Hent hele AKF Nyt nr. 2, 2005 i pdf-format - Amternes og ...

akf nyt 2/2005 

Temanummer: Konsekvenser af kommunalreformen 

Redaktionens forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 

Danmark i byggerod – kan vi gøre det bedre? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 

af direktør Mette Wier 

Økonomien i kommunalreformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 

af afdelingschef Thorkil Juul 

Kommunalreformens økonomiske konsekvenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 

af professor Jens Blom-Hansen 

Kommunal medfinansiering og økonomiske incitamenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 

af professor Kjeld Møller Pedersen 

Økonomiske konsekvenser af kommunalreformen inden for socialområdet . . . . . 25 

af direktør Jørgen Søndergaard 

Strukturreform og effektiviseringspotentiale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 

af forskningsleder Henrik Christoffersen 

Regional omfordeling: konsekvenser af kommunalreformen . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 

af forsker Carsten Lynge Jensen 

Strukturreform og identitetskrise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 

af forskningsleder Henrik Christoffersen 

Med lidt lykke og lidt held – om kommunalreformens velsignelser . . . . . . . . . . . . 45 

af professor Nils Groes 

Præsentation af ansatte i akf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 

Igangværende projekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

Forord 

2 akf Nyt nr. 2 2005 

Dette nummer af akf nyt handler om konsekvenserne 

af kommunalreformen, især om 

de økonomiske konsekvenser samt behovet 

for evaluering af de strukturelle, finansielle 

og opgavefordelingsmæssige ændringer, den 

vil medføre 

Indledningsvis redegør direktør Mette 

Wier, akf, for de mange forskellige virkninger 

kommunalreformen får for vores dagligdag, 

og hun sætter fokus på de styrker, der 

kan være ved en kommunalreform samt de 

spørgsmål, der må tages fat på i den kommende 

nye kommunale struktur. Desuden 

påpeger Mette Wier behovet for evalueringer 

af de omfattende ændringer i reformens kølvand. 

Afdelingschef Thorkil Juul, Indenrigs- og 

Sundhedsministeriet, og professor Jens 

Blom-Hansen, Aarhus Universitet, redegør i 

deres artikler for de økonomiske aspekter 

ved reformen. Professor Kjeld Møller Pedersen, 

Syddansk Universitet, sætter særlig fokus 

på den fremtidige finansiering af sundhedsvæsenet 

og sætter stort spørgsmålstegn 

ved effekterne af og hensigtsmæssigheden i 

den kommunale medfinansiering af sygehusene. 

Direktør Jørgen Søndergaard, SFI, ser 

især på de økonomiske konsekvenser inden 

for socialområdet, hvor reformforslaget alene 

vedrører amternes nuværende opgaver 

med de dyre specialiserede institutionstilbud 

på børneområdet og for voksne handicappede 

samt rådgivning mv. 

Forskningsleder Henrik Christoffersen, 

akf, påpeger, at den nye strukturreform 

åbner for rivalisering om opgaverne, og skriver, 

at det væsentligste element i argumentationen 

for større kommuner var, at kommunerne 

skulle have kapacitet til at få tilført 

nye opgaver, og ikke som 1970-reformen, at 

en decentralisering ville være vejen til effektivitet. 

Forsker Carsten Lynge Jensen, akf, har 

analyseret kommunalreformens konsekvenser 

i forhold til den kommunale udligning, 

og hvordan kommunesammenlægningen 

påvirker den økonomiske situation i de nye 

kommuner. 

Forskningsleder Henrik Christoffersen, 

akf, skriver i sin anden artikel, at der meget 

vel kan ligge et effektiviseringspotentiale i 

den større kommunestørrelse, men påpeger 

samtidig, at omfattende organisatorisk og ledelsesmæssig 

fornyelse nok er nødvendig. 

Professor Nils Groes, DPU, skriver i sin artikel, 

at der eksisterer et rationaliseringspotentiale 

for de nye kommer, men sætter samtidig 

spørgsmålstegn ved, om kommunerne vil 

udnytte det. 

God læselyst. 

akf nyt-redaktionen

Danmark i byggerod – kan vi 

gøre det bedre? 

Kommunalreformen og det nye Danmarkskort 

er ved at være på plads. 

De omfattende ændringer i reformens 

kølvand skal selvfølgelig følges og 

evalueres – og der skal gives rum til 

at lave justeringer hen ad vejen, ellers 

er der ikke meget mening i at 

evaluere, skriver direktør Mette Wier, 

akf. 

Reformen 

Udviklingen er gået lynhurtigt fra de første 

initiativer i 2002 til de mange frivillige sammenlægninger 

frem til foråret 2005. Reformen 

er omfattende og gennemgribende, og 

der lægges i skrivende stund sidste hånd på 

reformen. 

Reformen vil få betydelige konsekvenser 

for stort set alle de velfærdsydelser, som den 

offentlige sektor leverer – de nye storkommuner 

og regioner kommer til at stå for langt 

størstedelen af disse. Den vil derfor gribe 

ind i mange danskeres hverdag, hvad enten 

de fx skal føde eller adoptere et barn, skal 

have deres børn passet, bliver syge, driver 

privat virksomhed, pendler, oplever lugtgener 

fra en nærliggende svinefarm, skal aktiveres, 

skal på plejehjem eller er under uddannelse 

– helt almindelige og samtidig betydningsfulde 

elementer i tilværelsen. 

Velfærdssamfundets udfordringer 

Velfærdssamfundet er under pres i disse år, 

og det er ikke noget, der »går over« – tværtimod. 

Det skyldes flere forhold. En væsentlig 

faktor er den teknologiske udvikling og globaliseringen, 

idet vores samfund bliver mere 

åbent og udsat for øget konkurrence udefra – 

og det påvirker i høj grad kommunernes opgaver. 

Et element i globaliseringen er øget migration 

fra syd til nord og har betydet en 

større andel danskere af anden etnisk afstamning. 

Problemet omkring gruppen af 

indvandrere og efterkommere er først og 

fremmest en ringere tilknytning til arbejdsmarkedet, 

med deraf følgende forsørgelsesudgifter. 

Omvendt kan man sige, at hvis man 

kunne få indvandrere og efterkommere ud på 

arbejdsmarkedet (dvs. integrere dem), er der 

mulighed for store gevinster. Integrationen 

kan koste en del på kort sigt, men vil afgjort 

kunne betale sig i det lange løb. Outsourcing 

er et andet problem, og mulighederne for at 

bo og arbejde i udlandet gør det vanskeligere 

at opretholde et skattetryk, som er markant 

over andre landes. 

Velfærdssamfundet er derudover under 

pres på grund af demografiske forskydninger, 

dvs. stadig større andel ældre. Problemet 

omkring gruppen af ældre er først og 

akf Nyt nr. 2 2005 3


fremmest øget behov for pleje og sundhedsydelser. 

Det er ikke kun Danmark, men faktisk i 

endnu højere grad andre vesteuropæiske 

lande, der har dette problem – men det gør 

det ikke bedre. Omvendt med integrationen 

– her har vi faktisk et større problem end vores 

europæiske naboer, idet vi – sammenlignet 

med dem – ikke er særlig gode til at integrere 

vores etniske minoriteter. Der ligger en 

stor samfundsøkonomisk gevinst i at realisere 

dette potentiale – en gevinst, der principielt 

kan kompensere for omkostningerne 

ved »ældrebyrden«. Der er i den grad behov 

for forskningsbaseret viden om, hvordan 

disse opgaver – der alle ligger i kommuner 

og regioner – løses bedst muligt. 

Store eller små enheder? 

Store ændringer som kommunalreformen 

rummer principielt både store potentielle gevinster 

og omkostninger. Hvis alle landets 

kommuner blev drevet som de bedste, er 

mulighederne betragtelige, fordi der kan 

konstateres væsentlige forskelle på udgiftsniveauet 

pr. indbygger – også når der er 

korrigeret for socioøkonomiske forskelle 

mellem kommunerne. 

Større kommuner i sig selv er imidlertid 

ingen universalløsning, tværtimod kan tidligere 

undersøgelser ikke påvise nogen klar 

sammenhæng mellem kommunalstørrelse og 

omkostninger pr. indbygger. Hvorvidt der 

bliver tale om gevinster eller ekstraregninger 

vil afhænge af en række elementer, der alle i 

sidste ende hænger sammen med, hvordan 

man vælger at organisere de nye enheder. 

Det er vanvittig vigtigt, at de afgørende valg 

træffes på bedst mulige videngrundlag. 

Netop fordi det er gået så hurtigt, er det essentielt, 

at den ændrede organisering følges 

op af løbende evalueringer, så der er mulighed 

for at lave forbedringer hen ad vejen. 

En af de væsentligste faktorer, der kan afgøre, 

hvor succesfuld reformen bliver, er den 

endelige arbejdsdeling mellem stat, regioner 

og kommuner. 

De nye større kommune- og regionsenheder 

giver mulighed for opbygning af øget 

faglig kompetence, fordi hver enhed har mulighed 

for at opbygge et fagligt miljø over 

den »kritiske masse« og sikre specialviden 

på en række områder. Her bliver det interessant 

at se, om fx de nye VISO’er vil blive 

brugt som planlagt af kommunerne. 

Store enheder giver helt generelt mulighed 

for øget specialisering. På sundhedsområdet 

er der oplagte fordele, idet store, indbyrdes 

koordinerende enheder (hospitaler) 

vil kunne varetage meget specialiserede 

funktioner af høj kvalitet. Omvendt ser det 

ud til, at mere gængse behandlinger sker billigst 

på mindre sygehuse, som også fører til 

større borgertilfredshed. Et andet eksempel 

kunne være skoleområdet. Forskning i akf 

viser, at elever fra store folkeskoler klarer 

sig fagligt bedre end elever fra små skoler. 

Der er imidlertid nok et endnu større potentiale 

end som så. Eksempelvis kan store skoler 

have flere lærere, der primært underviser 

i deres eget linjefag, men analyser indikerer, 

at det gennemgående ikke udnyttes. 

En række andre elementer vil være afgørende 

for, hvorvidt de nye større enheder 

kan realisere de potentielle gevinster. Det 

handler om opbygning af ledelsesstrukturer, 

der sikrer effektive og hurtige beslutninger, 

klare ansvars- og kompetencefordelinger og 

klare rollefordelinger, både mellem politikere 

og embedsmænd, og mellem forskellige 

grupper (niveauer) af embedsmænd. 

En væsentlig barriere de første år vil være

kulturelle forskelle mellem enheder, der fusioneres. 

De kunne fx opstå ved overflytning 

af amtskommunale medarbejdere til en ny 

storkommunal enhed. Her ville faggrupper 

med forskelligartede faglige forståelser og 

fremgangsmåder skulle finde nye fælles 

fodslag – og det vil uden tvivl kræve nogle 

ressourcer. 

Er de nye kommuner store nok? 

Den eksisterende forskning og politiske debat 

indikerer, at en række opgaver kræver 

meget store enheder, også større end de 

kommende storkommuner. Det kan fx være 

visse former for miljøovervågning, sikring 

af drikkevandskvalitet, tilbud til børn med 

svære handicap, sikring af mulighed for frit 

valg-ydelser til ældre. Disse opgaver skal 

imidlertid også løses, så helheden i forhold 

til den kommunale indsats sikres. Også her 

er der behov for analyser, som tilvejebringer 

et videngrundlag. 

Omvendt tyder forskning i akf på, at andre 

opgaver ligger lige så godt, eller måske 

ligefrem bedst, i små enheder. Det kan fx 

være visse tilbud til børn med særlige behov, 

integration af nydanskere, eller målretning 

af tilbud til ældre. Her er det vigtigt, at forholdet 

mellem staten og kommunerne indrettes, 

så kommunerne får råderum til at 

finde de effektive lokale løsninger. Men der 

er også brug for en forskning, som understøtter 

kommunerne ved at belyse sammenhænge 

mellem indsats og resultater. 

Endelig er der en række opgaver, der som 

udgangspunkt bedst varetages på statsligt niveau. 

Det er selvfølgelig sikring af de overordnede 

samfundsmæssige hensyn, men derudover 

endvidere sikring af borgerrettigheder, 

dvs. sikring af ensartede tilbud af bedst 

mulige kvalitet til alle borgere i samme situ- 

ation. Også her er kommunerne imidlertid i 

mange henseender involveret. Netop den 

øgede faglighed og de større sammenhængende 

lokale enheder udgør nogle enestående 

muligheder for sikring af borgerrettigheder 

og borgerinvolvering, men der er 

også tale om store udfordringer. 

Decentralisering? 

På den anden side tabes måske noget af det 

lokale kendskab og overblik, der traditionelt 

har gjort det effektivt at decentralisere beslutningerne 

om prioritering af velfærdsydelserne. 

Staten kan finde anledning til at gå 

længere ind i prioriteringsbeslutningerne, 

men øget statslig regulering kan også risikere 

at gøre det vanskeligt for kommunerne 

at indrette produktionen af deres ydelser effektivt. 

Her er der brug for, at strukturreformen 

følges op med forskning, som kan understøtte, 

at der findes en fungerende balance 

mellem staten og kommunerne, hvad angår 

graden og karakteren af statslig regulering. 

Kvalitetssikring 

Men de nye enheder giver også, som tidligere 

nævnt, mulighed for højere fagligt niveau. 

Det kommer dels af sig selv, simpelthen 

fordi enheden er større, og der derfor 

kan opbygges stærke faglige miljøer – men 

der er endvidere et stort potentiale i spredning 

og deling af den eksisterende viden inden 

for og på tværs af de nye enheder. Hvis 

dette skal ske, stiller det store krav til organiseringen 

og netværksstrukturen. Idag træffes 

mange beslutninger helt decentralt af den 

lokale sagsbehandler: Det sker ud fra viden, 

erfaring og intuition. Dette udgangspunkt er 

værdifuldt, men det er ikke nok – tværtimod 

kan der konstateres uforklarede forskelle i 



beslutninger og kriterier inden for samme 

område, ikke bare fra kommune til kommune, 

men også fra sagsbehandler til sagsbehandler 

i den enkelte kommune. Det kan 

være et problem. Det kan være spild af ressourcer 

at give borgerne tilbud, der ikke virker 

særligt godt. Det gælder, hvad enten det 

fx er en arbejdsløs, der skal aktiveres, et forældrepar, 

der skal adoptere et barn, en misbruger, 

der skal afvænnes, eller en patient, 

der skal behandles. Det kræver systematisk, 

forskningsbaseret viden at identificere det 

optimale tilbud for den enkelte borger, og 

dette tilbud vil variere med de vilkår, og de 

karakteristika, den enkelte borger er underlagt/kendetegnet 

ved. 

Samspil mellem det private og det offentlige 

I forlængelse af debatten om velfærdsstatens 

fremtid, er det vigtigt at tage hul på en diskussion 

omkring arbejdsdelingen mellem 

det private og det offentlige. Et væsentligt 

spørgsmål er dels, hvordan de offentlige beslutningstagere 

skal prioritere mellem alternative 

offentlige opgaver, dels hvilke opgaver 

der med fordel kunne løses i helt eller 

delvist privat regi. Diskussionen er gammel, 

men stadig aktuel. Visse områder er for- 

længst privatiseret (fx postvæsenet), mens 

privatiseringen på andre områder har vist sig 

overordentlig problematisk og er gået i stå 

(fx drift af børneinstitutioner) – andre igen 

er i sin spæde start (fx frit valgs-ordninger i 

hjemmehjælp) og endelig er nogle midt i en 

omfattende liberalisering (fx energiforsyning). 

Beslutningerne tages, og toget kører – 

men der er behov for viden om, hvornår privatisering 

er en god idé, og for en løbende 

evaluering af resultaterne. 

Behov for evaluering 

De omfattende ændringer i reformens kølvand 

skal selvfølgelig følges og evalueres – 

og der skal gives rum til at lave justeringer 

hen ad vejen, ellers er der ikke meget mening 

i at evaluere. Det handler ikke kun om 

evaluering af organisation og ansvarsfordeling 

i de nye enheder, men også om de resultater, 

der opnås på de faglige områder – 

sundhedssektoren, landdistrikts- og erhvervsudvikling, 

pleje, omsorg, pasning, sociale 

tiltag, integration, aktivering, miljø, 

kultur og infrastruktur. Igen kan forskningsbaserede 

analyser, evalueringer og anbefalinger 

tilbyde værdifuld ny viden langs vejen 

frem mod den bedst mulige opgavevaretagelse.

Økonomien i kommunalreformen 

Emnet er ikke helt ufarligt. Kommunalreformen 

er aktuelt politisk stof, 

og økonomien har været hovedbegrundelsen 

for, at reformen ikke som 

helhed har vundet bred politisk opbakning, 

skriver afdelingschef Thorkil 

Juul, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, 

som i sin artikel redegør for noget 

af det arbejde, der er pågået med 

fastlæggelse af økonomien. 

Efterspørgslen efter denne lille artikel er vel 

udtryk for, at der i hvert fald er en interesse 

for at få belyst, hvordan arbejdet med økonomien 

i kommunalreformen gribes an. Jeg 

skal derfor i korthed forsøge at redegøre for 

forskellige økonomiske aspekter ved reformen, 

således som billedet tager sig ud nu, 

cirka et år efter den politiske aftale om reformen. 

Jeg håber at kunne gøre det uden at 

træde i alt for mange politiske spinatbede, 

men skal dog med hensyn til mit udgangspunkt 

bringe den forbrugeroplysning, at jeg 

er regeringsembedsmand. 

Ved økonomien i kommunalreformen kan 

der – som det vil fremgå af det følgende – 

forstås ganske mange ting. Det er en ganske 

kompleks opgave at belyse samtlige disse 

forhold, og for visse aspekter forudsætter der 

endda en række antagelser, bl.a. om fremtidige 

beslutninger, der skal tages af nye folkevalgte 

i regioner og kommuner. I et politisk 

forhandlingsforløb, hvor der på kort tid 

er mange varianter af opgavefordelingen på 

bordet, og hvor den endelige kommunale 

inddeling ikke kendes, kan det derfor være 

temmelig vanskeligt med en fuld belysning 

af økonomien. 

I den politiske aftale blev derimod fastslået 

en række spilleregler for den økonomiske 

implementering af kommunalreformen. 

Disse spilleregler har dannet grundlag for 

det arbejde, der siden har pågået med fastlæggelse 

af økonomien. 

Ressourceflytninger mellem offentlige 

delsektorer 

Udgangspunktet i aftalen er, at pengene følger 

opgaverne. I dette udgangspunkt ligger, 

at det er opgaverne med det nuværende serviceniveau, 

der flyttes, og at der ikke forudsættes 

hverken besparelser eller udgiftsvækst 

i forbindelse med selve flytningen. 

For at opfylde denne del af aftalen er der 

siden strukturaftalen foregået et omfattende 

arbejde med at kortlægge det udgiftsniveau, 

der i øjeblikket er forbundet med hver enkelt 

af de opgaver, der skal flyttes fra én sektor 

til en anden. Ikke alle opgaver er specificeret 

fuldt ud i det kommunale budget- og regnskabssystem, 

og spørgeskemaer, konsulentundersøgelser 

mv. har derfor været bragt i 

anvendelse. Ministerierne indledte i efteråret 

2004 drøftelser med de kommunale organisationer 

baseret på de første skøn over udgiftsniveauerne, 

og drøftelser og uddybende 

undersøgelser er fortsat også efter lovforslagenes 

fremsættelse, jf. de sædvanlige DUTprincipper. 



En første samlet status over ressourceflytningerne 

blev givet af finansministeren til 

Finansudvalget primo marts 2005. Et sammendrag 

heraf er vist i tabel 1. Oversigten 

omfatter driftsudgifter bortset fra administration. 

For administrations- og anlægsudgifter 

er udredningsarbejdet fortsat, bl.a. for 

at tage hensyn til, at anlægsudgifter svinger 

over årene. 

Tabellen viser bl.a., at kommunerne skal 

have tilført 25 mia.kr. for at kunne finansiere 

de nye driftsopgaver. Hertil skal lægges 

kompensation for anlæg, administration (minus 

skatteadministration) og finansielle poster. 

