Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering ...
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering ...
Specialundervisning i folkeskolen – veje til en bedre organisering ...
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong><br />
<strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring<br />
Juni 2010
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong><br />
<strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring<br />
Juni 2010
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong><br />
- <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring<br />
Juni 2010<br />
I tabeller kan afrunding medføre,<br />
At tall<strong>en</strong>e ikke summer <strong>til</strong> total<strong>en</strong>.<br />
Publikation<strong>en</strong> kan bes<strong>til</strong>les eller afh<strong>en</strong>tes hos:<br />
Ros<strong>en</strong>dahls-Schultz Distribution<br />
Herstedvang 10,<br />
2620 Albertslund<br />
T 43 22 73 00<br />
F 43 63 19 69<br />
E Distribution@ros<strong>en</strong>dahls-schultzgrafisk.dk<br />
W www.ros<strong>en</strong>dahls-schultzgrafisk.dk<br />
H<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delse om publikation<strong>en</strong><br />
kan I øvrigt ske <strong>til</strong>:<br />
Finansministeriet<br />
Kontor for vid<strong>en</strong>skab og uddannelse<br />
Christiansborg Slotsplads 1<br />
1218 Køb<strong>en</strong>havn K<br />
T 33 92 33 33<br />
Omslag: BGRAPHIC<br />
Foto: Colourbox<br />
Tryk: Ros<strong>en</strong>dahls-Schultz Grafisk<br />
Oplag: 1.500<br />
Pris 150 kr. inkl. moms<br />
ISBN: 978-87-7856-948-6<br />
Elektronisk publikation:<br />
Produktion: Ros<strong>en</strong>dahls-Schultz Grafisk<br />
ISBN: 978-87-7856-949-3<br />
Publikation<strong>en</strong> kan h<strong>en</strong>tes på<br />
Undervisningsministeriets hjemmeside:<br />
www.uvm.dk
Indholdsfortegnelse<br />
DEL I <strong>–</strong> INDLEDNING OG SAMMENFATNING .................................................................. 5<br />
1 Indledning ........................................................................................................... 7<br />
1.1 Baggrund ..................................................................................................... 7<br />
1.2 Formål ......................................................................................................... 7<br />
1.3 Rapport<strong>en</strong>s struktur ..................................................................................... 8<br />
1.4 Udvalgets samm<strong>en</strong>sætning.......................................................................... 8<br />
1.5 Datakilder .................................................................................................... 9<br />
2 Samm<strong>en</strong>fatning og forslag ................................................................................... 11<br />
2.1 Kortlægning af rammerne for specialundervisning<strong>en</strong> mv.............................. 11<br />
2.2 Kortlægning af specialundervisning<strong>en</strong> i 12 danske kommuner ..................... 11<br />
2.3 Udvalgets g<strong>en</strong>erelle vurderinger og forslag .................................................. 20<br />
DEL II <strong>–</strong> ET OVERORDNET INDBLIK I SPECIALUNDERVISNING<br />
3 Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter ...................................................... 37<br />
3.1 <strong>Specialundervisning</strong> <strong>–</strong> et historisk <strong>til</strong>bageblik ............................................... 37<br />
3.2 Rammerne for specialundervisning i dag ...................................................... 52<br />
4 <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>s effekter .......................................................................... 57<br />
4.1 Effektmål i specialundervisning .................................................................... 58<br />
4.2 Analyser af specialundervisning.................................................................... 59<br />
4.3 Effektvurderinger......................................................................................... 60<br />
4.4 Samm<strong>en</strong>fatning af t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser i undersøgelserne........................................... 63<br />
DEL III <strong>–</strong> SPECIALUNDERVISNING I 12 DANSKE KOMMUNER<br />
5 Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag.................................. 67<br />
5.1 Introduktion <strong>til</strong> analys<strong>en</strong> af 12 danske kommuner ........................................ 68<br />
5.2 Definitioner af specialundervisning .............................................................. 68<br />
5.3 Omfang af specialundervisning på landsplan ................................................ 71<br />
5.4 Udvalgte kommuners aktivitet og ressourceforbrug..................................... 81<br />
5.5 Køb- og salg af pladser mellem kommuner................................................... 87<br />
5.6 Registreringspraksis..................................................................................... 90
6 Analyse af ressourceforskelle ............................................................................... 93<br />
6.1 Organisatoriske og styringsmæssige forhold................................................ 94<br />
6.2 Budgetmodel ............................................................................................... 95<br />
6.3 PPR .............................................................................................................. 105<br />
6.4 Visitationsproces.......................................................................................... 113<br />
6.5 Kompet<strong>en</strong>cer og arbejdsformer ................................................................... 122<br />
6.6 Styrbarhed ................................................................................................... 130<br />
6.7 Tilbuds- og skolestruktur.............................................................................. 140<br />
7 Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande........................................................... 147<br />
7.1 Sverige......................................................................................................... 147<br />
7.2 Finland ......................................................................................................... 158<br />
BILAG A <strong>–</strong> EFFEKTUNDERSØGELSER AF SPECIALUNDERVISNING<br />
A.1 De <strong>en</strong>kelte analyser, undersøgelser og artikler ............................................. 177<br />
A.2 Nordiske undersøgelser ............................................................................... 192<br />
A.3 Undersøgelser på ordblindeområdet............................................................ 200<br />
BILAG B <strong>–</strong> METODISK TILGANG<br />
B.1 Udvælgelse af kommuner ............................................................................ 205<br />
B.2 Dataindsamling............................................................................................ 207<br />
B.3 Datavaliditet ................................................................................................ 209<br />
B.4 Opregning af aktivitet og ressourcer ............................................................ 211
DEL I <strong>–</strong> INDLEDNING OG SAMMENFATNING
1. Indledning<br />
Kapitel 1. Indledning<br />
1.1 Baggrund<br />
<strong>Specialundervisning</strong> er i dag <strong>en</strong> helt c<strong>en</strong>tral og vigtig del af d<strong>en</strong> danske folkeskole,<br />
idet d<strong>en</strong> har <strong>til</strong> formål at sikre, at alle elever, også dem med forskellige former for<br />
vanskeligheder, formår at udvikle sig fagligt og socialt.<br />
På trods af, at specialundervisning er <strong>en</strong> vigtig del af <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> findes der kun <strong>en</strong><br />
begrænset vid<strong>en</strong> om d<strong>en</strong> samlede specialpædagogiske bistand, herunder om indhold,<br />
omfang, metode og ressourceforbrug.<br />
Kommunerne oplever aktivitets- og udgiftsstigninger på specialundervisningsområdet<br />
i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>. For at sikre, at der også i fremtid<strong>en</strong> er ressourcer i d<strong>en</strong> danske folkeskole<br />
<strong>til</strong> de specialiserede undervisnings<strong>til</strong>bud, der understøtter de svage elevers<br />
faglige og sociale udvikling, er der behov for nye måder at tænke, styre og organisere<br />
specialundervisning<strong>en</strong> på.<br />
Regering<strong>en</strong> og KL aftalte derfor med økonomiaftalerne for h<strong>en</strong>holdsvis 2009 og<br />
2010, at der skulle g<strong>en</strong>nemføres <strong>en</strong> analyse af specialundervisning<strong>en</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>.<br />
Analys<strong>en</strong>s resultater skal indgå i kommunalaftal<strong>en</strong> for 2011.<br />
1.2 Formål<br />
Analys<strong>en</strong> har overordnet <strong>til</strong> formål at kortlægge specialundervisningsområdet og<br />
komme med <strong>en</strong> række forslag <strong>til</strong>, hvordan der kan opnås <strong>en</strong> mere effektiv ressourceudnyttelse<br />
på området fremover. Det er således aftalt, at analys<strong>en</strong> bl.a. skal omfatte<br />
<strong>en</strong>:<br />
Effektundersøgelse: <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>s effekt skal vurderes, herunder effekt<strong>en</strong> af<br />
forskellige former for samspil mellem specialundervisning<strong>en</strong> og normalundervisning<strong>en</strong>.<br />
Afdækning af h<strong>en</strong>visningsmønstre, omkostninger, ressourcemodeller mv.: Som led i analys<strong>en</strong> skal<br />
det bl.a. kortlægges og analyseres, hvilke målgrupper, der modtog specialundervisning,<br />
samt hvorfor elever h<strong>en</strong>vises her<strong>til</strong>. Endvidere skal det i d<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>hæng belyses<br />
hvilke c<strong>en</strong>trale krav, der gælder for h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning.<br />
Der skal <strong>en</strong>dvidere foretages <strong>en</strong> kortlægning og analyse af spredning<strong>en</strong> i skolernes og<br />
kommunernes h<strong>en</strong>visningsmønstre, samt af de omkostninger og ressource<strong>til</strong>delingsmodeller,<br />
der har med specialundervisning<strong>en</strong> at gøre. Desud<strong>en</strong> skal analys<strong>en</strong> belyse<br />
de mellemkommunale betalingsregler.<br />
Forslag <strong>til</strong> <strong>en</strong> mere effektiv ressourceudnyttelse: Analys<strong>en</strong> skal <strong>en</strong>de op med <strong>en</strong> række forslag<br />
<strong>til</strong>, hvordan der kan opnås <strong>en</strong> mere effektiv ressourceudnyttelse på specialundervis-<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 7
Kapitel 1. Indledning<br />
ningsområdet, herunder skal analys<strong>en</strong> bidrage <strong>til</strong>, at der fremover skabes et dokum<strong>en</strong>teret<br />
grundlag for kommunernes styring og <strong>organisering</strong> af området.<br />
1.3 Rapport<strong>en</strong>s struktur<br />
Rapport<strong>en</strong> er overordnet set inddelt i tre dele.<br />
Rapport<strong>en</strong>s første del består af kapitel 1, som beskriver rapport<strong>en</strong>s formål og struktur,<br />
og kapitel 2, som samm<strong>en</strong>fatter resultaterne af rapport<strong>en</strong>s analyser og på d<strong>en</strong><br />
baggrund ops<strong>til</strong>ler <strong>en</strong> række forslag <strong>til</strong>, hvordan der kan opnås <strong>en</strong> mere effektiv ressourceudnyttelse<br />
på specialundervisningsområdet fremover.<br />
Rapport<strong>en</strong>s and<strong>en</strong> del indeholder <strong>en</strong> overordnet kortlægning af vid<strong>en</strong> på specialundervisningsområdet<br />
frem <strong>til</strong> i dag. Kapitlet danner således ramm<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> efterfølg<strong>en</strong>de<br />
case-analyse. Kapitel 3 indeholder <strong>en</strong> historisk g<strong>en</strong>nemgang af udvikling<strong>en</strong> i love<br />
og bek<strong>en</strong>dtgørelser samt <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemgang af udvikling<strong>en</strong> i aktivitet og udgifter på<br />
specialundervisningsområdet. Kapitel 4 kortlægger og opsummerer konklusionerne fra<br />
tidligere effektundersøgelser af specialundervisning.<br />
I rapport<strong>en</strong>s tredje del kortlægges styring<strong>en</strong> og <strong>organisering</strong><strong>en</strong> i 12 repræs<strong>en</strong>tativt udvalgte<br />
kommuner. I kapitel 5 præs<strong>en</strong>teres analys<strong>en</strong> og aktivitet<strong>en</strong>, ydelserne, ressourceforbruget<br />
mv. kortlægges. På d<strong>en</strong> baggrund analyseres årsagerne <strong>til</strong> ressourceforskell<strong>en</strong>e<br />
i kapitel 6. I kapitel 7 samm<strong>en</strong>holdes d<strong>en</strong> danske analyse af de 12 kommuner<br />
med erfaringer fra Sverige og Finland.<br />
1.4 Udvalgets samm<strong>en</strong>sætning<br />
Analys<strong>en</strong> er lavet i et samarbejde mellem Finansministeriet, Undervisningsministeriet<br />
og KL. Deloitte Business Consulting har bidraget med dataindsamling og analysearbejde.<br />
Medlemmer af udvalget<br />
Kontorchef Andreas Berggre<strong>en</strong>, Finansministeriet (formand)<br />
Afdelingschef Peter Grønnegård, Undervisningsministeriet<br />
Kontorchef Finn Christ<strong>en</strong>s<strong>en</strong>, Undervisningsministeriet<br />
(Ind<strong>til</strong> d. 31. december 2009)<br />
Kontorchef Jacob Hess, Undervisningsministeriet (Fra d. 1. januar 2010)<br />
Kontorchef Signe Tychs<strong>en</strong>, Undervisningsministeriet (Ind<strong>til</strong> d. 15. marts 2010)<br />
Kontorchef Lotte Groth-Anders<strong>en</strong> (Fra d. 15. marts 2010)<br />
Kontorchef Hanne Lumholdt, KL<br />
Vicekontorchef Lis Sandberg, KL<br />
8 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Medlemmer af udvalgets sekretariat<br />
Fuldmægtig Mads Peter Ste<strong>en</strong>s<strong>en</strong> Jacobs<strong>en</strong>, Finansministeriet<br />
Chefkonsul<strong>en</strong>t Ebbe Kærn, Undervisningsministeriet<br />
Specialkonsul<strong>en</strong>t Sv<strong>en</strong>d Erik Gertz, Undervisningsministeriet<br />
Specialkonsul<strong>en</strong>t Ulla Skall, Undervisningsministeriet<br />
Konsul<strong>en</strong>t Hanne Bertels<strong>en</strong>, KL<br />
Konsul<strong>en</strong>t Sør<strong>en</strong> Hemmings<strong>en</strong>, KL<br />
And<strong>en</strong> bistand<br />
Kapitel 1. Indledning<br />
Tidligere kontorchef Finn Christ<strong>en</strong>s<strong>en</strong>, Undervisningsministeriet, har bidraget <strong>til</strong> analys<strong>en</strong><br />
efter, at han gik på p<strong>en</strong>sion d. 31. december 2009.<br />
1.5 Datakilder<br />
Analys<strong>en</strong> af specialundervisning omfatter kortlægning<strong>en</strong> af bl.a. de retlige rammer,<br />
aktivitet<strong>en</strong>, de økonomiske forhold samt de forskellige styringsmodeller på specialundervisningsområdet.<br />
Kortlægning<strong>en</strong> bygger derfor også på <strong>en</strong> lang række forskelligartede<br />
datakilder:<br />
• Lovgivning, bek<strong>en</strong>dtgørelser mv.<br />
Udvalget har g<strong>en</strong>nemgået udvikling<strong>en</strong> i love, bek<strong>en</strong>dtgørelser mv. vedr. specialundervisning.<br />
• Regnskabs-, budget- og aktivitetstal<br />
Udvalget har indh<strong>en</strong>tet og g<strong>en</strong>nemgået regnskabs-, budget- og aktivitetstal for<br />
specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
• Rapporter, analyser mv.<br />
Udvalget har g<strong>en</strong>nemgået <strong>en</strong> række historiske rapporter og analyser, for at sikre<br />
regnskabs-, budget- og aktivitetstal bagud i tid<strong>en</strong>.<br />
• Effektanalyser<br />
Udvalget har g<strong>en</strong>nemgået og analyseret konklusionerne af <strong>en</strong> række danske og internationale<br />
effektundersøgelser af specialundervisning.<br />
Udvalget bad Deloitte om at g<strong>en</strong>nemføre <strong>en</strong> case-undersøgelse af specialundervisning<strong>en</strong><br />
i 12 repræs<strong>en</strong>tativt udvalgte kommuner fra december 2009 <strong>til</strong> april 2010. Deloittes<br />
kortlægning og analyse er funderet på følg<strong>en</strong>de datakilder:<br />
• Spørgeskemadata<br />
Deloitte har foretaget to spørgeskemaundersøgelser i hver af de 12 kommuner,<br />
hvoraf d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e har omfattet samtlige folkeskoler i de 12 kommuner, og d<strong>en</strong> and<strong>en</strong><br />
har været målrettet kommunernes forvaltning.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 9
Kapitel 1. Indledning<br />
• Interviews<br />
Deloittes kortlægning af kommunernes <strong>organisering</strong>, styringspraksis mv. er sket<br />
g<strong>en</strong>nem afholdels<strong>en</strong> af et kommunebesøg af én dags varighed i hver af de 12<br />
kommuner. I kommunerne blev der g<strong>en</strong>nemført semi-strukturerede interview og<br />
fokusgrupper med bl.a. forvaltningsledere, økonomichefer og -medarbejdere, ledere<br />
og medarbejdere fra PPR, sagsbehandlere, klasselærere og specialundervisningskoordinatorer,<br />
skoleledere fra normalklasser og ledere fra specialskoler/institutioner.<br />
• Workshops<br />
Deloitte har g<strong>en</strong>nemført to workshops, hvor interess<strong>en</strong>terne i de 12 kommuner<br />
har deltaget. Målet med de to workshops var at få input <strong>til</strong> analys<strong>en</strong> fra de involverede<br />
aktører på specialundervisningsområdet.<br />
• Landebesøg i Sverige og Finland<br />
Deloitte har analyseret specialundervisning<strong>en</strong> i Sverige og Finland. Forud<strong>en</strong> deskresearch,<br />
så har Deloitte også foretaget interviews i kommuner, forvaltninger og<br />
på skoler med udgangspunkt i d<strong>en</strong> spørgeguide, der blev b<strong>en</strong>yttet i de danske<br />
kommuner.<br />
10 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
2.1 Kortlægning af rammerne for specialundervisning<strong>en</strong> mv.<br />
Udvalget har kortlagt udvikling<strong>en</strong> i love og bek<strong>en</strong>dtgørelser, klageadgang samt d<strong>en</strong><br />
g<strong>en</strong>erelle udvikling i aktivitet og udgifter frem <strong>til</strong> i dag.<br />
Udvikling<strong>en</strong> i love, bek<strong>en</strong>dtgørelser mv. samt udvikling<strong>en</strong> i aktivitet og udgifter: Danmark <strong>til</strong>sluttede<br />
sig i 1994 <strong>en</strong> international erklæring om at arbejde for »d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de skole«.<br />
Udvikling<strong>en</strong> i de retlige rammer har sid<strong>en</strong> taget udgangspunkt i d<strong>en</strong>ne målsætning og<br />
går ig<strong>en</strong> i mange kommuner, hvor kommunalbestyrels<strong>en</strong> har fastlagt politiske målsætninger<br />
om størst mulig inklusion af elever med særlige behov.<br />
Folkeskolelov<strong>en</strong> fastslår overordnet, at der skal ydes specialundervisning og and<strong>en</strong><br />
specialpædagogisk støtte <strong>til</strong> de børn, hvis udvikling kræver <strong>en</strong> særlig h<strong>en</strong>synstag<strong>en</strong><br />
eller støtte. Det er således i meget vid udstrækning op <strong>til</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommune selv<br />
at bestemme og tage ansvar for <strong>til</strong>rettelæggels<strong>en</strong>, <strong>organisering</strong><strong>en</strong> og styring<strong>en</strong> heraf.<br />
Aktivitet<strong>en</strong> og udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning har de s<strong>en</strong>este mange år været stig<strong>en</strong>de.<br />
U<strong>en</strong>sartet og ufuldstændig registrering af især d<strong>en</strong> del af specialundervisning<strong>en</strong>,<br />
der foregår på de <strong>en</strong>kelte folkeskoler, gør det imidlertid svært <strong>en</strong>tydigt at sige<br />
hvor meget.<br />
Effekt<strong>en</strong> af specialundervisning: Udvalget har g<strong>en</strong>nemgået <strong>en</strong> lang række danske og internationale<br />
effektundersøgelser af specialundervisning. Samlet set konstateres det, at<br />
specialundervisning har <strong>en</strong> effekt. Det er dog svært at sige noget <strong>en</strong>tydigt om, hvilke<br />
metoder der har d<strong>en</strong> største effekt. G<strong>en</strong>nemgang<strong>en</strong> giver g<strong>en</strong>erelt det indtryk, at effekt<strong>en</strong><br />
af specialundervisning<strong>en</strong> øges, når lærerne har de fornødne kompet<strong>en</strong>cer, og<br />
der s<strong>til</strong>les større faglige krav. Der peges <strong>en</strong>dvidere på vigtighed<strong>en</strong> af dokum<strong>en</strong>tation,<br />
og at indsats<strong>en</strong> evalueres, herunder at der følges op på undervisningsplaner. Endelig<br />
peges der g<strong>en</strong>erelt på, at der kan være behov for <strong>en</strong> ændret indsats over for elever<br />
med adfærds, kontakt og trivsels problemer (AKT). Det er forhold, der kan opfyldes<br />
i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole. Effektundersøgelserne støtter således umiddelbart op<br />
om, at specialundervisning<strong>en</strong>, ligesom d<strong>en</strong> politiske målsætning <strong>til</strong>siger, i større omfang<br />
<strong>en</strong>d i dag kan <strong>til</strong>rettelægges inkluder<strong>en</strong>de ind<strong>en</strong> for rammerne af d<strong>en</strong> almindelige<br />
folkeskole.<br />
2.2 Kortlægning af specialundervisning<strong>en</strong> i 12 danske kommuner<br />
På foranledning af udvalget har Deloitte Business Consulting foretaget <strong>en</strong> kortlægning<br />
og analyse af specialundervisning<strong>en</strong> i 12 danske kommuner. Kommunerne er<br />
udvalgt, så de repræs<strong>en</strong>terer <strong>en</strong> pass<strong>en</strong>de forskellighed i forhold <strong>til</strong> kommunestørrelse,<br />
socioøkonomiske forhold mv. og udgør dermed et kvalificeret udgangspunkt<br />
for <strong>en</strong> opregning af aktiviteter og udgifter i skoleåret 2008/2009 <strong>til</strong> landsplan,<br />
som tall<strong>en</strong>e i de følg<strong>en</strong>de afsnit er baseret på.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 11
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
2.2.1 Definition af specialundervisning<br />
En c<strong>en</strong>tral forudsætning for at kunne afdække og indsamle data om aktivitet, ydelser,<br />
ressourceforbrug mv. er, at der findes <strong>en</strong> definition og afgrænsning af specialundervisning<strong>en</strong>,<br />
som er almindelig anerk<strong>en</strong>dt og accepteret. Deloitte har baseret sin analyse<br />
på <strong>en</strong> opdeling af specialundervisningsområdet i seks forskellige kategorier, jf. boks<br />
2.1 ned<strong>en</strong>for. Det er Deloittes vurdering, at de anv<strong>en</strong>dte definitioner har muliggjort<br />
<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>lignelig indsamling af data på tværs af kommuner, og at definitionerne<br />
også fremadrettet vil kunne danne udgangspunkt for etablering<strong>en</strong> af et nyt datagrundlag,<br />
samt <strong>en</strong> klarere afgrænsning.<br />
Boks 2.1<br />
Overordnede definitioner og kategoriseringer af specialundervisning<br />
Type Definition<br />
Almindelig specialundervisning <strong>Specialundervisning</strong>, der ligger udover normalundervisning<strong>en</strong><br />
og ydes i 0-6 lektioner eller i 7-11 lektioner ug<strong>en</strong>tligt <strong>til</strong> <strong>en</strong>keltelever<br />
(cpr-h<strong>en</strong>førbart).<br />
And<strong>en</strong> specialpædagogisk bi- Aktiviteter rettet mod skolesøg<strong>en</strong>de børn, som af kommun<strong>en</strong><br />
stand<br />
er defineret som specialundervisning, m<strong>en</strong> som ikke er møntet<br />
på <strong>en</strong>keltelever (ikke-cpr-h<strong>en</strong>førbare aktiviteter). And<strong>en</strong><br />
specialpædagogisk 1)<br />
bistand er fx <strong>en</strong> observationslærer i <strong>en</strong><br />
klasse mv.<br />
Enkeltintegreret undervisning Enkeltintegrerede 2) elever er elever, der modtager specialundervisning<br />
i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisning<strong>en</strong> (minimum<br />
12 lektioner om ug<strong>en</strong>).<br />
Specialklasser Specialklasser 3) omfatter særlige klasser eller klasserækker i<br />
<strong>til</strong>knytning <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, hvori der ydes specialundervisning.<br />
Specialskoler Kategori<strong>en</strong> specialskoler betegner lokationerne for g<strong>en</strong>nemførels<strong>en</strong><br />
af d<strong>en</strong> segregerede undervisning, som finder sted<br />
ud<strong>en</strong>for d<strong>en</strong> almindelige folkeskole. Disse omfatter traditionelle<br />
specialskoler, heldagsskoler samt interne <strong>til</strong>bud på<br />
