhvervsminister Jan Trøjborg, der repræsenterede Justitsministeriet på (forbruger)rådsmødet, at<br />
forslaget endnu virkede meget ufærdigt, og at man fra dansk side ønskede en bestemmelse om sælgers<br />
ret til afhjælpning ved mangler, hvilket var en klar imødekommelse af erhvervslivets ønsker (Talepapir<br />
af 31. oktober 1997).<br />
I løbet af 1996 og 1997 blev Direktivforslaget drøftet på tre specialudvalgsmøder i Juridisk<br />
Specialudvalg med deltagelse af en række organisationer og forvaltningsorganer. Forbrugerrådet, DI,<br />
DHS samt FDM deltog aktivt i alle disse møder, hvilket kan aflæses i specialudvalgsreferaterne. En<br />
32 Danmark udtrykte dog også visse forbehold på dette rådsmøde. Danmark udtrykte støtte til den 2-årige reklamationsfrist,<br />
men ønskede en løsning, hvor den danske købelovs ’afhjælpningsret’ for sælger kunne bibeholdes. Danmark var desuden ikke<br />
tilhænger af formodningsreglen.<br />
114
ække øvrige organisationer deltog derudover, men deres ytringer er kun noteret i enkelte referater 33<br />
(Referat af 12. november 1996; Referat af 21. oktober 1997; Referat af 14. april 1998). Uenigheden<br />
mellem Forbrugerrådet og erhvervsorganisationerne, der fremstod af høringssvarene, kom tydeligt til<br />
udtryk på de første to møder, mens en vis enighed var opstået ved det tredje møde i april 1998 (se<br />
nedenfor).<br />
8.3.2 Den anden høringsrunde og de afsluttende forhandlinger<br />
Den 22. december 1997 sendte Justitsministeriet et kompromisforslag fra formandskabet (Luxembourg)<br />
i høring. Det nye forslag indeholdt en række lovtekniske præciseringer samt bl.a. en indskrænkning i<br />
betingelserne for, hvorvidt køberen kunne gøre mangelsbeføjelserne gældende, dvs. indførelse af en<br />
form for ’afhjælpningsret’ for sælger. I høringssvarene blev der udtrykt generel modstand mod<br />
Direktivet både fra forbrugersiden og erhvervssiden, dog med forskellige argumenter.<br />
Forbrugerrådet fremhævede således, at forslaget var uacceptabelt pga. en række forringelser og<br />
usikkerheder, og navnlig afhjælpningsretten blev udsat for ætsende kritik. (FBR 25. februar 1998).<br />
Erhvervsorganisationerne mente derimod, at afhjælpningsretten var helt essentiel, men deres høringssvar<br />
udtrykte generelt en betydelig skepsis overfor forslaget, dog med undtagelse af Håndværksrådet, der<br />
mente forslaget var en klar forbedring (DI 29. januar 1998; Notat af 26. marts 1998b).<br />
I den efterfølgende periode foregik dialogen mellem forvaltningen og organisationerne i<br />
Specialudvalget. Der blev således ikke foretaget yderligere høringer.<br />
Den danske holdning til Direktivforslaget fremgår af en indstilling i et notat den 26. marts 1998.<br />
Danmark ønskede ikke at vedtage en fælles holdning til forslaget i Rådet, men ønskede yderligere<br />
tekniske afklaringer i Rådets arbejdsgruppe. I forhold til de enkelte bestemmelser i forslaget virker den<br />
danske holdning umiddelbart som en afbalancering af Forbrugerrådets og erhvervsorganisationernes<br />
holdninger i høringssvarene. Justitsministeriet indstillede således på den ene side til at støtte 2 års<br />
reklamationsfristen og støttede en styrkelse af forbrugerbeskyttelsen i forbindelse med handelsmæssige<br />
garantier, hvilket var vigtige punkter for Forbrugerrådet. På den anden side indstilledes det til at arbejde<br />
for, at Købelovens afhjælpningsret vil kunne opretholdes, og for at formodningsreglen udgik, hvilket<br />
begge var klare mærkesager for erhvervsorganisationerne (Notat af 26. marts 1998a).<br />
33 Ytringer fra FEHA, BFE, Radiobranchen, DAF, Handelskammeret, Advokatrådet, Dansk Detail Kreditråd er alle refereret<br />
en enkelt gang i et af referaterne. Dette er dog ikke en udtømmende liste over deltagere i udvalget, da organisationer kan have<br />
deltaget uden at have kommet med særlige kommentarer. Vi har kun deltagelseslisten fra et enkelt specialudvalgsmøde (14.<br />
april 1998), og her deltog af organisationer: Dansk Detail Kreditråd, Advokatrådet, De Samvirkende Købmænd,<br />
Dommerfuldmægtigforeningen, Handelskammeret, Radiobranchen, DHS, FDM, DAF, DI og Forbrugerrådet. Af<br />
forvaltningsorganer var Udenrigsministeriet, Forbrugerstyrelsen, Fødevareministeriet, Erhvervsministeriet og Justitsministeriet<br />
repræsenteret.<br />
115
Den forenede modstand mod Direktivet blandt organisationerne kom også til udtryk i<br />
specialudvalgsmødet 14. april 1998. Forbrugerrådet tilkendegav således indledningsvist, at det fandt<br />
forslaget yderst problematisk, idet det var uklart, ufærdigt og i sin nuværende udformning et udtryk for<br />
alvorligt lovsjusk. DI, DHS og langt de fleste øvrige erhvervsorganisationer var i det væsentlige enige i<br />
Forbrugerrådets betragtninger, særligt det problematiske i forslagets uklarhed. På trods af uenigheden<br />
mellem Forbrugerrådet og erhvervsorganisationerne med hensyn til de enkelte bestemmelser i forslaget<br />
stod organisationerne således sammen om at afvise Direktivforslagets i dets daværende form 34 .<br />
Afslutningsvist på dette møde fremgår det af referatet, at en repræsentant fra DAF (Danmarks<br />
Automobilforhandler Forening) ”takkede Justitsministeriet for stor åbenhed over for organisationerne” (Referat<br />
af 14. april 1998; Supplerende aktuelt notat af 15. april).<br />
På rådsmødet den 23. april stemte et kvalificeret flertal for den fælles holdning til Direktivforslaget, på<br />
trods af modstand fra Danmark og Tyskland, mens Holland stemte blankt. Danmark ønskede<br />
vedtagelsen udskudt, og da dette ikke blev imødekommet, valgte man at stemme imod forslaget. I<br />
Erhvervsministerens talepapir til rådsmødet var begrundelsen, at forslaget ikke var tilstrækkeligt<br />
gennemarbejdet, indeholdt for mange teknisk ufærdige regler og ”samlet set ikke medfører et afbalanceret<br />
forbrugerbeskyttelsesniveau, som er acceptabelt for Danmark” (Talepapir af 22. april 1998). Som en yderligere<br />
begrundelse blev det i talepapiret udtrykt, at ”det har gjort indtryk på den danske regering, at samtlige berørte<br />
organisationer i Danmark – både på forbrugersiden og erhvervssiden – så kraftigt har appelleret om, at rådet ikke<br />
vedtager en fælles holdning…” (Talepapir af 22. april 1998). Den danske holdning udviklede sig således<br />
igennem forløbet. I begyndelsen var den forsigtigt positiv, efterhånden blev den mere forbeholden, og<br />
det endte med, at Danmark direkte valgte at stemme imod Direktivforslaget.<br />
Den 24. september 1998 blev Rådets fælles holdning officielt vedtaget, og Europa-Parlamentet vedtog<br />
sin 2. udtalelse om Direktivforslaget med en række ændringsforslag den 17. december 1998. Da der<br />
ikke var enighed mellem Rådet og Parlamentet, blev Direktivforslaget derefter behandlet i<br />
Forligsudvalget 35 , inden Rådet endeligt den 25. maj 1999 kunne vedtage direktiv 99/44/EF om visse<br />
aspekter af forbrugerkøb og garantier i forbindelse hermed.<br />
34 Håndværksrådet, der ikke deltog i netop dette specialudvalgsmøde, havde dog som nævnt i et høringssvar udtrykt, at det nye<br />
direktivforslag var en klar forbedring fra tidligere, og kunne således ikke siges at være modstander af Direktivforslaget.<br />
35 I sager under den fælles beslutningsprocedure, hvor Rådet og Parlamentet ikke kan blive enige indkaldes Forligsudvalget, der<br />
er sammensat af Rådets medlemmer eller deres repræsentanter og et tilsvarende antal repræsentanter for Parlamentet. Målet er<br />
at nå frem til et kompromis, der er acceptabelt for begge parter. Kommissionen deltager også i Forligsudvalgets arbejde for at<br />
fremme en tilnærmelse af Europa-Parlamentets og Rådets holdninger (www.eu-oplysningen.dk).<br />
116
I forhold til Grønbogen var Direktivet betydeligt begrænset. Punktet eftersalgsservice, som havde<br />
udgjort et væsentligt punkt i Grønbogen var udgået, og en række videregående bestemmelser var blevet<br />
forkastet i det fremsatte direktivforslag eller undervejs i forhandlingerne om forslaget, så der skete<br />
således en vigtig udvikling i disse faser. Direktivet var imidlertid en realitet og skulle implementeres i<br />
national ret.<br />
Folketingets inddragelse<br />
Undervejs i den europæiske beslutningsproces blev sagen forelagt Folketingets Europaudvalg til<br />
orientering 3 gange (22. november 1996, 31. oktober 1997 samt 9. april 1999), og et grundnotat og en<br />
række faktuelle og aktuelle notater blev fremsendt til udvalget. Den 17. april 1998, kort før det<br />
afgørende rådsmøde hvor den fælles holdning blev vedtaget, blev sagen drøftet i et samråd med<br />
Erhvervsudvalget, og samme dag tiltrådte Europaudvalget regeringens forhandlingsoplæg, der således<br />
blev formelt mandateret (Notat af 24. marts 1999).<br />
8.3.3 Organisationernes europæiske indsats og nordisk forvaltningskoordination<br />
Sideløbende med forvaltningens deltagelse i den europæiske beslutningsproces og dens samspil med<br />
organisationerne i forbindelse hermed, eksisterede der to yderligere handlingsspor. Dels deltog flere af<br />
organisationerne på forskellig vis direkte i den europæiske beslutningsproces uden om forvaltningen, og<br />
dels forsøgte forvaltningen at samarbejde og koordinere sin indsats med de øvrige nordiske lande,<br />
hvilket kan ses som i tråd med den gamle nordiske samarbejdstradition på området.<br />
Organisationerne og Europa<br />
Det er tydeligt, at flere af organisationerne i forbindelse med Direktivforslaget fulgte en aktiv europæisk<br />
strategi 36 .<br />
Ud fra de foreliggende kilder synes Forbrugerrådet at have haft en betydelig europæisk indsats. I Rådets<br />
første høringssvar henviser det til, at Direktivforslaget har været behandlet i den europæiske<br />
forbrugerorganisation BEUC, i den europæiske sammenslutning af forbrugerjurister og i nordisk<br />
forbrugerregi, og alle steder har der været udtalt bekymring over den manglende rækkevidde af<br />
Direktivforslaget (FBR 31. oktober 1996). Forbrugerrådet har altså i en relativ tidlig fase af processen<br />
deltaget i en ganske omfattende koordination på europæisk plan. Senere i forløbet kontaktede<br />
Forbrugerrådet flere gange de danske medlemmer af Europa-Parlamentet i forbindelse med, at forslaget<br />
36 Det skal understreges, at vi kun har indirekte information om organisationernes internationale indsats, idet vi kun har adgang<br />
til de dokumenter, der også er tilgået den danske forvaltning. Hvis man udelukkende baserer en analyse på disse kilder vil man<br />
formentlig undervurdere organisationernes europæiske indsats i et ikke ringe omfang, da det jo næppe er sandsynligt, at<br />
organisationerne har informeret forvaltningen om alle deres europæiske aktiviteter. Gennem vores interviews har vi imidlertid<br />
fået suppleret disse skriftlige kilder.<br />
117
lev behandlet i Parlamentet (FBR 2. marts 1998; FBR 11. december 1998). I den forbindelse henviste<br />
Forbrugerrådet også til BEUC, og BEUC sendte på et tidspunkt også et høringssvar til den danske EUrepræsentation,<br />
der lå i klar forlængelse af Forbrugerrådets synspunkter (BEUC 3. april 1998). Gennem<br />
mere uformelle kanaler var Forbrugerrådet endvidere kort før Direktivets vedtagelse i direkte kontakt<br />
med den svenske justitsminister (Forbrugerrepræsentant 2). Forbrugerrådet benyttede således en<br />
flerstrenget strategi, der både rettede sig imod den danske forvaltning, imod fælleseuropæiske<br />
institutioner og organisationer og imod andre medlemsstaters regeringer.<br />
Det er også tydeligt, at Dansk Handel og Service var aktive europæisk. DHS fremsendte flere gange i<br />
forløbet europæiske ’position papers’ til forvaltningen fra den fælleseuropæiske<br />
detailhandelsorganisation EuroCommerce. Disse position papers udgjorde ifølge DHS kompromiser,<br />
som den samlede europæiske detailhandel kunne acceptere.<br />
Det er lidt sværere at dokumentere Dansk Industris europæiske indsats, men et position paper, som DI’s<br />
europæiske organisation UNICE fremsendte til Rådet, stemmer i høj grad overens med DI’s<br />
holdninger, så man kan i det mindste derudfra formode, at DI som minimum har deltaget i en<br />
fælleseuropæisk koordination.<br />
Brancheorganisationen ForbrugerElektronik (BFE), der repræsenterer en række af de store multinationale<br />
elektronikproducenters danske datterselskaber synes også at have været særdeles aktiv på europæisk<br />
niveau. BFE fremsendte flere gange notater fra den fælleseuropæiske organisation EACEM (nu<br />
EICTA) 37 , og ifølge BFE’s direktør opererede BFE i forbindelse med Direktivforslaget fra starten i EU<br />
gennem EACEM, hvor man forsøgte at koordinere holdningerne fra de forskellige landes<br />
organisationer og de store producenter. Blandt andet deltog organisationen i en række høringer og<br />
møder med EU-kommissærer og havde et særligt tæt samarbejde med dens svenske ’søsterorganisation’<br />
(Allan Bugge, BFE).<br />
Det virker åbenlyst, at i hvert fald DI, DHS, BFE og Forbrugerrådet således har haft klare europæiske<br />
strategier i forbindelse med Direktivforslaget. Hvorvidt det samme har gjort sig gældende for øvrige<br />
organisationer såsom Handelskammeret og Håndværksrådet kan ikke dokumenteres udfra de<br />
foreliggende kilder, men det kan bestemt ikke udelukkes.<br />
37 EICTA står for European Information & Communications Technology Industry Association. EACEM (the European<br />
Association of Consumer Electronics Manufacturers) og EICTA fusionerede i 2001 (Kilde: www.eicta.org).<br />
118
Forvaltningskoordination i Norden<br />
Den 30. oktober 1996 få måneder efter Direktivforslagets fremsættelse blev der afholdt et nordisk<br />
embedsmandsmøde i Helsinki om en mulig samordning af de nordiske holdninger. Repræsentanter fra<br />
EU-landende Danmark, Sverige og Finland samt EØS-landet Norge deltog i mødet, og senere sluttede<br />
Island sig også til. To yderligere møder blev afholdt inden Direktivet blev vedtaget, og samarbejdet<br />
udmundede i et ’Scandinavian proposal’, i forbindelse med spørgsmålet om sælgers afhjælpningsret.<br />
Det blev heri foreslået, at der skulle indføres et hierarki af afhjælpningsmåder, hvor køber i første<br />
omgang havde ret til at få afhjulpet en mangel, i anden omgang omlevering, og først hvis disse to<br />
muligheder ikke var tilstrækkelige, at køber så kunne få afslag i pris eller ophævelse af købsaftalen. Det<br />
skandinaviske forslag blev meget positivt modtaget i de europæiske producentorganisationer<br />
(Erhvervsrepræsentant 3; jf også Forbrugerrepræsentant 2), men hierarkiet blev ikke direkte indarbejdet<br />
i Direktivet, der dog indførte en form for afhjælpningsret for sælger.<br />
Det kan således konstateres, at den danske forvaltning parallelt med forhandlingerne med de øvrige<br />
medlemsstater i Rådet og i Rådets arbejdsgruppe forsøgte at skabe en fællesnordisk holdning til<br />
Direktivforslaget. Det lykkedes i hvert fald så langt, som at man kunne fremsætte et fælles forslag om<br />
enkelte bestemmelser. Denne nordiske koordination synes dog ikke at have foregået uden inddragelse af<br />
organisationerne. Eksempelvis betonede BFE overfor os, at de sammen med deres svenske<br />
søsterorganisation havde brugt mange kræfter på at få indført et sådan afhjælpningshierarki i det<br />
skandinaviske forslag (Allan Bugge, BFE).<br />
8.4 Købeloven – den danske implementeringsproces<br />
Forbrugerkøbsdirektivet blev som beskrevet ovenfor vedtaget den 25. maj 1999. Direktivet indeholdt en<br />
række civilretlige bestemmelser vedrørende mangler ved salgsgenstanden og markedsføringsretlige<br />
bestemmelser angående anvendelsen af skriftlige (handelsmæssige) garantier, og Direktivet skulle være<br />
gennemført i national ret senest 1. januar 2002. Den del af Forbrugerkøbsdirektivet, der omhandlede<br />
anvendelsen af skriftlige garantier blev hurtigt implementeret ved en revision af markedsføringsloven,<br />
som trådte i kraft 1. juli 1999 38 .<br />
8.4.1 Forberedelsen af betænkningen om gennemførelsen af forbrugerkøbsdirektivet<br />
Med henblik på implementeringen af Forbrugerkøbsdirektivets bestemmelser vedrørende mangler<br />
nedsatte Justitsministeriet i september 1999 en arbejdsgruppe med det formål at overveje de spørgsmål<br />
38 Lov nr. 342 af 2. juni 1999 om ændring af markedsføringsloven. Se også bilag 2. Da fokus i dette kapitel er på Købeloven vil<br />
denne del af implementeringen af Forbrugerkøbsdirektivet ikke blive analyseret her.<br />
119
om ændring af reglerne i Købeloven, som Direktivet gav anledning til, og udarbejde forslag til nye<br />
lovregler (Betænkning 1403: 6) 39 . Arbejdsgruppen var en lille juridisk ekspertgruppe uden<br />
repræsentation fra de centrale interesseorganisationer på forbrugerområdet. I arbejdsgruppens<br />
kommissorium blev det fremhævet, at den ville kunne foreslå andre ændringer af forbrugerkøbsreglerne<br />
end Direktivet nødvendiggjorde, men at en generel revision af Købeloven faldt uden for rammerne af<br />
arbejdet. Arbejdsgruppen skulle lægge til grund, at Direktivet ikke måtte medføre, at<br />
forbrugerbeskyttelsesniveauet i Danmark blev sænket (Betænkning 1403: 6).<br />
Arbejdsgruppen afholdt 15 møder i alt. Disse møder blev suppleret med 3 møder med en følgegruppe,<br />
der var blevet nedsat med et bredt udsnit af organisationer og myndigheder, der fik lejlighed til at<br />
kommentere og diskutere forskellige udkast fra arbejdsgruppen. Selve udformningen af betænkningen<br />
og lovudkastet foregik imidlertid i arbejdsgruppen uden organisationernes direkte deltagelse.<br />
Ifølge kontorchefen i Formueretskontoret var dette ikke en usædvanlig fremgangsmåde og skyldtes<br />
blandt andet kompleksiteten i direktivimplementeringen kombineret med implementeringsfristen per 1.<br />
januar 2002, der medførte et stort tidspres (Henrik Øe, JM). En organisationsrepræsentant fremhævede<br />
omvendt, at nedsættelsen af en lille arbejdsgruppe var usædvanlig, men skyldtes at en udvidet<br />
arbejdsgruppe ville have haft særdeles vanskeligt ved at nå til enighed på grund af de store<br />
holdningsforskelle blandt organisationerne. Man kunne derfor nemt have risikeret, at udvalgsarbejdet<br />
ville trække ud (Forbrugerrepræsentant 2). At denne fremgangsmåde var i det mindste en smule<br />
usædvanlig finder støtte i kommissorierne for de seneste 7 betænkninger fra Justitsministeriet 40 , hvor<br />
organisationerne blev inddraget i forberedelsen af de 5.<br />
På det første møde med følgegruppen var erhvervsorganisationerne skeptiske over for den<br />
omkostningsstigning for erhvervslivet, de forventede, at implementeringen ville medføre og især overfor<br />
udvidelsen af reklamationsfristen fra 1 til 2 år. Forbrugerrådet var på dette møde tilbageholdende. På<br />
grund af en række kritiske bemærkninger fra organisationerne på det andet møde mellem<br />
arbejdsgruppen og følgegruppen lod arbejdsgruppen en række påtænkte bestemmelser angående bl.a.<br />
bevisbyrden i garantitilfælde og reparationsudgifter udgå (Kallestrup 2004: 144f).<br />
39 Arbejdsgruppen var sammensat af professor Peter Møgelvang-Hansen (formand), højesteretsdommer Lene Pagter<br />
Kristensen fra Den Danske Dommerforening, advokat Stig Bigaard fra Advokatrådet og lovråd Lars Hjortnæs fra<br />
Justitsministeriet (Betænkning 1403).<br />
40 I forberedelsen af 5 af de seneste 7 betænkninger fra Justitsministeriet (Betænkning 1394, 1400, 1423, 1433 og 1440) deltog<br />
mellem 6 og 12 repræsentanter fra interesseorganisationer i de arbejdsgrupper, der udarbejdede betænkningerne. De to<br />
undtagelser var Betænkning 1412 om godtgørelse til efterladte, hvor der i arbejdsgruppen kun deltog 3 interesseorganisationer<br />
samt netop Betænkning 1403 om Forbrugerkøb.<br />
120
I slutningen af 1999 nedsattes endvidere en projektgruppe under Nordisk Ministerråd på initiativ af<br />
Forbrugerrådet til at belyse implementeringen af Direktivet i Norden. Både repræsentanter for<br />
myndigheder (eksempelvis Forbrugerstyrelsen) og forbrugerorganisationer sad med, og projektgruppen<br />
udsendte en udredning i september 2000 (Nordisk Ministerråd 2000). Udredningen blev efterfølgende<br />
inddraget i arbejdsgruppens drøftelser.<br />
Både Danmark, Sverige og Finland som EU-lande og Norge og Island som EØS-lande var forpligtet til<br />
at implementere Direktivet, og ved siden af arbejdet i arbejdsgruppen drøftede Justitsministeriet på en<br />
række møder med de øvrige nordiske lande implementeringen af Forbrugerkøbsdirektivet, hvilket kan<br />
ses som en videreførelse af den nordiske tradition for koordinering af købelovgivningen.<br />
8.4.2 Betænkning 1403 og høringsrunden<br />
I juni 2001 blev arbejdsgruppens betænkning med et samlet udkast til ændring af Købeloven afgivet.<br />
Lovudkastet indeholdt bl.a. en udvidelse af den absolutte reklamationsfrist fra 1 til 2 år både i<br />
forbindelse med forbruger- og handelskøb. Direktivet nødvendiggjorde kun en udvidelse i forbrugerkøb,<br />
men for at undgå den føromtalte ’reklamationsklemme’ blev det foreslået også at indføre 2 års-fristen<br />
uden for forbrugerkøb. Derudover indeholdt det indførelsen af den såkaldte ’formodningsregel’, hvor<br />
mangler ved en vare, der viser sig inden for 6 måneder efter købet, formodes at have foreligget ved<br />
købet.<br />
Betænkningen med lovudkastet blev sendt i høring den 6. juni 2001 blandt en meget bred kreds af<br />
organisationer og myndigheder. Langt de fleste af disse havde dog ingen bemærkninger (Høringsnotat<br />
af 2. oktober 2001; se også bilag 3). Overordnet kunne fronten mellem Forbrugerrådet på den ene side<br />
og erhvervsorganisationerne på den anden genfindes. Hvor Forbrugerrådet var positiv, men<br />
indtrængende ønskede yderligere reformer, var erhvervsorganisationerne negative eller meget forsigtigt<br />
positive og understregede, at det var afgørende, at man ikke gik længere, end hvad Direktivet gjorde<br />
nødvendigt. I forhold til en række konkrete bestemmelser eksisterede der dog forskellige opfattelser<br />
blandt erhvervsorganisationerne, navnlig i synet på udvidelsen af reklamationsfristen uden for<br />
forbrugerkøb, hvor DI, BFE og Handelskammeret var modstandere af denne bestemmelse, mens<br />
detailhandelsorganisationen DHS fandt den helt afgørende. (Høringsnotat af 2. oktober 2001).<br />
8.4.3 Lovforslaget og Folketingets behandling<br />
Den 3. oktober 2001 blev Forslag til lov om ændring af lov om køb (Revision af regler om forbrugerkøb<br />
mv.) fremsat i Folketinget af Justitsminister Frank Jensen (Lovforslag L26). I forhold til betænkningens<br />
121
lovudkast var der kun enkelte begrænsede præciseringer, som blandt andet var indført på baggrund af<br />
høringssvarene fra Forbrugerrådet og DHS.<br />
Ved Folketingets førstebehandling af L26 den 9. oktober kunne Justitsministeren afslutningsvist<br />
konstatere, at samtlige partier udtrykte opbakning til Lovforslaget. Venstrefløjen repræsenteret ved<br />
Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten ønskede dog at tage yderligere skridt i retning af højere<br />
forbrugerbeskyttelse, mens Venstre og de Konservative på den anden side betonede, at det var vigtigt, at<br />
Danmark ikke gik videre end Direktivet. En række partiers ordførere henviste i deres oplæg om<br />
Lovforslaget til interesseorganisationerne (Første behandling af lovforslag nr. L 26, Folketinget 2001-<br />
2002, 1. samling).<br />
Folketingets behandling blev imidlertid afbrudt, idet statsminister Poul Nyrup Rasmussen den 31.<br />
oktober 2001 udskrev folketingsvalg. Ved valget den 20. november 2001 mistede regeringen som<br />
bekendt sit parlamentariske flertal, og Anders Fogh Rasmussen kunne den 27. november præsentere sin<br />
nye VK-regering. Ny Justitsminister blev Lene Espersen fra de Konservative.<br />
Allerede den 5. december 2001 fremsatte Justitsministeren imidlertid Lovforslag L9, der på nær enkelte<br />
lovtekniske ændringer var en genfremsættelse af L26. Den vigtigste ændring var, at loven skulle træde i<br />
kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende og have virkning fra den 1. januar 2002. Denne<br />
bestemmelse ville indebære, at loven ville få tilbagevirkende kraft, idet Folketingets behandling af loven<br />
ikke kunne forventes afsluttet før engang i foråret 2002 (Lovforslag nr. L9 2001: 6).<br />
Kort efter den nye regerings tiltrædelse modtog den nye justitsminister en række breve fra forskellige<br />
erhvervsorganisationer 41 , som henvendte sig for at få Justitsministeren til at ændre Lovforslaget, så det i<br />
højere grad tog hensyn til erhvervslivets interesser. En række organisationer var også meget kritiske<br />
overfor at loven ville få tilbagevirkende kraft. En række organisationer udtrykte således håb om, at den<br />
nye (borgerlige) regering ville vise sig mere forstående overfor erhvervslivets bekymringer. Disse<br />
henvendelser medførte dog ingen ændringer i Lovforslaget.<br />
Under Folketingets 1. behandling var der igen bred opbakning til Lovforslaget, men Socialdemokratiet,<br />
nu i opposition, udtrykte dog et ønske om en mere generel revision af Købeloven.<br />
41 DI, DHS, Handelskammeret, Håndværksrådet, BFE, De Danske Bilimportører samt Dansk Textil Union (se<br />
Handelskammeret 28. november 2001; Håndværksrådet 30. november 2001; DI 3. december 2001; BFE og FEHA 6.<br />
december 2001; Dansk Textil Union 11. december 2001; samt Justitsministeriets besvarelser).<br />
122
Udvalgsbehandlingen af Lovforslaget i Retsudvalget blev delvis domineret af den offentlige debat udløst<br />
af Eternit-dommen, som havde givet fokus på reklamationsfristen for byggematerialer 42 . Denne debat<br />
resulterede således i et ændringsforslag fremsat af SF, der forlængede reklamationsretten for<br />
byggematerialer fra 5 til 10 år. På et tidspunkt tegnede der sig et flertal uden om regeringen for dette<br />
ændringsforslag, da Dansk Folkeparti indledningsvist støttede det. Ændringsforlaget medførte<br />
imidlertid en ihærdig indsats fra en række erhvervsorganisationer (DHS, DI, BYG, Danske<br />
Entreprenører), der vendte sig kraftigt mod udvidelsen (Besvarelse af spørgsmål nr. 21 og 23 af 26.<br />
februar 2002). Efterfølgende trak Dansk Folkeparti sin støtte til ændringsforslaget tilbage, men<br />