Men kompensationen består ikke nødvendigvis 

af bloktilskud. 

Tabel 1 

Oversigt over foreløbige DUT-beløb for driftsudgifter, ekskl. administration 

Mio.kr. 

(2003-udgift i 2005 p/l) 

Amter Staten Regioner Kommuner 

Økonomi- & Erhvervsministeriet -74 0 74 0 

Socialministeriet -8.464 1.570 223 6.671 

Indenrigs- og Sundhedsministeriet -66.873 20 52.402 14.451 

Beskæftigelsesministeriet -334 315 10 9 

Undervisningsministeriet -9.254 7.260 132 1.862 

Kulturministeriet -524 426 21 78 

Miljøministeriet -597 167 187 243 

Transport- og Energiministeriet 2.903 420 702 1.781 

DUT-beløb i alt -89.023 10.178 53.751 25.095 

Kommunerne skal nemlig efter aftalen overtage 

alle de amtslige ejendomsskatter og ca. 

4 procentpoint af amternes indkomstskat. De 

amtslige ejendomsskatter udgør ca. 10 

mia.kr., og 4% indkomstskat svarer til ca. 27 

mia.kr. Det vil altså sige, at tilførslen af 

skatteindtægter vil være i omegnen af 10 

mia.kr. større end udgiftstilførslen. Alt andet 

lige bør bloktilskuddet dermed netto reduceres 

med dette beløb. Hertil kommer, at der er 

overvejelser om at fjerne det selvstændige 

bidrag på ca. 10 mia.kr. til momsudligningsordningen 

og i stedet modregne dette i blok- 

tilskuddet. Momsbidraget er allerede i dag 

en slags negativt bloktilskud, så det er mere 

en kosmetisk ændring. 

Det samlede kommunale bloktilskudsbeløb, 

inkl. overgangsordning på det sociale 

område, udgør i dag ca. 40 mia.kr., så der er 

for så vidt noget at tage af. Men for at få belyst 

fordelingsvirkningen i flere forskellige 

modeller, har Finansieringsudvalget i sit nyligt 

fastlagte kommissorium fået frihed til 

også at belyse, hvordan det vil se ud, hvis 

kun en mindre andel af amtsindkomstskatten 

går til kommunerne.

Byrdefordeling mellem kommunerne 

Beregningen af de økonomiske konsekvenser 

på kommuneniveau er i første omgang 

lagt i hænderne på Indenrigs- og Sundhedsministeriets 

Finansieringsudvalg. Der er 

flere grunde til, at det er en kompliceret og 

længerevarende opgave. 

For det første er den kommunale inddeling 

endnu ikke helt på plads. Beregningen 

alene af det økonomiske udgangspunkt i en 

kommunesammenlægning før opgave- og finansieringsændringer 

er et selvstændigt beregningsarbejde, 

navnlig i de situationer, 

hvor der indgår kommunedelinger som følge 

af sogneafstemninger mv. Som et kuriosum 

kan nævnes, at der også er et eksempel på en 

kommunesammenlægning hen over den nuværende 

grænse for hovedstadsudligningen. 

For det andet skal der foretages skøn over 

udgiftsvirkningen i hver enkelt ny kommune 

af de nye opgaver, som kommunerne får. 

DUT-beløbene (som endnu forhandles) skal 

så at sige nedbrydes på kommuneniveau, og 

det er ikke altid, at datagrundlaget hertil er 

helt optimalt. For København, Frederiksberg 

og Bornholm er der helt særlige problemstillinger. 

For det tredje vil kommunernes overtagelse 

af amtslige skattekilder have en økonomisk 

virkning i den enkelte kommune. 

For det fjerde vil såvel kommunesammenlægninger 

som ændringer i opgaver og skattekilder 

have afledte virkninger på tilskud og 

udligning, hvis de gennemføres inden for det 

nuværende tilskuds- og udligningssystems 

rammer. 

Endelig er der for det femte virkningen af 

den længe omtalte reform af tilskuds- og udligningssystemet, 

herunder ændringer der 

kan modvirke eventuelle uønskede effekter 

af de ovenstående elementer. Heri ligger der 

i sig selv stof til mange politiske diskussioner. 

Engangsudgifter og udgiftsstyring i 

overgangsfasen 

Der har fra forskellige kilder været angivet 

forskellige bud på, hvad engangsudgifterne 

ved gennemførelse af reformen vil være. 

Disse udgifter afhænger i høj grad af, hvordan 

man i staten og de enkelte kommuner og 

regioner selv tilrettelægger processerne. 

Derfor har strukturaftalen også alene søgt at 

anvise en finansiering, der skal give de enkelte 

aktører bedst muligt incitament til at 

holde omkostningerne nede, nemlig fortrinsvis 

lånemuligheder. 

For at belyse en størrelsesorden for de forventede 

engangsudgifter er der i de fremlagte 

lovforslag angivet nogle skøn. Disse 

skøn er bl.a. baseret på erfaringer fra kommunesammenlægningen 

på Bornholm. Opregnet 

til landsplan er udgifterne for kommunerne 

på dette grundlag vurderet til knap 

1,2 mia.kr. På besparelsessiden er det beregnet, 

at alene de lavere udgifter til vederlag til 

kommunalpolitikere vil udgøre ca. 370 

mio.kr. årligt som følge af sammenlægningerne. 

Denne besparelse vil i sig selv kunne 

tilbagebetale en engangsudgift på ca. 3 

mia.kr. over 10 år, men som nævnt forventes 

engangsudgifterne altså at være lavere. Når 

hertil lægges muligheden for yderligere synergibesparelser 

i de sammenlagte kommuner, 

synes der altså at være god økonomi i 

omlægningerne. 

Men erfaringerne fra Bornholm og den 

sidste kommunalreform viste jo også, at der 

kunne være omkostninger ved, at de afgående 

kommunalbestyrelser »brændte benzin 

af«, inden nøglen blev drejet om. Disse 

erfaringer har givet anledning til en række 



tiltag denne gang. Det drejer sig dels om at 

lægge begrænsning på kommunernes forbrugs- 

og indtægtsmuligheder i 2005 og 

2006, dels om at give sammenlægningsudvalg 

m.fl. mulighed for at gribe ind over for 

økonomiske dispositioner i de gamle enheder. 

Også for 2007 er der lagt op til styring af 

kommunernes forbrugsmuligheder i form af 

et skatteloft i de nye kommuner. Erfaringer 

både fra sidste kommunalreform (med indførelse 

af kildeskat) og fra udlandet (poll 

tax) viser, at omlægninger i finansieringssystemet 

kan benyttes af kommunerne til en 

mere eller mindre kamufleret skatteforhøjelse 

med efterfølgende udgiftsvækst. 

Den fremtidige udgiftsudvikling – 

økonomiske incitamenter 

Det har været fremført, at en af de store økonomiske 

risici ved reformen er, at man i de 

sammenlagte kommuner vil harmonisere 

serviceniveauet på det højeste niveau. Det er 

netop denne risiko, som søges imødegået 

ved en særlig styring af skatteindtægterne i 

2007. Da kommunerne samtidig kan forudse, 

at et skattestop også i de kommende år 

vil blive håndhævet, om end med mere fleksible 

instrumenter, må det vurderes, at der 

hermed er lagt et stærkt økonomisk incitament 

ind for de nye kommunalbestyrelser til 

at finde andre løsninger og i øvrigt indhøste 

synergibesparelserne og fordelene ved den 

mere entydige opgaveplacering. 

Økonomisk »robusthed« 

Endelig kan nævnes, at der også har været 

bekymring for, om de nye kommuner vil 

være tilstrækkeligt robuste til navnlig at 

løfte den fulde finansiering af socialopgaven. 

Til dette kan siges, at det af Struktur- 

kommissionens analyser kunne uddrages, at 

den økonomiske »risiko« ved finansieringsansvar 

på socialområdet ville være nogenlunde 

den samme for en fremtidig kommune 

på godt 30.000 indbyggere med fuldt finansieringsansvar 

som for en kommune på 

10.000 indbyggere i dag under det nuværende 

grundtakstsystem. 

Der vil fremover komme kommuner med 

under 30.000 indbyggere, men der er jo faktisk 

i dag også mange kommuner under 

10.000 indbyggere, herunder 17 kommuner 

med under 5.000 indbyggere. 

De nye større kommuner bør derfor være i 

stand til at løse den fulde finansieringsopgave, 

men som en ekstra sikring er der indlagt 

en særlig statslig refusionsordning for 

de dyreste enkeltpersoner. 

Var det bedre i 1970? 

Som deltager i arbejdet med den nye kommunalreform 

bliver man ofte mødt med det 

synspunkt, at der ikke denne gang er anvendt 

samme grundige forberedelse som ved den 

forrige kommunalreform . Det må anerkendes, 

at der på inddelingssiden var et meget 

grundigt forarbejde forud for 1970-reformen, 

startende med nedsættelse af Kommunallovskommissionen 

i 1958 og videre med 

Kommunalreformkommissionen. Men det er 

vel værd at erindre om, at processen også indebar 

nogle ret hårdhændede (om end velbegrundede) 

beslutninger tæt op mod 1970, 

navnlig omkring kommuneinddelingen i de 

større byer. Også den regionale inddeling 

blev først fastlagt meget sent i forløbet, nemlig 

cirka et år før ikrafttræden. 

På økonomisiden førte den lange forberedelsestid 

heller ikke til tidlige beslutninger, 

og der var på ingen måde tale om politisk 

konsensus. VKR-regeringen fremsatte den

22. januar 1969 i alt 25 lovforslag om både 

opgave- og finansieringsændringer i forbindelse 

med kommunalreformen. De fleste 

skulle have virkning fra 1. april 1970, men 

enkelte allerede fra 1. april 1969. 

Forslagene blev vedtaget 30. maj 1969 under 

betydelig politisk uenighed. Under 3. behandlingen 

udvandrede SF i protest fra Folketingssalen, 

og Socialdemokratiets formand, 

J.O. Krag, udtalte fra talerstolen: 

»Jeg synes ikke det går an, at disse lovforslag 

nu passerer gennem Folketingets ekspeditionsmaskineri, 

uden at der helt klart gøres 

opmærksom på, at der her foregår noget 

uforsvarligt, så uforsvarligt, at det forment- 

lig er uden sidestykke i dansk parlamentarismes 

nyere historie… Folketinget tåler det 

simpelthen ikke. Folketingets anseelse tåler 

det ikke.« 

Så altså: Var det bedre i 1970? 

Noter 

1. Artiklen bygger på et indlæg på et temamøde 

den 11. april 2005 arrangeret af Nordisk Administrativt 

Forbund og djøf. 

2. Beskrivelsen af 1970-reformen hviler navnlig på 

seksbindsværket om kommunalreformen ved 

Henning Strøm, Oluf Ingvartsen m.fl., Forlaget 

Kommuneinformation, herunder Palle Mikkelsens 

bind 4 om byrdefordelingsreformen. 


Kommunalreformens økonomiske 

konsekvenser 


Professor Jens Blom-Hansen, Institut 

for Statskundskab, Aarhus Universitet, 

diskuterer i sin artikel kommunalreformens 

udgiftsdrivende mekanismer 

ud fra en opdeling af reformens 

tre grundelementer: Ændringer i opgavefordelingen, 

ændringer i det 

kommunale finansieringssystem og 

ændringer i kommuneinddelingen. 

Kommunalreformen er en gigantisk reform. 

Den ændrer på grundlæggende vis den offentlige 

sektor, som vi kender og som vi er 

trygge ved. Opgaverne flyttes om mellem 

stat, amter og kommuner. Finansieringssystemerne 

laves om, og kommuner og amter 

lægges sammen til nye storkommuner og regioner. 

Reformer koster som regel penge – 

og store reformer koster som regel mange 

penge. Men hvad bliver de økonomiske konsekvenser 

af kommunalreformen? Ifølge regeringen 

er svaret enkelt: Kommunalreformen 

koster ingenting. Den skal være udgiftsneutral 

under ét. Hverken udgifts- eller 

skatteniveau må påvirkes. 

Uanset om man kan være enig i dette 

noble sigte, kan man af forskellige grunde 

være skeptisk. For kommunalreformen indeholder 

en række udgiftsdrivende elementer. 

Det er naturligvis et godt spørgsmål, hvorvidt 

og i hvilket omfang disse elementer får 

lov til at slå igennem. Men en forudsætning 

for at forholde sig til dem er, at man gør sig 

klart, hvor de udgiftsdrivende elementer ligger. 

De økonomiske konsekvenser af ændringer 

i opgavefordelingen 

Staten overtager kommunernes skatteopgaver. 

Kommunerne overtager amternes specialiserede 

opgaver på det sociale område. 

Amternes uddannelsesopgaver skal føres 

over i selvejende institutioner under staten. 

Og så videre. Det er få opgaver, der lades 

helt urørt af kommunalreformen. Ændringerne 

sker under devisen »Pengene følger 

opgaverne«. Derfor er ændringerne i opgavefordelingen 

udgiftsneutrale for den offentlige 

sektor under ét. 

Og dog. I hvert fald kan man hæfte sig 

ved, at den afregningsmekanisme man anvender 

mellem afgivende og modtagende 

myndigheder indebærer, at ingen myndighed 

får korrekt kompensation for de opgaver, de 

modtager. Nogle får for meget, andre for 

lidt. Man kan så spekulere over, om der ikke 

vil være en asymmetrisk reaktion. Dem, der 

får for meget, sætter ikke udgifter og skatter 

ned, mens dem, der får for lidt, sætter begge 

op. Men hvorfor får ingen korrekt kompensation? 

Afregningen mellem afgivende og modtagende 

myndigheder sker i tre led. Først afregnes 

der mellem niveauerne. Dvs. at kom-

munerne under ét gør regnskabet op i forhold 

til staten under ét og amterne under ét. 

Afregningen sker via bloktilskuddet, som justeres 

for de økonomiske virkninger af opgaveændringerne. 

På den ene side kan man her 

sige, at det er »business as usual«. For her er 

der jo tale om en afregningsform, alle partnerne 

kender fra de årlige DUT-forhandlinger, 

hvor bloktilskuddet justeres for de økonomiske 

konsekvenser af statens nye regler. 

På den anden side kan man sige, at situationen 

grundlæggende er ny. For man har aldrig 

i DUT-regi forhandlet om så store beløb. 

Spørgsmålet er, om DUT-systemet bliver 

spændt for hårdt. I hvert fald er det fristende 

for regeringen at få afsluttet forhandlingerne 

i god ro og orden. Også hvis det skulle koste 

lidt ekstra. For hvem i omgivelserne kan 

gennemskue, hvad de rette beløb er? Hvad 

skal man fx præcis beskære kommunernes 

bloktilskud med for afgivelsen af skatteopgaven? 

Den farlige fristelse for regeringen er 

her at uddele »hold kæft-bolsjer« for at få 

tingene på plads. 

Næste led i afregningen er fordelingen af 

kompensationsbeløbene mellem de enkelte 

kommuner. Bloktilskuddet fordeles mellem 

kommunerne efter beskatningsgrundlag. 

Dvs. de rigeste får mest. Der bliver dog evt. 

anvendt en anden fordelingsnøgle i forbindelse 

med kommunalreformen. Men den 

grundlæggende problemstilling vil være den 

samme, for man er nødt til at anvende en generel 

fordelingsnøgle for at få systemet til at 

køre. Og det er det samme som at sige, at ingen 

kommune får korrekt kompensation i 

den enkelte sag. For de enkelte opgavers belastning 

fordeler sig ikke mellem kommunerne 

på samme måde som nogen generel 

fordelingsnøgle. Derfor vil nogen få for me- 

get og andre for lidt. Og derfor kan man 

være bekymret for en asymmetrisk reaktion 

som skitseret ovenfor. 

Men afregningen er ikke slut endnu. For 

tredje led er det mellemkommunale udligningssystem. 

Skævheder i afregningen i andet 

led kunne fanges op her. Det er faktisk 

en del af hensigten med udligningssystemet. 

Men for det første udlignes der ikke fuldt 

ud. Derfor vil der altid være forskelle tilbage 

selv efter udligning. For det andet er der ingen, 

der ved, hvordan udligningssystemet ser 

ud i fremtiden. Regeringen har stillet en 

større reform i udsigt. Men indholdet afventer 

kommunalreformen. Kommunerne famler 

derfor i blinde nogle år endnu. 

Alt i alt er der – set fra den enkelte kommunes 

synspunkt – en betydelig økonomisk 

usikkerhed omkring ændringerne i opgavefordelingen. 

Og mon ikke de kommuner, der 

modtager for lidt, vil sikre sig finansiering 

på anden vis? Og mon ikke de kommuner, 

der modtager for meget, vil lægge overskuddet 

til side og henvise til usikkerheden omkring 

udligningssystemets fremtidige indretning 

som begrundelse for ikke at sænke 

skatteniveauet? Til disse mekanismer kan 

man så lægge fristelsen til »hold kæftbolsjer« 

i de centrale forhandlinger. 

De økonomiske konsekvenser af ændringerne 

i det kommunale finansieringssystem 

Amterne finansierer i dag hovedsagelig deres 

udgifter ved direkte skatteudskrivning. 

Det system gør kommunalreformen op med. 

Den selvstændige amtslige skatteudskrivningsret 

ophæves. I stedet indføres et svært 

gennemskueligt system af statstilskud og indirekte 

skatteudskrivning via kommunerne. 



Men manøvrefriheden i regionernes skatteudskrivning 

(de såkaldte grundbidrag fra regionens 

kommuner) begrænses af både statslig 

og kommunal vetoret. Reelt må man sige, 

at finansieringen af regionernes virksomhed 

bliver et statsligt ansvar. 

Dermed brydes et ellers fasttømret princip 

for opgave- og ansvarsfordelingen i den danske 

offentlige sektor, nemlig princippet om 

sammenhæng mellem beslutningskompetence 

og økonomisk ansvar. Det princip har 

været holdt i hævd, fordi det tilskynder til en 

vis økonomisk ansvarlighed hos de besluttende 

myndigheder. 

I fremtidens sundhedsvæsen får regionerne 

beslutningskompetencen, mens regningen 

betales af staten. Hvilke incitamensvirkninger 

indebærer det? Sundhedsvæsenet 

er jo populært i befolkningen, og i 

læge- og sygeplejerskeverdenen er der også 

ofte ønsker om yderligere ressourcer. I dag 

må amtspolitikerne afveje ønskerne om serviceforbedringer 

over for den ubehagelige 

ting, at amtsskatterne i så fald må sættes op. 

Det lægger formentlig en vis dæmper på 

ekspansionstrangen. Fremover bliver regionspolitikerne 

ikke sat i dette ubehagelige 

dilemma. Det bliver gratis at flytte om på 

den anden side af bordet til sundhedspersonalet 

og presse på for yderligere ressourcer. 

For det er jo i givet fald staten, der skal betale. 

Ændringerne af finansieringssystemet 

giver altså en tilskyndelse til at danne nye – 

og formentlig stærkere – sundhedspolitiske 

udgiftsalliancer end i det bestående system. 

Det afgørende spørgsmål, set fra et udgiftspolitisk 

synspunkt, bliver dermed, hvor 

god staten vil være til at modstå udgiftspresset. 

Eller måske er spørgsmålet snarere, om 

staten egentlig har nogen interesse i at modstå 

presset. For sundhedsområdet er jo popu- 

lært, ja det er vel ligefrem en mærkesag for 

både regering og opposition. Og givet statens 

uigennemskuelige indtægtssystem, 

hvem kan så gennemskue, om en ekstrabevilling 

indebærer en reel belastning? 

De økonomiske konsekvenser af ændringerne 

i kommuneinddelingen 

Kommunerne skal lægges sammen til nye 

storkommuner. Mange mener, at man hermed 

kan indhøste betydelige stordriftsfordele. 

Men ser man på de udgiftstunge områder 

i den kommunale verden, vil man hurtigt 

opdage, at det er områder, hvor de kommunale 

ydelser leveres af institutioner – daginstitutioner, 

folkeskoler, ældrecentre mv. Dermed 

er der en toniveauproblematik på spil. 