kommunale eller private opholdssteder, som yder specialundervisning.<br />
Fritids<strong>til</strong>bud Fritids<strong>til</strong>bud for elever med særlige behov eller almindelige<br />
fritids<strong>til</strong>bud, der støtter elever med særlige behov. Fritids<strong>til</strong>budd<strong>en</strong>e<br />
skal være etableret i <strong>til</strong>knytning <strong>til</strong> skol<strong>en</strong>, og skol<strong>en</strong><br />
skal have det ledelsesmæssige og økonomiske ansvar for <strong>til</strong>buddet.<br />
1) And<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand er ikke cpr-h<strong>en</strong>førbart og er således ikke rettet mod <strong>en</strong>keltelever,<br />
m<strong>en</strong> ydes typisk i forhold <strong>til</strong> <strong>en</strong> gruppe eller <strong>en</strong> klasse. Det er således ikke muligt at opgøre størrels<strong>en</strong><br />
af målgrupp<strong>en</strong> for d<strong>en</strong>ne type ydelse, hvorfor det al<strong>en</strong>e er ressourceforbruget knyttet <strong>til</strong> and<strong>en</strong> specialpædagogisk<br />
bistand, som er blevet kortlagt.<br />
2) Folkeskolelov<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>der ikke d<strong>en</strong>ne sondring. I forbindelse med klagereglerne anv<strong>en</strong>des begrebet<br />
”specialundervisning i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisningstid<strong>en</strong>”, der på grundlag af forskellige<br />
ug<strong>en</strong>tlige timetal, er fastsat <strong>til</strong> at udgøre 12 timer om ug<strong>en</strong>.<br />
3) Tidligere blev d<strong>en</strong> amtskommunale specialundervisning betegnet »vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning«. I<br />
dag anv<strong>en</strong>des begrebet al<strong>en</strong>e i forbindelse med reglerne om klageadgang og omfatter specialundervisning<br />
i specialklasser og specialskoler samt støtte i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisningstid<strong>en</strong>. Begrebet<br />
indgår således ikke i d<strong>en</strong> øvrige lovgivning, m<strong>en</strong> bruges i praksis som overbegreb for de nævnte former<br />
for specialundervisning.<br />
12 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
2.2.2 Aktivitet, ydelser, ressourceforbrug mv.<br />
I det følg<strong>en</strong>de opsummeres afdækning<strong>en</strong> af aktivitet, ydelser, ressourceforbrug mv.<br />
på specialundervisningsområdet:<br />
Omfanget af specialundervisning på landsplan: Kortlægning<strong>en</strong> af specialundervisningsområdet<br />
har vist, at ca. 84.000 elever eller 14,3 pct. af alle 6-16-årige elever i skoleåret<br />
2008/09 modtog specialundervisning.<br />
Andel<strong>en</strong>, der modtog specialundervisning i inkluder<strong>en</strong>de undervisningsformer, var<br />
ca. 51.000 elever <strong>–</strong> svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> 8,7 pct. Heraf modtog 44.840 elever almindelig specialundervisning<br />
i 0-6 timer om ug<strong>en</strong>, 4.111 elever almindelig specialundervisning i 7-<br />
11 timer om ug<strong>en</strong> og 2.373 elever var <strong>en</strong>keltintegrerede elever, dvs. elever der modtager<br />
specialundervisning i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af skoletid<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> fortsat deltager i<br />
alm<strong>en</strong>undervisning<strong>en</strong>.<br />
De rester<strong>en</strong>de ca. 33.000 elever modtog undervisning i segregerede undervisningsformer<br />
<strong>–</strong> svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> 5,6 pct. af alle elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> idet 13.383 elever gik i<br />
specialklasser og 19.371 elever gik i specialskoler.<br />
I figur 2.1. er antallet af specialundervisningselever fordelt på de forskellige former<br />
for specialundervisning opsummeret. Det fremgår, at specialundervisning<strong>en</strong> i Danmark<br />
i høj grad ydes <strong>til</strong> mindre omfatt<strong>en</strong>de <strong>til</strong>bud ind<strong>en</strong> for rammerne af d<strong>en</strong> alm<strong>en</strong>e<br />
folkeskole samt <strong>til</strong> segregerede <strong>til</strong>bud i specialklasser og på specialskoler.<br />
Figur 2.1<br />
Antallet af elever der modtog specialundervisning fordelt på undervisningstyper, skoleåret<br />
2008/09<br />
50<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
44.840<br />
Alm. spec. (0-<br />
6t/u)<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling 2010.<br />
1.000 personer 1.000 personer<br />
4.111<br />
Alm. spec. (7-<br />
11t/u)<br />
2.373<br />
Enkeltintegration<br />
13.383<br />
Specialklasser<br />
19.371<br />
Udgifter <strong>til</strong> specialundervisning: De samlede bruttoudgifter <strong>til</strong> specialundervisning udgjorde<br />
i skoleåret 2008/09 9,68 mia. kr. på landsplan, m<strong>en</strong>s nettoudgifterne udgjorde<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 13<br />
Specialskoler<br />
50<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
7,94 mia. kr. 1 Det svarer <strong>til</strong> h<strong>en</strong>holdsvis 23,9 og 19,6 pct. af de samlede udgifter <strong>til</strong><br />
<strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>. 2<br />
Det er helt over<strong>veje</strong>nde d<strong>en</strong> segregerede specialundervisning, der driver udgifterne.<br />
Udgifterne <strong>til</strong> specialklasser og specialskoler udgjorde således med 7,95 mia. kr. i<br />
2008/09 mere <strong>en</strong>d 80 pct. af de samlede bruttoudgifter <strong>til</strong> specialundervisning. 3<br />
Herudover er det opgjort, at øvrige omkostninger i <strong>til</strong>knytning <strong>til</strong> specialundervisning<br />
udgjorde ca. 3,1 mia. kr. på landsplan (brutto). Heraf var udgifterne <strong>til</strong> PPR 1,0 mia.<br />
kr., befordringsudgifterne var ca. 640 mio. kr. og udgifterne <strong>til</strong> fritids<strong>til</strong>bud for elever<br />
med særlige behov udgjorde knap 1,5 mia. kr.<br />
De samlede bruttoudgifter <strong>til</strong> specialundervisning, inkl. ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de <strong>til</strong>knyttede udgifter,<br />
var således ca. 12,8 mia. kr. i skoleåret 2008/09. Nettoudgifterne var 11,1 mia.<br />
kr.<br />
Figur 2.2. opsummerer udgifterne fordelt på udgiftstyper. På baggrund af figur<strong>en</strong> kan<br />
det konkluderes, at fordeling<strong>en</strong> af aktivitet på forskellige specialundervisningstyper,<br />
har <strong>en</strong> stor betydning for udgiftsniveauet <strong>til</strong> specialundervisning. Af figur<strong>en</strong> fremgår<br />
det således, at de segregerede <strong>til</strong>bud (specialklasser og specialskoler) udgør ca. 62 pct.<br />
af alle udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning inkl. øvrige udgifter, m<strong>en</strong>s d<strong>en</strong> almindelige<br />
specialundervisning, der ydes i inkluder<strong>en</strong>de former, al<strong>en</strong>e udgør 14 pct. af udgifterne.<br />
1 Bruttoopgørels<strong>en</strong> omfatter de samlede udgifter <strong>til</strong> de respektive undervisnings<strong>til</strong>bud, m<strong>en</strong>s der ved nettoopgørels<strong>en</strong><br />
er fraregnet de udgifter, der alternativt ville være forbundet med at yde et alm<strong>en</strong>t undervisnings<strong>til</strong>bud <strong>til</strong> de pågæld<strong>en</strong>de<br />
elever. Nettoopgørels<strong>en</strong> kan således ses som et udtryk for de meromkostninger, der er forbundet med specialundervisning<strong>en</strong><br />
ud over et almindeligt undervisnings<strong>til</strong>bud i d<strong>en</strong> alm<strong>en</strong>e folkeskole, som alle elever har krav på. Nettoopgørels<strong>en</strong><br />
tager således højde for, at alle elever som udgangspunkt koster d<strong>en</strong> »almindelige« g<strong>en</strong>nemsnitsudgift i<br />
<strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>, der kan opgøres <strong>til</strong> 53.449 kr. pr. elev., jf. bilag B. I d<strong>en</strong>ne takst er specialundervisning i d<strong>en</strong> almindelige<br />
folkeskole, således også inkluderet.<br />
2 Det bemærkes, at kommunerne g<strong>en</strong>erelt har haft vanskeligt ved at opgøre udgifterne <strong>til</strong> bl.a. befordring og fritids<strong>til</strong>bud<br />
præcist, hvorfor der på påberegnes <strong>en</strong> vis usikkerhed i forhold <strong>til</strong> disse tal.<br />
3 De samlede udgifter <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> er her opgjort som summ<strong>en</strong> af de regnskabsbogførte udgifter på funktion 3.01,<br />
3.07 og 3.08 i d<strong>en</strong> kommunale kontoplan.<br />
14 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
Figur 2.2<br />
Samlede udgifter <strong>til</strong> specialundervisning proc<strong>en</strong>tuelt fordelt på udgiftstyper, skoleåret 2008/09<br />
50<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
14<br />
Spec. i d<strong>en</strong> alm<br />
f.skole<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Pct. Pct.<br />
19<br />
Specialklasser<br />
43<br />
Specialskoler<br />
Enhedsudgifter: På landsplan kostede <strong>en</strong> elev, som modtog <strong>en</strong>t<strong>en</strong> almindelig specialundervisning<br />
eller <strong>en</strong>keltintegreret undervisning i skoleåret 2008/09, i g<strong>en</strong>nemsnit ca.<br />
33.926 kr. mere <strong>en</strong>d <strong>en</strong> »almindelig« folkeskoleelev <strong>–</strong> svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong>, at d<strong>en</strong> samlede <strong>en</strong>hedsudgift<br />
for <strong>en</strong> inkluderet elev var 83.973 kr. 4<br />
D<strong>en</strong> samlede <strong>en</strong>hedsudgift for <strong>en</strong> specialklasseelev var heroverfor 184.540 kr., svar<strong>en</strong>de<br />
<strong>til</strong> 134.493 kr. mere <strong>en</strong>d <strong>en</strong> »almindelig« folkeskoleelev, m<strong>en</strong>s <strong>en</strong>hedsudgift<strong>en</strong><br />
for elever i specialskoler var 283.008 kr. i skoleåret 2008/09, svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> <strong>en</strong> merudgift<br />
på 232.961 kr.<br />
De opgjorte udgifter på landsplan <strong>til</strong> specialundervisning dækker over <strong>en</strong> betydelig<br />
variation kommunerne imellem. Når de 12 kommuners totale udgifter <strong>til</strong> specialundervisning<br />
(inkl. udgifter <strong>til</strong> PPR, fritids<strong>til</strong>bud og befordring) sættes i forhold <strong>til</strong> deres<br />
samlede antal 6-16-årige i grundskol<strong>en</strong> varierer udgift<strong>en</strong> således mellem ca. 13.500 og<br />
27.650 kr. pr. elev.<br />
Fordeling på h<strong>en</strong>visningsårsager: Kortlægning<strong>en</strong> viser, at d<strong>en</strong> største del af d<strong>en</strong> almindelige<br />
specialundervisning ikke overrask<strong>en</strong>de vedrører elever med læse- og skrivevanskeligheder.<br />
De fleste kommuner har faste procedurer og <strong>til</strong>bud omkring læsning i indskoling<strong>en</strong>,<br />
hvilket er <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig del af forklaring<strong>en</strong>. Der er dog ligeledes mange<br />
h<strong>en</strong>visninger <strong>til</strong> almindelig specialundervisning, der skyldes g<strong>en</strong>erelle indlæringsvan-<br />
4 De 83.973 kr. er beregnet som summ<strong>en</strong> af <strong>en</strong>hedsudgift<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de specialundervisning (33.926 kr.) og<br />
<strong>en</strong>hedsudgift<strong>en</strong> for <strong>en</strong> »almindelig« folkeskoleelev, som ikke modtager specialundervisning (50.047 kr.). Sidstnævnte<br />
er beregnet med udgangspunkt i de samlede nettodriftsudgifter på konti 3.22.01 fratrukket udgifterne <strong>til</strong> specialklasser<br />
og d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de specialundervisning, og herefter delt med antallet af folkeskoleelever ekskl. elever i specialklasser<br />
og specialskoler.<br />
8<br />
PPR<br />
12<br />
Fritids<strong>til</strong>bud<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 15<br />
5<br />
Befordring<br />
50<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
skeligheder, hvilket typisk karakteriserer elever med forsinket intellektuel udvikling,<br />
som har vanskeligt ved at leve op <strong>til</strong> de faglige krav i skol<strong>en</strong>.<br />
På vegne af udvalget har Deloitte forsøgt at opgøre omfanget af elever, der har problemer<br />
med adfærd, kommunikation og trivsel (AKT). Der kan imidlertid ikke siges<br />
noget præcist om omfanget af AKT-elever på landsplan, da der ikke indgår <strong>en</strong> særskilt<br />
AKT-kategori blandt de kategorier for h<strong>en</strong>visningsårsager, som Danmarks Statistik<br />
anv<strong>en</strong>der, og som dataindsamling<strong>en</strong> bygger på.<br />
En væs<strong>en</strong>tlig del af eleverne, der har »g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder« eller »sociale-<br />
og miljøbetingede vanskeligheder« vurderes imidlertid af Deloitte at være<br />
AKT-elever. Herudover kan der desud<strong>en</strong> være AKT-elever, som ikke modtager specialundervisning,<br />
og som derfor ikke indgår i opgørels<strong>en</strong>.<br />
På specialskolerne er d<strong>en</strong> hyppigste h<strong>en</strong>visningsårsag g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder.<br />
Herudover er det bemærkelsesværdigt, at der er <strong>en</strong> bred variation i forhold <strong>til</strong>,<br />
hvilke øvrige h<strong>en</strong>visningsårsager der over<strong>veje</strong>nde <strong>til</strong>godeses i specialskolerne.<br />
Det vurderes, at variationerne mellem kommunernes h<strong>en</strong>visningsmønstre er et udtryk<br />
for, at der ikke på tværs af kommunerne er <strong>en</strong> tydelig og <strong>en</strong>sartet praksis for,<br />
hvilke typer og grader af problems<strong>til</strong>linger der håndteres i d<strong>en</strong> almindelige specialundervisning,<br />
og hvilke elever der h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> de betydeligt dyrere specialskole<strong>til</strong>bud.<br />
Køb og salg af pladser mellem kommunerne: Det er karakteristisk, at kommunerne køber og<br />
sælger et væs<strong>en</strong>tligt antal pladser af hinand<strong>en</strong> i segregerede <strong>til</strong>bud, m<strong>en</strong> at der også er<br />
stor forskel på omfanget heraf i de <strong>en</strong>kelte kommuner. Der synes at være <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel<br />
t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s <strong>til</strong>, at kommunerne i stig<strong>en</strong>de grad ønsker at være selvforsyn<strong>en</strong>de med specialiserede<br />
<strong>til</strong>bud for <strong>bedre</strong> at kunne styre området og undgå konsekv<strong>en</strong>serne ved<br />
uforudsete takststigninger og <strong>til</strong>lægsydelser samt for at sikre <strong>til</strong>bud tæt på borgerne.<br />
Kommunerne peger på, at frit valg ikke spiller d<strong>en</strong> store rolle på specialundervisningsområdet,<br />
herunder i forhold <strong>til</strong> de mellemkommunale afregninger.<br />
Registreringspraksis: G<strong>en</strong>erelt synes kommunerne at have <strong>en</strong> nog<strong>en</strong>lunde <strong>en</strong>s registreringspraksis<br />
for så vidt angår registrering af de forskellige typer af specialundervisning,<br />
dvs. almindelig specialundervisning, <strong>en</strong>keltintegration, specialklasser og specialskoler.<br />
Det er dog også k<strong>en</strong>detegn<strong>en</strong>de, at kommunerne i dag registrerer <strong>en</strong> lang<br />
række data vedrør<strong>en</strong>de specialundervisning forskelligt, og at de på flere punkter oplever<br />
udfordringer i forhold <strong>til</strong> at foretage <strong>en</strong> systematisk registrering af styringsrelevante<br />
data. Det drejer sig dels om registrering af data vedrør<strong>en</strong>de udgifter <strong>til</strong> specialundervisning<br />
og dels om registrering af aktiviteter, herunder h<strong>en</strong>visningsårsager og<br />
målgrupper, dvs. elever med specifikke behov.<br />
Væs<strong>en</strong>tlige nøgletal: Ned<strong>en</strong>for er de væs<strong>en</strong>tligste nøgletal på specialundervisningsområdet,<br />
som analys<strong>en</strong> har afdækket, opsummeret, jf. tabel 2.1.<br />
16 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Tabel 2.1<br />
Nøgletal på specialundervisningsområdet, skoleåret 2008/09<br />
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
Aktivitet Antal elever Pct. 1<br />
<strong>Specialundervisning</strong>, i alt 84.079 14,3<br />
Inkluder<strong>en</strong>de former 51.324 8,7<br />
- Alm. specialundervisning (0-6 t/u) 44.840 7,6<br />
- Alm. specialundervisning (7-11 t/u) 4.111 0,7<br />
- Enkeltintegration 2.373 0,4<br />
Segregerede former 32.754 5,6<br />
- Specialklasser 13.383 2,3<br />
- Specialskoler<br />
19.371 3,3<br />
Udgifter i mio. kr. Brutto Netto<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i alt 9.688 7.936<br />
Inkluder<strong>en</strong>de former 1.741 1.741<br />
- And<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand 193 193<br />
- Alm. specialundervisning (0-6 t/u) 1.073 1.073<br />
- Alm. specialundervisning (7-11 t/u) 226 226<br />
- Enkeltintegration 248 248<br />
Segregerede former 7.946 6.195<br />
- Specialklasser 2.464 1.749<br />
- Specialskoler 5.482 4.446<br />
Udgiftsandel, pct. 2<br />
23.9 19,6<br />
Øvrige omkostninger, i alt 3.147 3.147<br />
PPR 1.029 1.029<br />
Fritids<strong>til</strong>bud 1.478 1.478<br />
Befordring 640 640<br />
Udgifter, i alt 12.835 11.083<br />
Udgiftsandel, pct. 3<br />
Enhedsudgifter (kr.)<br />
29,7 25,7<br />
4<br />
Alm. specialundervisning og <strong>en</strong>keltintegration 83.973<br />
Specialklasser 184.540<br />
Specialskoler 283.008<br />
1) Antal elever, der modtager specialundervisning i proc<strong>en</strong>t af alle elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> (587.180 elever).<br />
2) Udgifter <strong>til</strong> specialundervisning i proc<strong>en</strong>t af de samlede nettoudgifter <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> (funktion<br />
3.22.01, 3.22.07 og 3.22.08).<br />
3) Undervisningsudgifter og øvrige udgifter i proc<strong>en</strong>t af de samlede nettoudgifter <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> mv.<br />
(funktion 3.22.01, 3.22.02…3.22.08)<br />
4) De 83.973 kr. er beregnet som summ<strong>en</strong> af <strong>en</strong>hedsudgift<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de specialundervisning<br />
(33.926 kr.) og <strong>en</strong>hedsudgift<strong>en</strong> for <strong>en</strong> »almindelig« folkeskoleelev, som ikke modtager specialundervisning<br />
(50.047 kr.). Sidstnævnte er beregnet med udgangspunkt i de samlede nettodriftsudgifter på<br />
konti 3.22.01 fratrukket udgifterne <strong>til</strong> specialklasser og d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de specialundervisning, og<br />
herefter delt med antallet af folkeskoleelever ekskl. elever i specialklasser og specialskoler. Enhedsudgift<strong>en</strong><br />
for specialklasser er beregnet på baggrund af udgiftsniveauet som oplyst i forvaltningssurvey<br />
og aktivitet<strong>en</strong> som opregnet på baggrund af data fra skolesurvey.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
2.2.3 Årsager <strong>til</strong> ressourceforskelle<br />
Deloitte har g<strong>en</strong>nem kvalitative og kvantitative analyser forsøgt at afdække, hvilke<br />
mulige samm<strong>en</strong>hænge der kan være mellem kommunernes organisatoriske og styringsmæssige<br />
forhold og deres ressourceforbrug på specialundervisningsområdet.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 17
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
Særligt ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de seks organisatoriske og styringsmæssige forhold, som kommunerne<br />
selv har mulighed for at indrette og påvirke, synes at have betydning:<br />
Budgetmodel: Budgetmodellerne i de 12 kommuner er forholdsvis c<strong>en</strong>traliserede, og<br />
ing<strong>en</strong> kommuner har dec<strong>en</strong>traliseret finansieringsansvaret for specialundervisning<br />
fuldt ud <strong>til</strong> skolerne. Modellerne <strong>til</strong>skynder som følge heraf ikke i dag umiddelbart<br />
skolerne <strong>til</strong> inklusion. Skolelederne oplever herudover kun i mindre grad de eksister<strong>en</strong>de<br />
budgetmodeller som retfærdige og g<strong>en</strong>nemsigtige og finder ikke, at modellerne<br />
i særlig grad fremmer hverk<strong>en</strong> <strong>en</strong> h<strong>en</strong>sigtsmæssig økonomistyring eller skol<strong>en</strong>s pædagogiske<br />
målsætninger.<br />
PPR: PPR spiller <strong>en</strong> stor rolle i visitationsprocess<strong>en</strong> i stort set samtlige af de 12<br />
kommuner og arbejder i stig<strong>en</strong>de grad konsultativt. PPR kan medvirke <strong>til</strong> at reducere<br />
h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> segregerede undervisningsformer, m<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelt vurderes kommunerne<br />
dog kun i begrænset omfang strategisk at have over<strong>veje</strong>t, hvordan PPR bedst<br />
muligt kan understøtte inklusion og <strong>en</strong> effektiv ressourceudnyttelse. Desud<strong>en</strong> er der<br />
ikke i de nuvær<strong>en</strong>de organisatoriske strukturer indbygget incitam<strong>en</strong>ter eller lign<strong>en</strong>de,<br />
som kan regulere skolernes efterspørgsel efter PPR’s ydelser, herunder efter udarbejdels<strong>en</strong><br />
af pædagogisk-psykologiske vurderinger og udredninger. Dette kan føre <strong>til</strong>, at<br />
der bindes (for) mange ressourcer i visitationssystemet, som kunne have været anv<strong>en</strong>dt<br />
mere h<strong>en</strong>sigtsmæssigt blandt andet med h<strong>en</strong>blik på inklusion af elever, der nu<br />
h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> segregerede undervisningsformer.<br />
Visitationsproces: De 12 kommuner har i helt over<strong>veje</strong>nde grad valgt at placere visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong><br />
<strong>til</strong> de segregerede undervisningsformer i c<strong>en</strong>trale visitationsudvalg.<br />
Visitationsudvalg<strong>en</strong>e er imidlertid sjæld<strong>en</strong>t <strong>til</strong>delt det fulde økonomiske ansvar for<br />
befordring og fritids<strong>til</strong>bud mv., hvilket vanskeliggør <strong>en</strong> effektiv udgiftsstyring.<br />
Kompet<strong>en</strong>cer og arbejdsformer: Undersøgels<strong>en</strong> har vist, at lærernes specialpædagogiske og<br />
personlige kompet<strong>en</strong>cer har stor betydning for lærernes evne <strong>til</strong> at inkludere elever<br />
med særlige behov i alm<strong>en</strong>undervisning<strong>en</strong>. De 12 kommuner har da også g<strong>en</strong>erelt<br />
fokus på udvikling af lærernes specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer og på anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af<br />
inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer. Indsats<strong>en</strong> er dog sjæld<strong>en</strong>t <strong>til</strong>rettelagt systematisk eller<br />
<strong>til</strong>strækkeligt strategisk forankret, selvom der er grundlag for at antage, at systematisk<br />
kompet<strong>en</strong>cebygning og målrettet brug af inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer medvirker <strong>til</strong> at<br />
sikre <strong>en</strong> mere effektiv ressourceudnyttelse på specialundervisningsområdet.<br />
Styrbarhed: Skolelederne i de 12 kommuner oplever et pres for at anv<strong>en</strong>de flere ressourcer<br />
på specialundervisning, m<strong>en</strong> finder dog g<strong>en</strong>erelt, at d<strong>en</strong> del af specialundervisning<strong>en</strong>,<br />
som de er ansvarlige for, er økonomisk styrbar, jf. dog ov<strong>en</strong>for problemerne<br />
med de anv<strong>en</strong>dte budgetmodeller. Kommunernes forvaltninger, som har finansieringsansvaret<br />
for de segregerede undervisningsformer, oplever dog betydelig<br />
større udfordringer i forhold <strong>til</strong> at styre udgiftsudvikling<strong>en</strong>, og langt hovedpart<strong>en</strong> af<br />
kommunerne har således også overskredet deres budgetter på området de s<strong>en</strong>este år.<br />
18 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
Tilbuds- og skolestruktur: Mange kommuner har <strong>til</strong>k<strong>en</strong>degivet, at der eksisterer <strong>en</strong> såkaldt<br />
»stærekasseeffekt« i d<strong>en</strong> forstand, at kommunerne er <strong>til</strong>bøjelige <strong>til</strong> at udfylde<br />
d<strong>en</strong> kapacitet på specialundervisningsområdet, som de råder over. Samtidig viser undersøgels<strong>en</strong>,<br />
at kommunernes specialskolekapacitet og <strong>til</strong>hør<strong>en</strong>de takstniveauer varierer<br />
betydeligt. Det betyder, at der i nogle kommuner sandsynligvis kan opnås <strong>en</strong> ressourcebesparelse<br />
ved at omlægge <strong>en</strong> del af kapacitet<strong>en</strong> fra specialskoler <strong>til</strong> mindre<br />
