Sammenfatning af Skatteministeriets sektoranalyse

STRUKTURKOMMISSIONEN
Sekretariatet
Sammenfatning af Skatteministeriets sektoranalyse
Indholdsfortegnelse............................................................................................................................1
1. Indledning.......................................................................................................................................3
1.1. Baggrund og formål ..................................................................................................................3
1.2. Synopsis for sektoranalysen på skatteområdet .........................................................................4
1.3. Anvendte metoder og arbejdsprocessen....................................................................................4
1.4. Sektoranalysens opbygning ......................................................................................................4
1.5. Høringsprocedure......................................................................................................................4
2. Hovedtrækkene i udviklingen fra 1970 til i dag..........................................................................6
2.1. Udviklingen i struktur og opgaver ............................................................................................6
2.2. Teknologisk udvikling ..............................................................................................................6
3. Udviklingstendenser og fremtiden................................................................................................7
3.1. Indledning .................................................................................................................................7
3.2. Den teknologiske udvikling og digital forvaltning ...................................................................7
3.3. Den demografiske udvikling.....................................................................................................8
3.4. Udviklingen i den offentlige sektor ..........................................................................................8
3.5. Udviklingen i internationaliseringen.........................................................................................8
3.6. Udviklingen i EU ......................................................................................................................9
3.7. Udviklingen i skatte- og afgiftssystemet...................................................................................9
3.8. Sammenfattende vurdering af udviklingstendensernes betydning for strukturen på
skatteområdet .................................................................................................................................10
4. Myndigheds- og driftsopgaver ....................................................................................................11
4.1. Personbeskatning ....................................................................................................................11
4.2. Selskabsbeskatning .................................................................................................................12
4.3. Ejendomsvurdering .................................................................................................................13
4.4. Moms og afgifter.....................................................................................................................13
4.5. Told .........................................................................................................................................13
4.6. Sammenfattende om myndigheds- og driftsopgaver ..............................................................13
5. Digitalisering ................................................................................................................................15
5.1. Indledning ...............................................................................................................................15
5.2. Digital forvaltning på skatteområdet.......................................................................................15
5.3. Nye digitale services gennem systemmodernisering på skatteområdet..................................16
5.4. Digital information og vejledning...........................................................................................17
5.5. Digital infrastruktur og ny ESDH-løsning på skatteområdet..................................................17
5.6. Sammenhæng mellem digital forvaltning og fremtidig struktur på skatteområdet ................18
6. Faglig bæredygtighed ..................................................................................................................19
6.1. Retssikkerhed..........................................................................................................................19
6.2. Udviklingen i opgavekompleksiteten siden 1970 ...................................................................19
6.3. Regelkompleksitet og kommunestørrelse ...............................................................................19
6.4. Faglig bæredygtighed og organisationsændringer på skatteområdet......................................20
6.5. Sammenhæng mellem størrelse og faglig bæredygtighed på personskatteområdet ...............20
6.6. Vurdering af fremtidige krav til faglig bæredygtighed...........................................................22
6.7. Vurdering af den fremtidige rekrutteringssituation ................................................................22
7. Effektivitet. ...................................................................................................................................23
7.1. Ressourceforbrug i kommuner og stat ....................................................................................23
7.2. Ressourcebesparelser på længere sigt.....................................................................................23
1

7.3. Udviklingen i produktivitet og effektivitet 1998 - 2001.........................................................24
7.4. Produktivitet og effektiviseringspotentiale i kommunerne.....................................................24
7.5. Stordriftsfordele i sektoren......................................................................................................24
7.6. Effektivitet i selskabsligningen - en case................................................................................25
8. Borgerkontakt og brugerindflydelse ..........................................................................................27
8.1. Brugerindflydelse....................................................................................................................27
8.2. Borgerkontakt..........................................................................................................................27
8.3. Sammenfattende om borgerkontakt og brugerindflydelse......................................................28
9. Frit valg.........................................................................................................................................30
9.1. Indledning ...............................................................................................................................30
9.2. Erfaringer med frit valg på skatteområdet ..............................................................................30
9.3. Perspektiver for frit valg på skatteområdet.............................................................................30
9.4. Frit valg på skatteområdet - en vision.....................................................................................30
9.5. Frit valg på skatteområdet - et retssikkerhedsmæssigt problem? ...........................................31
9.6. Sammenhængen mellem frit valg og fremtidig struktur på skatteområdet.............................31
10. Udførelsen af driftsopgaver.......................................................................................................32
10.1. Driftsopgaver på skatteområdet ............................................................................................32
10.2. Forskel på store og små kommuners anvendelse af eksterne leverandører ..........................32
10.3. Kommunale fællesskaber......................................................................................................32
10.4. Vurdering af fordele og ulemper ved brug af eksterne leverandører på skatteområdet........33
10.5. Etablering af en markedsplads for offentlige opgaver - en vision ........................................33
11. Styringsrelationen ......................................................................................................................35
11.1. De overordnede styringsrelationer på skatteområdet............................................................35
11.2. De væsentligste styringsparametre .......................................................................................35
11.3. Styringsrelationen på det statslige skatteområde ..................................................................35
11.4. Styringsrelationen på det kommunale område......................................................................36
11.5. Styringsrelationen på selskabsligningsområdet ....................................................................36
11.6. Sammenfatning .....................................................................................................................36
12. Modeller for fremtidig struktur og opgaveløsning .................................................................38
12.1. Indledning .............................................................................................................................38
12.2. Forudsætninger for fremtidens struktur på skatteområdet ....................................................38
12.3. Sammenhæng mellem opgaver og fremtidens struktur på skatteområdet ............................40
12.4. Nuværende struktur på skatteområdet...................................................................................42
12.5. Model 1 - Kommunal opgavevaretagelse, herunder kommunale fællesskaber og
amtskommunal opgavevaretagelse ................................................................................................44
12.6. Model 2 - Statslig opgavevaretagelse ...................................................................................47
12.7. Model 3 - Statsligt ansvar - kommunerne og staten varetager opgaverne på kontraktbasis.49
12.8. Model 4 - Fælles statslig/kommunal opgavevaretagelse ......................................................51
12.9. Sammenfattende betragtninger og perspektivering...............................................................52
13. Internationale sammenligninger...............................................................................................55
2

1. Indledning
1.1. Baggrund og formål
Strukturkommissionen skal tilvejebringe en teknisk og faglig analyse, der gør det muligt at foretage
en vurdering af, hvorvidt den offentlige sektor bør tilpasses for at fastholde og fremtidssikre en
decentraliseret offentlig sektor, der både sikrer en effektiv opgaveløsning af høj kvalitet og
understøtter det lokale demokrati, herunder dialogen mellem borgerne og politikerne.
I den forbindelse har Strukturkommissionen anmodet Skatteministeriet om at udarbejde en
sektoranalyse på skatteområdet med særlig fokus på struktur. Skatteministeriet er samtidig bedt om
at indtænke ministeriegrænseoverskridende problemstillinger.
Udover en analyse af de nuværende opgaver på skatteområdet har det for Strukturkommissionen
været centralt at få vurderet fremtidens krav inden for skattesektoren med henblik på at
fremtidssikre skattestrukturen. Derfor er Skatteministeriet bedt om at vurdere, om nuværende
målsætninger og tiltag kræver strukturelle tilpasninger. Endvidere har det været et krav, at de
statslige opgaver inden for skattesektoren skulle behandles.
De overordnede temaer i sektoranalysen på skatteområdet er efter anvisning fra
Strukturkommissionen:
• Hovedtrækkene i udviklingen i sektoren med hensyn til hovedopgaver, organisering mv. fra
1970 og frem til i dag
• Udviklingstendenser og fremtiden
• Myndighedsopgaver versus driftsopgaver
• Faglig bæredygtighed
• Effektivitet
• Borgerkontakt og brugerinddragelse
• Frit valg
• Udførelsen af driftsopgaver
• Styringsrelationen mellem stat og kommuner
• Konsekvenser af ændringer i kommunestørrelse og forvaltningsniveauer
• Internationale erfaringer
Herudover har Strukturkommissionen lagt op til, at andre særligt relevante sektorspecifikke
problemstillinger behandles i særskilte afsnit. I denne sektoranalyse er digitalisering på
skatteområdet særskilt behandlet, fordi vurderingen er, at den digitale udvikling kan få stor
betydning for både opgaveløsning og struktur inden for sektoren i de kommende år, men også på
tværs af den offentlige sektor.
3

1.2. Synopsis for sektoranalysen på skatteområdet
Efter anmodning fra Strukturkommissionen udarbejdede Skatteministeriet i slutningen af 2002 en
synopsis for sektoranalysen på skatteområdet.
Indholdet af denne synopsis er gengivet i kapitel 1 i den samlede rapport. Strukturkommissionen
behandlede på et møde i december sektoranalysen på skatteområdet. Bemærkningerne fra
Strukturkommissionen til den udarbejdede synopsis er ligeledes gengivet i den samlede rapport i
kapitel 1.
1.3. Anvendte metoder og arbejdsprocessen
Sektoranalysen består af en række elementer, som tilsammen skal tegne et billede af skattesektorens
omverden og udvikling i de kommende år med særligt fokus på udfordringerne for en fremtidig
struktur på området.
Der er indsamlet en række data, som på forskellig måde er analyseret og vurderet i de enkelte
kapitler. Kapitlerne udgør tilsammen data- og analysegrundlaget for vurderingen af modeller i
kapitel 12 for en fremtidig struktur på skatteområdet.
Der har i Skatteministeriet været nedsat en arbejdsgruppe, som har udarbejdet analyserne og
vurderingerne. I arbejdsgruppen har der været repræsentanter for Skatteministeriets departement og
Told- og Skattestyrelsen samt Finansministeriet og Strukturkommissionens sekretariat.
1.4. Sektoranalysens opbygning
Sektoranalysen på skatteområdet består af to dele. Første del er den samlede rapport, som udgør det
materiale, der er udarbejdet til sektoranalysen. Anden del er en sammenfattende rapport
indeholdende konklusioner fra de enkelte kapitler i den samlede rapport.
Den samlede rapport og den sammenfattende rapport er opbygget således, at numrene på de enkelte
kapitler svarer til hinanden. Denne opbygning skulle give bedre mulighed for at sikre et samlet
overblik over sektoranalysens indhold.
1.5. Høringsprocedure
Skatteministeriet sendte den 3. marts udkast til sektoranalyse i høring hos Kommunernes
Landsforening, Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune og Amtsrådsforeningen.
4

Den 12. marts blev der afholdt møde i Skatteministeriet, hvor alle parter deltog. På mødet
udleverede Kommunernes Landsforening og Københavns Kommune hver et notat med deres
bemærkninger til udkastet.
Skatteministeriet har gennemgået de to notater og kommenteret de bemærkninger, der fremgår af
notaterne.
På baggrund af notaterne har Skatteministeriet foretaget en række justeringer i udkastet.
Skatteministeriet har i perioden 21. marts – 27. marts sendt de endelige kapitler i sektoranalysen til
parterne sammen med Skatteministeriets kommentarer til notaterne.
5

2. Hovedtrækkene i udviklingen fra 1970 til i dag
Udviklingen fra 1970 og fremefter viser generelt en tendens i retning af større enheder på såvel det
statslige som det kommunale område.
En væsentlig forudsætning for denne udvikling har været den teknologiske udvikling gennem
samme periode.
2.1. Udviklingen i struktur og opgaver
På det statslige område har perioden fra 1970 og frem til i dag været præget af sammenlægninger og
omorganiseringer, så opgaver koncentreres i større enheder, senest i 2002, hvor 26 af de
eksisterende regioner blev knyttet sammen i otte regionale told- og skattemyndigheder (områder).
Bl.a. på grund af personalemæssige forhold er de otte områder på de fleste arbejdsopgaver dog kun
knyttet sammen i et “virtuelt” samarbejde, om end med én samlet ledelse. Alle de oprindelige
regioner (på nær en) videreføres indtil videre fysisk.
På det kommunale niveau har frivillige samarbejder mellem kommuner betydet, at der også her er
tale om en udvikling mod større enheder. Sammenlægningerne har været motiveret af flere hensyn,
men især skal fremhæves hensynet til effektivitet og ressourceforbrug samt retssikkerhedshensyn,
som har givet behov for at skabe faglig bæredygtighed i kraft af større enheder.
Samtidig er det statslige tilsyn på skatteområdet øget, og opgaver er flyttet fra kommunerne til
staten, mest afgørende med flytningen af ansvaret for selskabsligningsopgaven i 1998, der samtidig
har givet erfaringer med kommunal løsning af statslige opgaver på kontraktsvilkår.
Der er sket flere sammenlægninger på klageområdet, så der med færre klageinstanser er skabt mere
gennemsigtighed og ensartet praksis.
2.2. Teknologisk udvikling
En afgørende forudsætning for udviklingen mod større enheder er den teknologiske udvikling. På
skatteområdet startede ”teknologiseringen” med etablering af de centrale skattesystemer i 1970.
Siden er en stor del af selvangivelsesprocessen automatiseret med flere og flere automatiske
indberetninger. Samtidig er der udviklet TastSelv løsninger for borgerne først pr. telefon og senere
via internettet.
For borgerne har TastSelv betydet, at mange forhold, der tidligere krævede personligt fremmøde, i
dag kan klares hjemmefra.
For virksomhederne har den teknologiske udvikling betydet, at de kan afregne f.eks. A-skat
elektronisk med TastSelv Erhverv.
6

3. Udviklingstendenser og fremtiden
3.1. Indledning
Når det skal afgøres, hvordan strukturen på skatteområdet skal være i fremtiden, er det afgørende at
have fokus på de forventede udviklingstendenser. De analyserede udviklingstendenser forventes alle
at få en vis betydning i fremtiden. Nogle af tendenserne må dog formodes at blive meget vigtige for
udviklingen på skatteområdet og andre lidt mindre vigtige.
3.2. Den teknologiske udvikling og digital forvaltning
En helt afgørende tendens er den teknologiske udvikling, som allerede har betydet store ændringer i
skattesektorens opgaveløsning, fordi mange processer er blevet og fortsat vil blive automatiseret og
forenklet. Perspektiverne for digitalisering på skatteområdet behandles særskilt i kapitel 5.
Den teknologiske udvikling gør det i princippet muligt at betjene borgere og virksomheder mere
decentralt, idet der kan skabes adgang til IT-systemerne hvor som helst. For borgerne har TastSelv
betydet, at mange forhold, der tidligere krævede personligt fremmøde, i dag kan klares hjemmefra.
For virksomhederne har den teknologiske udvikling betydet, at de kan afregne f.eks. A-skat
elektronisk med TastSelv Erhverv.
Automatiseringen af opgaver tynder imidlertid også ud i bemandingen i de enkelte
kompetencemiljøer i det offentlige. Af hensyn til den faglige bæredygtighed i hver enhed bør
digitaliseringen således føre til en reduktion i antallet af enheder.
Den teknologiske udvikling indebærer, at mindre komplicerede rutineopgaver løses automatisk.. En
kompetent løsning af de tilbageværende stadigt mere komplicerede og digitalt understøttede opgaver
på told-, skatte- og afgiftsområdet, forudsætter tilstedeværelsen af et stærkt fagligt miljø.
Automatiseringen via den teknologiske udvikling må formodes at fortsætte og trækker som nævnt i
retning af, at de resterende kompetencer i skatteforvaltningen i de kommende år organiseres i færre
og større enheder på landsplan, end tilfældet er i dag.
Behovet for udvikling af sammenhængende digitale services for borgere og virksomheder
forudsætter et øget samarbejde på tværs af de offentlige myndigheder. Skatteforvaltningen har en
meget bred kontaktflade til borgere og virksomheder og er således i besiddelse af et omfattende
datagrundlag. Fremtidens skatteforvaltning må derfor organiseres således, at den tilskyndes til at
prioritere tværgående samarbejder eller partnerskaber gennem deltagelse i servicefællesskaber og
konkrete og tværgående digitale udviklingsprojekter både i forhold til den private og offentlige
sektor. Det gør det vigtigt, at der er en samlet styring og prioritering.
7

3.3. Den demografiske udvikling
Den demografiske udvikling indebærer, at der bliver øget konkurrence om arbejdskraften de
kommende år. På skatteområdet i såvel stat som kommune er dette forhold en ekstra udfordring,
fordi en forholdsmæssig stor del af medarbejderne er over 50 år, og således vil blive den næste
generation, der trækker sig tilbage fra arbejdsmarkedet.
For skatteadministrationen bliver det således afgørende i fremtiden at forberede sig på den øgede
konkurrence om de bedste og mest velegnede kompetencer.
Det kan være et konkurrenceparameter at kunne tilbyde attraktive arbejdspladser i nærområderne.
Kommunernes Landsforening fremhæver imidlertid i en FOKUS-pjece fra juli 2000 følgende:
”Kommunernes Landsforenings undersøgelser om kommunernes rekrutteringssituation på
skatteområdet viser, at der er store forskelle mellem kommunernes rekrutteringsmuligheder og
problemer. Nogle kommuner har slet ikke aktuelle problemer med at rekruttere, andre har meget
betydelige problemer. Det skyldes ikke ét bestemt forhold, men der synes at være en klar tendens
til, at kommuner med stor geografisk afstand til større byområder og uddannelsesinstitutioner har
vanskeligere ved at tiltrække den ønskede arbejdskraft.” (Rapport fra Fokus: Kvalitet i løsning af
skatteopgaven).
Hvis kvaliteten og effektiviteten i opgaveløsningen skal sikres, er det vigtigt at satse på udviklingen
af faglige miljøer af en vis størrelse, således at de rette medarbejdere kan tiltrækkes og fastholdes.
For at honorere disse krav vil det være en fordel, at skatteområdet i de kommende år bliver
organiseret i færre og større enheder på landsplan, eller alternativt at der sker specialisering af de
mindre skatteforvaltninger.
3.4. Udviklingen i den offentlige sektor
Den demografiske udvikling betyder også, at der bliver færre erhvervsaktive til at forsørge den del
af befolkningen, der står udenfor arbejdsmarkedet. Det stiller krav til den offentlige sektor. Det er
givet, at der vil blive behov for at høste stordriftsfordele af hensyn til kravet om øget effektivitet og
kvalitet. Udsigten til, at der bliver færre ressourcer til at løfte den samlede skatteopgave
sammenholdt med forventningen om en stigende kompleksitet i opgaveløsningen og øget
digitalisering, taler for en struktur, hvor færre og fagligt mere specialiserede enheder løser
opgaverne.
3.5. Udviklingen i internationaliseringen
Den øgede internationalisering stiller krav til indretningen af skatteadministrationen. Den enkelte
skatteforvaltning skal i øget omfang kommunikere og samarbejde med andre landes
skatteforvaltninger og internationale organisationer og leve op til de krav til opgaveløsningen, som
disse organisationer stiller.
8