Stordriftsfordele må i første omgang være et 

spørgsmål på institutionsniveauet. Kan store 

institutioner drives mere effektivt end små? 

Hvis ja, kan blikket rettes mod kommuneniveauet. 

Er der en sammenhæng mellem 

kommune- og institutionsstørrelse? For stordriftsfordele 

på kommuneniveauet må jo så 

skyldes, at de store institutioner findes i de 

store kommuner. Svaret på disse spørgsmål 

er, at det faktisk ser ud til, at store velfærdsinstitutioner 

kan drives mere omkostningseffektivt 

end små. Men kæden hopper af i andet 

led. For der er ingen særlig sammenhæng 

mellem kommune- og institutionsstørrelser. 

De store institutioner findes ikke i 

de store kommuner. De findes snarere i de 

store byer. Men fire små landkommuner bliver 

som bekendt ikke til en stor bykommune 

af at blive lagt sammen. Derfor skal man 

nok ikke budgettere med et finansieringsbidrag 

til sammenlægningsprocessen fra stordrift 

på institutionsområderne. 

Det er en skam. For kommunesammenlægningerne 

indeholder en række udgiftsdri-

vende mekanismer, som det kunne være rart 

at have mulighed for at modgå. For det 

første er der tilskyndelsen til at bruge kassebeholdningen 

inden lukketid. Ingen kommunalpolitiker 

ønsker tilsyneladende at indgå i 

en storkommune med en fyldt kassebeholdning. 

Pengene er jo opkrævet hos kommunens 

indbyggere, og derfor skal de også 

komme dem til gode. For det andet er der 

spørgmålet om, hvordan man bedst ruster 

sin kommune til den foranstående sammenlægning. 

Har man fx en lille skole, som man 

ikke ønsker nedlagt, hvordan kan man så 

bedst gardere sig? En mulighed er at sætte 

skolen i tiptop stand. Så øges de politiske 

omkostningerne for storkommunen ved at 

nedlægge den i hvert fald. For det tredje er 

der spørgsmålet om harmonisering af serviceniveauerne 

i de kommuner, der skal 

lægges sammen. De nye storkommuner kan 

ikke have forskelligt serviceniveau i de forskellige 

dele af kommunen. Derfor skal der 

ske en harmonisering. Skal den være udgiftsneutral, 

skal man lande på gennemsnittet af 

det hidtidige serviceniveau. Men tilsiger den 

politiske logik også dette resultat? I hvert 

fald forudsætter det, at mindst én borgmester 

og én kommunalbestyrelse i de kommuner, 

der skal sammenlægges, accepterer, at deres 

serviceniveau skal nedjusteres. De skal dermed 

være parate til at forklare deres vælgere, 

at sammenlægningen indebærer serviceforringelser, 

trods at man nok tidligere har 

argumenteret for sammenlægningen ud fra 

en forventning om, at den ville gøre alting 

bedre. 

Fra centralt hold er der en del opmærksomhed 

om disse mekanismer. Den nyligt 

indførte bundne opsparing af kommunale 

kassebeholdninger, Indenrigsministeriets 

godkendelsesordning for større kommunale 

investeringer og regeringens lovforslag om 

fastfrysning af kommunernes skatteprocenter 

er tiltag, hvis sigte er at imødegå mekanismerne. 

Men der er alligevel grund til udgiftspolitisk 

bekymring. Især spørgsmålet 

om harmonisering af serviceniveauer er kildent. 

Det kan muligvis udskydes med en 

midlertid fastfrysning af skatteudskrivningen. 

Men problemet er strukturelt og forsvinder 

ikke. Og det er ikke éngangsudgifter, 

men permanente udgiftsniveauer, der er i 

spil. 

Den dyre eller den udgiftsneutrale reform? 

Kommunalreformen indeholder alt i alt en 

række udgiftsdrivende elementer. Får de lov 

at slå igennem? Det afhænger helt at, hvordan 

de håndteres politisk. Regeringen har 

tilkendegivet vilje til at imødegå de mere oplagte 

og lethåndterlige af dem. Men virker 

disse imødegående foranstaltninger? Og 

hvad med de elementer, der ikke sættes ind 

overfor? De kan muligvis klares hen ad vejen. 

Men det kræver politisk is i maven – og 

ikke kun i omlægningsåret. Maveforkølelse 

kan dermed ikke udelukkes. 


Kommunal medfinansiering og 

økonomiske incitamenter 


Strukturreformen betyder store ændringer. 

Næst efter dannelsen af de 

fem regioner er den største ændring 

på sundhedsområdet de nye økonomiske 

mekanismer. Reformen er her 

gennemsyret af troen på virkningen 

af økonomiske incitamenter, skriver 

professor Kjeld Møller Pedersen, 

Syddansk Universitet. 

I stedet for amtsskatten vil staten opkræve et 

sundhedsbidrag, der fordeles til regioner og 

kommuner som bloktilskud. 20% af det offentlige 

sundhedsbudget for sygehuse og sygesikringen 

skal fremover kanaliseres via 

kommunerne under overskriften kommunal 

medfinansiering. 

Den kommunale medfinansiering har to 

komponenter: 

. Et grundbidrag på kr. 1.000-1.500 pr. 

indbygger i kommunen 

. Betaling fra kommunen til regionen hver 

gang en borger indlægges på sygehus, 

modtager ambulant sygehus-behandling, 

konsulterer en praktiserende almen- eller 

speciallæge osv. 

Hovedvægten i det følgende er på den aktivitetsbaserede 

del af ordningen, som udgør 

halvdelen af den kommunale medfinansiering. 

En meget detaljeret analyse findes i 

min netop udgivne bog: Kommunal medfinansiering 

– en ide på sandgrund? (Syddansk 

Universitetsforlag, marts 2005). 

Argumenterne for den aktivitetsbaserede 

finansiering er gennemsyret af troen på økonomiske 

incitamenter som drivkraft for 

kommunernes adfærd på sundhedsområdet. 

Ved at kommunerne fx skal betale maksimalt 

kr. 4.000 pr. somatisk indlæggelse, får 

kommunerne ifølge modellen et stærkere incitament 

til at iværksætte foranstaltninger, 

der kan substituere regionale sygehusydelser. 

En nyskabelse 

Modellen er en verdensnyhed – ingen andre 

lande har noget lignende. Det er naturligvis 

ikke et argument mod en nyskabelse, men 

det burde mane til såvel eftertanke som ydmyghed. 

Når man hertil føjer, at modellen ikke på 

noget tidspunkt er blevet fagprofessionelt 

gennemanalyseret og heller ikke er blevet 

belyst med data og foreliggende relevante 

undersøgelser, må det betragtes som et kæmpeeksperiment 

svarende til, at man vil skifte 

hjul, mens bilen kører. 

Hvorfor kommunal medfinansiering? 

Ordningen skal være drivkraften bag en øget 

kommunal indsats inden for forebyggelse og

sundhedsfremme. Det er især den tertiære 

forebyggelse, der omtales i det foreliggende 

materiale. Målet – øget kommunal involvering 

i forebyggelse og sundhedsfremme – er 

godt. Det har været efterlyst i mange år, og 

nogle amter har haft held med det, fx Nordjyllands 

og Århus Amter. Problemet er, om 

midlet – aktivitetsbaseret kommunal medfinansiering 

– er velvalgt. 

Ordningen er baseret på simpel kom-munalt 

købmandskab. Hvis en kommune fx kan 

»forebygge« en somatisk sygehusindlæggelse 

ved hjælp af et sundheds-mæssigt 

ligeværdigt kommunalt alter-nativ, fx en 

akutstue, en aflastningsplads på et plejehjem 

eller patientskoler i et sundhedscenter, kan 

kommunen fx spare kr. 4.000 i betaling til 

regionen. Dette beløb kan så bruges til at finansiere 

det kommunale alternativ med. 

I forligsteksten fra juni 2004 er begrundelsen 

klar. Det hedder, at med et delvist betalingsansvar 

for egne borgeres behandling i 

sundhedsvæsenet, får kommunerne en tilskyndelse 

til at yde en effektiv forebyggelses-, 

trænings- og plejeindsats. Derefter gås 

der over til at fokusere på sygehusindlæggelser. 

Det noteres, at de kommuner, der nedsætter 

behovet for sygehusbehandling, belønnes 

ved, at de skal betale mindre til borgernes 

sygehusindlæggelser. Borgerne får gavn af, 

at flere behov meningsfyldt kan opfyldes i 

nærmiljøet – tæt på eget hjem og egen læge. 

I begrundelsen i det fremlagte lovforslag 

neddæmpes dette, og nu tales der om, at det 

også skal fremme samarbejde. Det er et typisk 

eksempel på begyndende målforskydning: 

opdager man, at en oprindelig begrundelse 

ikke holder, forsøger man at finde andre. 

Desværre har begrundelsen om det sam- 

arbejdsfremmende en række indbyggede 

selvmodsigelser. 

Indhold 

Lovforslaget for sundhedsområdet indeholder 

de takster, kommunerne i fremtiden skal 

betale til regionen for deres borgere. Nogle 

få eksempler kan illustrere, hvad der tænkes 

på. For somatiske indlæggelser er det 30% af 

DRG-taksten, dog maksimalt kr. 4.000. Ambulatoriebesøg 

betales også med 30% af 

DRG-taksten, dog maksimalt kr. 200 pr. besøg. 

Psykiatriske indlæggelser betales med 

60% af sengedagstaksten, dog maksimalt kr. 

6.398 pr. indlæggelse. For praktiserende speciallæger 

skal kommunerne betale 30% af 

regionens udgifter til takster, dog maksimalt 

kr. 256 pr. konsultation (af hensyn til substitutionen 

med sygehusenes ambulatorier). 

For alment praktiserende læger skal kommunerne 

betale 10% af regionernes udgifter til 

grundhonorarer. Der er p.t. ikke angivet nogen 

øvre grænse. 

De administrative detaljer er endnu ikke 

fastlagt, men det bliver næppe sådan, at der 

sendes en regning fra regionen til kommunen, 

hver gang en borger fx har konsulteret 

en praktiserende speciallæge. Derfor skal 

man ikke på nuværende tidspunkt dæmonisere 

de administrative omkostninger, men 

det er ubestrideligt, at det vil medføre øget 

bureaukrati. 

Alle sygehusindlæggelser – somatiske og 

psykiatriske – er omfattet. Tilsvarende for 

konsultation hos alment og specialpraktiserende 

læge. Der er ikke et kriterium, der siger, 

at kun ydelser, hvor kommunerne har en 

reel mulighed for substitution, er omfattet, 

jf. hvad Strukturkommissionen fremhævede 

som vigtigt. 



Det er svært at forstå, at den aktivitetsbestemte 

finansiering omfatter alt. Der findes 

tankevækkende heller ingen begrundelse for 

det i det foreliggende materiale. 

Tre hovedspørgsmål 

Analytisk rejser AKM tre hovedspørgsmål: 

1. Findes der, eller kan der udvikles, kommunale 

alternativer til regionale sundhedsydelser 

af god sundhedsmæssig standard? 

Dette er det sundhedsfaglige spørgsmål 

om substitution, som er den logiske forudsætning 

for, at det er interessant at beskæftige 

sig med de to følgende spørgsmål. 

2. Kan det gøres billigere end på sygehusene 

og i praksissektoren? Og kan det ydermere 

gøres til mindre end 30% af, hvad det koster 

regionen? Dette er spørgsmålet om 

omkostningseffektiviteten af de kommunale 

alternativer. 

3. Spiller økonomiske incitamenter – og især 

størrelsen af dem – nogen reel rolle? 

Kan der ikke svares bekræftende på spørgsmålene, 

og kommunerne alligevel opbygger 

nye tilbud, kan den aktivitetsbaserede kommunale 

medfinansiering føre til større kommunale 

og regionale sundhedsudgifter end i 

dag. Meget taler for, at det blive tilfældet, 

især på kort sig. 

Det første spørgsmål kan belyses på to 

måder, jf. den tidligere nævnte bog. Dels ved 

hjælp af en statistisk analyse af mulige substitutionsmekanismer 

i dag, dels ved hjælp af 

en litteraturgennemgang. 

Om end litteraturgennemgangen er ret 

omfattende, er den ikke udtømmende, men 

berører dog hovedparten af de eksempler, 

der har været fremdraget som illustration af 

substituerende kommunale ydelser, ligesom 

den især er baseret på surveys og Cochranestudier. 

Det andet spørgsmål om omkostningseffektivitet 

belyses ud fra den foreliggende litteratur 

sam-tidig med litteraturgennemgangen. 

Det er vigtigt at skelne mellem muligheder 

på kort sigt (0-3 år), mellemlangt sigt (4- 

6 år) og langt sigt (7 år eller mere). Det er 

ikke ligegyldigt, om effekten indfinder sig i 

løbet af et år eller først begynder at vise sig 

om fem år. I det sidste tilfælde skal der netto 

tilføres ekstra ressourcer i de første 5 år. 

Endelig er det centralt at skelne mellem to 

strategier: en strategi, hvor man som hovedmål 

har at erstatte regionale sundhedsydelser 

med en ny eller intensiveret kommunal indsats 

(»substitutionsstrategien«) eller en strategi, 

hvor man tilsigtet eller utilsigtet udvider 

servicepaletten eller -niveauet, men ikke 

i betydende omfang erstatter regionale sundhedsydelser 

(»servicestrategien«). Grundideen 

bag den aktivitetsbestemte medfinansiering 

er substitution, ikke serviceudvidelels,e 

og dermed samlet udgiftsforøgelse. 

Tre regnestykker 

Simple regnestykker kan ofte sætte ting i relief 

og skabe forståelse for kritiske antagelser 

og indføre et element af realisme i tænkningen. 

De tre regnestykker belyser dele af de 

tre hovedspørgsmål.

Figur 1 

Simpelt regnestykke 

I hosstående ramme ses det første regnestykke. 

Den helt centrale oplysning står i 

punkt 2, nemlig hvor meget kan man på baggrund 

af én af de få foreliggende videnskabelige 

undersøgelser realistisk forvente kan 

flyttes fra sygehusindlæggelse til (uspecificerede) 

kommunale alternativer, fx aflastningsstue, 

hvis det er en her og nuvirkning 

man, ville se på eller patientskoler, hvis det 

er en virkning på mellemlangt og langt sigt. 

Baseret på en undersøgelse fra Amager 

Hospital drejer substitutionspotentialet sig 

om mellem 2-5% af de medicinske indlæggelser 

på sygehuset. Dette er det maksimale 

substitutionspotentiale, vel at mærke 

baseret på en vurdering af patienter, som al- 

lerede var blevet indlagt. Alle videnskabelige 

undersøgelser viser, at det svært at udpege 

»indlæggelsestruede« patienter på forhånd 

som velegende til et alternativ uden for 

sygehus, fx en akutstue. 

Det er åbenbart, at havde der været tale 

om en kirurgisk afdeling, ville procentdelen 

for prak-tiske formål have været nul. 

Kombineres oplysningen om substitutionspotentiale 

med antal indlæggelser pr. 

1000 indbyggere, punkt 1, og den kommunale 

betaling pr. indlæggelse, kan man i 

punkt 3 se, hvor meget det samlet ville give i 

bruttobesparelse for tre kommunestørrelser, 

fra kr. 320.000 i den mindste kommune til 4 

mio.kr. i den største. OG så er der endda reg- 



net med, at der kan reduceres med 2-5% af 

alle indlæggelser, ikke blot de medicinske, 

dvs. en særdeles optimiske beregning i lyset 

af foreliggende evidens. 

Det er åbenbart, at der ikke kan laves megen 

forbyggelse for disse bruttobesparelser. I 

den mindste kommune kan det ikke engang 

dække udgiften til en ekstra hjemmesygeplejerske. 

Grundlæggende skal man huske, at 

hvis der skal være kommunaløkonomisk balance 

i den forstand, at et kommunalt alternativ 

finansieres ved besparelser i betalingerne 

til regionen, skal kommunerne være i 

stand til at etablere et alternativ til 30% eller 

mindre af, hvad en indlæggelse koster i gennemsnit 

på et sygehus. 

Der er tre årsager til, at det er sandsynligt, 

at en kommunal satsning vil føre til en samlet 

forøgelse af sundhedsudgifterne. 

For det første vil der i bedste fald gå fra 2- 

5 år før en effekt slår igennem. I denne periode 

vil der være ekstraudgifter. For det andet 

kan mange kommunale alternativer ikke skabes 

for de besparelser, der evt. vil være ved 

et reduceret træk på regionens sundhedsydelser. 

Derfor vil der være øgede kommunale 

nettoudgifter. For det tredje er det langtfra 

sikkert, at sygehusene kan tilpasse deres 

omkosninger, hvis det lykkes kommunerne 

marginalt at nedsætte trækket på regionale 

sundhedsydelse. 

Figur 2 

Sundhedscenter for kroniske patienter, Østerbro, Københavns Kommune, 

åbnede april 2005 (spændende forslag, men det er økonomien, der interesserer 

her)

Det næste regnestykke er baseret på foreliggende 

oplysninger om et netop åbnet 

sundhedscenter på Østerbro. Det må absolut 

ikke overses, at der er mange positive sundhedsfaglige 

aspekter ved dette center, men 

her fokuseres alene på økonomien. I hosstående 

rammer er de centrale oplysninger 

samlet. 

Samlet peger disse simple beregninger på, 

at driften af centeret vil føre til flere udgifter 

for kommunen, end hvad er kan spares ved 

mindre betaling til regionen. Det kan ganske 

vist hævdes, at der kan være andre besparelser, 

som ikke er medregnet. Således har sygedagpenge 

været nævnt. Et øjebliks reflek- 

Figur 3 

Økonomiske incitamenter er tveæggede 

sion over målgruppens aldersprofil vil dog 

stort set fjerne dette argument. 

Det er vigtigt ikke at drage forkerte konklusioner 

fra disse to regnestykker. Det 

kunne fx være fristende at sige: Jamen, så 

skal den aktivitetsbestemte kommunale 

medfinansiering blot hæves, fx fra kr. 4.000 

pr. indlæggelse til kr. 6.000. Grundlæggende 

er problemet, om der findes reelle substitutionsmuligheder. 

Hvis de ikke findes, hjælper 

det jo ikke at hæve betalingen for at få regnestykket 

til at se positivt ud. Dette fører direkte 

over til hovedresultatet af svarene på 

de to tidligere nævnte analytiske spørgsmål. 



I den politiske omtale af aktivitetsbestemt 

medfinansiering har der kun været fokuseret 

på kommunernes incitamenter. Det er elementært, 

at der også er adfærdspåvirkninger, 

hos den part, som kommunernes reaktioner 

rammer, dvs. sygehusene. Dette belyses i det 

tredje eksempel, hvor afsættet er de perspektivrige 

forsøg med, at sygehusene igangsætter 

udgående aktiviterer, dvs. behandling- 

/genoptræning i patienternes eget hjem (»hospital-at-home«). 

Hvis der – lige så stereotypt 

som for kommunernes vedkommende – 

er tale om, at sygehusene reagerer på økonomiske 

incitamenter, vil de sandsynligvis afstå 

fra selv at iværksætte udgående aktiviteter, 

uanset det ønskværdige heri. 

Jamen, vil det blive indvendt: Der skal 

samarbejdes, man skal udvise samfundsøkonomisk 

tænkning osv. Altsammen rigtigt, 

men hvis de sparsomme tanker bag nyordningen 

skal tages for pålydende, vil det 

netop ikke blive tilfældet. Ønsker man det 

første, skal der findes en anden økonomisk 

ordning, fx sådan som det kendes fra flere af 

dagens samarbejdsmodeller mellem amter 

og kommuner. 

Er der substitutionsmuligheder? 

Det er i den videnskabelige litteratur, man 

finder svar på, om der findes reelle substitutionsmuligheder. 

Hovedresultatet af litteraturgennemgangen 

er sammenfattet i nedenstående 

tabel. 