fremhævede ønsket om nedsættelsen af et udvalg til at undersøge spørgsmålet til bunds, hvilket<br />
regeringen gav sit tilsagn til (Fortsættelse af anden behandling af Lovforslag nr. L9).<br />
Under 2. behandlingen af Lovforslaget blev ændringsforslagene nedstemt, og ved 3. behandlingen i<br />
Folketinget den 16. april 2002 blev loven således vedtaget uden ændringer med et meget stort flertal.<br />
Alle partier stemte for med undtagelse af Enhedslisten, der stemte blankt.<br />
8.5 Analyse og vurdering af samspillet<br />
Det følgende afsnit indeholder en opsummerende analyse og vurdering af samspillet mellem forvaltning<br />
og organisationer i hele forløbet, fra Kommissionens Grønbog om forbrugsvaregarantier og eftersalgsservice<br />
udkom i november 1993 over forhandlingerne om Forbrugerkøbsdirektivet og frem til, at ændringerne i<br />
den danske Købelov blev endeligt vedtaget i april 2002. Analysen er struktureret i forhold til<br />
analysetypologiens tre variable medlemskab, interaktionsform samt grad af konsensus. Desuden vil<br />
organisationernes indflydelse samt forvaltningens og organisationernes europæiske aktiviteter blive<br />
vurderet. Forskelle og ligheder i inddragelsen i de forskellige faser vil blive diskuteret, og det vil samlet<br />
blive vurderet, hvilke konsekvenser europæiseringen har haft i forbindelse med denne del-case.<br />
8.5.1 Medlemskabet – hvem deltager?<br />
Hvilke organisationer, der deltager i løbet af processen varierer noget (se bilag 3). De helt centrale<br />
organisationer er dog Dansk Industri, Dansk Handel og Service, Handelskammeret og Forbrugerrådet.<br />
Disse organisationer deltager således i alle høringer, specialudvalgsmøder og møderne i følgegruppen<br />
gennem hele forløbet, så kontinuiteten i deltagelsen af visse kerneorganisationer er således betragtelig.<br />
Denne kerne af organisationer, der tilsyneladende ikke er til at komme uden om, består af nogle af de<br />
42 Højesteretsdommen i Eternit-sagen frifandt Dansk Eternit Fabrik A/S (DEF) for erstatningsansvar i forbindelse med to<br />
mangelfulde eternittage under henvisning til, at reklamationsfristen for byggematerialer på 5 år var overskredet (Dom afsagt af<br />
Højesteret 6. november 2001 i sag I 288/2000).<br />
123
største og mest ressourcerige organisationer i Danmark – både på forbrugerområdet og udenfor dette<br />
område.<br />
De nævnte organisationer er de eneste, der spiller en rolle i den indledende fase omkring Grønbogen 43 ,<br />
som ellers sendes i høring blandt en række yderligere organisationer. Adgangen til samspillet er således<br />
i princippet forholdsvis åben, men det er kun få store organisationer, der har benyttet sig af dette,<br />
hvorfor medlemskabet i denne fase må betegnes som eksklusivt.<br />
En række mere specialiserede branche- og erhvervsorganisationer kommer derudover på banen, da<br />
Kommissionens direktivforslag i den næste fase sendes i høring, og specialudvalgsproceduren<br />
efterfølgende iværksættes, og i resten af forløbet er det en relativt bred skare af organisationer, der<br />
deltager. Det varierer dog lidt, hvem der deltager fra denne bredere kreds. Det er således ikke et lukket<br />
forum, hvilket eksempelvis BFE’s sene inddragelse vidner om. BFE optrådte indledningsvis hverken på<br />
Justitsministeriets høringsliste eller deltog i Specialudvalget, men via et par henvendelser til ministeriet<br />
blev organisationen anerkendt som høringsberettiget og blev herefter fast inviteret med til<br />
Specialudvalgets møder (BFE 3. juni 1997; Referat af 6. august 1997). Man kan således komme med,<br />
hvis man har en klar interesse i sagen og opfattes som en relevant part. Specialudvalget må dog stadig<br />
betragtes som et forholdsvist eksklusivt forum, idet kun omkring 10 organisationer deltog her.<br />
I implementeringsfasen udvides medlemskabet yderligere til i alt omkring 20 organisationer, der deltog i<br />
følgegruppen og i høringsrunden, så medlemskabet må betegnes som relativt bredt i denne fase.<br />
Arbejdsgruppen, der stod for den konkrete udformning af lovudkastet, var derimod blottet for<br />
tilstedeværelsen af organisationer 44 .<br />
Der synes således at være en tendens til, at jo tættere på den normale danske lovgivningspraksis man<br />
kommer, jo flere organisationer deltager i samspillet (se bilag 3). I den indledende høringsrunde<br />
omkring Grønbogen deltog 5 organisationer, mens omkring 10 organisationer deltog i<br />
specialudvalgsmøderne. Høringsrunderne i forbindelse med Direktivforslaget havde deltagelse af 13 og<br />
14 organisationer, mens der i arbejdsgruppen og følgegruppen under implementeringen af Direktivet i<br />
alt sad repræsentanter for 20 organisationer. I den efterfølgende høring af betænkningen deltog<br />
imidlertid kun 11 organisationer, men dette lave tal skyldes højst sandsynligt, at en række øvrige<br />
43 Arbejderbevægelsens Erhvervsråd deltager dog også om end ganske perifert i denne fase. Siden hen spiller denne<br />
organisation endvidere kun en marginal rolle i forløbet.<br />
44 Blandt de 4 deltagere i arbejdsgruppen befandt der sig godt nok en repræsentant for både Dommerforeningen og<br />
Advokatrådet, men begge havde sæde i udvalget i kraft af deres juridiske ekspertise snarere end deres repræsentativitet i<br />
forhold til væsentlige samfundsmæssige interesser.<br />
124
organisationer var blevet hørt i forbindelse med udarbejdelsen af betænkningen og derfor ikke havde<br />
yderligere kommentarer.<br />
Det er interessant, at så få organisationer deltager i forbindelse med Grønbogen, som i høj grad<br />
udstikker kursen for det efterfølgende direktivforslag. Hvorvidt organisationernes begrænsede interesse<br />
skyldes, at de ikke har øje for denne tidlige fase, mangel på ressourcer eller andet kan dog ikke nøjere<br />
vurderes. En årsag til, at antallet af deltagere stiger efter fremsættelsen af Direktivforslaget, kunne dog<br />
være, at Direktivforslaget er mere konkret end Grønbogen og dermed kan være lettere at tage stilling til.<br />
De centrale aktører fra forvaltningssiden er først og fremmest Formueretskontoret i Justitsministeriet,<br />
Forbrugerstyrelsen under Erhvervsministeriet samt Justitsministeren og Erhvervsministeren. Det er i<br />
den forbindelse værd at bemærke, at pga. den historisk betingede ressortfordeling mellem<br />
Erhvervsministeriet og Justitsministeriet er det Justitsministeriet, der forbereder og forhandler sagen i<br />
arbejdsgruppen under Rådet, mens det er Erhvervsministeren, der forhandler på rådsmøderne, dog<br />
bistået af Formueretskontoret.<br />
8.5.2 Interaktionsformen – hvordan foregår inddragelsen?<br />
Ligesom medlemskabet så ændrer interaktionsformen sig også gennem forløbet. En rød tråd er dog<br />
skriftlig høring, som benyttes i alle tre faser i forløbet. Det synes således at være en fast praksis at sende<br />
alle betydelige forslag i bred høring. Dette gjaldt således både Grønbogen, to versioner af<br />
Direktivforslaget og den danske betænkning med lovudkastet. I fasen omkring Grønbogen er skriftlig<br />
høring den eneste form for inddragelse af organisationerne 45 , hvilket må betegnes som en forholdsvis løs<br />
og ikke-forpligtende interaktionsform. Høringer suppleres i de to efterfølgende faser med formel<br />
repræsentation af organisationerne i hhv. Specialudvalget under EU-forhandlingerne og følgegruppen<br />
under den danske lovforberedelse.<br />
I forbindelse med forhandlingerne om Direktivforslaget finder der derudover en række brevvekslinger og<br />
bilaterale møder sted mellem forvaltningen og interesseorganisationer 46 . I denne fase er<br />
interaktionsformen således væsentlig tættere og mere forpligtende for både organisationer og forvaltning<br />
navnlig i kraft af organisationernes formelle repræsentation i Specialudvalget. Der er også tale om langt<br />
flere kontakter af forskellig art mellem forvaltning og organisationer end i forbindelse med Grønbogen.<br />
45 I arkivmaterialet er der ingen tegn på, at der i denne fase er blevet afholdt specialudvalgsmøder eller andre møder mellem<br />
organisationer og forvaltningen med grønbogen på dagsordenen, men det kan naturligvis ikke udelukkes, at organisationerne<br />
og forvaltningen i anden sammenhæng kan have drøftet grønbogen uformelt, fx på et specialudvalgsmøde med en anden<br />
dagsorden.<br />
46 Bl.a. orienterede en repræsentant for Justitsministeriet Handelskammeret om Direktivforslaget, og BFE holdt et møde med<br />
Justitsministeriet, hvor det redegjorde for sin holdning til forslaget (Handelskammeret 22. oktober 1996; Referat af 6. august<br />
1997).<br />
125
Under den afsluttende implementeringsproces i Danmark forekom også flere brevvekslinger. I denne fase<br />
var organisationerne formelt repræsenteret via følgegruppen, men organisationerne blev ikke inddraget<br />
direkte i udformningen af betænkningen og Lovforslaget. De juridiske aspekter og tidspresset blev<br />
vægtet højere end at inddrage organisationerne tæt. Forvaltningen holdt således organisationerne på<br />
lidt større afstand af strategiske årsager. Både inddragelsen i følgegruppen og den efterfølgende brede<br />
høring må således betegnes som relativt løse og uforpligtende interaktionsformer.<br />
Den tætteste dialog mellem forvaltningen og organisationerne synes således at finde sted i forbindelse<br />
med forhandlingerne om Direktivforslaget, hvor Danmarks holdning til Direktivforslaget og dets<br />
enkelte bestemmelser drøftes intenst i Specialudvalget og via en række andre kontakter. Her er tale om<br />
en forholdsvis tæt og forpligtende interaktion, mens interaktionsformen i forbindelse med Grønbogen er<br />
mere uforpligtende, og interaktionen i forbindelse med implementeringen også er mere løs og<br />
uforpligtende, men i denne fase findes dog i modsætning til ved Grønbogen en formel repræsentation af<br />
organisationerne.<br />
8.5.3 Graden af konsensus – uenighed og konflikter<br />
Der er ingen tvivl om, at der eksisterede store holdningsforskelle mellem Forbrugerrådet på den ene<br />
side og erhvervsorganisationerne på den anden side i forbindelse med alle tre faser af forløbet. Under<br />
høringsrunden ved Grønbogen kom uenighederne meget tydeligt til udtryk, men på trods af disse helt<br />
modsatrettede indstillinger kunne organisationerne under forhandlingerne i den efterfølgende fase<br />
mødes om at tage afstand fra Direktivforslaget. Der var imidlertid meget forskellige årsager til<br />
organisationernes fælles modstand, så nogen grundlæggende konsensus kunne man ikke tale om. At<br />
dette var tilfældet blev tydeligt under implementeringsfasen, hvor uenighederne igen trådte tydeligt frem.<br />
Udfaldsrummet for uenigheden var imidlertid begrænset som følge af, at Direktivet var en realitet og<br />
skulle vedtages, så uenighederne drejede sig primært om detailspørgsmål i forbindelse med enkelte<br />
bestemmelser og om, hvorvidt Danmark skulle gå længere end Direktivet (Forbrugerrådet) eller ej<br />
(erhvervsorganisationerne).<br />
Det er vanskeligt at vurdere ud fra arkivmaterialet, hvorvidt der blandt deltagerne i samspillet eksisterer<br />
enighed om grundlæggende spilleregler, men nogen enighed mellem forbruger- og erhvervssiden om<br />
grundlæggende problemer synes ikke at eksistere i løbet af processen. I perioden efter lovens vedtagelse<br />
er der dog tegn på en vis forståelse mellem forbrugersiden og detailhandlen om at ville have loven til at<br />
fungere hensigtsmæssigt i praksis (jf. FBR og DHS 16. september 2004).<br />
126
8.5.4 Indflydelsen – hvem får sat sine fingeraftryk?<br />
At bedømme organisationernes indflydelse ud fra en række ministerielle notater og indstillinger,<br />
mødereferater samt høringssvar fra organisationer er vanskeligt og kan kun foretages med visse<br />
forbehold. På baggrund af det foreliggende materiale synes der dog at kunne afdækkes en udvikling i<br />
organisationernes indflydelse i løbet af processen. Organisationernes høringssvar i forbindelse med<br />
Grønbogen synes således at være blevet tillagt en vis vægt i Justitsministeriets forsigtige udtalelse til<br />
Kommissionen om Grønbogen, hvilket understreges i det tidligere nævnte citat, hvor det henvises til, at<br />
en nærmere stillingtagen ikke kan foretages, før man grundigt har konsulteret organisationerne.<br />
Samtidig synes ministeriet at have forsøgt at balancere mellem erhvervs- og forbrugersidens holdninger.<br />
I fasen omkring forhandlingerne om Direktivforslaget blev organisationerne inddraget tæt i drøftelserne,<br />
og det er tydeligt, at deres holdninger, og især deres samlede modstand mod Direktivet er blevet tillagt<br />
betydelig vægt. Som nævnt henviser Danmark i sin udtalelse på rådsmødet den 23. april direkte til<br />
organisationernes modstand som en væsentlig begrundelse for, at Danmark må stemme nej 47 . Med<br />
hensyn til erhvervssidens indflydelse overfor forbrugersidens var indstillingen fra Justitsministeriet efter<br />
den anden høringsrunde som nævnt afbalanceret mellem hensyn til begge de to sider, men<br />
Justitsministeriet arbejdede dog generelt for, at afhjælpningsretten skulle kunne videreføres og for at<br />
formodningsreglen skulle udgå, hvilket var to klare mærkesager for erhvervslivet. Justitsministeriets<br />
endelige stillingtagen til Rådets vedtagelse af den fælles holdning var i den forbindelse ’nem’, idet både<br />
forbrugerne og erhvervene afviste Direktivforslaget – på den måde kunne ministeriet imødekomme<br />
begge sider ved at stemme nej. Danmarks afvisning af Direktivforslaget kan dog ikke udelukkende ses<br />
begrundet i organisationernes holdninger. Der er ikke tvivl om, at der i forvaltningen og blandt<br />
forskellige danske domstole herskede en skepsis overfor de forholdsvis store ændringer i den danske<br />
Købelov, der ville blive nødvendige for at implementere Direktivforslaget (Notat af 3. april 1998).<br />
I implementeringsfasen synes organisationernes indflydelse imidlertid mere begrænset. Organisationerne<br />
inddrages ikke direkte i den egentlige lovforberedelse, og deres bemærkninger på følgegruppens møder,<br />
i høringssvarene og i direkte henvendelser til forvaltningen får kun begrænset betydning i kraft af<br />
mindre ændringer og præciseringer. Erhvervsorganisationernes indtrængende henvendelser i<br />
forbindelse med Retsudvalgets ændringsforslag vedrørende byggematerialer synes dog at have gjort et<br />
indtryk – i det mindste på enkelte folketingspolitikere. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at<br />
hverken forvaltningen eller regeringen støttede ændringsforslaget. Man kan derfor ikke slutte, at disse<br />
47 Dette kan naturligvis blot være en mere ’taktisk’ begrundelse, der skal retfærdiggøre Danmarks nej til Direktivforslaget, men<br />
alene det, at organisationernes holdninger bruges som et væsentligt argument tyder på en hvis imødekommenhed fra<br />
forvaltningens side. Denne tolkning understøttes desuden af udtalelsen på det sidste specialudvalgsmøde fra DAF, der roser<br />
Justitsministeriets åbenhed overfor organisationerne i forløbet.<br />
127
henvendelser påvirkede forvaltningen, men de gav på den anden side forvaltningen en række gode<br />
argumenter i forhold til at afvise ændringsforslaget. Organisationernes forholdsvist begrænsede<br />
indflydelse i denne fase må primært tillægges den måde man fra Justitsministeriets side valgte at<br />
implementere Direktivet på – via en juridisk ekspertudvalgsbehandling.<br />
Det kan således konstateres, at det er i de første to faser af forløbet, at der er flest muligheder for at<br />
påvirke forvaltningen, hvilket er interessant i og med, at det også er i disse faser, at færrest<br />
organisationer deltager. Det er også i de første faser, at den største udvikling i indholdet af forslaget<br />
finder sted – fra Grønbogen til Direktivforslaget, og fra forslaget til det vedtagne direktiv.<br />
8.5.5 Europæiske aktiviteter<br />
Både forvaltningen og flere af organisationerne deltager i løbet af processen i en række europæiske<br />
sammenhænge. Forvaltningen deltager i forbindelse med Grønbogen i flere rådsmøder og sender en<br />
udtalelse til Kommissionen. Efterfølgende deltager forvaltningen i en række rådsmøder,<br />
rådsarbejdsgruppemøder og møder i COREPER 48 i forbindelse med forhandlingerne om<br />
Direktivforslaget, og sideløbende holder forvaltningen en række koordinerende møder med de øvrige<br />
nordiske lande. I implementeringsfasen fortsættes disse nordiske møder, og forvaltningen deltager i et<br />
enkelt møde med Kommissionen vedrørende status for medlemsstaternes implementering af Direktivet.<br />
I fasen omkring Grønbogen har i hvert fald Handelskammeret og DI, men formentlig også<br />
Forbrugerrådet europæiske kontakter. Under de efterfølgende forhandlinger i EU har Forbrugerrådet,<br />
DHS og BFE betydelige europæiske aktiviteter. DI har højst sandsynligt også, men dette kan ikke<br />
dokumenteres ud fra forvaltningens arkiver. I forbindelse med implementeringen nedsætter<br />
Forbrugerrådet i regi af Nordisk Råd en projektgruppe, der afgiver en udredning, der siden hen indgår i<br />
betænknings-arbejdsgruppens overvejelser.<br />
Det er således under forhandlingerne i EU, at både forvaltningen og organisationerne har langt de fleste<br />
europæiske kontakter og aktiviteter. Færrest europæiske aktiviteter foregår – måske ikke overraskende –<br />
i den danske implementeringsfase.<br />
48 COREPER (Comité des Représentants Permanents – De Faste Repræsentanters Komité) er opdelt i to komiteer, som er<br />
sammensat af medlemslandenes faste repræsentanter (ambassadører). I COREPER II sidder cheferne for de faste<br />
repræsentationer i Bruxelles, her forberedes møder i Rådet for udenrigsministre. I COREPER I sidder stedfortræderne, her<br />
forberedes de mere tekniske aspekter af lovgivningsprocessen (www.eu-oplysningen.dk).<br />
128
Tabel 8.1 Inddragelsen af organisationerne i hele forløbet fra Grønbog til Lov<br />
Grønbogen<br />
(1993-1995)<br />
Medlemskab: - Eksklusivt -<br />
Kun de store centrale<br />
organisationer på<br />
forbrugerområdet: DI, DHS,<br />
FBR (AE) og<br />
Handelskammeret<br />
I princippet åben adgang,<br />
men få organisationer<br />
benytter sig af det<br />
Interaktionsform: - Forholdsvis løs og<br />
uforpligtende -<br />
Grad af konsensus:<br />
Indflydelse:<br />
Europæiske aktiviteter:<br />
Organisationerne:<br />
Forvaltningen:<br />
Skriftlig høring, ingen formel<br />
repræsentation<br />
Store interesseforskelle<br />
mellem Forbrugerrådet og<br />
erhvervsorganisationerne<br />
- Middel -<br />
Hensyn til organisationerne<br />
indarbejdet i Danmarks<br />
forsigtige positive udtalelse<br />
om Grønbogen<br />
Handelskammeret og DI har<br />
i hvert fald europæiske<br />
kontakter i denne fase og<br />
formentlig også FBR<br />
Rådsmøder, udtalelse til<br />
Kommissionen<br />
Forbrugerkøbsdirektivet<br />
(1996-1999)<br />
- Forholdsvist bredt -<br />
De centrale organisationers<br />
tilstedeværelse suppleret med<br />
flere mere branchespecifikke<br />
erhvervsorganisationer.<br />
Omkring 10 organisationer<br />
deltager i Specialudvalget.<br />
Desuden direkte og indirekte<br />
inddragelse af<br />
euroorganisationer<br />
- Forholdsvis tæt og<br />
forpligtende -<br />
Skriftlig høring, formel<br />
repræsentation via<br />
specialudvalg samt bilaterale<br />
møder og brevvekslinger<br />
Efterhånden modstand mod<br />
Direktivforslaget fra både<br />
erhverv og forbrugere, dog<br />
ud fra delvis modsatrettede<br />
bevæggrunde<br />
- Forholdsvis stor -<br />
Organisationerne taget med<br />
på råd og deres holdninger<br />
tillagt betydelig vægt i<br />
forhandlingerne<br />
FBR, DHS og BFE har<br />
betydelige europæiske<br />
aktiviteter. DI formentlig<br />
også, men kan ikke<br />
dokumenteres<br />
Rådet, rådsarbejdsgrupper,<br />
nordisk koordination<br />
Købeloven<br />
(1999-2002)<br />
- Bredt -<br />
Bred inddragelse i<br />
følgegruppen ifm.<br />
betænkningsudarbejdelsen<br />
(20 organisationer), men<br />
ingen direkte inddragelse i<br />
arbejdsgruppen<br />
Bred høring af<br />
betænkningen, men relativt<br />
få høringssvar<br />
- Forholdsvis løs og<br />
uforpligtende -<br />
Skriftlig høring, formel, men<br />
løs repræsentation i<br />
følgegruppen, brevveksling<br />
ml. JM og<br />
erhvervsorganisationer samt<br />
indirekte inddragelse via<br />
spørgsmål fra Folketinget<br />
Klare uenigheder mellem<br />
erhvervs- og forbruger-<br />
organisationerne, men inden<br />
for den af Direktivet<br />
udstukne ramme<br />
- Forholdsvis begrænset -<br />
Organisationernes<br />
bemærkninger, høringssvar<br />
og henvendelser resulterer<br />
kun i mindre ændringer og<br />
præciseringer<br />
FBR i nordisk projektgruppe,<br />
der afgiver en udredning, der<br />
indgår i arbejdsgruppens<br />
overvejelser<br />
Nordiske drøftelser<br />
8.6 Del-konklusion – europæiseringens betydning i forbindelse med Købeloven<br />
I denne del-konklusion vil vi samlet vurdere samspillet i forbindelse med Købeloven med særligt fokus<br />
på europæiseringens betydning.<br />
Analysen af beslutningsprocesserne i forbindelse med Købeloven har vist, at de største<br />
indholdsændringer i de forskellige forslag forekommer i de tidlige faser af forløbet under<br />
forhandlingerne i EU. Det er også i disse faser, at interaktionsformen i samspillet er tættest og<br />
indflydelsesmulighederne for organisationerne er størst. Dette er interessant, idet det samtidig også er<br />
129
her, færrest organisationer deltager – herunder specielt en kerne af fire store organisationer (DI, DHS,<br />
Forbrugerrådet og Handelskammeret). Disse fire kerneorganisationer deltager desuden fast under hele<br />
forløbet fra grønbog til lov, mens en række øvrige organisationer deltager med varierende intensitet.<br />
Samspillet mellem forvaltningen og organisationerne kan derfor siges at ligge tæt på idealtypen det<br />
korporative politikfællesskab på kontinuumet mellem dette og det pluralistiske emne-netværk, som blev<br />
opstillet i analysetypologien i kapitel 3 (se tabel 3.3). En stabil, tæt og forpligtende inddragelse af få,<br />
stærke organisationer kan således genfindes i dette forløb, mens en række øvrige organisationer befinder<br />
sig i periferien. Denne pointe, der blev fremhævet i interviewanalysen i kapitel 7, bekræftes således i<br />
denne del-case.<br />
Placeringen af samspillet nær det korporative politikfællesskab er dog ikke helt uproblematisk. To<br />
forhold synes at trække det lidt i retning af det pluralistiske emne-netværk. For det første er adgangen til<br />
samspillet ikke lukket. Både Grønbogen og Direktivforslaget blev sendt i brede høringer, og<br />
Specialudvalget var heller ikke et aflukket forum. Det var således muligt for organisationer at blive<br />
inddraget her, hvis de havde en væsentlig interesse i sagen. Flere organisationer havde derfor i<br />
princippet muligheden for at deltage, men udnyttede den ikke. For det andet er det primært i<br />
forbindelse med de europæiske forhandlinger om Direktivforslaget, at organisationerne inddrages tæt<br />
og forpligtende, mens inddragelsen i implementeringsfasen er betydeligt mindre tæt. I denne fase deltog<br />
desuden en bredere kreds af organisationer.<br />
Det er samtidig også de fire nævnte kerneorganisationer, der er mest aktive i forhold til andre<br />
europæiske institutioner og organisationer. Enkelte af de andre organisationer (navnlig BFE) har dog<br />
tydeligvis også europæiske aktiviteter. Beslutningsprocesserne i forbindelse med Forbrugerkøbsdirektivet<br />
synes således at have favoriseret de store, ressourcerige organisationer i forhold til mindre<br />
organisationer, der muligvis ikke har ressourcerne til at have europæiske aktiviteter og til at deltage i de<br />
tidlige faser i samspillet med forvaltningen, der jo også kræver kendskab til den europæiske dagsorden.<br />
Til gengæld vurderer vi, at den måde, Direktivet blev implementeret på, styrkede forvaltningen vis-a-vis<br />
alle organisationerne. Kravet om implementering inden for en relativt kort tidsfrist og<br />
implementeringens kompleksitet kombineret med udsigten til store holdningsforskelle mellem<br />
organisationerne på området fik som nævnt Justitsministeriet til at nedsætte en lille juridisk<br />
arbejdsgruppe til at udarbejde det danske lovudkast. Denne fremgangsmåde medførte, at<br />
organisationerne af strategiske årsager blev holdt på afstand, og at deres direkte indflydelse på<br />
lovudkastet blev begrænset. Fremgangsmåden udsprang ikke direkte af Direktivet, men den var blandt<br />
130
andet en følge af implementeringsfristen. Det var således også dette ydre pres for implementering, der<br />
forårsagede, at Loven blev vedtaget med tilbagevirkende kraft, da lovgivningsprocessen blev forsinket af<br />
det mellemkommende folketingsvalg. Love med tilbagevirkende kraft er et særsyn i dansk<br />
lovgivningspraksis, og en række organisationer protesterede da også imod dette.<br />
At de danske og europæiske beslutningsprocesser er forbundne understreges endvidere af denne del-case.<br />
Som det blev beskrevet i afsnit 8.1 blev en dansk revision af købelovgivningen udskudt eller udelukket<br />
flere gange med henvisning til kommende eller igangværende EU-initiativer på området. Reformen<br />
kom først, da Direktivet var vedtaget og skulle implementeres. EU’s beslutningsproces havde således en<br />
stor betydning for den danske politiske dagsorden.<br />
I forhold til diskussionen vedrørende europæiseringsmekanismer i kapitel 6 kan flere punkter anføres.<br />
Forbrugerkøbsdirektivet var for det første i sig selv et eksempel på positiv integration, da det indeholdt en<br />
fælleseuropæisk lovgivningsmodel, der skulle implementeres i medlemsstaterne. Analysen af<br />
købelovscasen underbygger for det andet udsagnet om, at det er vigtigt at være på banen så tidligt som<br />
muligt i processen. Det er i de tidlige faser under forhandlingerne i EU, at de største ændringer i<br />
Kommissionens oplæg sker, og samtidig er det også i disse faser, at den danske forvaltning inddrager<br />
organisationerne tættest og giver dem mest indflydelse. Incitamentet til tidlig indgriben bekræftes således.<br />