Fremtidens skatteforvaltning skal kunne samarbejde med skattemyndigheder i andre lande og
internationale organisationer både fagligt og sprogligt samt deltage i den nødvendige
politikudvikling og grænseoverskridende opgaver på området, hvilket gør det nødvendigt at
revurdere den nuværende struktur på skatteområdet.
For at kunne honorere de internationale krav vil en fremtidig struktur med færre og større relativt
specialiserede enheder være en fordel. En mere udpræget arbejdsdeling, hvor specialenheder
varetager internationale opgaver kunne imidlertid også være en løsning.
3.6. Udviklingen i EU
Udviklingen i EU-samarbejdet gør, at skattesektoren i Danmark i øget omfang skal samarbejde med
andre EU-landes skatteforvaltninger og EUs organisationer. Det gælder først og fremmest i relation
til bekæmpelse af økonomisk kriminalitet, men det er også af betydning, at der på skatteområdet er
et organisatorisk beredskab, således at skattesektoren med kort varsel er i stand til at løse nye
opgaver for EU eller i EU-regi.
Udsigten til, at der bliver færre ressourcer til at løfte den samlede skatteopgave sammenholdt med
forventningen om en stigende kompleksitet i opgaveløsningen på told-, skatte- og afgiftsområdet og
evnen til at opbygge samarbejder eller partnerskaber med andre EU-landes told-, skatte- og
afgiftsmyndigheder, forudsætter alt andet lige fagligt mere specialiserede enheder end i dag.
3.7. Udviklingen i skatte- og afgiftssystemet
Udviklingen i skatte- og afgiftssystemet forventes at komme til at ske under kraftig påvirkning af
internationaliseringen og udviklingen i EU i de kommende år. Ændringer i skatte- og
afgiftssystemet har naturligvis særlig betydning for skattesektorens fremtidige opgaveløsning og
kompetencebehov, fordi skatteforvaltningen samlet set deltager i lovgivningsprocessen og
administrerer skatte- og afgiftsreglerne.
Udviklingen i de analyserede tendenser, som formodes at få størst betydning for skatteområdet,
tyder på, at fokus i de kommende år vil flytte sig fra den lokale opgavevaretagelse på skatteområdet
til øget fokus på den internationale skatteopgave, som ventes at komme til at spille en noget større
rolle for den samlede opgaveløsning på skatteområdet.
Det ydre pres på skatte- og afgiftssystemet og den øgede direkte internationale regulering taler for
mere fokus på den samlede nationale opgaveløsning. Fokus på den lokale opgaveløsning kan være
hensigtsmæssig i en stabil verden, men i en verden under forandring taler meget for, at der sikres en
mere samlet styring på nationalt niveau.
9

3.8. Sammenfattende vurdering af udviklingstendensernes betydning for strukturen på
skatteområdet
Der tegner sig et klart billede af, at behovet for at kunne honorere omverdenens fremtidige krav og
forventninger i forhold til en effektiv løsning af den samlede skatteopgave, taler for at indrette
fremtidens skattesektor, således at der sikres en samlet styring af de ressourcer, der er til rådighed.
Det vil forbedre fleksibiliteten i opgaveløsningen.
10

4. Myndigheds- og driftsopgaver
Opgaverne på Skatteministeriets område kan i grove træk inddeles i fem: personbeskatning,
selskabsbeskatning, ejendomsvurdering, moms og afgifter samt told. Nedenfor gennemgås
opgaverne i hovedtræk med fokus på, hvad der er drifts- og hvad der er myndighedsopgaver.
4.1. Personbeskatning
Det er kommunen, der er skatteansættende myndighed for personer og dødsboer. Staten løser dog
også en række opgaver på området – først og fremmest i relation til IT-systemerne og på
informationsområdet. Det er også staten, som varetager kontrollen med arbejdsgivernes
indeholdelse af A-skat og de kontroloplysninger, der danner grundlag for de fortrykte
selvangivelser og årsopgørelser.
Grænsen mellem myndigheds- og driftsopgaver er flydende. Generelt kan der indenfor området
lægges følgende til grund:
• Lovgivningsarbejdet og politisk rådgivning er principielt en driftsopgave, idet der ikke er
knyttet en beslutningskompetence hertil. Beslutningskompetencen ligger hos
politikerne/ministeren. Der anvendes af og til eksterne rådgivere, eksempelvis
Kammeradvokaten.
• Udvikling og drift af IT-systemer indeholder både myndigheds- og driftsopgaver.
Retningslinierne for udviklingen af systemerne er en myndighedsopgave, da
retningslinierne har betydning for, hvordan skatteyderens retsstilling er. Eksempelvis sker
der ved udviklingen af skatteberegningssystemerne reelt en fortolkning af lovreglerne. Et
andet eksempel er, hvilke kontroller, der lægges ind i forskudsændringssystemet, med
henblik på at styre om en ændret forskudsregistrering via tast-selv automatisk accepteres.
Selve programmeringen og driften af systemerne – herunder print- og kuverteringsopgaver
m.v. – er en driftsopgave, som i dag hovedsageligt varetages af eksterne leverandører.
• Information og vejledning af skatteydere og indeholdelsespligtige vurderes som
udgangspunkt at være en driftsopgave. Udgivelse af Told- og Skattestyrelsens juridiske
vejledninger vurderes dog som en myndighedsopgave, idet vejledningerne som
udgangspunkt er bindende for de kommunale og statslige told- og skattemyndigheder.
• Registrering, opkrævning og andre bogføringsopgaver i forbindelse med angivelser og
betalinger er som udgangspunkt driftsopgaver. Er der knyttet særlige beføjelser til opgaven
- eksempelvis til at stille særlige vilkår i forbindelse med registrering, angivelse og betaling
- har opgaven karakter af en myndighedsopgave.
• Skatteansættelsesopgaven er en myndighedsopgave. Dele af ligningsarbejdet kan dog ses
som en driftsopgave, som kan udføres af eksterne (private firmaer), jf. også 4.2.
Ligningsrådet har som led i sine tilsynsbeføjelser mulighed for at lade eksterne varetage
ligningsopgaven, i det omfang opgaven ikke løses tilfredsstillende af kommunen.
11

• (Tvangs)inddrivelse af skatterestancer er som udgangspunkt en myndighedsopgave, idet
opgaven - selv om den ikke vedrører opgørelsen af skattekravet – er tillagt særlige
beføjelser. Hvis der til inddrivelsesopgaven ikke er knyttet beføjelser til indgå
afdragsordninger, eftergive skattekrav m.v., kan der dog argumenteres for, at opgaven har
karakter af en driftsopgave.
• Tilsyn med opgaver, som udføres af en offentlig myndighed, er en myndighedsopgave, i det
omfang der er knyttet beføjelser til tilsynsopgaven.
• Afgørelse af klagesager er en myndighedsopgave, hvorimod varetagelse af statens
interesser i klage- og domstolssager i vidt omfang er en driftsopgave. Det er da også
Kammeradvokaten, der varetager Skatteministeriets interesser i domstolssager. Selve
beslutningen om, hvordan Skatteministeriet skal forholde sig i en retssag, er en
myndighedsopgave.
• Sekretariatsbistand til skatteankenævn, Ligningsrådet og Landsskatteretten (eget
sekretariat) vurderes som udgangspunkt at være en myndighedsopgave. Det vurderes, at der
i den bistand, som sekretariaterne yder de nævnte lægmandsorganer på skatteområdet, sker
en sådan påvirkning af sagens udfald, at der samlet set ikke er tale om en driftsopgave.
Enkeltdele af sekretariatsbetjeningen – eksempelvis udarbejdelse af sagsfremstilling – er en
driftsopgave.
4.2. Selskabsbeskatning
Det er staten, der har ansvaret for selskabsligningen. Opgaven løses i vidt omfang af kommunerne
på kontraktsbasis. De største og særligt tunge selskaber lignes dog i en særlig enhed under Told- og
Skattestyrelsen.
Myndigheds- og driftsopgaverne på selskabsbeskatningsområdet minder på mange punkter om
personskatteområdet, og der henvises herom til 4.1.
Et par særlige bemærkninger om ligningsopgaven kan dog anføres:
• Såvel visitering som ligning og revision er langt hen af vejen et håndværk, som i høj grad
har karakter af en driftsopgave. Der anvendes da også - omend i begrænset omfang -
eksterne revisorer, ligesom det på selskabsbeskatningsområdet ikke er ualmindeligt, at flere
myndigheder arbejder sammen, uanset kun én af dem har den stedlige kompetence. Ved
visiteringen kan træffes beslutning om, at et selskab ikke skal undergives yderligere kontrol
(ligning), men at det selvangivne kan danne grundlag for skatteberegningen. Dette er klart
en myndighedsopgave. Det samme gør sig gældende i forbindelse med ligning og revision,
idet der på et givet tidspunkt må træffes beslutning om, hvorvidt det angivne skal godkendes
eller der skal foretages en ansættelsesændring. For god ordens skyld skal det nævnes, at
ændringer af indlysende fejl i det selvangivne, eller fejl, som berigtiges efter aftale med
selskabet, betragtes som driftsopgave, hvorimod selve godkendelsen af det således
fremkomne resultat er en myndighedsopgave.
12

4.3. Ejendomsvurdering
Efter den omfattende reform af vurderingsorganisationen pr. 1. januar 2003 er vurderingsopgaven i
dag en rent statslig opgave. Kommunerne løser dog stadig to opgaver, som har relation til
vurderingsopgaven, nemlig registreringen af ejendomme og opkrævningen af ejendomsskatter.
Hovedparten af opgaverne på vurderingsområdet er myndighedsopgaver. Driftsopgaverne består
først og fremmest i udvikling og vedligeholdelse af IT-systemer.
4.4. Moms og afgifter
Moms og afgifter administreres, opkræves og kontrolleres i deres helhed af de statslige told- og
skattemyndigheder. Der er hovedsageligt tale om myndighedsopgaver. Driftsopgaverne vedrører
især systemudvikling m.v. og bogføringsopgaver i forbindelse med opkrævningen. Dele af
registreringsopgaven er også en driftsopgave.
4.5. Told
Toldopgaven er i vidt omfang styret og afhængig af EU’s regelgivning, hvorfor der ikke er samme
“råderum”, som inden for ToldSkats øvrige lovområder af mere national karakter, ligesom det er
svært præcist at beskrive, hvad der er henholdsvis myndigheds- og driftsopgaver, da mange af
sagsområderne indeholder begge typer opgaver.
4.6. Sammenfattende om myndigheds- og driftsopgaver
Generelt kan det konstateres, at en meget stor del af opgaverne på skatte- og afgiftsområdet er
myndighedsopgaver.
Dette gælder bl.a. IT-systemernes funktionalitet, tilsynsopgaverne og klagesagsbehandlingen. Det
gælder også tilblivelsen af vejledninger, som er bindende for myndigheden, f.eks.
Ligningsvejledningen. Endvidere gælder det for alle de sagsgange, hvor der træffes en beslutning,
som på en eller anden måde påvirker borgeren/virksomheden/selskabet, hvad enten den går ud på, at
det angivne kan godkendes, at der træffes beslutning om yderligere kontrol, eller at der udsendes en
afgørelse.
Karakteristisk for området er også, at kontrollen – herunder ligning og revision - spiller en stor
rolle, og at en række væsentlige opgaver i denne sammenhæng langt hen ad vejen er af
håndværksmæssig karakter (revisionsmæssigt og juridisk jugement), som har karakter af
driftsopgaver, men hvor der i løbet af og som afslutning på processen træffes nogle beslutninger,
der helt klart er myndighedsopgaver, jf. ovenfor. Kapitel 10.1 indeholder andre eksempler på
”sammensatte” drifts- og myndighedsopgaver, bl.a. registreringsopgaven.
Driftsopgaver optræder især i relation til store, centrale edb-systemer, som understøtter næsten alle
opgaver, der kræver, at man holder styr på et mandtal, beregner en skat eller afgift, foretager
opkrævning, kontrollerer mm. Disse systemer køres på eksterne edb-centraler. Det er Told- og
13

Skattestyrelsen, der som en myndighedsopgave fastlægger systemernes funktionalitet og fastlægger,
hvornår driften finder sted. Selve kørslerne og udsendelserne er en driftsopgave.
En anden type driftsopgave er Skatteministeriets deltagelse i lovgivningsarbejdet,
ministerbetjeningen og i diverse udvalg og arbejdsgrupper. Der er tale om tre områder, som lægger
beslag på en stor del af ressourcerne i Departementet. I forbindelse med løsningen af disse opgaver
anvendes af og til ekstern rådgivning, bl.a. hos Kammeradvokaten, som også varetager
Skatteministeriets interesser i domstolssager.
14

5. Digitalisering
5.1. Indledning
Digitalisering forventes at blive den væsentligste drivkraft i udviklingen på skatteområdet de
kommende år. Som konsekvens heraf er det væsentligt at tage højde for de muligheder
digitaliseringen giver, når det skal besluttes, hvordan skatteområdet skal organiseres i fremtiden.
5.2. Digital forvaltning på skatteområdet
Der er i de sidste mange år investeret betydelige ressourcer i at digitalisere skatteforvaltningen. På
personskatteområdet er der f.eks. gennemført en relativ omfattende digitalisering. Potentialet for
digital forvaltning på skatteområdet synes dog fortsat at være stort. Det gælder både en yderligere
digitalisering af kommunikationen med borgere og virksomheder og en omlægning af de interne
arbejdsprocesser i den samlede skatteforvaltning.
Den statslige del af skatteforvaltningen har kontakt til ca. 4,6 mio. borgere mindst to gange årligt og
til ca. 400.000 virksomheder endnu hyppigere. Også den kommunale del af skatteforvaltningen har
en omfattende kontakt med borgere og virksomheder. Skatteforvaltningen samlet set er derfor
oftere i kontakt med en større andel af borgere og virksomheder end nogen anden offentlig
institution.
Den samlede skatteforvaltning bør i fremtiden struktureres og indrettes med henblik på at
imødekomme krav og forventninger fra borgere og virksomheder om, at alle henvendelser til og fra
skatteforvaltningen skal kunne ske uafhængigt af tid og sted.
Skatteforvaltningen under ét må derfor i de kommende år intensivere udviklingen af digitale
services for borgere og virksomheder, bl.a. inden for følgende områder:
• Selvbetjenings- og indberetningsløsninger
• Digital adgang til information om skatte- og afgiftsforhold
• Digital adgang til borgernes og virksomhedernes egne data og sagsoplysninger
• Call-centre
En yderligere udvikling af digitale services vil medføre mere og bedre service for borgerne,
administrative lettelser for virksomhederne og fortsat effektivisering i den offentlige sektor.
15

5.3. Nye digitale services gennem systemmodernisering på skatteområdet
De eksisterende IT-systemer på skatteområdet udgør en omkostningskrævende og ufleksibel
platform i forhold til de krav, systemerne allerede honorerer og især i forhold til de krav,
systemerne fremover skal honorere. Derfor udarbejder ToldSkat analyser vedrørende de nuværende
IT-systemers evne til at understøtte de fremtidige forandringer i skatteopgaven og kravet om øgede
sammenhænge på tværs af den offentlige sektor.
Vurderingen er, at implementeringen af eventuelle større omlægninger, såsom en grundlæggende og
systemforandrende skattereform, indførelsen af euroen eller gennemførelsen af en kommunalreform
med udgangspunkt i de eksisterende IT-systemer kan medføre usikre og særdeles omkostningskrævende
ændringer i systemerne.
Serviceopgaven
Målsætningen for den almindelige skatteadministration er, at borgernes behov for at have direkte
kontakt med skatteforvaltningen reduceres. Herudover er det et naturligvis et væsentligt mål, at der
ydes god service og træffes korrekte afgørelser, når borgeren er i kontakt med skatteforvaltningen.
Ændrede arbejdsgange og øget brug af teknologi giver mulighed for at stadig færre har behov for at
kommunikere med skatteforvaltningen om ændringer af forskudsskat og ændringer af
selvangivelser og årsopgørelser.
Mulighederne for gennem samarbejder med finanssektoren at reducere behovet for ændring af
forskudsskat, og mulighederne for gennem udnyttelse af data i LetLøn at tilbyde automatisk
tilpasning af borgernes løbende skattebetaling, er fremtidige fokusområder.
Skatteforvaltningens opgaver i forbindelse med forskudsregistrering, selvangivelse og ligning af
årsopgørelse vil blive reduceret i fremtiden, da stadig flere oplysninger vil blive indberettet direkte
til skattemyndigheder. Omfanget af de traditionelle skatteopgaver i stat og kommune vil således
forandres.
Fremtiden vil også byde på serviceforbedringer for borgerne via yderligere udvikling af digitale
kanaler (Internet, telefoni mv.). Borgere og virksomheder vil få klaret stadig flere spørgsmål
uafhængigt af det offentliges åbningstid. Borgere og virksomheders øgede anvendelse af digitale
kanaler kan reducere behovet for både service og kontrol, og dermed den almindelige skatteopgave
i kommunerne, da den forberedende sagsbehandling i skatteadministrationen fremover i vid
udstrækning kan varetages af borgere og virksomheder.
Den tilbageværende kontakt vil i vidt omfang kunne klares via digital selvbetjening og via
kundekontaktcentre. Den direkte lokale involvering i den almindelige skatteadministration vil i
stigende omfang blive begrænset til servicering af de borgere, der har et behov for personlig
kontakt. Der kan derfor som led i systemmoderniseringen etableres et statsligt-kommunalt
samarbejde om opbygning af service-systemer, der åbner mulighed for et samarbejde om den bedst
mulige og mest effektive servicering af borgerne.
16