Kun på få områder er der overbevisende 

belæg for, at en kommunal indsats vil være 

effektiv, dvs. substitution. Det er dog vigtigt 

at fremhæve, at forskningen på området ikke 

er omfattende og heller ikke definitiv på ret 

mange områder. Personligt tror jeg, at der er 

visse muligheder, men langtfra så omfattende 

som postuleret, og der er ret få lavthængende 

frugter. Da der er usikkerhed, bør 

ethvert initiativ evalueres videnskabeligt fra 

begyndelsen af for at skabe en kumulativ videnbasis. 

Det bliver fx spændende at se, 

hvor meget der afsættes til evaluering af de 

kommende kommunale sundhedscentere, 

som der er afsat 25 mio.kr. til pr. år i 2005 

og 2006. OG om evalueringen er planlagt fra 

startskuddet til sundhedscentrene og helst 

før (nødvendig baseline-oplysninger).

Foranstaltning 

1. Akutstuer/ 

akut vagt 

2.»Unødvendig« medicinske 

indlæggelser 

3. Hospital-at-home/udgående 

aktivitet 

4. Forebyggelse af faldulykker 

5. Forebyggende hjemmebesøg 

hos +75 årige 

6. Patientskoler 

7. Den integrerede ordning 

i Skævinge kommune 

8. Primær forebyggelse 

9. Sundhedscentre 

Hertil kommer, at substitution i litteraturen 

ikke altid er sammenkoblet med en vurdering 

af, om det ændrer trækket på (regionale) 

sundhedsydelser. Det er ofte alene et spørgsmål, 

om noget er muligt, og med hvilken 

sundhedsmæssig effekt. Endvidere gælder, 

at nogle af aktiviteterne har medvirken fra 

sygehuse som en væsentlig forudsætning, 

bl.a. hospital-at-home og i et vist omfang patientskoler. 

Uden at gå i detaljer kan resultatet af de 

statistiske analyser sammenfattes ved, at der 

ikke kunne påvises nogle effekter i en analyse 

af data fra 2001 for 271 kommuner. 

Summarisk hovedresultat 

Ikke belæg for, at der undgås sygehusindlæggelser. Evalueringerne er 

dog af ringe kvalitet og omfatter ret få akutstuer. 

Det forekommer i et vist omfang, men vurderet efter, at indlæggelsen har 

fundet sted, ikke forud for indlæggelse, hvilket er det relevante. Især en 

norsk undersøgelse sætter spørgsmålstegn ved, hvor mange unødvendige 

indlæggelser, der reelt set kan undgås og økonomien herved. 

Uklare resultater – ikke overbevisende belæg for omkostningseffektivitet. 

Det er dokumenteret, at antallet af faldulykker kan reduceres. Det er mindre 

klart, om der spares regionale sundhedsydelser. Et par gode omkostnings-effektivitetsanalyser 

giver ikke stærkt belæg for nettobesparelser. 

I dansk sammenhæng skal man erindre, at man via de forebyggende 

hjemmebesøg allerede har reduceret antallet af faldulykker og derfor ikke 

må forvente markante resultater. 

Kun en enkel evaluering – bortset fra det 20 år gamle Rødovre-eksperiment. 

Evalueringen giver ikke belæg for at tro, at der spares regionale 

sundheds-ydelser. Besøgene er blevet en servicestrategi – ikke en substitutionsstrategi. 

Flere eksperimenter, men af svingende videnskabelig kvalitet. Kun for 

astma kan der demonstreres en effekt, og muligvis en nettobesparelse. 

En del tyder på et lavere antal sygehusindlæggelser, men også øgede 

om-kostninger på ældreområdet. Ingen omkostningseffektanalyse. Hertil 

kommer, at det er svært at pege på, hvad der præcist fremkalder den 

mulige effekt. 

Mulige langsigtede effekter – kun få omkostningseffektundersøgelser og 

meget få med nettobesparelser. 

Ingen evalueringer – og skal snarere opfattes som en paraply for en 

række af de ovenstående foranstaltninger. 

Og hvad så: hvad er perspektivet? 

1. Den aktivitetsbaserede kommunale medfinansiering, 

AKM, hviler på sandgrund 

såvel teoretisk som empirisk. Det bedste 

råd er derfor at forlade ideen. Den vil ikke 

føre til målet om en fokuseret kommunal 

forebyggende og sundhedsfremmende indsats, 

der effektivt erstatter regionale sundhedsydelser 

med kommunale tilbud. AKM 

vil skabe bureaukrati, øget kassetænkning 

og frustration. Endvidere er der et betydeligt 

indbygget potentiale for en samlet 

vækst i sundhedsudgifterne – måske en 

vækst på områder, som ikke er de bedste 



at satse på. Der findes andre og bedre måder 

at øge den kommunale involvering på 

– for det må ikke glemmes, at dette mål er 

ønskværdigt. 

2. Der skydes med spredehagl, hvor der i 

bedste fald skulle skydes med riffel med 

kikkertsigte. Strukturkommissionens overvejelser 

omkring kommunal medfinansiering 

var meget præcise: Det skulle kun 

være på områder, som kommunerne reelt 

kunne påvirke. 

Alle typer af sundhedsydelser er omfattet af 

AKM uanset, om kommunen har en reel mulighed 

for at påvirke omfanget af de regionale 

sundhedsydelser. Man behøver blot at 

tænke på fødsler, akut blindtarmsbetændelse, 

transplantationer, hjerneblødning eller 

trafikofre fra spritbilisters kørsel. Dette er i 

sig selv en afgørende svaghed, fordi det vil 

skabe frustration over, at man i bedste fald 

er i stand til at påvirke relativt lidt, men alligevel 

skal betale for alt. Ydermere er der i 

den politiske markedsføring stillet i udsigt, 

at der er mange muligheder. En kold tyrker 

venter imidlertid kommunerne. 

Kritikken af AKM er ikke en kritik af øget 

kommunal involvering, men en kritik af et 

helt forkert middel, hvor man samtidig i et 

vist omfang stikker kommunerne blår i 

øjnene. Realisme og professionalisme skal 

kendetegne den øgede kommunale indsats, 

ikke varm luft og ønsketænkning. 

Hvordan kunne den aktivitetsbestemte 

kommunale medfinansiering, AKM, ændres? 

Der er fire muligheder som præsenteres 

uden uddybende kommentarer. 

. Kun at lade AKM omfatte de områder, 

hvor man med rimelighed kan forvente, 

at en kommunale indsats vil gøre en forskel. 

(»den modificerede AKM«). 

. At afskaffe AKM og fx inden for rammerne 

af de obligatoriske sundhedsaftaler 

åbne op for aftaler om konkrete projekter, 

hvor der skal eller kan være kommunal 

og regional samfinansiering. Det 

ville svare til en videreudvikling af de 

muligheder, som § 12 i den nuværende 

sygehuslov giver, og som der i et vist 

omfang også åbnes op for i lovudkastet, 

jf. tidligere omtale heraf (»aftalemodellen«). 

Det kunne skærpes til en pligt til 

at indgå i konkrete projekter, hvor der aftales 

finansiering og en indbygget videnskabelig 

evaluering fra begyndelsen. 

. At afskaffe AKM og indføre øremærkede 

tilskud til konkrete projekttemaer (»tilskudsmodellen«). 

. At afskaffe AKM og forlade sig på, at en 

lovmæssig forpligtelse er tilstrækkelig 

motivation 8 (»lovgivning følges«). 

Når denne artikel udkommer, er lovkomplekset 

omkring økonomimodellen for sundhedsområdet 

uvtivlsomt vedtaget i Folketinget. 

Sandsynligvis i den form, hvori det oprindeligt 

blev fremsat. Selv om argumenterne 

er prellet af som vand på en gås, må 

man dog håbe, at der iværksættes en evaluering, 

der kan afgøre spørgsmålet om holdbarhed.

Økonomiske konsekvenser af 

kommunalreformen inden for 

socialområdet 

De økonomiske konsekvenser af 

kommunalreformen på socialområdet 

hører ikke til de mest omfattende i 

den samlede reformpakke. Der foreligger 

ikke kvantitative skøn over 

konsekvenserne. Der kan derfor alene 

gennemføres en kvalitativ vurdering 

af retning og størrelsesorden, 

skriver direktør Jørgen Søndergaard, 

SFI. 

Hvad indeholder kommunalreformen 

på det sociale område? 

Reformforslaget vedrører udelukkende amternes 

nuværende opgaver. Disse opgaver 

omfatter 

. de dyre og specialiserede (institutions)tilbud 

på børneområdet 

. de dyre og specialiserede (institutions)tilbud 

for voksne handicappede 

. rådgivning mv. 

Institutionstilbuddene er omfattet af grundtakstfinansieringsmodellen. 

Amternes samlede 

udgifter på det sociale område udgør i 

størrelsesordenen 10 mia.kr. inkl. anlæg og 

administration. 

Reformforslaget indebærer følgende ændringer 

vedr. disse opgaver: 

. Finansierings- og myndighedsansvaret 

for de nuværende amtslige tilbud flyttes 

til kommunerne, dvs. grundtakstmodellen 

ophæves. 

. Driften af institutionerne placeres som 

udgangspunkt i regionerne. Driften finansieres 

med en kommunal betalingsordning. 

Koordinering af kapacitetsbehov 

mv. sker i et samarbejde mellem 

kommuner og region. Kommunerne 

overtager dog ved reformens ikrafttræden 

institutioner for børn med sociale eller 

adfærdsmæssige vanskeligheder og 

kan efterfølgende overtage eller oprette 

institutioner også på andre områder. 

. Der indføres en refusions-/udligningsordning 

for dyre enkeltsager. 

. Rådgivning mv. overtages dels af staten, 

der skal varetage rådgivning og videnformidling 

for de specialiserede tilfælde 

(oprettelse af VISO) dels af kommunerne. 

Grundtakstmodellen 

Indtil 2002 var ikke blot de nuværende amtslige 

opgaver, men alle tilbud på (de specialiserede) 

børneområdet og handicapområdet 

omfattet af en samfinansiering mellem kommune 

og amt, der delte udgiften. Det betød 



samtidig dobbelt sagsbehandling af også relativt 

simple og billige enkeltsager. Endvidere 

var sammenhængen mellem beslutningskompetence 

og økonomisk ansvar 

svækket i denne ordning, fordi den, der traf 

beslutningen (valgte mellem et dyrere og et 

billigere tilbud), kun selv skulle afholde 

halvdelen af merudgiften eller selv fik halvdelen 

af besparelsen. For at forenkle sagsbehandlingen 

og styrke sammenhængen mellem 

beslutningskompetence og økonomisk 

ansvar indførtes i 2002 en anden model for 

delt finansiering, nemlig grundtakstmodellen. 

Grundtakstmodellen indebærer, at alle tilbud 

med en årlig omkostning under grundtaksten, 

som varierer mellem ca. 0,3 og 0,4 

Tabel 1 

Antal tilbud (bestand) ultimo 2003 

mio.kr., er rent kommunale. Det betød at ca. 

to tredjedele af alle tilbud er skiftet fra samfinansiering 

til at være rent kommunale tilbud 

uden amtslig involvering. 

De resterende tilbud er fortsat samfinansieret, 

men efter en ny model, hvor kommunen 

betaler grundtaksten (0,3-0,4 mio. pr. 

tilbud pr. år), mens amtet finansierer resten. 

Desuden er det således, at amtet træffer afgørelsen 

i de sager, hvor amtet deltager i finansieringen. 

Det betyder, at det er amtet, 

der både beslutter og bærer hele den marginale 

udgift. 

Tabel 1 viser en oversigt over aktiviteterne 

på området og disses fordeling på kommuner 

henholdsvis amter med grundtakstfinansiering. 

Kommunale Amtslige med I alt 

grundtakst 

Anbringelser af børn og unge 8.000 5.000 13.000 

Øvrige tilbud børn og familier 36.000 3.000 39.000 

Børn og unge-området i alt 44.000 8.000 52.000 

Botilbud 6.000 9.000 15.000 

Øvrige tilbud 8.000 14.000 22.000 

Handicapområdet i alt 14.000 23.000 37.000 

Total 58.000 31.000 89.000 

Kilde: Socialministerens grundtakstredegørelsen for 2003. 

De økonomiske fordelingsvirkninger 

Der foreligger som nævnt ingen analyser af, 

hvor kommunernes overtagelse af det fulde 

finansieringsansvar på socialområdet vil 

påvirke byrdefordelingen mellem kommunerne. 

Det forudsættes, at kommunerne i 

gennemsnit bliver kompenseret over bloktil- 

skuddet. Men det må antages, at udgiftsbehovet 

varierer en hel del kommunerne imellem. 

Selv om dette ikke direkte er analyseret, 

ved vi fra anden forskning, at der er en 

social dimension (negativ social arv) i de 

tunge børnesager. Der kan derfor være 

grund til at se på udligningsordningerne,

herunder evt. justere vægten til det sociale 

kriterium. Men uanset det, vil der givetvis i 

udgangssituationen være betydelige forskelle. 

Det er imidlertid ikke hensigtsmæssigt at 

vurdere dette byrdefordelingsproblem isoleret 

område for område. I stedet bør der fokuseres 

på byrdefordelingsvirkningen af den 

samlede reform. Nogle af de kommuner, der 

taber på det sociale område, vil sikkert vinde 

på nogle af de andre områder. 

Den politiske aftale om kommunalreformen 

indeholder en garanti for, at ingen kommune 

samlet vil opleve en byrdeforøgelse på 

mere end 0,2 procentpoint pr. år. Det kan 

godt vise sig at blive en betydelig udfordring 

for teknikkerne bag udligningsmodellen at 

finde tilstrækkeligt mange »stilleskruer« til 

at leve op til dette mål. 

Den anden fordelingsvirkning vedrører 

konsekvensen af meget dyre enkeltsager. 

Her indføres en kommunalt finansieret refusionsordning 

som en slags forsikring. Denne 

ordning giver den enkelte kommune et tilskud 

på 25% til den del af udgiften, der 

overstiger 800.000 kr. årligt, og et tilskud på 

50% af den del af udgiften, der overstiger 

1,5 mio.kr. årligt. Det betyder, at den enkelte 

kommune bliver betydeligt mere »selvforsikret«, 

end tilfældet er i dag. Det er primært 

et problem for små kommuner, og ændringen 

må derfor ses i forhold til, at de fleste 

små kommuner bliver sammenlagt til væsentligt 

større kommuner. Men der bliver 

nogle få små kommuner tilbage også i den 

nye struktur og for dem kan disse dyre enkeltsager 

blive synlige på skatteprocenten. 

Det er ikke blot et økonomisk problem, at 

borger Hansen får en hjerneskade, der koster 

kommunen 0,1 skattepoint – det er i høj grad 

også et etisk problem, at en navngiven bor- 

ger kan få så stor og synlig en plads i den 

kommunale økonomi. Der kan derfor være 

grund til at overveje en bedre forsikringsordning 

for de mindste kommuner. 

Virkninger på aktivitet og 

omkostninger 

Endelig er der spørgsmålet, om reformen vil 

påvirke aktivitetsniveau og omkostninger på 

dette område. Her er der grund til at understrege 

nok engang, at der ikke er noget sikkert 

grundlag for at vurdere effekt på tilbuddenes 

indhold og omkostninger. 

Men som udgangspunkt er der næppe 

grund til at vente nogen ændring i antallet af 

tilbud. Det skyldes, at det så godt som aldrig 

vil være til diskussion, om der skal gives et 

tilbud i disse svære sager. 

For så vidt angår ændringer i tilbuddenes 

indhold, kan man tage afsæt i, at incitamentet 

til at økonomisere for den myndighed, der 

træffer afgørelsen om tilbuddets indhold i 

princippet ikke ændres (myndigheden bærer 

lige som i dag hele den marginale udgift). 

Men derfor kan det godt tænkes, at adfærden 

ændres – at de ca. 100 nye kommuner vil 

have en adfærd, der afviger fra de nuværende 

amters adfærd. 

Derimod ligger der en mere sikker potentiel 

udgiftsbesparelse i, at den dobbelte sagsbehandling 

af ca. 10.000 enkeltsager årligt 

afskaffes. Det burde give grundlag for lavere 

administrationsomkostninger. 

Den væsentligste ubekendte faktor ligger i 

dynamikken på institutionsområdet på længere 

sigt, hvilket kan få betydning for udgiftsniveauet. 

Umiddelbart kan kommunerne 

næppe opnå en bedre økonomi ved at overtage 

driften fra regionerne eller selv oprette 

nye institutioner. Snarere tværtimod, idet der 

må formodes at være stordriftsfordele med 



hensyn til at sikre en høj belægningsprocent, 

og det vil alt andet lige være vanskeligere 

for en lille enhed (kommune) end for en stor 

enhed (region), eftersom behovet for pladser 

og tilbud i den enkelte kommune varierer fra 

år til år og fra måned til måned på en uforudsigelig 

måde. Men uforudsigeligheden vil 

være væsentlig mindre for kommunerne tilsammen 

end for den enkelte kommune isoleret. 

Men selv om der således næppe vil være 

økonomiske fordele for kommunerne ved at 

vælge de regionale institutionstilbud fra, kan 

der evt. være politiske motiver til at vælge at 

få arbejdspladserne »hjem til kommunen«. 

Det vil sandsynligvis øge de samlede omkostninger, 

og det kan – især i en overgangsfase 

– medføre en uhensigtsmæssig institutionsstruktur 

med en dårlig kapacitetsudnyttelse. 

Der er imidlertid ingen nemme løsninger 

på det koordineringsproblem, der findes på 

institutionsområdet, hvor de fleste kommuner 

også efter reformen er for små til at 

dække egne borgeres behov gennem egne institutionstilbud. 

Der skal derfor ske en koordinering 

for at sikre, at der er et relevant udbud 

af institutionspladser og en god kapacitetsudnyttelse. 

Det er svært at bedømme på 

forhånd, hvor godt det vil lykkes. 

Noter 

1. Artiklen er en bearbejdet udgave af indlæg på 

Folketingets Politisk-Økonomisk Udvalgs høring 

på christiansborg den 6.4.2005 om de økonomiske 

konsekvenser af kommunalreformen.

Strukturreform og effektiviseringspotentiale 

Der kan meget vel ligge et betydeligt 

effektiviseringspotentiale i at gøre 

kommunerne større, argumenterer 

forskningsleder Henrik Christoffersen, 

akf. Med udgangspunkt bl.a. i erfaringer 

fra Bornholm peger han også 

på, at en indhøstning af potentialet 

nok fordrer dybtgående organisatorisk 

og ledelsesmæssig fornyelse og 

dermed, at der sættes kræfter og ressourcer 

ind på udvikling. Strukturreformen 

bliver da ikke noget, som 

bare skal »på plads«, men nærmere 

en ny måde at drive kommune på. 

Myten om strukturreformens ringe 

betydning for effektiviteten 

Strukturreformen indebærer, at vi får større 

kommuner. Hovedbegrundelsen for, at normen 

for minimumsstørrelse er løftet til 

30.000 indbyggere er, at kommunerne skal 

tilføres nye opgaver inden for arbejdsmarked, 

socialvæsen, sundhed og miljø. Derimod 

er der i forberedelsesarbejdet til reformen 

lagt mindre vægt på, at den større kommunestørrelse 

skulle rumme noget større potentiale 

for effektivisering i sig selv. I Strukturkommissionens 

betænkning fremføres, at 

der knytter sig usikkerhed til opgørelsen af 

stordriftsfordele i kommunerne, men at de 

kan antages at være af begrænset omfang 

uden for administrationsområdet. 

Strukturkommissionen baserer sig på to 

hovedkilder, når den bedømmer potentialet i 

de større kommunale enheder. For det første 

nyere foreliggende undersøgelser af stordriftsproblematikken. 

For et andet sektoranalyser 

udarbejdet til kommissionen af fagministerierne. 