Endelig er det også tydeligt, at Danmark under forhandlingerne i EU har måttet foretage en skarp<br />
prioritering af sin indsats. Danmark kæmpede således for ganske få mærkesager, navnlig<br />
afhjælpningsretten, som det stort set lykkedes at få indføjet. Danmarks mere generelle kritik af, at<br />
forslaget var usikkert og ugennemarbejdet vandt derimod ikke gehør blandt de øvrige medlemslande,<br />
som vedtog det uden Danmarks opbakning.<br />
Analysen af forløbet i forbindelse med Forbrugerkøbsdirektivets vedtagelse og implementering har altså<br />
understøttet betydningen af en række af de europæiseringsmekanismer, der blev identificeret i kapitel 6,<br />
og underbygget nogle af de konsekvenser af europæiseringen, der blev påvist i kapitel 7. Om disse<br />
resultater er enestående for processen omkring Købeloven, eller om de empirisk kan underbygges<br />
yderligere, vil blive undersøgt i det næste kapitel, som er en analyse af forløbet, der ledte frem til<br />
vedtagelsen af Forbudsloven i år 2001.<br />
131
KAPITEL 9<br />
Forbudsdirektivet og Forbudsloven<br />
Den 15. december 2000 vedtog Folketinget Lov om forbud til beskyttelse af forbrugernes interesser<br />
(Forbudsloven). Det var en helt ny lov, som var resultatet af Danmarks implementering af EU’s<br />
Forbudsdirektiv (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om søgsmål med påstand om forbud på<br />
området beskyttelse af forbrugernes interesser). Dette direktiv havde sine tidligste rødder i Sutherlandrapporten<br />
fra 1992 49 , der påpegede behovet for at koordinere anvendelsen af EF-reglerne i<br />
medlemsstaterne for at kunne øge effektiviteten i beskyttelsen af forbrugernes rettigheder (Sutherland<br />
1992; Kommissionen 1996b: 2). Denne rapport blev i slutningen af 1993 fulgt op af en grønbog fra<br />
Kommissionen, der omhandlede forbrugernes klagemuligheder og bilæggelse af tvister inden for Det<br />
Indre Marked. Grønbogen resulterede i et direktivforslag, der blev endeligt vedtaget af Rådet den 23.<br />
april 1998. Direktivet skulle være implementeret i national ret senest 1. januar 2001. Processen fra<br />
Grønbogens afgivelse til den danske lovs vedtagelse i Folketinget varede således 7 år. Efter dens<br />
vedtagelse i Danmark var den konkrete udmøntning af Loven dog også genstand for en række<br />
forhandlinger.<br />
Figur 9.1 Forbudsloven fra EU-grønbog til dansk lov<br />
1992<br />
Sutherlandrapporten<br />
10.12 1993<br />
Kommissionen<br />
fremlægger<br />
Grønbogen<br />
Grønbogen i<br />
skriftlig høring<br />
og behandles i<br />
specialudvalg<br />
24.1 1996<br />
Kommissionen<br />
fremlægger<br />
Direktivforslaget <br />
Direktivforslaget<br />
i skriftlig<br />
høring og<br />
behandles i<br />
specialudvalg<br />
23.4 1998<br />
Rådet<br />
vedtager<br />
Direktivet<br />
Lovudkast i<br />
skriftlig høring<br />
4.10.2000<br />
Lovforslaget<br />
fremsættes i<br />
Folketinget<br />
15.12 2000<br />
Forbudsloven<br />
endeligt vedtaget i<br />
Folketinget<br />
Forbrugerrådet<br />
overvejes som<br />
søgsmålskompetent<br />
organisation<br />
13.6.2001<br />
De danske<br />
søgsmålskompetente<br />
myndigheder udpeges<br />
Vigtige<br />
skæringspunkter<br />
i<br />
forløbet<br />
Inddragelse af<br />
interesseorganisationer<br />
i Danmark<br />
49 Rapporten Det indre marked efter 1992: nye udfordringer (Sutherland 1992), kendt som Sutherland-rapporten, gennemgik en<br />
række problemer, der skulle løses for at sikre en retfærdig og effektiv anvendelse af EF-reglerne. Rapporten understregede<br />
særligt behovet for en mere effektiv håndhævelse af forbrugernes rettigheder.<br />
132
I dette kapitel beskrives først kort problemet, som Direktivet skulle løse – overtrædelser af<br />
forbrugerbeskyttende regulering i forbindelse med grænseoverskridende handel. Den følgende analyse<br />
er ligesom i kapitel 8 om Købeloven opdelt i de tre faser: Den tidlige fase fra Grønbogens afgivelse og<br />
frem til Direktivforslagets fremsættelse 50 , den europæiske og danske beslutningsproces fra<br />
Direktivforslagets fremsættelse til dets endelige vedtagelse, og endelig den danske<br />
implementeringsproces. Derefter foretages en opsummerende analyse og vurdering af samspillet<br />
mellem organisationer og forvaltning igennem hele forløbet, struktureret ud fra variablene medlemskab,<br />
interaktionsform og grad af konsensus. Herudover vil organisationernes indflydelse og både forvaltningens<br />
og organisationernes europæiske aktiviteter blive analyseret. Herefter vil det blive vurderet, hvilke<br />
konsekvenser europæiseringen har for samspillet i forbindelse med denne anden del-case. Kapitlet<br />
afsluttes med en sammenlignende analyse af europæiseringens betydning for samspillet i de to delcases.<br />
I denne analyse vil resultaterne fra kapitel 6 og 7 også blive inddraget.<br />
9.1 Baggrunden for Forbudsdirektivet<br />
Frem til begyndelsen af 1990’erne havde EU vedtaget en række forbrugerbeskyttende direktiver (jf.<br />
bilag 2 og 5). Effektiviteten af disse regulerende foranstaltninger var imidlertid begrænset ved, at de var<br />
blevet implementeret i tråd med de enkelte medlemslandes forskellige retstraditioner. Dette havde<br />
forårsaget, at der var opstået smuthuller i reguleringen mellem medlemslandene, der kunne udnyttes af<br />
uetiske virksomheder. Et særligt problem i forbindelse hermed var, at virksomheder kunne omgå de<br />
forbrugerbeskyttende direktiver ved at etablere sig i ét land og markedsføre sig i et andet land. Det<br />
kunne være særdeles vanskeligt at få bragt sådanne grænseoverskridende lovovertrædelser til ophør,<br />
hvilket var hovedbaggrunden for de initiativer, der endte med at resultere i Forbudsdirektivet. Formålet<br />
med dette direktiv var netop at skabe hjemmel for, at der hurtigt ville kunne nedlægges forbud ved de<br />
nationale domstole mod sådanne overtrædelser.<br />
9.2 Grønbogen – processen frem til et direktivforslag<br />
Den 10. december 1993 afgav Kommissionen Grønbog om forbrugernes klagemuligheder og om bilæggelse af<br />
tvister på forbrugerområdet inden for enhedsmarkedet (Kommissionen 1993c), hvis formål var at åbne en<br />
debat om problemerne for forbrugerne ved grænseoverskridende handel. Grønbogen pegede bl.a. på<br />
problemerne ved uetisk, grænseoverskridende markedsføring og gennemgik en række muligheder for at<br />
skabe en mere effektiv og forenklet sagsbehandling ved domstole, administrative myndigheder og<br />
50<br />
Denne del vil dog være mere kortfattet end i kapitel 8, da arkivmaterialet her ikke er ligeså rigt som i forbindelse med<br />
Købeloven.<br />
133
interesseorganisationer i de enkelte medlemsstater. I fokus var dog navnlig en drøftelse af, hvordan man<br />
kunne muliggøre grænseoverskridende søgsmål med påstand om forbud mod ulovlige<br />
grænseoverskridende aktiviteter. Det vil sige, at gøre det muligt at rejse sager og få nedlagt forbud mod<br />
sådanne aktiviteter udgået fra et andet land.<br />
9.2.1 Den danske høringsproces og forhandlingerne i EU 51<br />
Grønbogen blev sendt i en bred dansk høring i begyndelsen af 1994, og den blev ligeledes behandlet i<br />
Specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse. Forbrugerrådet, Dansk Industri, Dansk Handel og<br />
Service samt Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, igen en ganske snæver kreds 52 , deltog både i den<br />
skriftlige høring og i drøftelserne i Specialudvalget, og disse organisationer gav udtryk for en generelt<br />
positiv holdning til Grønbogen og dens forslag og en bred tilslutning til at forøge samarbejdet mellem<br />
medlemsstaternes myndigheder på dette område (Notat af 23. november 1994).<br />
Under de efterfølgende drøftelser i EU om Grønbogen viste der sig hurtigt opbakning til et forslag fra<br />
Kommissionen om at tillade gensidig søgsmålsadgang for forbrugerorganisationer, dvs. at hvis en dansk<br />
virksomhed foretog ulovlig markedsføring rettet mod fx belgiske forbrugere, så skulle belgiske<br />
forbrugerorganisationer kunne tillægges søgsmålsadgang i Danmark – og omvendt (Kommenteret<br />
dagsorden af 8. december 1994). Det franske formandskab udsendte i forlængelse heraf i starten af 1995<br />
et memorandum, der foreslog en gensidig anerkendelse af forbrugerorganisationer til at varetage<br />
kollektive forbrugerinteresser og søgsmål.<br />
Den danske holdning i denne indledende fase var generelt positiv overfor Grønbogen, men man<br />
ønskede en nærmere afklaring af en række spørgsmål. Desuden var Danmark skeptisk overfor for at<br />
give forbrugerorganisationerne søgsmålskompetence og ønskede i stedet en styrkelse af samarbejdet<br />
mellem medlemsstaternes myndigheder på området (Talepunkter 23. marts 1995).<br />
9.3 Forbudsdirektivet – den europæiske beslutningsproces<br />
Den 24. januar 1996 fremsatte Kommissionen Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om<br />
søgsmål med nedlæggelse af påstand om forbud inden for området beskyttelse af forbrugernes interesser<br />
(Kommissionen 1996b). Direktivforslaget havde et mere snævert sigte end Grønbogen. Det havde til<br />
51 Den forholdsvis summariske behandling af høringsprocessen i denne del af forløbet skyldes, at der i Forbrugerstyrelsens<br />
arkivmateriale ikke fandtes specialudvalgsreferater eller høringssvar fra denne fase. Analysen er derfor i dette afsnit baseret på<br />
oplysningerne i diverse notater til Folketingets Europaudvalg (Notat af 23. november 1994; Notat af 1. marts 1995).<br />
52 Det er således kun disse organisationers bemærkninger og høringssvar, som forvaltningen henviser til i de forskellige notater<br />
fra denne fase. Dette udelukker naturligvis ikke, at andre organisationer kan have deltaget i eksempelvis specialudvalgsmødet,<br />
men det er kun disse 4 organisationer, forvaltningen nævner.<br />
134
formål at koordinere medlemsstaternes lovgivning, så der ville kunne nedlægges forbud mod<br />
grænseoverskridende handlinger, der ville skade forbrugernes interesser, og som stred mod en række<br />
forbrugerbeskyttende direktiver. Disse direktiver fremgik af et bilag til forslaget 53 . Forslaget pålagde<br />
medlemsstaterne at udpege en domstol eller myndighed med kompetence til at træffe afgørelse og<br />
nedlægge forbud i en sag indbragt af en søgsmålskompetent myndighed eller organisation. Derudover<br />
skulle medlemsstaterne udarbejde en liste over én eller flere myndigheder eller organisationer, der<br />
havde til opgave eller som formål at beskytte forbrugernes interesser eller varetage konkurrencemæssige<br />
interesser. Myndighederne/organisationerne på denne liste skulle af de øvrige medlemsstater ’gensidigt<br />
anerkendes’ til at kunne rejse sager ved deres egne udpegede domstole eller myndigheder med henblik<br />
på nedlæggelse af forbud mod grænseoverskridende overtrædelser. Således ville en dansk<br />
myndighed/organisation godkendt af Danmark kunne anlægge sager ved en udpeget domstol eller<br />
myndighed i eksempelvis Belgien, og modsat ville en belgisk myndighed/organisation godkendt af<br />
Belgien kunne anlægge sager ved en dansk domstol eller myndighed udpeget af Danmark<br />
(Kommissionen 1996b; Notat af 7. marts 1996).<br />
9.3.1 Den danske høringsproces<br />
Danmark modtog allerede den 16. januar 1996 et ’draft proposal’ (udkast) af Direktivforslaget, som kort<br />
efter blev fremsendt i en orienterende høring blandt medlemmerne i Specialudvalget vedrørende<br />
forbrugerbeskyttelse, som på dette tidspunkt bestod af 12 organisationer og 13 myndigheder (Skrivelse<br />
af 24. januar 1996, for en oversigt over de deltagende organisationer se bilag 4). Kun to organisationer,<br />
Dansk Industri og Forbrugerrådet, meldte dog tilbage. Dansk Industri mente ikke, der var særligt behov<br />
for Direktivforslaget, men hvis det blev gennemført, mente DI, at det burde være enten en organisation<br />
eller en myndighed, der skulle kunne gøres søgsmålskompetent – ikke begge. Forbrugerrådet var<br />
generelt positiv overfor forslaget og mente, at Danmark skulle arbejde for, at organisationer skulle<br />
kunne tillægges søgsmålskompetence (Statusnotat af 30. januar 1996).<br />
Den 2. februar sendte Forbrugerstyrelsen det officielle direktivforslag i høring blandt 13 organisationer<br />
og 11 myndigheder – nøjagtig de samme organisationer som ved udkastet til forslaget, bortset fra, at<br />
også Realkreditrådet denne gang blev hørt. Af disse organisationer var det kun fire organisationer,<br />
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, DHS, DI og Forbrugerrådet, der havde bemærkninger til forslaget.<br />
Både DI og DHS stillede sig tvivlende overfor behovet for forslaget, og begge var også skeptiske overfor<br />
at tillægge interesseorganisationer søgsmålskompetence. Forbrugerrådet mente på den anden side, at<br />
forslaget kun omhandlede et lille hjørne af problemstillingen, der var blevet rejst med Grønbogen, men<br />
53<br />
På daværende tidspunkt drejede det sig om 9 direktiver, men 3 yderligere direktiver er senere hen blevet tilføjet til bilaget. Se<br />
bilag 5 for en oversigt.<br />
135
Forbrugerrådet var positiv overfor forslagets intentioner. Arbejderbevægelsens Erhvervsråd var ligeledes<br />
generelt positiv overfor forslaget, men med visse forbehold (Oversigtsnotat af 18. marts 1996;<br />
Kommenteret dagsorden af 28. marts 1996).<br />
Efter den første høringsrunde og det første møde i Specialudvalget, der blev afholdt i februar 1996, var<br />
den danske holdning, at man generelt var positiv overfor forslaget, hvis gennemførelse Danmark mente<br />
var af stor betydning, men at der var en række juridiske spørgsmål, der manglede afklaring på. Samtidig<br />
mente man imidlertid også, at forslaget måtte betragtes som beskedent, men dog formentlig det bedst<br />
opnåelige resultat på daværende tidspunkt (Statusnotat af 27. februar 1996; Kommenteret dagsorden<br />
28. marts 1996).<br />
9.3.2 Forhandlingerne i EU<br />
De følgende forhandlinger i EU foregik i (forbruger) arbejdsgruppen under Rådet samt på fire<br />
rådsmøder (23. april 1996, 25. november 1996, 10. april 1997, 23. april 1998). Forhandlingerne drejede<br />
sig dels om en række juridiske afklaringer og usikkerheder i Kommissionens forslag, bl.a. om<br />
retsgrundlaget for Direktivet, og dels om en række mere substantielle punkter. Et vigtigt stridspunkt var<br />
således spørgsmålet om lovvalg, dvs. hvilken lovgivning den udpegede domstol eller myndighed skulle<br />
anvende i sager om grænseoverskridende overtrædelser. Danmark og blandt andet Sverige og Finland<br />
ønskede indsat en lovvalgsregel i Direktivet, hvorefter det ville være det lands lovgivning, hvor<br />
overtrædelsen havde virkning (landet, hvis forbrugere rammes af overtrædelsen), der skulle anvendes.<br />
En række andre lande var imod dette og ville lade lovvalget være op til domstolene.<br />
En anden diskussion drejede sig om, hvorvidt de gensidigt anerkendte søgsmålskompetente<br />
myndigheder/organisationer skulle have mulighed for direkte at anlægge sager ved domstolene, eller<br />
om der skulle indføres en ’konsultationsordning’, hvorefter en udenlandsk myndighed/organisation først<br />
ville kunne rejse en sag mod en virksomhed, hvis den forinden havde henvendt sig til virksomheden<br />
eller til den lokale tilsynsmyndighed/-organisation 54 . Danmark var modstander af en sådan<br />
konsultationsordning, hvilket dog sammen med spørgsmålet om søgsmålskompetence skulle komme til<br />
at udløse en interministeriel strid i den danske forvaltning (se afsnit 9.3.4 nedenfor).<br />
14. november 1996 afgav Europa-Parlamentet sin anden udtalelse om Direktivforslaget, der indeholdt<br />
20 ændringsforslag. På baggrund heraf fremsatte Kommissionen den 23. december et ændret<br />
54 I en skærpet version af konsultationsordningen fremsat af det irske formandskab indebar ordningen, at det udenlandske<br />
søgsmålskompetente organ udelukkende ville få adgang til at påklage den lokale myndigheds afgørelse og således ikke selv<br />
ville kunne rejse sagen ved domstolene.<br />
136
direktivforslag, der helt eller delvis inkorporerede 17 af Parlamentets ændringer. Hovedindholdet i<br />
forslaget var dog uændret.<br />
9.3.3 Forhandlingerne i Specialudvalget i Danmark<br />
Sideløbende med de europæiske forhandlinger blev Direktivforslaget behandlet på 4 møder i<br />
Specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse i Danmark. Det første møde fandt sted den 23. februar<br />
1996 og det sidste den 10. marts 1997. 13 organisationer var indbudt til det første møde, men i referatet<br />
fra mødet fremgår det, at det kun var Forbrugerrådet, DHS samt Finansrådet, der havde bemærkninger<br />
til forslaget (Referat af 23. februar 1996). På det følgende møde den 27. marts 1996 deltog 5<br />
organisationsrepræsentanter, mens de sidste to møder i Specialudvalget havde deltagelse af hhv. 11 og 8<br />
organisationer. På disse to sidste møder var der imidlertid hhv. 6 og 7 andre punkter på dagsordenen<br />
end Forbudsdirektivforslaget, hvilket kan have forøget antallet af deltagere (Referat af 27. marts 1996;<br />
Referat af 28. oktober 1996; Referat af 17. marts 1997).<br />
Der synes ikke at have været de helt store uenigheder blandt de deltagende organisationer på møderne i<br />
Specialudvalget. Forbrugerstyrelsens indstillinger blev godkendt, herunder opbakningen til ønsket om<br />
en lovvalgsregel. En konfliktlinje mellem erhvervsorganisationerne og Forbrugerrådet var dog til stede i<br />
forhold til spørgsmålet om tillæggelse af søgsmålskompetence til interesseorganisationer.<br />
Forbrugerrådet var tilhænger af denne bestemmelse i forslaget og ytrede i forløbet ønske om at blive<br />
tillagt en sådan søgsmålskompetence, mens erhvervsorganisationerne, specielt Dansk Industri, mente,<br />
det ville være problematisk at tillægge organisationer, og særligt Forbrugerrådet, denne kompetence<br />
(Referat af 27. marts 1996).<br />
9.3.4 Forhandlingerne i Danmark – interministeriel konflikt<br />
Undervejs i forhandlingerne i EU opstod der som nævnt ovenfor en konflikt om den danske holdning til<br />
Direktivforslaget internt i forvaltningen. Striden stod mellem Erhvervsministeriet/Forbrugerstyrelsen<br />
og Justitsministeriet og drejede sig om den danske opbakning til princippet om gensidig anerkendelse af<br />
interesseorganisationers søgsmålskompetence samt modstand mod konsultationsordningen.<br />
Justitsministeriet sendte et brev til Forbrugerstyrelsen den 21. november 1996, hvor ministeriet<br />
tilkendegav, at det ikke var enig i den danske holdning til disse to spørgsmål. Justitsministeriet var<br />
meget betænkelig ved at give udenlandske organisationer generel søgsmålskompetence i Danmark,<br />
særligt fordi ministeriet frygtede, at danske interesseorganisationer vil kræve at få tillagt samme<br />
kompetence i Danmark. Hidtil havde organisationernes søgsmålskompetence således været betinget af,<br />
at de havde retlig interesse i de konkrete sager. Derfor var ministeriet modstander af princippet om<br />
137
gensidig anerkendelse og ønskede, at Danmark skulle tilslutte sig det irske formandskabs forslag til en<br />
konsultationsordning (Notat af 29. november 1996). Denne uenighed kom stadig til udtryk på et møde<br />
om sagen i midten af januar 1997 mellem parterne (Referat af 14. januar 1997). Justitsministeriet<br />
afholdt efter mødet en lille høringsrunde blandt Dommerforeningen, Dommerfuldmægtigforeningen,<br />
samt en række domstole 55 for at skabe opbakning bag dets position. Af høringssvarene fremgik det, at<br />
en række af de hørte domstole og organisationer på linje med Justitsministeriet var betænkelige ved de<br />
to diskuterede punkter (Skrivelse af 19. marts 1997).<br />
Erhvervsministeriet og Forbrugerstyrelsen fastholdt på trods af indvendingerne fra Justitsministeriet og<br />
en række af de af Justitsministeriet hørte parter sin holdning til spørgsmålene. Hovedargumentet herfor<br />
var, at Justitsministeriet var for sent ude. Ministeriet havde haft mulighed for at komme med<br />
indvendinger tidligere på specialudvalgsmøder eller i Regeringens Udenrigspolitiske Udvalg, men<br />
havde ikke gjort dette (Skrivelse af 1. april 1997). Samtidig ville det være en kovending i forhold til de<br />
hidtidige mandater, hvis Danmark skulle gå imod princippet om gensidig anerkendelse (Referat af 14.<br />
januar 1997).<br />
9.3.5 De afsluttende europæiske forhandlinger<br />
På rådsmødet den 10. april 1997 blev der vedtaget en fælles holdning til Direktivforslaget på baggrund<br />
af et nyt kompromisforslag fra formandskabet. Lovvalgsreglen blev ikke indført i Direktivet, og det<br />
foranledigede senere Sverige til at udfærdige et udkast til en rådserklæring, som Danmark tilsluttede sig<br />
i håbet om at få lovvalgsreglen indført i Direktivet før dets endelige vedtagelse (Statusnotat af 22. august<br />
1997) 56 . Dette lykkedes dog ikke.<br />
Den 12. marts 1998 godkendte Europa-Parlamentet den fælles holdning, og den 23. april 1998 vedtog<br />
Rådet endelig formelt Direktivet. I modsætning til ved Forbrugerkøbsdirektivet var der således ingen<br />
konflikt mellem Parlament og Råd ved vedtagelsen af Forbudsdirektivet.<br />
9.4 Forbudsloven – den danske implementeringsproces<br />
Hovedelementerne i Forbudsdirektivet vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet 57 var uændret i<br />
forhold til det oprindelige direktivforslag. Direktivet åbnede imidlertid op for forskellige<br />
55 Sø- og Handelsretten, Østre og Vestre Landsret, Københavns Byret samt domstolene i Århus, Odense, Ålborg og Roskilde.<br />
56 Udover Sverige og Danmark tiltrådte Finland, Irland, Luxembourg og Østrig rådserklæringen, der støttede en lovvalgsregel,<br />
hvorefter det er virkningslandets regler, der skal anvendes (Statusnotat af 22. august 1997).<br />
57 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/27/EF af 19. maj 1998 om søgsmål med påstand om forbud på området<br />
beskyttelse af forbrugernes interesser (EF Tidende L 166 af 11.06.1998, side 51-55).<br />
138
implementeringsløsninger, og dermed gav det også et potentielt rum for forhandling og fortolkning i de<br />
enkelte medlemsstater. Det var således som antydet ovenfor overladt til medlemsstaterne at bestemme,<br />
hvilken eller hvilke domstole eller administrative myndigheder, der skulle udpeges til at kunne træffe<br />
afgørelse. Medlemsstaterne kunne selv afgøre, hvorvidt både myndigheder og organisationer skulle<br />
have tillagt søgsmålskompetence, og desuden var det også frivilligt om medlemsstaterne ville indføre en<br />
såkaldt ’konsultationsordning’, hvor det søgsmålskompetente organ først ville skulle rette henvendelse<br />
til den sagsøgte part (virksomheden) eller til en tilsynsmyndighed i den medlemsstat, hvor søgsmålet<br />
søgtes indledt. Endvidere var Direktivet et minimumsdirektiv, så det hindrede ikke medlemslandene i at<br />
opretholde eller gennemføre videregående lovgivning.<br />
Implementeringen af Forbudsdirektivet blev forberedt af Forbrugerstyrelsen og Erhvervsministeriet i<br />
samarbejde med Justitsministeriet. Forbrugerstyrelsen førte på tre møder en række drøftelser med de<br />
øvrige nordiske landes forvaltninger (Sverige, Finland og Norge) om implementeringen af Direktivet<br />
(Mötesrapport af 22. december 1998; Referat af 28. juni 1999; Dagsorden for møde 8. oktober 1999).<br />
De forskellige elementer og muligheder i Direktivet blev diskuteret, og Danmark fremlagde på et møde<br />
den 31. maj 1999 i Bergen en skitse til et lovforslag, som herefter blev diskuteret (Referat af 28. juni<br />
1999). Den danske lovskitse lagde op til en implementering ved at lave en helt ny lov. Strukturen af<br />
denne skitse var meget lig det endeligt fremsatte lovforslag, men en interessant detalje er, at lovskitsen<br />
indeholdt en paragraf med konsultationsordningen, som Danmark ellers tidligere under<br />
forhandlingerne havde været modstander af (Skitse til lovforslag af 25. maj 1999). Denne paragraf<br />
udgik dog senere, inden Lovforslaget kom i høring og blev fremsat i Folketinget.<br />
I begyndelsen af 2000 blev der på opfordring fra Justitsministeriet nedsat en hurtigt arbejdende<br />
arbejdsgruppe, der bestod af repræsentanter fra Forbrugerstyrelsen, Justitsministeriet,<br />
Dommerforeningen, Dommerfuldmægtigforeningen og Advokatrådet. Arbejdsgruppen fik til opgave at<br />
udarbejde et 1. udkast til et lovforslag (Notat af 4. februar 2000) 58 .<br />
9.4.1 Den danske høringsproces<br />
Arbejdsgruppen præsenterede sit lovudkast i maj 2000, og efter en række drøftelser mellem<br />
Forbrugerstyrelsen, Erhvervsministeriet og Justitsministeriet blev Lovforslaget den 28. juni 2000 sendt i<br />
bred skriftlig høring blandt 59 interesseorganisationer og en lang række myndigheder. Kun 10<br />
58 Forbrugerrådet blev ikke inddraget her, hvilket kunne tolkes som et tidligt, bevidst fravalg af organisationen som<br />
søgsmålskompetent organ. Hvis Forbrugerrådet var blevet inddraget her, ville der dog formentlig også været kommet krav fra<br />
erhvervsorganisationerne på forbrugerområdet om at blive inddraget, hvorved muligheden for en hurtig lovforberedelse<br />
formentlig ville gå tabt.<br />
139
organisationer (heraf 9 erhvervsorganisationer og Forbrugerrådet) samt 5 myndigheder havde<br />
bemærkninger til Lovforslaget.<br />
Lovforslaget indeholdt hverken bestemmelser om konsultationsordning eller lovvalg. Desuden var der ikke<br />
i Lovforslaget truffet nogen afgørelse om, hvorvidt organisationer eller myndigheder skulle udpeges<br />
som søgsmålskompetente, eller eventuelt begge dele. Forslaget bemyndigede Erhvervsministeren til at<br />
træffe denne afgørelse. Disse tre spørgsmål blev også de mest omstridte i høringssvarene og i den senere<br />
Folketingsdebat. De øvrige elementer var der generelt enighed om (Høringsnotat af 12. september<br />
2000).<br />
Langt de fleste erhvervsorganisationer (inklusiv DI og DHS) mente, at der burde indføres en<br />
konsultationsordning, som Direktivet gav mulighed for. Forbrugerrådet udtalte sig ikke om dette<br />
spørgsmål, men havde tidligere i forløbet været imod dette, så Lovforslaget kunne siges at tage hensyn<br />