For borgernes og virksomhedernes vedkommende vil der kunne ske lettelser, fordi det bliver muligt
at undgå papirangivelser ligesom det vil være ressourcebesparende, idet skatteforvaltningen slipper
for den manuelle tastning af oplysninger fra papirangivelserne.
Ligningsopgaven
På ligningsområdet er behovet i fremtiden specialisering og effektivisering af behandlingen af de
mere komplicerede skatteansættelser, dvs. ligningen af erhvervsdrivende og hovedaktionærer. Dette
stiller krav om generelt større enheder og dermed også med et større ligningspotentiale (mindst
10.000-20.000 skatteydere, se nærmere nedenfor under 12.2.), samt om en forbedret IT-mæssig
understøttelse af opgaverne.
Der vil som led i systemmoderniseringen på grundlag af elektroniske indberetninger af
regnskabsdata kunne udvikles automatiske systemer til datavalidering, ligningsudsøgning og
risikovurdering, som vil kunne medvirke til lettelse af visiteringen og samtidig sikre en bedre og
mere relevant udsøgning til ligning/revision, således at de til rådighed værende ressourcer i større
omfang end i dag anvendes til kontrolrelevant arbejde. Det vil sige, at der kan opnås en højere
træfprocent med de samme ressourcer.
En stor del af den kommunale ressourceanvendelse på skatteopgaven i dag vedrører visitering,
ligning og revision, der hovedsageligt udføres af skatterevisorer, som - i forhold til opgaverne i
Danmark - er en knap ressource.
5.4. Digital information og vejledning
Både borgere og virksomheder har behov for at få formidlet regelsæt og konsekvenserne af dem på
en effektiv og letforståelig måde. Virksomhederne og andre forventer, at de kan indhente relevante
skatte- og afgiftsmæssige informationer og vejledninger mv. via elektroniske adgange.
En øget og velstruktureret elektronisk tilgængelig information kan på længere sigt forventes at
minimere antallet af forespørgsler vedrørende skatteregler mv. Herudover kan lettilgængelig
information bidrage til en bedre forståelse og en mere korrekt skattemæssig opgørelse fra borgernes
side.
5.5. Digital infrastruktur og ny ESDH-løsning på skatteområdet
Inden for den statslige del af skatteforvaltningen er det besluttet at indføre elektronisk sags- og
dokumenthåndtering (ESDH) med overgang til rent digital arkivering.
Med ESDH-systemer vil det eksempelvis være muligt elektronisk af videreekspedere konkrete
sager mellem forskellige skatteforvaltninger og forvaltningsniveauer. Det gælder f.eks. fra den
myndighed, som har truffet afgørelsen, til den relevante klageinstans. Visionen er, at borgeren eller
virksomheden blot behøver at klage elektronisk, hvorefter klageinstansen modtager alt relevant
materiale elektronisk fra den myndighed, som har truffet afgørelsen i sagen.
17

For at opnå det fulde udbytte ved gennemførelsen af en ESDH-løsning er det en forudsætning, at
den samlede skatteforvaltning vælger at implementere og i et eller andet omfang koordinere
indførelsen af ESDH. Herudover er det meget væsentligt, at der af hensyn til en helhedsorienteret
sagsbehandling implementeres ESDH-løsninger, således at det bliver nemt at kommunikere med
øvrige forvaltningsområder. Den allerbedste løsning vil derfor være, hvis der implementeres en
samlet ESDH-løsning for hele den offentlige sektor.
5.6. Sammenhæng mellem digital forvaltning og fremtidig struktur på skatteområdet
Flere indberetninger direkte til skattemyndighederne, øget anvendelse af digitale løsninger internt i
skatteforvaltningen, og stadig flere henvendelser gennem digitale kanaler (Internet, telefoni mv.) vil
forandre skatteopgaven i forhold til i dag.
Forskudsopgaven vil blive reduceret i takt med, at der opnås et mere og mere præcist estimat over
borgere og virksomheders indkomst. Selvangivelse og ligning bliver mindre ressourcetunge, da
skatteforvaltningen har stadig mere præcise oplysninger. Borgeren eller virksomheder skal i færre
tilfælde foretage rettelser. Alt i alt vil skatteopgaven kunne forenkles og strømlines i fremtiden ved
brug af digitale teknologier og øgede indberetninger til skattemyndighederne.
Der eksisterer i dag et vis overlap i funktionaliteten mellem kommunale og statslige systemer på
skatteområdet. F.eks. vil samlingen af ejendomsvurderingen i den statslige sektor gøre det muligt at
konsolidere de tre forskellige IT-systemer, der understøtter området i dag. Dette er dels historisk
betinget og dels betinget af, at nogle kommuner har valgt at basere dele af opgaven på andre
systemer. Der vil i forbindelse med en systemmodernisering skulle gennemføres analyser af dette
område. Hensynet til rationel drift af fælles systemer på skatteområdet skal vejes op mod hensynet
til integration med kommunale systemer i andre sektorer, så de samlede ressourcer i den offentlige
sektor udnyttes bedst muligt.
Samlet set vurderes det, at en ny struktur på skatteområdet med færre og større enheder og
samarbejde på tværs af de enkelte skatteforvaltninger om en effektiv IT-understøttelse af opgaverne
vil kunne bidrage til en væsentlig effektivisering af skatteopgaven til gavn for borgere og
virksomheder.
Potentialet for mærkbare besparelser i både den samlede skatteforvaltning og på tværs af sektorer
synes således stort som følge af fremtidens digitale perspektiver. Dog er det væsentligt, at der
fortsat sættes fokus på borgernærhed – også for den del af befolkningen, der ikke umiddelbart tager
de digitale muligheder i brug, jf. kapitel 8.
Det er værd at slå fast, at digitalisering af den offentlige forvaltning kræver nytænkning af
forretningsgange i den offentlige sektor under ét. Det betyder med andre ord, at den samlede og
tværgående indretning og organisering af den offentlige sektor bør ske med udgangspunkt i
opgaverne og at de fremtidige IT-systemers muligheder for at gå på tværs af myndigheder og
sektorer skal medtænkes i forhold til disse muligheder.
18

6. Faglig bæredygtighed
Der er en række indikationer af, at den faglige bæredygtighed i skatteforvaltningerne kan forbedres,
hvis der skabes større enheder. Det gælder først og fremmest i relation til skatteansættelsesopgaven
på personskatteområdet, hvor der i dag er et betydeligt antal enheder.
Større enheder til at varetage skatteansættelsesopgaven indebærer ikke nødvendigvis, at andre
opgaver ikke kan eller bør varetages ”lokalt”, jf. kapitel 8 om borgerkontakt.
6.1. Retssikkerhed
Retssikkerhed på skatteområdet og faglig bæredygtighed i de enheder, som forvalter reglerne, er
uløseligt forbundet. Uden en høj grad af faglig bæredygtighed kan den ønskede retssikkerhed ikke
opnås, fordi afgørelserne bliver for uensartede.
En høj grad af faglig bæredygtighed indebærer flere korrekte afgørelser og dermed større
ensartethed i behandlingen af borgerne. Det øger samtidig forudseligheden og forståelsen for
skattesystemet, fordi myndighederne er i stand til at forklare reglernes indhold og baggrund.
Endelig mindsker det presset på klageinstanserne, hvilket sparer ressourcer og giver mulighed for
hurtigere afgørelser at de tvister, der nødvendigvis vil opstå.
Større enheder vil alt andet lige forbedre muligheden for at skabe faglige miljøer og vil dermed
mindske risikoen for uensartede afgørelser.
6.2. Udviklingen i opgavekompleksiteten siden 1970
Der er almindelig enighed om, at kompleksiteten på skatteområdet har været stigende siden 1970.
Denne tendens må forventes at fortsætte, hvilket stiller øgede krav til den faglige bæredygtighed
fremover.
6.3. Regelkompleksitet og kommunestørrelse
En spørgeskemaundersøgelse, som blev gennemført i forbindelse med udarbejdelse af rapporten om
statens forskriftsstyring af kommunerne viser, at det på skatteområdet er de mindre kommuner, der -
i højere grad end større kommuner - angiver, at antallet og indholdet af de statslige forskrifter for
kommunerne gør det vanskeligt at bevare overblikket.
På skatteområdet har de mindste kommuner også sværere end større kommuner ved at forstå
formålet med statens forskrifter, ligesom de mindste kommuner i højere grad end større kommuner
er enige i, at en del af statens forskrifter aldrig bliver efterlevet.
Generelt må man sige, at kommunerne opfatter regelkompleksiteten – udtrykt ved udsendte statslige
forskrifter – som et problem på skatteområdet. Det er de mindste kommuner, som har vanskeligst
19

ved at håndtere forskrifterne, hvilket kan forklares med forskellen i forvaltningskapacitet, og at
disse kommuner ikke i samme grad som større kommuner råder over specialister.
6.4. Faglig bæredygtighed og organisationsændringer på skatteområdet
Erfaringerne fra statens overtagelse af selskabsligningen – hvor der bl.a. blev stillet krav til det
faglige miljø i de kommunale samarbejder, der skulle løse opgaven på kontrakt – viser, at
selskabsligningen er blevet mere effektiv og ensartet.
På personskatteområdet har der de seneste år været en kraftig udvikling i etableringen af
kommunale samarbejder. Udviklingen indikerer, at kommunerne selv mener, at større enheder vil
forbedre den faglige bæredygtighed. Det fremgår også af en undersøgelse, som blev foretaget af de
(daværende) bornholmske kommuner og Kommunernes Landsforening i 2001:
”Mange af de kommuner, der hidtil har søgt om at måtte etablere et formelt
samarbejde på skatteområdet, har anført som en primær årsag, at man ønsker at
styrke det faglige miljø blandt medarbejderne.
Det er således vigtigt for en forvaltning at kunne profilere sig som en arbejdsplads
med et godt fagligt miljø. I dag sker der allerede en vis faglig udveksling mellem de
bornholmske kommuner, men der er langt fra tale om de fordele, som et dagligt
fagligt miljø kan skabe. Når centralenheden fysisk samles i et lokale bliver den
daglige kontakt mellem medarbejderne helt naturligt udbygget.”
Justeringerne af den regionale struktur i ToldSkat er også gået i retning af større enheder.
Spørgsmålet om opgavevolumen og fordeling af opgaver på landsplan samt den dermed forbundne
faglighed har spillet en stadig vigtigere rolle i den udvikling.
6.5. Sammenhæng mellem størrelse og faglig bæredygtighed på personskatteområdet
Der er foretaget en analyse af klagestatistikkerne for skatteankenævn og Landsskatteretten med
henblik på at vurdere den faglige bæredygtighed. Bedømmelsen af den faglige bæredygtighed
vedrører kommunernes evne til at foretage rigtige skatteansættelser og siger således ikke noget om
kommunernes opgave med og evne til at servicere skatteyderne. Behovet for borgerkontakt på
skatteområdet er behandlet i kapitel 8.
Klagestatistikken til skatteankenævnene giver en indikation af, hvor rigtige og forkerte
skatteansættelserne er i kommunen. Får borgeren medhold eller delvis medhold i klagen er det alt
andet lige ensbetydende med, at den kommunale skatteadministrations afgørelse ikke har været
korrekt. Dette kan ikke tages som udtryk for, at der er begået fejl af den kommunale
skattemyndighed. En ændret afgørelse kan eksempelvis skyldes, at skatteyderen er kommet men
nye oplysninger under klagebehandlingen. Det interessante er derfor ikke selve antallet af medhold,
men forskellen mellem kommunerne i antallet af medhold.
Analysen viser, at kommuner med mindre end 10.000 skatteydere modtager flere klager end
kommuner med 10.000-20.000 skatteydere. Dette forhold kan skyldes, at borgere i små kommuner
20

oplever en dårligere kvalitet og derfor klager mere. Det kan også skyldes, at større kommuner har
en mere lempelig sagsbehandling, hvorfor borgere i disse kommuner klager mindre. En tredje
mulighed kan være, at skatteydersammensætningen er anderledes i de mindste kommuner (flere
selvstændigt erhvervsdrivende) og/eller at de mindste kommuner gennemsnitligt foretager flere
forhøjelser end større kommuner.
Sættes antallet af medhold/delvis medhold til skatteyderne i forhold til antallet af skatteydere i
kommunen, viser analysen, at borgere i kommuner med mindre end 10.000 skatteydere
gennemsnitligt får medhold i væsentligt flere tilfælde end borgere i kommuner med mere end
20.000 skatteydere. Det gælder også, når der tages højde for forskellen i antallet af klager. Der er
således en tendens til, at større kommuner træffer færre forkerte afgørelser end små kommuner.
Denne sammenhæng kan dog ikke genfindes, hvis antallet af medhold sættes i forhold til antallet af
forhøjelser i kommunen.
Klagestatistikken til Landsskatteretten vedrørende de kommunale skatteankenævns afgørelser tyder
på, at der gælder en tilsvarende sammenhæng i relation til skatteankenævn. De mindste
skatteankenævn – dvs. de skatteankenævn, som omfatter det mindste antal skatteydere – bliver
oftere underkendt (klagerne får oftere medhold) i Landsskatteretten i forhold til de store
skatteankenævn. Den faglige bæredygtighed er tilsyneladende også mere ensartet indbyrdes mellem
store skatteankenævn end indbyrdes mellem de mindste skatteankenævn.
Der synes således at være en vis sammenhæng mellem størrelsen på den administrative enhed og
fagligheden. De foretagne analyser af klagestatistikken viser også, at den indbyrdes forskel i faglig
bæredygtighed er større mellem mindre kommuner – dvs. kommuner med mindre end 10.000
skatteydere – end i kommuner med flere skatteydere. Med andre ord tyder resultaterne i analysen
på, at større kommuner fagligt set er mere ensartede end små kommuner.
Analysen indikerer endelig, at kvaliteten af skatteansættelserne (færrest medhold til klagerne) er
bedst i de kommuner, som bruger færrest ressourcer på skatteopgaven i forhold til antallet af
skatteydere. En øget ressourceanvendelse vil således ikke uden videre kunne forbedre små enheders
faglighed. Årsagen til den omvendte sammenhæng mellem ressourceanvendelse og faglighed er, at
store enheder har stordriftsfordele, jf. kapitel 7.
Sammenhængen mellem størrelsen på kommuner eller skatteankenævn og fagligheden i relation til
skatteansættelsesopgaven antyder, at det ved indretning af strukturen på skatteområdet vil være
hensigtsmæssigt, at de skatteansættende myndigheder på personskatteområdet får en
minimumsstørrelse i forhold til antallet af skatteydere. Analysen af medhold til skatteydere
indikerer, at der formentlig som minimum skal være 10.000 skatteydere, før fagligheden på
personskatteområdet er tilstrækkelig høj og ensartet. Denne vurdering bygger på de nuværende
opgaver på personskatteområdet.
Hvis opgaverne som forventet bliver mere specialiserede/komplicerede, vil enhederne på
personskatteområdet formentlig skulle dække mere end 20.000 skatteydere. Det skønnes endvidere,
at der ikke bør være mere end ca. 50 enheder, hvis den faglige bæredygtighed i relation til
skatteydere med mere komplekse indkomstforhold (ikke almindelige lønmodtagere) skal kunne
opretholdes i takt med den stigende opgavekompleksitet.
21

6.6. Vurdering af fremtidige krav til faglig bæredygtighed
De beskrevne udviklingstendenser i kapitel 3 trækker i retning af, at de mere enkle opgaver
”automatiseres”, mens der skal flyttes flere ressourcer til de ”tunge” ligningsopgaver. Udviklingen i
retning af mere fokus på de tunge opgaver stiller krav om et øget
uddannelsesniveau/kompetenceniveau blandt skatteforvaltningens medarbejdere.
Kompleksiteten i skatteopgaven trækker også i retning af stigende krav til faglig bæredygtighed, jf
kapitel 6.2.
6.7. Vurdering af den fremtidige rekrutteringssituation
Både staten og kommunerne står overfor en vanskelig rekrutteringssituation på skatteområdet. Det
skyldes bl.a., at gruppen af medarbejdere over 50 år er uforholdsmæssig stor.
Undersøgelser af rekrutteringssituationen på skatteområdet i kommunerne viser, at der er stor
forskelle mellem kommunernes rekrutteringsmuligheder og problemer. Der synes at være en
tendens til, at kommuner med stor geografisk afstand til større byområder og
uddannelsesinstitutioner har vanskeligere ved at tiltrække den ønskede arbejdskraft.
22