Hvad angår de danske undersøgelser, så 

foreligger der to, nemlig Indenrigsministeriet 

(2000) og Houlberg (2000). Begge undersøgelser 

er gennemført som statistiske 

analyser af sammenhængen mellem kommunestørrelse 

og kommunale udgifter på de 

forskellige opgaveområder. De når stort set 

frem til parallelle resultater, nemlig at kommunernes 

udgifter til administration pr. indbygger 

er klart faldende med kommunestørrelsen 

frem til omkring 20.000 indbyggere, 

og at der på de øvrige opgaveområder 

gennemgående ikke findes nogen betydende 

udgiftsfordel ved faldende kommunestørrelse. 

For helt store kommuner findes derimod 

stigende udgifter pr. indbygger. 

Disse umiddelbart klare resultater er ved 

nærmere eftertanke særdeles vanskelige at 

tolke. Derimod er faren for at gå galt i byen 

udpræget. Sagen er den, at kommunerne af 

en række årsager er blevet trukket i retning 

af at have en stadig mere ensartet økonomisk 

udgiftsramme. Der kan således konstateres 

en langsigtet meget konstant tendens til, at 

såvel skatteniveauer som standardiserede ud- 



giftsniveauer er blevet mere ensartede, jf. 

Groes (2004). Det indebærer, at såfremt der 

virkelig skulle have dannet sig mere betydende 

stordriftsfordele, så har disse stordriftsfordele 

og medfølgende højere omkostningsniveau 

i de små kommuner ingen mulighed 

for at slå igennem i realiserede udgiftsforskelle. 

Det hindres af den stadig 

mere standardiserede udgiftsramme. I stedet 

er de små kommuner tvunget til at lade deres 

højere omkostningsniveau slå igennem, hvor 

det er muligt, nemlig i kvaliteten af den service, 

de leverer til borgerne. I forhold til de 

foreliggende undersøgelsesresultater er problemet 

det, at det i begge undersøgelser udtrykkeligt 

understreges, at kvalitetsdimensionen 

ganske er udeladt. Det er der gode 

grunde til, for der foreligger ikke dækkende 

data. Men det ændrer ikke ved, at undersøgelserne 

af stordriftsfordele har rettet kikkerten 

mod fænomener, som logisk set knap 

har mulighed for at forekomme. De største 

kommuner har også nærmet sig den gennemgående 

udgiftsramme. Incitamentet til 

yderligere effektivisering er næppe til stede 

her, for et systematisk mindre udgiftsniveau 

i disse kommuner ville nok kalde på yderligere 

progression med kommunestørrelsen i 

bloktilskuddene. 

Hvad angår fagministeriernes sektoranaly- 

ser, så er der ikke nogen ministerier, som har 

udsat sig for at skulle forsvare positionen, at 

mange kommuner ikke har kunnet udføre 

deres opgaver tilfredsstillende. Det har været 

helt overflødigt at fremlægge den slags konfrontationsskabende 

argumenter for at få reformen 

igennem, når man har haft argumentet 

om, at størrelseskravet til kommunerne 

har skullet klæde dem på til at modtage flere 

opgaver. 

Tilbage står, at Strukturkommissionens 

understregning af usikkerhed i forhold til 

spørgsmålet om effektivitetspotentialet i de 

større kommuner står til troende. Derimod 

kan kommissionens vurdering af, at dette 

potentiale nok ikke er så stort, meget vel 

være misvisende. En dårligt begrundet bekræftelse 

af en myte. 

Hvad kan store enheder som små 

ikke kan? 

En anden måde at gribe spørgsmålet om 

stordriftsfordele i kommunal serviceproduktion 

an på er at undersøge spørgsmålet om, 

hvad der kan begrunde, at store kommuner 

kan noget, som små kommuner ikke kan. 

Når det spørgsmål skal besvares, er det 

nærliggende at anskue en kommune som et 

produktionssystem, sådan som det er illustreret 

i figur 1.

Figur 1 

Kommunen anskuet som et produktionssystem 

Indsats af 

produktionsfaktorer: 

. Arbejdskraft 

. Kompetencer 

. Kapitaludstyr 

. Fast ejendom 

Kommunalt 

produktionsapparat 

kendetegnet ved 

. ledelse 

. organisering af produktionsfaktorerne 

betinget af produktionsskalaen 

I kraft af, at der indsættes forskellige produktionsfaktorer, 

fremkommer et produktionsresultat 

i form af serviceydelser. Effektivitetsopgaven 

og dermed også ledelsesopgaven 

i kommunen består da i at udvirke, at 

der fremkommer et produktionsresultat af 

størst mulig værdi for borgerne set i forhold 

til, hvor mange produktionsfaktorer som 

sættes ind. 

Det relevante er nu, at store institutionelle 

enheder indebærer nye muligheder for at 

kombinere produktionsfaktorer. Her er navnlig 

to perspektiver interessante. For det 

første åbner en stor produktionsvolumen nye 

muligheder, hvad angår anvendelse af den 

produktionsfaktor, som økonomer normalt 

benævner kapital. Altså investeringer i udstyr, 

systemer etc. Her er tale om faste udgifter, 

og når de kan fordeles over et større 

antal producerede enheder bliver enhedsomkostningerne 

mindre. For det andet åbner der 

sig nye muligheder hvad angår indsatsen af 

den produktionsfaktor, som kan benævnes 

human kapital eller kvalifikationer. Altså vidensamfundet. 

En nærliggende vej til at 

Serviceydelser kendetegnet 

ved: 

. Mængder 

. Kvaliteter 

sætte stærkere kvalifikationer ind i opgaveløsningerne 

er at udvikle en organisation, 

hvor medarbejderne går ind i en mere vidtgående 

specialisering. Det lader sig imidlertid 

kun gøre i store organisatoriske enheder. 

Det er meget muligt, at store organisatoriske 

enheder også rummer momenter, som 

kan trække i retning af ineffektivitet. De er 

eksempelvis mere uoverskuelige. Sådanne 

momenter er imidlertid ikke det afgørende 

her. Når først der er truffet beslutning om 

gennemførelse af strukturreformen, drejer 

det sig om at få det bedst mulige ud af denne 

situation. Dermed må der fokuseres på potentialet. 

Et er imidlertid, at store organisatoriske 

enheder kan noget, som mindre enheder ikke 

kan. Noget andet er, om det bliver udnyttet. 

Her gør flere momenter sig gældende. 

For det første er det afgørende, at der i det 

hele taget foreligger et incitament til at udnytte 

stordriftsfordele i kraft af de større 

kommuner. Hvis kommunerne antager, at 

indhøstede gevinster straks vil blive inddraget 

af staten i forhandlingerne om de kom- 



mende års økonomi, eller at gevinster vil 

blive opslugt i den kommunale udligning, så 

er det ikke venteligt, at gevinster frivilligt vil 

se dagens lys. 

Noget andet er, at indhøstning af stordriftsfordele 

forudsætter ændret anvendelse 

af produktionsfaktorer og altså organisatoriske 

og ledelsesmæssig forandring. Det kan 

indebære en betydelig udfordring. Såfremt 

medarbejderne i frontlinjen skal blive i stand 

til at lægge stærkere kompetence ind i de 

ydelser, som de producerer og leverer på et 

og samme tidspunkt, må de være frigjort fra 

traditionel detailagtig ledelse og have rum til 

at forme ydelserne i den konkrete situation 

med udgangspunkt i deres professionalisme 

og i overensstemmelse med udstukne mål og 

ud fra stedets værdier. Og medarbejderne må 

have lejlighed til at samle stærke kompetencer 

inden for deres arbejdsfelt, som følgelig 

nærliggende må specialiseres. Det kalder 

igen på nye flade organisatoriske former, 

som skaber den nødvendige sammenhæng 

og helhed ude i frontlinjen. Ledelsesudvikling 

og medarbejderudvikling bliver herved 

en uomgængelig opfølgning på skabelsen af 

de nye større organisatoriske enheder. Perspektivet 

er behandlet i Christoffersen 

(2005) og skal ikke uddybes her. 

Erfaringerne fra Bornholm 

Strukturreformen har fået en forløber på 

Bornholm, hvor fem kommuner og Bornholms 

Amt med virkning fra 1.1.2003 blev 

sammenlagt til Bornholms Regionskommune. 

Sammenlægningen skete på frivillig 

basis og med udgangspunkt i en folkeaf- 

stemning på øen, hvor over 70% af de afgivne 

stemmer var jastemmer. I og med, at 

sammenlægningen her var frivillig, ligger 

det også i hele situationen, at der herskede 

en gennemgående tro på, at den nye store 

kommune kunne noget, som de fem små 

kommuner ikke kunne. Ellers havde det 

været meningsløst at gennemgå alle genvordighederne 

med sammenlægningen. Med det 

udgangspunkt gik det nyvalgte politiske 

sammenlægningsudvalg da også under forberedelsen 

af den nye organisation ind i en 

radikalt ny organisationsform med en vidtgående 

decentralisering, hvor al aktivitet i 

regionskommunen blev placeret i aftalestyrede 

virksomheder. Samtidig blev der planlagt 

udviklingsprocesser på virksomhedsniveau, 

hvor dannelse af selvstyrende team og 

netværk var et gennemgående træk. Sigtet 

var at skabe grundlag for stærkere kompetencer 

i opgaveløsningerne samtidig med, at 

der skulle dannes grundlag for at opnå større 

helhed i den overordnede politiske styring. 

Vidensamfundet. 

Det er ikke stedet her at redegøre for de 

bornholmske erfaringer i deres helhed. Christoffersen 

m.fl. (2003) indeholder en omfattende 

analyse. Et enkelt resultat er dog vigtigt 

at bringe ind her. I foråret 2005, altså efter 

godt to års indkøring, spurgte vi lederne 

af alle de 117 organisatoriske enheder i 

Bornholms Regionskommune om deres vurdering 

af potentialet for opnåelse af effektivitetsgevinster 

inden for deres egen virksomheds 

opgaveområde. Vi er ikke færdige 

med at analysere materialet, men de foreløbige 

resultater er slående.

Tabel 1 

Virksomhedslederens vurdering af, i hvilket omfang kommunesammenlægningen 

har skabt et potentiale for, at effektiviteten (evnen til at levere bedre kvalitet 

og omkostningseffektivitet) i løsningen af opgaverne inden for virksomhedens 

område kan løftes i de kommende år (procent) 

Stort potentiale 31 

Vist potentiale 51 

Intet potentiale 9 

Vist tab af kvalitet og effektivitet 8 

Klart tab af kvalitet og effektivitet 1 

Korrelation med virksomhedsstørrelse 1 0,31 

1 Svarmulighederne er blevet tildelt værdier fra 1-5, og der er således konstrueret en potentialeskala. 

Korrelationsresultatet er ensbetydende med, at en øgning af virksomhedsstørrelsen målt i antal medarbejdere 

med 1% er forbundet med en bevægelse opad på den konstruerede potentialeskala med 

0,31%. Dette resultat er statistisk signifikant på et 5%-niveau. 

Som tabel 1 afslører, så er det den gennemgående 

opfattelse blandt virksomhedslederne, 

at der er et klart potentiale for indhentning 

af effektiviseringsgevinster. 

Vi har også spurgt lederne om, hvad der 

skal til for at få disse potentielle gevinster 

høstet. Også her er svaret tankevækkende. 

Den korte version af svaret lyder: Der skal 

grundlæggende forandring til. Her peges på 

en række temaer som betydningsfulde: Medarbejderuddannelse, 

ledelsesudvikling, ansvarliggørelse 

af medarbejderne i frontlinjen, 

integrering af små organisatoriske enheder 

i større organisatoriske sammenhænge 

og en mere synlig overordnet ledelse i kommunen 

med klarere visioner og mål. 

De virksomhedsledere, som ser et potentiale 

for effektivisering i sammenlægningsreformen 

er endelig også blevet spurgt om den 

grundlæggende kilde til, at et sådant potentiale 

fremkommer. Her er det bemærkelses- 

værdigt, at det er en helt gennemgående opfattelse, 

at potentialet hænger sammen med 

den større kommunes nye muligheder for at 

organisere opgaveløsningerne, så der kan 

lægges stærkere kompetencer ind i løsningen. 

Lærere i folkeskolen samler sig om at 

undervise der, hvor de har linjefag. Hjemmesygeplejersker 

opgiver at have hver sit distrikt 

og specialiserer sig i diabetes 2, liggesår 

etc. Specialarbejdere bliver til kloakspecialister 

osv. Vidensamfundet var visionen, 

da bornholmerne tog beslutningen om frivillig 

kommunesammenlægning, og nu hvor 

der foreligger erfaringer med virkeligheden i 

den nye kommune, er det den gennemgående 

opfattelse hos de bornholmske ledere, 

at visionen holder. Men at der fortsat 

skal sættes kraft og ressourcer ind på udvikling, 

såfremt det fulde potentiale skal udfoldes. 



Hvor der er en vilje, er der en vej 

Hvor den bornholmske kommunesammenlægning 

var frivillig og dermed bundet til en 

vision om en kommune, som kan noget, der 

ikke var muligt i de gamle små kommuner, 

så kan kommunerne i det øvrige land anderledes 

betragte sammenlægningerne som noget, 

der er kommet udefra, og som følgelig 

slet og ret skal klares. På det korte sigt 

lægges endda måske mere vægt på ekstraordinære 

udgifter end på en vision om en kommune, 

som kan noget, man ellers ikke 

kunne. Det er synd, men hvad værre er set 

gennem kommunale briller: Så flyttes initiativet 

til at sikre potentialet i kommunesammenlægningerne 

realiseret over til staten. 

Det betyder nærliggende detailstyring og 

pressede økonomiske rammer. 

Det kommende års tid og det indledende 

spil mellem de kommende sammenlægningspartnere 

bliver særdeles afgørende, for 

det er her, at sammenlægningsprojektet for 

alvor bliver formuleret. Det er her, det bliver 

afgjort, om projektet skal ses som et professionelt 

projekt, hvor personale, edb-systemer 

og økonomihåndtering skal bringes til at 

fungere. Eller om disse ting mere bliver at 

opfatte som forudsætninger, hvor en vision 

om en bedre kommune, som leverer mere 

service til borgerne for pengene, gøres til det 

egentlige. 

For de kommuner, som formår at sætte en 

vision op, gælder, at der nok er mere at 

hente end som så. Men at der også må satses 

mere på udvikling og fornyelse end som så. 

Litteratur 

Christoffersen, Henrik (2005): Strukturreformen 

– en reform af kommunernes organisation 

og ledelse. akf forlaget. 

Christoffersen, Henrik; Kurt Klaudi Klausen 

og Svend Lundtorp (2003): Central styring 

– decentral ledelse. En undersøgelse af 

den administrative organisering i Bornholms 

Regionskommune. akf forlaget. 

Groes, Nils (2004): Skatteprocenter, serviceniveau 

og udligning i kommunerne. I 

Olsen og Groes (Red.): Brudstykker eller 

sammenhæng? En antologi om forudsætningerne 

for en offentlig strukturreform. FO- 

KUS. 

Houlberg, Kurt (2000): Kommunale stordriftsfordele 

– hvor finder vi dem, og hvor 

store er de? akf forlaget. 

Indenrigsministeriet (2000): Størrelseseffekter 

i den kommunale sektor. 

Strukturkommissionen (2004): Strukturkommissionens 

betænkning. Betænkning nr. 

1434.

Regional omfordeling: konsekvenser 

af kommunalreformen 

Forsker Carsten Lynge Jensen, akf, 

fokuserer i sin artikel på, hvordan det 

står til med den relative fordeling af 

kommunernes indtægter og udgifter, 

og de økonomiske konsekvenser af 

udligningen for de nye kommuner beregnes. 

Desuden diskuteres behovet 

for ændringer i udligningssystemet. 

Forskelle i regional indkomstfordeling betyder, 

at lokale myndigheder ikke har samme 

mulighed for at finansiere offentlig service 

til deres borgere. Derfor er der indført udligningsordninger, 

som betyder, at penge overføres 

fra rige til fattige kommuner. Der tilstræbes 

et lighedsprincip i den forstand, at 

borgere i princippet skal kunne tilbydes 

samme offentlige serviceniveau, uanset i 

hvilken kommune de bor. 

Behovet for kommunal udligning 

Det danske udligningssystem bygger på et 

princip om en udligning, der er baseret på 

kommunernes indtægter og udgifter. Indtægterne 

måles gerne, som kommunens gen- 

nemsnitlige beskatningsgrundlag pr. indbygger, 

som er baseret på borgernes indkomster 

samt ejendomsværdier. De kommunale udgifter 

beregnes ud fra en fordelingsnøgle for 

alderssammensætningen og sociale forhold i 

kommuner, og der anvendes et standardiseret 

udtryk, som er sammenlignelig på tværs af 

kommunerne. Årsagen, til at man i udligningen 

ikke tager udgangspunkt i kommunernes 

faktiske udgifter, er, at dette kunne have den 

uheldige virkning, at man derved ville belønne 

de kommuner, som er dårligt drevet og 

derfor har større udgifter. 

For at kunne foretage en vurdering af den 

relative situation i hver enkelt kommune er 

der konstrueret et indeks, som bygger på forholdet 

mellem beskatningsgrundlag og udgiftsbehov 

i kommunerne. Både beskatningsgrundlag 

og udgiftsbehov er divideret 

med gennemsnittet. Dette betyder, at hvis en 

kommune har indtægter, som er 10% større 

end gennemsnittet samtidigt med, at den har 

udgifter, som er 10% større end gennemsnittet, 

så er den lige så godt stillet som den 

gennemsnitlige kommune. 



Figur 1 

Indeks for forholdet mellem kommunale indtægter og udgiftsbehov efter udligning 

Beregningen af indekset viser, at de bedst 

stillede kommuner befinder sig nord for 

København. De står ifølge indekset mere 

end 10% bedre end den gennemsnitlige 

kommune i landet. Dernæst følger de øvrige 

kommuner i hovedstaden samt enkelte provinskommuner. 

De fleste provinskommuner 

er i den tredje gruppe og står marginalt dårligere 

end gennemsnittet, hvorimod kommunerne 

på Bornholm, Lolland, Falster, Møn, 

Fyn og enkelte kommuner i Jylland står 

mere end 8% dårligere end den gennemsnitlige 

kommune. Konsekvensen er, at selv om 

der er gennemført en kommunal udligning,

så står kommunerne nord for København alligevel 

knap 20% bedre end de dårligst stillede 

kommuner. Men hvordan påvirker kommunesammenlægninger 

den økonomiske situation 

for de nye kommuner? Det vil vi se 

på i det følgende. 

Effekter af kommunesammenlægningerne 

Betydningen af kommunesammenlægninger 

er beregnet ved, at vi har sammenlignet de 

økonomiske midler, som kommunerne har at 

gøre med før og efter reformen. I forbindelse 

med beregningerne er antagelsen, at den eksisterende 

udligningspolitik også anvendes 

efter reformen. Beregningerne viser, at det 

er de dårligst stillede kommuner i Sønderjyllands, 

Viborg og Vestsjællands Amter, der 

især vil tabe på reformen. Den vigtigste årsag 

til, at det netop er disse kommuner, der 

taber, er, at de vil miste det statstilskud (§ 

18-tilskuddet), som gives til kommuner med 

et beskatningsgrundlag, som er mindre end 

90% af landsgennemsnittet. Man kan hævde, 

at årsagen til at § 18-tilskuddet reduceres er, 

at de relativt dårligt stillede kommuner bliver 

lagt sammen med kommuner, som er 

bedre stillet, og derfor er der ikke længere 

behov for det nævnte tilskud. Det er i princippet 

korrekt, men problemet er faktisk, at 

reformen vender den tunge ende nedad i den 

forstand, at provinskommuner samlet set mister 

400 mio.kr. efter reformen. Samtidig 

hermed skal det erindres, at provinsen faktisk 

er dårligere stillet end hovedstadsregionen, 

så den samlede omfordeling reduceres 

efter reformen. Hvis udligningssystemet 

ikke ændres, så vil den egentlige vinder faktisk 

være staten, da det samlede statstilskud, 

som gives ud fra § 18, bliver reduceret fra 

1,176 mia.kr. før reformen til 0,767 mia.kr. 

efter reformen. Ud fra tabel 1 fremgår det 

desuden, at Roskilde Amt og landbrugsafhængige 

kommuner står som vindere. Dette 

skyldes i begge tilfælde kommunesammenlægningen 

mellem Stevns og Vallø, som betyder, 

at Stevns indgår i den såkaldte hovedstadsudligning, 

og derved vil den nye kommune 

vinde omkring 30 mio.kr. 