til Forbrugerrådets holdninger på dette punkt.<br />
I forhold til spørgsmålet om søgsmålskompetence mente Forbrugerrådet, at det var positivt, at<br />
Lovforslaget lagde op til, at både myndigheder og organisationer ville kunne tillægges<br />
søgsmålskompetence. Forbrugerrådet nævnte ikke i sit høringssvar, at det var interesseret i at blive<br />
godkendt som søgsmålskompetent organisation, men dette havde rådet som nævnt ovenfor udtrykt<br />
ønske om tidligere i forløbet. DI og Dansk Annoncørforening mente i modsætning hertil, kun det burde<br />
være offentlige myndigheder, der skulle kunne udnævnes, mens DHS og De Samvirkende Købmænd<br />
mente, at både forbruger- og erhvervsorganisationer skulle kunne udnævnes (DHS 8. august 2000; DI 7.<br />
august 2000; FBR 28. juli 2000; Håndværksrådet 7. august 2000; Høringsnotat af 12. september 2000).<br />
En række organisationer fandt det endvidere beklageligt, at Lovforslaget ikke indeholdt bestemmelser<br />
om lovvalg. På dette punkt herskede der dog ikke enighed, idet Forbrugerrådet mente, at det burde være<br />
virkningslandet lovgivning, der skulle være gældende, mens en række erhvervsorganisationer (herunder<br />
DHS og De Samvirkende Købmænd) mente, det burde være lovgivningen i virksomhedens hjemland<br />
(afsenderlandet). DI havde også tidligere i et brev til Erhvervsministeriet støttet det sidstnævnte princip<br />
(Notat af 29. oktober 1998).<br />
Høringssvarene gav ikke forvaltningen anledning til at foretage substantielle ændringer af Lovforslaget,<br />
og efter en lovteknisk gennemgang i Justitsministeriet blev det således stort set uændret fremsat for<br />
Folketinget.<br />
140
9.4.2 Folketingets behandling<br />
Forslag til lov om forbud til beskyttelse af forbrugernes interesser blev skriftligt fremsat af Erhvervsminister Pia<br />
Gellerup for Folketinget den 4. oktober 2000. Lovforslaget blev ved førstebehandlingen den 11. oktober<br />
bakket op af alle partierne i Folketinget. En række partier havde dog forskellige kommentarer til<br />
forslaget. Både det Konservative Folkeparti og Dansk Folkeparti ønskede således på linje med<br />
erhvervsorganisationerne en konsultationsordning indført i Loven, og de Konservative ønskede<br />
herudover, at også erhvervsorganisationer skulle kunne tillægges søgsmålskompetence (Folketingets<br />
forhandlinger, 1. behandling af L13/2000-01). Efterfølgende stillede de Konservative 3 ændringsforslag,<br />
der rettede sig mod netop disse spørgsmål (Betænkning afgivet 7. december 2000; Ændringsforslag<br />
stillet 11. december 2000).<br />
I debatten ved 2. behandlingen af Lovforslaget den 12. december 2000 deltog kun Erhvervsminister Pia<br />
Gellerup og Pernille Sams fra det Konservative Folkeparti, der motiverede de Konservatives<br />
ændringsforslag. Herefter blev ændringsforslagene sat til afstemning, hvor de alle blev nedstemt. Ved 3.<br />
behandlingen den 15. december 2000 blev Lovforslaget vedtaget uændret med stemmerne fra alle<br />
partier bortset fra Enhedslisten, der stemte imod (Folketingets forhandlinger, L13/2000-01).<br />
9.4.3 Lovens udmøntning i praksis<br />
Efter Forbudslovens vedtagelse i Folketinget udestod det endnu at afgøre, hvilke myndigheder eller<br />
organisationer der skulle udpeges som søgsmålskompetente. Erhvervsministeriet var i kraft af Loven<br />
blevet bemyndiget til at træffe denne afgørelse, men det skulle foregå i forhandling med de berørte<br />
ministre (Lov om forbud § 4). Forbrugerrådet havde under forhandlingerne om Direktivforslaget som<br />
nævnt ovenfor ytret ønske om at blive udpeget. Dette havde både erhvervsorganisationerne og<br />
Justitsministeriet dog været modstandere af. Disse parter mente kun, at det burde være en offentlig<br />
myndighed, der skulle udpeges.<br />
I bemærkningerne til Lovforslaget blev det fremhævet, at det ville være naturligt at udpege de<br />
myndigheder, der håndhævede direktiverne på bilaget til Forbudsdirektivet nationalt, ”ligesom<br />
forbrugerorganisationer som fx Forbrugerrådet vil kunne udpeges” (Lovforslag L13 2000-01: 8). I løbet af den<br />
første halvdel af 2001 drøftede Forbrugerstyrelsen dette spørgsmål med de berørte ministerier. På<br />
daværende tidspunkt indeholdt bilaget til Forbudsdirektivet 11 direktiver, og heraf hørte 7 direktiver<br />
under Justitsministeriets ressort, 2 under Erhvervsministeriets (håndhævet af<br />
Forbrugerombudsmanden) og 1 under hhv. Kulturministeriets og Sundhedsministeriets ressort.<br />
141
Med hensyn til organisationers, og her primært Forbrugerrådets, eventuelle søgsmålskompetence var<br />
Justitsministeriet af den opfattelse, at private organisationer ikke burde tillægges en sådan generel<br />
søgsmålskompetence. Ministeriets hovedargument var, at reglerne for danske organisationers<br />
søgsmålsret i udlandet burde svare til reglerne for disse søgsmålsret i Danmark, som var betinget af<br />
konkret retlig interesse. Sundhedsministeriet og Kulturministeriet pegede heller ikke på nogen private<br />
organisationer indenfor deres ressortområder. Resultatet af de interministerielle drøftelser blev således,<br />
at Forbrugerombudsmanden blev udpeget i forhold til de 10 direktiver, og Lægemiddelstyrelsen i<br />
forhold til det sidste direktiv. Ingen private organisationer blev udpeget.<br />
9.5 Analyse og vurdering af samspillet<br />
I det følgende afsnit opsummeres, analyseres og vurderes samspillet mellem forvaltning og<br />
organisationer i hele forløbet fra Kommissionens Grønbog blev afgivet i december 1993 over<br />
forhandlingerne om Forbudsdirektivet i EU og Forbudsloven i Danmark og frem til den endelige<br />
udpegelse af de søgsmålskompetente myndigheder i Danmark i juni 2001. Analysen er struktureret på<br />
samme måde som i kapitel 8 om Købeloven.<br />
9.5.1 Medlemskabet – hvem deltager?<br />
Antallet af deltagende organisationer i forløbet må overordnet set siges at være ganske begrænset. I<br />
forbindelse med Grønbogen deltog kun 4 organisationer, i den første del af forhandlingerne om<br />
Forbudsdirektivet drejede det sig kun om 5 organisationer, mens antallet steg til omkring 10<br />
organisationer i den sidste del af de europæiske forhandlinger, hvilket dog som nævnt formentlig delvis<br />
kan forklares ved, at der på møderne i Specialudvalget i denne fase var en lang række yderligere punkter<br />
på dagsordenen, der kan have tiltrukket organisationer uden direkte interesse i Forbudsdirektivet. I<br />
implementeringen af Forbudsdirektivet i Danmark deltog kun 10 organisationer 59 .<br />
Under forhandlingerne om Grønbogen og de indledende forhandlinger om Direktivforslaget må<br />
medlemskabet således siges at være eksklusivt, mens det udvides en smule under de afsluttende<br />
forhandlinger i EU og i implementeringsfasen i Danmark. Medlemskabet må dog også her betegnes som<br />
begrænset 60 . I alle tre faser sendes de forskellige forslag imidlertid i bredere høringer, så adgangen er i<br />
princippet ikke lukket for andre organisationer. Det er dog værd at bemærke, at Direktivforslaget kun<br />
59 I forbindelse med udarbejdelsen af lovforslaget deltog dog desuden Dommerforeningen, Dommerfuldmægtigforeningen og<br />
Advokatrådet i den juridiske arbejdsgruppe, men deres inddragelse heri skyldtes snarere deres juridiske ekspertviden end deres<br />
repræsentativitet.<br />
60 Det skal dog bemærkes, at de deltagende organisationer i disse faser inkluderer DHS, DI og Forbrugerrådet, som hver især<br />
er brede, vidtfavnende organisationer med mange medlemmer og medlemsorganisationer. Disse organisationer har således en<br />
høj grad af repræsentativitet.<br />
142
sendes i høring blandt de 13 organisationer, der er tilknyttet Specialudvalget, mens det danske<br />
lovforslag sendes ud til 59 organisationer. De europæiske forhandlinger er således væsentlig mere<br />
lukkede end den danske lovforberedelse, og færre organisationer deltager her.<br />
Forbrugerrådet, Dansk Industri samt Dansk Handel og Service er de helt gennemgående deltagere i alle<br />
faser af forløbet. Kun helt undtagelsesvis deltager disse organisationer ikke i enkelte møder eller<br />
høringsrunder. Der eksisterer således en høj grad af kontinuitet i deltagelsen af disse tre<br />
nøgleorganisationer. Næst efter disse organisationer er Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Finansrådet<br />
og De Samvirkende Købmænd de mest aktive organisationer, men ingen af disse deltager i alle faser.<br />
Herudover deltager en række øvrige organisationer lejlighedsvis i enkelte af specialudvalgsmøderne og<br />
under høringsrunden i forbindelse med Lovforslaget. Igen kan der således identificeres en kerne af få<br />
store organisationer.<br />
Udover de danske organisationer henvender den europæiske forbrugerorganisation BEUC sig to gange<br />
til den danske forvaltning via Danmarks Faste Repræsentation i Bruxelles. BEUC’s bemærkninger er på<br />
linje med Forbrugerrådets (BEUC 3.7.1996; BEUC 19.11.1996).<br />
Fra forvaltningens side er det helt overvejende Forbrugerstyrelsen, som er den dominerende aktør. Det<br />
er styrelsen, der forbereder og varetager forhandlingerne i EU og betjener Erhvervsministeren i<br />
forbindelse hermed. Forbrugerstyrelsen er også dominerende i forbindelse med den danske<br />
lovforberedelse, der dog foregår i samarbejde med Justitsministeriet og med en, godt nok begrænset,<br />
inddragelse af Kulturministeriet og Sundhedsministeriet.<br />
9.5.2 Interaktionsformen – hvordan foregår inddragelsen?<br />
Inddragelsen af organisationerne i processen foregår alt overvejende via skriftlig høring og<br />
specialudvalgsdeltagelse. Under forhandlingerne om Grønbogen og Direktivforslaget inddrages<br />
organisationerne således både gennem høringer og formel repræsentation i Specialudvalget vedrørende<br />
forbrugerbeskyttelse, mens inddragelsen er begrænset til skriftlig høring i implementeringsfasen 61 .<br />
Under de europæiske forhandlinger må interaktionsformen betegnes som tæt og forpligtende, særligt i den<br />
første fase af forhandlingerne om Direktivforslaget hvor det virker tydeligt, at forvaltningen har<br />
bestræbt sig på at inddrage organisationerne tæt i processen. Direktivforslaget blev som nævnt sendt i<br />
høring allerede inden det var kommet i en endelig version, så forvaltningen ville kunne nå at medtage<br />
organisationernes synspunkter inden de første møder i EU, og derefter da det officielle udkast forelå.<br />
61 Udover disse interaktionsformer kan forvaltningen og organisationerne endvidere have haft forskellige uformelle kontakter.<br />
Disse kan dog som tidligere anført ikke afdækkes på baggrund af vores kildemateriale.<br />
143
Desuden blev der i løbet af ét år, mens forhandlingerne var mest intense i EU, afholdt 4<br />
specialudvalgsmøder.<br />
Betydningen af specialudvalgsmøderne fremhæves indirekte i et brev fra Forbrugerrådet til<br />
Forbrugerstyrelsen i anledning af et specialudvalgsmøde, hvor Forbrugerrådet var forhindret i at<br />
deltage. Forbrugerrådet udtrykte her stærk bekymring over ikke at have kunnet deltage i mødet, men<br />
brevet indeholder imidlertid en dobbelthed, idet Forbrugerrådet samtidig betoner vanskelighederne ved<br />
at få drøftet spørgsmål til bunds i Specialudvalget pga. de mange organisationer, der deltager (FBR 26.<br />
marts 1997). Henvendelsen understreger således både vigtigheden af at være repræsenteret i<br />
specialudvalget, og de begrænsninger for organisationernes indflydelse eller mulighed for at komme til<br />
orde, der samtidig kan forekomme, hvis specialudvalgene har en (for) bred deltagerkreds.<br />
Interaktionsformen i implementeringsfasen er til gengæld relativt løs og uforpligtende. Forvaltningen<br />
forbereder således Lovforslaget helt uden inddragelse af de centrale organisationer på forbrugerområdet<br />
i perioden inden den skriftlige høringsproces, og inddragelsen af interesseorganisationer i<br />
implementeringsfasen bestod dermed udelukkende af en skriftlig høringsrunde.<br />
9.5.3 Graden af konsensus – enighed eller konflikt?<br />
Generelt er forløbet ikke præget af de helt store interessekonflikter mellem organisationer og<br />
forvaltning. Ingen organisationer var således direkte modstandere af Direktivet. Grønbogen nød<br />
generel, men dog lettere diffus, opbakning, og i de efterfølgende faser var uenigheden begrænset til<br />
enkelte emner – herunder specielt spørgsmålet om søgsmålskompetence og konsultationsordningen.<br />
Forbudsdirektivet synes ikke at have været særligt kontroversielt, hvilket måske kan tilskrives, at<br />
initiativet ikke er blevet set som særligt betydningsfuldt af de forskellige parter i processen. Dette kan<br />
muligvis også forklare, at så få organisationer, som det var tilfældet, har deltaget i processen. Selvom<br />
processen således har været præget af en forholdsvis høj grad af konsensus, bør man dog heller ikke<br />
undervurdere de reelle interesseforskelle, der eksisterede vedrørende navnlig de to ovennævnte emner.<br />
Angående konsultationsordningen stod Forbrugerrådet over for en stort set samlet front af<br />
erhvervsorganisationer, mens erhvervsorganisationerne var mere delt på spørgsmålet om<br />
søgsmålskompetence. De fleste erhvervsorganisationer modsatte sig Forbrugerrådets kandidatur og<br />
overhovedet muligheden for at udpege organisationer, mens bl.a. DHS ønskede, at både erhvervs- og<br />
forbrugerorganisationer skulle kunne udpeges.<br />
144
Konflikten mellem Forbrugerstyrelsen/Erhvervsministeriet og Justitsministeriet i spørgsmålet om<br />
søgsmålskompetence synes i implementeringsfasen at nå til en mindelig løsning. Justitsministeriet blev<br />
inddraget tæt i forberedelsen af lovforslaget, og i den afsluttende udmøntning af den vedtagne lov endte<br />
det med, at hverken Forbrugerrådet eller andre private organisationer blev udpeget som<br />
søgsmålskompetente, hvilket synes at have været Justitsministeriets største bekymring.<br />
9.5.4 Indflydelsen – hvem får sat sine fingeraftryk?<br />
I forbindelse med Grønbogen ser det ud til, at forvaltningen har taget hensyn til organisationernes<br />
synspunkter 62 . Det kan i hvert fald konstateres, at forvaltningens indstilling til Grønbogen blev bakket<br />
op af organisationerne.<br />
Under de efterfølgende forhandlinger om Direktivforslaget er det tydeligt, at forvaltningen i vidt omfang<br />
søger at inddrage organisationernes synspunkter gennem den tidlige høring af udkastet til<br />
direktivforslag og de hyppige specialudvalgsmøder. I denne fase synes forvaltningens position at ligge<br />
tættest på forbrugersidens synspunkter. Danmark lå således både i spørgsmålet om<br />
konsultationsordningen og lovvalg på linje med Forbrugerrådet, og Forbrugerstyrelsen fastholdt støtten<br />
til princippet om gensidig anerkendelse af søgsmålskompetente interesseorganisationer på trods af<br />
modstand fra både erhvervsorganisationer og Justitsministeriet. Den interministerielle strid om netop<br />
dette spørgsmål understreger desuden, hvor essentielt det er at gøre sine synspunkter gældende tidligt i<br />
processen, hvis man vil have indflydelse. Justitsministeriets relativt sene henvendelse blev således afvist<br />
primært med henvisning til, at ministeriet havde været for sent ude – løbet var kørt. Hvis ikke<br />
Justitsministeriet kan få gennemtrumfet ændringer i et dansk forhandlingsoplæg relativt sent i processen<br />
er det nok heller ikke sandsynligt, at en interesseorganisation vil kunne dette.<br />
Under implementeringen af Direktivet i Danmark var organisationernes indflydelse til gengæld minimal.<br />
Høringssvarene resulterede ikke i selv de mindste ændringer i Lovforslaget, og udpegelsen af<br />
søgsmålskompetente organer endte med, at kun myndigheder blev udpeget. Et kuriosum er, at<br />
konsultationsordningen dukkede op i den lovskitse, som Forbrugerstyrelsen fremlagde under de<br />
nordiske drøftelser af implementeringen. At den forsvandt igen kunne ses som et tegn på, at<br />
Forbrugerrådet havde påvirket forvaltningen. Sandheden er dog nok snarere, at den udelukkende var<br />
medtaget for at udgøre et eksempel på, hvordan man eventuelt ville kunne implementere denne<br />
frivillige bestemmelse i direktivet. Forbrugerstyrelsen havde jo under forhandlingerne fastholdt<br />
62<br />
I forbindelse med Grønbogen er det dog på grund af det begrænsede kildemateriale som nævnt vanskeligt at vurdere<br />
indflydelsen fra interesseorganisationerne.<br />
145
modstanden mod bestemmelsen, så det virker usandsynligt, at styrelsen efterfølgende skulle have<br />
foretaget en sådan kovending.<br />
I forhold til spørgsmålet om søgsmålskompetence var Forbrugerrådet direkte nævnt i bemærkningerne<br />
til lovforslaget, men endte med ikke at blive udpeget på trods af et tidligere udtrykt ønske om dette. At<br />
Forbrugerrådet ikke blev udpeget synes at være den mindst kontroversielle udgang på uenighederne om<br />
dette spørgsmål, idet både erhvervsorganisationerne og Justitsministeriet var klare modstandere af<br />
Forbrugerrådets kandidatur, mens Forbrugerrådet ikke agiterede særligt ihærdigt for at blive udpeget.<br />
De eneste vidnesbyrd om Forbrugerrådets ønske om at blive udpeget stammer således fra fasen under<br />
forhandlingerne i EU.<br />
9.5.5 Europæiske aktiviteter<br />
Organisationerne synes ikke at have haft nævneværdige europæiske aktiviteter i forbindelse med<br />
Forbudsdirektivets forberedelse eller implementering. I alt fald er det meget begrænset dokumentation<br />
herfor, der eksisterer i forvaltningens arkiver. Som nævnt tidligere må vi dog med hensyn til dette<br />
aspekt tage det metodiske forbehold, at vi kun har haft adgang til arkiver i forvaltningen, som nok<br />
næppe er blevet orienteret om alle organisationernes aktiviteter. I forhold til Købeloven synes<br />
organisationerne imidlertid at have haft væsentlig færre europæiske aktiviteter i forbindelse med<br />
Forbudsloven. Det eneste vidnesbyrd om aktiviteter er således to breve fra den europæiske<br />
forbrugerorganisation BEUC til forvaltningen, hvis indhold tydeligvis var koordineret med<br />
Forbrugerrådets synspunkter.<br />
Udover forhandlingerne i Rådet og i arbejdsgruppen under Rådet indgik forvaltningen i den afsluttende<br />
fase af direktivforhandlingerne i en alliance med bl.a. Sverige og Finland for at få indført en<br />
lovvalgsregel i direktivteksten. Selvom flere lande senere sluttede sig til alliancen blev den ønskede<br />
ændring dog ikke gennemført. I implementeringsfasen deltog forvaltningen endvidere i en række<br />
nordiske møder, hvor implementeringen af Direktivet blev drøftet. Danmark var ganske engageret i<br />
disse drøftelser og fremlagde som det eneste land en lovskitse, som efterfølgende blev indgående drøftet.<br />
De nordiske drøftelser mundede endvidere senere ud i en samarbejdsaftale mellem de nordiske<br />
forbrugerombudsmænd, hvor de gensidigt blev forpligtet til at bistå hinanden i forbindelse med<br />
eventuelle forbudssager mellem de nordiske lande.<br />
Tabel 9.1 Inddragelsen af organisationerne i hele forløbet fra Grønbog til Lov<br />
Grønbogen<br />
(1993-1995)<br />
Forbudsdirektivet<br />
(1996-1998)<br />
Forbudsloven<br />
(1999-2001)<br />
146
Medlemskab: - Eksklusivt -<br />
Kun store centrale<br />
organisationer på<br />
forbrugerområdet: DI, DHS,<br />
FBR og Arbejderbevægelsens<br />
Erhvervsråd<br />
I princippet forholdsvis åben<br />
adgang, men meget få<br />
organisationer benytter sig af<br />
det<br />
Interaktionsform: - Forholdsvis tæt og<br />
forpligtende -<br />
Grad af konsensus:<br />
Indflydelse:<br />
Europæiske aktiviteter:<br />
Organisationerne:<br />
Forvaltningen:<br />
Inddragelsen foregår dog<br />
udelukkende i den allerførste<br />
fase lige efter Grønbogens<br />
afgivelse<br />
Skriftlig høring, formel<br />
repræsentation via<br />
specialudvalg<br />
Bred opbakning til<br />
Grønbogen<br />
- Uden for bedømmelse -<br />
Meget svært at vurdere, men<br />
faktum er, at både<br />
forvaltning og organisationer<br />
generelt bakker op om<br />
Grønbogen<br />
Ingen dokumentation for<br />
aktiviteter, men muligvis<br />
deltagelse i Kommissionens<br />
høringer mm.<br />
Rådsmøder, udtalelse til<br />
Kommissionen<br />
- Forholdsvist eksklusivt -<br />
I forbindelse med de<br />
skriftlige høringsrunder og de<br />
første specialudvalgsmøder<br />
deltog kun i alt 5<br />
organisationer. I de to sidste<br />
specialudvalgsmøder deltog<br />
hhv. 11 og 8 organisationer,<br />
dog pga. en bredere<br />
dagsorden på møderne<br />
I princippet forholdsvis åben<br />
adgang<br />
- Tæt og forpligtende -<br />
Tidlig og intens inddragelse<br />
via to høringer og en række<br />
møder i Specialudvalget<br />
Skriftlig høring, formel<br />
repræsentation via<br />
Specialudvalget, samt<br />
brevveksling<br />
Ingen større konflikt mellem<br />
organisationerne, men dog<br />
uenighed i spørgsmålet om<br />
søgsmålskompetence.<br />
Uenigheden her synes dog<br />
større internt i forvaltningen<br />
end mellem de forskellige<br />
organisationer<br />
- Forholdsvis stor -<br />
Forvaltningen søger fra<br />
starten af forløbet at tage<br />
hensyn til organisationernes<br />
holdninger. Vigtigheden af<br />
tidlig handlen understreget af<br />
fiaskoen for<br />
Justitsministeriets indgriben<br />
Formentlig koordination<br />
mellem FBR og BEUC, men<br />
kan ikke direkte<br />
dokumenteres<br />
Rådsmøder,<br />
rådsarbejdsgrupper, nordisk<br />
koordination<br />
- Begrænset -<br />
Bred høring af Lovforslaget,<br />
men kun høringssvar fra 10<br />
organisationer<br />
- Løs og uforpligtende -<br />
Udelukkende skriftlig høring<br />
Lovforslaget udarbejdes af<br />
forvaltningen uden<br />
inddragelse af organisationer.<br />
Dog brug af juridiske<br />
eksperter fra<br />
Dommerforeningen,<br />
Dommerfuldmægtigforening<br />
en samt Advokatrådet<br />
Uenigheder mellem erhvervs-<br />
og forbruger-<br />
organisationerne om vigtige<br />
spørgsmål, men inden for<br />
den af Direktivet udstukne<br />
ramme<br />
Den interministerielle<br />
konflikt synes løst via<br />
kompromis. Ingen<br />
organisationer udpeges som<br />
søgsmålskompetente<br />
- Begrænset -<br />
Organisationernes<br />
høringssvar resulterer ikke i<br />
ændringer, og FBR udpeges<br />
ikke som søgsmålskompetent<br />
organisation<br />
Ingen dokumentation for<br />
aktiviteter<br />
Nordiske drøftelser<br />
147
9.6 Del-konklusion – europæiseringens betydning i forbindelse med Forbudsloven<br />
I denne del-konklusion vil europæiseringens betydning for samspillet i forbindelse med Forbudsloven<br />
samlet blive vurderet. I analysen har vi kunnet identificere en kerne af få, store organisationer, der<br />
deltog i alle faser af forløbet. Denne kerne bestod af Forbrugerrådet, Dansk Industri samt Dansk<br />
Handel og Service. Det var også kun disse store, centrale og ressourcestærke organisationer, der deltog i<br />
forbindelse med Grønbogen og de indledende forhandlinger om Direktivet, hvor Danmarks<br />
forhandlingsposition blev fastlagt for ikke siden hen at blive ændret i det væsentlige. Det er således kun<br />
disse organisationer, der reelt har haft mulighed for at påvirke forvaltningens position. Herudover<br />
deltog en række yderligere organisationer mere lejlighedsvist og løst i slutningen af de europæiske<br />
forhandlinger og under høringsrunden ved Lovforslaget. Der eksisterer altså tydeligvis to forskellige<br />
niveauer af inddragelse, hvilket også blev beskrevet i kapitel 7 og 8.<br />
Samspillet mellem forvaltningen og organisationerne i forbindelse med denne del-case kan derfor<br />
karakteriseres som værende tæt på idealtypen korporativt politikfællesskab. Få, stærke organisationer<br />
inddrages fast, tæt og forpligtende, mens en række yderligere organisationer har en mere løs,<br />
uforpligtende og varierende deltagelse. Direktivforslaget blev også kun sendt i høring blandt de 13<br />
organisationer tilknyttet Specialudvalget, i modsætning til de 59, der blev hørt ved lovforslaget, hvilket<br />
tyder på en relativt lukket proces under EU-forhandlingerne. De øvrige organisationer har dog ikke<br />
været direkte udelukket fra samspillet, hvilket kan siges at bløde det korporative politikfællesskab en<br />
smule op. En yderligere faktor, der trækker samspillet lidt væk fra det korporative politikfællesskab, er,<br />
at interaktionsformen synes at være tættest under de europæiske forhandlinger, mens processen<br />
omkring den danske implementering var præget af en mere løs interaktion – også for de store<br />
kerneorganisationer.<br />
At samspillet er tættest og muligheden for indflydelse størst i de tidlige faser af forløbet understreger<br />
endnu engang, hvor vigtig tidlig indgriben er, hvis man som organisation eller myndighed skal opnå<br />
indflydelse. Dette blev også tydeliggjort af Justitsministeriets sene forgæves indgriben. Dette forhold<br />
blev iagttaget allerede i kapitel 6 om europæiseringsmekanismer, og gør sig også gældende i forbindelse<br />
med Forbudsloven.<br />
Samtidig synes Direktivet ikke at have været specielt kontroversielt, og der udspillede sig således ikke<br />
nogen forbitret konflikt om det, hvilket også kan være medvirkende til at forklare, at så få<br />
organisationer deltog i samspillet.<br />
148
Forbudsdirektivet kunne dog potentielt få en betydning for balancen i samspillet mellem aktørerne i<br />
Danmark, idet det gav mulighed for en styrkelse af Forbrugerrådet både kompetence- og<br />
ressourcemæssigt. Forbrugerrådet ville således kunne blive udpeget som søgsmålskompetent<br />
organisation, hvilket sandsynligvis også ville være blevet fulgt op af en tillægsbevilling til<br />
Forbrugerrådet fra staten. Forbrugerrådet ville dermed blive styrket vis-a-vis erhvervsorganisationerne<br />
som følge af Direktivet. Forbrugerstyrelsen synes langt hen ad vejen at have været åben overfor en<br />
sådan løsning, og muligheden blev også fremhævet i bemærkningerne til det danske lovforslag.<br />
Udmøntningen af Loven endte dog som bekendt med, at Forbrugerrådet blev forbigået, men Loven<br />
bemyndigede Erhvervsministeren til at træffe afgørelsen om udpegelsen, og denne afgørelse kan i<br />
princippet ændres i fremtiden, så muligheden for at udpege Forbrugerrådet eksisterer endnu i dag.<br />