7. Effektivitet.
Kapitlet gennemgår en række analyser af forskellige aspekter af produktivitet og effektivitet på
sektorområdet.
Overordnet set er skatteforvaltningens vigtigste opgave at sikre den bedst mulige kvalitet i ydelser
og service med de ressourcer, der er til rådighed. En effektivisering af opgaverne bliver endnu
vigtigere i fremtiden, hvor den digitale og demografiske udvikling bliver en udfordring.
I løbet af 1990´erne har kravet om opbygningen af effektive offentlige organisationer stået højt på
den politiske dagsorden. Kravene herom må forventes at fortsætte, både for så vidt angår en effektiv
og ensartet opgaveløsning men også i forhold til, hvem der kan udføre opgaven billigst.
7.1. Ressourceforbrug i kommuner og stat
Siden 1989 er der sket en væsentlig reduktion af årsværksforbruget på sektorområdet i
størrelsesordenen 2300 årsværk. Når der korrigeres for opgaveflytninger mellem staten og
kommuner fremgår, at størstedelen af reduktionen har fundet sted i den statslige del af
skatteforvaltningen (ca. 1700 årsværk).
7.2. Ressourcebesparelser på længere sigt
Skatteministeriet og Finansministeriet indgik i slutningen af 2002 en ny budgetaftale indeholdende
rammer og krav for ToldSkat i perioden 2003-2006. Budgetaftalen forudsætter, at den statslige
skatteforvaltning leverer de samme resultater som i dag, men med en reduktion i antallet af
medarbejdere på 800-900 netto i perioden 2002-2006. Aftalen indebærer en stigning i den generelle
produktivitet for så vidt angår personaleanvendelsen på ca. 3,7 pct. i gennemsnit om året i perioden
2002 til 2006.
For at kunne opnå denne besparelse har ToldSkat blandt andet gennemført en strukturændring
En del af begrundelsen for den kommende reduktion i årsværksforbruget var benchmarkinganalyser
af Told- og skatteregionernes produktivitet i forbindelse med en budgetanalyse af ToldSkat
(Budgetanalyse af ToldSkat, april 2002).
Til brug for budgetanalysen gennemførte Finansministeriet en række DEA-analyser af told- og
skatteregionerne indenfor udvalgte områder. DEA-analyserne viste et beregnet
besparelsespotentiale i størrelsesordenen 205 – 339 årsværk, beregnet på grundlag af ca. 37% af
ToldSkats årsværksforbrug.
23

7.3. Udviklingen i produktivitet og effektivitet 1998 - 2001
Analyser af produktivitet og effektivitet på en række områder i ToldSkat viser med undtagelse af
toldområdet en stigende tendens i både produktivitet og effektivitet i perioden 1998-2001.
Tendenserne er sammenfattet i nedenstående tabel.
Opgaveområde
Kontrol
Told
Restancer
Sagsbehandling
Produktivitet
Klart stigende tendens
Stigende tendens
Klart stigende tendens
Klart stigende tendens
Effektivitet
Klart stigende tendens
Klart faldende tendens
Svagt stigende tendens
Klart stigende tendens
Det har ikke været muligt at fremstille en tidsserie for kommunerne, der modsvarer den for
ToldSkat anvendte. Sammenholdes overordnede oplysninger om årsværksforbrug og målopfyldelse
for kommunerne under ét, er der en indikation af en positiv udvikling i produktiviteten og
effektiviteten for kommunerne under ét.
7.4. Produktivitet og effektiviseringspotentiale i kommunerne
Der er i forbindelse med sektoranalysen gennemført en række analyser af ligningsindsatsen på det
kommunale område. Analyserne er udført på ca. 60% af det samlede årsværksforbrug i de
kommunale skatteadministrationer.
Der er meget stor forskel på enhedernes størrelse både i relation til antallet af skatteydere, der
betjenes, og antallet af årsværk, der anvendes til ligningsarbejdet.
Der er endvidere meget stor forskel på enhedernes produktivitet. Der ses at være en sammenhæng
mellem størrelse og produktivitet, således at de store enheder er de mest produktive.
For at belyse effektiviseringspotentialet i den kommunale ligningsindsats ved den nuværende
struktur er der gennemført en række regressionsanalyser og DEA-analyser.
Regressionsanalyserne, som forudsætter, at de mindst produktive enheder skal blive lige så
produktive som gennemsnittet af samtlige enheder viser et effektiviseringspotentiale i
størrelsesordenen 8 – 9%. DEA-analyserne, som forudsætter at de mindst produktive enheder bliver
lige så produktive som de mest produktive enheder, viser et effektiviseringspotentiale i
størrelsesordenen 18 – 25%.
7.5. Stordriftsfordele i sektoren
For at vurdere, om der er stordriftsfordele i sektoren og om de er knyttet til kommunestørrelserne er
der gennemført analyser (stratificerede regressionsanalyser) af årsværksforbruget ved forskellige
kommunestørrelser. Analyserne er sammenfattet i nedenstående tabel.
24

Analysen viser, at de faste omkostninger stiger med enhedens størrelse. Samtidig ses, at det
marginale årsværksforbrug i forhold til skatteyderantallet er faldende, dvs. årsværksforbruget ved at
betjene en ekstra skatteydere er mindre, jo større enheden er. Det antyder, at der er stordriftsfordele
i den kommunale personskatteforvaltning.
Kommunestørrelse Marginalt
Faste
Antal observationer
årsværksforbrug omkostninger
Under 10.000 0,00072416 0,36981 123
10.000 – 40.000 0,00055680 2,65589 90
Over 40.000 0,00042367 11,82194 22
Desuden er der gennemført en række analyser (stratificerede regressionsanalyser), som belyser
effektiviseringspotentialet ved et reduceret antal enheder. Resultatet fremgår af nedenstående tabel.
Af tabellen fremgår, at effektiviseringspotentialet stiger, når antallet af enheder reduceres.
Antal
Effektiviseringspotentiale Effektiviseringspotentiale
ligningsenheder i antal årsværk
i procent
100 248 – 314 10 – 12
80 338 – 377 13 – 15
60 398 – 455 16 – 18
40 541 – 666 22 – 26
20 709 – 780 28 – 32
Analyserne viser således, at der er tegn på stordriftsfordele i sektoren og disse stordriftsfordele er
knyttet til størrelsen af enhederne.
Det ses endvidere, at effektiviseringspotentialet er størst ved en løsning med det mindste antal
enheder.
7.6. Effektivitet i selskabsligningen - en case
Selskabsligningsområdet er karakteriseret ved, at staten i 1998 overtog ansvaret for opgaven, som
løses af kommuner, kommunale fællesskaber, regionale told- og skattemyndigheder og
Selskabsrevisionsafdelingen. Analysen viser, at efter statens overtagelse af ansvaret for
selskabsligningen og en omlægning af opgavevaretagelsen er der sket forbedringer i såvel
produktivitet som effektivitet.
Staten overtog den 1. juli 1998 ansvaret for selskabsligningen fra kommunerne. Statens overtagelse
af ansvaret for selskabsligningen skulle bl.a. føre til:
• Langsigtet forbedring af ligningseffektiviteten
• Større ensartethed i ligningen
• Bedre koordinering af den samlede indsats
• Styrkelse af ligningen særligt af selskaber beliggende i de mindre kommuner
• Bedre muligheder for at oparbejde større faglige miljøer og specialisering
25

Selskabsligningsopgaven løses på kontrakt af kommuner og kommunale fællesskaber (samt
ToldSkat og Selskabsrevisionsafdelingen i Told- og Skattestyrelsen). Dermed er styringsproblemet
løst og opgaveløsningen varetages af færre enheder, men den foregår stadig ude regionalt og lokalt.
En del af årsagen til de forbedrede resultater kan henføres til en mere hensigtsmæssig styring af
selskabsligningsområdet, og til etablering af større faglige miljøer som følge af de krav, der blev
stillet for at få kontrakt på at løse selskabsligningsopgaven
Styringsrelationerne på selskabsligningsområdet er beskrevet i kapitel 11, mens model 3 i kapitel 12
tager udgangspunkt i styringsrelationen på selskabsligningsområdet.
26

8. Borgerkontakt og brugerindflydelse
Brugerindflydelse vurderes at være mindre relevant i relation til skatteadministrationen, fordi
reglerne er fastsat centralt og ikke levner meget plads til lokalt råderum.
Borgerkontakten er derimod relevant og har skiftet karakter de senere år. Den traditionelle
opfattelse af borgerkontakt som personlig kontakt mellem borger og skatteforvaltning udfordres af
de digitale tilbud og borgernes stigende krav til service ”når jeg har tid – på mine vilkår”. Imidlertid
er befolkningen delt i sin brug af servicekanaler, så udfordringen er, at sammensætte tilbudene, så
alle borger har mulighed for at komme i kontakt med skattemyndighederne på egne præmisser.
Servicekanalerne på skatteområdet er som følger:
• Henvendelse på den lokale skatteforvaltning
• Lokale kvikskranker og service-butikker
• TastSelv via telefon
• TastSelv via internet
• I øvrigt overvejes det, hvordan Call Centre vil kunne etableres
Skattebetalingen er nok den udgift, der gennemsnitligt har den største betydning for den enkelte
borgers økonomi. Af hensyn til borgerens accept, er det vigtigt, at borgeren kan opnå den kontakt
med og forklaring fra myndighedernes side, som den mere eller mindre ressourcestærke finder
fornøden.
8.1. Brugerindflydelse
Brugerindflydelse på skatteområdet er ret begrænset og bør ideelt set også være det, da området er
gennemreguleret af nationale og internationale regler, som ikke giver ret meget plads til lokalt
råderum eller særlige hensyn.
Samtidigt skal der på skatteområdet tages væsentlige hensyn til retssikkerhed og ensartethed,
hvilket gør brugerindflydelse på skatteadministrationen uhensigtsmæssig.
Sektoranalysen belyser skatteadministrationen og analyserer derfor ikke skatteudskrivningen og
forholder sig derfor heller ikke til brugerindflydelse i den sammenhæng.
8.2. Borgerkontakt
Borgerkontakten har skiftet karakter de seneste ti år som følge af de mange muligheder
digitaliseringen på skatteområdet har givet for automatisk indberetning og selvbetjening. Borgernær
betjening har for mange borgere på den baggrund fået en anden betydning end muligheden for ved
personligt fremmøde at komme i kontakt med skattemyndighederne. For denne gruppe er det
centrale muligheden for at komme i kontakt med myndighederne, hvor og hvornår det skal være,
via internet eller telefon. Langt hovedparten af de borgere, der afleverer deres selvangivelse digitalt,
27

egrunder det med, at det er hurtigere og mere effektivt, så det må forventes, at flere med tiden vil
tage de digitale kanaler i brug.
Imidlertid er der stadig en stor del af befolkningen, som fortsat ønsker at benytte de traditionelle
veje, når de skal i kontakt med myndighederne. I takt med udviklingen af digitale tilbud skal det
derfor fortsat sikres, at denne del af befolkningen også får relevante tilbud. Udover den lokale
repræsentation enten på skatteforvaltningen eller i servicebutikker i kommunerne kan man forestille
sig, at der etableres et centralt Call-Center, hvor alle borgere kan få umiddelbar hjælp.
Når befolkningen deler sig så markant i brugen af kommunikationsveje med skattemyndighederne,
vil det alt andet lige betyde, at det er nødvendigt både at satse på digitale og mere klassiske
borgernære tilbud. Der vil således være behov for at tilbyde borgerne flere servicekanaler i
kontakten med skatteforvaltningerne. Det vil blive en politisk prioritering, hvordan ressourcerne
mellem de to tilbud skal prioriteres. Der behøver imidlertid ikke være nogen modsætning mellem
brugen af ressourcer på digital udvikling og muligheden for personlig betjening, hvis man via de
digitale tilbud kan give ansatte i servicebutikker og Call-centre relevant information til den direkte
borgerbetjening.
Der vil være behov for en udvikling af digitale tilbud på de faktuelle skatteretslige spørgsmål, dvs.
en form for beslutningsstøttesystemer. Det findes på virksomhedsregistreringsområdet og på
skatteberegningsområdet, og der er ved at blive igangsat et beregningsstøttesystem vedr.
aktieavancer, men på alle andre væsentlige områder er der kun tale om trykte vejledninger mv., der
samtidig er gjort tilgængelige via internet mv. men uden at der er udviklet beslutningsstøttesystemer
dertil. Et eksempel: Hvis en borger spørger om, hvordan han vil blive beskattet, hvis han fremover
får fri telefon, hjemme-pc og fri bil, kræver det svar på adskillige andre spørgsmål, inden man kan
give det korrekte svar. Denne type systemer er således særdeles komplicerede at udvikle, men der er
næppe tvivl om, at det vil være umagen værd at arbejde videre med.
8.3. Sammenfattende om borgerkontakt og brugerindflydelse
Nedenstående skema viser, hvor henholdsvis brugerindflydelse og borgerkontakt har betydning for
de centrale borgervendte skatteopgaver.
Brugerindflydelse på
indholdet
Borgerkontakt
Skatteprocent Ja Ja
Forskudsregistrering Nej – skattemyndigheder overladt Ja – men bliver mindre i takt med
begrænset skøn
udvikling af digitalisering. Mere
præcis forskudsregistrering og flere
digitale indberetninger giver mindre
forskelle mellem forskudsskat og
faktiske skat og dermed færre
rettelser
Selvangivelse Nej – skattemyndigheder overladt Bliver mindre pga. forskud og flere
begrænset skøn
digitale indberetninger
Ligning Nej – skattemyndigheder overladt Flere digitale indberetninger og evt.
begrænset skøn
mere standardiseret indberetning fra
personligt erhvervsdrivende giver
færre ikke-relevante henvendelser til
borgerne og er med til at sikre, at de
ikke unødigt ulejliges, se afsnit 5.3.
28

Der er ingen tvivl om, at fremtidens IT-systemer i vid udstrækning vil få betydning for den måde, vi
opfatter nærhedsprincippet på. Nødvendigheden af at være i fysisk kontakt med den enkelte borger
eller virksomhed bliver mindre, og en fuld udnyttelse af en digital skatteforvaltning kan ske ved at
der skabes færre stærke kompetencemiljøer, der kan honorere kravet om en effektiv og faglig
bæredygtig opgaveløsning til gavn for borgerne og virksomhederne.
Befolkningen er delt i dens brug af kommunikationskanaler med skattemyndighederne, og uanset
udviklingen af flere og nye digitale services vil en del af befolkning med al sandsynlighed fortsat i
en årrække efterspørge muligheden for personlig betjening. Fremtidens skatteforvaltning vil derfor
fortsat skulle opretholde lokale serviceskranker eller lignende, som tilbyder borgere og
virksomheder hjælp til at anvende de digitale services, og som desuden kan formidle kontakt til de
relevante dele af skatteforvaltningen i konkrete sager og i forbindelse med besvarelsen af konkrete
skatte- og afgiftsspørgsmål.
29

9. Frit valg
9.1. Indledning
I kapitlet redegøres for erfaringerne med frist valg på skatteområdet. Herefter analyseres og
vurderes perspektiverne for frit valg på skatteområdet. Endelig vurderes om frit valg på
skatteområdet vil få betydning for strukturen indenfor skattesektoren.
Det bemærkes, at den efterfølgende analyse og vurdering af perspektiverne for indførelsen af frit
valg på skatteområdet er udtryk for et tankeeksperiment og derfor ikke kan anses for at være én af
de væsentligste faktorer, når det skal besluttes, hvordan strukturen på skatteområdet skal være i
fremtiden.
9.2. Erfaringer med frit valg på skatteområdet
Inden for skattesektoren har der ikke været tradition for anvendelse af frit valg. Borgeren skal i
konkrete spørgsmål vedrørende forskudsopgørelse eller selvangivelse mv. kontakte
bopælskommunen. Det betyder, at den enkelte borger ikke frit kan vælge, hvilken kommune eller
region vedkommende kontakter, hvis han/hun ønsker svar på et konkret spørgsmål.
9.3. Perspektiver for frit valg på skatteområdet
De overordnede målsætninger for valgfrihed på skatteområdet bør være:
• Øge kvaliteten for den enkelte borger og virksomhed
• Skabe større konkurrence om at levere de bedste og økonomisk mest effektive løsninger
• Give borgerne større fleksibilitet og smidighed i kontakten med skatteforvaltningen.
Valgfriheden på skatteområdet bør ske inden for det politisk fastsatte serviceniveau og de
prioriterede økonomiske rammer. Det er stadig en politisk opgave at beslutte, hvem der skal have
adgang til ydelsen, og hvilket serviceniveau borgerne skal tilbydes.
Målet er således naturligvis ikke forskellige afgørelser, men en konkurrence om, hvilke enheder, der
er i stand til at levere korrekte og ensartede afgørelser mest effektivt.
9.4. Frit valg på skatteområdet - en vision
Hvis man ønsker at indføre frit valg på skatteområdet, er der forinden en række forudsætninger, der
skal være opfyldt:
30

• Såfremt borgerne og virksomhederne skal tilbydes den fleksibilitet, at de selv kan
bestemme, hvilken skatteforvaltning de ønsker at henvende sig til, forudsætter det, at den
enkelte skatteforvaltning har en størrelse, som giver den nødvendige kompetence- og
ressourcekraft, så korrekte afgørelser kan træffes. Det forudsætter endvidere, at den enkelte
skatteforvaltning har ressourcerne og kompetencerne til at kunne besvare spørgsmål - både
generelle og konkrete, fra alle dele af landet og fra et ukendt antal borgere og virksomheder
- hurtigt, ensartet og korrekt, hvis den enkelte borger og virksomhed skal opleve en øget
fleksibilitet, kvalitet og effektivitet i forhold til opgaveløsningen.
• Den direkte kontakt og kommunikation mellem borgerne, virksomhederne og
skatteforvaltningen skal i vid udstrækning erstattes af elektronisk kommunikation samtidig
med, at der etableres en fælles IT-arkitektur, som er en forudsætning for at de enkelte
skatteenheder kan kommunikere på et ensartet grundlag. Der bliver med andre ord tale om
en form for digitalt frit valg for borgerne og virksomhederne på skatteområdet. Med digitalt
frit valg menes både valgfrihed med hensyn til kommunikationsform og skatteforvaltning.
Med visionen om, at fremtidens skatteforvaltning bliver fuldt digital, vil perspektiverne for frit valg
af skatteforvaltning måske være inden for rækkevidde inden for en overskuelig årrække.
9.5. Frit valg på skatteområdet - et retssikkerhedsmæssigt problem?
Ét væsentligt problem kan imidlertid være de retssikkermæssige konsekvenser, som frit valg på
skatteområdet kan få.
Med frit valg vil borgerne og virksomhederne frit kunne vælge at kontakte den skatteforvaltning,
som er mest effektiv. De retssikkerhedsmæssige problemer vil opstå i de tilfælde, hvor den enkelte
bruger “shopper” mellem forskellige skatteforvaltninger afhængigt af, hvor det f.eks. vurderes at
være nemmest at få medhold i en konkret sag. Med den nuværende struktur på skatteområdet vil
muligheden for frit valg være problematisk, fordi hovedparten af skatteforvaltningerne er så små, at
de vil have vanskeligt ved at håndtere frit valg både fagligt og organisatorisk.
Frit valg på skatteområdet vil forudsætte en relativ stram central styring af opgaverne. For på én og
samme tid at skabe frit valg og ensartethed i opgaveløsningen vurderes det, at der bliver behov for,
at den centrale tilsynsopgave prioriteres højt. Et effektivt tilsyn kan være med til at sikre, at brugen
af frit valg ikke (mis)bruges til at “shoppe” rundt mellem skatteforvaltninger, hvor den enkelte får
den mest lempelige behandling.
9.6. Sammenhængen mellem frit valg og fremtidig struktur på skatteområdet
Den eksisterende struktur inden for skattesektoren med mange og forholdsvis små organisatoriske
enheder gør det umiddelbart vanskeligt at opretholde de nødvendige faglige miljøer på alle områder.
Udbygningen af frit valg på skatteområdet vil derfor betinge færre og større enheder. Såfremt
borgerne og virksomhederne skal tilbydes den fleksibilitet, at de selv kan bestemme, hvilken
skatteforvaltning de ønsker at henvende sig til, skal den enkelte skatteforvaltning have en størrelse,
som giver den nødvendige kompetence- og ressourcekraft.
31