omfatt<strong>en</strong>de og administrativt omkostningstunge <strong>til</strong>bud som fx specialklasser. Det er<br />
desud<strong>en</strong> karakteristik, at kommunerne i stig<strong>en</strong>de grad hjemtager segregerede <strong>til</strong>bud<br />
fra andre kommuner bl.a. som følge af oplevede takststigninger. Endelig viser undersøgels<strong>en</strong>,<br />
at små skoler g<strong>en</strong>erelt er mere <strong>til</strong>bøjelige <strong>til</strong> at segregere elever.<br />
2.2.4 Erfaringer fra Sverige og Finland<br />
Samm<strong>en</strong>ligning<strong>en</strong> med Sverige og Finland har haft <strong>til</strong> formål at belyse forskelle og<br />
ligheder i <strong>organisering</strong>, styring og praksis på det lokale og udfør<strong>en</strong>de niveau mellem<br />
de to lande og Danmark. Samm<strong>en</strong>ligning<strong>en</strong> skal bidrage med idéer og inspiration <strong>til</strong><br />
<strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong>, styring og ressourceudnyttelse på det danske specialundervisningsområde.<br />
5<br />
Sverige: <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> i Sverige er karakteriseret ved <strong>en</strong> stor grad af faglig og<br />
økonomisk dec<strong>en</strong>tralisering <strong>til</strong> det lokale og udfør<strong>en</strong>de niveau. Dec<strong>en</strong>tralisering<strong>en</strong><br />
modsvares dog af, at »Skolinspektion<strong>en</strong>«, der er <strong>en</strong> national myndighed fører <strong>til</strong>syn<br />
med de <strong>en</strong>kelte skoler og kvalitet<strong>en</strong> af deres specialundervisningsindsats. Skolinspektion<strong>en</strong><br />
fungerer ligeledes som klageinstans. G<strong>en</strong>erelt opleves der i Sverige ikke et <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de<br />
budget- og udgiftspres på specialundervisningsområdet som i Danmark.<br />
Samtidig segregeres <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig mindre andel af eleverne i Sverige, og der anv<strong>en</strong>des<br />
derfor også <strong>en</strong> betydelig større andel af de samlede specialundervisningsudgifter <strong>til</strong><br />
aktiviteter i grundskol<strong>en</strong>s alm<strong>en</strong>undervisning frem for <strong>til</strong> segregerede <strong>til</strong>bud. Anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong><br />
af mellemformer som <strong>en</strong>keltintegration er således mere udbredt i Sverige, og<br />
det er hovedsageligt børn, som er udviklingshæmmede eller har svære fysiske handicaps,<br />
der segregeres. Det er lovgivningsmæssigt reguleret, at specialskole<strong>til</strong>bud er<br />
forbeholdt disse målgrupper. Endvidere fremstår kommunernes styring og ressource<strong>til</strong>deling<br />
relativ <strong>en</strong>kel og g<strong>en</strong>nemsigtig samt baseret på <strong>en</strong> klar rammestyring med<br />
indlagte buffere i budgettet.<br />
Finland: D<strong>en</strong> nationale regulering af grundskoleundervisning<strong>en</strong> i Finland er relativ<br />
overordnet og karakteriseret ved <strong>en</strong> stor grad af dec<strong>en</strong>tralisering af ansvaret for <strong>til</strong>rettelæggels<strong>en</strong><br />
<strong>til</strong> kommuner og skoler. Samm<strong>en</strong>lignet med Danmark modtager <strong>en</strong> relativt<br />
stor andel af eleverne i Finland almindelig integreret specialundervisning i ca. to<br />
timer om ug<strong>en</strong>. Samtidig segregeres der <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig mindre andel af elever i Finland,<br />
da dette primært er forbeholdt børn med fysiske eller psykiske lidelser. I Finland s<strong>til</strong>les<br />
der høje faglige krav samtidig med, at der i høj grad er mulighed for at udarbejde individuelle undervisningsplaner.<br />
Dette muliggør differ<strong>en</strong>tierede og fleksible undervisningsformer og<br />
medvirker dermed <strong>til</strong> at fastholde børn med behov for støtte i alm<strong>en</strong>undervisning<strong>en</strong>.<br />
5 Samm<strong>en</strong>ligningsanalys<strong>en</strong> er afgrænset <strong>til</strong> undervisningsdel<strong>en</strong>, og omfatter således ikke eksempelvis fritids<strong>til</strong>bud og<br />
befordringsudgifter.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 19
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
2.3 Udvalgets g<strong>en</strong>erelle vurderinger og forslag<br />
2.3.1 Udvalgets g<strong>en</strong>erelle vurdering<br />
Udgangspunktet for <strong>til</strong>rettelæggels<strong>en</strong> af specialundervisning er, at elevers udvikling<br />
og læring i videst mulig omfang skal understøttes i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole og i<br />
elev<strong>en</strong>s nærmiljø. Det er det bær<strong>en</strong>de princip i Salamanca erklæring<strong>en</strong>, som Danmark<br />
<strong>til</strong>trådte i 1994. Det følger af bek<strong>en</strong>dtgørelse om specialundervisning og and<strong>en</strong> specialpædagogisk<br />
bistand. Det indgår i mange kommuners politisk fastsatte målsætninger<br />
for området. Og <strong>en</strong>delig understøttes det af undersøgelser af effekt<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong>,<br />
som indikerer, at <strong>en</strong> stor del af de elever, der i dag segregeres med <strong>en</strong><br />
mere h<strong>en</strong>sigtsmæssig indretning og udnyttelse af <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>, også vil kunne modtage<br />
støtte ind<strong>en</strong>for rammerne af d<strong>en</strong> almindelige folkeskole.<br />
Kortlægning<strong>en</strong> viser imidlertid, at omfanget af d<strong>en</strong> specialundervisning, der ydes, <strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
er lav (0-6 t/u) eller meget omfatt<strong>en</strong>de (specialklasser eller specialskoler). I modsætning<br />
<strong>til</strong> Sverige og Finland er der således meget få elever, der modtager <strong>en</strong>t<strong>en</strong> 7-11<br />
timers almindelig specialundervisning om ug<strong>en</strong> eller <strong>en</strong>keltintegreret specialundervisning<br />
i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole. Analys<strong>en</strong> indikerer, at årsag<strong>en</strong> her<strong>til</strong> blandt andet<br />
kan findes i d<strong>en</strong> måde kommunerne styrer og organiserer specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
D<strong>en</strong> hyppigt fremførte forklaring, at segregering<strong>en</strong> skyldes et stig<strong>en</strong>de antal diagnoser,<br />
er således ikke bekræftet af de i analys<strong>en</strong> adspurgte visitationsudvalg.<br />
Udvalget vurderer, at konsekv<strong>en</strong>s<strong>en</strong> af d<strong>en</strong> høje segregeringsgrad g<strong>en</strong>erelt er <strong>en</strong><br />
uh<strong>en</strong>sigtsmæssig <strong>til</strong>rettelæggelse af specialundervisning<strong>en</strong> for de mange elever, der<br />
med fordel ville kunne modtage specialundervisning ud<strong>en</strong> at blive udskilt fra d<strong>en</strong> almindelige<br />
folkeskole, samt at der hermed lægges et unødv<strong>en</strong>digt pres på kommunernes<br />
økonomi, herunder at <strong>en</strong> stadig større andel af <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s ressourcer anv<strong>en</strong>des<br />
ud<strong>en</strong> for folkeskolerne på segregeret specialundervisning og ikke ind<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> almindelige<br />
folkeskole <strong>til</strong> gavn for alle elever. Det vurderes <strong>til</strong>lige for ufleksibelt, at <strong>en</strong><br />
ikke ubetydelig del af ressourcerne <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige undervisning er afsat <strong>til</strong> undervisning<br />
af <strong>en</strong>keltelever i 0-6 timer ug<strong>en</strong>tligt.<br />
Hvis d<strong>en</strong>ne udvikling skal v<strong>en</strong>des, er der behov for at iværksætte <strong>til</strong>tag, der forskyder<br />
specialundervisning<strong>en</strong> <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige folkeskole ved anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af forskellige<br />
mellemformer for specialundervisning <strong>–</strong> fx almindelig specialundervisning 7-11 timer<br />
og <strong>en</strong>keltintegration <strong>–</strong> med det formål at mindske udskillels<strong>en</strong> af elever <strong>til</strong> d<strong>en</strong> segregerede<br />
vidtgå<strong>en</strong>de undervisning i specialklasser og på specialskoler. De segregerede<br />
<strong>til</strong>bud vil herefter i højere grad kunne målrettes elever med svære handicaps mv.<br />
Der er desud<strong>en</strong> behov for <strong>til</strong>tag, der kan understøtte, at d<strong>en</strong> almindelige undervisning<br />
forstås bredere, så begrænset støtte ses som <strong>en</strong> udvidelse af d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering,<br />
samt at der skabes <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> indsigt i effekt<strong>en</strong> af forskellige<br />
undervisningsformer. Det vil kunne fremme udvikling<strong>en</strong> af inkluder<strong>en</strong>de fællesskaber<br />
i d<strong>en</strong> almindelige undervisning, som tager højde for børns forskellige behov ved<br />
<strong>en</strong> fleksibel <strong>til</strong>rettelæggelse af undervisning<strong>en</strong>.<br />
20 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
Udvalget har ikke fundet det muligt at ops<strong>til</strong>le <strong>en</strong> eg<strong>en</strong>tlig beregning af de økonomiske<br />
konsekv<strong>en</strong>ser af <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemførelse af forslag<strong>en</strong>e. Udvalget har således ikke haft<br />
grundlag for konkret at skønne, hvor mange elever der med fordel ville kunne flyttes<br />
fra de segregerede <strong>til</strong>bud <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, de dynamiske effekter af flytning<strong>en</strong><br />
for <strong>en</strong>hedsudgifterne for de forskellige typer specialundervisning, eller d<strong>en</strong><br />
økonomiske konsekv<strong>en</strong>s af <strong>en</strong> bredere forståelse af d<strong>en</strong> almindelige undervisning.<br />
Heroverfor står, at der er <strong>en</strong> meget stor forskel på <strong>en</strong>hedsudgift<strong>en</strong> <strong>til</strong> de segregerede<br />
<strong>til</strong>bud og <strong>til</strong>bud, hvor eleverne inkluderes i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, ligesom kortlægning<strong>en</strong><br />
g<strong>en</strong>erelt indikerer et pot<strong>en</strong>tiale forbundet med <strong>en</strong> mere eksplicit styring af<br />
området.<br />
Det giver alt andet lige udvalget grundlag for at vurdere, at <strong>en</strong> ændret styring, <strong>organisering</strong><br />
mv. af specialundervisning<strong>en</strong> i over<strong>en</strong>sstemmelse med udvalgets forslag samlet<br />
set vil kunne stoppe de s<strong>en</strong>este mange års udgiftsvækst på området. Herudover vil<br />
der kunne frigøres nogle af de ressourcer, der i dag skønnes anv<strong>en</strong>dt <strong>til</strong> specialundervisning<strong>en</strong>,<br />
som blandt andet vil kunne anv<strong>en</strong>des <strong>til</strong> at gøre <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> mere inkluder<strong>en</strong>de.<br />
2.3.2 Udvalgets forslag<br />
I det følg<strong>en</strong>de ops<strong>til</strong>les et katalog af konkrete forslag <strong>til</strong> <strong>til</strong>tag, som <strong>en</strong>keltvis eller i<br />
kombination ud fra d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommunes vurdering vil kunne bidrage <strong>til</strong> at fremme<br />
øget inklusion i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole og <strong>bedre</strong> ressourcestyring mv.<br />
Forslag<strong>en</strong>e bygger dels på d<strong>en</strong> afdækning, som udvalget selv og Deloitte har foretaget,<br />
dels på de videre over<strong>veje</strong>lser, analys<strong>en</strong> har givet udvalget anledning <strong>til</strong>.<br />
Forslag 1: Udgangspunktet om inklusion understreges i folkeskolelov<strong>en</strong> mv.<br />
Baggrund for forslag: Undersøgels<strong>en</strong> viser, at kun meget få kommuner har foretaget <strong>en</strong><br />
tydelig begrebsmæssig afgrænsning af specialundervisningsområdet. En afgrænsning<br />
vil kunne frigøre ressourcer <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige undervisning og muliggøre <strong>en</strong> mere<br />
fleksibel ressourceudnyttelse.<br />
Ned<strong>en</strong>for foreslås fire forskellige modeller <strong>til</strong>, hvordan specialundervisningsområdet<br />
vil kunne afgrænses begrebsmæssigt. Forslag<strong>en</strong>e stiger i omfang, og dermed også i<br />
forv<strong>en</strong>tet effekt. Forslag 1.A er det mindst vidtgå<strong>en</strong>de, m<strong>en</strong>s forslag 1.D er det mest<br />
vidtgå<strong>en</strong>de:<br />
Forslag 1A: Tydeliggørelse af <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s målsætning om inklusion<br />
Forslaget er møntet på at tydeliggøre målsætning<strong>en</strong> om, at <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> skal være inkluder<strong>en</strong>de.<br />
<strong>Specialundervisning</strong>sbek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong> præciseres således, at det kommer <strong>til</strong> at fremgå,<br />
at udgangspunktet for <strong>til</strong>rettelæggels<strong>en</strong> af undervisning<strong>en</strong> af elever med særlige behov<br />
er målrettet anv<strong>en</strong>delse af undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering, og at h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning<br />
kun bør ske i de <strong>til</strong>fælde, hvor elev<strong>en</strong>s særlige behov ikke kan <strong>til</strong>godeses<br />
al<strong>en</strong>e ved brug af undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering og holddannelse.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 21
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
Bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong> indeholder i dag <strong>en</strong> bestemmelse, der lyder således: <strong>Specialundervisning</strong><br />
og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand (specialpædagogisk bistand) gives <strong>til</strong> elever, hvis udvikling<br />
kræver <strong>en</strong> særlig h<strong>en</strong>syntag<strong>en</strong> eller støtte, som ikke al<strong>en</strong>e kan understøttes ved brug af undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering<br />
og holddannelse ind<strong>en</strong> for rammerne af d<strong>en</strong> almindelige undervisning.<br />
En bek<strong>en</strong>dtgørelsesændring kan kombineres med <strong>en</strong> ændring af vejledning<strong>en</strong> om<br />
<strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s specialundervisning og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand, hvor der kan<br />
anvises instrum<strong>en</strong>ter <strong>til</strong> at undgå, at elever h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> specialundervisning i <strong>en</strong>kelte<br />
fag (undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering, holddannelse og suppler<strong>en</strong>de undervisning), ev<strong>en</strong>tuelt<br />
belyst med eksempler. På samme måde kan der anvises instrum<strong>en</strong>ter <strong>til</strong> at undgå,<br />
at elever h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> specialklasser eller specialskoler (fx støttetimer og undervisningsassist<strong>en</strong>ter).<br />
Forslaget berører, hverk<strong>en</strong> forældr<strong>en</strong>es adgang <strong>til</strong> at anmode om <strong>en</strong> pædagogiskpsykologisk<br />
vurdering af deres barn eller klageadgang<strong>en</strong> <strong>til</strong> Klag<strong>en</strong>ævnet for vidtgå<strong>en</strong>de<br />
specialundervisning.<br />
Forslag 1B: <strong>Specialundervisning</strong> er kun støtte i mindst 7 timer ug<strong>en</strong>tligt<br />
<strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> afgrænses, så d<strong>en</strong> kun omfatter støtte i mindst 7 ug<strong>en</strong>tlige undervisningstimer<br />
samt undervisning i specialklasser og specialskoler.<br />
En konsekv<strong>en</strong>s af forslaget vil være, at børn, der efter de gæld<strong>en</strong>de regler får specialundervisning<br />
i <strong>en</strong>kelte fag, fx faget dansk, ikke længere vil være omfattet af specialundervisningsreglerne,<br />
herunder reglerne om inddragelse af pædagogisk-psykologisk<br />
rådgivning. Det samme gælder børn, der får støtte i klass<strong>en</strong> i op <strong>til</strong> 7 timer ug<strong>en</strong>tligt,<br />
fx ordblinde børn.<br />
En ændring af specialundervisningsbegrebet vil kræve <strong>en</strong> lovændring. Ud over lovændring<strong>en</strong><br />
vil det også være nødv<strong>en</strong>digt med pædagogiske vejledninger.<br />
Hvis d<strong>en</strong> hidtidige specialundervisning i <strong>en</strong>kelte fag og støtte i 0-6 timer ug<strong>en</strong>tlige<br />
undervisningstimer defineres som almindelig undervisning, vil der skulle sættes andre<br />
foranstaltninger i stedet.<br />
Efter de gæld<strong>en</strong>de regler vil skoleleder<strong>en</strong>s beslutning om specialundervisning i <strong>en</strong>kelte<br />
fag og støtte i op <strong>til</strong> 7 ug<strong>en</strong>tlige undervisningstimer, hverk<strong>en</strong> kunne indbringes for<br />
kommunalbestyrels<strong>en</strong> eller Klag<strong>en</strong>ævnet for vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning.<br />
En g<strong>en</strong>nemførelse af forslaget vil derfor umiddelbart indebære, at skoleleder<strong>en</strong>s afgørelse<br />
er <strong>en</strong>delig. Det vil heller ikke være muligt for forældr<strong>en</strong>e at anmode om <strong>en</strong><br />
pædagogisk-psykologisk vurdering af deres barn.<br />
I de <strong>til</strong>fælde, hvor forældre finder, at deres barn har behov for 7 ug<strong>en</strong>tlige støttetimer<br />
eller flere, må forældr<strong>en</strong>e dog kunne anmode om <strong>en</strong> pædagogisk-psykologisk vurdering<br />
af deres barn.<br />
22 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
Forslag 1C: <strong>Specialundervisning</strong> er kun støtte i mindst 12 timer ug<strong>en</strong>tligt<br />
<strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> afgrænses således, at d<strong>en</strong> kun omfatter støtte i 12 ug<strong>en</strong>tlige<br />
undervisningstimer eller derover samt undervisning i specialklasser og specialskoler.<br />
En konsekv<strong>en</strong>s af forslaget vil være, at børn, der efter de gæld<strong>en</strong>de regler får specialundervisning<br />
i <strong>en</strong>kelte fag, fx faget dansk, ikke længere vil være omfattet af specialundervisningsreglerne,<br />
herunder reglerne om inddragelse af pædagogisk-psykologisk<br />
rådgivning. Det samme gælder børn, der får støtte i klass<strong>en</strong> i op <strong>til</strong> 12 timer ug<strong>en</strong>tligt.<br />
En ændring af specialundervisningsbegrebet vil kræve <strong>en</strong> lovændring. Ud over lovændring<strong>en</strong><br />
vil det også være nødv<strong>en</strong>digt med pædagogiske vejledninger.<br />
Hvis d<strong>en</strong> hidtidige specialundervisning i <strong>en</strong>kelte fag og støtte i op <strong>til</strong> 12 ug<strong>en</strong>tlige undervisningstimer<br />
defineres som almindelig undervisning, vil der skulle sættes andre<br />
foranstaltninger i stedet.<br />
For så vidt angår konsekv<strong>en</strong>serne ved forslaget og løsningsforslag h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> bemærkningerne<br />
under forslag 1.B.<br />
I de <strong>til</strong>fælde, hvor forældre finder, at deres barn har behov for 12 ug<strong>en</strong>tlige støttetimer<br />
eller flere, må forældr<strong>en</strong>e dog kunne anmode om <strong>en</strong> pædagogisk-psykologisk<br />
vurdering af deres barn.<br />
Efter de gæld<strong>en</strong>de regler kan forældre <strong>til</strong> børn, hvis undervisning kun kan g<strong>en</strong>nemføres<br />
med støtte i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisningstid<strong>en</strong>, dvs. omkring 12 undervisningstimer<br />
ug<strong>en</strong>tligt, indbringe skoleleder<strong>en</strong>s/kommunalbestyrels<strong>en</strong>s afgørelse for<br />
Klag<strong>en</strong>ævnet for vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning.<br />
Skoleleder<strong>en</strong>s/kommunalbestyrels<strong>en</strong>s afgørelser om h<strong>en</strong>visning m.v. af et barn <strong>til</strong><br />
specialklasse eller specialskole kan også indbringes for klag<strong>en</strong>ævnet.<br />
Forslag 1D: <strong>Specialundervisning</strong> i segregerede <strong>til</strong>bud målrettes bestemte<br />
grupper<br />
D<strong>en</strong> fjerde model er inspireret af d<strong>en</strong> sv<strong>en</strong>ske model, hvor segregerede <strong>til</strong>bud er forbeholdt<br />
bestemte grupper.<br />
D<strong>en</strong> sv<strong>en</strong>ske kommunale obligatoriske særskole omfatter børn med større støttebehov,<br />
og er yderligere opdelt i grundsærskol<strong>en</strong> og træningsskol<strong>en</strong>, hvor sidstnævnte<br />
omfatter elever med meget svære indlæringsvanskeligheder. Særskol<strong>en</strong> kan på mange<br />
måder samm<strong>en</strong>lignes med kommunale specialskoler i det danske system. Målgrupp<strong>en</strong><br />
for d<strong>en</strong> obligatoriske særskole er børn med udvikoingshæmning, m<strong>en</strong>s elever med fx<br />
ADHD, autisme eller andre socio-emotionelle vanskeligheder ikke er <strong>en</strong> del af målgrupp<strong>en</strong>.<br />
Visitationsprocess<strong>en</strong> <strong>til</strong> særskoler er mere omfatt<strong>en</strong>de <strong>en</strong>d <strong>til</strong> undervisningsgrupperne<br />
i grundskol<strong>en</strong>, da det både forudsætter læringsmæssige, psykologiske, medicinske og<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 23
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
pædagogiske udredninger, der dokum<strong>en</strong>terer, at elev<strong>en</strong> har nedsat intellektuel kapacitet.<br />
D<strong>en</strong> <strong>en</strong>delige afgørelse træffes af kommun<strong>en</strong>, og det kræver samtidig forældr<strong>en</strong>es<br />
accept, at overføre <strong>en</strong> elev <strong>til</strong> d<strong>en</strong> obligatoriske særskole.<br />
I Sverige er der et nationalt <strong>til</strong>synsorgan, »Skolinspektion<strong>en</strong>», som fører <strong>til</strong>syn med<br />
skolerne i hele Sverige. Skolinspektion<strong>en</strong> fungerer desud<strong>en</strong> som klageinstans. Forældre<br />
og elever kan således klage over forhold på skol<strong>en</strong> <strong>til</strong> Skolinspektion<strong>en</strong>, som på<br />
d<strong>en</strong> baggrund iværksætter <strong>en</strong> inspektion.<br />
En g<strong>en</strong>nemførelse af d<strong>en</strong> sv<strong>en</strong>ske model vil kræve <strong>en</strong> ændring af folkeskolelov<strong>en</strong>,<br />
hvor h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialskoler forbeholdes bestemte grupper af elever med svære <strong>–</strong><br />
typisk kognitive <strong>–</strong> vanskeligheder. Det skal desud<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>s, om der skal etableres<br />
et nationalt <strong>til</strong>synsorgan, hvor<strong>til</strong> forældre og elever kan klage over undervisning<strong>en</strong><br />
m.v. Ud over lovændring<strong>en</strong> vil det også være nødv<strong>en</strong>digt med pædagogiske vejledninger.<br />
Udvalget vurderer, at det er nødv<strong>en</strong>digt i bek<strong>en</strong>dtgørelse og vejledning at præcisere,<br />
at undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering skal udstrækkes <strong>til</strong> at omfatte <strong>en</strong> specialiseret støtte <strong>til</strong><br />
for eksempel børn med læsevanskeligheder.<br />
Forslag 2: Øget fokus på faglighed<strong>en</strong> i specialundervisning<br />
Baggrund for forslag: D<strong>en</strong> kvalitative del af undersøgels<strong>en</strong> (kommunebesøg og workshopper)<br />
har vist, at mange skoleledere og lærere oplever, at der ig<strong>en</strong>nem de s<strong>en</strong>ere<br />
år er sket <strong>en</strong> række skærpelser af de faglige krav <strong>til</strong> eleverne, bl.a. som følge af større<br />
eller vanskeligere curriculum, øget fokus på test af elevfærdigheder samt det forhold,<br />
at alle fag i dag er eksam<strong>en</strong>sfag. Der er <strong>en</strong> forholdsvis udbredt opfattelse af, at disse<br />
ændringer trækker i retning af at vanskeliggøre inklusionsopgav<strong>en</strong>, fordi mulighederne<br />
for undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering og fravigelser af curriculum begrænses af de<br />
skærpede krav.<br />
Undersøgels<strong>en</strong> giver ikke direkte grundlag for at vurdere d<strong>en</strong> konkrete betydning af<br />
de ev<strong>en</strong>tuelt skærpede faglige krav <strong>til</strong> eleverne, m<strong>en</strong> problems<strong>til</strong>ling<strong>en</strong> er efter udvalgets<br />