I forbindelse med Forbudsloven er det også tydeligt, at den danske forvaltning må foretage en skarp<br />
prioritering under forhandlingerne i EU. Danmark fokuserede da også på ganske få punkter i<br />
forhandlingerne, og det lykkedes alligevel ikke at få dem alle igennem. I spørgsmålet om lovvalg fik<br />
Danmark ikke sin vilje på trods af, at man indgik en alliance med en række øvrige lande, men man<br />
opnåede dog bl.a. indrømmelser om udpegelsen af nationale domstole eller myndigheder.<br />
Til gengæld lader det til, at organisationerne kun i begrænset omfang har været aktive på europæisk<br />
plan i forbindelse med Forbudsloven. Forbrugerrådet synes dog som minimum at have koordineret sin<br />
indsats med BEUC, som også henvender sig til den danske forvaltning.<br />
I analysen af samspillet mellem organisationer og forvaltning i forbindelse med Forbudsdirektivets<br />
vedtagelse i EU og efterfølgende implementering i Danmark har vi således kunnet genfinde<br />
betydningen af en række af de europæiseringsmekanismer og konsekvenser af europæiseringen, der<br />
også blev iagttaget i de tidligere analysekapitler. Navnlig skellet mellem den tætte inddragelse af de<br />
store organisationer og den løsere inddragelse af de øvrige organisationer samt nødvendigheden af at<br />
være tidligt på banen i forbindelse med EU-forhandlingerne kan understreges. På nogle punkter adskilte<br />
forløbet omkring Forbudsloven sig fra Købeloven, og ikke alle de tidligere identificerede konsekvenser<br />
kunne iagttages i denne proces. Dette vil være fokus for det næste afsnit, som indeholder en<br />
sammenlignende analyse af de to del-cases, hvori resultaterne fra kapitel 6 og 7 også vil blive inddraget.<br />
149
9.7 Sammenligning af de to cases – ligheder og forskelle<br />
Som beskrevet i kapitel 2 (afsnit 2.2.5) lå der en række overvejelser til grund for udvælgelsen af vores to<br />
del-cases. Deres fællestræk er, at både Købeloven og Forbudsloven ligger inden for den almene<br />
forbrugerpolitik, og at begge love er vedtaget for nyligt (hhv. 2001 og 2002). De adskiller sig imidlertid<br />
på baggrundsparametrene politiseringsgrad, retsområde, ministerieressort og reguleringsområdets alder.<br />
Fællestrækkene sikrer, at det overhovedet giver mening at sammenligne de to del-cases, mens variansen<br />
gør, at den potentielle generalisérbarhed af resultater fundet i begge cases styrkes. Iagttagede forskelle<br />
vil til gengæld muligvis kunne forklares på baggrund af de forskellige baggrundsparametre.<br />
Som det allerede er fremgået ovenfor førte analysen af de to del-cases til en række enslydende<br />
konklusioner. For det første forekom den tætteste og mest forpligtende interaktionsform mellem<br />
forvaltning og organisationer i forbindelse med både Købeloven og Forbudsloven mens forhandlingerne<br />
i EU stod på, og det var samtidig også i denne fase af processen, at organisationerne havde mulighed<br />
for at få mest indflydelse på Danmarks forhandlingsposition. Endvidere forekom de største<br />
indholdsmæssige ændringer i forslagene også i disse faser. Begge del-cases kunne således bekræfte<br />
vigtigheden af tidlig indgriben i forbindelse med forhandlingerne om EU-direktiver, som også blev<br />
fremhævet af de interviewede forvaltnings- og organisationsrepræsentanter. Meget kunne altså tyde på,<br />
at det er en mere generel tendens, som vi har afdækket her.<br />
Dette er ydermere interessant, idet en anden observation, der blev gjort i begge del-cases, var, at det i de<br />
tidlige faser primært er en snæver kreds af store, bredt favnende, ressourcerige organisationer, der<br />
deltager i samspillet. Disse organisationer deltager endvidere også fast i alle dele af de efterfølgende<br />
forløb. I forbindelse med Købeloven blev denne kerne af organisationer identificeret som Forbrugerrådet,<br />
Dansk Handel og Service, Dansk Industri og Handelskammeret (det nuværende HTS), mens kernen i<br />
forbindelse med Forbudsloven bestod af nøjagtig de samme organisationer, med undtagelse af<br />
Handelskammeret. Det var også disse organisationer, der oftest blev nævnt som de centrale spillere på<br />
området af vores interviewpersoner. Der synes således at eksistere en kerne af 3-4 organisationer på<br />
forbrugerområdet, som deltager intenst i EU-sager og har mulighed for at opnå stor indflydelse på<br />
forvaltningen. Dette samspil minder i høj grad om et korporativt politikfællesskab. Uden for denne kerne<br />
befinder sig en lang række af mindre og mere specialiserede organisationer, der deltager løsere og<br />
mindre forpligtende.<br />
Det er således vigtigt for organisationerne at deltage tidligt i processen i Danmark og i EU i forbindelse<br />
med EU-sager. Det kan samtidig konstateres, at det primært er kerneorganisationerne, der deltager i<br />
150
den forbindelse. De øvrige organisationer er således ikke med, hvor det virkelig tæller i EU-sagerne, så<br />
skellet mellem kerne- og periferi-organisationerne er øget som følge af europæiseringen.<br />
Et yderligere analyseresultat, der blev påpeget i vores interviews og bekræftet af begge del-cases, er<br />
nødvendigheden for Danmark af at prioritere skarpt på få punkter i de europæiske forhandlinger. Det<br />
nytter ikke noget at komme med en lang liste af problemer, som man ønsker imødekommet. Dette<br />
gælder formentlig for alle medlemslandene, men er specielt vigtigt for et lille land som Danmark. Dette<br />
har selvsagt også en stor betydning for forvaltningens muligheder for at imødekomme organisationernes<br />
ønsker. Rammerne er i højere grad lagt fast end i nationale sager, hvilket gør råderummet for både<br />
organisationer og forvaltning mindre. Dette skulle man mene ville gøre det desto mere vigtigt for<br />
organisationerne at komme ind og påvirke forvaltningen i forhold til de få mærkesager, der skal<br />
kæmpes for fra dansk side. Forvaltningen forsøger dog tydeligvis også at inddrage organisationernes<br />
holdninger i forbindelse med udpegelsen af disse mærkesager.<br />
Alle de ovenstående analyseresultater bekræftes altså både af vores interviews og af begge del-cases på<br />
trods af disses forskellige karakteristika. De må derfor siges at have bred empirisk støtte. Der kan dog<br />
også iagttages en række forskelle mellem de to analyserede cases. I forbindelse med Købeloven kunne<br />
det konstateres, at der eksisterede en tæt forbindelse mellem den danske dagsorden og EU’s<br />
beslutningsproces, idet en dansk reform af købelovgivningen blev udskudt flere gange med henvisning<br />
til EU’s behandling af området. Dette var ikke tilfældet med Forbudsloven. Her syntes ikke på samme<br />
måde at have eksisteret en forbindelse mellem den danske og den europæiske dagsorden.<br />
Grænseoverskridende overtrædelser af markedsføringsloven var kun i ringe grad et politisk ’issue’ i<br />
Danmark, før EU bragte det på dagsordenen.<br />
Denne forskel mellem de to del-cases kan efter alt at dømme forklares ud fra baggrundsparameteren<br />
reguleringsområdets alder. Lovgivningen på Købelovens område går som nævnt som minimum tilbage til<br />
Købeloven af 1906, og området var og er endvidere betydningsfuldt ud fra både økonomiske, juridiske<br />
og politiske synsvinkler. Derfor var det ganske naturligt, at danske politikere (og organisationer) havde<br />
reformer af området højt på deres dagsorden. Der eksisterede derimod ingen dansk tradition for<br />
lovgivning eller politisk debat på Forbudslovens område, som de europæiske initiativer kunne påvirke.<br />
At den europæiske dagsorden ikke greb ind i en dansk dagsorden i dette tilfælde må således tilskrives<br />
det faktum, at der ikke eksisterede nogen tradition for regulering af dette område i Danmark.<br />
Yderligere forskelle mellem de to del-cases relaterer sig til antallet af deltagende organisationer, der i<br />
forbindelse med Købeloven i alt udgjorde omkring 20 og i Forbudsloven omkring 10; graden af<br />
151
konsensus, der var ganske lille ved Købeloven, hvor der herskede stor og principiel uenighed om en<br />
lang række forhold, mens der kun var uenighed om enkelte punkter i forbindelse med Forbudsloven; og<br />
endelig mængden af europæiske aktiviteter blandt organisationer, der var ganske stor i forbindelse med<br />
Købeloven, mens organisationerne tilsyneladende kun havde få europæiske aktiviteter ved<br />
Forbudsloven.<br />
Disse forskelle kan alle højst sandsynligt tilskrives baggrundsparameteren politiseringsgrad. Købeloven<br />
angik et meget centralt område, der ville kunne få store økonomiske konsekvenser for mange<br />
organisationers medlemmer, og som ville berøre alle forbrugere. Forbudsloven, derimod, var en<br />
forholdsvis begrænset indsats for at styrke håndhævelsen af allerede vedtagne direktiver overfor uetiske<br />
virksomheder eller ’rogue traders’, der formentlig alligevel ikke tilhørte erhvervsorganisationernes<br />
medlemsskarer. Derfor er det forståeligt, at mange flere organisationer var aktive både i forhold til den<br />
danske forvaltning og de europæiske institutioner i forbindelse med Købeloven. I og med at der stod så<br />
meget mere på spil for organisationerne, er det også naturligt, at konfliktniveauet var desto højere i<br />
denne sag end i forbindelse med Forbudsloven.<br />
Som beskrevet i kapitel 7 oplever de fleste af de interviewede repræsentanter fra forvaltningen og<br />
organisationerne ikke, at samspillet er væsentligt anderledes i EU-sager end i rent danske sager, eller at<br />
påvirkningen fra EU har ændret deres indbyrdes relationer betydeligt. Vi har dog vist ovenfor, er der<br />
rent faktisk er sket en række ændringer og udviklinger, der bunder i europæiseringen. Samtidig<br />
bekræfter de to analyserede del-cases dog også på visse punkter udsagnene om kontinuitet i samspillet. I<br />
kapitel 4 beskrev vi, at der på forbrugerområdet er opbygget en tradition for en tæt inddragelse af<br />
organisationerne i forvaltningens arbejde. Begge de to del-cases bekræfter, at dette stadig er tilfældet<br />
også i forbindelse med EU-sager, selvom tætheden i inddragelsen varierer ganske meget mellem<br />
forskellige organisationer og mellem forskellige faser i beslutningsprocesserne. Vi beskrev også, at de<br />
vigtigste interesseorganisationer på forbrugerområdet i Danmark traditionelt betragtes at være<br />
Forbrugerrådet, DI, DHS, HTS og Håndværksrådet. Med undtagelse af Håndværksrådet, der ikke<br />
deltog i samme omfang som de øvrige organisationer i forbindelse med Købeloven, og som kun deltog<br />
perifert ved Forbudsloven, kan det bekræftes på baggrund af analysen af de to del-cases, at netop disse<br />
organisationer også er de mest centrale i forbindelse med EU-sagerne på forbrugerområdet.<br />
En række af vores analyseresultater underbygges således af begge de to del-cases samt af vores<br />
interviews. De forskelle, der eksisterer på nogle punkter mellem de to del-cases har vi endvidere vist kan<br />
forklares ud fra variansen på deres baggrundsparametre.<br />
152
KAPITEL 10<br />
Forklaringer på kontinuitet og forandring – en diskussion<br />
Som det er blevet vist ovenfor, er relationen mellem forvaltning og interesseorganisationer blevet udsat<br />
for europæisering, og samspillet er desuden på visse punkter forandret som konsekvens af EU’s stigende<br />
betydning for dansk forbrugerpolitik. Samtidig oplever aktørerne imidlertid også en høj grad af<br />
kontinuitet i samspillet. I dette kapitel vil vi diskutere disse udviklingstræk med udgangspunkt i de<br />
forklarende faktorer politisk kultur og uformelle institutioner, cost/benefit-balance og læring, der blev<br />
præsenteret i kapitel 3, samt med brug af vores interviews. Formålet med dette kapitel er således at<br />
forsøge at forklare europæiseringens konsekvenser for samspillet mellem forvaltning og organisationer<br />
på forbrugerområdet i Danmark.<br />
Afsnittet er struktureret således, at vi først kort genopfrisker den teoretiske betydning af de enkelte<br />
forklarende faktorer og dernæst diskuterer disse i forhold til det konkrete samspil mellem forvaltningen<br />
og interesseorganisationerne og udviklingstrækkene fundet på baggrund af interviewanalysen og de to<br />
del-cases.<br />
10.1 Politisk kultur og uformelle institutioner<br />
Som det fremgår af afsnit 3.1.4 må det antages at have en betydning, hvilke normer for samspillet der<br />
eksisterer. Hvis inddragelsen af organisationerne hovedsageligt eller udelukkende sker ud fra<br />
instrumentelle overvejelser, vil en ændring i disse overvejelser (ændrede incitamenter) kunne medføre<br />
ændringer i samspilsformen. Hvis organisationernes inddragelse derimod bakkes op af en stærk norm<br />
om det hensigtsmæssige og ønskværdige i dette, vil denne norm trække i retning af kontinuitet i<br />
samspillet.<br />
Vi vurderer, at samspillet mellem interesseorganisationer og forvaltning på det forbrugerpolitiske<br />
område både er et resultat af instrumentelle overvejelser fra alle parters side og et udtryk for en<br />
grundlæggende norm om det ønskværdige heri. For at starte med det sidste inddrages organisationerne<br />
153
til en vis grad som et udtryk for en demokratisk norm om, at alle relevante parter høres i en sag, og<br />
dette gælder især i forhold til den brede høring, hvor analysen også har vist, at flest organisationer<br />
inddrages. Dette synspunkt bakkes op af en forvaltningsrepræsentant: ”Det er jo en demokratitanke, at alle,<br />
der har lyst, skal kunne komme til orde” (Forvaltningsrepræsentant 2: 11). Også en forbrugerrepræsentant<br />
deler denne opfattelse og lægger vægt på, at det netop er kendetegnende i et demokrati, at alle høres,<br />
dvs. ikke kun dem, regeringen normalt er enige med (Forbrugerrepræsentant 2: 2). Derfor kan fx en<br />
borgerlig regering ikke nøjes med at høre erhvervssiden, men må også inddrage forbrugersiden og<br />
omvendt.<br />
Begrebet sti-afhængighed (path-dependency) er i forlængelse heraf relevant. Sti-afhængighed dækker<br />
over, at en institution vil være sværere at ændre, jo længere tid den har eksisteret, idet den bl.a. vil blive<br />
taget for givet af aktørerne. Endvidere vil der være store omkostninger forbundet med forandringer. Tæt<br />
og institutionaliseret samspil, der har eksisteret over længere tid, vil således være robust overfor<br />
forandringer. Dette gælder også på forbrugerområdet. Som beskrevet i kapitel 4, er der på<br />
forbrugerområdet i Danmark en lang tradition for at inddrage interesseorganisationerne i forberedelsen<br />
og administrationen af lovgivningen. I forlængelse heraf udtaler en forvaltningsrepræsentant således, at<br />
”der ligger ikke noget krav om, at du skal sende det i høring, men det gør man automatisk simpelthen for netop at<br />
være sikre på, at man har det hele med…” (Forvaltningsrepræsentant 1: 3).<br />
Også de store organisationer, der hører til inderkredsen, har som beskrevet i afsnit 7.2.1 klare<br />
forventninger om at blive inddraget og vil råbe op, hvis dette ikke overholdes. Inddragelsen opfattes<br />
som en selvfølgelighed, der ikke stilles spørgsmålstegn ved. Der findes således dels en norm om at<br />
inddrage alle relevante organisationer i de brede og mere uforpligtende høringsrunder, dels eksisterer<br />
der en norm om en tæt inddragelse af en mindre kreds af store centrale organisationer. Det vil derfor<br />
være svært pludseligt eller drastisk at ændre disse interaktionsformer, der tages for givet af alle de<br />
relevante aktører, og som netop opfattes som demokratiske og ønskværdige.<br />
Endvidere er det for nogle af organisationernes vedkommende stadig relativt nyt at skulle orientere sig<br />
mod EU, og derfor er der også blandt visse medarbejdere en usikkerhed i forhold til håndteringen af<br />
EU-niveauet. EU føles stadig fremmed for nogle, og som det også er beskrevet tidligere, kræver det en<br />
betydelig ekspertise for embedsmænd at kunne forhandle sager i EU, ligesom det kræver en stor viden<br />
om EU-systemet og et godt netværk for organisationsrepræsentanterne at kunne få indflydelse på EUbeslutningsprocessen.<br />
Samtidig kræver det en mentalitetsændring at bryde ud af gamle vaner og rette<br />
opmærksomheden et andet sted hen end normalt, og disse forhold mindsker samlet set radikale<br />
154
ændringer af samspillet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne på trods af, at den danske<br />
forvaltning ikke længere er organisationernes eneste kanal for at opnå indflydelse.<br />
Der ligger imidlertid også instrumentelle overvejelser bag samspillet mellem forvaltningen og<br />
organisationerne. Udover at se det som en vigtig del af demokratiet, indgår alle parterne også – og<br />
måske først og fremmest – fordi de kan få noget ud af det. Organisationerne er imidlertid begyndt i<br />
stigende omfang at orientere sig direkte mod EU og dermed ikke længere udelukkende mod<br />
forvaltningen. Denne udvikling kan forklares ved hjælp af den forklarende faktor cost/benefit-balance.<br />
10.2 Cost/benefit-balance<br />
En relativ ændring af fordele og omkostninger ved samspillet forventes ifølge denne forklaringsfaktor at<br />
medføre, at parterne revurderer deres deltagelse heri. Vi vil i dette afsnit undersøge, hvorvidt der kan<br />
siges at være sket en relativ forskydning mellem fordele og omkostninger ved samspillet for parterne på<br />
det forbrugerpolitiske område.<br />
10.2.1 Fordele og omkostninger for forvaltningen<br />
Der kan som beskrevet i afsnit 3.2.4 være flere fordele for forvaltningen ved at inddrage<br />
interesseorganisationerne. For det første kan det medvirke til at reducere usikkerheden i forhold til<br />
omgivelsernes skiftende krav, idet forvaltningen får viden om organisationernes holdninger og<br />
præferencer. Dette kan muliggøre samarbejde og indgåelsen af kompromisser samt kan hjælpe til at<br />
aflaste ministeren, idet eventuelle konflikter afklares før hun eller han inddrages. Endvidere vil forslag,<br />
der er forhandlet frem med de berørte parter, for det andet have større legitimitet i forhold til<br />
Folketingsbehandlingen og oppositionspartierne.<br />
Som også beskrevet i afsnit 7.2 har den danske forvaltning i forhold til både EU-sager og rent danske<br />
sager behov for at kende til organisationernes holdninger og til, hvordan de forholder sig til konkrete<br />
problemstillinger. Vedrørende de danske sager er det vigtigt for forvaltningen at inddrage<br />
organisationerne for at kunne lave en hensigtsmæssig og god lovgivning, der tilfredsstiller ministeren og<br />
samtidig kan få flertal i Folketinget. Målet er en lovgivning, der er holdbar og kan gælde i mange år, og<br />
derfor er det vigtigt at kende organisationernes synspunkter. Dette gælder især de organisationer, der<br />
typisk forbindes med oppositionen, for hvis de er inddraget i udarbejdelsen af forslag, vil forslagene<br />
lettere kunne få opbakning fra oppositionspartierne, og dermed kan brede flertal sikres<br />
(Forvaltningsrepræsentant 3: 4). Det giver således mere legitimitet til et forslag, hvis det er forhandlet<br />
frem i samarbejde med de berørte interesser. Endvidere er det vigtigt at kende alle organisationernes<br />
155
synspunkter for at kunne forberede ministeren bedst muligt. Hvis forvaltningen undlader at inddrage en<br />
vigtig organisation, skal denne nok komme til orde alligevel og forelægge sine synspunkter for<br />
politikerne ad andre kanaler, fx gennem medierne. Dette vil stille ministeren og dermed forvaltningen i<br />
en dårlig position (Forvaltningsrepræsentant 2: 11).<br />
I forhold til forhandlingerne i EU er det vigtigt for forvaltningen at have opbakning hjemmefra, og for<br />
at sikre dette er kontakten til organisationerne meget vigtig. Dette gælder endvidere også i<br />
implementeringsfasen i Danmark, fordi der typisk er tale om minimumsharmonisering, hvor det er<br />
muligt at gå videre end direktivet foreskriver. Her vil politikerne i Folketinget ofte tage udgangspunkt i<br />
organisationernes høringssvar, og derfor er det afgørende for forvaltningen at kende til<br />
organisationernes holdninger på forhånd (Forvaltningsrepræsentant 1: 3).<br />
Gennem organisationerne kan forvaltningen desuden få udpeget mulige problemer samt få input til at<br />
udpege mærkesager, som der skal ofres mange ressourcer på (Forvaltningsrepræsentant 3: 6). Dette<br />
leder over til en række yderligere fordele for forvaltningen ved at inddrage organisationerne.<br />
Forvaltningen er nemlig for det tredje afhængig af organisationernes ressourcer for at kunne styre og<br />
regulere. Det kan dreje sig om information og viden, som organisationerne besidder, samt hjælp til at<br />
overvåge og gennemføre implementering af love.<br />
Forvaltningsrepræsentanterne oplever da også, at organisationerne faktisk besidder en viden, der kan<br />
være meget nyttig (Forvaltningsrepræsentant 1 og 3), og flere organisationsrepræsentanter fremhæver<br />
også deres specialiserede viden, som de bl.a. har i kraft af deres medlemmer (se fx<br />
Erhvervsrepræsentant 1 og 3). Organisationerne kan give forvaltningen faktuelle oplysninger og viden<br />
om regler, konventioner og praksis på netop deres specielle område, hvilket forvaltningen ikke<br />
nødvendigvis vil have et indgående kendskab til. Disse informationer kan forvaltningen fx have brug<br />
for, hvis der på baggrund af en sag i pressen er kommet folketingsspørgsmål til ministeren.<br />
På grund af deres specialiserede viden kan organisationerne læse lovforslag med andre øjne og kan<br />
påpege problemer ved disse, som forvaltningen ikke har været opmærksom på (Forbrugerrepræsentant<br />
2: 9). Desuden kan organisationerne gøre opmærksom på utilstrækkelig lovgivning, hvilket kan<br />
resultere i nye initiativer fra forvaltningen, og de kan medvirke til at kontrollere, om lovgivningen bliver<br />
overholdt. En erhvervsrepræsentant ser det således netop som en af deres opgaver at overvåge<br />
lovgivningen og påklage eventuelle overtrædelser til myndighederne (Erhvervsrepræsentant 3: 16).<br />
156
Som tidligere beskrevet har forvaltningen ligesom organisationerne incitamenter til at opbygge et<br />
netværk i Bruxelles samt at søge indflydelse tidligt i EU, men dette har ikke mindsket organisationernes<br />
betydning, idet disse blandt andet i forhold til EU-sagerne i nogle tilfælde har informationer, der kan<br />
komme forvaltningen til gavn. Organisationerne kan nogle gange som tidligere beskrevet gøre<br />
forvaltningen opmærksom på, hvem blandt de andre medlemsstater der er mulige alliancepartnere.<br />
Endvidere kan organisationerne bidrage med gode argumenter i forhold til forhandlingerne i EU<br />
(Erhvervsrepræsentant 3: 18) og kan – hvis de er enige – kæmpe for samme holdning som forvaltningen<br />
i andre fora (Forbrugerrepræsentant 1: 7). Organisationerne har desuden nogle gange fået meget tidlige<br />
udkast fra Kommissionen, som forvaltningen ikke nødvendigvis har kendskab til. Dermed har<br />
europæiseringen skabt yderligere fordele for forvaltningen ved at inddrage organisationerne.<br />
En yderligere fordel for forvaltningen kan være, at samspillet kan medvirke til konfliktreduktion og<br />
pacificering af grupper, som beskrevet i afsnit 3.2.4. Der eksisterer som tidligere nævnt nogle klare<br />
spilleregler for samspillet mellem forvaltningen og organisationerne på det danske forbrugerpolitiske<br />
område, der blandt andet indebærer, at alle som hovedregel spiller med åbne kort omkring deres<br />
interesser og holdninger samt overholder indgåede aftaler. Dette tyder på, at organisationerne vil være<br />
loyale overfor indgåede aftaler og kompromisser, som de har været med til at forhandle på plads. Dette<br />
gælder imidlertid kun, hvis de synes, de er blevet tilstrækkeligt inddraget. Ellers vil de råbe op og<br />
forsøge at få opmærksomhed omkring de forhold, de finder uacceptable. Der er således flere<br />
forvaltningsrepræsentanter, der påpeger, at organisationerne på netop forbrugerområdet har gode<br />
muligheder for at komme i pressen med deres historier og også gør det, hvis de er utilfredse med fx<br />
lovforslag og den indflydelse, de har kunnet få (Forvaltningsrepræsentant 1: 14,<br />
Forvaltningsrepræsentant 2: 10). Dette bekræftes af en repræsentant for forbrugersiden, der fremhæver,<br />
hvorledes de kan bruge deres presseadgang som pressionsmiddel (Forbrugerrepræsentant 1: 11).<br />
Forvaltningen har derfor en klar interesse i at inddrage organisationerne for at mindske konflikterne og<br />
pacificere organisationerne, men dette forhold er ikke ændret som følge af europæiseringen af<br />
samspillet.<br />
Forvaltningen har således fortsat en række fordele ved at inddrage organisationerne. Hvorvidt<br />
forvaltningen har incitamenter til at ændre samspillet afhænger imidlertid af, om omkostningerne ved<br />
samspillet er øget. Som nævnt i teorikapitlet er disse mulige omkostninger, at forvaltningen mister sin<br />
autonomi og handlefrihed, hvilket endvidere kan resultere i reformtræghed. I forhold til vores<br />
interviewmateriale er der intet, der tyder på, at disse omkostninger skulle være steget (eller for den sags<br />
skyld faldet). Der synes heller ikke at være en grund til at forvente det. Forvaltningen har dog mindre<br />
157
åderum og autonomi, men det er netop som følge af, at en stigende andel af lovgivningen bunder i EUdirektiver<br />
og forordninger, og ikke fordi organisationerne lægger nye begrænsninger.<br />
Eftersom der ikke er en ændring i omkostningerne, og der fortsat eksisterer en række fordele ved<br />
inddragelsen, har forvaltningen ikke nogen incitamenter til at ændre samspillet med organisationerne.<br />
10.2.2 Fordele og omkostninger for interesseorganisationerne<br />
For interesseorganisationerne eksisterer der også en række fordele og omkostninger ved at deltage i<br />
beslutningsprocessen. For at starte med omkostningerne ved samspillet kan disse være, at<br />
organisationerne må være loyale overfor de kompromisser, der er indgået, og endvidere må lægge bånd<br />
på sig selv og deres medlemmer, således at der ikke fremsættes krav, der går længere, end hvad der<br />
opfattes som rimeligt i forhold til samspillet med forvaltningen.<br />