10. Udførelsen af driftsopgaver
Skatteområdet er kendetegnet ved, at hovedparten af opgaverne er myndighedsopgaver. Der findes
kun i begrænset omfang driftsopgaver inden for skattesektoren og de fleste af disse hænger nøje
sammen med IT-systemerne. Det begrænser umiddelbart mulighederne for at udlægge
driftsopgaverne inden for skattesektoren. En væsentlig del af det arbejde, der er grundlaget for
løsningen af myndighedsopgaven, har dog karakter af at være driftsopgaver, hvilket indebærer visse
muligheder for at outsourcing.
10.1. Driftsopgaver på skatteområdet
Efter en gennemgang af de fem hovedområder inden for skattesektoren tegner der sig et forholdsvist
ensartet billede af driftsopgavens karakter på tværs af områderne. Vurderingen er, at der kan
identificeres flere ”mindre” driftsopgaver, der i dag udføres i sammenhæng med
myndighedsopgaver. I forbindelse med den enkelte opgave er der behov for en vurdering af
hensigtsmæssigheden af at lade eksterne leverandører udføre specifikke delopgaver eller -processer.
I visse tilfælde vil hensynet til en sammenhængende opgaveløsning imidlertid betyde, at det bliver
uhensigtsmæssigt at udskille driftsdelen af en konkret skatteopgave.
10.2. Forskel på store og små kommuners anvendelse af eksterne leverandører
Som det er tilfældet indenfor statens opgavevaretagelse, er størstedelen af kommunernes opgaver
indenfor skatteadministration myndighedsopgaver. De driftsopgaverne der kan varetages af eksterne
leverandører, formodes at være opgaverne i forbindelse med driften af edb-systemerne, på samme
måde som det er tilfældet indenfor staten. I det lys formodes der ikke at være de store forskelle i
anvendelsen af eksterne leverandører mellem store og små kommunerne, når vi taler om
skatteadministration.
10.3. Kommunale fællesskaber
I perioden fra 1998 til 2003 er der sket en øget anvendelse af kommunale fællesskaber på
skatteområdet både målt i forhold til antallet af fællesskaber og antallet af kommuner.
Skattefællesskaberne giver mulighed for at udnytte de potentielle stordriftsfordele, som eksisterer
på skatteområdet, jf. kapitel 7. Det hænger først og fremmest sammen med, at skatteenhederne
bliver større og forbedrer det faglige miljø.
Organiseringen i kommunale fællesskaber er imidlertid præget af stor uoverskuelighed. Som det
også fremgår af nedenstående boks er det ikke umiddelbart enkelt at finde ud af, hvilke kommuner,
der samarbejder på de enkelte opgaveområder.
32

Boks 10.1. Sammenhæng mellem kommunale fællesskaber
• Indenfor de fem mulige opgaveområder er der i alt 134 fællesskaber omfattende i alt 431 kommuner.
• Der er kun ét fællesskab, hvor de samme kommuner er gået sammen om at løse alle fem opgaver
• 20 kommuner indgår i fællesskaber om de 4 særligt skatterelevante områder (person-, selskabsligning,
skatteankenævn og skatteankenævnssekretariater).
• 14 fællesskaber (39 kommuner) er dannet for at løse de tre beslægtede områder - person-,
selskabsbeskatning samt ankenævnssekretariaterne
Den manglende ensartethed og homogenitet i opbygningen af fællesskaberne både inden for og
mellem de enkelte opgaveområder gør det vanskeligt for borgerne og virksomhederne at overskue,
hvilken skatteenhed eller fællesskab, de hører til. Det kan dog anføres at dette ikke vil spille den
store betydning for borgerne og virksomhederne blot de ved en henvendelse til serviceskranken i
deres kommune vil blive guidet det rigtige sted hen, hvilket naturligvis forudsættes allerede at ske i
dag.
Den nuværende organisering af de kommunale skattefællesskaber er dog ikke optimal, i sær ikke
når man ser på styringsrelationen. Det uoverskuelige billede kan også give problemer ift.
varetagelse af de forskellige opgavetyper, specielt når man ser på mulighederne for en optimal
ressourceudnyttelse ved at flytte ressource mellem opgaverne. Med andre ord bør en fremtidig
struktur på skatteområdet søge at sikre at forskellige opgaver ikke løses af forskellige fællesskaber.
10.4. Vurdering af fordele og ulemper ved brug af eksterne leverandører på skatteområdet
Baggrunden for at vælge at lade eksterne leverandører varetage nogle opgaver på skatteområdet
hænger først og fremmest sammen med ønsket om at sikre den samlet set bedste og billigste
opgaveløsning.
Udlicitering til private aktører forudsætter, at der er tale om rene driftsopgaver. Eftersom
myndighedsopgaverne inden for skattesektoren som tidligere nævnt udgør hovedparten af
opgaverne på skatteområdet, er private aktørers muligheder for at byde på løsningen af opgaver
umiddelbart begrænsede. På skatteområdet løses driftsopgaven i forbindelse med de store ITsystemer
af private aktører. Det er kun i meget begrænset omfang, at private aktører løser andre
opgaver for skatteforvaltningen generelt.
Det vurderes, at der er mulighed for via kontrol, at sikre klarhed i ansvarsfordelingen og skabe
sammenhæng mellem kompetence og økonomisk ansvar, når private aktører løser disse opgaver.
Det skyldes, at det stadig er den offentlige skatteforvaltning, der har ansvaret for opgaveløsningen.
Forvaltningen har blot indgået kontrakt med en eller flere private aktører på markedet om at udføre
nøje specificerede driftsopgaver på ét eller flere områder.
10.5. Etablering af en markedsplads for offentlige opgaver - en vision
Kravet om en bedre og billigere opgaveløsning kombineret med vanskelighederne med at
markedsteste myndighedsopgaverne på skatteområdet betyder, at det er nødvendigt at overveje
alternative løsningsmodeller til den traditionelle opgavevaretagelse, som er bedre egnede til at
håndtere kravene og den fremtidige udvikling.
33

Det offentlige marked er unikt i den forstand, at de offentlige opgaver fortsat løses i den offentlige
sektor, men under konkurrencelignende forhold. Det betyder, at modellen tager hensyn til de
styringsforhold og de særlige vilkår, der gør sig gældende for mange offentlige opgaver. Visionen
giver samtidig mulighed for, at markedets styrker kan udnyttes til at sikre den bedste og billigste
opgavevaretagelse.
En måde at introducere konkurrence på i den offentlige sektor i almindelig og på skatteområdet i
særdeleshed kunne være at skabe et marked for offentlige opgaver og aktører. Mange offentlige
organisationer og skatteforvaltninger udfører en række processer og delopgaver, som med fordel
kan samles hos organisationer, der har specialiseret sig i varetagelsen af disse opgaver.
En fremtidig struktur på skatteområdet med færre og større skatteenheder vil give et større
potentiale i retning af at kunne udnytte fordelene ved et offentligt marked for myndighedsopgaver
på skatteområdet. Samtlige skatteenheder vil - uanset valg af model for den fremtidige struktur - få
en størrelse og dermed fleksibilitet, som kan tilskynde til at konkurrenceudsætte opgaverne og sikre
den bedste og billigste opgaveløsning på skatteområdet.
34

11. Styringsrelationen
Den nuværende struktur på skatteområdet indebærer, at styringsrelationen mellem staten og
kommunerne med hensyn til ansvarsplacering, finansiering og opgavevaretagelse er særdeles
kompleks og vanskelig at overskue.
I forbindelse med en analyse og vurdering af om der bør ske strukturændringer inden for
skattesektoren er det derfor vigtigt og relevant at redegøre for, hvordan styringsrelationen er i dag,
og hvilke uhensigtsmæssigheder den giver. Herudover bør det vurderes, hvad der skal til for at
etablere en hensigtsmæssig styring på skatteområdet under ét.
11.1. De overordnede styringsrelationer på skatteområdet
De nuværende styringsrelationer på skatteområdet er kendetegnet ved, at der ikke på alle
opgaveområder er en klar og direkte sammenhæng mellem opgavens ansvarsplacering,
opgavevaretagelsen samt finansieringen. Den manglende sammenhæng er vist i nedenstående boks.
Boks 11.1. Sammenhæng mellem ansvar, opgavevaretagelse og finansiering på skatteområdet
Opgaveområde Ansvar Opgavevaretagelse Finansiering (1)
Person- og erhvervsligning Kommunerne Kommunerne og staten Kommunerne og staten
Selskabsligning Staten Kommunerne og staten Staten
Ejendomsvurdering Staten Kommunerne og staten Staten
Moms og afgifter Staten Staten Staten
Told Staten Staten Staten
(1) Finansiering skal forstås bredt. På selskabsligningsområdet er der tale om direkte betaling mellem staten og
kommunerne. På de andre områder skal der ved finansiering forstås, at der enten bruges årsværk på opgaven, at der
stilles IT-systemer til rådighed for opgaveløsningen eller at øvrige udgifter på anden vis afholdes.
11.2. De væsentligste styringsparametre
Styringsrelationerne bedømmes ud fra følgende fem parametre, som vurderes at være de
væsentligste :
• Samlet allokering og prioritering af ressourcerne
• Mulighed for fleksibel organisering af opgaver og enheder i den samlede skatteforvaltning
• Mål- og resultatstyring af den samlede skatteforvaltning
• Entydig ledelsesstruktur og brug af fælles ledelsespolitiske værktøjer
• Sikring af faglig bæredygtighed og ensartethed i opgaveløsningen
11.3. Styringsrelationen på det statslige skatteområde
Den statslige skattesektor er i dag indrettet ,så der er et godt grundlag for at sikre en hensigtsmæssig
og effektiv styring. Indretningen af fremtidens skatteadministration bør tage højde for fortsat at
35

sikre en klar, entydig og direkte sammenhæng mellem ansvar, finansiering og dermed de rette
styringsmuligheder inden for den statslige skatteadministration.
Muligheden for at sikre en effektiv styring findes til trods for, at opgavevaretagelsen er fordelt på
relativt mange enheder både nationalt og regionalt. Den væsentligste forudsætning for den
hensigtsmæssige styringsrelation vurderes at være den entydige placering af ansvaret for opgaverne.
Det entydige ansvar har muliggjort en effektiv kontraktstyring af hele det statslige område, og
derved givet mulighed for en samlet prioritering af opgaverne.
11.4. Styringsrelationen på det kommunale område
På personskatteområdet er der ikke sammenhæng mellem ansvaret for opgavevaretagelsen og
finansieringen af store dele af opgaven. Der mangler en styringsrelation, som kan sikre en samlet
allokering og prioritering af ressourcerne. Den eksisterende styringsrelation er problematisk, og kan
have som konsekvens, at samfundsøkonomisk rentable investeringer i f.eks. IT ikke gennemføres,
fordi de myndigheder, som finansierer investeringerne, og de myndigheder, som har mulighed for at
hjemtage effektiviseringsgevinsterne, ikke er de samme.
11.5. Styringsrelationen på selskabsligningsområdet
Gennemgangen af selskabsligningen viser, at det har været muligt at tilrettelægge en
hensigtsmæssig styringsrelation på selskabsligningsområdet til trods for, at opgavevaretagelsen er
fordelt på flere myndighedstyper, og at den løses af mange enheder på tværs af stat og kommuner.
Den væsentligste forudsætning for den hensigtsmæssige styringsrelation vurderes at være den
entydige placering af ansvaret for opgaven. Netop det entydige ansvar har muliggjort
kontraktstyring af det samlede område, og dermed mulighed for en bedre prioritering af opgaven.
11.6. Sammenfatning
Den nuværende indretning af skattesektoren giver en række styringsmæssige problemer vurderet i
forhold til de opstillede styringsparametre. Vurderingen af den nuværende skatteadministration er
sammenfattet i nedenstående tabel.
Boks 11.2. Væsentligste karakteristika ved den nuværende struktur på skatteområdet
Karakteristika Den nuværende skattestruktur
Sammenhæng mellem ansvar og finansiering
Ja, men ikke på person- og
erhvervsligningsområdet
Mulighed for organisationsændringer i den samlede I begrænset omfang
skatteforvaltning
Mulighed for samlet allokering og prioritering af ressourcerne I begrænset omfang
Mulighed for mål- og resultatstyring af den samlede I begrænset omfang
skatteforvaltning
Mulighed for en entydig ledelsesstruktur og brug af fælles I begrænset omfang
ledelsespolitiske værktøjer
Mulighed for sikring af faglig bæredygtighed og ensartethed i I begrænset omfang
opgaveløsningen
36

Ved indretningen af fremtidens skatteadministration er det væsentligt at få løst de styringsmæssige
problemer og sikre en klar, entydig og direkte sammenhæng mellem ansvar og finansiering.
En fremtidig model må vurderes i forhold til disse parametre. De væsentligste parametre vurderes at
være sammenhæng mellem ansvar og finansiering, samt mulighed fro for samlet allokering og
prioritering af ressourcerne. Selskabsligningsområdet er et eksempel på, at en hensigtsmæssig
styringsrelation kan etableres samtidig med, at opgaven varetages af mange enheder og af
forskellige myndighedstyper (kommuner, kommunale fællesskaber og ToldSkat).
37

12. Modeller for fremtidig struktur og opgaveløsning
12.1. Indledning
Analysen af skattesektoren viser, at både generelle udviklingstendenser og andre forhold inden for
skattesektoren indebærer et behov for at revurdere strukturen og opgaveløsningen på skatteområdet,
hvis de fremtidige krav og forventninger til løsningen af skatteopgaven skal kunne honoreres.
I det følgende præsenteres fire modeller for, hvordan struktur og opgaveløsning på skatteområdet i
fremtiden kan indrettes:
• Model 1 - Kommunal opgavevaretagelse, herunder kommunale fællesskaber, og
amtskommunal opgavevaretagelse
• Model 2 - Statslig opgavevaretagelse
• Model 3 - Statsligt ansvar - kommunerne varetager opgaverne på kontraktbasis
• Model 4 - Fælles statslig/kommunal opgavevaretagelse
Det bemærkes, at der naturligvis kan tænkes andre modeller for en effektiv og faglig bæredygtig
opgaveløsning på skatteområdet. Her tænkes både på helt andre modeller og modeller som i deres
grundstruktur samt med hensyn til opgave- og ansvarsfordeling er modificeret i forhold til de fire
modeller, som analyseres og vurderes i dette kapitel. Vurderingen er imidlertid, at de fire modeller,
som behandles her tegner et godt og realistisk billede af de muligheder og den spændvidde, der
findes med hensyn til at opbygge en holdbar og fremtidssikret struktur på skatteområdet.
12.2. Forudsætninger for fremtidens struktur på skatteområdet
I sektoranalysens foregående kapitler er der analyseret og vurderet en række områder, som hver
især er væsentlige, når det skal vurderes, hvilken struktur der alt i alt er mest hensigtsmæssig på
skatteområdet i fremtiden.
• Udviklingstendensernes betydning for skatteområdet og valg af fremtidig struktur bliver
væsentlige. Forventningen er, at de i kapitel 3 analyserede udviklingstendenser alle kommer
til at spille en rolle i fremtiden. De væsentligste udviklingstendenser vurderes at blive den
teknologiske udvikling og internationaliseringen.
• Digitalisering på skatteområdet muliggør, at borgerne og virksomhederne i de kommende år
i mindre grad får behov for at kunne møde op på den lokale skatteforvaltning, hvilket vil
give mulighed for at høste gevinsterne ved den digitale udvikling, hvis den fremtidige
struktur kommer til at bestå af relativt færre og større skatteenheder, men hvor der etableres
serviceskranker på lokalt niveau.
• Faglig bæredygtighed på personskatteområdet i fremtiden forudsætter, at der som minimum
under den enkelte skatteforvaltning er tilknyttet mellem 10.000-20.000 skatteydere.
Opgaverne vil dog efter alt at dømme blive mere specialiserede, hvorfor enhederne
38