opfattelse et relevant opmærksomhedspunkt. Hvis risiko<strong>en</strong> for, at skærpede faglige<br />
krav t<strong>en</strong>derer mod at øge segregering<strong>en</strong>, er reel, er der grund <strong>til</strong> at over<strong>veje</strong> handlemulighed<br />
for at imødegå d<strong>en</strong>ne risiko:<br />
• Det skal tydeliggøres i for eksempel <strong>en</strong> vejledning, at der er mulighed for at differ<strong>en</strong>tiere<br />
indsats<strong>en</strong> i forhold <strong>til</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte elev og for alternative prøveformer,<br />
og at Fælles Mål ikke er <strong>til</strong> hinder herfor.<br />
Forslaget kan g<strong>en</strong>nemføres ud<strong>en</strong> lovændring ved <strong>en</strong> ændring af bek<strong>en</strong>dtgørelse om<br />
elevplaner.<br />
24 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
Forslag 3: Inklusionsfremm<strong>en</strong>de styringsmodeller<br />
Baggrund for forslag: Undersøgels<strong>en</strong> viser, at kommunernes budget- og økonomistyring<br />
af specialundervisningsområdet g<strong>en</strong>erelt er karakteriseret ved at være c<strong>en</strong>traliseret.<br />
Forvaltning<strong>en</strong> (eller <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de) er således typisk ansvarlig for finansiering<strong>en</strong> af specialklasser<br />
og specialskoler, som udgør langt hovedpart<strong>en</strong> af udgifterne på området.<br />
Det samme gælder udgifterne <strong>til</strong> PPR og befordring. Undersøgels<strong>en</strong> viser desud<strong>en</strong>, at<br />
flertallet af skolelederne giver udtryk for, at de aktuelt anv<strong>en</strong>dte økonomiske styringsmodeller<br />
hverk<strong>en</strong> fremmer skol<strong>en</strong>s og kommun<strong>en</strong>s pædagogiske målsætninger<br />
(om inklusion og rummelighed) eller fremmer <strong>en</strong> h<strong>en</strong>sigtsmæssig økonomisk styring<br />
af skol<strong>en</strong>. Undersøgels<strong>en</strong> viser <strong>en</strong>delig, at anv<strong>en</strong>delse af eksempelvis eksklusionstakter<br />
i forbindelse med segregering af elever g<strong>en</strong>erelt er meget begrænset blandt de 12<br />
udvalgte kommuner. Det betyder, at skolerne sjæld<strong>en</strong>t betaler <strong>en</strong> nævneværdig andel<br />
af udgifterne <strong>til</strong> de elever, der h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> segregerede <strong>til</strong>bud. Det betyder, at skolerne<br />
ofte ikke mærker de udgiftsmæssige konsekv<strong>en</strong>ser, som kommun<strong>en</strong> påføres.<br />
Udvalget vurderer på d<strong>en</strong> baggrund, at d<strong>en</strong> høje segregeringsgrad i Danmark kan<br />
hænge samm<strong>en</strong> med, at det er omkostningstungt for skolerne at inkludere elever med<br />
særlige behov og samtidig omkostningsfrit at søge disse elever overført <strong>til</strong> segregerede<br />
<strong>til</strong>bud. Styrings- og budgetmodellerne er med andre ord <strong>en</strong> medvirk<strong>en</strong>de årsag <strong>til</strong>,<br />
at alm<strong>en</strong> specialundervisning ud over seks timer pr. uge og <strong>en</strong>keltintegration anv<strong>en</strong>des<br />
i langt mindre omfang i Danmark <strong>en</strong>d i Sverige og Finland.<br />
Udvalget foreslår, at:<br />
• Vurdering<strong>en</strong> af behovet for støtte og beslutning<strong>en</strong> om, hvilket konkret <strong>til</strong>bud,<br />
der er det rette, adskilles. Dette kan mere konkret ske ved, at skoleleder<strong>en</strong> bliver<br />
ansvarlig for at finde eller etablere det rette <strong>til</strong>bud samt at visitationsudvalget al<strong>en</strong>e<br />
træffer beslutning om at yde ekstra økonomisk støtte samtidig med, at d<strong>en</strong><br />
besluttede økonomiske komp<strong>en</strong>sation føres <strong>til</strong>bage <strong>til</strong> skol<strong>en</strong>. Efter d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de<br />
praksis er skolelederne ikke reelt økonomisk og fagligt ansvarlig for at anvise<br />
specialundervisning <strong>–</strong> kun for at h<strong>en</strong>vise <strong>til</strong> segregerede <strong>til</strong>bud.<br />
• Kommunerne i højere grad lader skolerne betale <strong>en</strong> del af udgifterne <strong>til</strong> de elever,<br />
der h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> segregerede <strong>til</strong>bud som ledsages af <strong>en</strong> forudgå<strong>en</strong>de øget dec<strong>en</strong>tralisering<br />
af budgettet. Det er i d<strong>en</strong> forbindelse afgør<strong>en</strong>de, at taksterne sættes<br />
på et niveau, som understøtter øget inklusion, m<strong>en</strong> samtidig ikke medfører <strong>en</strong><br />
uh<strong>en</strong>sigtsmæssig økonomisk sårbarhed for særligt mindre skoler.<br />
Forslaget vil således understøtte skoleledernes ansvar. Samtidig øges det økonomiske<br />
incitam<strong>en</strong>t <strong>til</strong> at etablere ikke-segregerede <strong>til</strong>bud, da d<strong>en</strong> økonomiske komp<strong>en</strong>sation<br />
føres <strong>til</strong>bage <strong>til</strong> skolerne.<br />
Det kan i forlængelse af ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de forslag om øget ansvar <strong>til</strong> skolelederne også<br />
over<strong>veje</strong>s, om:<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 25
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
• Skolelederne med fordel kan omfattes af resultatløn, hvor der bl.a. indgår mål i<br />
forhold <strong>til</strong> budgetoverholdelse og inklusion.<br />
Forslag<strong>en</strong>e vil kunne g<strong>en</strong>nemføres ud<strong>en</strong> lovændring.<br />
Forslag 4: Afgrænsning af specialundervisning som særligt bevillingsområde<br />
Baggrund for forslag: Undersøgels<strong>en</strong> viser, at kun meget få kommuner har <strong>en</strong> konteringspraksis,<br />
hvor specialundervisning<strong>en</strong> er samlet i et særskilt bevillingsområde.<br />
Heraf følger også, at der sjæld<strong>en</strong>t fastlægges et samlet budget for specialundervisning.<br />
De <strong>en</strong>kelte delområder budgetteres derimod typisk hver for sig og ofte fordelt på flere<br />
forskellige bevillingsområder. Derudover budgetteres der langt fra altid ud fra eksplicitte<br />
forudsætninger om antal (års)elever og g<strong>en</strong>nemsnitlige <strong>en</strong>hedsudgifter for disse.<br />
Endvidere er det <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemgå<strong>en</strong>de observation, at de økonomisk administrative<br />
opgaver oftest er fordelt på flere personer og forvaltninger (eller lign<strong>en</strong>de) eller på<br />
flere forskellige niveauer i organisation<strong>en</strong>. Endelig viser undersøgels<strong>en</strong>, at visitation<br />
af elever <strong>til</strong> undervisning i specialklasser eller specialskoler ofte medfører afledte udgifter<br />
<strong>til</strong> befordring og/eller særlige fritids<strong>til</strong>bud. Kommuner med høje udgifter <strong>til</strong><br />
specialskoler har således også <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de højere udgifter <strong>til</strong> særlige fritids<strong>til</strong>bud. Undersøgels<strong>en</strong><br />
viser desud<strong>en</strong>, at der i kommunerne eksisterer <strong>en</strong> forskellig praksis for, i<br />
hvilket omfang visitationsudvalget er ansvarlig for at anvise d<strong>en</strong> fulde finansiering af<br />
de udgifter, herunder befordring og fritids<strong>til</strong>bud mv., der følger af udvalgets afgørelser.<br />
D<strong>en</strong> mangl<strong>en</strong>de samm<strong>en</strong>hæng mellem visitationskompet<strong>en</strong>ce og finansieringsansvar<br />
gør det vanskeligt at budgettere retvis<strong>en</strong>de og sikre <strong>en</strong> effektiv udgiftsstyring.<br />
Fastsættels<strong>en</strong> af bevillingsområdet vil afhænge af hvilk<strong>en</strong> begrænsning der anlægges. I<br />
forslag 1 er der således ops<strong>til</strong>let 4 forskellige forslag. Vælges som eksempel forslag<br />
1.B., så defineres specialundervisning som undervisning, der gives som inkluder<strong>en</strong>de<br />
specialundervisning (dvs. mere <strong>en</strong>d 7 lektioner pr. uge), <strong>en</strong>keltintegrations<strong>til</strong>bud, der<br />
udgør mindst 12 ug<strong>en</strong>tlige lektioner, i specialklasser og på specialskoler samt specialundervisning<br />
i forbindelse med anbringelsessager. Det vil i dette eksempel være h<strong>en</strong>sigtsmæssigt<br />
at gøre specialundervisning i specialklasser og på specialskoler <strong>til</strong> et samlet<br />
bevillingsstyringsområde og lade d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de specialundervisning (mere <strong>en</strong>d<br />
7 timer ug<strong>en</strong>tligt) være <strong>en</strong> del af d<strong>en</strong> samlede bevilling <strong>til</strong> de <strong>en</strong>kelte folkeskoler, som<br />
skolerne selv kan træffe beslutning om.<br />
Udvalget foreslår på d<strong>en</strong> baggrund, at:<br />
• Kommunerne baserer økonomistyring<strong>en</strong> på <strong>en</strong> klar afgrænsning af udgifterne <strong>til</strong><br />
d<strong>en</strong> omfatt<strong>en</strong>de specialundervisning, der iværksættes i specialklasser, specialskoler,<br />
behandlingshjem, eller som består af <strong>en</strong>keltintegration af et omfang på<br />
mindst det antal ug<strong>en</strong>tlige lektioner, som følger af d<strong>en</strong> givne model i forslag 1.<br />
• I udgiftsafgrænsning<strong>en</strong> indgår også afledte udgifter <strong>til</strong> fritids<strong>til</strong>bud og befordring.<br />
• <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> <strong>–</strong> omfatt<strong>en</strong>de specialundervisning, der iværksættes i specialklasser,<br />
specialskoler, behandlingshjem, eller som består af <strong>en</strong>keltintegration <strong>–</strong><br />
styres af kommun<strong>en</strong> som et samlet bevillingsområde for alle skoler.<br />
26 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
• Budgetlægning og -opfølgning baseres i højere grad på eksplicitte forudsætninger<br />
om aktivitet og <strong>en</strong>hedsomkostninger.<br />
Endvidere foreslår udvalget i forhold <strong>til</strong> problems<strong>til</strong>ling<strong>en</strong> vedr. periferiydelser, at:<br />
• Alle udgifter, inkl. periferiydelser, vedrør<strong>en</strong>de elever der h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> specialunderundervisning<br />
efter (c<strong>en</strong>tral) visitation, finansieres via et c<strong>en</strong>tralt budget, så visitationsudvalget<br />
er ansvarlige for at anvise d<strong>en</strong> fulde finansiering af de udgifter,<br />
der følger af visitationsafgørelserne.<br />
Forslaget kan g<strong>en</strong>nemføres ud<strong>en</strong> lovændring.<br />
Forslag 5: Ændringer i d<strong>en</strong> autoriserede kommunale kontoplan<br />
Baggrund for forslag: Analys<strong>en</strong> viser, at d<strong>en</strong> autoriserede kommunale kontoplan på skoleområdet<br />
er meget overordnet i betragtning af udgifternes størrelse.<br />
Med h<strong>en</strong>blik på at opnå mere specifik vid<strong>en</strong> om ressourceforbruget <strong>til</strong> specialundervisning<br />
og under h<strong>en</strong>syntag<strong>en</strong> <strong>til</strong>, at mulighederne for at opnå eksakte regnskabsbaserede<br />
data om væs<strong>en</strong>tlige udgiftselem<strong>en</strong>ter i de samlede udgifter <strong>til</strong> specialundervisning<br />
er begrænsede, foreslår udvalget følg<strong>en</strong>de at d<strong>en</strong> autoriserede kommunale kontoplan<br />
ændres. D<strong>en</strong> konkrete ændring er afhængig af, hvilk<strong>en</strong> afgrænsning der <strong>til</strong>lægges<br />
i forslag 1. Ned<strong>en</strong>for er forslaget som eksempel beskrevet med udgangspunkt i<br />
forslag 1.B:<br />
Under funktion 3.22.08. Kommunale specialskoler optages følg<strong>en</strong>de grupperinger:<br />
• Undervisning i kommun<strong>en</strong>s egne specialskoler<br />
• Undervisning ved køb af pladser i and<strong>en</strong> kommune<br />
• Undervisning i interne skoler på opholdssteder<br />
• Fritids<strong>til</strong>bud <strong>til</strong> elever med behov for særlig støtte<br />
• Befordring af elever i forbindelse med specialundervisning ud<strong>en</strong> for distriktsskol<strong>en</strong><br />
Under funktion 3.22.01. Folkeskoler kunne det være h<strong>en</strong>sigtsmæssigt med opgørelse<br />
af udgifter forbundet med specialklasser og and<strong>en</strong> specialundervisning. Da de <strong>en</strong>kelte<br />
udgifts- og indtægtsbeløb imidlertid skal regnskabsføres efter gæld<strong>en</strong>de artskonteringer,<br />
vil det ikke være muligt fuldt ud at kontere efter formål<strong>en</strong>e under 3.22.01.<br />
Derimod vil de foreslåede grupperinger <strong>til</strong> 3.22.08. i højere grad afspejle de faktiske<br />
udgifter <strong>til</strong> de angivne formål.<br />
Som følge af de problemer, der således er knyttet <strong>til</strong> mulighederne for at få <strong>en</strong>tydige<br />
formålsfordelte udgiftsdata for de aktiviteter, der foregår på de <strong>en</strong>kelte skoler, foreslår<br />
udvalget derfor, at der etableres <strong>en</strong> praksis i kommunerne, hvor der <strong>til</strong> hver <strong>en</strong>kelt<br />
folkeskole fastsættes <strong>en</strong> samlet ramme for det lærertimetal, skol<strong>en</strong> selv kan di-<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 27
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
sponere over, dvs. omfatt<strong>en</strong>de d<strong>en</strong> almindelige undervisning, forskellige former for<br />
suppler<strong>en</strong>de ressource<strong>til</strong>førelse og støtteforanstaltninger, der ikke defineres som specialundervisning.<br />
Herudover suppleres med oplysninger om konkret timeforbrug<br />
vedrør<strong>en</strong>de inkluder<strong>en</strong>de undervisning (mere <strong>en</strong>d 7 ug<strong>en</strong>tlige lektioner) og specialklasser.<br />
D<strong>en</strong> budgetansvarlige opgør og indberetter timeforbruget på de nævnte kategorier,<br />
jf. de hidtidige over<strong>veje</strong>lser i forbindelse med dokum<strong>en</strong>tationsprojektet.<br />
For at få et billede af de faktisk afholdte udgifter <strong>til</strong> specialundervisning under fkt.<br />
3.22.01 foreslås <strong>en</strong>dvidere, at kommunerne i forbindelse med indberetning af de særlige<br />
regnskabsoplysninger <strong>til</strong> Ind<strong>en</strong>rigs- og Sundhedsministeriet anmodes om at<br />
skønne over udgifterne <strong>til</strong> h<strong>en</strong>holdsvis almindelig undervisning og specialundervisning.<br />
De særlige regnskabsoplysninger anv<strong>en</strong>des netop <strong>til</strong> indsamling af oplysninger,<br />
der ikke direkte kan udledes af de kommunale regnskaber. Ind<strong>en</strong>rigs- og Sundhedsministeriet<br />
forestår indsamling<strong>en</strong> af de særlige regnskabsoplysninger efter drøftelse<br />
med KL og sektorministerierne.<br />
Forslaget kan g<strong>en</strong>nemføres ud<strong>en</strong> lovændring.<br />
Forslag 6: Efterspørgselsstyret PPR-model<br />
Baggrund for forslag: Undersøgels<strong>en</strong> viser, at mange skoleledere oplever, at v<strong>en</strong>tetid<strong>en</strong><br />
på udarbejdelse af pædagogisk-psykologiske vurderinger (PPV’er) og udredninger er<br />
for lang. Desud<strong>en</strong> tyder undersøgels<strong>en</strong> på, at der udarbejdes et overord<strong>en</strong>tligt stort<br />
antal PPV’er årligt, form<strong>en</strong>tlig knap 40.000, hvilket er højere <strong>en</strong>d det samlede antal<br />
elever i segregerede <strong>til</strong>bud. Samtidig viser undersøgels<strong>en</strong>, at der g<strong>en</strong>erelt er <strong>en</strong> uklar<br />
rollefordeling omkring det konsultative arbejde mellem PPR-konsul<strong>en</strong>terne og de<br />
specialkompet<strong>en</strong>cer, som findes på skolerne (eller i vid<strong>en</strong>sc<strong>en</strong>tre) i form af specialundervisningskoordinatorer,<br />
AKT-vejledere og læsevejledere m.fl. Endvidere er der<br />
g<strong>en</strong>erelt et udbredt ønske blandt skolelederne om, at PPR i højere grad <strong>en</strong>d i dag er<br />
synlige og <strong>til</strong>stede på skolerne.<br />
Analys<strong>en</strong> indikerer således, at der er <strong>en</strong> række forhold omkring styring og ressourceanv<strong>en</strong>delse<br />
på det pædagogisk-psykologiske område, som kan for<strong>bedre</strong>s.<br />
Udvalget foreslår overordnet set, at:<br />
• Kommunerne over<strong>veje</strong>r forskellige organisationsformer for PPR, herunder især<br />
at leverandørsid<strong>en</strong> af PPR i højere grad organiseres ud fra, hvad skolelederne har<br />
brug for <strong>–</strong> altså efterspørgselsstyret. Det kan eksempelvis ske ved at organisere<br />
hele eller dele af PPR som indtægtsdækket virksomhed. D<strong>en</strong> nye måde at styre<br />
og organisere PPR på kan være kommunal, m<strong>en</strong> også private organisationsformer<br />
bør over<strong>veje</strong>s <strong>–</strong> fx som det k<strong>en</strong>des fra arbejdsmiljøområdet.<br />
28 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
Med forslaget vil der kunne skabes et nyt »marked« med <strong>en</strong> leverandørside, ligesom<br />
h<strong>en</strong>synet <strong>til</strong> <strong>en</strong> effektiv opgaveløsning <strong>til</strong>siger, at skolelederne kan løse opgav<strong>en</strong> <strong>bedre</strong>,<br />
hvis de får frihed <strong>til</strong> at vælge leverandør, herunder at få mulighed for at løse opgaverne<br />
helt eller delvist ved hjælp af egne medarbejdere. Fordel<strong>en</strong> ved <strong>en</strong> sådan<br />
model er, at d<strong>en</strong> understøtter <strong>en</strong> efterspørgselsbestemt og mere effektiv anv<strong>en</strong>delse<br />
af PPRs kompet<strong>en</strong>cer.<br />
Hvorvidt forslaget vil kræve ændringer af lovgivning, bek<strong>en</strong>dtgørelser mv. afhænger<br />
af omfanget af d<strong>en</strong> nye <strong>organisering</strong>.<br />
Forslag 7: Reduceret anv<strong>en</strong>delse af interne skoler<br />
Baggrund for forslag: Undersøgels<strong>en</strong> viser, at udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning på interne<br />
skoler (på private opholdssteder) er betydelige, form<strong>en</strong>tlig ½ -¾ mia. kr. på<br />
landsplan. Området er desud<strong>en</strong> ofte dårligt koordineret internt i kommun<strong>en</strong>, og <strong>en</strong>delig<br />
er <strong>en</strong>hedsomkostningerne høje og ofte vanskelige at styre for d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte<br />
kommune. Andel<strong>en</strong> af specialundervisningselever i interne skoler varierer også betydeligt<br />
på tværs af kommunerne.<br />
Udvalget foreslår, at:<br />
• Kommunerne <strong>til</strong>stræber, at børn som er anbragt ud<strong>en</strong> for hjemmet, i størst muligt<br />
omfang <strong>til</strong>bydes undervisning i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole.<br />
• Der i forbindelse med anbringelse af børn i <strong>en</strong> and<strong>en</strong> kommune søges indgået<br />
aftale mellem skolekommun<strong>en</strong> og d<strong>en</strong> anbring<strong>en</strong>de (betal<strong>en</strong>de) kommune om at<br />
reducere brug<strong>en</strong> af interne skoler mest muligt, og at der løb<strong>en</strong>de følges op herpå.<br />
Forslaget kan g<strong>en</strong>nemføres ud<strong>en</strong> lovændring og øvrige regler i bek<strong>en</strong>dtgørelse.<br />
Forslag 8: Samling af visitationskompet<strong>en</strong>ce og finansieringsansvar<br />
Baggrund for forslag: Undersøgels<strong>en</strong> indikerer, at der ofte opstår et problem på specialundervisningsområdet<br />
mellem kommunerne, når <strong>en</strong> elev af sociale årsager anbringes<br />
i et <strong>til</strong>bud i <strong>en</strong> and<strong>en</strong> kommune og h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> specialundervisning i d<strong>en</strong> and<strong>en</strong><br />
kommune (skolekommun<strong>en</strong>), fordi visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> og finansieringsansvaret<br />
ikke ligger hos d<strong>en</strong> samme kommune. På det specialiserede socialområde forv<strong>en</strong>tes<br />
visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> og finansieringsansvaret samlet hos d<strong>en</strong> samme kommune<br />
fra 1. august 2010 på baggrund af kommuneaftal<strong>en</strong> mellem regering<strong>en</strong> og KL for at<br />
skabe mere helhedstænkning og <strong>bedre</strong> grundlag for kommunernes økonomistyring.<br />
Udvalget foreslår, at:<br />
• D<strong>en</strong> anbring<strong>en</strong>de kommune skal medvirke ved udarbejdels<strong>en</strong> og godk<strong>en</strong>de det<br />
<strong>en</strong>delige undervisnings<strong>til</strong>bud i beligg<strong>en</strong>hedskommun<strong>en</strong>.<br />
Forslaget kræver lovændring.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 29
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
Forslag 9: Indskærpelse af at diagnoser ikke giver ret <strong>til</strong> specialundervisning<br />
Baggrund for forslag: Undersøgels<strong>en</strong> viser, at et flertal af skolelederne oplever, at d<strong>en</strong><br />
øgede mulighed for at kunne s<strong>til</strong>le <strong>en</strong> diagnose medvirker <strong>til</strong> at øge presset for specialundervisning.<br />
Endvidere viser d<strong>en</strong> kvalitative dataindsamling, at flere kommuner<br />
har valgt <strong>en</strong> administrativ praksis, hvor diagnoser på socialområdet også giver adgang<br />
<strong>til</strong> specialundervisnings<strong>til</strong>bud. Det er dog karakteristisk, at visitationsudvalg<strong>en</strong>e i<br />
kommunerne i mindre grad anser diagnoser for et være et problem i forhold <strong>til</strong> de<br />
stig<strong>en</strong>de aktiviteter.<br />
Udvalget finder på d<strong>en</strong> baggrund, at der er behov for at indskærpe, at <strong>en</strong> diagnose<br />
ikke i sig selv kan udløse <strong>en</strong> bestemt form for specialundervisningsstøtte. Støtt<strong>en</strong><br />
fastsættes på grundlag af <strong>en</strong> konkret vurdering af barnets undervisningsmæssige behov.<br />
Uvalget foreslår, at:<br />
• Det indskærpes i vejledning<strong>en</strong> om <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s specialundervisning og and<strong>en</strong><br />
specialpædagogisk bistand eller lign<strong>en</strong>de, at <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> støtte i form af specialundervisning<br />
ikke kan <strong>til</strong>deles al<strong>en</strong>e på baggrund af <strong>en</strong> diagnose, m<strong>en</strong> at støtt<strong>en</strong><br />
fastsættes på grundlag af <strong>en</strong> konkret vurdering af barnets undervisningsmæssige<br />
behov.<br />
Forslaget kræver ing<strong>en</strong> lovændringer.<br />
Forslag 10: Ændrede finansierings- og betalingsregler i forbindelse med frit<br />
valg<br />
Baggrund for forslag: Efter de gæld<strong>en</strong>de regler om frit valg har forældre ret <strong>til</strong> at vælge et<br />
andet specialundervisnings<strong>til</strong>bud <strong>en</strong>d det af kommun<strong>en</strong> foreslåede <strong>–</strong> det forudsætter,<br />
at der er plads på det pågæld<strong>en</strong>de <strong>til</strong>bud, og at skolekommun<strong>en</strong> finder <strong>til</strong>buddet relevant.<br />
Bopælskommun<strong>en</strong> er i givet fald forpligtet <strong>til</strong> at finansiere ev<strong>en</strong>tuelle merudgifter<br />
(bortset fra befordring) fuldt ud.<br />
Selv om undersøgels<strong>en</strong> viser, at frit valg i dag kun b<strong>en</strong>yttes i besked<strong>en</strong>t omfang i de<br />
fleste kommuner, vurderer udvalget, at dette på sigt kan udgøre <strong>en</strong> styringsmæssig<br />
udfordring for kommuner, hvis anv<strong>en</strong>delse af frit valg bliver mere udbredt.<br />
Udgangspunktet bør fortsat være, at kommunerne skal indgå aftaler om betaling af<br />
undervisningsudgift<strong>en</strong> for elever, der b<strong>en</strong>ytter det frie skolevalg <strong>til</strong> at søge <strong>en</strong> skole i<br />
<strong>en</strong> and<strong>en</strong> kommune.<br />
For så vidt angår de regler, som kommunerne falder <strong>til</strong>bage på i <strong>til</strong>fælde af u<strong>en</strong>ighed,<br />
peger udvalget på følg<strong>en</strong>de to mulige modeller:<br />
30 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
• Bopælskommun<strong>en</strong> afholder udgifterne, der er forbundet med elev<strong>en</strong>s undervisning<br />
efter takster, der tager udgangspunkt i de g<strong>en</strong>nemsnitlige udgifter på landplan<br />
for de forskellige støtte<strong>til</strong>bud eller<br />
• Bopælskommun<strong>en</strong> afholder d<strong>en</strong> faktiske udgift, der er forbundet med elev<strong>en</strong>s<br />
undervisning, dog højest d<strong>en</strong> undervisningsudgift, som svarer <strong>til</strong> det <strong>til</strong>bud, som<br />