Som beskrevet ovenfor eksisterer der spilleregler for samspillet, der gør, at organisationerne nok i de<br />
fleste tilfælde vil være loyale overfor indgåede aftaler og opnåede kompromisser og hovedsageligt vil<br />
kritisere beslutninger og forslag, der er vedtaget uden inddragelse af dem. Disse spilleregler kan dog<br />
ikke kun betragtes som omkostninger for organisationerne, idet de netop også gælder for forvaltningen,<br />
hvilket er i organisationernes interesse. Der er desuden efter alt at dømme heller ikke sket ændringer i<br />
disse spilleregler, og sammenlagt kan vi derfor konkludere, at omkostningerne for organisationerne ved<br />
samspillet er stort set uændrede.<br />
Hvad angår fordele ved samspillet ønsker interesseorganisationer naturligvis at blive inddraget for at få<br />
deres interesser hørt og få indflydelse på de beslutninger, der vedtages. Endvidere kan organisationer<br />
gennem samspillet med forvaltningen få ressourcer fra staten i form af ikke bare økonomisk støtte, men<br />
også fx legitimitet og politisk opbakning. For interesseorganisationer kan der yderligere være den fordel<br />
ved samspillet, at det ligesom for forvaltningen medvirker til at reducere usikkerheden i omgivelserne,<br />
idet organisationerne blandt andet får viden om statens politiske prioriteringer og påtænkte tiltag.<br />
Desuden kan uønsket statsregulering og -kontrol undgås.<br />
Ifølge vores empiri medvirker samspillet med forvaltningen og især de uformelle kontakter til at<br />
reducere usikkerheden i organisationernes omgivelser. Dette bekræftes af en forbrugerrepræsentant, der<br />
beskriver, hvordan de ofte ringer til embedsmænd for fx at høre om ministerens holdning til en konkret<br />
sag, eller hvordan han eller hun ville reagere på et givent udspil fra organisationen<br />
(Forbrugerrepræsentant 1: 16). En repræsentant fra forvaltningen fortæller ligeledes, at organisationerne<br />
jævnligt kontakter dem for at få kendskab til forvaltningens holdning (Forvaltningsrepræsentant 1: 11).<br />
158
Hvorvidt samspillet direkte kan forhindre uønsket statsregulering er tvivlsomt, da lovforslag tit vil være<br />
kompromisser mellem modstridende interesser, men det er klart, at organisationerne igennem<br />
inddragelsen får mulighed for at fremkomme med deres synspunkter og påpege, hvis der er forslag, de<br />
finder uacceptable.<br />
Organisationerne, vi har talt med, lægger alle vægt på, at deres arbejde handler om at repræsentere<br />
deres medlemmers interesser på bedste vis ved at søge så stor indflydelse som mulig. De forsøger at<br />
påvirke dér, hvor de vurderer at kunne få størst indflydelse. Samspillet med forvaltningen handler<br />
derfor primært om dette – om at påvirke og opnå indflydelse på de beslutninger, der skal træffes. Der er<br />
således heller ingen af de adspurgte, der lægger vægt på at opnå øgede ressourcer i form af penge, støtte<br />
eller legitimitet via samspillet. Dog er det klart, at det indirekte giver organisationerne legitimitet i<br />
forhold til deres medlemmer, at de inddrages, fordi de herigennem kan pleje medlemmernes interesser,<br />
men dette er netop alene ud fra kravet om indflydelse og ikke fordi inddragelsen i sig selv tillægges<br />
positiv værdi.<br />
Som beskrevet i analysen har organisationerne fået incitamenter til at orientere sig andre steder hen end<br />
den danske forvaltning, hvilket de i stigende grad også gør. De oplever, at de for at få indflydelse i EUsagerne<br />
er nødt til at søge at påvirke, allerede inden der ligger et forlag til ny regulering fra<br />
Kommissionen, og at indsatsen derfor skal rettes mod aktører i Bruxelles frem for blot København. Vi<br />
har dog samtidig set, at de danske organisationer ikke afskriver den danske del af beslutningsprocessen,<br />
idet denne fortsat vurderes at have betydning. Organisationerne søger indflydelse på mange niveauer og<br />
forsøger fortsat at påvirke de danske embedsmænd og politikere, både i forbindelse med udarbejdelsen<br />
af en dansk holdning til EU-forhandlingerne og i forbindelse med implementering af<br />
minimumsregulering, hvor der er mulighed for at gå længere nationalt. Organisationerne vurderer<br />
fortsat, at de kan få indflydelse – også i EU-sager – igennem samspillet med den danske forvaltning,<br />
men dette er ikke længere tilstrækkeligt. Den danske beslutningsproces er indlejret i en større kontekst,<br />
der har betydning og kræver ændret fokus.<br />
Vi kan på baggrund af ovenstående konkludere, at der for organisationernes vedkommende er sket en<br />
relativ forskydning mellem fordele og omkostninger ved samspillet. For organisationerne er det nu<br />
afgørende at søge indflydelse i EU-processen, hvorfor betydningen af at blive inddraget i den danske<br />
beslutningsproces relativt set er mindsket. Mens omkostningerne synes stabile, er fordelene blevet<br />
mindre. Samtidig er det klart, at der fortsat eksisterer vægtige grunde til at søge inddragelse i den<br />
danske proces, idet organisationerne trods alt stadig kan få indflydelse på vigtige beslutninger, navnlig i<br />
159
de tidlige faser af processen, og kan opnå reduktion af usikkerhed i omgivelserne, hvilket kan forklare,<br />
hvorfor organisationerne fortsat lægger betydelige ressourcer i denne del af processen.<br />
10.3 Læring<br />
For at forstå denne udvikling nærmere er det endvidere relevant at inddrage den forklarende faktor<br />
læring og her især simpel læring. I dette begreb ligger som beskrevet i afsnit 3.1.4, at aktørerne tilpasser<br />
deres strategier og midler på baggrund af ny information for at opnå givne mål.<br />
Dette er netop tilfældet indenfor det undersøgte område. Overordnet set er bevidstheden om EUniveauets<br />
betydning blevet skærpet for både organisationer og forvaltning. Organisationerne er i<br />
stigende grad blevet beviste om – har lært – at det er nødvendigt at forsøge at påvirke allerede i EU, hvis<br />
de vil have indflydelse på den betydelige del af forbrugerlovgivningen, der stammer fra EU. Derfor har<br />
de til dels ændret deres påvirkningsstrategier, og derfor bruger de i større omfang end tidligere<br />
ressourcer på EU-niveauet som uddybet ovenfor. Også forvaltningen har lært betydningen af at have et<br />
godt netværk i EU og af at kende til beslutningsprocesserne dernede.<br />
En sådan læringsproces må forventes at være blevet forstærket af, at det som vist er en forholdsvis lille<br />
kreds af aktører, der fast deltager på det danske forbrugerpolitiske område. Aktørerne kan blive påvirket<br />
og lade sig inspirere af hinanden. Hvis nogle af aktørerne derfor orienterer sig meget mod EU-niveauet<br />
og har opnået succeser på baggrund heraf – fx har haft held til i samarbejde med deres europæiske<br />
paraplyorganisation at påvirke udformningen af et direktiv – vil de øvrige aktører formodentlig overveje<br />
at kopiere denne succesfulde strategi. Desuden kan det virke som inspiration for andre organisationer,<br />
at nogle har oprettet egne EU-kontorer i Bruxelles, selvom det som nævnt kan kræve mange ressourcer.<br />
Endelig må det forventes at påvirke forvaltningen, at de danske organisationer i stigende omfang<br />
orienterer sig mod EU og tillægger dette system så stor betydning.<br />
Hvorvidt der er tale om ikke bare simpel, men også kompleks læring, hvor de bagvedliggende værdier,<br />
interesser og mål ændres, er på baggrund af vores materiale svært at sige noget om. Vi har dog ét<br />
udsagn, der kunne tyde på en udvikling også i de grundlæggende mål. Det kommer fra en<br />
forbrugerrepræsentant: ”Du kan sagtens finde eksempler både på miljø- og forbrugerområdet, hvor man kan sige<br />
’hvis vi ikke havde EU, så kunne vi jo bare have lavet en bedre markedsføringslov og bedre forbrugerbeskyttelse’, men<br />
i det tilfælde, at vi får noget ordentlig lovgivning igennem på EU-plan, så gælder det jo ikke kun for os. Så gælder<br />
det på nuværende tidspunkt for 450 mio. mennesker” (Forbrugerrepræsentant 1: 17f). Dette signalerer, at<br />
vedkommende ikke længere kun kæmper for danske forbrugeres interesser, men for forbrugersagen i<br />
160
EU generelt, og i givet fald vil det jo være oplagt at lægge flest kræfter i EU-beslutningsprocessen. Vi<br />
har dog ikke yderligere materiale, der kan sammenholdes med dette udsagn, så der kan ikke drages<br />
endelige konklusioner i forhold til kompleks læring.<br />
10.4 Delkonklusion – Forklaringer på udviklingen<br />
I dette afsnit har vi diskuteret vores analyseresultater. Vi har med brug af de forklarende faktorer, der<br />
blev udledt i teorikapitlet, givet vores bud på en forklaring af, at der både er sket betydelige ændringer af<br />
samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer på det forbrugerpolitiske område, samtidig<br />
med at de centrale aktører fremhæver, at samspillets grundlæggende principper er uforandrede.<br />
Vi har for det første peget på, at der findes en norm om inddragelse af alle relevante parter i en sag, og<br />
at denne norm af aktørerne knyttes til eksistensen af et demokratisk samfund, hvorfor den er meget<br />
grundlæggende. Endvidere har vi med begrebet sti-afhængighed forklaret, hvorfor eksisterende<br />
traditioner for samspillet mellem forvaltningen og interesseorganisationerne er rodfæstede og derfor<br />
svære at ændre.<br />
Aktørerne foretager imidlertid en række instrumentelle overvejelser vedrørende deltagelsen i<br />
beslutningsprocessen, og disse trækker både i retning af kontinuitet og forandring af samspilsrelationen.<br />
Dette har vi vist ved hjælp af begrebet cost/benefit-balance. Der eksisterer således en række fordele for<br />
forvaltningen ved at inddrage organisationerne, der opvejer eventuelle omkostninger, hvilket kan<br />
forklare, hvorfor forvaltningen fortsat vil bevare samspillet. Også for organisationerne eksisterer der<br />
fordele ved at blive inddraget, men disse er blevet relativt reduceret i takt med, at vigtige dele af<br />
beslutningsprocessen i forbindelse med en lang række sager er rykket til Bruxelles, og den danske del af<br />
processen derfor giver adgang til mindre indflydelse. For organisationerne er der derfor sket en<br />
forskydning i cost/benefit-balancen i forhold til samspillet med den danske forvaltning.<br />
Beslutningsprocessen foregår dog langt fra udelukkende i EU, og der findes endvidere fortsat rent<br />
danske sager, hvorfor der stadig eksisterer klare incitamenter til at søge indflydelse på den danske<br />
proces også.<br />
Endelig har vi med begrebet læring forklaret, hvordan organisationerne på baggrund af ny viden om<br />
betydningen af at søge indflydelse på EU-niveauet har tilpasset deres strategier og midler.<br />
161
KAPITEL 11<br />
Konklusioner<br />
Med dette speciale har ambitionen været at undersøge følgende problemformulering:<br />
Hvilke konsekvenser har europæiseringen for samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer på det<br />
forbrugerpolitiske område i Danmark, og hvordan kan europæiseringen og dens konsekvenser forklares ud fra en<br />
kombination af europæiseringsteori og teorier om forvaltning og interesseorganisationer?<br />
For at besvare denne problemformulering opstillede vi på baggrund af en teoretisk diskussion en samlet<br />
analysemodel. Herefter skitserede vi den danske tradition for samspil mellem forvaltning og<br />
organisationer og undersøgte den historiske udvikling af forbrugerpolitikken i Danmark og i EU.<br />
Dernæst analyserede vi på baggrund af kvalitative interviews med en række af de centrale aktører på<br />
forbrugerområdet, gennem hvilke mekanismer europæiseringen påvirker samspillet i Danmark. Med<br />
udgangspunkt i interviewene analyserede vi efterfølgende europæiseringens konsekvenser for samspillet<br />
på forbrugerområdet generelt, og derefter analyserede vi europæiseringens konsekvenser for samspillet i<br />
forbindelse med to specifikke sagsforløb – del-casene Købeloven og Forbudsloven. Vi har på baggrund<br />
heraf vist, at samspillet på forbrugerområdet i Danmark er udsat for en omfattende påvirkning fra<br />
europæiseringen, og at europæiseringen har haft en række betydningsfulde konsekvenser for samspillet<br />
mellem forvaltning og organisationer. Disse konsekvenser har vi derefter diskuteret ud fra<br />
analysemodellens forklarende faktorer.<br />
11.1 Specialets resultater – europæiseringen af forbrugerpolitik i Danmark<br />
Europæiseringens form<br />
Påvirkningen af samspillet fra europæiseringen er primært indirekte i sin form, idet Danmarks<br />
deltagelse i EU’s forbrugerpolitik skaber en række incitamenter for aktørerne på det danske<br />
forbrugerpolitiske område til at orientere og organisere sig samt agere på nye måder.<br />
162
Et meget vigtigt incitament er nødvendigheden af tidlig indgriben i forbindelse med deltagelsen i EUsager,<br />
både i forhold til den danske forvaltning og i forhold til de europæiske institutioner (især<br />
Kommissionen). Herudover giver EU-systemets omfang og kompleksitet både forvaltningen og<br />
organisationerne incitament til at opbygge en kompetent EU-ekspertise blandt deres medarbejdere. I EUsagerne<br />
har Danmark begrænset råderum og indflydelse, så forvaltningen er derfor nødsaget til at<br />
foretage en skarp prioritering af sin indsats, hvilket også giver organisationerne færre muligheder for, via<br />
den danske forvaltning, at få ændret vigtige elementer i et forslag.<br />
Der foregår dog også en direkte påvirkning af den danske forbrugerpolitik, idet der i EU løbende<br />
vedtages en lang række direktiver og forordninger, der skal efterleves i Danmark (positiv og negativ<br />
integration). Denne form for europæisering har stor betydning for indholdet af forbrugerreguleringen i<br />
Danmark, men synes dog kun i begrænset omfang at have konsekvenser for samspillet mellem<br />
forvaltning og organisationer. Det samme kan siges om europæiseringsmekanismen framing, der har en<br />
vis betydning, eksempelvis ved at kunne bringe et emne på dagsordenen, men som kun i begrænset<br />
omfang påvirker samspillet. EU-direktiver og andre europæiske retsakter kan imidlertid potentielt have<br />
direkte konsekvenser for samspillet ved, som fx i forbindelse med Forbudsloven, at give mulighed for en<br />
styrkelse af visse organisationer. Dette synes imidlertid kun i meget begrænset omfang at være tilfældet.<br />
Europæiseringens konsekvenser<br />
Hvilke konsekvenser for samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer har denne<br />
europæisering medført? Ifølge en lang række repræsentanter for de vigtigste aktører i den danske<br />
forbrugerpolitik foregår samspillet mellem forvaltning og interesseorganisationer langt hen ad vejen på<br />
samme måde i EU-sager som i andre sager, og de oplever ikke store ændringer i samspillet på grund af<br />
påvirkning fra EU. Meget tyder altså på, at der er en høj grad af kontinuitet i samspillet på trods af<br />
europæiseringen. Samtidig har analysen af de to del-cases og af vores interviews imidlertid afdækket en<br />
række vigtige konsekvenser af europæiseringen.<br />
Særligt iøjnefaldende er det, at der i forbindelse med Danmarks deltagelse i EU-forhandlinger kan<br />
skelnes mellem to former for deltagelse i samspillet. Der eksisterer således en lille kerne af store,<br />
ressourcerige og bredt favnende organisationer, der deltager i et tæt, forpligtende samspil med<br />
forvaltningen. Denne kerne, som på forbrugerområdet synes at udgøres af Forbrugerrådet, DI, DHS<br />
samt i de fleste tilfælde HTS, deltager kontinuerligt i alle faser af processen, herunder i de vigtige<br />
tidligere faser, og gennem en række forskellige interaktionsformer – formelle som uformelle. Herudover<br />
findes der en løst tilknyttet periferi af andre, ofte mere specialiserede organisationer, der deltager senere i<br />
163
forløbet, sjældnere og på mere ad hoc-basis. Disse organisationer deltager primært i forbindelse med de<br />
skriftlige høringsrunder.<br />
Denne differentiering mellem organisationerne, der også kan genfindes i rent nationale<br />
beslutningsprocesser, skærpes i EU-forhandlingerne. Det er således meget vigtigt at deltage i de tidlige<br />
faser af processen for at få viden og for at kunne få indflydelse på beslutningerne. Inddragelsen i<br />
specialudvalgene er imidlertid forholdsvis eksklusiv, og deltagelsen i forbindelse med EU-sager kræver<br />
generelt betydeligt flere organisationsressourcer. Dette er tilfældet både i forhold til den danske<br />
forvaltning og i forbindelse med organisationernes direkte deltagelse i den europæiske<br />
beslutningsproces, der som beskrevet ovenfor kræver tidlig indgriben og stor EU-ekspertise, hvilket igen<br />
kræver mange ressourcer. Skellet mellem de store, ressourcerige organisationer og de øvrige og mindre<br />
ressourcestærke organisationer udvides derfor betragteligt i forbindelse med EU-sagerne. I forhold til<br />
vores teoretiske analysetypologi medfører europæiseringen, at samspillet i forbindelse med EU-sager<br />
bevæger sig mere i retning af idealtypen korporativt politikfællesskab med en mere eksklusiv inddragelse af<br />
færre stærke organisationer i et tæt, forpligtende samspil.<br />
Derudover er der klare tegn på, at organisationerne i stigende grad orienterer sig mod EU-niveauet.<br />
Organisationerne er medlemmer af europæiske paraplyorganisationer, som de bruger aktivt, de tager<br />
direkte kontakt til Kommissionen, Parlamentet samt andre europæiske institutioner, og deres<br />
medarbejdere deltager, bl.a. som repræsentanter for deres europæiske organisationer, i forskellige råd<br />
og udvalg under Kommissionen. Flere organisationer har også deres eget kontor i Bruxelles.<br />
For nogle organisationer har denne udvikling medført, at de i visse tilfælde prioriterer EU-processen<br />
højere end samspillet med den danske forvaltning, da det eksempelvis i nogle faser kan være vigtigere at<br />
påvirke relevante europæiske organisationer eller ansatte i Kommission frem for den danske<br />
forvaltning. Nogle af organisationerne oplever desuden, at deres europæiske aktiviteter har styrket dem<br />
vis-a-vis den danske forvaltning, idet de nu har lettere adgang til information og viden, hvor de tidligere<br />
var afhængige af forvaltningens informationer. Igen synes det dog primært at være de store<br />
organisationer, der på denne måde engagerer sig aktivt i den europæiske beslutningsproces.<br />
Forvaltningen orienterer sig også mod EU-niveauet, og udover at deltage i møder og forhandlinger i<br />
EU benyttes Danmarks faste repræsentation til at få viden og til at forsøge at påvirke de øvrige<br />
medlemsstaters holdninger. For at fremme danske synspunkter indgår forvaltningen endvidere alliancer<br />
med andre medlemsstater, hvori de øvrige nordiske lande ofte indgår.<br />
164
På forbrugerområdet i Danmark er der enighed om en række spilleregler for samspillet og en vis form for<br />
tillid, mens der på EU-niveau er langt større uenighed og meget mindre tillid mellem parterne. En<br />
yderligere konsekvens af europæiseringen er, at konflikterne på EU-niveau i nogle tilfælde kan forplante<br />
sig til det danske samspil og dermed trække dette i retning af mere konflikt. I andre tilfælde kan EUinitiativer<br />
dog også få organisationerne (og forvaltningen) til at stå mere sammen, fx hvis der eksisterer<br />
en dansk model, der er opnået bredt kompromis om.<br />
En anden konsekvens af europæiseringen er, at beslutningsprocesserne i EU og i Danmark er forbundne. Ofte<br />
kan dansk regulering således blive udskudt eller bremset med henvisning til igangværende EUinitiativer<br />
på det pågældende eller et beslægtet område, hvilket eksempelvis skete i forbindelse med<br />
Købeloven. Dette på trods af, at EU-regulering kan være adskillige år undervejs – 8½ år ved Købeloven<br />
– og måske i sidste ende ikke omhandler præcis den problemstilling, der var rejst i Danmark. Det lange<br />
tidsperspektiv i EU-sagerne bevirker endvidere, at det er meget vanskeligt at opnå politiske succeser i<br />
forbindelse med EU-lovgivning, hvilket har betydet, at Danmark som oftest indtager en reaktiv rolle og<br />
kun meget sjældent iværksætter egne EU-initiativer på det forbrugerpolitiske område. På den anden<br />
side kan tids- og høringsfristerne for organisationerne undervejs i en EU-proces være ganske korte, og i<br />
sådanne tilfælde er det igen primært de store velforberedte organisationer, der kan levere kvalificerede<br />
input til forvaltningen.<br />
Forklaringer på kontinuitet og forandring i samspillet<br />
Den kontinuitet i samspillet, der trods alt er en vigtig pointe, kan forklares med, at både forvaltningen<br />
og organisationerne har en række fordele ved samspillet, der opvejer de eventuelle omkostninger, dette<br />
måtte have. Samtidig er traditionerne for samspillet rodfæstede – sti-afhængige – og derfor vanskelige at<br />
ændre, og i forlængelse heraf eksisterer der en stærk norm om inddragelse af organisationerne.<br />
Fordelene for organisationerne ved at deltage i samspillet i forbindelse med EU-sager er imidlertid<br />
blevet reduceret på grund af, at vigtige dele af beslutningsprocessen er rykket til Bruxelles, og den<br />
danske del af processen derfor giver adgang til mindre indflydelse. Denne ændring for organisationerne<br />
af cost/benefit-balancen i forhold til samspillet med forvaltningen kan således, sammen med begrebet<br />
læring, forklare organisationernes stigende orientering mod EU, som i visse tilfælde sker på bekostning<br />
af samspillet med forvaltningen. Nye erfaringer og viden har fået organisationerne til at tilpasse deres<br />
handlinger og strategier til samspillets europæiske kontekst.<br />
Den stigende grad af differentiering mellem en kerne og en periferi af organisationer synes primært at<br />
have sin baggrund i de markant øgede ressourcekrav, deltagelsen i EU-sagerne stiller til organisationerne.<br />
Dette er dog ikke den eneste mulige forklaring. Forvaltningen synes også at foretrække kun at skulle<br />
165
tage et begrænset antal organisationers holdninger i betragtning i de vigtige tidlige faser i processen, og<br />
undervejs under forhandlingerne i EU sender forvaltningen endvidere ofte ændringsforslag eller<br />
foreløbige indstillinger i høring med meget korte svarfrister blandt et begrænset antal organisationer,<br />
typisk deltagerne i det relevante specialudvalg.<br />
11.2 Generalisérbarheden af specialets resultater<br />
De ovenfor præsenterede resultater understøttes såvel af to del-cases udvalgt strategisk på baggrund af<br />
deres forskellighed på en række parametre, som af en række interviews med vigtige repræsentanter for<br />
de centrale aktører på det forbrugerpolitiske område i Danmark. I modsætning til det meste af den<br />
øvrige danske forskning på området, der primært har været baseret på større spørgeskemaundersøgelser,<br />
har vores tilgang gjort det muligt at ’grave et spadestik dybere’ i problemstillingen. Vi har således<br />
detaljeret kunnet vurdere europæiseringens betydning for samspillet i konkrete sagsforløb og har<br />
afdækket de centrale aktørers egne vurderinger af europæiseringens konsekvenser. Specialets resultater<br />
er således empirisk velunderbyggede og må siges at have udsagnskraft i forhold til samspillet på<br />
forbrugerområdet generelt.<br />
Spørgsmålet er imidlertid, hvor langt generalisérbarheden af resultaterne rækker? Har de også gyldighed<br />
for andre politikområder, hvor interesseorganisationer inddrages af forvaltningen, og som er udsat for<br />
EU-regulering? Generalisérbarheden af resultaterne afhænger som nævnt i kapitel 2 af, om<br />
aktørkonstellationen på områder, hvortil der ønskes generaliseret, minder om konstellationen på det<br />
forbrugerpolitiske område, samt om der er tale om den samme type EU-påvirkning. Dette vil ikke være<br />
tilfældet på alle politikområder. Tre forhold styrker imidlertid argumentet for generalisering:<br />
For det første er der i den danske forvaltning på tværs af alle ministerierne fastlagt fælles regler og<br />
procedurer for varetagelsen af EU-sagerne. Det er den samme koordinationsprocedure, som beskrevet i<br />
kapitel 4.2, der gælder for alle ministerier, og proceduren overvåges og vurderes løbende af<br />
Udenrigsministeriet. Selvom inddragelsen af organisationer kan variere mellem forskellige<br />
politikområder, er de formelle institutionelle rammer for inddragelsen således ens på de fleste EUregulerede<br />
politikområder.<br />
For det andet er de centrale aktører på det forbrugerpolitiske område, som beskrevet i afsnit 2.2.6, også<br />
centrale medspillere på mange andre politikområder. Dette gælder både for DI, DHS og HTS, som alle<br />
har et væsentlig bredere fokus end forbrugerpolitik, og for Forbrugerrådet, der også er en vigtig aktør på<br />
166
l.a. sundheds-, fødevare- og miljøområdet, men også for Økonomi- og Erhvervsministeriet og<br />
Justitsministeriet, der begge har ressortområder, der omfatter langt mere end forbrugerpolitik.<br />
For det tredje må incitamenterne tidlig indgriben, nødvendighed af skarp prioritering og EU-ekspertise, der blev<br />
identificeret i analysen, betegnes som generelle betingelser, der må forventes at være de samme i<br />
forbindelse med EU-sager på andre EU-regulerede politikområder.<br />
11.3 Specialets resultater og europæiseringsdebatten – empiriske indsigter<br />
I forhold til den generelle debat om, hvilken betydning europæiseringen har for samspillet mellem<br />
forvaltning og interesseorganisationer i de forskellige EU-medlemsstater, kan vi på baggrund af dette<br />
speciale give tre svar. Vores analyse har således på den ene side vist, at der langt fra sker en udvanding<br />
eller undergravning af de tætte relationer mellem forvaltning og organisationer som følge af<br />
europæiseringen. Derimod har europæiseringen styrket de store og ressourcerige organisationer i<br />
samspillet, der stadig inddrages meget tæt og forpligtende, vis-a-vis de mindre organisationer, der ikke<br />
inddrages ligeså tæt, og som ikke har ressourcerne til at deltage i samme omfang som i rent nationale<br />
beslutningsprocesser. Samspillet har således bevæget sig i retning af et korporativt politikfællesskab som<br />