formentlig skal dække mere end 20.000 skatteydere. Herudover er det vurderingen, at en
struktur med meget mere end 50 skatteenheder kan påvirke den faglige bæredygtighed på
skatteområdet i negativ retning under forudsætning af en stigende opgavekompleksitet.
• Effektivitet på skatteområdet bliver endnu vigtigere i fremtiden. Rationaliseringspotentialet
ved en sammenlægning til større enheder spænder fra 10-12% ved 100 enheder til 28-32%
ved 20 enheder. Analysen viser, at besparelsespotentialet i form af antal årsværk ved en
reduktion i antallet af enheder er klart størst, hvis det samlede antal skatteforvaltninger på
landsplan bliver på 20 enheder eller derunder. Der er tegn på stordriftsfordele i sektoren og
disse stordriftsfordele er knyttet til størrelsen af enhederne. Ud fra en vurdering af
stordriftsfordele i skattesektoren er konklusionen, at enhedsstørrelser, hvortil der hører mere
end 40.000 skatteydere giver de største gevinster.
• Borgerkontakt og brugerindflydelse på skatteområdet bliver også i de kommende år
væsentlig omend en stor del af borgerkontakten vurderes at blive digitaliseret. Fremtidens
skatteforvaltning vil fortsat skulle opretholde lokale serviceskranker eller lignende, som
tilbyder borgere og virksomheder hjælp til at anvende de digitale muligheder, og som
desuden kan formidle kontakt til de relevante dele af skatteforvaltningen i konkrete sager og
i forbindelse med besvarelsen af konkrete skatte- og afgiftsspørgsmål. Endvidere er der en
stor del af befolkningen, der endnu ikke har taget imod de digitale tilbud.
• Frit valg på skatteområdet vil betinge færre og større enheder. Såfremt borgerne og
virksomhederne skal tilbydes den fleksibilitet, at de selv kan bestemme, hvilken
skatteforvaltning de ønsker at henvende sig til, skal den enkelte skatteforvaltning have en
størrelse, som giver den nødvendige kompetence- og ressourcekraft.
• Udførelsen af driftsopgaver på skatteområdet sker i et vist omfang allerede i dag ved brug af
eksterne leverandører. Oprettelsen af et offentligt marked for myndighedsopgaver, hvor der
kan iværksættes reel konkurrence om, hvem der kan løse opgaverne bedst og billigst, giver
imidlertid en potentiel fremtidig mulighed for at sikre den bedste og billigste opgaveløsning
på disse opgavetyper. Det offentlige marked for myndighedsopgaver på skatteområdet
forudsætter imidlertid en fremtidig struktur bestående af færre og større skatteenheder.
• Styringsrelationerne på skatteområdet giver i dag en række styringsmæssige problemer.
Den største uhensigtsmæssighed vurderes at være den manglende sammenhæng mellem
ansvar for opgavevaretagelsen og finansieringen. En anden uhensigtsmæssighed er den
manglende mulighed for at prioritere og allokere ressourcer på tværs af opgaverne indenfor
skattesektoren. Der er således ikke muligheder for at flytte ressourcer fra en opgave, der
varetages i den ene del af sektoren til en opgave, der varetages i den anden del af sektoren.
Som eksempel kan nævnes, at det ikke vil være muligt at flytte ressourcer fra
personligningen til arbejdsgiverkontrollen. Indretningen af fremtidens skatteadministration
bør tage højde for de væsentligste styringsproblemer og sikre en klar, entydig og direkte
sammenhæng mellem ansvar og finansiering.
Som det fremgår, er der en række væsentlige forudsætninger, der skal tages højde for, når det skal
vurderes, hvordan strukturen og opgaveløsningen inden for skattesektoren skal indrettes de
kommende år.
39

12.3. Sammenhæng mellem opgaver og fremtidens struktur på skatteområdet
I sektoranalysens foregående kapitler er der analyseret og vurderet de væsentligste opgaver på
skatteområdet, som hver især er vigtige, når det skal vurderes hvilken struktur, der er mest
hensigtsmæssig på skatte- og afgiftsområdet i fremtiden. De nævnte opgaver er:
• Personbeskatning
• Selskabsbeskatning
• Ejendomsvurdering
• Moms
• Afgifter
• Told
I det følgende trækkes de væsentligste kendetegn ved de enkelte opgaver frem, fordi hensynene til
opgavernes særlige karakter er de samme, uanset hvilken model der vælges for indretning og
organisering af fremtidens skatte- og afgiftssektor. I den efterfølgende vurdering af den nuværende
struktur og de fire modeller for, hvordan struktur og opgaveløsning på skatte- og afgiftsområdet i
fremtiden kan indrettes, vil opgaverne således ikke hver især blive vurderet.
Personbeskatning
Personbeskatningsopgaven kan opdeles i (1) den almindelige lønmodtagerligning og (2) erhvervs-
og hovedaktionærligning.
Den almindelige lønmodtagerligning er en relativt ukompliceret og meget automatiseret opgave.
Forventningen er, at den teknologiske understøttelse af opgaven vil blive endnu større i de
kommende år.
En forudsætning for at forbedre den faglige bæredygtighed og sikre effektiviseringsgevinster er, at
opgaven i fremtiden bliver løst i færre og større enheder end tilfældet er i dag. Den almindelige
lønmodtagerligning er samtidig den opgave på det samlede skatteområde, der i fremtiden kræver
mest nærhed til borgerne gennem f.eks. etablering af serviceskranker på lokalt niveau.
Erhvervs- og hovedaktionærligningen er til gengæld en relativ kompliceret opgave, der samtidig er
betydeligt mindre automatiseret. Opgaven tager ligesom selskabsligningsopgaven udgangspunkt i
virksomhedens regnskab. Kendetegnet er, at erhvervs- og hovedaktionærligningen indeholder
mange af de samme udfordringer og problemstillinger, som selskabsligningen gør. En nærmere
integrering af opgaveløsningen på disse opgaveområder i de kommende år vil derfor på mange
måder kunne være en fordel.
Hensynet til en øget faglig bæredygtighed og effektivitet forudsætter en fremtidig skattestruktur
med færre og større enheder end tilfældet er i dag - også sammenlignet med den almindelige
lønmodtagerligning.
Selskabsbeskatning
Selskabsbeskatningsopgaven kan opdeles i (1) den almindelige selskabsligning og (2) den tunge
selskabsligning.
40

Den almindelige selskabsligning minder i vid udstrækning om de krav, der stilles til erhvervs- og
hovedaktionærligningen. Der er typisk tale om mindre selskaber som eksempelvis
håndværksvirksomheder og detailhandelsvirksomheder, der er organiseret i selskabsform. Opgavens
kompleksitet og graden af automatisering minder også meget om erhvervs- og
hovedaktionærområdet.
Ønskes der en øget faglig bæredygtighed og effektivitet vil en struktur med færre og større enheder
end i dag være hensigtsmæssig.
Den tunge selskabsligningsopgave er kendetegnet ved store selskaber og finansielle virksomheder,
som i dag lignes centralt. Typisk er disse virksomheder underlagt komplekse regelsæt og
særlovgivning samtidig med at de indeholder transfer pricing problemstillinger. Der er ofte tale om
relativt få virksomheder, der vanskeliggør opbygningen af tilstrækkelige faglige miljøer.
Af hensyn til at sikre en forsvarlig faglig bæredygtighed og rationaliseringer er det helt nødvendigt
at opgaven organiseres i meget få, store og specialiserede enheder.
Ejendomsvurdering
Ejendomsvurderingsopgaven er en særlig opgave, der efterhånden er ret automatiseret.
Opgaveløsningen indeholder imidlertid en vis grad af skønselement, hvilket gør den relativt
kompleks.
Der er tale om en opgave, som ud fra hensynene om faglig bæredygtighed og effektivitet bør
organiseres i få og store enheder.
Moms
Momsopgaven er ret kompleks og i meget lille udstrækning automatiseret. Opgaven løses i dag i de
regionale told- og skattemyndigheder og dermed i relativt få enheder. Det er væsentligt, at
momsopgaven fortsat bliver løst i færre og større enheder af hensyn til først og fremmest den
faglige bæredygtighed og effektiviseringsmulighederne.
Afgifter
Opgaveløsningen på afgiftsområdet er meget kompleks og i dag stort set ikke automatiseret.
Afgiftsområdet er kendetegnet ved, at de fleste afgiftstyper kun findes i få virksomheder og at
området i en vis udstrækning løses i sammenhæng med momsopgaven.
For at kunne honorere ønsket om den størst mulige faglige bæredygtighed og effektivitet
sammenholdt med opgavens kompleksitet forudsætter en fremtidig opgaveløsning på afgiftsområdet
i få, store og i mange tilfælde meget specialiserede enheder.
Told
Toldopgaven er i lighed med momsopgaven ret kompleks men til gengæld også meget
automatiseret. Opgaven løses i dag i de otte regionale told- og skattemyndigheder. Af hensyn til at
sikre en faglig forsvarlig opgaveløsning og optimal udnyttelse af ressourcerne på området
gennemføres der allerede i dag samarbejde på tværs af områderne.
For også i fremtiden at sikre en tilstrækkelig faglig bæredygtighed og effektivitet på toldområdet er
det derfor helt nødvendigt at opgaveløsningen sker i få, store og ret specialiserede enheder.
41

12.4. Nuværende struktur på skatteområdet
De kommunale og statslige skatteforvaltninger varetager opgaverne på skatteområdet. Opgaverne
varetages af 271 kommuner og ToldSkat. Kommunerne har ansvaret for person- og
erhvervsligningen. Staten har ansvaret for de øvrige opgaver. Kommunerne varetager person- og
erhvervsligningen samt dele af selskabsligningen og ejendomsvurderingen. Staten varetager told-,
moms- og afgiftsopgaven samt dele af de øvrige opgaver.
Ligningsrådet
Skatteministeriets
departement
Told- og
Skattestyrelsen
8 regionale
told- og skattemyndigheder
(26 regioner)
271 Kommuner
Centrale statslige
skattemyndigheder
Landsskatteretten
Regionale
skattemyndigheder
Lokal kommune
Som nævnt i kapitel 11 er de nuværende styringsrelationer på skatteområdet kendetegnet ved, at der
ikke på alle opgaveområder er en klar og direkte sammenhæng mellem opgavens ansvarsplacering,
opgavevaretagelsen samt finansieringen. Den manglende sammenhæng er vist i nedenstående boks.
Boks 12.1. Sammenhæng mellem ansvar, opgavevaretagelse og finansiering på skatteområdet
Opgaveområde Ansvar Opgavevaretagelse Finansiering (1)
Person- og erhvervsligning Kommunerne Kommunerne og staten Kommunerne og staten
Selskabsligning Staten Kommunerne og staten Staten
Ejendomsvurdering Staten Kommunerne og staten Staten
Moms og afgifter Staten Staten Staten
Told Staten Staten Staten
(1) Finansiering skal forstås bredt. På selskabsligningsområdet er der tale om direkte betaling mellem staten og
kommunerne. På de andre områder skal der ved finansiering forstås, at der enten bruges årsværk på opgaven, at der
stilles IT-systemer til rådighed for opgaveløsningen eller at øvrige udgifter på anden vis afholdes.
42

Der er en række fordele og ulemper forbundet med den nuværende struktur:
Udviklingstendenser Vanskeligt i tilstrækkeligt omfang at udnytte de teknologiske muligheder
Mange og små skatteenheder gør det vanskeligt at tiltrække og fastholde de rette
kompetencer
Vanskeligt at honorere det generelle pres for effektiviseringsgevinster
Vanskeligt at høste stordriftsfordele
Vanskeligt at matche det internationale pres der bliver på skatteområdet
Vanskeligt at tilgodese nødvendigheden af øget fokus på den internationale skatteopgave
på bekostning af den lokale skatteopgave
Digitalisering Vanskeligt at udnytte de digitale muligheder
Retssikkerhed og faglig Nuværende arbejdsdeling og styringsrelation samt mange skatteenheder vanskeliggør en
bæredygtighed ensartet og korrekt opgaveløsning
Effektivitet Vanskeligt at udnytte stordriftsfordele og sikre bedste og billigste opgaveløsning
Borgerkontakt og Imødekommer fuldt ud behovet for nærhed til borgere og virksomheder
brugerindflydelse
Frit valg Mange mindre enheder vanskeliggør muligheden for eventuelt at realisere en vision om
frit valg på skatteområdet
Udførelsen af drifts- Muligt at lade eksterne aktører varetage driftsopgaverne
opgaver
Styringsrelationer Væsentlige styringsproblemer fordi der mangler en klar, entydig og direkte
sammenhæng mellem ansvar, finansiering og opgavevaretagelse
Det skal vurderes hvilke effekter det vil have, hvis den nuværende struktur på skatteområdet
opretholdes, men med færre enheder.
Vurderingen er, ud fra de gennemførte analyser i sektoranalysen, at der vil kunne ske en forbedring
af den faglige bæredygtighed og at der vil kunne hentes nogle effektiviseringsgevinster. Til gengæld
vil der fortsat være væsentlige styringsproblemer, fordi der fortsat ikke vil være en direkte
sammenhæng mellem ansvar, finansiering og opgavevaretagelse. Hertil kommer, at den fysiske
nærhed til borgere og virksomheder vil blive reduceret.
43

12.5. Model 1 - Kommunal opgavevaretagelse, herunder kommunale fællesskaber og
amtskommunal opgavevaretagelse
Model 1 viser en ren kommunal opgaveløsning. Modellen kan endvidere anvendes til at illustrere en
model, hvor amtskommunerne varetager opgaverne. Varetagelsen af opgaverne sker af kommunale
fællesskaber, enkeltkommuner eller amtskommuner og der etableres færre og større skatteenheder
på landsplan end i dag. Kommunerne har ansvaret for alle opgaver på told-, skatte-, moms- og
afgiftsområdet.
Ligningsrådet
Kommunale skatteenheder
Skatteministeriets
departement
Told - og
Skattestyrelsen
Kommunale/amtskommunale
skatteenheder
Kommunale
servicebutikker
Centrale statslige
skattemyndigheder
Landsskatteretten
Regionale
skattemyndigheder
Lokal kommune
I forhold til en fremtidig struktur, hvor skatteopgaven varetages af kommunale skatteenheder, er der
nogle forhold, der i særlig grad gør sig gældende:
• Kommunerne deltager allerede i dag i løsningen af opgaverne på skatteområdet. Det
betyder, at de har erfaring med løsningen af skatteopgaven og derfor p.t. er i besiddelse af
kompetencer på området.
• En struktur på skatteområdet, hvor et antal kommunale skatteenheder får ansvaret for
løsningen af skatteopgaven, vil i højere grad end en amtskommunal model, kunne honorere
ønsket om fysisk nærhed til borgere og virksomheder.
44

Amtskommunale skatteenheder
I forhold til en fremtidig struktur, hvor skatteopgaven varetages af de nuværende amtskommuner, er
der også nogle forhold, der i særlig grad gør sig gældende:
• Amtskommunerne deltager ikke i dag i løsningen af opgaverne på skatteområdet. Det
betyder, at amterne ikke har erfaring med løsningen af skatteopgaven og derfor ikke p.t. er i
besiddelse af de rette og nødvendige kompetencer på området. Forudsætningen for en
fremtidig amtskommunal opgavevaretagelse er, at hovedparten af de ledere og
medarbejdere, der i dag varetager opgaverne i de regionale told- og skattemyndigheder og
kommunerne skal følge med opgaven og organisatorisk placeres i amtskommunerne. På
trods heraf er der en risiko for, at opretholdelsen af en tilstrækkelig faglig bæredygtighed på
kort sigt kan vise sig at være problematisk.
• En struktur på skatteområdet, hvor de nuværende amtskommuner får ansvaret for løsningen
af skatteopgaven, vil isoleret set på grund af de relativt få amtskommunale enheder og
dermed relativt begrænsede antal skatteenheder få en størrelse, som på lidt længere sigt kan
give grundlag for at høste nogle effektiviseringsgevinster, som forudsat i kapitel 7.
Styringsrelationerne i en kommunal (eller amtskommunal) model er kendetegnet ved, at der på
opgaveområderne er en klar og direkte sammenhæng mellem opgavens ansvarsplacering,
opgavevaretagelsen samt finansieringen. Problemet er imidlertid, at det bliver vanskeligt at sikre en
samlet ressourceallokering og -prioritering samt at iværksætte mål- og resultatstyring på hele
skatteområdet under ét, fordi ansvaret tillægges en række kommunal eller
amtskommunalbestyrelser. Sammenhængen er vist i nedenstående boks.
Boks 12.2. Sammenhæng mellem ansvar, opgavevaretagelse og finansiering på skatteområdet
Opgaveområde Ansvar Opgavevaretagelse Finansiering
Person- og erhvervsligning Kommunale/amtskommunale Kommunale/amtskommunale Kommunale/amtskommunale
skatteenheder
skatteenheder
skatteenheder
Selskabsligning Kommunale/amtskommunale Kommunale/amtskommunale
skatteenheder
skatteenheder
Kommunale/amtskommunale
skatteenheder
Ejendomsvurdering Kommunale/amtskommunale Kommunale/amtskommunale
skatteenheder
skatteenheder
Kommunale/amtskommunale
skatteenheder
Moms og afgifter Kommunale/amtskommunale Kommunale/amtskommunale
skatteenheder
skatteenheder
Kommunale/amtskommunale
skatteenheder
Told Kommunale/amtskommunale Kommunale/amtskommunale
skatteenheder
skatteenheder
Kommunale/amtskommunale
skatteenheder
45

Der er en række fordele og ulemper forbundet med strukturen i model 1:
Udviklingstendenser Muligt til dels at nyttiggøre de teknologiske muligheder
Få og større skatteenheder gør det muligt at tiltrække og fastholde de rette
kompetencer
Muligt at honorere det generelle pres for effektiviseringsgevinster
I et vist omfang muligt at høste stordriftsfordele
Vanskeligt at matche det internationale pres der bliver på skatteområdet
Vanskeligt at tilgodese nødvendigheden af øget fokus på den internationale
skatteopgave på bekostning af den lokale skatteopgave
Digitalisering I et vist omfang muligt at udnytte de digitale muligheder
Retssikkerhed og faglig I vid udstrækning muligt at sikre tilstrækkelig faglig bæredygtighed
bæredygtighed
Effektivitet I det store og hele muligt at opnå nødvendige effektivitets- og produktivitetsgevinster
Borgerkontakt og Mindre mulighed for borgerkontakt, hvorfor nødvendigt at der etableres
brugerindflydelse serviceskranker på lokalt niveau
Frit valg Tilgodeser et eventuelt behov for frit valg
Udførelsen af drifts- Muligt at lade andre aktører udføre driftsopgaverne
opgaver
Styringsrelationer Vanskeligt at sikre en samlet ressourceallokering og -prioritering
Vanskeligt at iværksætte mål- og resultatstyring
Vanskeligt at sikre en fælles organisationskultur
46