bopælskommun<strong>en</strong> har visiteret elev<strong>en</strong> <strong>til</strong>.<br />
En g<strong>en</strong>nemførelse af forslag<strong>en</strong>e kan ske ved <strong>en</strong> bek<strong>en</strong>dtgørelsesændring.<br />
Forslag 11: Skolestruktur<strong>en</strong> skal understøtte inklusion<br />
Baggrund for forslag: Undersøgels<strong>en</strong> viser, at relativt flere elever segregeres fra små skoler<br />
<strong>en</strong>d fra store. Det kan muligvis hænge samm<strong>en</strong> med, at små skoler økonomisk er<br />
mindre fagligt og økonomisk bæredygtige og (derfor) har dårligere mulighed for at<br />
finde ressourcer <strong>til</strong> inkluder<strong>en</strong>de specialundervisning og <strong>til</strong> kompet<strong>en</strong>ceudvikling mv.<br />
Udvalget foreslår på baggrund af ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de, at:<br />
• Kommunerne over<strong>veje</strong>r, om d<strong>en</strong> lokale skolestruktur i sig selv kan være <strong>en</strong> medvirk<strong>en</strong>de<br />
årsag <strong>til</strong>, at forholdsvis mange elever segregeres. Kommunerne bør givet<br />
fald ydermere over<strong>veje</strong> at <strong>til</strong>passe skolestruktur<strong>en</strong> eller indføre styringsmekanismer,<br />
der kan komp<strong>en</strong>sere for de risici, der ligger i skolestruktur<strong>en</strong>, fx justeringer<br />
i budget<strong>til</strong>delingsprincipperne, og principperne for, hvor mange pladser der<br />
oprettes på specialskolerne.<br />
Forslaget kan g<strong>en</strong>nemføres ud<strong>en</strong> lovændring.<br />
Forslag 12: Kategorisering af målgrupper og <strong>til</strong>budstyper<br />
Baggrund for forslag: Undersøgels<strong>en</strong> viser, at kategorisering<strong>en</strong> af målgrupper og <strong>til</strong>budstyper<br />
ikke foretages systematisk og konsist<strong>en</strong>t på tværs af kommunerne.<br />
Udvalget foreslår, at:<br />
• Der igangsættes et begrebsafklaringsarbejde med inspiration fra DUBU-projektet<br />
(Digitalisering af udsatte børn og ungeområdet), hvor der udvikles fælles begreber<br />
for målgrupper, ydelser og <strong>til</strong>budstyper på specialundervisningsområdet,<br />
herunder for AKT-elever. Begreberne skal være g<strong>en</strong>sidigt udelukk<strong>en</strong>de og kunne<br />
indfange alle de behov eleverne har i forhold <strong>til</strong> specialundervisning samt være<br />
accepteret af fagfolk.<br />
Disse begreber vil med fordel kunne integreres i det nuvær<strong>en</strong>de registreringssystemer,<br />
hvilket vil være med <strong>til</strong> at understøtte <strong>en</strong> mere <strong>en</strong>sartet og systematisk dokum<strong>en</strong>tation<br />
på området.<br />
Alternativt foreslår udvalget, at:<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 31
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
• Der indføres <strong>en</strong> for<strong>en</strong>klet kategorisering og registrering af målgrupper og <strong>til</strong>budstyper,<br />
som muliggør <strong>en</strong> mere effektiv og <strong>en</strong>sartet registrering. Her kan der<br />
h<strong>en</strong>tes inspiration fra Finland, hvor der kun b<strong>en</strong>yttes to typer af specialundervisning<br />
(hhv. deltids- og fuldtidsspecialundervisning) samt tre niveauer af behov<br />
(målgrupper) ranger<strong>en</strong>de fra g<strong>en</strong>erel støtte (elever med få behov) over int<strong>en</strong>siveret<br />
støtte (elever med flere behov, der skal inkluderes) <strong>til</strong> specialstøtte (segregerede<br />
elever).<br />
Forslaget kan g<strong>en</strong>nemføres ud<strong>en</strong> lovændring.<br />
Forslag 13: Større fokus på kompet<strong>en</strong>cer og kompet<strong>en</strong>ceudviklingsstrategier<br />
Baggrund for forslag: Lærernes formelle og personlige kompet<strong>en</strong>cer er både i d<strong>en</strong> kvalitative<br />
dataindsamling og i spørgeskemaundersøgels<strong>en</strong> blandt skolelederne blevet<br />
fremhævet som <strong>en</strong> nøglefaktor for, at det lykkes med <strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de undervisning,<br />
og hvis god klasserumledelse skal sikres. Der peges af mange på et behov for større<br />
fokus på både g<strong>en</strong>erelle kompet<strong>en</strong>ceudviklingsstrategier og på (udvikling af) individuelle<br />
lærerkompet<strong>en</strong>cer.<br />
Samm<strong>en</strong>ligning<strong>en</strong> med det finske uddannelsessystem giver <strong>en</strong>dvidere anledning <strong>til</strong> at<br />
over<strong>veje</strong> om personaleressourcerne og -kompet<strong>en</strong>cerne kan bruges mere h<strong>en</strong>sigtsmæssigt.<br />
I Finland b<strong>en</strong>yttes undervisningsassist<strong>en</strong>ter og lærere med <strong>en</strong> speciallæreruddannelse<br />
således i langt højere grad i forbindelse med støtte af børn med særlige<br />
behov, hvilket er med <strong>til</strong> at øge inklusion<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole.<br />
I mange kommuner og på mange skoler arbejdes der desud<strong>en</strong> med systemiske værktøjer<br />
<strong>til</strong> understøttelse af inklusion, herunder formaliserede metoder som fx PALS<br />
eller LP-modell<strong>en</strong>. Undersøgels<strong>en</strong> viser, at skolerne g<strong>en</strong>erelt har gode erfaringer med<br />
at anv<strong>en</strong>de sådanne værktøjer.<br />
Udvalget foreslår, at kommunerne ind<strong>en</strong> for deres nuvær<strong>en</strong>de økonomiske rammer:<br />
• Arbejder strategisk med lærernes kompet<strong>en</strong>ceudvikling, så d<strong>en</strong> understøtter inklusionsstrategi<strong>en</strong>,<br />
herunder styrker skoleleder<strong>en</strong>s kompet<strong>en</strong>cer <strong>til</strong> at træffe beslutninger<br />
om lærernes efteruddannelse.<br />
• Drøfter, hvordan uddannelse og efteruddannelse af lærere fremmer udvikling af<br />
følg<strong>en</strong>de nødv<strong>en</strong>dige kompet<strong>en</strong>cer, som er <strong>en</strong> forudsætning for inklusion:<br />
a) Relationskompet<strong>en</strong>ce<br />
b) Klasseledelseskompet<strong>en</strong>ce<br />
c) (Fag)didaktisk kompet<strong>en</strong>ce<br />
d) Analyse- og refleksionskompet<strong>en</strong>ce<br />
e) Kompet<strong>en</strong>ce <strong>til</strong> at arbejde it-baseret<br />
f) <strong>Specialundervisning</strong>skompet<strong>en</strong>cer<br />
• I samarbejde med professionshøjskolerne igangsætter efteruddannelse af lærere i<br />
form af udviklingsprojekter på skoler, der bygger på vid<strong>en</strong> fra forskning og undersøgelser.<br />
32 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
• Fortsat uddanner vejledere ind<strong>en</strong> for fag<strong>en</strong>e, der kan understøtte undervisning<strong>en</strong><br />
af børn med særlige behov, herunder særligt elever med indlæringsvanskeligheder<br />
og trivselsproblemer<br />
• Udvikler længerevar<strong>en</strong>de efteruddannelsesforløb, hvor efteruddannelse kombineres<br />
med supervision, samt udvikling af kompet<strong>en</strong>ceudviklingsværktøjer med<br />
inddragelse af professionshøjskolerne.<br />
• At de igangvær<strong>en</strong>de forsøg med undervisningsassist<strong>en</strong>ter evalueres, og at erfaringerne<br />
<strong>–</strong> i det omfang de er positive <strong>–</strong> spredes <strong>til</strong> alle kommuner og skoler, blandt<br />
andet med h<strong>en</strong>blik på, at elever med trivsels- og adfærdsproblemer i videst muligt<br />
omfang inkluderes i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole.<br />
Forslag<strong>en</strong>e kan g<strong>en</strong>nemføres ud<strong>en</strong> lovændring.<br />
Forslag 14: Analys<strong>en</strong> følges op af <strong>en</strong> »inklusionsværktøjskasse« <strong>til</strong> kommunerne<br />
Baggrund for forslaget: Det fremgår af analys<strong>en</strong>, at mange kommuner har overordnede<br />
mål for inklusion. Det fremgår <strong>en</strong>dvidere, at der i mange kommuner arbejdes med<br />
inklusionsfremm<strong>en</strong>de undervisningsformer og efteruddannelse af lærerne. Det er vigtigt,<br />
at arbejdet med inklusion understøttes med forskellige indsatser fx PPRfunktion,<br />
undervisning<strong>en</strong>s <strong>organisering</strong> og evaluering.<br />
Udvalget foreslår, at:<br />
• Der igangsættes et arbejde med deltagelse af stat<strong>en</strong> og KL om at udvikle <strong>en</strong> inklusionsværktøjskasse<br />
<strong>til</strong> kommunerne, der vil arbejde målrettet og strategisk<br />
med inklusion på kommun<strong>en</strong>s skoler.<br />
Inklusionsværktøjet skal gøre det nemt for kommunerne at g<strong>en</strong>nemføre de overordnede<br />
mål for inklusion i praksis.<br />
Der er tale om et vejledningsværktøj, der hviler på d<strong>en</strong> eksister<strong>en</strong>de vid<strong>en</strong> (best practise)<br />
og resultatetrne fra Deloittes analyse om, hvordan <strong>en</strong> kommune kan <strong>til</strong>rettelægge<br />
og g<strong>en</strong>nemføre <strong>en</strong> samlet inklusionsstrategi.<br />
Inklusionsværktøjet forudsætter, at kommun<strong>en</strong> har vedtaget <strong>en</strong> overordnet målsætning<br />
om at fremme inklusion og taget s<strong>til</strong>ling <strong>til</strong>, hvilke elevgrupper kommun<strong>en</strong> forv<strong>en</strong>ter<br />
at rumme i d<strong>en</strong> almindelige undervisning på d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte skole. Værktøjet skal<br />
sikre, at rammerne er <strong>til</strong> stede for, at kommunerne kan nå de fastsatte mål.<br />
Inklusionsværkstøjskass<strong>en</strong> skal omfatte initiativer på c<strong>en</strong>tralt niveau og på skol<strong>en</strong>iveau<br />
og bl.a. omfatte operationaliserbare modeller for:<br />
• D<strong>en</strong> overordnede planlægning af specialundervisningsområdet<br />
• PPR -funktion<strong>en</strong>s bistand <strong>til</strong> skolernes arbejde med inklusion<br />
• Budgetstyring<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 33
Kapitel 2. Samm<strong>en</strong>fatning og forslag<br />
• Konkrete undervisningsstrategier, der understøtter inklusion, herunder evt. anv<strong>en</strong>delse<br />
af elevplaner<br />
• D<strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de evaluering af indsats<strong>en</strong> i kommun<strong>en</strong> med h<strong>en</strong>blik på at nå de fastsatte<br />
mål.<br />
Forslaget kan g<strong>en</strong>nemføres ud<strong>en</strong> lovændring.<br />
34 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
DEL II <strong>–</strong> ET OVERORDNET INDBLIK I SPECIALUNDERVISNING
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Formålet med dette kapitel er at give et indblik i d<strong>en</strong> retlige udvikling på specialundervisningsområdet,<br />
samt et indblik i d<strong>en</strong> sideløb<strong>en</strong>de udvikling i aktivitet<strong>en</strong> og udgifterne<br />
frem <strong>til</strong> i dag.<br />
Overordnet set indikerer g<strong>en</strong>nemgang<strong>en</strong> af d<strong>en</strong> lange række af kilder, som er b<strong>en</strong>yttet,<br />
at området har g<strong>en</strong>nemløbet <strong>en</strong> betydelig udvikling sid<strong>en</strong> 1960'erne. Lovgivningsmæssigt<br />
er flere grupper blevet omfattet, m<strong>en</strong> især sid<strong>en</strong> 1994 har d<strong>en</strong> politiske<br />
målsætning været, at <strong>en</strong> større andel af specialundervisning<strong>en</strong> skal foregå i d<strong>en</strong> almindelige<br />
folkeskole. Forskellige kilder indikerer imidlertid, at udvikling<strong>en</strong> i aktivitet<strong>en</strong><br />
og udgifterne, herunder især <strong>til</strong> de segregerede <strong>til</strong>bud, stort set har været konstant<br />
stig<strong>en</strong>de over hele period<strong>en</strong>. Et <strong>en</strong>kelt fald i aktivitet<strong>en</strong> i de segregerede <strong>til</strong>bud skete,<br />
da d<strong>en</strong> takst, kommunerne skulle betale amterne for at s<strong>en</strong>de børn på specialskole og<br />
i specialklasse, blev sat markant op. Dette indikerer, at økonomiske incitam<strong>en</strong>ter påvirker<br />
kommunernes adfærd.<br />
3.1 <strong>Specialundervisning</strong> <strong>–</strong> et historisk <strong>til</strong>bageblik<br />
Det historiske <strong>til</strong>bageblik på d<strong>en</strong> retlige udvikling baserer sig på <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemgang af<br />
love, bek<strong>en</strong>dtgørelser mv., m<strong>en</strong>s <strong>til</strong>bageblikket på udvikling<strong>en</strong> i aktivitet og udgifter<br />
baserer sig på registerdata og tidligere undersøgelser.<br />
<strong>Specialundervisning</strong>sområdet er præget af, at registrering<strong>en</strong> af data ikke i alle perioder<br />
har været systematisk. Der er således usikkerhed om såvel registrering<strong>en</strong> af elevtal<br />
samt om kontering af udgifter og ressourceforbrug. Tilgang<strong>en</strong> <strong>til</strong> det statistiske materiale<br />
er vanskeliggjort af, at driftsansvaret for specialundervisning<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nem år<strong>en</strong>e<br />
har skiftet mellem kommunerne, amtskommunerne og stat<strong>en</strong>.<br />
Der findes fortrinsvis data for specialundervisning, der ydes i specialklasser og på<br />
specialskoler, hvorfor udvikling<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> specialundervisning, der ydes som led i d<strong>en</strong><br />
alm<strong>en</strong>e undervisning kun beskrives overfladisk i dette kapitel.<br />
Det historiske <strong>til</strong>bageblik tager således udgangspunkt i d<strong>en</strong> retlige udvikling og kobler<br />
det med data for aktivitet og udgifter i det omfang det er muligt.<br />
3.1.1 Fra værneklasser <strong>til</strong> særskilt undervisning<br />
<strong>Specialundervisning</strong> optræder første gang i folkeskolelov<strong>en</strong> fra 1937, jf. boks 3.1. I<br />
lov<strong>en</strong> fra 1904 synes der dog at have været <strong>en</strong> mulighed for at inddele børn<strong>en</strong>e i klasser<br />
efter alder og fremgang.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 37
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Boks 3.1<br />
Folkeskolelov<strong>en</strong> fra 1937<br />
»For børn, der ikke kan følge d<strong>en</strong> almindelige undervisning, skal der, hvis forhold<strong>en</strong>e <strong>til</strong>lader det, oprettes <strong>en</strong><br />
særskilt undervisning (særklasser, tunghøreklasse og lign<strong>en</strong>de). «<br />
Uanset fraværet af lovgivning på området var period<strong>en</strong> fra slutning<strong>en</strong> af det 19. århundrede<br />
frem <strong>til</strong> sidst i 1950’erne præget af opvækst<strong>en</strong> af specialskoler og specialklasser<br />
i folkeskoleregi primært i bykommunerne, hvor betegnels<strong>en</strong> var »værneklasser«.<br />
Værneklasser var et udtryk for, at disse børn skulle skånes for d<strong>en</strong> almindelige<br />
klasseundervisning, hvor eftersidning, straf o.l. var de almindelige reaktioner over for<br />
elever, der ikke levede op <strong>til</strong> de faglige krav. S<strong>en</strong>ere ændredes betegnels<strong>en</strong> for d<strong>en</strong>ne<br />
undervisning <strong>til</strong> »særklasser« og »særskoler«. I landdistrikterne blev der ikke givet sådanne<br />
særlige undervisnings<strong>til</strong>bud. Her var alternativet <strong>til</strong> d<strong>en</strong> lokale skole h<strong>en</strong>visning<br />
<strong>til</strong> forsorg.<br />
3.1.2 Fra »særundervisning« <strong>til</strong> »specialundervisning«<br />
I period<strong>en</strong> fra 1958 <strong>til</strong> 1970 introduceredes udtrykket »specialundervisning«, som afløser<br />
for udtrykket »særundervisning«. Det nye var, at specialundervisning kunne<br />
etableres i det ordinære undervisningsmiljø, hvis det var muligt. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong><br />
udbyggedes herefter over hele landet i de almindelige skoler, fortrinsvis i start<strong>en</strong><br />
som holdundervisning i dansk og matematik, suppleret med hjælpeskoler for børn<br />
med g<strong>en</strong>erelle udviklingsvanskeligheder. Holdundervisning<strong>en</strong> fungerede som et supplem<strong>en</strong>t<br />
<strong>til</strong> d<strong>en</strong> ordinære undervisning.<br />
Boks 3.2<br />
Folkeskolelov<strong>en</strong> fra 1958<br />
Kommunerne er forpligtet <strong>til</strong> at oprette specialunderundervisning <strong>til</strong> elever, hvis udvikling på grund af et<br />
handicap kræver særlig h<strong>en</strong>syntag<strong>en</strong> og støtte. »For børn, der på grund af talevanskeligheder, svagt syn,<br />
svag hørelse, små evner eller læsevanskeligheder ikke med <strong>til</strong>strækkeligt udbytte kan følge d<strong>en</strong> almindelige<br />
undervisning, indrettes der specialundervisning.«<br />
En effektundersøgelse fra 1968 1 konkluderede, at skolegang<strong>en</strong> i læseklasser ikke havde<br />
større effekt <strong>en</strong>d undervisning<strong>en</strong> på hold i hjemskol<strong>en</strong>. Det syntes at være afgør<strong>en</strong>de<br />
for effekt<strong>en</strong>, om barnet var i et støtt<strong>en</strong>de undervisningsmiljø, hvor dets selv<strong>til</strong>lid<br />
og lyst <strong>til</strong> at lære blev opretholdt. Undersøgels<strong>en</strong> fik stor betydning for opbygning<strong>en</strong><br />
af holdundervisning<strong>en</strong>, især i landdistrikterne, hvor etablering af for eksempel<br />
læseklasser aldrig blev så udbredt som i byerne. Amterne påbegyndte i slutning<strong>en</strong> af<br />
1960’erne oprettels<strong>en</strong> af c<strong>en</strong>tre for specialundervisning. Herved skabtes der et alternativ<br />
<strong>til</strong> h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> forsorgsundervisning i landdistrikterne. De første c<strong>en</strong>tre blev<br />
oprettet i Jylland, hvor afstand<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialinstitutionerne var stor.<br />
1 Kilde: S.A. Tordrup: Nogle bemærkninger vedrør<strong>en</strong>de effekt<strong>en</strong> og værdi<strong>en</strong> af specialundervisning i dansk, Skolepsykologi<br />
1968, særtryk p. 172-201.<br />
38 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Overgang<strong>en</strong> fra særklasser <strong>til</strong> specialundervisning betød <strong>en</strong> udbygning af specialundervisningsaktiviteterne,<br />
som medførte <strong>en</strong> stigning i aktivitet<strong>en</strong> i specialundervisning<strong>en</strong><br />
i specialklasser og specialskoler i 1960’erne.<br />
Af figur 3.1a fremgår det således, at antallet af elever, der modtog specialundervisning<br />
i <strong>en</strong> specialklasse, steg fra 12.134 i skoleåret 1964/65 <strong>til</strong> 15.742 i 1969/70. Stigning<strong>en</strong><br />
betød, at andel<strong>en</strong> af elever, der modtog specialundervisning i <strong>en</strong> specialklasse,<br />
i period<strong>en</strong> gik fra at udgøre ca. 1,8 pct. af det samlede antal elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>til</strong> at<br />
udgøre 2,2 pct., jf. figur 3.1b.<br />
Figur 3.1a Figur 3.1b<br />
Antallet af elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> og i specialklasser,<br />
skoleåret 1964/65-1969/70<br />
1.000 personer 1.000 personer<br />
750<br />
730<br />
710<br />
690<br />
670<br />
650<br />
630<br />
610<br />
64/65 65/66 66/67 67/68 68/69 69/70<br />
Folkeskoleelever i alt (v.akse)<br />
Specialklasseelever (h.akse)<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Andel<strong>en</strong> af elever i specialklasser i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>,<br />
skoleåret 1964/65-1969/70<br />
Pct. Pct.<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
64/65 65/66 66/67 67/68 68/69 69/70<br />
Kilde: <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> i Danmark, DPI 1980, Poul Erik J<strong>en</strong>s<strong>en</strong>, Tabel (App<strong>en</strong>diks VI, antal elever I specialklasser).<br />
Stigning<strong>en</strong> i antallet og andel<strong>en</strong> af elever, der modtog specialundervisning i<br />
1960’erne, skal ses i lyset af, at folkeskolelov<strong>en</strong> fra 1958 forpligtede kommunerne <strong>til</strong><br />
at <strong>til</strong>byde specialundervisning. Udvikling<strong>en</strong> steg særligt meget i landkommunerne, der<br />
hid<strong>til</strong> ikke havde haft specialundervisnings<strong>til</strong>bud i videre omfang.<br />
3.1.3 Et fokusskift fra barnets mangler <strong>til</strong> barnets behov<br />
Ved kommunalreform<strong>en</strong> i 1970 blev der skabt grundlag for, at de <strong>en</strong>kelte kommuner<br />
kunne oprette eg<strong>en</strong>tlige skolevæs<strong>en</strong>er, og amternes styringsmæssige opgaver vedrør<strong>en</strong>de<br />
<strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> forsvandt, jf. boks 3.3. Landkommunerne overtog selv opgav<strong>en</strong><br />
vedrør<strong>en</strong>de pædagogisk psykologisk rådgivning (PPR) og styring<strong>en</strong> af skolevæs<strong>en</strong>et.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 39<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Boks 3.3<br />
Folkeskolelov<strong>en</strong> fra 1970 og 1975<br />
Ved <strong>en</strong> lovændring i 1970 bliver undervisning for elever med adfærdsproblemer og psykiske lidelser medta-<br />
get. Folkeskolelov<strong>en</strong>s § 2, stk. 2, får følg<strong>en</strong>de ordlyd: »For børn, der ikke med <strong>til</strong>strækkeligt udbytte kan følge<br />
d<strong>en</strong> almindelige undervisning, indrettes der specialundervisning.«<br />
Ifølge betænkning vedrør<strong>en</strong>de <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s specialundervisning er det efter lovændring<strong>en</strong> i 1970 barnets<br />
pædagogiske behov, der er afgør<strong>en</strong>de for iværksættelse af specialundervisning, og ikke <strong>en</strong> pædagogisk eller<br />
psykologisk diagnose.<br />
I folkeskolelov<strong>en</strong> fra 1975 bliver bestemmels<strong>en</strong> om specialundervisning formuleret således: »Til børn,<br />
hvis udvikling kræver <strong>en</strong> særlig h<strong>en</strong>syntag<strong>en</strong> eller støtte, gives der specialundervisning og and<strong>en</strong> spe-<br />
cialpædagogisk bistand«.<br />
Der kom et grundlægg<strong>en</strong>de skift i holdning<strong>en</strong> <strong>til</strong> børn med særlige behov. I stedet for<br />
et diagnosticeret handicap blev et pædagogisk behov udgangspunktet for iværksættelse<br />
af specialundervisning. Hermed blev fokus flyttet fra barnets mangler <strong>til</strong> undervisning<strong>en</strong>s<br />
muligheder i relation <strong>til</strong> barnets behov. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> blev i løbet af<br />
1970’erne begrebsmæssigt udvidet, og antallet af h<strong>en</strong>visninger øget væs<strong>en</strong>tligt. Der<br />
blev nu lagt større vægt på barnets sociale og psykiske funktion ved sid<strong>en</strong> af det faglige<br />
indhold, der hid<strong>til</strong> al<strong>en</strong>e havde været i fokus. Især socialpsykologiske, gruppedynamiske<br />
og personlighedsmæssige forhold blev fremtræd<strong>en</strong>de elem<strong>en</strong>ter i d<strong>en</strong> samlede<br />
specialpædagogiske indsats. Der blev oprettet heldagsskoler (specialskoler med<br />
fritids<strong>til</strong>bud) og specialklasser for autistiske børn.<br />
Der var et udbredt ønske om, at børn med lettere og midlertidige læringsvanskeligheder<br />
og såkaldt samspilsramte børn også skulle kunne modtage specialpædagogisk<br />
støtte. Det nye brede begreb, »Special Education Needs«, introduceredes i 1978 i <strong>en</strong><br />
<strong>en</strong>gelsk udredning om specialundervisning (Warnoch-rapport<strong>en</strong>), og har sid<strong>en</strong> internationalt<br />
været anv<strong>en</strong>dt. Skolerne skulle give specialundervisning <strong>til</strong> alle elever, som<br />
ikke kunne følge d<strong>en</strong> ordinære undervisning, uanset vanskelighedernes art og årsag.<br />
Det vurderedes, at det i England ville være ca. 20 pct. af eleverne i skol<strong>en</strong>, der kunne<br />
have brug for støtte. Danmark fulgte d<strong>en</strong>ne udvikling.<br />
D<strong>en</strong> nye specialundervisning blev betegnet som »observationsundervisning«, og d<strong>en</strong><br />
kunne gives som støtte i klass<strong>en</strong>, i såkaldte observationsklinikker, i observationsskoler,<br />
i heldagsskoler og som <strong>en</strong>keltmandsundervisning og i sociale institutioner og på<br />
sygehuse, hvis der ikke blev <strong>til</strong>budt and<strong>en</strong> undervisning. Amtskommunerne, der i d<strong>en</strong><br />
nye opgavefordeling fortsat kunne etablere specialundervisnings<strong>til</strong>bud, oprettede i<br />
løbet af 1970’erne observationsskoler som kostskoler.<br />
H<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong> var, at børn<strong>en</strong>e, efter et kortere ophold på <strong>en</strong> observationsskole, skulle<br />