følge af europæiseringen.<br />
På den anden side har vi vist, at for de store organisationer er værdien af samspillet med den nationale<br />
forvaltning relativt mindsket, idet forvaltningen nu blot er én blandt flere relevante aktører for<br />
organisationerne, og da den nationale beslutningsproces i EU-sager har en mindre betydning.<br />
Samspillet med forvaltningen giver organisationerne færre indflydelsesmuligheder i forhold til den<br />
endelige lovgivning, hvilket har ført til, at de i højere grad orienterer sig direkte mod de europæiske<br />
institutioner og beslutningsprocesser.<br />
Endelig bekræfter dette studie, det indenfor europæiseringslitteraturen snart universelt gentagne credo,<br />
at nationale traditioner og særtræk har en væsentlig betydning for omfanget og indholdet af<br />
europæiseringens konsekvenser. Den danske tradition for inddragelsen af organisationerne og de dertil<br />
knyttede normer har således været medvirkende til at forme europæiseringens konsekvenser for<br />
samspillet.<br />
167
11.4 Specialets resultater og europæiseringsdebatten – teoretiske indsigter<br />
Dette speciales teoretiske analysemodel blev udviklet ved at kombinere europæiseringsteori med<br />
teorier, der specifikt omhandler samspillet mellem forvaltning og organisationer. Vi tog udgangspunkt i<br />
en kritisk diskussion af en af de helt centrale europæiseringstilgange, Risse et al. Et problem ved denne<br />
teori er, at den i høj grad har som forudsætning, at der eksisterer et direkte pres for forandring – et misfit<br />
– før europæiseringen menes at kunne medføre ændringer i medlemsstaterne. Samspillet mellem<br />
forvaltning og organisationer er imidlertid ikke, eller kun i et meget begrænset omfang, udsat for et<br />
sådan direkte pres. Derfor valgte vi at inddrage en skelnen mellem fire forskellige<br />
europæiseringsmekanismer for at kunne identificere forskellige påvirkninger, hvorigennem EU kan have<br />
en betydning for samspillet. Disse begreber har vist sig velegnede til at opfange europæisering, der ikke<br />
bunder i direkte pres, og vi mener derfor, at de med fordel kan anvendes i andre studier, hvor<br />
europæiseringen ikke medfører et direkte pres for forandring.<br />
Risse et al.’s teori og europæiseringslitteraturen mere overordnet har kun i begrænset omfang udviklet<br />
begreber, der er rettet mod at analysere politics generelt og samspillet mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer mere specifikt. Derfor inddrog vi også neo-korporatismen og netværkstilgangen.<br />
På baggrund af disse to tilgange udledte vi en række variable og udviklede en analysetypologi til at<br />
analysere og karakterisere samspillet og dermed opfange eventuelle ændringer forårsaget af<br />
europæisering. Disse udledte variable har været relevante og velegnede til at strukturere og fokusere<br />
analysen af det empiriske materiale, og de har været brugbare i forhold til at opfange forandringer i<br />
samspillet. I forhold til analysetypologiens to idealtyper, pluralistisk emne-netværk og korporativt<br />
politikfællesskab, kunne visse af europæiseringens konsekvenser opfanges som bevægelser på dette<br />
kontinuum. Vi har således identificeret en bevægelse mod idealtypen korporativt politikfællesskab.<br />
Inddragelsen af begreberne fra teorierne om samspillet har således været en styrkelse af vores<br />
europæiserings-analysemodel.<br />
I analysen af europæiseringsmekanismerne blev vi imidlertid opmærksomme på, at europæiseringen<br />
giver aktørerne i samspillet en række incitamenter til at organisere sig og agere på nye måder, og i den<br />
efterfølgende analyse blev det også fundet, at aktørerne har reageret på disse incitamenter til ændret<br />
adfærd. Disse udviklingstræk kan imidlertid ikke indpasses som bevægelser på kontinuummet i<br />
analysetypologien. For at forstå europæiseringens betydning og konsekvenser for samspillet er det<br />
således ikke tilstrækkeligt at se på ændringer i forhold til de to idealtyper korporativt politikfællesskab<br />
og pluralistisk emne-netværk.<br />
168
Incitamenterne udgør en indirekte påvirkning, som navnlig stammer fra det faktum, at det danske<br />
samspil mellem forvaltning og organisationer i dag er indlejret i et større europæisk beslutningssystem,<br />
som både forvaltningen og organisationerne må agere i forhold til, hvis de vil have indflydelse på den<br />
lovgivning, der bunder i EU-regulering. På trods af at samspillet mellem forvaltning og organisationer<br />
tilsyneladende er præget af kontinuitet, er der således nogle ændrede baggrundsvilkår for<br />
politikprocessen, hvilket har en stor betydning. Selvom denne udvikling ikke kan indfanges som<br />
bevægelser på analysetypologiens kontinuum, har vi ved hjælp af den samlede analysemodel kunnet<br />
afdække disse udviklingstræk og kunnet analysere de konsekvenser, som de ændrede baggrundsvilkår<br />
har medført for samspillet.<br />
Overordnet set har vores analysemodel med dens kombination af europæiseringsteori samt<br />
netværkstilgangen og neo-korporatismen således bidraget til at styrke europæiseringslitteraturens<br />
forklaringskraft i forhold til studier af europæisering af samspillet mellem forvaltning og<br />
interesseorganisationer. Det har været frugtbart at kombinere de to teoretiske traditioner, og vi mener,<br />
at analysemodellen med fordel vil kunne anvendes til lignende studier på andre sektorområder eller i<br />
andre lande.<br />
11.5 Perspektivering<br />
Europæiseringen er ikke et afsluttet kapitel, men derimod en historie, der løbende fortælles og vil<br />
udvikle sig fremover. Udviklingen synes således ikke at gå i retning af, at EU vil komme til at betyde<br />
mindre for medlemsstaterne. EU har i dag en stor betydning, og denne betydning vil i fremtiden højst<br />
sandsynligt blive endnu større både på forbrugerområdet og på en lang række andre politikområder.<br />
Europæiseringen har ført til en øget differentiering mellem store og små organisationer. Dette skyldes<br />
navnlig de øgede ressourcekrav, der stilles til organisationerne i forbindelse med deltagelsen i EU-sager,<br />
både i Danmark og i EU, og denne udvikling synes kun at blive forstærket. Et interessant spørgsmål er,<br />
hvorvidt denne udvikling, der indebærer en risiko for en afkobling af de mindre organisationer, udgør et<br />
demokratisk problem. Et endegyldigt svar kan ikke gives her, men for så vidt angår forbrugerområdet er<br />
både Forbrugerrådet og de største erhvervsorganisationer en del af inderkredsen i samspillet i<br />
forbindelse med EU-sagerne, så både forbrugernes og erhvervenes interesser er repræsenterede. Mere<br />
generelt kan det fremhæves, at de store og ressourcerige organisationer netop ér store og repræsenterer<br />
mange medlemmer og medlemsorganisationer, hvilket må siges at mindske problemets omfang.<br />
169
Tendensen til at interesseorganisationerne i stigende grad orienterer sig direkte mod den europæiske<br />
beslutningsproces, vil formentlig også fortsætte og blive styrket i takt med EU’s stigende betydning.<br />
Dette vil, som specialet har vist, også være strengt nødvendigt, hvis de fortsat ønsker indflydelse på den<br />
lovgivning, der påvirker dem og deres medlemmer. Denne udvikling kan på sigt føre til en<br />
nedprioritering af samspillet med den danske forvaltning fra organisationernes side – en tendens, der<br />
allerede kan spores i dag.<br />
Forvaltningen burde nok også begynde at indtage en mere proaktiv rolle, hvis man fra dansk side<br />
ønsker at præge den europæiske forbrugerpolitik, eksempelvis ved stærkere at forsøge at påvirke<br />
Kommissionen og den europæiske dagsorden og indgå alliancer med ligesindede medlemsstater. Dette<br />
vil være nødvendigt, idet Danmark er et lille land med begrænsede indflydelsesmuligheder i EU og i<br />
erkendelsen af, at når Kommissionen har søsat et initiativ, så er det meget svært at ændre. En mere<br />
aktiv og initierende dansk EU-forbrugerpolitik vil også kunne gøre forvaltningen mere interessant for<br />
organisationerne, da disse ved at deltage i udformningen af de danske EU-udspil vil kunne få en mere<br />
direkte indflydelse på den europæiske forbrugerpolitiske dagsorden.<br />
170
Litteratur<br />
Andersen, T. Janus (1979): Forbrugerpolitik og forbrugerorganisation i Skandinavien. Samfundslitteratur.<br />
Ankersborg, Vibeke (2001): I Erslevs fodspor. Forlaget Politiske Studier, København.<br />
Betænkning 1394 (2000): Papirløs tinglysning, Statens Information, København.<br />
Betænkning 1400 (2001): Betænkning om e-signatur og formkrav i lovgivningen, Statens Information, København.<br />
Betænkning 1403 (2001): Gennemførelse af forbrugerkøbsdirektivet. Betænkning afgivet af Justitsministeriets arbejdsgruppe<br />
om gennemførelse af forbrugerkøbsdirektivet i dansk ret, Statens Information, København.<br />
Betænkning 1412 (2002): Godtgørelse til efterladte ved dødsfald, Statens Information, København.<br />
Betænkning 1423 (2002): Betænkning om forsikringsaftaleloven, Statens Information, København.<br />
Betænkning 1433 (2003): Betænkning om forbrugerbeskyttelse ved erhvervelse af byggematerialer, Statens Information,<br />
København.<br />
Blom-Hansen, Jens (1997): ”A ’New Institutional’ Perspective on Policy Networks”. I: Public Administration, 75<br />
(Winter): 669-693.<br />
Blom-Hansen, Jens og Jørgen Grønnegård Christensen (2004): Den europæiske forbindelse. Magtudredningen,<br />
Århus.<br />
Blom-Hansen, Jens og Carsten Daugbjerg (1999): ”Staten og de organiserede interesser: En teoretisk<br />
introduktion”. I: Jens Blom-Hansen og Carsten Daugbjerg (red.): Magtens organisering – Stat og<br />
interesseorganisationer i Danmark (pp. 6-20). Forlaget Systime, Århus.<br />
Blom-Hansen, Jens og Carsten Daugbjerg (2002): ”Teorier om samspillet mellem stat og interesseorganisationer”.<br />
Arbejdspapir, Juni 2002, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet, Aarhus.<br />
Boolsen, Merete Watt (2004): Kvalitative analyser i praksis. Forlaget Politiske Studier, København.<br />
Bourgoignie, Thierry (1998): “European Community consumer law and policy: from Rome to Amsterdam”. I:<br />
Consumer Law Journal, 6(4): 443-462.<br />
Bulmer, Simon og Martin Burch (2001): “The ‘Europeanisation’ of central government: the UK and Germany in<br />
historical institutionalist perspective”. I: Gerald Schneider og Mark Aspinwall (red.): The rules of integration.<br />
Institutionalist approaches to the study of Europe (pp. 73-97). Manchester University Press, Manchester og New York.<br />
Burns, Charlotte og Emma Harrison (2000): ”Setting strategies for a new Europe”. I: Consumer Policy Review,<br />
10(1): 25-29<br />
Börzel, Tanja A. og Thomas Risse (2000): “When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change”.<br />
European Integration online Papers (EIoP), 4(15): 1-21, http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-015a.htm<br />
Börzel, Tanja A. og Thomas Risse (2003): “Conceptualizing the Domestic Impact of Europe”. I:<br />
Kevin Featherstone og Claudio M. Radaelli (red.): The Politics of Europeanization (pp. 57-80). Oxford University<br />
Press, Oxford.<br />
Cawson, Alan (red.) (1985): Organized Interests and the State: studies in meso-corporatism. SAGE Publications,<br />
London, Beverly Hills, New Delhi.<br />
171
Christensen, Bolette M. (1994): At interviewe for at lære. Undervisningsserie 1994/2. Institut for Statskundskab,<br />
København.<br />
Christensen, Jørgen Grønnegård, Peter Munk Christiansen og Marius Ibsen (1999): Politik og forvaltning. Forlaget<br />
Systime, Århus.<br />
Christiansen, Peter Munk (1998): ”Interesseorganisationer, centraladministration og udviklingen af nye<br />
indflydelsesstrategier”. I: Karsten Ronit (red.): Interesseorganisationer i dansk politik (pp.119-154). Jurist- og<br />
Økonomforbundets Forlag, København.<br />
Christiansen, Peter Munk og Asbjørn Sonne Nørgaard (2003a): Faste forhold – flygtige forbindelser. Stat og<br />
interesseorganisationer i det 20. århundrede. Magtudredningen, Aarhus Universitetsforlag, Århus.<br />
Christiansen, Peter Munk og Asbjørn Sonne Nørgaard (2003b): ”Positionel magt – om at slutte fra at være (til<br />
stede) til at have og til at gøre”. I: Peter Christiansen og Lise Togeby (red.): På sporet af magten (pp.177-189).<br />
Magtudredningen, Aarhus Universitetsforlag, Århus.<br />
Christiansen, Peter Munk, Asbjørn Sonne Nørgaard og Niels Chr. Sidenius (2004): Hvem skriver lovene?<br />
Interesseorganisationer og politiske beslutninger. Magtudredningen, Aarhus Universitetsforlag, Århus.<br />
Christiansen, Peter Munk og Hilmar Rommetvedt (1999): ”From Corporatism to Lobbyism? Parliaments,<br />
Executives, and Organized Interests in Denmark and Norway”. I: Scandinavian Political Studies, 22(3): 195-220.<br />
Christiansen, Peter Munk og Niels Christian Sidenius (2000): “Interesseorganisationerne”. I: Tim Knudsen (red.)<br />
(2000): Regering og embedsmænd. Om magt og demokrati i staten (pp.305-330). Systime, Århus.<br />
Cowles, Maria Green, James Caporaso og Thomas Risse (red.) (2001): Transforming Europe. Europeanization and<br />
Domestic Change. Cornell University Press, Ithaca og London.<br />
Dahl, Børge (1994): ”Consumer Protection within the European Union”. I: Norbert Reich og Geoffrey<br />
Woodroffe (red.): European Consumer Policy After Maastricht (pp.345-353). Kluwer Academic Publishers,<br />
Doordrecht / Boston / London.<br />
Dowding, Keith (1995): ”Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach”. I:<br />
Political Studies, 43(1): 136-158.<br />
Dunleavy, Patrick og Brendan O’Leary (1987): Theories of the State. The Politics of Liberal Democracy. Macmillan,<br />
London.<br />
Erhvervsministeriet (2000): En styrket forbrugerpolitik i EU. Tæt på Erhvervspolitikken.<br />
Europaudvalget (2004): Beretning om reform af Folketingets behandling af EU-sager. Beretning afgivet af<br />
Europaudvalget den 10. december 2004.<br />
De Europæiske Fællesskabers Tidende (1999): ”Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse Nr. 283/1999/EF af<br />
25. januar 1999 om etablering af en generel ramme for Fællesskabets aktiviteter til fordel for forbrugerne” (EFT L<br />
34 af 9. 2. 1999, s. 1).<br />
Den Europæiske Unions Tidende (2004): ”Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse Nr. 20/2004/EF af 8.<br />
december 2003 om en generel ramme for finansiering af Fællesskabets aktioner til støtte for forbrugerpolitikken<br />
for perioden 2004-2007” (EUT L 5 af 9. 1. 2004, s. 1).<br />
Evans, Rebecca (1994): “Time for action: EU consumer policy”. I: Consumer Policy Review, 4(1): 18-22.<br />
Falkner, Gerda (1997): “Corporatist Governance and Europeanisation: No Future in the Multi-level Game?”. I:<br />
European Integration online Papers (EIoP), 1(11): 1-20, http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-011a.htm<br />
172
Falkner, Gerda (2001): “Policy Networks in a Multi-Level System: Convergence Towards Moderate Diversity?”<br />
I: Klaus H. Grotz og Simon Hix (red.): Europeanised Politics? European Integration and National Political Systems (pp.<br />
94-119). Frank Cass, London.<br />
Falkner, Gerda (2003): ”Comparing Europeanization Effects: From Metaphor to Operationalisation”. I: European<br />
Integration online Papers (EIoP), 7(13), http://eiop.or.at/eiop/texte/2003-013a.htm<br />
Featherstone, Kevin (2003): “In the Name of ‘Europe’”. I: Kevin Featherstone og Claudio M. Radaelli (red.): The<br />
Politics of Europeanization (pp.3-26). Oxford University Press, Oxford.<br />
Featherstone, Kevin og Claudio M. Radaelli (red.) (2003): The Politics of Europeanization. Oxford University Press,<br />
Oxford.<br />
Flyvbjerg, Bent (1991): Rationalitet og magt I – Det konkretes videnskab. Akademisk Forlag.<br />
Folketinget (2002): Sådan lovgiver EU. Småtryk nr. 4 / Juni 2002, Folketinget, København.<br />
Folketingets EU-oplysning (2004): ”Specialudvalg under EU-udvalget pr. 17. november 2004”. Downloaded fra<br />
http://eu-oplysningen.dk/fakta/reg/specialudvalg/ den 20.01.2005.<br />
Forbrugerkommissionen (1977): Forbrugerkommissionens Betænkning IV. Forbrugeroplysning – forbrugerpolitik – Lov om<br />
forbrugerspørgsmål. Betænkning nr. 816, København.<br />
Forbrugerstyrelsen (1998): Fremtidens forbrugerpolitik – hvorhen? Rapport 1998.1. Debatoplæg om<br />
forbrugerpolitikkens mål, midler og effekter. Udarbejdet af Oxford Research A/S. Forbrugerstyrelsen,<br />
København.<br />
Gourevitch, Peter. “The Second Image Reversed: The International Sources of Domestic Politics”. I: International<br />
Organization, 32:4 (Autumn 1978): 881-911.<br />
Grande, Edgar (1996): ”The state and interest groups in a framework of multi-level decision-making: the case of<br />
the European Union”. I: Journal of European Public Policy, 3(3): 318-338.<br />
Greenwood, Justin (2003): Interest Representation in the European Union. Palgrave Macmillan, London.<br />
Grote R. Jürgen og Achim Lang (2003): “Europeanization and Organizational Change in National Trade<br />
Associations: An Organizational Ecology Perspective”. I: Kevin Featherstone og Claudio M.<br />
Radaelli (red.): The Politics of Europeanization (pp. 225-254). Oxford University Press, Oxford.<br />
Hansen, Troels Bo og Bruno Scholl (2002): “Europeanization and Domestic Parliamentary Adaptation – A<br />
Comparative Analysis of the Bundestag and the House of Commons”. I: European Integration online Papers (EIoP),<br />
6(15): 1-22, http://eiop.or.at/eiop/texte/2002-015a.htm<br />
Haverland, Markus (2000): “National Adaptation to European Integration: The Importance of Institutional Veto<br />
Points”. I: Journal of Public Policy, 20(1): 83-103.<br />
Héritier, Adrienne et al. (2001): Differential Europe. The European Union Impact on National Policymaking. Rowman<br />
& Littlefield Publishers, Inc., Lanham.<br />
Højbjerg, Erik og Dorthe Pedersen (2002): “Det danske koordinationssystem”. I: Ove K. Pedersen (red.): EU i<br />
forvaltningen. Broen fra Slotsholmen til Bruxelles (pp. 63-117). Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København.<br />
Jordan, G. og K. Schubert (1992): ”A preliminary ordering of policy network labels”. I: European Journal of<br />
Political Research, 21(1-2): 7-28.<br />
173
Kallestrup, Morten (2004): Europæisering af nationalstaten - EU’s konsekvenser for national reguleringspolitik og de<br />
nationale aktørers undervurderede rolle. Ph.d.-afhandling, August 2004, Institut for Økonomi, Politik og Forvaltning,<br />
Aalborg Universitet.<br />
Kickert, Walter J.M., Erik-Hans Klijn og Joop F.M. Koppenjan (red.) (1997): Managing Complex Networks.<br />
Strategies for the Public Sector. Sage Publications, London, Thousand Oaks, New Delhi.<br />
Klijn Erik-Hans, Joop Koppenjan og Katrien Termeer (1995): “Managing Networks in the Public Sector: A<br />
Theoretical Study of Management Strategies in Policy Networks”. I: Public Administration, 73(Autumn): 437-454.<br />
Knill, Christoph (2001): The Europeanisation of National Administrations. Patterns of Institutional Change and<br />
Persistence. Cambridge University Press, Cambridge.<br />
Knill, Christoph og Dirk Lehmkuhl (1999): “How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanization”. I:<br />
European Integration online Papers (EIoP), 3(7), http://eiop.or.at/eiop/texte/1999-007a.htm<br />
Knill, Christoph og Dirk Lehmkuhl (2002): ”The national impact of European Union regulatory policy: Three<br />
Europeanization mechanisms”. I: European Journal of Political Research, 41(2): 255-280.<br />
Kommissionen (1990): “Treårig handlingsplan for forbrugerpolitik i EF 1990-1992”. KOM(90)98 endelig udg.<br />
Kommissionen (1993a): ”Anden treårige handlingsplan 1993-1995”. KOM(93)378 endelig udg.<br />
Kommissionen (1993b). Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber: Grønbog om forbrugsvaregarantier og<br />
eftersalgsservice, Bruxelles, 15. november 1993, KOM(93)509.<br />
Kommissionen (1993c). Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber: Grønbog om forbrugernes klagemuligheder og<br />
om bilæggelse af tvister på forbrugerområdet inden for enhedsmarkedet, Bruxelles, 10.december 1993, KOM(93)576.<br />
Kommissionen (1995): ”De vigtigste emner for forbrugerpolitikken 1996-1998”. KOM(95)519 endelig udg..<br />
Kommissionen (1996a). Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber: Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets<br />
direktiv om køb af forbrugsvarer og forbrugsgarantier, Bruxelles, 18. juni 1996, KOM(95)520<br />
Kommissionen (1996b). Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber: Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets<br />
direktiv om søgsmål med påstand om forbud på området beskyttelse af forbrugernes interesser, Bruxelles, 24. januar 1996,<br />
KOM(95)712.<br />
Kommissionen (1998): ”Handlingsplan for forbrugerpolitikken 1999-2001”. KOM(98)696 endelig udg.<br />
Kommissionen (2002): ”Strategi for forbrugerpolitikken 2002-2006”. KOM(2002)208 endelig.<br />
Kristoffersen, Sonny og Klavs V. Gravesen (2002): Forbrugerretten. Civil- og markedsføringsretlige aspekter. Forlaget<br />
Thomsen, København.<br />
Lehmbruch, Gerhard og Phillipe C. Schmitter (red.) (1982): Patterns of corporatist policy-making. SAGE<br />
Publications, London.<br />
Lehmkuhl, Dirk (2000): “Under Stress: Europeanisation and Trade Associations in the Member States”. I:<br />
European Integration online Papers (EIoP), 4(14), http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-014a.htm<br />
Lijphart, Arend og Markus M.L. Crepaz (1991): “Corporatism and Consensus Democracy in Eighteen Countries:<br />
Conceptual and Empirical Linkages”. I: British Journal of Political Science, 21(2): 235-246.<br />
Mackie, Tom og David Marsh (1995): “The Comparative Method”. I: David Marsh og Gerry Stoker (red.):<br />
Theory and Methods in Political Science (pp.173-188). Macmillan, London.<br />
174
Maier, Lothar (1994): “Institutional Consumer Representation in the European Community”. I: Norbert Reich og<br />
Geoffrey Woodroffe (red.): European Consumer Policy After Maastricht (pp.355-374). Kluwer Academic Publishers,<br />
Doordrecht / Boston / London.<br />
Marcussen, Martin (2003): “Myter om og studiet af den offentlige forvaltnings internationalisering”. Udkast til<br />
kapitel i Morten Kelstrup, Ove K. Pedersen og Ib Damgaard Petersen (red.): Jubilæumsskrift: Tretten forelæsninger<br />
om politiske processer og strukturer i det 21. århundrede. København.<br />
Marcussen, Martin og Karsten Ronit (red.) (2003): Internationaliseringen af den offentlige forvaltning – forandring og<br />
kontinuitet. Magtudredningen, Aarhus Universitetsforlag, Århus.<br />
Marsh, David (red.) (1998): Comparing Policy Networks. Open University Press, Buckingham.<br />
Marsh, David og R.A.W. Rhodes (red.) (1992): Policy Networks in British Government. Clarendon Press, Oxford<br />
Mayntz, Renate (1994): “Modernization and the Logic of Interorganizational Networks”. MIPGF Working Paper<br />
No. 4, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln.<br />
Micklitz, Hans-W. og Stephen Weatherill (1994): “Consumer Policy in the European Community: Before and<br />
after Maastricht”. I: Norbert Reich og Geoffrey Woodroffe (red.): European Consumer Policy After Maastricht<br />
(pp.285-321). Kluwer Academic Publishers, Doordrecht / Boston / London.<br />
Nedergaard, Peter (2001): Organiseringen af Den Europæiske Union. Handelshøjskolens Forlag, København.<br />
Nielsen, Anne-Dorte Bruun (1999): Forbrugerret. Greens Jurabibliotek, København<br />
Nordisk Ministerråd (2000): Implementering af direktivet om visse aspekter af forbrugerkøb og garantier i forbindelse hermed<br />
– set ud fra et nordisk forbrugerbeskyttelsperspektiv, TemaNord 2000:612, København.<br />
Offe, Claus (1981): ”The attribution of public status to interest groups: observations on the West German case”. I:<br />
Suzanne Berger (red.): Organizing interests in Western Europe. Pluralism, corporatism, and the transformation of politics<br />
(pp.123-158). Cambridge University Press, Cambridge.<br />
Olsen, Johan P. (2002): "The Many Faces of Europeanization". I: Journal of Common Market Studies, 40(5): 921-<br />
952.<br />
Pedersen, Mogens N. (1977): “Om den rette brug af historiske materialer i Statskundskaben: Nogle didaktiske<br />
overvejelser”. I: Erik Damgaard (red.): Festskrift til professor, dr.phil. Erik Rasmussen 20. april 1977 (pp. 235-271).<br />
Forlaget Politica, Århus.<br />
Pedersen, Ove K. (1998a): “Forhandlingsøkonomi – om spil og institutioner i den danske model”. I: Birthe<br />
Hansen og Carsten Jensen (red.): Grundbogen i Statskundskab (pp.62-78). Akademisk Forlag, København.<br />
Pedersen, Ove K. (1998b): ”Interesseorganisationerne og den parlamentariske styreform”. I: Karsten Ronit (red.):<br />
Interesseorganisationer i dansk politik (pp.197-232). Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København.<br />
Pedersen, Ove K. (red.) (2002): EU i forvaltningen. Broen fra Slotsholmen til Bruxelles. Jurist- og Økonomforbundets<br />
Forlag, København.<br />
Pedersen, Thomas (2000): “Denmark”. I: Kassim, Hussein, B. Guy Peters og Vincent Wright (red.): The National<br />
Co-ordination of EU Policy. The Domestic Level (pp. 219-234). Oxford University Press, Oxford og New York.<br />
Pelinka. Anton (1999): “The (In) Compatibility of Corporatism and Federalism: Austrian Social Partnership and<br />
the EU”. I: West European Politics, 22(2): 116-129.<br />
Pierson, Paul (2000): “Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics”. I: American Political<br />
Science Review, 94(2): 251-267.<br />
175
Powell, Walter W. og Paul J. DiMaggio (red.) (1991): The New Institutionalism in Organizational Analysis. The<br />
University of Chicago Press, Chicago and London.<br />
Radaelli, Claudio M. (2003): “The Europeanization of Public Policy”. I: Kevin Featherstone og Claudio M.<br />
Radaelli (red.): The Politics of Europeanization (pp. 27-55). Oxford University Press, Oxford.<br />
Reich, Norbert og Geoffrey Woodroffe (red.) (1994): European Consumer Policy After Maastricht. Kluwer Academic<br />
Publishers, Doordrecht / Boston / London.<br />
Rhodes, R.A.W. (1986): The National World of Local Government. Allen and Unwin, London.<br />