12.6. Model 2 - Statslig opgavevaretagelse
I denne model er der tale om en ren statslig opgaveløsning. Varetagelse sker af de regionale told- og
skattemyndigheder og staten har ansvaret for alle opgaver på told-, skatte-, moms og afgiftsområdet.
Ligningsrådet
Skatteministeriets
departement
Told - og
Skattestyrelsen
Told - og
skattemyndigheder
Kommunale
servicebutikker
Centrale statslige
skattemyndigheder
Landsskatteretten
Regionale
skattemyndigheder
Lokal kommune
Styringsrelationerne i denne model er kendetegnet ved, at der på opgaveområderne er en klar og
direkte sammenhæng mellem opgavens ansvarsplacering, opgavevaretagelsen samt finansieringen.
Det bliver muligt at sikre en samlet ressourceallokering og -prioritering samt at iværksætte mål- og
resultatstyring på hele skatteområdet under ét, fordi ansvaret tillægges staten. Sammenhængen er
vist i nedenstående boks.
Boks 12.3. Sammenhæng mellem ansvar, opgavevaretagelse og finansiering på skatteområdet
Opgaveområde Ansvar Opgavevaretagelse Finansiering
Person- og erhvervsligning Staten Staten Staten
Selskabsligning Staten Staten Staten
Ejendomsvurdering Staten Staten Staten
Moms og afgifter Staten Staten Staten
Told Staten Staten Staten
47

Der er en række fordele og ulemper forbundet med strukturen i model 2:
Udviklingstendenser Muligt at nyttiggøre de teknologiske muligheder
Færre og større skatteenheder gør det muligt at tiltrække og fastholde de rette kompetencer
Muligt at honorere det generelle pres for effektiviseringsgevinster
Muligt at høste de nødvendige stordriftsfordele
Muligt at matche det internationale pres der bliver på skatteområdet
Muligt at tilgodese nødvendigheden af øget fokus på den internationale skatteopgave på
bekostning af den lokale skatteopgave
Digitalisering Gode udsigter til at udnytte de digitale muligheder
Retssikkerhed og faglig Gode muligheder for at sikre tilstrækkelig faglig bæredygtighed
bæredygtighed
Effektivitet Gode muligheder for at opnå nødvendige effektivitets- og produktivitetsgevinster
Borgerkontakt og Mindre mulighed for borgerkontakt, hvorfor nødvendigt at der etableres serviceskranker på
brugerindflydelse lokalt niveau
Frit valg Tilgodeser et eventuelt behov for frit valg
Udførelsen af drifts- Gode muligheder for at lade andre aktører udføre driftsopgaverne
opgaver
Styringsrelationer Mulighed for at sikre en samlet ressourceallokering og -prioritering
Mulighed for at iværksætte mål- og resultatstyring
Mulighed for at sikre en fælles organisationskultur
48

12.7. Model 3 - Statsligt ansvar - kommunerne og staten varetager opgaverne på
kontraktbasis
I model 3 er der tale om en kontraktsmodel, hvor varetagelse af opgaverne sker af de regionale told-
og skattemyndigheder samt et antal færre og større kommunale enheder på kontrakt. Staten har
ansvaret for alle opgaver på told-, skatte-, moms- og afgiftsområdet.
Ligningsrådet
Regionale
told - og skattemyndigheder
Skatteministeriets
departement
Told - og
Skattestyrelsen
Kontrakter Kontrakter
Kommunale
servicebutikker
Centrale statslige
skattemyndigheder
Landsskatteretten
Regionale
skattemyndigheder
-Kommunale
skatteenheder
Lokal kommune
Styringsrelationerne i denne model er kendetegnet ved, at der på opgaveområderne er en klar og
direkte sammenhæng mellem opgavens ansvarsplacering, opgavevaretagelsen samt finansieringen.
Det bliver muligt at sikre en samlet ressourceallokering og -prioritering samt at iværksætte mål- og
resultatstyring på hele skatteområdet under ét, fordi ansvaret tillægges staten. Sammenhængen er
vist i nedenstående boks.
Boks 12.4. Sammenhæng mellem ansvar, opgavevaretagelse og finansiering på skatteområdet
Opgaveområde Ansvar Opgavevaretagelse Finansiering
Person- og erhvervsligning Staten Staten og kommunerne Staten
Selskabsligning Staten Staten og kommunerne Staten
Ejendomsvurdering Staten Staten og kommunerne Staten
Moms og afgifter Staten Staten og kommunerne Staten
Told Staten Staten og kommunerne Staten
49

Der er en række fordele og ulemper forbundet med strukturen i model 3:
Udviklingstendenser Muligt at udnytte de teknologiske muligheder
Færre og større skatteenheder gør det muligt at tiltrække og fastholde de rette kompetencer
Muligt at honorere det generelle pres for effektiviseringsgevinster
Muligt at høste de nødvendige stordriftsfordele
Muligt at matche det internationale pres der bliver på skatteområdet
Muligt at tilgodese nødvendigheden af øget fokus på den internationale skatteopgave på
bekostning af den lokale skatteopgave
Digitalisering Gode udsigter til at udnytte de digitale muligheder
Retssikkerhed og faglig Gode muligheder for at sikre tilstrækkelig faglig bæredygtighed
bæredygtighed
Effektivitet Mulighed for at opnå visse effektivitets- og produktivitetsgevinster
Borgerkontakt og Mindre mulighed for borgerkontakt, hvorfor nødvendigt at der etableres serviceskranker på
brugerindflydelse lokalt niveau
Frit valg Tilgodeser et eventuelt behov for frit valg
Udførelsen af
Muligt at lade andre aktører udføre driftsopgaverne
driftsopgaver
Styringsrelationer Muligt at sikre en samlet ressourceallokering og -prioritering
Muligt at iværksætte mål- og resultatstyring
Vanskeligt at sikre en fælles organisationskultur
50

12.8. Model 4 - Fælles statslig/kommunal opgavevaretagelse
I denne model sker der etablering af interessentskaber, hvor opgavevaretagelsen sker i fællesskab
mellem kommunerne og staten. Der etableres færre og større skatteenheder på landsplan end i dag.
Der kan vælges mellem tre ansvarsmodeller og interessentskaberne skal varetage alle opgaver på
told-, skatte-, moms- og afgiftsområdet.
Ligningsrådet
Skatteministeriets
departement
Told - og
Skattestyrelsen
- Interessentskaber
med egen bestyrelse
Kommunale
servicebutikker
Centrale statslige
skattemyndigheder
Landsskatteretten
Regionale
skattemyndigheder
Lokal kommune
Styringsrelationerne i denne model afhænger af hvilken ansvarsmodel der vælges. Det er derfor
vanskeligt at vurdere, om der på opgaveområderne bliver en klar og direkte sammenhæng mellem
opgavens ansvarsplacering, opgavevaretagelsen samt finansieringen. Uanset valg af ansvarsmodel
bliver det vanskeligt at sikre en samlet ressourceallokering og -prioritering samt at iværksætte mål-
og resultatstyring på hele skatteområdet under ét, fordi ansvaret tillægges enten den enkelte
regionale told- og skattemyndighed eller kommune, interessentskabet eller staten. Sammenhængen
er vist i nedenstående boks.
Boks 12.5. Sammenhæng mellem ansvar, opgavevaretagelse og finansiering på skatteområdet
Opgaveområde Ansvar Opgavevaretagelse Finansiering
Person- og erhvervsligning Áfhænger af ansvarsmodel Interessentskabet Áfhænger af ansvarsmodel
Selskabsligning Áfhænger af ansvarsmodel Interessentskabet Áfhænger af ansvarsmodel
Ejendomsvurdering Áfhænger af ansvarsmodel Interessentskabet Áfhænger af ansvarsmodel
Moms og afgifter Áfhænger af ansvarsmodel Interessentskabet Áfhænger af ansvarsmodel
Told Áfhænger af ansvarsmodel Interessentskabet Áfhænger af ansvarsmodel
51

Der er en række fordele og ulemper forbundet med strukturen i model 4:
Udviklingstendenser Muligt til dels at nyttiggøre de teknologiske muligheder
Færre og større skatteenheder gør det muligt at tiltrække og fastholde de rette kompetencer
Muligt at honorere det generelle pres for effektiviseringsgevinster
I et vist omfang muligt at høste stordriftsfordele
Vanskeligt at matche det internationale pres der bliver på skatteområdet
Vanskeligt at tilgodese nødvendigheden af øget fokus på den internationale skatteopgave på
bekostning af den lokale skatteopgave
Digitalisering Uvist om muligt at udnytte de digitale muligheder
Retssikkerhed og I vid udstrækning muligt at sikre tilstrækkelig faglig bæredygtighed
faglig bæredygtighed
Effektivitet I det store og hele muligt at opnå nødvendige effektivitets- og produktivitetsgevinster
Borgerkontakt og Mindre mulighed for borgerkontakt, hvorfor nødvendigt at der etableres serviceskranker på
brugerindflydelse lokalt niveau
Frit valg Tilgodeser et eventuelt behov for frit valg
Udførelsen af
Vanskeligt at lade andre aktører udføre driftsopgaverne fordi system-ansvaret flyttes ud i
driftsopgaver
interessentskaberne
Styringsrelationer Vanskeligt at sikre en samlet ressourceallokering og -prioritering
Vanskeligt at iværksætte mål- og resultatstyring
Vanskeligt at sikre en fælles organisationskultur
12.9. Sammenfattende betragtninger og perspektivering
Det er en fælles forudsætning for alle modellerne, at der i forhold til den nuværende struktur på
skatteområdet vil være færre og større enheder, der kommer til at varetage opgaverne. Det
indebærer ikke nødvendigvis, at alle enheder skal varetage fuldstændigt de samme opgaver.
Ved siden af hovedstrukturen vil det fortsat - og sandsynligvis i højere grad end i dag - være
nødvendigt at have mulighed for at dekoncentrere opgaver, hvor det - primært ud fra opgavens
volumen - skønnes mest hensigtsmæssigt at samle denne ved én eller nogle få enheder. Herved
sikres bl.a. et fagligt miljø på områder med en (ellers) beskeden volumen bedst muligt. Samtidig vil
det i et vist omfang være muligt at tage regionalpolitiske hensyn ved opgavefordelingen.
Omvendt må det også forudsættes, at der under nye og større enheder etableres ”underenheder”, der
kan sikre den fornødne lokale servicering af borgere og virksomheder. Et oplagt eksempel herpå er
personskatteområdet, hvor det alt andet lige vil være nødvendigt at oprette serviceskranker på lokalt
niveau, der kan vejlede borgerne og løse mindre komplicerede opgaver. Se boks nedenfor, der
kortfattet gennemgår de hensyn, der blev afvejet da ToldSkat med virkning fra 1. juli 2002
implementerede en ny regional struktur.
Størrelsen af de enkelte enheder afhænger af, hvordan man vægter de enkelte beslutningsparametre
og prioriterer de enkelte opgaveområder.
Ser man på personskatteområdet vurderes det med de nuværende opgaver, at en tilstrækkelig faglig
bæredygtighed på personskatteområdet forudsætter, at skatteforvaltningen mindst har et mandtal på
10.000 skatteydere. Hvis opgaverne som forventet bliver mere specialiserede/komplicerede, vil
enhederne på personskatteområdet formentlig skulle dække mere end 20.000 skatteydere. Det
skønnes endvidere, at der ikke bør være mere end ca. 50 enheder, hvis den faglige bæredygtighed i
52

forhold til skatteydere med mere komplekse indkomstforhold (ikke lønmodtagere) skal kunne
opretholdes i takt med den stigende opgavekompleksitet. Hvis der lægges mere vægt på hensynet til
effektivitet vil antallet af enheder alt andet lige skulle være endnu færre, mens en betydelig vægt på
at skatteansættelsesopgaven løses tættest muligt på borgerne kan tale for flere enheder.
Med hensyn til at sikre en øget effektivitet på skatteområdet er vurderingen, at
rationaliseringspotentialet ved en sammenlægning til større enheder spænder fra 10-12% ved 100
enheder til 28-32% ved 20 enheder. Analysen viser, at besparelsespotentialet i form af antal årsværk
ved en reduktion i antallet af enheder er klart størst, hvis det samlede antal skatteforvaltninger på
landsplan bliver på 20 enheder eller derunder. Der er tegn på stordriftsfordele i sektoren og disse
stordriftsfordele er knyttet til størrelsen af enhederne. Ud fra en vurdering af stordriftsfordele i
skattesektoren er konklusionen, at enhedsstørrelser, hvortil der hører mere end 40.000 skatteydere
giver de største gevinster.
Ses der på told-, moms- og afgiftsområdet løses opgaven i dag af væsentlig færre enheder. Det
vurderes, at det vil påvirke den faglige bæredygtighed, effektiviteten og styringsmulighederne på
disse områder i væsentlig negativ retning, hvis disse opgaver fordeles på flere enheder end i dag.
På den baggrund er det uhyre vigtigt, der skabes en fleksibel struktur, der kan absorbere ændringer i
forudsætningerne for opgaveløsningen. En forudsætning for den fornødne fleksibilitet er, at der
skabes bedre muligheder for en samlet styring af de ressourcer, der er til rådighed til løsning af
opgaverne på skatte- og afgiftsområdet, herunder at der sikres en klar sammenhæng mellem ansvar
for og finansiering af opgaveløsningen.
53

Med virkning fra 1. juli 2002 etablerede ToldSkat en ny regional struktur, der netop havde til formål at sikre
nødvendige effektiviseringsgevinster, øge den faglige bæredygtighed, men under hensyntagen til fortsat at understøtte
den regionale udvikling.
Strukturen blev udarbejdet ud fra fire ligeværdige principper:
• Opgaverne skulle organiseres, således at det bliver muligt at opnå den forventede effektivisering
• Placeringen af opgaver skal tage hensyn til servicering af virksomheder og borgere
• Placeringen af opgaver skal tage hensyn til udnyttelse af personalets kompetencer og geografiske placering
• Placeringen af opgaver skal understøtte den regionale udvikling.
Den nye regionale struktur tog først og fremmest sigte på at organisere de opgaver, der tidligere blev varetaget af de
daværende told- og skatteregioner. Strukturen blev tilrettelagt på en sådan måde, at det i fremtiden er muligt at udlægge
opgaver til regionerne fra styrelsen eller flytte landsdækkende regionale opgaver fra Københavnsområdet til andre
regionale enheder, hvis det af forskellige grunde vurderes at være hensigtsmæssigt.
På den baggrund var hovedelementerne i ToldSkats nye regionale struktur følgende:
• De eksisterende regioner blev bevaret. Dog blev enkelte regioner sammenlagt i Københavnsområdet for
derigennem at opnå øgede rationaliseringsgevinster på husleje- og administrationsområdet uden at svække
borgere og virksomheders tilgængelighed til ToldSkat.
• Regionerne blev samlet i otte regionale told- og skattemyndigheder (områder), og i et vist omfang blev
opgaverne mellem regionerne i det enkelte samarbejde omfordelt.
• Ved at placere opgaver i regionerne blev det sikret, at ToldSkat også fremover er en væsentlig statslig
arbejdsplads på regionalt plan. Der var således fokus på, at regionale yderområder ikke mister beskæftigelse.
Derfor blev yderområderne i et vist omfang begunstiget.
Ved at knytte ToldSkats nuværende regioner sammen i 8 områder kan der på sigt opnås stordriftsfordele og større
fleksibilitet i opgaveløsningen.
Inden for hvert samarbejde er opgaverne blevet omfordelt. De overordnede principper for omfordelingen er følgende:
• Administrative, ikke-borgerrelaterede opgaver samt specialiserede opgaver løses samlet for flere regioner.
Ved at samle administrative og ikke-borgerrelaterede opgaver opnås der stordriftsfordele, mens organisationen
ved at samle specialiserede opgaver får stærkere kompetencemiljøer.
• Borger- og virksomhedsvendte opgaver skal som tidligere løses lokalt - tæt på borgere og virksomheder.
Derved sikres et fortsat højt serviceniveau samt det nødvendige lokalkendskab.
• Placeringen af opgaver, der ikke er bundet af nær fysisk placering til virksomhederne, sker ud fra
regionalpolitiske hensyn, rekrutteringshensyn og hensyn til tilstedeværelsen af relevante
kompetencer/muligheden for at oparbejde relevante kompetencer.
Inden for hvert regionssamarbejde er opgaverne som udgangspunkt fordelt således, at kompetencemiljøerne styrkes, og
stordriftsfordelene optimeres. Det betyder, at borgere og virksomheder som minimum vil opleve et uændret
serviceniveau i form af uændret tilgængelighed og uændret eller endog stigende kvalitet (som resultat af styrkede
kompetencemiljøer).
54

13. Internationale sammenligninger
13.1. Indledning
Kapitlet bygger i vid udstrækning på de foreløbige resultater af en nordisk benchmarkingundersøgelse
på skatteområdet. Formålet med denne undersøgelse er at udarbejde en model for en
nordisk benchmarking, som på længere sigt kan danne udgangspunkt for en egentlig
procesbenchmarking på udvalgte områder. Arbejdet har indtil nu været fokuseret på, at få delt den
samlede skatteopgave op i nogle sammenlignelige delprocesser og vurdere ressourceforbruget i
relation hertil.
13.2. Problemer ved at sammenligne de nordiske landes skatteadministration
I forbindelse med udarbejdelsen af undersøgelsen er der en række forbehold, som nødvendigvis må
tages. Det største forbehold i undersøgelsen er, at landenes skatteforvaltninger løser forskellige
opgaver. For eksempel løses en del af personskatteopgaven i Norge og Danmark i kommunerne,
mens hele opgaven er samlet under skattedirektørerne i Finland, Sverige og Island.
Overordnet gælder, at alle lande har måttet foretage en række skøn for at fordele årsværk og
omkostninger på skattearter. Det kan ikke afvises, at forskelle mellem landenes tal til en vis grad
kan skyldes forskellig afgrænsning mellem de enkelte processer. I store dele af undersøgelsen er
Norge ikke medtaget. Det skyldes, at Norge kun fordeler lønomkostningerne, men ikke øvrige
omkostninger.
55