v<strong>en</strong>de <strong>til</strong>bage <strong>til</strong> d<strong>en</strong> alm<strong>en</strong>e undervisning. Det viste sig, at det ikke udviklede sig efter<br />
h<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong>, og observationsskolerne blev s<strong>en</strong>ere nedlagt.<br />
Der var i nogle kommuner planer om, at d<strong>en</strong> primære støtte skulle gives i form af to<br />
lærere i klass<strong>en</strong>. Der blev imidlertid publiceret forskning, hvor det vurderes, at støtte-<br />
40 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
lærere i klass<strong>en</strong> eller to-lærersystemer nok kunne støtte eleverne, m<strong>en</strong> at d<strong>en</strong>ne form<br />
ikke kunne erstatte d<strong>en</strong> specialundervisning, der foregik ud<strong>en</strong> for klass<strong>en</strong>.<br />
Undervisningsministeriets vejledning byggede i over<strong>veje</strong>nde grad på psykologiske<br />
behandlingsprincipper, og i mindre omfang på didaktiske principper for undervisning<strong>en</strong>.<br />
Som følge af lovgivningskrav<strong>en</strong>e <strong>til</strong> de behandlingslign<strong>en</strong>de forløb blev der ansat<br />
mange kliniske psykologer ud<strong>en</strong> pædagogisk baggrund ved PPR-kontorerne.<br />
Støtt<strong>en</strong> i skolerne blev fortsat fortrinsvis givet på hold, hvor d<strong>en</strong> almindelige undervisning<br />
suppleredes i dansk og matematik. I større skoler oprettedes klinikker for<br />
specialundervisning, hvor børn kunne h<strong>en</strong>vises i perioder, og hvorfra der kunne ydes<br />
støtte i klasserne. Bykommunerne drev specialklasser og specialskoler for børn med<br />
g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder, som andre kommuner også h<strong>en</strong>viste <strong>til</strong>.<br />
Fokusskiftet fra barnets mangler <strong>til</strong> barnet behov samt kommunalreform<strong>en</strong>, som bl.a.<br />
ændrede ved <strong>organisering</strong><strong>en</strong> og opgavevaretagels<strong>en</strong> i kommunerne og amterne medførte,<br />
at aktivitet<strong>en</strong> i 1970'erne først steg i specialklasserne, for dernæst at falde ig<strong>en</strong>.<br />
Af figur 3.2a og 3.2b fremgår det således, at antallet af specialundervisningselever i<br />
specialklasser steg frem <strong>til</strong> skoleåret 1971/72, hvor de udgjorde 18.939, svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong><br />
2,5 pct. af alle elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>. Fra skoleåret 1971/72 og frem faldt antallet af<br />
elever. I skoleåret 1979/80 var der således kun 12.529 elever, der modtog specialundervisning<br />
i <strong>en</strong> specialklasse. Det svarede <strong>til</strong> ca. 1,7 pct. af det samlede antal elever i<br />
<strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>.<br />
Figur 3.2a Figur 3.2b<br />
Antal elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> og i specialklasser,<br />
skoleåret 1970/71 - 1979/80<br />
1.000 personer 1.000 personer<br />
800<br />
790<br />
780<br />
770<br />
760<br />
750<br />
740<br />
730<br />
720<br />
710<br />
700<br />
70/71<br />
71/72<br />
72/73<br />
73/74<br />
74/75<br />
75/76<br />
76/77<br />
77/78<br />
78/79<br />
79/80<br />
20<br />
18<br />
16<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
Folkeskoleelever i alt Specialklasseelever (h.akse)<br />
Andel<strong>en</strong> af specialundervisningselever<br />
i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>, skoleåret 1970/71 - 1979/80<br />
Pct. Pct.<br />
3,0<br />
3,0<br />
2,5<br />
2,5<br />
2,0<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,5<br />
1,0<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,5<br />
0,0<br />
0,0<br />
Kilde: <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> i Danmark, DPI 1980, Poul Erik J<strong>en</strong>s<strong>en</strong>, Tabel (App<strong>en</strong>diks VI, antal elever i specialklasser).<br />
Som nævnt i indledning<strong>en</strong> <strong>til</strong> kapitlet foreligger der fortrinsvist statistik over elevtallet<br />
i d<strong>en</strong> del af specialundervisning<strong>en</strong>, der er givet i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole. M<strong>en</strong> for<br />
period<strong>en</strong> fra skoleåret 1969/70 <strong>til</strong> 1979/80 foreligger <strong>en</strong> statistik over lærertimeforbruget<br />
i specialklasser og i and<strong>en</strong> specialundervisning <strong>–</strong> det vil sige undervisning i<br />
70/71<br />
71/72<br />
72/73<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 41<br />
73/74<br />
74/75<br />
75/76<br />
76/77<br />
77/78<br />
78/79<br />
79/80
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
d<strong>en</strong> almindelige folkeskole. Lærertimeforbruget kan bruges som <strong>en</strong> indikator for,<br />
hvor meget specialundervisning der blev ydet.<br />
Figur 3.3 viser udvikling<strong>en</strong> i lærertimeforbruget i de kommunale folkeskoler fordelt<br />
på specialklasser og and<strong>en</strong> specialundervisning. Af figur<strong>en</strong> fremgår det, at det samlede<br />
lærertimeforbrug <strong>til</strong> specialundervisning i hele period<strong>en</strong> fra skoleåret 1969/70 <strong>til</strong><br />
1979/80 steg. Stigning<strong>en</strong> dækker imidlertid over <strong>en</strong> todelt udvikling: Lærertimeforbruget<br />
i specialklasser steg frem <strong>til</strong> skoleåret 1973/74, hvorefter det faldt ig<strong>en</strong>. D<strong>en</strong>ne<br />
udvikling følger med andre ord udvikling<strong>en</strong> i antallet af elever i specialklasser, som<br />
blev skitseret i figur 3.2a og 3.2b.<br />
Lærertimeforbruget <strong>til</strong> and<strong>en</strong> specialundervisning har imidlertid været stig<strong>en</strong>de g<strong>en</strong>nem<br />
hele period<strong>en</strong>. Fra at udgøre ca. 38.000 lærertimer i skoleåret 1969/70 udgjorde<br />
lærertimeforbruget <strong>til</strong> and<strong>en</strong> specialundervisning ca. 134.000 i skoleåret 1979/80.<br />
Samlet set er der således sket <strong>en</strong> stigning i lærertimeforbruget <strong>til</strong> specialundervisning.<br />
Figur 3.3<br />
Lærertimeforbruget i specialklasser og and<strong>en</strong> specialundervisning, skoleåret 1969/70-1979/80<br />
1.000 lærertimer 1.000 lærertimer<br />
160<br />
160<br />
140<br />
140<br />
120<br />
120<br />
100<br />
100<br />
80<br />
80<br />
60<br />
60<br />
40<br />
40<br />
20<br />
20<br />
0<br />
0<br />
69/70*<br />
70/71*<br />
42 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
71/72*<br />
72/73<br />
73/74<br />
74/75<br />
75/76<br />
76/77<br />
77/78<br />
78/79<br />
Specialklasser And<strong>en</strong> specialundervisning<br />
Anm.: *Eksklusiv Køb<strong>en</strong>havns Kommune.<br />
Kilde: <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> i Danmark, DPI 1980, Poul Erik J<strong>en</strong>s<strong>en</strong>, Tabel, App<strong>en</strong>diks IV. + Tabel, App<strong>en</strong>diks<br />
VI, lærertimeforbrug i kommunale skoler.<br />
Udvikling<strong>en</strong> i specialundervisning i 1970'erne betød, at specialundervisning<strong>en</strong> gik fra<br />
at foregå i specialklasser <strong>til</strong> i højere grad at foregå på d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte skole, om<strong>en</strong>d der<br />
må tages forbehold for kvalitet<strong>en</strong> af datamaterialet. Der var <strong>en</strong> stor vækst, idet der<br />
både oprettedes hold og såkaldte specialundervisningsklinikker på de <strong>en</strong>kelte skoler.<br />
Udvikling<strong>en</strong> skal ses i samm<strong>en</strong>hæng med ændring af lovgivning<strong>en</strong>, der betød, at der<br />
kunne gives specialundervisning <strong>til</strong> børn med psykiske og sociale vanskeligheder. Fra<br />
1970 vokser d<strong>en</strong>ne specialundervisning både i form af støtte i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole<br />
og i form af observationsklasser, observationsskoler og i <strong>en</strong>kelte kommuner<br />
heldagsskoler.<br />
79/80
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
3.1.4 Forsorgsundervisning<strong>en</strong> bliver omfattet af folkeskolelov<strong>en</strong><br />
I 1980 blev alle børn omfattet af folkeskolelov<strong>en</strong>s bestemmelser om specialundervisning,<br />
idet forsorgsundervisning<strong>en</strong> nu blev <strong>en</strong> del af folkeskolelovgivning<strong>en</strong>.<br />
Boks 3.4<br />
Ændring af folkeskolelov<strong>en</strong> i 1978 (Overtagelse af særforsogsundervisning<strong>en</strong>)<br />
D<strong>en</strong> 1. januar 1980 blev åndssvageforsorg<strong>en</strong> og d<strong>en</strong> øvrige særforsorg (døve, blinde, talelid<strong>en</strong>de,<br />
tunghøre, vanføre og epileptikere) udlagt <strong>til</strong> kommuner og amtskommuner. Ud<strong>en</strong> for Køb<strong>en</strong>havns og<br />
Frederiksberg kommuner blev amtskommunerne forpligtet <strong>til</strong> at varetage d<strong>en</strong> hidtidige særforsorgsundervisning.<br />
Der udvikledes nye organisationsformer, hvor handicappede børn kunne modtage<br />
undervisning i specialgrupper eller specialklasser i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>, og der skete <strong>en</strong> omlægning<br />
af <strong>en</strong> del specialskoler <strong>til</strong> specialklasserækker på almindelige folkeskoler. I<br />
løbet af 1980’erne ændredes struktur<strong>en</strong> for undervisning af svært handicappede børn<br />
væs<strong>en</strong>tligt, og k<strong>en</strong>dskabet <strong>til</strong> disse børn øgedes både i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> og blandt skol<strong>en</strong>s<br />
forældre. Accept<strong>en</strong> af disse børns ret <strong>til</strong> <strong>en</strong> særlig <strong>til</strong>rettelagt undervisning blev udbredt.<br />
Int<strong>en</strong>tion var, at undervisning<strong>en</strong> så vidt muligt skulle foregå i det almindelige<br />
skolesystem.<br />
I Danmark g<strong>en</strong>nemførtes mange forsøg og udviklingsarbejder vedrør<strong>en</strong>de integration<br />
af handicappede børn i hjemskol<strong>en</strong> støttet af Undervisningsministeriet. Erfaringerne<br />
viste, at mange børn med specifikke handicap, fx blinde børn og børn med fysiske<br />
handicap kunne undervises i hjemskol<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> også at der fortsat var behov for<br />
meget specialiserede skole<strong>til</strong>bud <strong>til</strong> børn med m<strong>en</strong>tale og psykiske handicap.<br />
1980'erne er præget af ringe og usamm<strong>en</strong>hæng<strong>en</strong>de data. Overordnet set indikerer<br />
data imidlertid, at der også i d<strong>en</strong>ne periode var <strong>en</strong> stor andel af elever, som modtog<br />
specialundervisning.<br />
I period<strong>en</strong> fra skoleåret 1984/85 <strong>til</strong> 1986/87 indh<strong>en</strong>tede Undervisningsministeriet<br />
detaljerede oplysninger om elevtall<strong>en</strong>e i specialundervisning<strong>en</strong> i kommunerne, som<br />
blev udgivet i publikation<strong>en</strong> »<strong>Specialundervisning</strong> og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>,<br />
UVM 1989«. Af publikation<strong>en</strong> fremgår det, at antallet af elever h<strong>en</strong>vist <strong>til</strong> specialundervisning<br />
i ordinære klasser i hjemskol<strong>en</strong>, i specialklasser og i specialskoler<br />
udgjorde 80-83.000 elever svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> ca. 12-13 pct. af det samlede elevtal i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong><br />
i period<strong>en</strong> fra 1984/85 <strong>til</strong> 1986/87, jf. figur 3.4a og 3.4b.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 43
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Figur 3.4a Figur 3.4b<br />
Antal elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> og antallet af elever<br />
h<strong>en</strong>vist <strong>til</strong> specialundervisning i ordinære<br />
klasser i hjemskol<strong>en</strong>, i specialklasser<br />
og specialskoler, skoleåret 1984/85 <strong>–</strong><br />
1986/87<br />
1.000 personer 1.000 personer<br />
670<br />
660<br />
650<br />
640<br />
630<br />
620<br />
610<br />
84/85 85/86 86/87<br />
Folkeskoleelever i alt<br />
<strong>Specialundervisning</strong>selever (h.akse)<br />
44 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
90<br />
85<br />
80<br />
75<br />
70<br />
65<br />
60<br />
Andel<strong>en</strong> af specialundervisningselever<br />
i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>, skoleåret 1984/85 <strong>–</strong> 1986/87<br />
Pct. Pct.<br />
14,0<br />
13,5<br />
13,0<br />
12,5<br />
12,0<br />
84/85 85/86 86/87<br />
Kilde: <strong>Specialundervisning</strong> og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>, UVM 1989.<br />
I registreringsperiod<strong>en</strong> fra skoleåret 1984/85 <strong>til</strong> 1986/87 faldt andel<strong>en</strong> af elever,<br />
h<strong>en</strong>vist <strong>til</strong> amtskommunernes vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning, <strong>til</strong> knap 1 pct. I alt var<br />
der i skoleåret 1986/87 ca. 1,5 pct. af samtlige elever, der var h<strong>en</strong>vist <strong>til</strong> segregerede<br />
undervisningsformer i specialklasser og specialskoler.<br />
3.1.5 På vej mod d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de skole - undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering<br />
I 1994 afholdtes i Salamanca <strong>en</strong> stor international konfer<strong>en</strong>ce med temaet »Undervisning<br />
for alle«. Resultatet var <strong>en</strong> international h<strong>en</strong>sigtserklæring, der understregede forpligtels<strong>en</strong><br />
<strong>til</strong> at give alle, uanset handicap, mulighed for at modtage undervisning i<br />
d<strong>en</strong> almindelige skole, der skal tage h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> individuelle behov med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> undervisningsstrategi,<br />
undervisningsform, hastighed, indhold og ressourcebehov. Hermed<br />
introduceredes begrebet »d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de skole«. Danmark <strong>til</strong>sluttede sig d<strong>en</strong>ne<br />
erklæring.<br />
I Danmark medførte d<strong>en</strong>ne erklæring ikke umiddelbart ændringer, måske fordi der i<br />
for<strong>veje</strong>n havde været <strong>en</strong> udvikling, hvor ansvaret for specialundervisning<strong>en</strong> var placeret<br />
i folkeskolelov<strong>en</strong>, jf. boks 3.5.<br />
14,0<br />
13,5<br />
13,0<br />
12,5<br />
12,0
Boks 3.5<br />
Folkeskolelov<strong>en</strong> fra 1993<br />
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Der blev i 1993 lov<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemført regler om undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering. Det fremgår heraf, at undervisning<strong>en</strong>s<br />
<strong>til</strong>rettelæggelse, herunder valg af undervisnings- og arbejdsformer, metoder, undervisningsmidler<br />
og stofudvælgelse, skal i alle fag leve op <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s formål, mål for fag samt emner og varieres, så d<strong>en</strong><br />
svarer <strong>til</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte elevs behov og forudsætninger.<br />
Undervisning<strong>en</strong> skal således i alle fag tage udgangspunkt i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte elevs forudsætninger og aktuelle<br />
udviklingstrin med sigte mod, hvad d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte elev kan nå. <strong>Specialundervisning</strong> kan derfor kun<br />
iværksættes, hvis elev<strong>en</strong>s behov ikke al<strong>en</strong>e kan understøttes ved hjælp af undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering.<br />
For at sikre udvikling af kvalitet i d<strong>en</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning, etablerede<br />
Undervisningsministeriet et udviklingsprogram, KVIS, Kvalitet i <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>.<br />
Dette program blev ramm<strong>en</strong> om <strong>en</strong> drøftelse af <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s rummelighed. Der<br />
blev peget på behovet for <strong>en</strong> tidlig indsats og på, at det var afgør<strong>en</strong>de, at skol<strong>en</strong>s<br />
værdigrundlag imødekommer mange elevers behov for klare retningslinjer og et differ<strong>en</strong>tieret<br />
undervisnings<strong>til</strong>bud. Mange skoler prioriterede indsats<strong>en</strong> i de yngste klasser<br />
i over<strong>en</strong>sstemmelse hermed, og der blev flyttet ressourcer fra specialc<strong>en</strong>tre på<br />
skolerne <strong>til</strong> støtte i klasserne. Organisering<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong> på skolerne<br />
blev gjort fleksibel, hvor ressourcerne <strong>til</strong> specialundervisning blev samlet i et internt<br />
c<strong>en</strong>ter, hvor lærere med specialundervisning kan undervise eleverne eller yde støtte i<br />
klasserne samt bistå kolleger.<br />
Til trods for det øgede fokus på inklusion synes antallet af elever i specialundervisning<br />
alligevel at stige. Udvikling<strong>en</strong> var umiddelbart påvirket af, at lave amtslige takster<br />
<strong>til</strong> specialundervisning medførte, at kommunerne havde incitam<strong>en</strong>t <strong>til</strong> at s<strong>en</strong>de<br />
stadig flere elever i vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning.<br />
I 1997 udgav Undervisningsministeriet redegørels<strong>en</strong> »<strong>Specialundervisning</strong> i tal, småbørn og<br />
skoleelever, UVM 1997«. Redegørels<strong>en</strong> omfatter tal fra skoleår<strong>en</strong>e 1993/94 og<br />
1994/95 og var første gang, der blev opgjort elevtal sid<strong>en</strong> redegørels<strong>en</strong> fra 1989, som<br />
afdækkede data fra skoleår<strong>en</strong>e 1984/85 <strong>til</strong> 1986/87.<br />
Fra skoleåret 1984/85 <strong>til</strong> 1994/95 steg andel<strong>en</strong> af elever h<strong>en</strong>vist <strong>til</strong> specialundervisning<br />
i ordinære klasser i hjemskol<strong>en</strong>, i specialklasser og specialskoler fra at udgøre<br />
12,6 pct. <strong>til</strong> at udgøre 13,3 pct. af det samlede antal elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>. Andel<strong>en</strong> af<br />
elever med sociale og emotionelle vanskeligheder steg i samme periode fra at udgøre<br />
11 pct. <strong>til</strong> at udgøre 18 pct. af det samlede antal elever i specialundervisning<strong>en</strong>. I opgørels<strong>en</strong><br />
steg antallet af elever h<strong>en</strong>vist <strong>til</strong> specialundervisning på grund af sociale og<br />
emotionelle vanskeligheder fra skoleåret 1993/94 <strong>til</strong> 1994/95 fra 8.567 <strong>til</strong> 9.410 elever.<br />
2 Fortsat var det hovedpart<strong>en</strong> af de h<strong>en</strong>viste specialundervisningselever (67 pct.),<br />
der fik d<strong>en</strong> specialpædagogiske støtte i <strong>til</strong>knytning <strong>til</strong> skolegang i hjemklass<strong>en</strong>.<br />
2 Tall<strong>en</strong>e stammer fra S skemaer (specialundervisningsskemaer), der blev s<strong>en</strong>dt ind <strong>til</strong> Undervisningsministeriet.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 45
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Udvikling<strong>en</strong> i period<strong>en</strong> skal ses i lyset af det pres, der opstod på amtskommunernes<br />
kapacitet i form af specialklasserækker og specialskoler. Kommunerne betalte <strong>en</strong> så<br />
lav takst pr. elev i d<strong>en</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning <strong>til</strong> amtskommunerne, at det<br />
var billigere at h<strong>en</strong>vise <strong>til</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning <strong>en</strong>d selv at oprette for eksempel<br />
specialklasser eller lign<strong>en</strong>de.<br />
3.1.6 På vej mod kommunalreform<strong>en</strong> <strong>–</strong> kommunerne får mere ansvar<br />
I 2000 fik kommunerne h<strong>en</strong>visningsret <strong>til</strong> amtskommunale undervisnings<strong>til</strong>bud, og<br />
der indførtes <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tligt højere takstbetaling herfor, jf. boks 3.6. I forbindelse<br />
hermed overførtes ansvaret for <strong>en</strong> række undervisnings<strong>til</strong>bud <strong>til</strong> kommunernes drift.<br />
Boks 3.6<br />
Ændring af folkeskolelov<strong>en</strong> i 2000<br />
Lovændring<strong>en</strong> giver hjemmel <strong>til</strong>, at takstbeløbet bliver forhøjes fra 163 kr. pr. dag <strong>til</strong> 442 kr. pr. dag<br />
svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> 211.414 kr. årligt (PL10-niveau). Amtskommunernes kompet<strong>en</strong>ce <strong>til</strong> at træffe afgørelse<br />
om det nærmere indhold af d<strong>en</strong> amtskommunale foranstaltning bliver ikke berørt ved lovændring<strong>en</strong>.<br />
H<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong> med lovændring<strong>en</strong> var, at elever med behov for vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning<br />
så vidt muligt skulle inkluderes i det almindelige folkeskolesystem.<br />
Ud over disse ændringer blev der med virkning fra d<strong>en</strong> 1. august 2000 oprettet et<br />
klag<strong>en</strong>ævn - Klag<strong>en</strong>ævnet for vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning - der skulle tage sig af<br />
klager fra forældre over kommunernes afgørelser om h<strong>en</strong>visning, afslag på h<strong>en</strong>visning<br />
og ændring af h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> <strong>en</strong> amtskommunal foranstaltning. Amtskommunernes<br />
afgørelser om det nærmere indhold af foranstaltning<strong>en</strong> kunne også af forældr<strong>en</strong>e<br />
indbringes for klag<strong>en</strong>ævnet.<br />
Som det fremgår af figur 3.5a, så steg det samlede antal elever, der modtog specialundervisning<br />
i <strong>en</strong> specialklasse eller specialskole fra 19.570 i skoleåret 2001/02 <strong>til</strong><br />
27.075 i 2006/07. Samlet set betød det, at andel<strong>en</strong> af børn, der modtog specialundervisning<br />
i <strong>en</strong> specialklasse eller specialskole i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> som helhed steg fra 3,4 pct.<br />
<strong>til</strong> 4,5 pct., jf. figur 3.5b.<br />
46 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Figur 3.5a Figur 3.5b<br />
Antal elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> og i specialklasser,<br />
skoleåret 2001/02 <strong>–</strong> 2006/07<br />
1.000 personer 1.000 personer<br />
610<br />
600<br />
590<br />
580<br />
570<br />
560<br />
01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07<br />
Folkeskoleelever i alt<br />
Specialklasser i folkeskoler (h.akse)<br />
Amtskommunale specialklasser (h.akse)<br />
Kilde: UNI-C, Statistik & Analyse.<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Andel<strong>en</strong> af specialundervisningselever<br />
i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>, skoleåret 2001/02 <strong>–</strong> 2006/07<br />
Pct. Pct.<br />
5,0<br />
4,5<br />
4,0<br />
3,5<br />
3,0<br />
2,5<br />
2,0<br />
01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07<br />
I begyndels<strong>en</strong> af det nye årtusinde blev det kommunale takstbeløb for vidtgå<strong>en</strong>de<br />
specialundervisning væs<strong>en</strong>tligt forhøjet. D<strong>en</strong>ne ændring afspejler sig i et mindre fald i<br />
h<strong>en</strong>visningsfrekv<strong>en</strong>s<strong>en</strong> <strong>til</strong> d<strong>en</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning i et par år efter 2000.<br />
Dette fald var imidlertid ikke udtryk for mindre specialundervisning, fordi d<strong>en</strong> del af<br />
de amtskommunale aktiviteter, der kostede mindre <strong>en</strong>d takstbeløbet, blot overførtes<br />
fra amtskommunerne <strong>til</strong> kommunal drift. I 2007 var h<strong>en</strong>visningsfrekv<strong>en</strong>s<strong>en</strong> (proc<strong>en</strong>t<br />
af det samlede antal børn i aldersgrupp<strong>en</strong> 6-16 år) <strong>til</strong> d<strong>en</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning<br />
ca. 1,5 pct., jf. figur 3.6.<br />
Figur 3.6.<br />
Udvikling i h<strong>en</strong>visningsfrekv<strong>en</strong>s<strong>en</strong> <strong>til</strong> d<strong>en</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning, skoleåret 1985/86-<br />
2006/07<br />
Pct. Pct.<br />
1,6<br />
1,4<br />
1,2<br />
1,0<br />
0,8<br />
0,6<br />
0,4<br />
0,2<br />
0,0<br />
85/86<br />
86/87<br />
87/88<br />
88/89<br />
89/90<br />
90/91<br />
91/92<br />
92/93<br />
93/94<br />
94/95<br />
95/96<br />
96/97<br />
97/98<br />
98/99<br />
99/00<br />
00/01<br />
01/02<br />
02/03<br />
03/04<br />
04/05<br />
05/06<br />
06/07<br />
Kilde: EVA: Visitationsprocess<strong>en</strong> <strong>til</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning, tabel 1, side 31.<br />
Fra et stabilt niveau i slutfirserne skete der <strong>en</strong> kraftig stigning i h<strong>en</strong>visningsfrekv<strong>en</strong>s<strong>en</strong><br />