Tabel 1 

Økonomisk effekt af kommunalreformen for forskellige regioner efter udlig- 

Region Samlet effekt Befolkning Effekt kr. 

mio.kr. pr. indbygger 

Hovedstadsregionen1 -5,0 1.836.748 -2,7 

Regioner uden for HS -404,1 3.560.784 -113,5 

Københavns Amt2 -38,4 1.245.322 -30,8 

Frederiksborg Amt 1,6 343.335 4,6 

Roskilde Amt 31,9 248.091 128,4 

Vestsjællands Amt -57,7 314.615 -183,4 

Storstrøms Amt -15,1 236.184 -64,0 

Fyns Amt -14,0 475.078 -29,4 

Sønderjyllands Amt -70,6 232.503 -303,7 

Ribe Amt -34,4 235.555 -146,1 

Vejle Amt -44,2 357.898 -123,6 

Ringkøbing Amt -48,8 281.997 -173,0 

Århus Amt -39,5 659.006 -59,9 

Viborg Amt -42,0 212.984 -197,3 

Nordjyllands Amt -37,7 511.250 -73,8 

Landbrugskommuner I3 23,5 468.441 50,2 

Landbrugskommuner II4 -1,3 367.565 -3,6 

Fiskerikommuner5 0,0 2.185 -2,0 

Landkommuner6 0,2 49.085 3,1 

1 Hovedstadsregionen omfatter Københavns, Frederiksborg og Roskilde Amter. 

2 Københavns og Frederiksberg primærkommuner er i tabellen inkluderet i Københavns Amt. 

3 Landbrugserhvervets andel af primær indkomst er dobbelt så stor, som landbrugserhvervets andel på 

landsplan. 

4 Landbrugserhvervets andel af primær indkomst er 4 gange større end landbrugserhvervets andel på 

landsplan. 

5 Fiskerikommuner er kendetegnet ved, at 10% af den samlede primære indkomst kommer fra fiskeriet. 

6 Landkommuner er kommuner, hvis største by pr. 1. januar 2004 havde mindre end 3.000 indbyggere. 

Konklusion og diskussion 

Den mest uheldige konsekvens af kommunesammenlægningerne, 

når vi ser det ud fra en 

udligningssynsvinkel, er, at mange af de relativt 

dårligst stillede kommuner vil få et reduceret 

statstilskud efter § 18, så i den for- 

stand vender reformen den tunge ende 

nedad. 

En interessant implikation af det danske 

udligningssystem er, at udligningen er større 

for hovedstadskommuner (estimeret til 75%) 

end for provinskommunerne (estimeret til

55%). I den forstand sker den største omfordeling 

mellem de relativt bedst stillede kommuner 

i landet, og det skyldes den såkaldte 

hovedstadsudligning, som kun gælder for 

hovedstadskommuner, og dermed ikke omfatter 

de kommuner i provinsen, som har det 

relativt laveste indtægtsgrundlag. Udligningen 

mellem kommunerne sker i praksis primært 

på baggrund af forskelle i kommunernes 

indtægtsgrundlag, hvis relative betydning 

er 90% af den samlede omfordeling, 

mens udgiftsbehovet kun omfatter 8% af 

omfordelingen. Dette skyldes i stor udstrækning, 

at der ikke er den store forskel på 

det standardiserede udtryk for udgiftsbehov, 

som anvendes i udligningen. 

I den forbindelse kan det godt undre, at 

der faktisk, ifølge udgiftsbehovet, ikke er 

større sociale forskelle mellem kommunerne, 

som kunne berettige en udligning. Vi 

ved jo, at befolkningssammensætningen er 

relativt forskellig i kommunerne, fx så bor 

mange etniske indvandrere ofte i de samme 

kommuner, og dette må forventes at afstedkomme 

særlig store udgifter i disse kommuner. 

Men i det eksisterende udligningssystem 

giver det anvendte »objektive« mål for beregningen 

af sociale udgifter sig kun udslag 

i en relativt lille udligning mellem kommunerne. 

En anderledes vægtning, fx af udgifter 

til indvandrere eller socialt belastede lokalområder, 

vil skabe store ændringer i det 

relative billede af kommunernes situation og 

med hensyn til, hvilke kommuner som har 

behov for udligning. Afslutningsvis kan det 

konstateres, at staten gennem udligningssystem 

giver 42 mia.kr. i støtte til kommunerne, 

heraf gives de 41 mia.kr. proportional 

med beskatningsgrundlaget pr. indbygger i 

kommunen, dvs. jo større beskatningsgrundlag, 

des større tilskud. Så i denne forstand 

er det kun 1 mia.kr. af det samlede 

statstilskud, som gives (§ 18-tilskuddet), der 

skaber en økonomisk omfordeling mellem 

kommunerne. 


Strukturreform og identitetskrise 


I forståelsen fra 1970-kommunalreformen 

er decentralisering i sig selv 

garant for effektivitet i serviceproduktionen. 

Forudsætningerne for den 

argumentation skrider imidlertid, og 

den nye strukturreform bidrager 

yderligere til udhuling. Det åbner for 

rivalisering om opgaverne, påpeger 

forskningsleder Henrik Christoffersen, 

akf. Perspektivet er, at kommuner 

er på vej til at blive noget andet 

end det, vi har været vant til. 

Dengang i halvfjerdserne: Lighedstegnet 

mellem decentralisering og effektivitet 

Den indretning af kommunestyret, som blev 

sat igennem i årene omkring 1970, indpassede 

kommunerne i tidens planlægningsorienterede 

forestillinger om, hvorledes den offentlige 

sektor kunne udvirke den størst mulige 

velfærd i samfundet. Det betyder også, 

at der forelå en almindeligt anerkendt argumentation 

for, hvad decentralisering skulle 

være godt for. Decentralisering var i den forståelse 

vejen til sikring af effektivitet, hvilket 

indebærer to ting: Decentralisering gav 

nærhed til borgerne, som igen var ensbetydende 

med lokalkendskab til ønsker og behov. 

Derfor forekom det klart, at kommunerne 

var bedst til at løse prioriteringsopgaven 

eller allokeringsopgaven og dermed til 

at sikre, at borgerne fik de ydelser, som de 

værdisatte højest. Nærhed indebar også gennemskuelighed 

i relationerne mellem bor- 

gere, politikere og udførende personale. Det 

kunne sikre, at de prioriterede opgaver også 

var dem, som blev udført og at det skete til 

så lave udgifter som muligt. Kommunerne 

var altså også overlegne i henseende til at 

præstere produktionseffektivitet. 

Når der omkring 1970 i Danmark – ud fra 

gode grunde – var udbredt opslutning om 

forståelsen af kommuner som garant for effektivitet 

i produktionen af velfærdsservice, 

så hænger det sammen med, at et sæt af forudsætninger 

var opfyldt: Der kunne på 

samme tid være plads til mange kommuner 

så borgerne havde valgmuligheder, og til at 

gøre kommunerne så tilpas store at de ud fra 

tidens krav kunne udnytte de foreliggende 

stordriftsfordele uden at være for store til 

nærhed og gennemskuelighed. Kommunerne 

kunne også (i det mindste uden for hovedstadsområdet) 

dække hele lokalsamfund, så 

det blev anset for begrænset, hvor mange sociale, 

miljømæssige og andre problemer, 

som kommuner kunne læsse over kommunegrænsen 

til nabokommunerne. 

Hvorfor er det nu, at vi skal have en 

ny strukturreform? 

Læser man den politiske aftale om strukturreformen, 

finder man ikke megen henvisning 

til den form for samlet velfærdsøkonomisk 

argumentation, som var i fokus forud 

for 1970. Nu peges nok på problemerne i de 

helt små kommuner, men når normen for 

minimal kommunestørrelse sættes til 30.000 

indbyggere, er det helt dominerende argu-

ment, at kommunerne skal have kapacitet til 

at få tilført nye opgaver. Hertil kommer den 

særlige argumentation vedrørende amterne 

og sygehusopgaven. Alt i alt står spørgsmålet 

om stordriftsfordele centralt. Kommunerne 

og regionerne skal være så store, at de 

kan udnytte stordriftsfordelene, herunder 

sikre faglig bæredygtighed, og da kravene til 

ydelserne til stadighed er vokset, skal der 

også større enheder til eksempelvis at tilrettelægge 

en hensigtsmæssig specialisering. 

Argumentationen går altså på, at strukturreformen 

har til formål at sikre muligheden 

for produktionseffektivitet i kommunerne 

under nye vilkår. 

Reformudspillet forholder sig ikke til det 

mere grundlæggende spørgsmål om, hvorvidt 

sættet af forudsætninger for kommunal 

overlegenhed i løsningen af effektivitetsopgaven 

i dens helhed stadig har gyldighed. 

Det kritiske spørgsmål vedrører her kommunernes 

forhold til allokeringsopgaven. Ej 

heller forholder udspillet sig til, hvorvidt reformen 

vil understøtte argumentationen for 

decentraliseringens overlegenhed i løsningen 

af allokeringsopgaven, eller om reformen vil 

have den stik modsatte konsekvens. 

Regel 1 i Håndbog i politik for viderekomne: 

Dunkelt talt kan være klart 

tænkt 

Den nye strukturreforms fædre har altså ikke 

fundet anledning til at fremhæve overlegne 

egenskaber hos kommunerne, sådan som det 

blev gjort i 1970, hvor velfærdsstaten var i 

voldsom vækst, som slet ikke kunne overskues 

og håndteres centralt i staten. Der er 

god grund til denne tilbageholdenhed, for 

dels forekommer det indlysende, at forudsætningerne 

for decentraliseringens overlegenhed 

i løsning af effektivitetsopgaven, 

som var gældende i 1970, siden er skredet. 

Dels er den nye strukturreform udformet, så 

den i sig selv bidrager til yderligere underminering 

af disse forudsætninger. 

Skredet i forudsætninger kommer til udtryk 

på flere måder: 

Kravene til kommunernes opgaveløsninger 

er blevet stadig større, og det har trukket 

i retning af, at lokal nærhed har fået vanskeligere 

ved at sikre gennemskuelighed og dermed 

effektivitet. Strukturreformen begrænser 

yderligere nærheden og dermed decentraliseringens 

evne til gennemskuelighed. 

I de senere år er fremkommet en række benchmarkinganalyser 

af kommunernes effektivitet, 

eksempelvis PISA på folkeskoleområdet. 

Det er gennemgående i disse analyser, at 

de afdækker endog meget betydelige effektivitetsforskelle 

mellem kommunerne. Det har 

yderligere understøttet en ny forståelse i retning 

af, at decentralisering ikke (længere) i 

sig selv indebærer garanti for effektivitet. 

Med strukturreformen begrænses også 

den effektivitetsfremmende kraft, som ligger 

i borgernes muligheder for valg mellem 

bostedskommuner, når de med en given arbejdsplads 

skal vælge ny bolig. I særdeleshed 

i den vestlige del af landet dannes 

mange steder kommuner, som er så store, at 

de udgør hele pendlings- og arbejdsmarkedsoplande. 

Her dannes noget, som minder om 

en monopoltilstand, og borgernes mulighed 

for at vælge mellem forskellige skat-/servicepakker 

bliver illusorisk. 

Forudsætningen om, at kommunerne udgør 

afgrænsede lokale samfund, hvor dispositionerne 

ikke har nævneværdige (negative) 

konsekvenser for omverdenen, anfægtes 

også stadig stærkere. Kommunerne demonstrerer 

selv dette, når de eksempelvis tager 

foranstaltninger til at sikre, at de ikke mod- 



tager sociale klienter eller etnisk fremmede 

fra andre kommuner. På dette punkt virker 

strukturreformen i retning af at mindske effektivitetsbristen, 

fordi problemovervæltning 

bliver vanskeligere mellem færre større 

kommuner. På den anden side er der en tiltagende 

tendens til at opfatte disse problemer 

med eksternaliteter som samfundsproblemer 

i det hele taget: Det er et problem for hele 

det danske samfund, hvis ungdommen i en 

kommune får for dårlige kundskaber ud af 

deres skoleforløb, og det er et problem for 

hele samfundet, hvis beskæftigelsesindsatsen 

i en kommune har for ringe effekt. 

Hertil kommer, at det i det hele taget er 

blevet mindre indlysende at indrette den offentlige 

servicesektor ud fra hensynet til, at 

serviceydelserne kan differentieres mellem 

lokalområder. Det sociale og kulturelle liv, 

og dermed normer og behov er blevet mere 

ensartede, hvor der endnu efter 1970 var 

store forskelle mellem landkommuner og 

bykommuner, hvad angår eksempelvis kvindernes 

erhvervsdeltagelse og dermed behovene 

for daginstitutioner, ældreinstitutioner 

etc. Nu forekommer det, at der snarere er 

blevet tydeliggjort et behov for, at organiseringen 

kan tilgodese en differentiering af 

service mellem individer. 

Den kommunale strukturkommission, 

som foretog det forberedende undersøgelsesarbejde, 

er også undveget denne problematik. 

Kommissionen gennemgår alle velfærdsteoriens 

forudsætninger for effektivitet gennem 

decentralisering, men den tager ikke 

rigtig stilling til spørgsmålet om disse forudsætningers 

gyldighed. Denne grundlæggende 

undladelsessynd giver plads for, at 

helt forskellige forståelser kan være til stede 

bag sløret. 

Skredet i forudsætninger indebærer ikke 

nødvendigvis, at kommunerne så mister evnen 

til at præstere effektivitet i produktionen 

af velfærdsservice. Men det betyder, at der 

ikke længere er grund til på forhånd at antage, 

at kommunerne alene i kraft af deres 

formelle status vil være overlegne i henseende 

til effektivitet. Hermed har kommunerne 

mistet deres førstefødselsret til allokeringsopgaven. 

Det er forståeligt, at dette tema ikke er 

blevet dyrket voldsomt i formuleringen af 

den politiske aftale om reformen. Men det 

betyder ikke nødvendigvis, at de snedigste 

landspolitikere ikke har gjort den samme 

analyse som præsenteres ovenfor. Vi ser da 

også allerede træk i det politiske spil mellem 

stat og kommuner, som kan tolkes i retning 

af, at der hermed åbnes for en ny rivalisering 

mellem staten og kommunerne om allokeringsopgaven 

og dermed om, hvilken instans 

der skal fastlægge prioriteringerne af 

velfærd og høste den stemmemæssige gevinst 

af at love vælgerne bedre service. Den 

siddende regering præsenterede særdeles 

omfattende løfter om ny kommunal service 

forud for valget først på året, og bagefter 

meddelte indenrigsministeren kommunerne, 

at der er milliarder at hente (i sidste ende for 

staten?) på strukturreformen. Det kan vanskeligt 

tolkes som andet end en statslig overtagelse 

af allokeringsopgaven. Men kommunerne 

er selv gladelig gået ind i forløbet med 

udsigten til – formelt – at få tildelt nye opgaver, 

så medarbejderantallet og budgetbalancen 

kunne vokse. Eftertænksomheden er vist 

allerede ved at indfinde sig. Det kalder også 

på sådan eftertænksomhed, at kommunerne 

ikke ser ud til at få overladt megen reel dispositionsfrihed 

på arbejdsmarkedsområdet, 

og hvor kommunerne i øvrigt får tilført nye 

opgaver.

Fremtidens kampvåben: Information 

Udhulingen af argumentet om lighedstegn 

mellem decentralisering og effektivitet og 

kommunernes dermed følgende tab af 

førstefødselsretten til produktionen af 

velfærdsservice, åbner for en form for institutionel 

konkurrence om denne opgave. Der 

er udsigt til, at strukturreformen vil blive 

fulgt op af en afprøvning af balancen mellem 

staten, kommunerne og markedet i forhold 

til forsyningen af befolkningen med 

velfærdsservice. Det vil foregå på et tidspunkt, 

hvor den offentlige sektor i et hele taget 

er under stærkt pres for at levere effektivitet. 

Her vil dokumentation af faktisk overlegenhed 

i effektivitetsresultater blive meget 

afgørende. 

Det indebærer, at der i de kommende år 

nødvendigvis må ofres mere opmærksomhed 

på spørgsmålet om, hvorledes effektivitet 

måles. Så længe vi troede på, at kommunalisering 

i sig selv ville sikre effektivitet, var 

det ikke nødvendigt at gøre særligt ud af at 

vurdere output i kommunal produktion. 

Kommunerne gjorde det jo under alle omstændigheder 

bedre end nogen anden institutionsform 

ville kunne gøre det. Staten rettede 

først og fremmest opmærksomheden på 

at måle input i kommunerne, for herved 

kunne staten styre kommunernes samlede 

økonomi og have greb om finanspolitikken. 

Det kommunale budget- og regnskabssystem, 

som blev skabt i 1970’erne er udtryk 

for denne forståelse. 

Nu er der blevet brug for at få informationer 

frem om kommunernes output: Hvad er 

det egentlig de producerer, hvor meget bidrager 

det til at opfylde behov, og hvor meget 

er det værd? Det er imidlertid en særdeles 

kompliceret opgave at udvikle gode informationssystemer 

på outputsiden. 

Hertil kommer, at der tilsyneladende består 

meget stærke og divergerende interesser i 

forhold til spørgsmålet om udvikling af nye 

informationssystemer i den offentlige sektor. 

Information er nemlig ensbetydende med 

magt. Har staten og offentligheden i det hele 

taget ingen information om, hvad der kommer 

ud af kommunernes indsats på et opgaveområde, 

så har staten også meget vanskeligt 

ved at gå dybere ind i allokeringsopgaven. 

Kan staten derimod lægge informationer 

på bordet, som dokumenterer ringe effektivitet 

i (nogle) kommuners indsats, så 

bliver det også legitimt eller endda uomgængeligt 

for staten at tage over i allokeringen 

eller sikre overgang til en mere markedsmæssig 

allokering. På folkeskoleområdet 

søger Danmarks Lærerforening sammen 

med KL at formulere et informationssystem 

om output i skolen, som er orienteret mod 

intern og lokal brug, men som sikrer, at den 

enkelte kommunes indsats ikke for alvor kan 

sammenlignes med andre kommuners indsats 

på området. Heroverfor står statens ønske 

om standardiserede test i folkeskolen, så 

kommunernes præ-stationer kan sammenlignes. 

Kontroversen iklædes faglighedens kostume, 

men i grunden er der jo tale om en 

elementær interessekamp om magt og indflydelse. 

Nu i totusindogtierne: Institutionel 

konkurrence 

Som påpeget i indledningen har effektivitetsopgaven 

to dimensioner: allokeringen og 

sikringen af omkostningseffektivitet. Der er 

vægtige grunde til, at kommunerne er ved at 

miste førstefødselsretten til at varetage disse 

funktioner. Det indebærer ikke nødvendigvis, 

at kommunerne mister funktionerne, men 

spørgsmålet er, hvilket rationale som kommer 



til at gælde for placeringen af dem. 

Hvad angår allokeringen er den afgørende 

problemstilling, hvorvidt det fortsat vil være i 

overensstemmelse med befolkningens normer, 

at organiseringen af velfærdsproduktion først 

og fremmest skal afspejle en hensyntagen til at 

kunne differentiere velfærdsydelserne i forhold 

til lokale forskelle i ønsker og behov. Er det 

fortsat vigtigt, at folkeskolen nogle steder i landet 

kan råde over langt flere ressourcer, end 

tilfældet er andre steder i landet, eller vil dette 

tværtimod i stigende omfang blive opfattet 

som et problem? En fordelingsbetragtning indgår 

her, hvad der gør en velfærdsteoretisk betragtning 

vanskelig. Er der imidlertid en tiltagende 

tendens til, at eksempelvis skoleundervisning 

betragtes som en ydelse med afledte 

konsekvenser for hele samfundet, så vil der 

også danne sig stærkere argumenter for en ensartet 

ressourcetildeling til alle landets skoler. 