13.3. Organisering af skattemyndighederne i Norden
I det følgende redegøres der skematisk og overordnet for, hvordan de nordiske lande har organiseret
den samlede skatteopgave.
Figur 13.1: Grundlæggende forskelligheder mellem skattemyndighedernes organisatoriske opbygning
Sverige Norge Finland Island Danmark
Finansdepartement Finansdepartement Finansministeriet Finansministeriet Skattedepartement
Riksskatteværket Skattedirektoratet Skattestyrelsen Statsskattedirektorat Styrelsen
• Fastsettingsområde
• Direktoratet for • Selskabsrevisionen
• Innkrevnings-
Skatteundersøgelser • Spillemyndigheden
område
• Statsskatterådet
• Skattemyndig-
heder (10 stk.)
Med 132 kontorer
• Kronofogedmyndigheten
(10
stk.)
Med 72 kontorer
Fastsettingsområde:
• Sentralskattekontor
(3 stk)
• Fylkeskattekontor
(19 stk)
• Ligningskontor og
Folkeregisterne
(99 stk)
Innkrevningsområde
Skattefogedkontor
(18 stk.)
Kommunekassererne
(435 stk.)
9 regionale
myndigheder, herunder:
• 66 personligningskontorer
• 68 virksomhedskontorer
13.4. Væsentlige grunddata for de enkelte lande
9 skatteregioner
8 områder
• heraf 26
enheder
Kommunerne
(275 stk.)
Der er store forskelle i befolkningstallet og antallet af virksomheder i de enkelte lande, hvorfor en
række grunddata om landene er vigtige, som mulig forklaring på forskelle i årsværks- og
omkostningsforbrug. Antallet af skatteydere i forhold til befolkningsstørrelsen varierer fra 79 pct. i
Island til 90 pct. i Finland. Forskellen kan skyldes, at der er forskellige regler for beskatning af børn
og unge.
Tabel 13.1: Befolkningstal og skatteydere i 2002
Sverige Norge Finland Island Danmark
Befolkningsstal 8.940.783 4.524.066 5.207.559 286.575 5.368.354
Skatteydere 7.779.111 3.709.827 4.693.707 224.897 4.611.589
Skatteydere i pct. af bef. 87,0 82,0 90,1 78,5 85,9
Tabel 13.2 viser to mål for virksomhedsmassen, nemlig antallet af momsregistrerede virksomheder
og antallet af selskaber. Antallet af momsregistrerede virksomheder vurderes at være
tilnærmelsesvis sammenligneligt mellem landene. Der skal dog tages det forbehold, at
optællingsprincipperne ikke er ens i de enkelte lande, da der er forskellige registrerings- og
afregningsregler.
56

Tabel 13.2: Momsregistrerede virksomheder og selskaber i 2002
Sverige Norge Finland Island Danmark
Momsreg. virksomheder 853.739 306.792 494.533 33.256 425.983
Selskaber 498.861 158.650 406.741 18.866 140.070
13.5. Provenu
I tabel 13.3 er vist det skatte- og afgiftsprovenu, som indgår i nordisk benchmarking undersøgelsen
for hvert af de nordiske lande for årene 2001 og 2002.
Tabel 13.3: Provenu 2001 og 2002 i 2001-priser. Beløb i mio. nationale enheder og i mio. EUR
Sverige 1)
Norge 2)
Finland 3)
Island Danmark 4)
1. Landets valuta
2001 1.100.907 540.900 46.600 182.666 622.914
2002
2. EUR
1.094.000 560.380 46.600 183.647 612.216
2001 119.008 67.234 46.600 2.127 83.595
2002 119.465 74.699 46.600 2.141 82.404
3. BNP (GNP) og provenu
BNP i 2001 i EUR 5) 234.000 164.000 135.000 9.000 180.000
Provenu i pct. af BNP i 2001 50,9 41,0 34,5 23,6 46,4
Anm. Beløb omregnet til EUR via faktor for den nationale møntenhed. I provenuet indgår alene de beløb, der opkræves af de
respektive landes skattevæsener.
1) År 2001 avser utfallet av debiterade skatter, som administreras av Skatteförvaltningen. År 2002 visar Finansdepartementets
prognos över den offentliga sektorns skatteinnkomster justerad för skatter som inte administreras av Skatteförvaltningen.
2) Ekskl. punktafgifter og ejendomsskatter.
3) Ekskl. visse sociale bidrag.
4) Ekskl. sociale bidrag. For 2002 anvendes budgetskøn ifølge Finansministeriet.
5) OECD (2002), National Accounts and Main Economic Indicators. Tallene er omregnet fra dollar til EUR.
Sverige opkræver det største provenu både absolut og når provenuet sættes i forhold til bruttonationalproduktet
(BNP). Herefter kommer Danmark og Norge.
13.6. Årsværk
Nedenstående tabel 13.4 viser årsværksforbruget i 2001 og 2002, korrigeret for henholdsvis
inddrivelse og punktafgifter. Herved bliver der mulighed for at Finland og Norge kan indgå i
sammenligningen.
Tabel 13.4: Sammenlignelige årsværk for 2002
Sverige Norge Finland Island Danmark
Årsværk ekskl. inddrivelse 8.446 - 6.107 303 9.280
Indeks (Sverige = 100) 100 - 72 4 110
Årsværk ekskl. ejendomsskat og
punktafgifter 8.741 7.000 - 460 9.376
Indeks (Sverige = 100) 100 80 - 5 107
57

Det fremgår af tabel 13.4, at årsværksforbruget eksklusiv inddrivelse i Island udgør 4% af det
svenske, mens det finske udgør 72%, og det danske 110%. Til sammenligning kan nævnes, at
antallet af skatteydere i Island udgør 3 pct. af antallet i Sverige, medens det finske og danske begge
udgør omkring 60% af det svenske. Tilsvarende udgør antallet af momsregistrerede virksomheder
for Island 4% af det svenske, mens det finske og danske udgør henholdsvis 58% og 50%. For så
vidt angår antallet af selskaber, er det vanskeligt at foretage en egentlig sammenligning, jfr.
bemærkningerne under afsnit 13.4.
Ovenstående analyse indikerer, at Sverige anvender relativt færrest årsværk på skatteopgaven og at
Danmark anvender relativt flest årsværk.
Tabel 13.5: Årsværk for 2002 fordelt på processer i procent
Sverige Norge Island Danmark
1. Opkrævning 24 34 37 36
2. Kontrol 29 21 10 37
3. Inddrivelse 10 14 37 8
4. Interne støttefunktioner 29 28 13 17
5. IT 7 3 2 2
6. Årsværk i alt 100 100 100 100
Af tabel 13.5 fremgår det, at Sverige anvender en relativ stor andel af ressourcerne (i alt 36 pct.) på
”Interne støttefunktioner” og ”IT”. For IT-området er årsagen hertil, at Sverige har sin egen ITafdeling.
Norge anvender ligeledes en forholdsmæssig stor andel til ”Interne støttefunktioner”,
nemlig 28 pct. I Danmark anvendes en forholdsvis stor andel (37 pct.) af ressourcerne til
kontrolformål. I Island anvendes den største andel af ressourcerne på henholdsvis opkrævning og
inddrivelse.
Fordelingen på skattearter viser en lav ressourceindsats på selskabsområdet i Danmark
sammenlignet med Sverige, Finland og Island (20–25 pct.). Dette hænger som nævnt i afsnit 13.4.
sammen med andre regler på selskabsskatteområdet, der medfører, at Danmark har færre
virksomheder, foreninger og fonde, som er selskabsskattepligtige. Finland og Danmark skiller sig
ud ved at anvende omkring 60 pct. af årsværkene på personskatteområdet, medens Sverige
anvender en stor andel på sociale bidrag og lønskat. Island skiller sig ud ved at anvende over en
tredjedel af ressourcerne på momsområdet.
Tabel 13.6: Årsværk for 2002 fordelt på skattearter i procent
Sverige Finland Island Danmark
1. Personskat 39 57 26 60
2. Selskabsskat 25 20 24 16
3. Sociale bidrag og lønskat 14 1 8 0
4. Ejendoms- og formueskat 5 9 4 3
5. Moms 15 11 34 17
6. Punktafgifter 3 1 5 4
7. Årsværk i alt 100 100 100 100
58

13.7. Omkostninger og overordnede nøgletal
I nedenstående tre tabeller er vist antal skatteydere, selskaber og momsregistrerede virksomheder,
pr. årsværk, ekskl. årsværk til inddrivelse.
Tabel 13.7: Antal skatteydere pr. årsværk
Sverige Norge Finland Island Danmark
2001 1.730 1.381 1.291 2.173 810
2002 1.760 1.443 1.294 2.207 827
Anm. Tabellen viser det antal skatteydere, som et årsværk beskæftiget med personskat gennemsnitligt håndterer. Der er set bort fra
inddrivelse.
Tabel 13.8: Antal selskaber pr. årsværk
Sverige Norge Finland Island Danmark
2001 233 63 324 228 93
2002 238 62 328 256 96
Anm. Tabellen viser det antal selskaber, som et årsværk beskæftiget med selskabsskat gennemsnitligt håndterer. Der er set bort fra
inddrivelse.
Tabel 13.9: Antal momsregistrerede virksomheder pr. årsværk
Sverige Norge Finland Island Danmark
2001 643 428 708 342 265
2002 655 404 714 326 279
Anm. Tabellen viser det antal momsregistrerede virksomheder, som et årsværk beskæftiget med moms gennemsnitligt håndterer. Der
er set bort fra inddrivelse.
Som det fremgår håndterer et årsværk beskæftiget med personskat gennemsnitligt flest skatteydere i
Island og gennemsnitligt langt færrest skatteydere i Danmark. På selskabsområdet gælder det, at
Finland håndterer flest selskaber pr. årsværk, hvor ét årsværk beskæftiget med selskabsskat i Norge
håndterer færrest. Med hensyn til det antal momsregistrerede virksomheder, som et årsværk
beskæftiget med moms gennemsnitligt håndterer, viser, at Finland håndterer flest og Danmark
færrest.
I nedenstående tre tabeller er belyst de samlede omkostninger, ekskl. omkostninger til inddrivelse,
henholdsvis pr. skatteyder, pr. selskab og pr. momsregistreret virksomhed. Beløbene er omregnet
til EURO.
Tabel 13.10: Omkostninger (ekskl. inddrivelse) til personskat, sociale bidrag og lønskat pr. skatteyder
i EUR
Sverige Finland Island Danmark
2001 42,3 35,6 32,7 86,6
2002 42,2 37,2 33,2 84,9
Indeks (Sverige=100)
2001 100,0 84,2 77,4 204,8
2002 100,0 89,2 78,5 201,0
59

Tabel 13.11: Omkostninger (ekskl. inddrivelse) til selskabsskat pr. selskab i EUR
Sverige Finland Island Danmark
2001 309,1 160,7 312,2 770,4
2002 308,2 166,0 285,5 754,0
Indeks (Sverige=100)
2001 100,0 52,1 101,0 249,2
2002 100,0 63,8 92,7 244,7
Tabel 13.12: Omkostninger (ekskl. inddrivelse) til moms pr. momsregistreret virksomhed i EUR
Sverige Finland Island Danmark
2001 113,6 72,8 207,7 239,2
2002 113,3 75,8 224,7 237,2
Indeks (Sverige=100)
2001 100,0 64,0 182,8 210,5
2002 100,0 66,9 198,4 209,5
På alle tre områder viser undersøgelsen, at omkostningerne til personskat pr. skatteyder, til
selskabsskat pr. selskab og til moms pr. momsregistreret virksomhed er størst i Danmark
sammenlignet med de øvrige nordiske lande. Samlet set bruger Finland færrest omkostninger til
selskabsskat pr. selskab og til moms pr. momsregistreret virksomhed. Hvad angår omkostningerne
til personskat pr. skatteyder anvender Island færre end de øvrige lande.
13.8. Mulige forklaringer på benchmarking undersøgelsens resultater
Det er vanskeligt at give nogle sikre forklaringer på, hvorfor der er så relativ stor forskel på
ressourceforbruget på skatteopgaven mellem de nordiske lande og de øvrige resultater, som er
gengivet i analyserne ovenfor. Forskelle i politiske og administrative prioriteringer kan naturligvis
spille en rolle ligesom kulturforskelle, traditioner og arbejdsdelingen inden for de enkelte landes
offentlige sektorer kan have betydning. Det er dog vanskeligt at påvise betydningen og om der er
sammenhænge.
Indholdet i dette kapitel er resultatet af første del af det nordiske benchmarking projekt af
skatteopgaven. Formålet har alene været at udarbejde en overordnet ramme for en nordisk
benchmarking af skatteopgaven, samt så vidt muligt under hensyntagen til den korte tid, der har
været til rådighed, at indsamle og bearbejde data inden for denne overordnede ramme.
Det har bl.a. vist sig vanskeligt at få defineret afgrænsningerne så præcist, at der ikke opstår
fortolkningsproblemer. Med det in mente viser de overordnede nøgletal, at hvis der tages højde for
forskelle i antallet af skatteydere og virksomheder mv. løses skatteopgaven generelt med færre
omkostninger og et mindre årsværksforbrug i Finland, Island og Sverige sammenlignet med
Danmark. På nuværende tidspunkt er det imidlertid ikke muligt at forklare de store forskelle i
omkostningsniveauet. Som konsekvens heraf skal der arbejdes videre med de foreliggende
undersøgelser for både at sikre talgrundlaget og i bedste fald kunne give nogle mere præcise
forklaringer på de nævnte forskelle. Ved en vurdering af benchmarking undersøgelsen er det
imidlertid vigtigt at være opmærksom på bl.a. følgende forhold, som kan have betydning for
analysernes resultater:
60

• Forskelle i skatteregler og skattesammensætning
• Forskelle i organisering, herunder antallet af skatteenheder
• Forskelle i styringsrelationen
• Forskelle i administrative procedurer og de understøttende IT-systemer
• Forskelle på nærheden til borgere og virksomheder
13.9. Sammenfattende betragtninger
Det fremgår af analyserne, at der er væsentlige forskelle mellem de nordiske lande for så vidt angår
det antal årsværk og de omkostninger, der er nødvendige til betjening af de tre typer af
skattebetalere.
Generelt gælder det, at niveauet i Danmark - uanset hvilken indgangsvinkel der lægges til grund -
ligger en del over Sverige, Finland og Island. Hovedkonklusionerne kan sammenfattes således:
• Der er stor forskel på, hvordan de nordiske lande har organiseret den samlede skatteopgave.
I modsætning til Danmark har Sverige, Finland og Island en énstrenget skattestruktur.
• Sverige opkræver det største provenu både absolut og når provenuet sættes i forhold til
bruttonationalproduktet (BNP). Herefter kommer Danmark og Norge.
• Danmark og Finland anvender omtrent 60 % af alle årsværk på personskatteområdet, hvilket
er relativt meget sammenlignet med de øvrige nordiske lande. For Sveriges vedkommende
gælder det, at der anvendes relativt mange årsværk på sociale bidrag og lønskat. Island
skiller sig ud ved at anvende over en tredjedel af ressourcerne på momsområdet.
• Som det fremgår af analysen håndterer et årsværk beskæftiget med personskat
gennemsnitligt flest skatteydere i Island og gennemsnitligt langt færrest skatteydere i
Danmark. På selskabsområdet gælder det, at Finland håndterer flest selskaber pr. årsværk,
hvor ét årsværk beskæftiget med selskabsskat i Norge håndterer færrest. Med hensyn til det
antal momsregistrerede virksomheder, som et årsværk beskæftiget med moms
gennemsnitligt håndterer, viser det sig, at Finland håndterer flest og Danmark færrest. Det
bør dog bemærkes, at landenes definitioner på selskabsskattepligtige og momspligtige kan
influere på antallet af selskaber og momsregistrerede og derfor også på årsværksforbrug og
omkostninger hertil.
• Undersøgelsen viser, at omkostningerne til personskat pr. skatteyder, til selskabsskat pr.
selskab og til moms pr. momsregistreret virksomhed er størst i Danmark sammenlignet med
de øvrige nordiske lande. Samlet set bruger Finland færrest omkostninger til selskabsskat pr.
selskab og til moms pr. momsregistreret virksomhed. Hvad angår omkostningerne til
personskat pr. skatteyder anvender Island færre end de øvrige lande.
Det er vigtigt at understrege, at den statslige skatteforvaltning - som bl.a. har ansvaret for løsningen
af momsopgaven mv. - står over for at skulle sikre markante ressourcebesparelser i de kommende
år.
61

Som nævnt i sektoranalysens kapitel 7 indgik Skatteministeriet og Finansministeriet i slutningen af
2002 en ny budgetaftale indeholdende rammer og krav for ToldSkat i perioden 2003-2006. Denne
budgetaftale forudsætter, at den statslige skatteforvaltning leverer de samme resultater som i dag,
men med en væsentlig reduktion i antallet af årsværk på ca. 900 netto i perioden. Aftalen indebærer
en betydelig årlig stigning i den generelle produktivitet for så vidt angår personaleanvendelsen i
perioden.
Forventningen er - at ToldSkat i 2006 efter at ressourcebesparelserne er realiseret - vil være
konkurrencedygtige sammenlignet med de øvrige nordiske lande med hensyn til omkostninger og
ressourceforbrug på de områder, hvor ToldSkat har ansvaret for opgaveløsningen.
62