<strong>til</strong> d<strong>en</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning i 1990'erne, jf. figur 3.6. Dette kan hænge<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 47<br />
1,6<br />
1,4<br />
1,2<br />
1,0<br />
0,8<br />
0,6<br />
0,4<br />
0,2<br />
0,0<br />
5,0<br />
4,5<br />
4,0<br />
3,5<br />
3,0<br />
2,5<br />
2,0
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
samm<strong>en</strong> med h<strong>en</strong>visningsreglerne og ikke mindst, at kommunernes betaling <strong>til</strong> amterne<br />
blev opfattet som så lav, at d<strong>en</strong> i sig selv <strong>til</strong>skyndede <strong>til</strong> h<strong>en</strong>visning af elever <strong>til</strong><br />
amtslige foranstaltning. På baggrund af d<strong>en</strong>ne udvikling blev det kommunale takstbeløb<br />
med virkning fra august 2000 hævet. Som det fremgår af figur 3.6. havde disse<br />
ændringer <strong>en</strong> umiddelbar effekt på h<strong>en</strong>visningsfrekv<strong>en</strong>s<strong>en</strong> i de efterfølg<strong>en</strong>de år,<br />
hvorefter stigning<strong>en</strong> i h<strong>en</strong>visningsfrekv<strong>en</strong>s imidlertid allerede fra midt<strong>en</strong> af årtiet nåede<br />
samme niveau som i 1990'erne og derefter ig<strong>en</strong> steg.<br />
3.1.7 Kommunalreform<strong>en</strong><br />
Med kommunalreform<strong>en</strong> i 2007 blev ansvaret for al specialundervisning placeret i de<br />
nye kommuner. Regionsråd<strong>en</strong>e fik al<strong>en</strong>e <strong>til</strong> opgave at drive lands- og landsdelsdækk<strong>en</strong>de<br />
undervisnings<strong>til</strong>bud, jf. boks 3.7.<br />
Boks 3.7<br />
Ændring af folkeskolelov<strong>en</strong> i 2007<br />
Kommunerne er forpligtede <strong>til</strong> at sørge for specialundervisning<strong>en</strong> af de elever, der har været h<strong>en</strong>vist<br />
<strong>til</strong> amtskommunernes skole- og undervisningsvæs<strong>en</strong>.<br />
Regionerne har ansvaret for at videreføre og udvikle de mest specialiserede lands- og landsdelsdækk<strong>en</strong>de<br />
undervisnings<strong>til</strong>bud. Udgifterne ved de regionale lands- og landsdelsdækk<strong>en</strong>de undervisnings<strong>til</strong>bud<br />
og Køb<strong>en</strong>havns Kommunes to landsdelsdækk<strong>en</strong>de undervisnings<strong>til</strong>bud afholdes af de kommuner,<br />
der h<strong>en</strong>viser elever <strong>til</strong> undervisnings<strong>til</strong>budd<strong>en</strong>e.<br />
På folkeskoleområdet er det (Døvblindec<strong>en</strong>tret i Aalborg, Fredericiaskol<strong>en</strong>, Geelsgårdskol<strong>en</strong>,<br />
Refsnæsskol<strong>en</strong> og Ålborgskol<strong>en</strong>). Herudover driver Køb<strong>en</strong>havns Kommune<br />
to landsdelsdækk<strong>en</strong>de undervisnings<strong>til</strong>bud (Børneklinikk<strong>en</strong> og Skol<strong>en</strong> på<br />
Kastelsvej) efter de samme regler som regionerne. De regionale <strong>til</strong>bud har i skoleåret<br />
2009/10 i alt 436 elever.<br />
De s<strong>en</strong>este indberetninger indikerer, at antallet af elever, der har modtaget specialundervisning<br />
efter kommunalreform<strong>en</strong> i 2007, er fortsat med at stige.<br />
Af figur 3.7 fremgår det, at antallet af elever, der modtager specialundervisning ud<strong>en</strong>for<br />
hjemskol<strong>en</strong> i skoleåret 2008/09, udgør 30.501. Heraf modtager over halvdel<strong>en</strong><br />
undervisning i <strong>en</strong> specialklasse i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, m<strong>en</strong>s det kun er knap<br />
hver ti<strong>en</strong>de, der modtager undervisning i dagbehandlings<strong>til</strong>bud og behandlingshjem. 3<br />
3 Da de indsamlede data for skoleåret 2007/08 er mangelfulde er der ikke off<strong>en</strong>tliggjort tal for dette skoleår.<br />
48 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Figur 3.7<br />
Elever der modtog specialundervisning i specialklasser i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, i<br />
specialskoler samt i dagbehandlings<strong>til</strong>bud og behandlingshjem, skoleåret 2008/09<br />
Specialklasser<br />
i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong><br />
18.493<br />
Kilde: UNI-C, Statistik & Analyse.<br />
Specialskoler<br />
9.003<br />
Dagbehandlings<strong>til</strong>bud<br />
og<br />
behandlingshjem<br />
3.005<br />
Figur 3.8 viser elevtall<strong>en</strong>e for skoleår<strong>en</strong>e 2007/08 og 2008/09. Tall<strong>en</strong>e er behæftet<br />
med <strong>en</strong> del usikkerhed. Det kan blandt andet ikke forklares, hvorfor der er <strong>en</strong> stigning<br />
fra 10.461 <strong>til</strong> 18.517 i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s specialklasser. Figur<strong>en</strong> indikerer dog, at der<br />
har været <strong>en</strong> stigning i elevtallet i specialundervisning, m<strong>en</strong>s der har været et fald i det<br />
samlede elevtal.<br />
Figur 3.8<br />
<strong>Specialundervisning</strong>selever fordelt på skoletype, skoleåret 2007/08-2008/09<br />
1.000 personer 1.000 personer<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Folksk. -<br />
normalkl.<br />
Folksk. -<br />
specialkl.<br />
Specialskoler<br />
Friskoler -<br />
normalkl.<br />
2007/08 2008/09<br />
Anm.: Tall<strong>en</strong>e er elevtal fra efteråret det pågæld<strong>en</strong>de år, dvs. at elevtall<strong>en</strong>e i tabell<strong>en</strong> omfatter skoleår<strong>en</strong>e 2007/08<br />
og 2008/09. Kategori<strong>en</strong> specialskoler og andre skoler omfatter regionale <strong>til</strong>bud, kommunale specialskoler,<br />
dagbehandlings<strong>til</strong>bud mv.<br />
Kilde: Danmarks Statistik.<br />
Friskoler -<br />
specialkl.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 49<br />
Efterskoler<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Af tabel 3.1 fremgår, at andel<strong>en</strong> af elever, der modtog specialundervisning, er størst<br />
på efterskolerne, hvor omkring 13 pct. modtog specialundervisning i skoleår<strong>en</strong>e<br />
2007/08 og 2008/09. Til samm<strong>en</strong>ligning var det ca. 7-9 pct., der modtog specialundervisning<br />
i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> og kun 3-4 pct. af eleverne i de frie grundskoler, der modtog<br />
specialundervisning. D<strong>en</strong> relativt store andel, der modtog specialundervisning i efterskolerne,<br />
skal dog ses i lyset af, at <strong>en</strong> række efterskoler har specialiseret sig i specialundervisning.<br />
Det fremgår <strong>en</strong>dvidere af tabel 3.1, at andel<strong>en</strong> af elever, der modtog specialundervisning,<br />
steg med 1-2 pct. fra skoleåret 2007/08 <strong>til</strong> 2008/09 i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> samt i de frie<br />
grundskoler, m<strong>en</strong>s det faldt med knap 1,5 pct. på efterskolerne. Samlet set betyder<br />
det, at andel<strong>en</strong> der modtog specialundervisning i <strong>en</strong> specialklasse eller specialskole i<br />
d<strong>en</strong> danske grundskole i alt steg fra ca. 6,8 pct. <strong>til</strong> 8,3 pct. fra skoleåret 2007/08 <strong>til</strong><br />
2008/09.<br />
Tabel 3.1<br />
Elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>, frie grundskoler og efterskoler fordelt på samlet elevtal, specialundervisning<br />
og andel, skoleåret 2007/08 og 2008/09<br />
2007 2008<br />
Folkeskol<strong>en</strong><br />
Samlet elevtal 603.498 594.849<br />
<strong>Specialundervisning</strong> 42.992 51.922<br />
<strong>Specialundervisning</strong>sandel<br />
Frie grundskoler<br />
7,1 pct. 8,7 pct.<br />
Samlet elevtal 92.970 95.931<br />
<strong>Specialundervisning</strong> 2.633 4.077<br />
<strong>Specialundervisning</strong>sandel<br />
Efterskoler<br />
2,8 pct. 4,2 pct.<br />
Samlet elevtal 26.009 28.369<br />
<strong>Specialundervisning</strong> 3.443 3.560<br />
<strong>Specialundervisning</strong>sandel<br />
Elevtal alle skoleformer<br />
13,2 pct. 12,5 pct.<br />
Samlet elevtal 722.477 719.149<br />
<strong>Specialundervisning</strong> 49.068 59.559<br />
<strong>Specialundervisning</strong>sandel 6,8 pct. 8,3 pct.<br />
Anm.: Tall<strong>en</strong>e er elevtal fra efteråret det pågæld<strong>en</strong>de år, dvs. at elevtall<strong>en</strong>e i tabell<strong>en</strong> omfatter skoleår<strong>en</strong>e<br />
2007/08 og 2008/09.<br />
Kilde: Danmarks Statistik.<br />
Meget tyder på, at kommunalreform<strong>en</strong> ikke har ændret ved udvikling<strong>en</strong> i h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong><br />
af elever <strong>til</strong> specialundervisning i kommunerne. Om<strong>en</strong>d det synes at være for tidligt<br />
at drage <strong>en</strong>delige konklusioner, da datagrundlaget stadig er spinkelt, så synes de<br />
større kommunale <strong>en</strong>heder, hvor store dele af d<strong>en</strong> tidligere amtslige specialundervisning<br />
nu er lagt ud, ikke at nedbringe andel<strong>en</strong> af elever, der modtager specialundervisning.<br />
50 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Fra 1995 og frem har udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning i specialklasser og specialskoler<br />
været konstant stig<strong>en</strong>de.<br />
Af figur 3.9a fremgår, at de regnskabsbogførte udgifter <strong>til</strong> specialundervisning steg<br />
fra ca. 1,8 mia. kr. i 1995 <strong>til</strong> 4,7 mia. kr. i 2008. Til samm<strong>en</strong>ligning steg udgifterne <strong>til</strong><br />
d<strong>en</strong> almindelige folkeskole fra 29,3 mia. kr. i 1995 <strong>til</strong> 34,3 mia. kr. i 2008.<br />
Udvikling<strong>en</strong> har således betydet, at specialundervisning<strong>en</strong> er gået fra at udgøre knap<br />
6 pct. af de samlede udgifter <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> i 1995 <strong>til</strong> i år 2008 at udgøre ca. 12 pct.,<br />
jf. figur 3.9b. Det bemærkes, at de <strong>en</strong>keltintegrerede elever ikke er med i disse opgørelser.<br />
Figur 3.9a Figur 3.9b<br />
Regnskabsførte udgifter <strong>til</strong> specialundervisning<br />
og <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> i alt, 1995-2008<br />
Mia. kr., 2010-priser Mia. kr., 2010-priser<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08<br />
Folkeskol<strong>en</strong> i alt <strong>Specialundervisning</strong><br />
7<br />
6<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
Andel<strong>en</strong> af regnskabsbogførte udgifter <strong>til</strong><br />
specialundervisning i pct. af udgifterne <strong>til</strong><br />
<strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> i alt, 1995-2008<br />
Pct. Pct.<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08<br />
Kilde: Danmarks Statistik. Udgifterne er opgjort netto og ekskl. tj<strong>en</strong>estemandsp<strong>en</strong>sioner. Udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning<br />
omfatter før kommunalreform<strong>en</strong> regnskabsfunktionerne 3.07. og 3.08. og efter kommunalreform<strong>en</strong><br />
3.22.07. og 3.22.08. Udgifterne <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> omfatter ud over disse regnskabsfunktioner for specialundervisning<br />
funktion 3.01. Folkeskoler, der efter kommunalreform<strong>en</strong> er b<strong>en</strong>ævnt 3.22.01. Folkeskoler,. D<strong>en</strong><br />
anv<strong>en</strong>dte prisregulering er d<strong>en</strong> i forbindelse med kommuneaftalerne aftalte regulering, der anv<strong>en</strong>des i forbindelse<br />
med budgetlægning<strong>en</strong> (ekskl. overførsler).<br />
Regnskabstall<strong>en</strong>e er sædvanligvis højere <strong>en</strong>d budgettall<strong>en</strong>e. De s<strong>en</strong>este budgettal viser<br />
<strong>en</strong> fortsat stigning i udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning. I 2008 var d<strong>en</strong> budgetterede<br />
udgift 4,4 mia. kr., som i de efterfølg<strong>en</strong>de år er steget <strong>til</strong> 4,7 mia. kr. i 2009 og 5,3<br />
mia. kr. i 2010. I 2010 er de samlede budgetterede udgifter <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>til</strong> samm<strong>en</strong>ligning<br />
38,2 mia. kr., hvorved specialundervisning<strong>en</strong>s andel heraf er steget <strong>til</strong><br />
13,8 pct. Det kunne således tyde på, at udvikling<strong>en</strong> i udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning<br />
vil fortsætte med at stige i de komm<strong>en</strong>de år.<br />
Kommunernes regnskabsførte udgifter <strong>til</strong> d<strong>en</strong> pædagogisk psykologiske rådgivning<br />
(PPR), der er <strong>en</strong> selvstændig funktion i d<strong>en</strong> kommunale kontoplan, fremgår af figur<br />
3.10 Af figur<strong>en</strong> fremgår det, at udgifterne har været konstant stig<strong>en</strong>de i period<strong>en</strong><br />
1995 <strong>til</strong> 2008. Hvor udgifterne i 1995 var 0,72 mia. kr. var de i 2008 1,15 mia. kr. Det<br />
svarer <strong>til</strong> <strong>en</strong> stigning på ca. 59 pct.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 51<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Figur 3.10<br />
Regnskabsførte udgifter <strong>til</strong> PPR, 1955-2008<br />
Mia. kr., 2010-priser Mia. kr., 2010-priser<br />
1,4<br />
1,2<br />
1,0<br />
0,8<br />
0,6<br />
0,4<br />
0,2<br />
0,0<br />
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08<br />
Anm.: Udgifterne er opgjort netto og ekskl. tj<strong>en</strong>estemandsp<strong>en</strong>sioner. D<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte prisregulering er d<strong>en</strong> i forbindelse<br />
med kommuneaftalerne aftalte regulering, der anv<strong>en</strong>des i forbindelse med budgetlægning<strong>en</strong> (ekskl.<br />
overførsler). Kilde: Danmarks Statistik.<br />
Stigning<strong>en</strong> i regnskabsbogførte udgifter <strong>til</strong> PPR er dog mindre <strong>en</strong>d udgifterne <strong>til</strong> specialundervisningsskolerne.<br />
Udgifterne <strong>til</strong> PPR udgjorde i 1995 udgjorde 0,72 mia. kr.<br />
ud af de samlede regnskabsførte udgifter <strong>til</strong> specialundervisning på ca. 1,8 mia. kr.<br />
Det svarer <strong>til</strong> ca. 40 pct. Til samm<strong>en</strong>ligning udgjorde udgifterne <strong>til</strong> PPR i 2008 1,15<br />
mia. kr. ud af de samlede regnskabsbogførte udgifter <strong>til</strong> specialundervisning på 4,7<br />
mia. kr. Dermed var udgifterne <strong>til</strong> PPR faldet <strong>til</strong> kun at udgøre 24 pct. af de samlede<br />
udgifter <strong>til</strong> specialundervisning i 2008. Bedømt ud fra de s<strong>en</strong>este budgettal er stigning<strong>en</strong><br />
i PPR-udgifter stagner<strong>en</strong>de, idet budgettallet for 2010 er 1,14 mia. kr., dvs. marginalt<br />
mindre <strong>en</strong>d de regnskabsførte udgifter i 2008.<br />
3.2 Rammerne for specialundervisning i dag<br />
I dette afsnit redegøres for d<strong>en</strong> gæld<strong>en</strong>de lovgivning om specialundervisning.<br />
3.2.1 Retlig definition<strong>en</strong> af specialundervisning mv.<br />
Efter folkeskolelov<strong>en</strong>s § 3, stk. 2, gives der specialundervisning og and<strong>en</strong> specialpædagogisk<br />
støtte <strong>til</strong> børn, hvis udvikling kræver <strong>en</strong> særlig h<strong>en</strong>syntag<strong>en</strong> eller støtte.<br />
D<strong>en</strong>ne definition er uddybet i bek<strong>en</strong>dtgørelse nr. 1373 af 15. december 2005 om <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s<br />
specialundervisning og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand. I bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong><br />
er det fastsat, at specialundervisning og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand kun kan<br />
gives <strong>til</strong> elever, hvis udvikling kræver <strong>en</strong> særlig h<strong>en</strong>syntag<strong>en</strong> eller støtte, som ikke al<strong>en</strong>e<br />
kan understøttes ved brug af undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering og holddannelse ind<strong>en</strong><br />
for rammerne af d<strong>en</strong> almindelige undervisning. Det er således fastsat i bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong>,<br />
at der ikke må iværksættes specialundervisning, hvis elev<strong>en</strong>s vanskeligheder kan<br />
afhjælpes ind<strong>en</strong> for <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s almindelige rammer.<br />
52 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
1,4<br />
1,2<br />
1,0<br />
0,8<br />
0,6<br />
0,4<br />
0,2<br />
0,0
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong> indeholder desud<strong>en</strong> regler om, hvad d<strong>en</strong> specialpædagogiske bistand<br />
omfatter ud over undervisning i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s fag. Der kan ydes rådgivning<br />
samt undervisning og træning i funktionsmåder og arbejdsmetoder, der tager sigte på<br />
at afhjælpe eller begrænse virkning<strong>en</strong> af psykiske, fysiske, sproglige eller s<strong>en</strong>soriske<br />
funktionsvanskeligheder. Herudover kan der ydes særlige undervisningsmaterialer og<br />
tekniske hjælpemidler, som er nødv<strong>en</strong>dige i forbindelse med undervisning<strong>en</strong> af elev<strong>en</strong>,<br />
og personlig assistance, der kan hjælpe elev<strong>en</strong> <strong>til</strong> at overvinde praktiske vanskeligheder.<br />
Folkeskolelov<strong>en</strong>s § 3, stk. 2, omfatter alle elever, der har behov for specialundervisning.<br />
Bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong> gælder derfor både for elever, der har et begrænset behov for<br />
specialundervisning, fx specialundervisning i faget dansk i <strong>en</strong> kortere periode, som<br />
elever, der har behov for at blive undervist i specialklasse eller <strong>en</strong> kommunal eller regional<br />
specialskole i hele deres skoletid.<br />
Som følge af variation<strong>en</strong> af elevernes behov for specialundervisning er det fastsat i<br />
bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong>, at undervisning<strong>en</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s fag i specialklasser kan gives eleverne<br />
på andre klassetrin, <strong>en</strong>d det fremgår af folkeskolelov<strong>en</strong>.<br />
3.2.2 Pædagogisk-psykologisk rådgivning<br />
Folkeskolelov<strong>en</strong> fastsætter, at h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning skal ske efter indh<strong>en</strong>tet<br />
pædagogisk-psykologisk rådgivning og efter samråd med elev<strong>en</strong> og forældr<strong>en</strong>e.<br />
Ved h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning i <strong>en</strong>kelte fag kan inddragelse af pædagogisk-psykologisk<br />
rådgivning dog undlades, hvis skol<strong>en</strong>s leder vurderer, at det ikke er<br />
nødv<strong>en</strong>dig, og forældr<strong>en</strong>e er <strong>en</strong>ige heri. Elev<strong>en</strong>s synspunkter skal <strong>til</strong>lægges pass<strong>en</strong>de<br />
vægt under h<strong>en</strong>syntag<strong>en</strong> <strong>til</strong> elev<strong>en</strong>s alder og mod<strong>en</strong>hed.<br />
3.2.3 Kommunalbestyrels<strong>en</strong>s forpligtelse<br />
Efter folkeskolelov<strong>en</strong> påhviler det kommunalbestyrels<strong>en</strong> at sørge for specialundervisning<br />
og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s elever og afholde udgifterne<br />
her<strong>til</strong>.<br />
Kommunalbestyrels<strong>en</strong> har dog mulighed for at h<strong>en</strong>vise elever <strong>til</strong> specialundervisning<br />
i et regionalt undervisnings<strong>til</strong>bud, hvis kommunalbestyrels<strong>en</strong> finder, at de pågæld<strong>en</strong>des<br />
udvikling s<strong>til</strong>ler krav om <strong>en</strong> særlig vidtgå<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>syntag<strong>en</strong> eller støtte, der bedst<br />
kan imødekommes ved <strong>en</strong> regional foranstaltning.<br />
Kommunalbestyrels<strong>en</strong> kan desud<strong>en</strong> efter over<strong>en</strong>skomst med <strong>en</strong> and<strong>en</strong> kommune<br />
h<strong>en</strong>vise elever <strong>til</strong> d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> kommun<strong>en</strong>s skolevæs<strong>en</strong>.<br />
3.2.4 Procedur<strong>en</strong> ved iværksættelse, ændring eller ophør af specialundervisning<br />
og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand<br />
De nærmere regler om procedur<strong>en</strong> ved iværksættelse, ændring eller ophør af <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s<br />
specialundervisning mv. er fastsat i bek<strong>en</strong>dtgørelse nr. 1373 af 15. december<br />
2005 om <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s specialundervisning og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand. Bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong><br />
er s<strong>en</strong>est ændret ved bek<strong>en</strong>dtgørelse nr. 588 af 24. juni 2009.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 53
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
Det er fastsat, at forældr<strong>en</strong>e skal inddrages i forbindelse med d<strong>en</strong> pædagogiskpsykologiske<br />
vurdering og skoleleder<strong>en</strong>s eller kommunalbestyrels<strong>en</strong>s afgørelse om<br />
iværksættelse af specialundervisning og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand. Desud<strong>en</strong><br />
skal forældr<strong>en</strong>e ori<strong>en</strong>teres skriftligt om alle inds<strong>til</strong>linger, rapporter m.v. om iværksættelse<br />
af specialundervisning og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand. Det samme gælder,<br />
hvis bistand<strong>en</strong> ændres eller ophører.<br />
3.2.5 Iværksættelse, ændring eller ophør af specialunderundervisning og and<strong>en</strong><br />
specialpædagogisk bistand<br />
Skoleleder<strong>en</strong>s og kommunalbestyrels<strong>en</strong>s afgørelser om iværksættelse, ændring eller<br />
ophør af specialundervisning og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand beror på et fagligt<br />
skøn.<br />
Da skoleleder<strong>en</strong> træffer alle konkrete beslutninger vedrør<strong>en</strong>de skol<strong>en</strong>s elever, herunder<br />
afgørelser om specialundervisning, er det fastsat i bek<strong>en</strong>dtgørels<strong>en</strong>, at skoleleder<strong>en</strong><br />
træffer afgørelse om iværksættelse, ændring eller ophør af specialundervisning m.v.<br />
ind<strong>en</strong> for skol<strong>en</strong>s rammer.<br />
Afgørels<strong>en</strong> træffes efter samråd med forældre og elev og på grundlag af <strong>en</strong> pædagogisk-<br />
psykologisk vurdering. Foreligger der ikke samtykke fra forældr<strong>en</strong>e, kan der kun<br />
iværksættes specialundervisning m.v., såfremt skoleleder<strong>en</strong> finder, at bistand<strong>en</strong> er absolut<br />
påkrævet af h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> elev<strong>en</strong>s udvikling.<br />
Ved h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning i <strong>en</strong>kelte fag kan skoleleder<strong>en</strong> beslutte, at inddragelse<br />
af pædagogisk-psykologisk rådgivning undlades, hvis skol<strong>en</strong>s leder vurderer,<br />
at det ikke er nødv<strong>en</strong>digt, og forældr<strong>en</strong>e er <strong>en</strong>ige heri.<br />
Hvis elev<strong>en</strong> skal h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> specialundervisning på <strong>en</strong> and<strong>en</strong> skole i eller ud<strong>en</strong> for<br />
kommun<strong>en</strong> eller et regionalt undervisnings<strong>til</strong>bud, træffes beslutning<strong>en</strong> om iværksættelse<br />
af specialundervisning af kommunalbestyrels<strong>en</strong> (i praksis skoleforvaltning<strong>en</strong>). Afgørels<strong>en</strong><br />
træffes efter samråd med forældre og elev og på grundlag <strong>en</strong> pædagogiskpsykologisk<br />
vurdering. Kommunalbestyrels<strong>en</strong>s beslutning om h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning<br />
i <strong>en</strong> and<strong>en</strong> skole kræver ikke samtykke fra forældr<strong>en</strong>e. Det er dog fastsat,<br />
at forældr<strong>en</strong>es og elev<strong>en</strong>s ønske med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> d<strong>en</strong> skolemæssige placering så<br />
vidt muligt skal følges.<br />
3.2.6 Klageadgang<strong>en</strong><br />
Efter folkeskolelov<strong>en</strong>s § 45, stk. 2, 2. pkt., kan skoleleder<strong>en</strong>s konkrete beslutninger<br />
vedrør<strong>en</strong>de skol<strong>en</strong>s elever ind<strong>en</strong> for de mål og rammer og principper, som kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />
h<strong>en</strong>holdsvis skolebestyrels<strong>en</strong> har fastsat, ikke behandles af kommunalbestyrels<strong>en</strong>.<br />
Det er skoleleder<strong>en</strong>s selvstændige kompet<strong>en</strong>ce.<br />
Skoleleder<strong>en</strong>s konkrete afgørelser om iværksættelse, ændring eller ophør af specialundervisning<br />