Rhodes, R.A.W. (1997): Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Open<br />
University Press, Buckingham.<br />
Risse, Thomas, Maria Green Cowles og James Caporaso (2001): “Europeanization and Domestic Change:<br />
Introduction”. I: Maria Green Cowles, James Caporaso og Thomas Risse: Transforming Europe. Europeanization<br />
and Domestic Change (pp. 1-20). Cornell University Press, Ithaca og London.<br />
Ronit, Karsten (red.) (1998): Interesseorganisationer i dansk politik. Jurist- og Økonomforbundets Forlag,<br />
København.<br />
Ronit, Karsten (2003): Forbrugerpolitik – konflikt og samarbejde i den politiske beslutningsproces. Forlaget Politiske<br />
Studier, København.<br />
Schmidt, Vivian A. (2002): “Europeanization and the mechanics of economic policy adjustment”. I: Journal of<br />
European Public Policy, 9(6): 894-912.<br />
Schmitter, Philippe C. (1974): “Still the Century of Corporatism?”. I: Philippe C. Schmitter og Gerhard<br />
Lehmbruch (1979): Trends Toward Corporatist Intermediation (pp.7-52). Sage Publications, Beverly Hills og London.<br />
Schmitter, Philippe C. (1982): “Reflections on Where the theory of Neo-Corporatism Has Gone and Where the<br />
Praxis of Neo-Corporatism May Be Going”. I: Lehmbruch, Gerhard og Phillipe C. Schmitter (red.): Patterns of<br />
corporatist policy-making (pp.259-279). SAGE Publications, London.<br />
Schmitter, Philippe C. og Jürgen R. Grote (1997): ”The Corporatist Sisyphus: Past, Present and Future“. I: EUI<br />
Working Paper, SPS No. 97/4: 1-22.<br />
Schneider, Volker (1992): “The structure of policy networks: A comparison of the ‘chemicals control’ and<br />
‘telecommunications’ policy domains in Germany”. I: European Journal of Political Research, 21(1-2): 109-130.<br />
Sidenius, Niels Christian (1998): ”Interesseorganisationer og Europa. En status”. I: Karsten Ronit (red.):<br />
Interesseorganisationer i dansk politik (pp.155-196). Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København.<br />
Streeck, Wolfgang og Philippe C. Schmitter (1985): “Community, market, state – associations? The prospective<br />
contribution of interest governance to social order”. I: Wolfgang Streeck og Philippe C. Schmitter (red.): Private<br />
Interest Governance. Beyond Market and State (pp.1-29). Sage Publications, London, Beverly Hills, New Delhi.<br />
Streeck, Wolfgang og Philippe C. Schmitter (1991): “From National Corporatism to Transnational Pluralism:<br />
Organized Interests in the Single Market”. I: Politics and Society, 19(2): 133-164.<br />
Sutherland, Peter (1992): The Internal Market after 1992: Meeting the Challenge. Report to the EU<br />
Commission by the High Level Group on the Operation of the Internal Market. (SEC(92)2044).<br />
Togeby, Lise et al. (2003): Magt og demokrati i Danmark – Hovedresultater fra Magtudredningen. Magtudredningen,<br />
Aarhus Universitetsforlag, Århus.<br />
176
Van Evera, Stephen (1997): Guide to Methods for Students of Political Science. Cornell University Press, Ithaca, New<br />
York.<br />
Veggeland, Frode (1999): ”Institutionelle tilpasninger til europæisk integration. En gennemgang av forskning om<br />
europeisering av nasjonale institusjoner”. I: Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, 15(1): 3-34.<br />
Waarden, F. van (1992): “Dimensions and types of policy networks”. I: European Journal of Political Research, 21(1-<br />
2): 29-52.<br />
Waltz, Kenneth (1959): Man, the State and War. Columbia University Press, New York.<br />
Warburg, Anne Mette Rahbæk (1998): “Ministerens inddragelse i den danske EU-beslutningsproces i empirisk<br />
belysning”. Arbejdspapir 12/1998, DemokratiProjektet, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet,<br />
København.<br />
Weatherrill, Stephen (1997): EC Consumer Law and Policy. Longman, London og New York.<br />
Wessels, Wolfgang, Andreas Maurer of Jürgen Mittag (red.) (2003): Fifteen into one? The European Union and its<br />
member states. Manchester University Press, Manchester og New York.<br />
Wilks, S. og M. Wright (1987) (red.): Comparative Government-Industry Relations. Clarendon Press, Oxford<br />
Yin, Robert K. (1994): Case Study Research: Design and Methods. Sage Publications, Thousand Oaks, London og<br />
New Delhi.<br />
Young, Alasdair R. og Helen Wallace (2000): Regulatory Politics in the Enlarging European Union. Weighing Civic and<br />
Producer Interests. Manchester University Press, Manchester og New York.<br />
177
Arkivhenvisninger – Købeloven<br />
(i kronologisk orden)<br />
Notat af 30. juli 1991, ”En ny købelov i Danmark?” Justitsministeriet, N/LHH-03 KKJ.<br />
Notat af 5. april 1994 til EF-specialudvalget vedrørende juridiske spørgsmål, Justitsministeriet, OGO-0321.<br />
Udtalelse af 21. april 1994 til Kommissionen, Justitsministeriet, OGO-0344 / OGO-0345.<br />
Faktuelt notat af 19. april 1996 til Folketingets Europaudvalg, Justitsministeriet, OEN00038.<br />
Høringsliste af 17. september 1996, Justitsministeriet, CHJ00478.<br />
Skrivelse af 19. september 1996, Justitsministeriet, SLA00162.<br />
Foreløbig høringsoversigt af 7. november 1996, Justitsministeriet, SLA00210.<br />
Referat af 12. november 1996 af specialudvalgets møde nr. 436, Juridisk Specialudvalg, ALS00106.<br />
Faktuelt notat af 13. november 1996 til Folketingets Europaudvalg, Justitsministeriet, SLA00215.<br />
Notat om høringssvar af 6. februar 1997, Justitsministeriet, SLA00250.<br />
Referat af 6. august 1997 af møde mellem BFE og Justitsministeriet, Justitsministeriet, STC00071.<br />
Notat af 10. oktober 1997 til brug for møde i Juridisk Specialudvalg, Justitsministeriet, SLA00494.<br />
Referat af 21. oktober 1997 af specialudvalgets møde nr. 469, Juridisk Specialudvalg, ST700464.<br />
Talepapir af 31. oktober 1997 til erhvervsministeren, Justitsministeriet, SLA00504.<br />
Notat af 26. marts 1998a til brug for møde i Juridisk Specialudvalg, Justitsministeriet, SLA00612.<br />
Notat af 26. marts 1998b til Folketingets Europaudvalg, Justitsministeriet, SLA00598.<br />
Notat af 3. april 1998 til Folketinget Europaudvalg, Erhvervsministeriet.<br />
Referat af 14. april 1998 af specialudvalgets møde nr. 481, Juridisk Specialudvalg, ST700406.<br />
Supplerende aktuelt notat af 15. april 1998 til Folketingets Europaudvalg, Justitsministeriet, LHJ00470.<br />
Talepapir af 22. april 1998 til erhvervsministeren, Justitsministeriet, SLA00637.<br />
Notat af 24. marts 1999 til Folketinget Europaudvalg, Justitsministeriet.<br />
E-mail af 30. august 2001 til Kristian Korfits Nielsen, Justitsministeriet.<br />
Høringsnotat af 2. oktober 2001, Justitsministeriet, KKN20143.<br />
Lovforslag nr. L26 (2001): Forslag til Lov om ændring af lov om køb (Revision af regler om forbrugerkøb mv.). Folketinget<br />
2001-02 (1. samling).<br />
Dom afsagt af Højesteret 6. november 2001 i sag I 288/2000, Udskrift af Højesterets Dombog.<br />
Lovforslag nr. L9 (2001): Forslag til Lov om ændring af lov om køb (Revision af regler om forbrugerkøb mv.). Folketinget<br />
2001-02 (2. samling).<br />
178
Besvarelse af spørgsmål nr. 21-23 af 26. februar 2002 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til lov om<br />
ændring af lov om køb, Justitsministeriet, KKN20289.<br />
Folketingets forhandlinger (2002): ”Fortsættelse af anden behandling af lovforslag nr. L9, 9. april 2002”.<br />
Offentliggjort på Folketingets hjemmeside (www.ft.dk).<br />
Høringssvar:<br />
FS 1. marts 1994<br />
DHS 2. marts 1994<br />
DI 8. marts 1994<br />
FBR 8. marts 1994<br />
Handelskammeret 9. maj 1994<br />
DI 18. oktober 1996<br />
Handelskammeret 30. oktober 1996<br />
FBR 31. oktober 1996<br />
DHS 1. november 1996<br />
DI 29. januar 1998<br />
FBR 25. februar 1998<br />
BEUC 3. april 1998<br />
Breve:<br />
Dommerforeningen 3. marts 1997. Brev til Justitsministeriet.<br />
BFE 3. juni 1997. Brev til Justitsministeriet.<br />
FBR 2. marts 1998. Brev til de danske medlemmer af Europa-Parlamentet.<br />
FBR 11. december 1998. Brev til de danske medlemmer af Europa-Parlamentet.<br />
Handelskammeret 28. november 2001. Brev til Justitsministeren.<br />
Håndværksrådet 30. november 2001. Brev til Justitsministeren.<br />
DI 3. december 2001. Brev til Justitsministeren.<br />
BFE og FEHA 6. december 2001. Brev til Justitsministeren.<br />
Dansk Textil Union 11. december 2001. Brev til Justitsministeren.<br />
FBR og DHS 16. september 2004. Brev til Forbrugerstyrelsens direktør.<br />
179
Arkivhenvisninger – Forbudsloven<br />
(i kronologisk orden)<br />
Notat af 23. november 1994 til Folketingets Europaudvalg, Erhvervsministeriet.<br />
Kommenteret dagsorden af 8. december 1994, Erhvervsministeriet.<br />
Notat af 1. marts 1995 til Folketingets Europaudvalg, Forbrugerstyrelsen.<br />
Talepunkter 23. marts 1995 til erhvervsministeren, Erhvervsministeriet.<br />
Skrivelse af 24. januar 1996, ref. UBS, Forbrugerstyrelsen.<br />
Statusnotat af 30. januar 1996, Forbrugerstyrelsen.<br />
Referat af 23. februar 1996 af møde i EF-specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse, Forbrugerstyrelsen.<br />
Statusnotat af 27. februar 1996, Forbrugerstyrelsen.<br />
Notat af 7. marts 1996 til EU-specialudvalget vedrørende forbrugerspørgsmål, Erhvervsministeriet.<br />
Oversigtsnotat af 18. marts 1996 til EU-specialudvalget vedrørende forbrugerspørgsmål, Forbrugerstyrelsen.<br />
Referat af 27. marts 1996 af møde i EF-specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse, Erhvervsministeriet.<br />
Kommenteret dagsorden af 28. marts 1996, Erhvervsministeriet.<br />
Referat af 28. oktober 1996 af møde i EF-specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse, Erhvervsministeriet.<br />
Notat af 29. november 1996, Forbrugerstyrelsen.<br />
Referat af 14. januar 1997 af møde med Justitsministeriet om forbudsdirektivet, Forbrugerstyrelsen.<br />
Referat af 17. marts 1997 af møde i EF-specialudvalget vedrørende forbrugerbeskyttelse, Erhvervsministeriet.<br />
Skrivelse af 19. marts 1997, Justitsministeriet.<br />
Skrivelse af 1. april 1997, Erhvervsministeriet.<br />
Statusnotat af 22. august 1997, Forbrugerstyrelsen.<br />
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/27/EF af 19. maj 1998 om søgsmål med påstand om forbud på området<br />
beskyttelse af forbrugernes interesser. EF Tidende L 166 af 11.06.1998, side 51-55.<br />
Notat af 29. oktober 1998 vedrørende Dansk Industris henvendelse, Forbrugerstyrelsen.<br />
Skitse til lovforslag af 25. maj 1999, Forbrugerstyrelsen.<br />
Notat af 4. februar 2000, Forbrugerstyrelsen.<br />
Høringsnotat af 12. september 2000 vedrørende lov om forbud til beskyttelse af forbrugernes interesser,<br />
Erhvervsministeriet.<br />
Lovforslag nr. L13 (2000): Forslag til lov om beskyttelse af forbrugernes interesser. Folketinget 2000-01 (1. samling).<br />
180
Folketingets forhandlinger: ”1. behandling af lovforslag L13/2000-01, 11. oktober 2000”. Offentliggjort på<br />
Folketingets hjemmeside (www.ft.dk).<br />
Folketingets forhandlinger: L13/2000-01. Offentliggjort på Folketingets hjemmeside (www.ft.dk).<br />
Betænkning afgivet 7. december 2000 af Erhvervsudvalget. Erhvervsudvalget (L13 – bilag 10). Offentliggjort på<br />
Folketingets hjemmeside (www.ft.dk).<br />
Ændringsforslag stillet 11. december 2000 af Pernille Sams (K) til 2. behandling af Forslag til lov om forbud til<br />
beskyttelse af forbrugernes interesser. Offentliggjort på Folketingets hjemmeside (www.ft.dk).<br />
Lov om forbud til beskyttelse af forbrugernes interesser. Lov nr. 1257 af 20. december 2000. Lovtidende A 2000 side<br />
8815.<br />
Høringssvar:<br />
BEUC 3. juli 1996<br />
BEUC 19. november 1996<br />
FBR 26. marts 1997<br />
FBR 28. juli 2000<br />
DI 7. august 2000<br />
Håndværksrådet 7. august 2000<br />
DHS 8. august 2000<br />
181
Bilag<br />
182
Bilag 1 – Liste over informanter<br />
– KLAUSULERET MATERIALE –<br />
183
Bilag 2 – Direktiver og forordninger med betydning for forbrugerområdet og<br />
de tilhørende danske love<br />
Kilde: www.forbrug.dk<br />
Eksempler på direktiver med betydning for forbrugere og<br />
erhvervsdrivende<br />
Rådets direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om indbyrdes tilnærmelse af<br />
medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om vildledende reklame &<br />
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/55/EF af 6. oktober 1997 om ændring<br />
af direktiv 84/450/EØF om vildledende reklame for at medtage sammenlignende<br />
reklame<br />
Rådets direktiv 85/374/EØF af 25. juli 1985 om tilnærmelse af medlemsstaternes<br />
administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om produktansvar med<br />
ændringer<br />
Rådets direktiv 85/577/EØF af 20. december 1985 om forbrugerbeskyttelse i<br />
forbindelse med aftaler indgået uden for fast forretningssted<br />
Rådets Direktiv (87/102/EØF) af 22. december 1986 om indbyrdes tilnærmelse af<br />
medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om forbrugerkredit &<br />
Rådets Direktiv 90/88/EØF af 22. februar 1990 om ændring af direktiv<br />
87/102/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative<br />
bestemmelser om forbrugerkredit & Europa-parlamentets og Rådets direktiv<br />
98/7/EF af 16. februar 1998 om ændring af direktiv 87/102/EØF, om indbyrdes<br />
tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om<br />
forbrugerkredit<br />
Rådets direktiv 88/378/EØF af 3. maj 1988 om indbyrdes tilnærmelse af<br />
medlemsstaternes lovgivning om sikkerhedskrav til legetøj & Rådets direktiv<br />
93/68/EØF af 22. juli 1993 om ændringer af forskellige direktiver, bl.a. direktiv<br />
88/378/EØF om sikkerhedskrav til legetøj<br />
Rådets direktiv af 3. oktober 1989 om samordning af visse love og administrative<br />
bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-spredningsvirksomhed<br />
(89/552/EØF) & Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/36/EF af 30. juni<br />
1997 om ændring af Rådets direktiv 89/552/EØF om samordning af visse love og<br />
administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tvspredningsvirksomhed<br />
Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 90/314/EØF af 13. juni 1990 om<br />
pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure<br />
Rådets direktiv 92/28/EØF af 31. marts 1992 om reklame for humanmedicinske<br />
lægemidler<br />
Rådets direktiv 92/59/EØF af 29. juni 1992 om produktsikkerhed i almindelighed<br />
Rådets direktiv 93/13/EØF af 5. april 1993 om urimelige kontraktvilkår i<br />
forbrugeraftaler<br />
Europa-Parlamaentets og Rådets direktiv 94/47/EF af 26. oktober 1994 om<br />
beskyttelse af køber i forbindelse med visse aspekter ved kontrakter om brugsret til<br />
fast ejendom på timeshare-basis<br />
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om<br />
beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og<br />
om fri udveksling af sådanne oplysninger<br />
Dansk lov, som direktivet<br />
påvirker eller er implementeret i<br />
Markedsføringsloven<br />
Produktansvarslov<br />
Forbrugeraftaleloven<br />
Kreditaftaleloven<br />
Produktsikkerhedslov<br />
Radio/TV-loven<br />
Rejsegarantifondsloven<br />
Lægemiddellov<br />
Produktsikkerhedslov<br />
Aftaleloven (1994)<br />
Timeshare<br />
Persondatalov<br />
184
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF af 20. maj 1997 om<br />
forbrugerbeskyttelse i forbindelse med aftaler vedrørende fjernsalg<br />
Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 98/6/EF af 16. februar 1998 om<br />
forbrugerbeskyttelse i forbindelse med angivelse af priser på forbrugsvarer<br />
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/27/EF af 19. maj 1998 om søgsmål<br />
med påstand om forbud på området beskyttelse af forbrugernes interesser med<br />
ændringsdirektiv og konsolideret direktivtekst<br />
Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 1999/44/EF af 25. maj 1999 om visse<br />
aspekter af forbrugerkøb og garantier i forbindelse hermed<br />
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/93/EF af 13.december 1999 om en<br />
fællesskabsramme for elektroniske signaturer<br />
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/31/EF af 8. juni 2000 om visse<br />
retlige aspekter af informationssamfundstjenester, navnlig elektronisk handel, i det<br />
indre marked ("Direktivet om elektronisk handel")<br />
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/35/EF af 29. juni 2000 om<br />
bekæmpelse af forsinket betaling i handelstransaktioner<br />
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/46/EF af 18. september 2000 om<br />
adgang til at optage og udøve virksomhed som udsteder af elektroniske penge og<br />
tilsyn med en sådan virksomhed<br />
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/95/EF af 3. december 2001 om<br />
produktsikkerhed i almindelighed<br />
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/58/EF af 12. juli 2002 om<br />
behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske<br />
kommunikationssektor (Direktiv om databeskyttelse inden for elektronisk<br />
kommunikation)<br />
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/65/EF af 23. september 2002 om<br />
fjernsalg af finansielle tjenesteydelser til forbrugerne og om ændring af Rådets<br />
direktiv 90/619/EØF samt direktiv 97/7/EF og 98/27/EF<br />
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/92/EF af 9. december 2002 om<br />
forsikringsformidling<br />
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/33/EF af 26. maj 2003 om indbyrdes<br />
tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om reklame<br />
for tobaksvarer og sponsorering til fordel for disse<br />
Forbrugeraftaleloven<br />
Markedsføringsloven<br />
Betalingsmiddelloven<br />
Prismærkningsloven<br />
Forbudsloven<br />
Købeloven<br />
Markedsføringsloven<br />
Lov om elektroniske signaturer<br />
(2000)<br />
E-handelsloven (2002)<br />
Renteloven<br />
Lov om udstedelse af elektroniske<br />
penge<br />
Produktsikkerhedslov<br />
Markedsføringsloven<br />
Forbrugeraftaleloven<br />
Lov om forsikringsformidling<br />
Tobaksreklamelov<br />
185
Eksempler på forordninger med betydning for forbrugere og erhvervsdrivende<br />
Rådets forordning 295/91/EØF af 4. februar 1991 om en ordning for kompensation til ruteflypassagerer, der afvises på grund<br />
af overbookning & Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 261/2004 af 11. februar 2004 om fælles bestemmelser<br />
om kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange forsinkelser og om<br />
ophævelse af forordning (EØF) nr. 295/91<br />
Kommissionens forordning (EF) nr. 331/2000 af 17. december 1999 om ændring af bilag V til Rådets forordning (EØF) nr.<br />
2092/91 om økologisk produktionsmetode for landbrugsprodukter og om angivelse heraf på landbrugsprodukter og<br />
levnedsmidler<br />
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1980/2000 af 17. juli 2000 om en revideret ordning for tildeling af et EFmiljømærke<br />
Europa-Parlamentets og Rådets Forordning (EF) Nr. 460/2004 af 10. marts 2004 om oprettelse af et europæisk agentur for<br />
net- og informationssikkerhed<br />
Europa-Parlamentets og Rådets Forordning (EF) Nr. 648/2004 af 31. marts 2004 om vaske- og rengøringsmidler<br />
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 805/2004 af 21. april 2004 om indførelse af et europæisk<br />
tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav<br />
186
Bilag 3 – Deltagende organisationer i forbindelse med Købeloven<br />
Fase<br />
Organisationer<br />
Høring ved<br />
Grønbogen<br />
Arbejderbevægelsens<br />
Erhvervsråd (AE)<br />
DHS<br />
DI<br />
Forbrugerrådet<br />
(Handelskammeret)<br />
1. høring ved<br />
direktivforslag<br />
Advokatrådet<br />
Automobil-<br />
Impotørernes<br />
Sammenslutning<br />
BFE<br />
Danmarks<br />
Automobilhandler<br />
Foreing (DAF)<br />
De Samvirkende<br />
Købmand<br />
Den Danske<br />
Boghandlerforening<br />
DHS<br />
DI<br />
Elinstallatørernes<br />
Landsforening<br />
FEHA<br />
Forbrugerrådet<br />
Handelskammeret<br />
Håndværksrådet<br />
2. høring ved<br />
direktivforslag<br />
Advokatrådet<br />
BFE<br />
DAF<br />
Dansk Detail<br />
Kreditråd<br />
De Danske<br />
Bilimportører<br />
Den Danske<br />
Dommerforening<br />
DHS<br />
DI<br />
Forsikring og<br />
Pension<br />
FEHA<br />
Forbrugerrådet<br />
Handelskammeret<br />
Håndværksrådet<br />
Specialudvalg* Betænkningsfølgegruppe<br />
Advokatrådet<br />
BFE<br />
DAF<br />
Dansk Detail<br />
Kreditråd<br />
De Samvirkende<br />
Købmænd<br />
DHS<br />
DI<br />
Dommerfuldmægtigforeningen<br />
FDM<br />
FEHA<br />
Forbrugerrådet<br />
Handelskammeret<br />
Håndværksrådet<br />
Radiobranchen<br />
AE<br />
Autobranchens<br />
Handels- og<br />
Industriforening i<br />
Danmark<br />
BFE<br />
DAF<br />
Dansk Detail<br />
Kreditråd<br />
Dansk Textil Union<br />
Danske<br />
Entreprenører<br />
De Danske<br />
Bilimportører<br />
DHS<br />
DI<br />
Elinstallatørernes<br />
Landsforening<br />
FDB<br />
FDM<br />
FEHA<br />
Forbrugerrådet<br />
Handelskammeret<br />
Håndværksrådet<br />
Radiobranchen<br />
Arbejdsgruppen<br />
havde repræsentanter<br />
fra:<br />
- Advokatrådet<br />
- Den Danske<br />
Dommerforening<br />
Høring af<br />
betænkning**<br />
BFE<br />
DAF<br />
Danmarks<br />
Skohandlerforening<br />
Dansk Textil Union<br />
De Samvirkende<br />
Købmænd<br />
DHS<br />
DI<br />
FEHA<br />
Forbrugerrådet<br />
Forsikring og<br />
Pension<br />
Handelskammeret<br />
Antal<br />
organisationer: 5 13 14 11 (14 brutto) 18 (20) 11 (13)<br />
* 33 organisationer indkaldtes til mødet den 21.10.1997 i specialudvalget, men deltagelsen synes at svinge fra gang til gang. I<br />
specialudvalgsmødet den 14..4.1998 deltog således 11 organisationer. De 14 listede organisationer er en bruttoliste, der<br />
indeholder samtlige af de organisationer, der fremgår af de tre specialudvalgsmødereferater.<br />
** 2 yderligere organisationer, der ikke havde bemærkninger i øvrigt, henviser til, at deres synspunkter var blevet hørt i<br />
forbindelse med udarbejdelsen af betænkningen.<br />
187
Bilag 4 – Deltagende organisationer i forbindelse med Forbudsloven<br />
Fase<br />
Organisationer<br />
Høring og<br />
specialudvalgsbehandling<br />
ifm.<br />
Grønbogen<br />
Arbejderbevægelsens<br />
Erhvervsråd (AE)<br />
DHS<br />
DI<br />
Forbrugerrådet<br />
1. høring ved<br />
direktivforslag<br />
DI<br />
Forbrugerrådet<br />
2. høring ved<br />
direktivforslag<br />
AE<br />
DHS<br />
DI<br />
Forbrugerrådet<br />
Specialudvalgsmøder ifm.<br />
Direktivforslaget<br />
1. møde *<br />
DHS<br />
Forbrugerrådet<br />
Finansrådet<br />
3. møde<br />
Advokatrådet<br />
Assurandør-<br />
Societetet<br />
DHS<br />
DI<br />
De Samvirkende<br />
Købmænd<br />
FDB<br />
FDM<br />
Finansrådet<br />
Forbrugerrådet<br />
Håndværksrådet<br />
Realkreditrådet<br />
2. møde<br />
AE<br />
DHS<br />
DI<br />
FBR<br />
Finansrådet/<br />
Realkreditrådet<br />
4. møde<br />
Advokatrådet<br />
DI<br />
De Samvirkende<br />
Købmænd<br />
FDB<br />
FDM<br />
Finansrådet<br />
Handelskammer<br />
et<br />
Realkreditrådet<br />
Høring af<br />
lovudkast<br />
Danmarks<br />
Rederiforening<br />
Dansk<br />
Annoncørforening<br />
DHS<br />
DI<br />
Danske<br />
Reklamebureauers<br />
Brancheforening<br />
De Samvirkende<br />
Købmænd<br />
Dommerforeningen<br />
Forbrugerrådet<br />
Håndværksrådet<br />
Realkreditrådet<br />
Antal<br />
organisationer i<br />
alt: 4 2 4 3 / 5 / 11 / 8 10<br />
* Det er ikke lykkedes at fremskaffe deltagerlisten fra dette møde, så antallet er baseret på de organisationer, der ifølge<br />
mødereferatet har haft bemærkninger på mødet.<br />
188
Bilag 5 – Liste over direktiver omfattet af artikel 1 i Forbudsdirektivet<br />
1) Rådets direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og<br />
administrative bestemmelser om vildledende reklame (EFT L 250 af 19. 9. 1984, s. 17).<br />
2) Rådets direktiv 85/577/EØF af 20. december 1985 om forbrugerbeskyttelse i forbindelse med aftaler<br />
indgået uden for fast forretningssted (EFT L 372 af 31. 12. 1985, s. 31).<br />
3) Rådets direktiv 87/102/EØF af 22. december 1986 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og<br />
administrative bestemmelser om forbrugerkredit (EFT L 42 af 12. 2. 1987, s. 48), senest ændret ved direktiv<br />
98/7/EF (EFT L 101 af 1. 4. 1998, s. 17).<br />
4) Rådets direktiv 89/552/EØF af 3. oktober 1989 om samordning af visse love og administrative<br />
bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-radiospredningsvirksomhed: artikel 10-21 (EFT<br />
L 298 af 17. 10. 1989, s. 23), ændret ved direktiv 97/36/EF (EFT L 202 af 30. 7. 1997, s. 60).<br />
5) Rådets direktiv 90/314/EØF af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure (EFT L<br />
158 af 23. 6. 1990, s. 59).<br />
6) Rådets direktiv 92/28/EØF af 31. marts 1992 om reklame for humanmedicinske lægemidler (EFT L 113 af<br />
30. 4. 1992, s. 13).<br />
7) Rådets direktiv 93/13/EØF af 5. april 1993 om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler (EFT L 95 af 21.<br />
4. 1993, s. 29).<br />
8) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/47/EF af 26. oktober 1994 om beskyttelse af køber i forbindelse<br />
med visse aspekter ved kontrakter om brugsret til fast ejendom på timeshare-basis (EFT L 280 af 29. 10.<br />
1994, s. 83).<br />
9) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF af 20. maj 1997 om forbrugerbeskyttelse med hensyn til<br />
aftaler vedrørende fjernsalg (EFT L 144 af 4. 6. 1997, s. 19).<br />
Forbrugerbeskyttelsesdirektiver efterfølgende optaget på listen:<br />
10) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 1999/44/EF af 25.maj 1999 om visse aspekter af forbrugerkøb og<br />
garantier i forbindelse hermed (EFT L 171 af 7.7.1999,s.12)<br />
11) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/31/EF af 8.juni 2000 om visse retlige aspekter af<br />
informationssamfundstjenester, navnlig elektronisk handel,i det indre marked (»Direktivet om elektronisk<br />
handel«) (EFT L 178 af 17.7.2000,s.1).<br />
12) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/65/EF af 23. september 2002 om fjernsalg af finansielle<br />
tjenesteydelser til forbrugerne og om ændring af Rådets direktiv 90/619/EØF samt direktiv 97/7/EF og<br />
98/27/EF (EF-Tidende nr. L 271 af 9.10.2002, s. 0016 - 0024)<br />
189