Kommunerne vil søge at holde fast i deres allokeringsfunktion, 

og staten vil udfordre kommunernes 

stilling og eventuelt også virke for, 

at markedet får mere plads. Denne rivalisering 

er af natur en interesse- og magtkamp, som får 

karakter af også at være en politisk konflikt, og 

det er afgørende for parternes styrkepositioner, 

hvor langt de er i overensstemmelse med befolkningens 

normer og behov. 

Hvad angår omkostningseffektiviteten, så 

må et nyt fremadrettet velfærdsteoretisk rationale 

for organisering af produktionen af 

velfærdsservice være langt mere åbent i 

spørgsmålet om kommunestyrets rolle end 

tilfældet var i rationalet fra 1970, og det må 

også nærliggende være mere konkurrenceorienteret. 

For nok kan kommunerne ikke længere 

hævde overlegenhed i produktionseffektivitet 

alene i kraft af, at de repræsenterer decen- 

tralisering, men staten eller markedet besidder 

heller ikke uafviselige argumenter for overlegenhed. 

Man kan tale om institutionel konkurrence, 

når kommunal organisering, statslig organisering 

og markedsmæssig organisering 

stilles over for hinanden, og hvor der åbnes for, 

at demonstreret overlegenhed, hvad angår produktionseffektivitet, 

bliver det afgørende. Enhver 

form for konkurrence fordrer information 

og gennemsigtighed, hvis den skal fungere reelt. 

Det gælder også en institutionel konkurrence. 

Derfor er der ingen vej uden om informationssystemer, 

som tegner et billede af outputsiden 

i produktionen af velfærdsservice. 

Men skal en sådan institutionel konkurrence 

fungere, må der også kunne drages konsekvenser 

af tilvejebragt information. Det fordrer pluralisme 

frem for kommunal, statslig eller privat 

monopolisering. Der tegner sig også i mange 

henseender i disse år udsigten til en større grad 

af organisatorisk pluralisme. Ud fra en 

velfærdsmæssig betragtning kan dette vise sig 

vældig fornuftigt. Alternativet til at møde kommunale 

effektivitetsproblemer med en sådan 

øget pluralisme vil nærliggende være en intensiveret 

statslig styring af kommunerne med 

henblik på ad den vej at fremkalde kommunal 

effektivitet. Sådan en styring er imidlertid vanskelig 

at få til at virke hensigtsmæssigt, for 

mere snærende statslige forskrifter kan nærliggende 

komme til reelt at fungere modproduktivt, 

fordi de kan blokere for lokal innovation, 

og fordi de kan fjerne lokale incitamenter og 

lokal ansvarlighed. 

Under alle omstændigheder er perspektivet 

for kommunerne en ny identitet, hvor eksistensberettigelse 

ikke er noget, man nødvendigvis 

har, men noget man i stigende grad konkurrerer 

sig til. May the best win.

Med lidt lykke og lidt held – 

om kommunalreformens 

velsignelser 

Professor Nils Groes, DPU, skriver, at 

der på længere sigt eksisterer et rationaliseringspotentiale 

for de nye 

kommuner, men sætter samtidig 

spørgsmålstegn ved, om kommunerne 

vil udnytte det. Hvorfor skulle 

de gøre det under den nye struktur, 

når de ikke har gjort det hidtil? 

Kommunalreformen er over os i hastigt 

tempo. 275 kommuner kommer ned omkring 

100 og får nye opgaver fra amterne, som bliver 

nedlagt. Til gengæld skabes fem nye regioner, 

som næsten kun skal varetage sygehusopgaven. 

Det hele er sket i et forbløffende 

tempo fra sommeren 2002, hvor de 

første spæde politiske rumlerier startede, til 

1. januar 2007, hvor kommunalreformen 

træder i kraft, og de nye kommuner og regioner 

skal fungere. Og tilsyneladende uden 

markant politisk modstand. 

Indenrigs- og sundhedsministeren har stillet 

os store rationaliseringsgevinster i udsigt: 

stordriftsfordele vil føre til besparelser i milliardklassen 

og forbedret service. Kommunen 

bliver porten for borgeren til alle offentlige 

serviceydelser. Systemet bliver mere enkelt 

og overskueligt for den enkelte borger. 

Men holder disse visioner? Derom handler 

denne artikel. Og hvordan skal det gå i de 

fattige kommuner? De bliver ikke meget federe 

i Pandrup ved at slå sig sammen med 

Brovst og Fjerritslev. Jammer Bugt bliver 

ikke af sig selv til Guldkysten. 

Kommunalreformens elementer 

Opgavefordelingen 

Hvor amterne før havde hele sundhedsopgaven 

og sociale døgninstitutioner foruden 

gymnasierne og voksenuddannelsen, hovedveje 

og offentlig trafik samt miljøtilsyn og 

regionsplanlægning, får de nye regioner stort 

set kun sygehuse og praktiserende læger i 

øvrigt. Resten deler stat og kommuner. 

Kommunerne skal således have det forebyggende 

sundhedsarbejde, veje og miljøtilsyn 

samt den geografiske planlægning (kommuneplanen). 

Kommunerne får ansvaret og udgifterne 

til døgnanbringelse af handicappede 

mv. og overtager endda nogle statslige 

småopgaver såsom udstedelse af pas og 

kørekort. Omvendt overtager staten hele det 

kommunale ligningsarbejde. Staten får også 

det overordnede miljøtilsyn og landsplanlægningen, 

samt kontrollerer kommuneplanerne. 



Det går vel i det hele taget som en rød 

tråd gennem lovforslagene, at staten vil kontrollere 

kommunerne mere. Bl.a. derfor oprettes 

et statsligt evalueringsinstitut, som 

skal gå kvaliteten af den kommunale service 

efter i sømmene. 

Den offentlige geografi 

Reformens regionale konsekvenser illustreres 

på betagende vis i Sønderjylland. Før 

den forrige kommunalreform var Sønderjylland 

opdelt i fire amter: Haderslev, Sønderborg, 

Aabenraa og Tønder. De blev så i 1970 

slået sammen til ét amt: Sønderjylland, med 

23 kommuner. Nu bliver Sønderjylland en 

del af Region Syddanmark (inkl. Fyn, Ribe 

og dele af Vejle) og i det gamle Sønderjyllands 

Amt er der kun fire kommuner tilbage, 

svarende til amterne før 1970 (idet dog to 

små kommuner har giftet sig nordpå). 

Men læg vel mærke til, at kommunerne 

stort set frivilligt har vedtaget sammenlægningerne 

uden at kende det præcise indhold 

af opgaverne for slet ikke at tale om finansieringen. 

Finansieringen 

Regionerne 

I regionerne afløses retten til at kunne udskrive 

skat på indkomst og fast ejendom 

med tilskud fra stat og kommuner. Staten giver 

et bloktilskud (på 75%) og et aktivitetsafhængigt 

tilskud (5%), mens kommunerne 

giver et grundbidrag til sygehusopgaven 

(10%) samt et aktivitetsafhængigt bidrag 

(10%). Regionernes aktiviteter finansieres 

altså indirekte over skatterne, men staten og 

kommunerne har vetoret. 

Hermed har man valgt at bryde med det 

hævdvundne princip i det danske kommune- 

styre, at ansvaret for beslutninger og økonomi 

skulle hænge tæt sammen. Den, der 

bestilte musikken, skulle også betale – og stå 

direkte til ansvar herfor hos borgerne. Der er 

stadigvæk direkte valg til regionsudvalgene, 

men de skal ikke forsvare skattestigninger – 

kun mangelfuld service. Denne asymmetri 

kan give anledning til bekymring. Hvor er 

skatteyderhensynet placeret? Og vil de folkevalgte 

i regionerne nu ikke alliere sig med 

læger og sygeplejersker om at få et stedse 

bedre og dyrere sundhedsvæsen (jf. Jens 

Blom-Hansens og Kjeld Møller Pedersens 

artikler her i akf nyt)? Har regeringen skabt 

en ny stor udgiftsdrivende sundhedsmaskine? 

Kommunerne 

Kommunerne bevarer principielt retten til at 

udskrive skat, omend den for de nye kommuner 

er sat ud af kraft med et lovforslag 

om uændrede kommunale skatteprocenter, 

foreløbig i 2006. Desuden vil de nye opgaver 

blive finansieret over øgede bloktilskud 

fra staten. Indenrigsministeriets embedsfolk 

regner naturligvis som gale på, hvordan man 

kan fastlægge objektive kriterier for sådanne 

nye tilskud. Der er tale om et bruttoregnestykke 

på 50-70 mia.kr., så det er et spørgsmål, 

om systemet kan holde til det. Uanset 

hvad, bliver det svært for ikke at sige umuligt 

at finde fordelingsnøgler, der finder de 

»korrekte« beløb, som på objektiv vis dækker 

de meromkostninger, kommunerne får 

ved at påtage sig de nye opgaver (uden kvalitetsforbedring). 

Og hvad kommer det til at 

koste at holde ro i geledderne? 

Men én ting er omlægning af finansiering 

af nye opgaver. Den sag falder vel på plads 

efter et par års tumult. Noget andet er den

egionale fordeling af skatter og serviceniveau 

samt udligningen mellem kommunerne. 

Udligningen i dag varierer, afhængig 

af kommunernes skattegrundlag og socioøkonomisk 

betingede belastning mellem 

godt 45% og maksimalt 85%. For den typiske 

provinskommune uden særlige problemer 

er den under 50, for hovedstadskommunerne 

(som har indbyrdes udligning) og de 

trængte kommuner er den højere, jf. i øvrigt 

Carsten Lynge Jensens artikel her i akf nyt. 

Sammenlignet med fx Sverige er udligningen 

i Danmark lav. Følgelig er de kommunale 

skatteprocenter lave i velbjærgede kommuner, 

men høje i fattige udkantskommuner. 

Omvendt er serviceniveauet højt i hovedstadsområdet, 

lavt i udkantskommunerne. 

Med de nye opgaver og regeringens øgede 

krav til og kontrol af kvaliteten i de kommunale 

serviceydelser, kan de fattige kommuner 

komme slemt op at køre, medmindre udligningen 

øges markant, og det er der intet, 

der tyder på vil ske. 

Men hvis alle de nye udkantskommuner 

skal følge alle statslige forskrifter, kan de få 

svært ved at lade skatterne i ro. Og en ond 

cirkel kan udvikle sig, hvor udkantsområder, 

der i forvejen har det skidt, vil få det værre 

og beskæftigelsesmulighederne blive færre, 

afvandringen accelerere. Intet tyder på, at regeringen 

planlægger en større udligning end 

den, vi har. 

Rationalet 

Kommunalreformen i 1970 byggede på 

troen på decentraliseringen, altså på at kommunerne 

kunne og måtte selv, bare de blev 

store nok til at rumme en moderne folkeskole. 

I dag synes rationalet et ganske andet. Tilhængernes 

mantra er borgeren i centrum, 

bedre service og stordriftsfordele. Men regeringen 

og centraladministrationen vil have 

bedre tjek på kommunerne via færre, større 

kommuner. Der skal mere kontrol af metoder 

og resultater. Troen på forskelligheden 

og kommunernes egne valg af serviceniveau 

og skattesats er erstattet af Folketingets krav 

om ensartethed i offentlig service, uanset om 

borgeren bor i Gentofte eller på Mors. Og så 

ser vi helt bort fra kravet om en todelt offentlig 

struktur i stedet for de hidtidige tre 

lag. I stedet er statsadministrationen brudt 

ud i regionale knopskud, hvor enhver etat 

med respekt for sig selv har etableret regionale 

hovedkvarterer i Ringkøbing, Aabenraa 

og Nykøbing Falster. Var der ikke noget om, 

at Danmark var for lille et land til amter? 

Tidsplan og politisk forløb 

»Nogle gange overgår virkeligheden fantasien. 

Her taler resultaterne for sig selv. Kommunalbestyrelserne 

har siden sidste efterår 

stået i spidsen for en proces, der i løbet af 

ganske få måneder har skabet et helt nyt 

kommunalt Danmarkskort – med større og 

stærkere kommuner. Et Danmarkskort, der i 

vid udstrækning har lokalpolitisk ejerskab. 

Et mere robust Kommune-Danmark. Det er 

et resultat, vi kan være glade for«. Sådan 

sagde formanden for KL i april 2005. Indenrigsministeren 

brugte samme ordvalg. 

Sandt er det, at udviklingen er gået hurtigt, 

og at kommunerne har accepteret ministerens 

udspil. Uden at kende opgaverne 

fuldt ud og uden at kende finansiering, har 

der været frivillige sammenlægninger i et 

større omfang, end mange havde forestillet 

sig. Som Thorkil Juul har vist i dette nummer 

af akf nyt, er der muntre paralleller til 

forløbet i 1970. 

Det hele startede med en debat om kom- 



munestyret og »de overflødige amter« i sommeren 

2002, midt i agurketiden. Debatten 

blev startet af backbenchers fra det store regeringsparti 

med Dansk Industri i kulissen. 

Debatten døde ikke i sommervarmen, og i 

oktober 2002 nedsatte regeringen Strukturkommissionen, 

hvis betænkning kom i januar 

2002, og allerede i april samme år kom 

regeringen med et meget detaljeret udspil til 

en ny kommunal struktur, baseret på tusindvis 

af sider fra de involverede sektorministerier. 

I juni 2004 traf regeringen aftale med 

Dansk Folkeparti om hovedtrækkene i en reform, 

og i oktober samme år blev en stribe 

lovforslag sendt til høring. I februar 2005 

holdt regeringen politiske møder med KL og 

Amtsrådsforeningen og fremsatte lovforslagene. 

Inden sommer forventes lovforslagene 

vedtaget og drøftelserne mellem regering og 

KL om de økonomiske konsekvenser afsluttet. 

I efteråret 2005 kommer så lovforslag til 

finansierings- og udligningsreform. I november 

2005 er der kommunalvalg, hvor der 

ud over kommunalbestyrelser til de gamle 

kommuner (der skal eksistere endnu et år) 

vælges sammenlægningsudvalg for de nye 

kommuner, der skal forberede strukturen i 

hver af de nye kommuner. Første januar 

2007 træder kommunalreformen så i kraft. 

Hvor har Socialdemokratiet været henne? 

De har spillet en underlig passiv rolle, bange 

for at der var tale om en tabersag, som de 

ikke ville fedtes ind i, men uden selv at have 

noget slagkraftigt alternativ. Regeringen 

strakte sig langt for at få et forlig, statsministeren 

understregede meget behovet for enighed 

mellem de to store »kommunepartier«, 

men selv ville han heller ikke fedtes ind i sagen, 

og hans løjtnant kommunikerede ikke 

for godt med oppositionen. Mærkeligt nok 

endte sagen med, at det forlig, regeringen 

næsten indgik med Socialdemokraterne og 

Det Radikale Venstre, bestemte regeringens 

udspil. 

Politiske knaster 

Andetsteds i dette temanummer af akf nyt 

behandles nogle af de væsentligste politiske 

knaster, nemlig: 

– organisationen og kvaliteten af sociale 

døgninstitutioner 

– sundhedspolitik – kvalitet, effektivitet, 

omfang og incitamenter 

– planlægningen og miljøpolitikkens udfordringer 

– statens og kommunernes rolle 

– beskæftigelsespolitikkens dilemmaer med 

to herrer i ét hus 

– uddannelsespolitikkens problemer, ikke 

mindst kvaliteten i folkeskolen og kontrollen 

heraf samt incitamentstrukturen. 

Fælles for dem alle er, at staten vil styre og 

kontrollere mere. Kun tiden vil vise med 

hvilket held. 

Økonomien 

På kort sigt bliver der store omstillingsomkostninger 

for de kommuner, som skal sammenlægges. 

Og mange er fristet til at bruge 

af kassebeholdningen før dommedag. 

Mange erfaringer taler om øget letsind før 

en sammenlægning. Men regeringen har 

holdt vågent øje med, at økonomien ikke 

løber løbsk. 

På længere sigt er det så spørgsmålet, om 

de nye kommuner kan indhøste økonomiske 

stordriftsfordele. Bliver det finansministeren, 

der sætter dagsordenen – eller sektorministrene 

med flere krav til ensartede serviceydelser 

og mere kontrol heraf? Og hvilke 

mål sætter de nye kommuner sig? 

Indtil nu synes der muligheder for at ind-

høste økonomiske stordriftsfordele. Det tyder 

erfaringerne fra Bornholm på. Det kunne 

ligge i regeringens udmeldinger i 2005, og 

mange kommuners indledende manøvrer 

mod de nye større enheder kunne tolkes i 

samme retning. Men let bliver det ikke. 

Lad os først kigge på de hidtil dokumenterede 

økonomiske stordriftsfordele. Der er 

næppe tvivl om, at de eksisterer. Men heller 

ikke, at de (som i dag kan måles) især gælder 

for kommuner under 10.000 indbyggere 

og kun i begrænset omfang (om overhovedet) 

for kommuner over 18.-25.000 indbyggere, 

jf. figur 1. For kommuner over 40.000 

indbyggere synes der at være direkte stordriftsulemper. 

I Indenrigsministeriet opsummeres 

størrelseseffekten ved sammenlægning 

af kommuner op til 18.-20.000 indbyggere 

til ca. 650 mio.kr. eller 0,56% af alle 

kommuners samlede nettodriftsudgifter og 

2,17% af de involverede kommuners nettodriftsudgifter. 

Forskellen mellem de to procentsatser 

skyldes jo, at flertallet af den danske 

befolkning bor i kommuner over 25.000 

indbyggere. Det er påpeget af Strukturkommissionen, 

men synes ofte glemt i debatten, 

som om alle danskere nødvendigvis skulle 

deltage i kommunesammenlægninger. Resultatet 

for de samlede driftsudgifter svarer 

stort set til det for administrationsomkostningerne 

alene – det skulle altså være dem, 

der forklarede det samlede resultat. Men 

Blom-Hansen m.fl. finder, at stordriftsfordele 

på administrationsområdet er en illusion, 

som skyldes forskelle i organisation og 

budgettering af administrationsudgifter. I de 

små kommuner konteres de centralt, i de 

store lægges mange administrative opgaver 

ud i institutioner mv. og konteres derfor som 

sektorspecifikke udgifter (børnepasning, ældrepleje 

etc.). Faktisk konkluderer Blom- 

Hansen, at jo større kommune, des dyrere 

administration. Ja, hvem ved? 

I øvrigt er det sin sag at sammenligne 

kommunernes omkostningsstruktur område 

for område. Da der har været et stort pres på 

kommunerne for at holde stedse mere ensartede 

skatter, må de vanskeligt stillede nødvendigvis 

knibe på vægten. Så når små fattige 

kommuner prøver at undgå højere skatter 

end større, indretter de deres service herefter, 

fx med færre tilbud til ældre end i 

større kommuner. Kommunernes skatteprocent 

er ikke afhængig af størrelse. 

Administrative stordriftsfordele er af forholdsvis 

ny dato. I 1970 var der ingen at 

spore, men sidenhen synes de stedse større. 

Små kommuner har i 2002 tilsyneladende de 

største serviceudgifter, ligesom de har haft 

relativt stigende omkostninger siden 1985. I 

1985 var der ingen stordriftsfordele ifølge 

tværsnitsanalyserne, mens de i 2002 var signifikante! 

Er grunden alene udlægningen af 

administration i store kommuner? En reel 

forklaring kunne være den nye teknologi, 

som har billiggjort administrationen i store 

enheder samt den stigende markedsgørelse. 

Der synes at være en tendens til, at fx udlicitering 

begynder i de store kommuner og derfra 

spreder sig til de andre. Udlicitering er 

både dyrt og vanskeligt at gennemføre (men 

besparelsespotentialet kan være stort). Omkostningerne 

ved hver enkelt udlicitering er 

imidlertid ikke væsensforskellige i store og 

små kommuner. Græsted-Gilleleje har tre 

kontorer/enheder til at varetage kontraktstyring, 

herunder udlicitering. Hvert område 

kræver faglig ekspertise. Disse kontorer 

kunne godt (hver for sig) håndtere opgaverne 

for flere (nabo)kommuner. 

De små kommuner med små opgaver (i 

kroner og øre) kan også have svært ved at 



Figur 1 

Størrelseseffekt i skattefinansierede nettodriftsudgifter og nettodriftsudgifter i 

alt i forhold til kommuner med ca. 12.000 indbyggere 

Kilde: Houlberg og Møller i Norstrand og Groes (red.) 2001. 

opdyrke et marked. De små kommuner har 

sværere ved at tilbyde valgmuligheder på ældreområdet 

end de store – det gælder både 

personlig pleje og praktisk bistand. Det kan 

dog hænge sammen med, at en del små kommuner 

ligger i tyndt befolkede områder, 

hvor private udbydere måske ikke skimter 

profit. 

Figur 1 tegner altså et klart billede: der er 

åbenlyse økonomiske stordriftsfordele for 

kommuner under 20.000 indbyggere – og 

ulemper for dem over 40.000. I det lys må 

det undre, hvorfor så mange kommuner satser 

på en størrelse langt over 50.000? Hvad 

er ideen med nye storkommuner som fx Aal- 

borg, Herning, Viborg, Vejle og Rudersdal? 

Svaret er formentlig (gætter en økonom), 

at det drejer sig om helt andre ting: magt og 

regional indflydelse. Herning vil være stor 

for stadig at præge billedet – nu i Midtjylland 

og ikke det lille Ringkøbing Amt. Og 

ditto med Rudersdal – nu i hovedstadsregionen. 

Men figur 1 er heller ikke den fulde sandhed 

om sammenhængen mellem størrelse og 

omkostninger. Man kan roligt sige, at den 

kommer slet ikke frem, når vi ikke har inddraget 

kvaliteten af ydelserne og behovenes 

omfang (som bestemt af borgernes krav og 

socioøkonomiske situation samt geografien).

Figur 2 viser et usminket billede af sammenhængen 

(eller manglen på samme) mellem 

kommunernes størrelse og driftsudgifter, 

korrigeret for socioøkonomiske forskelle. 

Figuren ligner et klatpapir. Læseren 

skal gøre sig klart, at på basis af tal fra figur 

2 kan vi også konstruere en sammenhæng 

som i figur 1. De illustrerer bare, hvor svag 

sammenhængen i virkeligheden er. 

Figur 2 

Forskelle i driftsudgifter fordelt på kommuner – korrigeret for sociale forskelle 

2002 

Kilde: Groes og Brink (2005). 

Note: Kommunen med driftsudgifter mere end 12.000 kr. over gennemsnittet er Farum. 



Samtidig illustrerer figur 2, hvor stort potentiale 

der er at indhente, hvis alle kommuner 

var lige økonomiske. 

Andre fordele og hensyn 

Når vi ikke finder større økonomiske stordriftsfordele, 

kan det hænge sammen med 

flere ting. For det første kan det skyldes, at 

de tal, vi har (Indenrigsministeriets), ikke i 

tilstrækkelig grad afslører kvalitetsforskelle. 

Større kommuner kan levere større kvalitet, 

uden at det registreres. Noget andet er så, at 

tilfredsheden i de store kommuner bestemt 

ikke er større end i de små. Men måske er 

tilfredsheden i små samfund generelt større 

end i store, også med politiet, postvæsenet 

og kongehuset? 

Der er også forskelle i kommunernes 

håndtering af de statslige forskrifter: de små 

kan af gode grunde ikke håndtere alting så 

professionelt som de store. 

For det andet er der på mange felter uudnyttede 

rationaliseringsmuligheder, som 

kunne realiseres ved en ændret kommunal 

incitamentsstruktur og adfærd. Alt tyder på, 

at der også kunne realiseres besparelser på 

andre områder end det administrative. Der er 

langt større rationaliseringsgevinster at hente 

ved en ændret adfærd i den givne struktur 

end ved at ændre struktur uden at ændre adfærd. 

Det har vi set i flere af akf's undersøgelser. 

Omkostningerne ved skolerengøring afhænger 

af skolens størrelse – jo større skole, 

des mindre enhedsomkostninger. Det gælder 

ganske vist, når kommunerne håndterer 

rengøringen (centralt), men i langt mindre 

grad, end hvis rengøringen er udliciteret. De 

private virksomheder med et incitament til at 

minimere omkostningerne opnår langt større 

fordele end kommunerne. Her får vi en 

glimrende illustration af uudnyttet potentiale 

i kommunerne. Det samme gælder undersøgelserne 

af kommunestørrelsens betydning 

for børnenes succes i folkeskolen. Til 

trods for, at Undervisningsministeriet i sit 

oplæg til Strukturkommissionen finder en 

sammenhæng mellem elevernes færdigheder 

og lærernes kvalifikationer (om de underviser 

i deres linjefag). Men selv om de store 

kommuner har bedre mulighed for at sikre, 

at eleverne får kvalificeret undervisning, 

sker det ikke. Andre hensyn forhindrer den 

optimale brug af skolernes ressourcer. Et andet 

eksempel findes i en spørgeskemaundersøgelse 

om specialiserede plejeopgaver. I de 

fleste store kommuner har man indrettet sig 

med sygeplejersker i distrikter. Kvaliteten i 

hvert distrikt afhænger i høj grad af den enkelte 

sygeplejerskes kompetence og motivation 

– ganske som i mindre kommuner. 

akf har ikke fundet nogen sammenhæng 

mellem kommunernes størrelse og deres 

succes med integration af indvandrere, ej 

heller i kommunernes arbejdsmarkedsindsats 

over for kontanthjælpsmodtagere – en 

interessant konklusion, da øgede arbejdsmarkedsopgaver 

(i et énstrenget system) 

netop skulle være en vigtig begrundelse for 

større kommuner. 

Kommunerne er under pres for både at 

holde et ensartet serviceniveau og ensartede 

skattesatser, selv om deres indtægtsgrundlag 

(borgernes skattepligtige indkomster) er vidt 

forskellige, og udligningen begrænset. Fattige 

kommuner får stedse sværere ved at levere 

den forlangte vare. Dette problem løses 

kun i begrænset omfang af en strukturreform 

– det er mestendels et spørgsmål om 

udligning. Og den enkelte kommune kan 

gøre uendelig lidt for at ændre den lokale erhvervsudvikling 

– uanset størrelse.

Et særligt argument for større kommuner 

skulle være den kommende mangel på arbejdskraft 

og de deraf følgende rekrutteringsproblemer 

for kommunerne, især de 

små. Spørgsmålet er bare, hvor meget det 

hjælper at lægge flere udkantskommuner 

sammen? 

Sammenfatning 

Kommunalreformen medfører to sæt af økonomiske 

problemer: de kortsigtede omstillingsomkostninger 

og de langsigtede rationaliseringsmuligheder. 

Der er taget hånd om kommunernes udgiftspolitik 

på kort sigt. Fortidens erfaringer 

med udgiftseksplosion ved kommunesammenlægninger 

synes inddæmmet af regeringens 

politik. Noget andet er så, om snævre 

økonomiske rammer i 2005-2007 giver mulighed 

(fx rationelle investeringer) for en 

økonomisk optimal struktur på længere sigt? 

Det er desværre ikke noget ukendt fænomen 

i den offentlige sektor i Danmark, at man investerer 

alt for lidt i produktivitetsfremmende 

bygninger, isenkram og medarbejderpolitik. 

På længere sigt eksisterer et rationaliseringspotentiale 

for de nye kommuner. Men 

vil de udnytte det? Hvorfor skulle de gøre 

det under den nye struktur, når de ikke har 

gjort det hidtil? 

I KL er det blevet et mantra, at alle kommuner 

i 2007 og fremover vil arbejde 

målrettet mod større effektivitet, altså: mere 

kvalitet for færre kroner! Det ligger i reformens 

dynamik, det tror Jan Olsen på og med 

ham alle hans svende. Reformen byder på 

mange muligheder og løfter om bedre kvalitet 

og højere effektivitet – måtte de indfries. 

Litteratur 

Alle relevante litteraturhenvisninger kan findes 

i Groes: Decentralisering eller statsstyring. 

Ekonomisk Debatt, 2005. 


Præsentation af ansatte i akf 

I dette nummer og i de kommende numre af akf nyt præsenteres nogle af de ansatte i akf 


Mette Wier 

Mette Wier er nyudnævnt direktør i akf. Hun er økonom af uddannelse, har en ph.d. fra 

Københavns Universitet og kommer fra en stilling som forskningschef og professor på Landbohøjskolen. 

Før da har hun været forbi Danmarks Miljøundersøgelser, og i ikke mindre end 

to omgange tidligere akf. De forskningsmæssige interesser har særligt rettet sig mod miljøog 

energipolitik, forbrugerforskning, samt landbrugs- og fødevareøkonomi. 

Anders Larsen 

Anders Larsen, vicedirektør i akf, blev ansat i akf i 1981. Som policyorienteret energi- og 

miljøøkonom er hans hovedinteresse energi- og miljøpolitik. For tiden arbejder han fx med 

at evaluere elreformen og en samfundsøkonomisk analyse af alternative håndteringer af trykimprægneret 

affaldstræ. 

Ud over nationale projekter har han i mange år arbejdet med projekter finansieret af Den Europæiske 

Kommission. For tiden er han partner i et stort EU-projekt (SESSA) med repræsentanter 

fra 14 europæiske lande. Projektets formål er at rådgive kommissionen med hensyn 

til yderligere harmonisering af det europæiske energimarked. 

Parallelt med sit arbejde i akf har han været ekstern lektor ved Handelshøjskolen. 

Han har været gæsteforsker ved Vanderbilt Institute for Public Policy Studies i Nashville 

Tennessee og ved Roskilde Universitet. 

Han har været konsulent bl.a. for Det Internationale Energiagentur (IEA) og EU-Kommissionen. 

For tiden er han formand for Dansk Energiøkonomisk Selskab; medlem af Energitilsynet 

og af bestyrelsen for Institut for Miljøvurdering. Og så er han en af de ganske få medarbejdere 

i akf, der har været ansat i en kommune (Gladsaxe).

Carsten Lynge 

Carsten Lynge Jensen er i efteråret 2004 blevet ansat som forsker ved akf, hvor han især skal 

beskæftige med empiriske analyser af offentlig styring og regionaløkonomiske analyser. Han 

er oprindelig uddannet cand.oecon. fra Aarhus Universitet, og har desuden en ph.d.-grad fra 

Syddansk Universitet. Før ansættelse ved akf har Carsten arbejdet med sektorspecifik forskning 

inden for det fiskeriøkonomiske område ved SUC/Syddansk Universitet (1990-2000) 

og ved SNF under Norges Handelshøjskole i Bergen (2000-2004). Emnemæssigt har forskningen 

bl.a. spændt over felter som empirisk forskning i virksomhedsadfærd, investeringsadfærd, 

forbrugs- og handelsteori, samt motiver bag overtrædelse af love, det vil sige forskningsemner, 

som metodemæssigt også kan anvendes til at foretage empirisk forskning fx af 

efterspørgslen af kommunale offentlige goder (skoler, børnepasning m.m.), produktivitetsanalyse 

af offentlige myndigheder, og regionaløkonomisk udvikling i landdistrikter ved akf. 

Finansiering af forskningen er bl.a. sket for midler, som er givet af Norges forskningsråd, 

EU, Nordisk MinisterRåd, Grønlands hjemmestyre, og Det kommunale Momsfond. 

Signe Hald Andersen 

Signe Hald Andersen er uddannet cand.scient.soc. fra Københavns Universitet og blev færdig 

i 2004. Hun er nu ansat som forskningsassistent i akf i maj 2005, og her har hun især beskæftiget 

sig med kvantitative analyser af svage grupper på arbejdsmarkedet, herunder kontanthjælpsmodtagere 

og indvandrere. Hun har i den forbindelse blandt andet medvirket til 

udarbejdelsen af de seneste akf-rapporter om kommunernes integrationsindsats, der belyser, 

hvilke individ- og kommunekarakteristika, der fremmer hhv. hæmmer integrationen af indvandrere 

under integrationsloven, og som benchmarker kommunernes indsats på området. 

Hun er herudover interesseret i at afdække årsager til og effekter af skilsmisse. Hun har tidligere 

været ansat som student i akf, og har været ansat som øvelseslærer på Sociologisk Institut 

og som undervisningsassistent ved Danmarks Biblioteksskole. 


Igangværende projekter 


Her præsenteres de projekter, akf har i gang. Listen giver et overblik over 

den projektansvarlige/programansvarlige akf-medarbejder, navne på projekter, 

opdragsgivere og bidragydere. 

Projektansvarlig Projektnavn Opdragsgiver, bidragyder 

Anders Larsen 

Vicedirektør 

Beatrice Schindler 

Forsker, ph.d. 

Bjørg Colding 


Bo Jacobsen 

Professor 

Carsten Lynge Jensen 


Cathrine Jespersen Jensen 

Ph.d.-stipendiat 

Dorte Caswell 

Kandidatstipendiat 

Eigil Boll Hansen 

Docent 

Integreret kommunal forvaltning af vandmiljø 

og vandforsyning 

Konkurrence i energisektoren – en bæredygtig 

politik? 

Organisering af bæredygtigt energiforbrug i 

EU 

Valg og fravalg af folkeskolen (Etnisk segregering 

i folkeskolen) 

Effekter af offentlig studiestøtte 

Karakterer og uddannelses- og beskæftigelsesvalg 

Forskningsprofessorat i socialt arbejde 

Udligningsbehov i de nye kommuner 

Unges til- og fravalg af matematiske og naturvidenskabelige 

fag i de gymnasiale uddannelser 

og videre vej i uddannelsessystemet 

og på arbejdsmarkedet 

Socialt arbejde i en aktiv ramme – den faglige 

praksis over for arbejdsløse 

Opgaveforskydninger mellem primær og 

sekundær sundhedssektor som følge af 

kommunalreformen 

Benchmarking og kvalitet i kommunernes 

integrationsindsats 

Det kommunale Momsfond 

akf 

Den Europæiske Kommission og akf 

Forskningsrådet for Samfund og Erhverv 

og akf 



akf 

Socialministeriet 


Birch & Krogboe Fonden og akf 

Institut for Samfundsvidenskab og Erhvervsøkonomi, 

Roskilde Universitetscenter 


FOKUS og akf 

FOKUS


Eskil Heinesen 


Frank Jensen 

Seniorforsker, ph.d. 

Hans Hummelgaard 

Forskningschef 

Henrik Christoffersen 

Forskningsleder 

Jesper Munksgaard 

Docent, ph.d. 

Jie Zhang 


Jill Mehlbye 

Docent 

Årsagssammenhænge mellem arbejdsløshed, 

helbred og livskvalitet. 

Effekten af skoleressourcer på uddannelsesforløb 

og arbejdsmarkedskarriere. 

Sundhed og arbejdsmarkedstilknytning 

Ulige behandling af identiske forurenende 

virksomheder 

Beskæftigelsesindsats: den nye struktur, 

samarbejde og incitamenter 

Analyse af Integrationsindsatsen – delprojekt 

2 

Migration og arbejdsmarkedet (Migration 

and Labour Market) 

Profil af førtidspensionisterne og deres forhistorie 

Forløbsregistre 

Kommunesammenlægning på Bornholm 

Virkemidler til fremme af vedvarende energi 

Energiafgifter, miljø og konkurrenceevne 

Regionaliserede turismemodeller og 

-satelitregnskab 

Arbejdsmarkedet for ansatte i kommuner 

og regioner 

Investeringer i hoteller og indflydelse på antal 

turister 

Svære børnesager: ny behandling, nye tilbud? 

Evaluering af Århus Kommunes skolepolitik 

»Alle tiders folkeskole« 





Forskningsrådet for Sundhed og Sygdom 


Carlsbergfonden og akf 


Integrationsministeriet 

Forskningsrådene via Akademiet for 

Migrationsstudier i Danmark (AMID) og akf 

akf 

Projektet finansieres af de enkelte forskningsprojekter 


Indenrigs- og Sundhedsministeriet og akf 



Energiforskningsprogrammet (EFP) og akf 

Visit Denmark 

Det kommunale Momsfond og akf 

akf 


Århus Kommune 

akf Nyt nr. 2 1 2005 57



Jill Mehlbye 

Docent 

Kristina Grünenberg 


Kristina Wimberley 


Kræn Blume Jensen 


Lars Gårn Hansen 

Forskningsleder, ph.d. 

Leena Eskelinen 

Docent, ph.d. 

Leif Olsen 

Seniorsker, ph.d. 

Lise-Lotte Pade Hansen 


Morten Marott Larsen 


Seksuelt misbrugte børn og unge på døgninstitutionerne 

– omfang, indsats og kvalitet 

af indsats 

Undersøgelse af grundtakstmodellens betydning 

for kvalitet og udgiftsstyring ved 

den sociale indsats over for udsatte børn 

og unge? 

Anbringelse af børn og unge hos familie og 

slægtninge 

Den faglige dialog i folkeskolen 

Evaluering af projekt: Kompetenceudvikling 

i forhold til sygeplejestudiet 

Bosniske liv – Identifikationsprocesser og 

tilhørsforhold blandt bosniske familier i 

Danmark 

Unge nydanskeres overgang til arbejdsmarkedet 

Analyse af Integrationsindsatsen – delprojekt 

1 

Effekter af aktiveringsforanstaltninger for 

indvandrere 

Regulering af fiskeri 

Forbrugerinformation som styringsmiddel i 

miljøpolitikken 

Socialt arbejde på arbejdsmarkedsområdet 

i spændingsfeltet mellem faglighed og politisk-administrativ 

styring 

Kommunernes nye udfordringer på handicapområdet 

Viden i danske folkeskoler om epilepsi 

Restructuring International Trade Regarding 

CO 2 reductions 

De regionale konsekvenser af udbygning af 

banekapaciteten København-Ringsted 

Sygekassernes Helsefond og akf 


Socialministeriet og akf 



EU Socialfond 

Forskerskolen for Integration, Produktion 

og Velfærd og akf 



Integrationsministeriet 










Tips og lottomidler 

Nordisk Energiforskningsprogram og akf 

Trafikstyrelsen


Olaf Rieper 

Forskningsleder, ph.d. 

Signe Krarup 


Søren Arnberg 


Søren Leth-Petersen 


Torben Pilegaard Jensen 

Forskningsleder 

Trine Bille 


Metaevaluering: Akkumulering af viden i et 

vidensamfund 

Forskerskolen i organisatorisk læring 

Den danske elreform i evalueringsteoretisk 

perspektiv 

Decentral miljøregulering og danske kommuners 

miljøadfærd 

Frivillige aftaler 

Simulationer af miljøregulering af landbrug 

Estimation af jordallokeringsmodeller 

Husholdningernes energiforbrug: En økonometrisk 

analyse af effekten af energimærkningsordningen 

og bygningsreglementerne 

Husholdningernes forbrug, opsparing og 

formueallokering 

PISA 2006 

PISA-Longitudinal – Forløbsdatabase om 

overgangen fra ung til voksen 

Læsefærdigheder (literacy) og mobilitet på 

det danske arbejdsmarked 

akf's bidrag til Forskerskolens fællesaktiviteter 

Værdisætning af Åmosen 



akf, DPU og Gladsaxe Kommune 





Indlejringsmidler fra Ministeriet for Videnskab, 

Teknologi og Udvikling og akf 

Indlejringsmidler fra Ministeriet for Videnskab, 

Teknologi og Udvikling og akf 



EFP 2004 og akf 

Carlsbergfondet og akf 

Undervisningsministeriet 


og Undervisningsministeriet 

Beskæftigelsesministeriets forskningsmidler 



Skov- og Naturstyrelsen og akf 


60 akf Nyt nr. 2 2005

Hent hele AKF Nyt nr. 2, 2005 i pdf-format - Amternes og ...

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?