og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand ind<strong>en</strong> for skol<strong>en</strong>s rammer kan derfor<br />
ikke indbringes for kommunalbestyrels<strong>en</strong>. Der er derimod mulighed for, at føl-<br />
54 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
g<strong>en</strong>de afgørelser om specialundervisning af forældr<strong>en</strong>e kan indbringes for Klag<strong>en</strong>ævnet<br />
for vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning:<br />
• Skoleleder<strong>en</strong>s afgørelser om støttetimer <strong>til</strong> elever, hvis undervisning kun kan<br />
g<strong>en</strong>nemføres med støtte i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisningstid<strong>en</strong>.<br />
• Skoleleder<strong>en</strong>s afgørelser om h<strong>en</strong>visning, afslag på h<strong>en</strong>visning eller <strong>til</strong>bagekaldelse<br />
af h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> <strong>en</strong> specialklasse på skol<strong>en</strong>. Også skoleleder<strong>en</strong>s afgørelser om<br />
indholdet af foranstaltning<strong>en</strong> kan indbringes for klag<strong>en</strong>ævnet.<br />
Kommunalbestyrels<strong>en</strong> kan fastlægge mål og rammer for støttetimer, specialklasser og<br />
specialklasserækker, der nærmere afgrænser skoleleder<strong>en</strong>s selvstændige kompet<strong>en</strong>ce.<br />
Følg<strong>en</strong>de afgørelser, der træffes af kommunalbestyrels<strong>en</strong>, kan indbringes for Klag<strong>en</strong>ævnet<br />
for vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning:<br />
• Kommunalbestyrels<strong>en</strong> afgørelser om h<strong>en</strong>visning, afslag på h<strong>en</strong>visning og <strong>til</strong>bagekaldelse<br />
af h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> <strong>en</strong> regional foranstaltning kan af forældr<strong>en</strong>e indbringes<br />
for Klag<strong>en</strong>ævnet for vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning. Det samme gælder afgørelser<br />
om det nærmere indhold af foranstaltning<strong>en</strong>.<br />
• Kommunalbestyrels<strong>en</strong>s afgørelser om h<strong>en</strong>visning, afslag på h<strong>en</strong>visning og <strong>til</strong>bagekaldelse<br />
af h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> <strong>en</strong> kommunal specialklasse eller specialskole indbringes<br />
af forældr<strong>en</strong>e for Klag<strong>en</strong>ævnet for vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning. Det<br />
samme gælder afgørelser om det nærmere indhold af foranstaltning<strong>en</strong>.<br />
• Kommunalbestyrels<strong>en</strong>s afgørelser vedrør<strong>en</strong>de børn, hvis undervisning kun kan<br />
g<strong>en</strong>nemføres med støtte i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisningstid<strong>en</strong>, kan ligeledes<br />
af forældr<strong>en</strong>e indbringes for Klag<strong>en</strong>ævnet for vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning.<br />
Klagereglerne fremgår af folkeskolelov<strong>en</strong>s § 51, stk. 3-5 og stk. 8.<br />
Klag<strong>en</strong>ævnet off<strong>en</strong>tliggør hvert år ind<strong>en</strong> d<strong>en</strong> 1. marts <strong>en</strong> rapport over sin virksomhed<br />
i det foregå<strong>en</strong>de år. Klag<strong>en</strong>ævnet afsluttede i 2009 570 sager vedrør<strong>en</strong>de specialundervisning<br />
<strong>til</strong> folkeskolebørn. Det skal samm<strong>en</strong>holdes med antallet af klageberettigede.<br />
Da klagerne <strong>til</strong> nævnet på folkeskoleområdet omhandler h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialskole,<br />
specialklasse eller støtte i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisningstid<strong>en</strong>, vil de klageberettigede<br />
typisk være forældre <strong>til</strong> børn,<br />
• der er <strong>en</strong>keltintegrerede,<br />
• der går i specialskole eller<br />
• i specialklasse.<br />
På baggrund af tall<strong>en</strong>e fra Deloittes undersøgelse, jf. kapitel 5, omfatter disse grupper<br />
i alt ca. 35.000 elever.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 55
Kapitel 3. Udvikling<strong>en</strong> i lovgivning, aktivitet og udgifter<br />
For så vidt angår de klagesager om specialundervisning <strong>til</strong> folkeskolebørn, som nævnet<br />
afsluttede behandling<strong>en</strong> af i 2009 4, gælder følg<strong>en</strong>de:<br />
• I ca. 29 pct. af sagerne blev sag<strong>en</strong> afsluttet ved, at kommune og klager opnåede<br />
<strong>en</strong>ighed i sag<strong>en</strong>,<br />
• ca. 17 pct. af sagerne blev afvist, da der f.eks. manglede <strong>en</strong> afgørelse fra kommun<strong>en</strong><br />
og<br />
• i 29 pct. af sagerne omgjorde nævnet kommun<strong>en</strong>s afgørelse (165 sager).<br />
Hvis de 165 sager, hvor klag<strong>en</strong>ævnet omgjorde kommun<strong>en</strong>s afgørelse, samm<strong>en</strong>holdes<br />
med antallet af klageberettigede (35.000 børn), udgør de sager, hvor klag<strong>en</strong>ævnet<br />
i 2009 har omgjort kommun<strong>en</strong>s afgørelse, ca. 0,5 pct. af samtlige kommunale afgørelser<br />
om specialundervisning <strong>til</strong> folkeskolebørn efter § 20, stk. 2.<br />
4 Antallet af afsluttede sager omfatter også sager fra 2008.<br />
56 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
4. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>s effekter<br />
Kapitel 4. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>s effekter<br />
Der har g<strong>en</strong>nem de s<strong>en</strong>ere år været fokus på effekt<strong>en</strong> af de mange ressourcer, der i<br />
skol<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>des <strong>til</strong> specialundervisning. Der er tale om <strong>en</strong> forholdsvis ny interesse,<br />
hvilket sandsynligvis hænger samm<strong>en</strong> med udvikling<strong>en</strong> af specialundervisningsbegrebet<br />
og behovet for uddannelse i samfundet, der ikke imødekommes for <strong>en</strong> relativt<br />
stor part af eleverne, der modtager specialundervisning.<br />
D<strong>en</strong> pædagogiske forskning har traditionelt ikke været rettet mod praksis i undervisning<strong>en</strong>,<br />
m<strong>en</strong> i højere grad mod principper og overordnede forhold. For specialundervisning<strong>en</strong><br />
har der været fokus på værdier og målsætninger, på d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de<br />
skole, på undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering og på kvalitetsfaktorer, m<strong>en</strong> oftest på principper<br />
og muligheder og i mindre grad på konkrete handlemuligheder<br />
I kapitel 4 opsummeres hovedt<strong>en</strong>d<strong>en</strong>serne fra g<strong>en</strong>nemgang<strong>en</strong> af <strong>en</strong> række nyere danske<br />
analyser af specialundervisning<strong>en</strong> med h<strong>en</strong>blik på at beskrive d<strong>en</strong> vid<strong>en</strong>, der findes<br />
om specialundervisning<strong>en</strong> og vurdere, om der i analyserne er fremkommet resultater,<br />
der kan belyse effekt<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong> set i forhold <strong>til</strong> målsætning,<br />
proces og rammer. G<strong>en</strong>nemgang<strong>en</strong> er suppleret med nyere erfaringer fra Norge og<br />
Sverige om effekt<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong> her.<br />
I bilag A er der redegjort for hver <strong>en</strong>kelt af de effektundersøgelser, der ligger <strong>til</strong><br />
grund for kapitel 4, herunder for de væs<strong>en</strong>tligste resultater der kan bidrage <strong>til</strong> effektvurderinger.<br />
Der er beskrivelser af udviklingsarbejder, der omhandler organisationsformer og<br />
rammeforudsætninger, og der er beskrivelser af specifikke metoder, som lanceres,<br />
m<strong>en</strong> der er ikke meg<strong>en</strong> forskning, der har beskæftiget sig med selve elev<strong>en</strong>s læring og<br />
lærer<strong>en</strong>s undervisning samt resultater i form af effektmålinger. Selv om det er muligt,<br />
har der i de nordiske lande været lidt effektforskning baseret på kontrollerbare målinger.<br />
Undersøgelserne og analyserne peger på <strong>en</strong> lang række forhold og samm<strong>en</strong>hænge,<br />
der kan give retning for <strong>organisering</strong><strong>en</strong> og <strong>til</strong>rettelæggels<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong>,<br />
m<strong>en</strong> de efterlader også et indtryk af, at d<strong>en</strong> individuelle <strong>til</strong>gang og de komplekse forhold<br />
har betydet, at d<strong>en</strong> specialpædagogiske forskning kun i meget begrænset omfang<br />
har beskæftiget sig med evid<strong>en</strong>sforskning.<br />
Kapitel 4 begynder med at ops<strong>til</strong>le fire forskellige forståelser af effektmål i specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
Disse danner ramm<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> efterfølg<strong>en</strong>de g<strong>en</strong>nemgang af konklusionerne<br />
fra <strong>en</strong> række analyser af specialundervisning. Kapitlet afsluttes med <strong>en</strong> opsummering<br />
af hovedt<strong>en</strong>d<strong>en</strong>serne af effektundersøgelserne.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 57
Kapitel 4. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>s effekter<br />
4.1 Effektmål i specialundervisning<br />
Undervisning er <strong>en</strong> proces, hvor elev<strong>en</strong> erhverver sig nye færdigheder, indsigt og vid<strong>en</strong><br />
og nye kompet<strong>en</strong>cer ved <strong>en</strong> lærers hjælp. Lærer<strong>en</strong>s opgave er at hjælpe elev<strong>en</strong><br />
med at g<strong>en</strong>nemløbe undervisningsprocess<strong>en</strong> ved information, instruktion, træning og<br />
vejledning samt evaluering.<br />
Undervisning<strong>en</strong>s mål kan <strong>en</strong>t<strong>en</strong> være fastlagt i <strong>en</strong> fælles undervisningsplan eller i <strong>en</strong><br />
individuel undervisningsplan. Lærer<strong>en</strong> er ansvarlig for læreprocess<strong>en</strong>s <strong>til</strong>rettelæggelse,<br />
valg af strategi, metoder og materialer i g<strong>en</strong>nemførels<strong>en</strong> og vurdering af målopfyldels<strong>en</strong>.<br />
Elev<strong>en</strong>s forudsætninger i form af evner, miljø, motivation og medvirk<strong>en</strong> i undervisning<strong>en</strong><br />
er samm<strong>en</strong> med selve undervisning<strong>en</strong> af betydning for, om undervisning<strong>en</strong>s<br />
mål nås.<br />
De væs<strong>en</strong>tligste karakteristika ved undervisning<strong>en</strong> er, at der er tale om tidsafgrænsede<br />
forløb med <strong>en</strong> målsætning, og at det evalueres, i hvilket omfang målet er nået. Undervisningssituation<strong>en</strong><br />
er således samm<strong>en</strong>sat af nogle ydre rammer, der angiver vilkår<strong>en</strong>e<br />
for undervisning<strong>en</strong>, målsætninger for undervisning<strong>en</strong> og selve undervisningsprocess<strong>en</strong>.<br />
I effektvurderinger af undervisning fokuseres der ofte på <strong>en</strong>kelte aspekter ved undervisning<strong>en</strong>,<br />
fx på samm<strong>en</strong>hæng<strong>en</strong> mellem rammer for undervisning<strong>en</strong> udtrykt i<br />
form af ressourceforbrug og udbyttet i form af standpunkter ved afgangsprøver, eller<br />
fx for samm<strong>en</strong>hæng<strong>en</strong> mellem lærernes uddannelse og elevernes udbytte af undervisning<strong>en</strong><br />
målt ved testresultater. Der er færre effektevalueringer, der medinddrager<br />
vurderinger af undervisning<strong>en</strong>s proces og indhold.<br />
For specialundervisning<strong>en</strong>, hvor målsætning<strong>en</strong> angives i individuelle undervisningsplaner,<br />
er det <strong>en</strong> særlig udfordring at få målbare og dokum<strong>en</strong>terede udsagn om undervisning<strong>en</strong>s<br />
effekt, især hvis der ikke foreligger <strong>en</strong> operationel beskrivelse af målsætning<strong>en</strong>.<br />
De gængse beskrivelser i form af logbog, dagbog, portfolio og andre<br />
praktiske beskrivelser i form af fx videooptagelser er kvalitative udtryk, som ikke giver<br />
grundlag for målbare resultater.<br />
Effektmålinger af undervisning sker oftest ved at vurdere udbyttet af undervisning<strong>en</strong><br />
via <strong>en</strong> test eller <strong>en</strong> prøve, der vurderer, i hvilket omfang målet for undervisning<strong>en</strong> er nået.<br />
D<strong>en</strong>ne form for effektmålinger er usædvanlig i specialundervisning<strong>en</strong>, fordi der her<br />
ofte opereres med individuelle mål, således at samm<strong>en</strong>ligninger med andre elever er<br />
vanskelige. Effektmålingerne her fokuserer derfor ofte på elev- og lærervurderinger<br />
af udbytte mere <strong>en</strong>d på eg<strong>en</strong>tlige kontrollerbare målinger.<br />
Andre effektmålinger fokuserer på undervisningsprocess<strong>en</strong>. Her spørges <strong>til</strong>, hvilke metoder<br />
og undervisningsstrategier giver de bedste resultater, og hvorledes undervisning<strong>en</strong><br />
skal <strong>til</strong>rettelægges for at opnå det bedste udbytte. Der tales om evid<strong>en</strong>s for, hvad<br />
der virker bedst. Af etiske og praktiske årsager er det meget vanskeligt at g<strong>en</strong>nemføre<br />
samm<strong>en</strong>lignelige og kontrollerede forløb af specialundervisningsprocess<strong>en</strong>, dels<br />
58 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 4. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>s effekter<br />
fordi det er vanskeligt at etablere kontrollerede forudsætninger, dels fordi specialundervisning<strong>en</strong><br />
ofte kun er <strong>en</strong> del af d<strong>en</strong> samlede undervisning af elev<strong>en</strong>. Målinger af<br />
undervisningsprocess<strong>en</strong> er usædvanlige i specialundervisning<strong>en</strong>, og baserer sig, hvor<br />
de forekommer, primært på udsagn fra elever, lærere og forældre om undervisning<strong>en</strong><br />
som <strong>en</strong> samlet proces.<br />
Effektmålinger, der forholder sig <strong>til</strong> undervisning<strong>en</strong>s rammer, er mere udbredte i specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
Forskellige organisationsformer, lærerforudsætninger, fysiske rammer<br />
og ressourcemæssige forudsætninger vurderes i forhold <strong>til</strong> specialundervisning<strong>en</strong>s<br />
forløb, målopfyldels<strong>en</strong> og økonomiske omkostninger. Eksempler herpå er vurdering<br />
af anv<strong>en</strong>delse af forskelligt personale, læreruddannelse, undervisningstid, organisationsformer,<br />
lokaler og udstyr samt samlet økonomisk og personalemæssigt<br />
ressource<strong>til</strong>deling. Rammebeskrivelserne er ofte målbare, og de kan sættes i forhold<br />
<strong>til</strong> fx antallet af elever, der modtager specialundervisning på <strong>en</strong> skole.<br />
4.2 Analyser af specialundervisning<br />
4.2.1 Tidlige effektmålinger<br />
I d<strong>en</strong> første specialundervisning, der g<strong>en</strong>nemførtes for handicappede børn, var det et<br />
spørgsmål om at synliggøre, at sådanne børn kunne lære ved undervisning. S<strong>en</strong>ere<br />
var d<strong>en</strong> ønskede effekt, at disse børn kunne trives i skolesamm<strong>en</strong>hæng.<br />
Da der blev mulighed for at give støtte i form af suppler<strong>en</strong>de undervisning i læsning i<br />
hjemskol<strong>en</strong>, blev der for første gang i Danmark rejst spørgsmål ved, om <strong>organisering</strong><strong>en</strong><br />
i læseklasser eller støtte i form af holdundervisning var mest effektiv. Her var tale<br />
om opsamling af internationale erfaringer samm<strong>en</strong> med målinger af fremgang i læsestandpunkt.<br />
Undersøgels<strong>en</strong>, der også er nævnt i det historiske afsnit, blev udført af<br />
S. A. Tordrup i 1968. Konklusion<strong>en</strong> var, at specialundervisning<strong>en</strong> i læseklasser ikke<br />
var mere effektiv <strong>en</strong>d støtte på hold med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> læsestandpunkt, altså <strong>en</strong> vurdering<br />
af målopfyldels<strong>en</strong>. M<strong>en</strong> det <strong>til</strong>føjedes, at det syntes afgør<strong>en</strong>de for effekt<strong>en</strong>, at<br />
elev<strong>en</strong> var i <strong>en</strong> undervisningssituation, hvor undervisningsmiljøet fremmede elev<strong>en</strong>s<br />
lyst <strong>til</strong> at lære, og hvor elev<strong>en</strong> kunne bibeholde sin selv<strong>til</strong>lid. Derfor kunne det ikke<br />
udledes, at d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e organisationsform var <strong>bedre</strong> <strong>en</strong>d d<strong>en</strong> and<strong>en</strong>.<br />
Andre meget få effektundersøgelser i period<strong>en</strong> fra 1960 <strong>til</strong> 1980 kunne ikke påvise<br />
<strong>en</strong>tydige effekter af specialundervisning<strong>en</strong>, primært fordi der ikke skelnedes mellem<br />
faktorer ved elev<strong>en</strong>, ved undervisning<strong>en</strong> eller ved relation<strong>en</strong> mellem elev og lærer ved<br />
og rammerne for undervisning<strong>en</strong>.<br />
I Hors<strong>en</strong>s blev der i 1975 g<strong>en</strong>nemført <strong>en</strong> større analyse af effekt<strong>en</strong> af støtte givet i<br />
form af 2-lærerdækning i de yngste klasser i faget dansk. Resultatet her var, at 2lærerordning<strong>en</strong><br />
ikke reducerede behovet for specialundervisning i læsning, m<strong>en</strong> at<br />
d<strong>en</strong> bidrog <strong>til</strong> et <strong>bedre</strong> læringsmiljø g<strong>en</strong>erelt for alle børn.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 59
Kapitel 4. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>s effekter<br />
I 2003 blev der i Danmark g<strong>en</strong>nemført <strong>en</strong> analyse af specialundervisning<strong>en</strong>, der viste,<br />
at der var meget stor forskel på, hvor mange børn der modtog specialundervisning,<br />
når man samm<strong>en</strong>lignede skoler og kommuner. Der var også stor forskel på, hvilk<strong>en</strong><br />
støtte der blev givet <strong>til</strong> børn med samme beskrivelser. Opgav<strong>en</strong> var at beskrive årsager<br />
<strong>til</strong> vækst i specialundervisning<strong>en</strong>, give forslag <strong>til</strong> hvorledes skol<strong>en</strong>s rummelighed<br />
kunne øges, samt beskrive modeller for <strong>bedre</strong> udgiftsstyring. I d<strong>en</strong>ne analyse blev der<br />
ikke skelnet mellem specialundervisning og undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering, og der pegedes<br />
på, at øget undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering eller øget rummelighed i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong><br />
ville kunne reducere behovet for specialundervisning.<br />
4.2.2 De s<strong>en</strong>este års analyser, rapporter og artikler<br />
I de s<strong>en</strong>ere år har der været <strong>en</strong> fortsat stigning i h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> af elever <strong>til</strong> de mere<br />
segregerede former for specialundervisning i specialklasser og specialskoler, og selv<br />
om der er givet <strong>en</strong> øget støtte <strong>til</strong> flere elever, er der et stort antal elever, som forlader<br />
grundskol<strong>en</strong> ud<strong>en</strong> <strong>til</strong>strækkelige færdigheder <strong>til</strong> at klare <strong>en</strong> ungdomsuddannelse. Der<br />
er rejst spørgsmål ved, om d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de specialundervisning har effekt, således at<br />
deltagerne opnår forudsætninger for et aktivt og selvstændigt voks<strong>en</strong>liv, og om der er<br />
forskel på effekt<strong>en</strong> af de forskellige undervisningsformer.<br />
4.3 Effektvurderinger<br />
De effektvurderinger, som fremgår af de <strong>en</strong>kelte analyser, projekter og artikler, giver<br />
samlet et billede af d<strong>en</strong> aktuelle vid<strong>en</strong>, der er opsamlet om effektvurderinger i specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
Ned<strong>en</strong>for opsummeres de overordnede t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser i de s<strong>en</strong>ere års<br />
effektanalyser på specialundervisningsområdet.<br />
4.3.1 Effekt i form af målopfyldelse<br />
Der er ing<strong>en</strong> af de beskrevne analyser, der direkte måler elevernes udbytte, fagligt eller<br />
socialt, af specialundervisning<strong>en</strong> i form af dokum<strong>en</strong>terede forløbsbeskrivelser.<br />
M<strong>en</strong> det beskrives, at specialundervisning<strong>en</strong> ikke fuldt ud komp<strong>en</strong>serer for elevernes<br />
vanskeligheder, således at mange elever på trods af specialpædagogisk støtte, afslutter<br />
skolegang<strong>en</strong> med ing<strong>en</strong> eller fagligt dårlige evalueringer samt sociale og personlighedsmæssige<br />
problemer.<br />
<strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> vurderes at have størst faglig effekt, hvor der er tale om komp<strong>en</strong>sation<br />
for perceptuelle vanskeligheder, fx børn med høre- og synsmæssige vanskeligheder<br />
og ordblinde, m<strong>en</strong>s der for elever med g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder<br />
og adfærdsproblemer ikke sker <strong>en</strong> effektiv afhjælpning af problemerne. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong><br />
fjerner g<strong>en</strong>erelt ikke elevernes faglige vanskeligheder, m<strong>en</strong> giver dem<br />
mulighed for at g<strong>en</strong>nemføre skolegang<strong>en</strong>.<br />
Der er klare udsagn om, at danske specialskoler og specialklasser bibringer eleverne<br />
selv<strong>til</strong>lid og sociale kompet<strong>en</strong>cer, således at de har lyst <strong>til</strong> at starte et ungdomsuddannelsesforløb.<br />
Fagligt er de imidlertid ikke forberedt godt. Kun ca. <strong>en</strong> fjerdedel af ele-<br />
60 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 4. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>s effekter<br />
verne herfra går <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s afgangsprøver, der er afgør<strong>en</strong>de for at g<strong>en</strong>nemføre<br />
<strong>en</strong> ungdomsuddannelse.<br />
Der er mangelfuld og uklar dokum<strong>en</strong>tation for specialundervisning<strong>en</strong>s målsætninger<br />
og indhold. De individuelle undervisningsplaner giver ikke grundlag herfor, og det er<br />
op <strong>til</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte skole, hvorledes d<strong>en</strong> afslutt<strong>en</strong>de evaluering udfærdiges, hvor eleverne<br />
ikke har deltaget i afgangsprøverne.<br />
Forældre og elever er <strong>til</strong>fredse med skolegang<strong>en</strong> og med udbyttet heraf, m<strong>en</strong> de ønsker,<br />
at undervisning<strong>en</strong> gives af lærere med indsigt i deres barns problemer, og at der<br />
i undervisning<strong>en</strong> s<strong>til</strong>les større faglige krav, især med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> læsning.<br />
Projektbeskrivelser viser, at der findes beskrivelsessystemer, som kan anv<strong>en</strong>des <strong>til</strong><br />
mere eksakte målbeskrivelser, hvor der er tale om individuelle undervisningsplaner,<br />
og at der er øget interesse og forståelse herfor blandt specialundervisningslærere, især<br />
hvor specialundervisning<strong>en</strong> foregår i d<strong>en</strong> ordinære skole.<br />
Samstemm<strong>en</strong>de for analyserne peges på, at specialundervisning<strong>en</strong> for børn med adfærdsmæssige<br />
vanskeligheder <strong>en</strong>dnu ikke har fundet <strong>en</strong> form og indhold, hvor der<br />
opleves <strong>en</strong> god effekt heraf. I modsætning her<strong>til</strong> opleves god effekt af d<strong>en</strong> faglige<br />
specialundervisning, hvis d<strong>en</strong> ydes af kvalificerede speciallærere.<br />
4.3.2 Effekt i specialundervisningsprocess<strong>en</strong><br />
Der er i analyserne mange udsagn om undervisningsprocess<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> fortrinsvis i<br />
form af lærernes oplevelser heraf. Analyser af specialundervisning<strong>en</strong>s <strong>organisering</strong><br />
viser, at specialundervisning<strong>en</strong> oftest i hjemskol<strong>en</strong> gives som <strong>en</strong> integreret og samordnet<br />
støtte <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige undervisning. Det er vanskeligt at adskille specialundervisning<strong>en</strong><br />
fra d<strong>en</strong> ordinære undervisning i begynderundervisning<strong>en</strong>, de <strong>en</strong>kelte<br />
skoler organiserer sig forskelligt og varieret i forhold <strong>til</strong> de <strong>en</strong>kelte elever. Det vurderes,<br />
at støtte ved <strong>en</strong> kollegalærer ud<strong>en</strong> specialpædagogisk baggrund og støtte ydet<br />
ud<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> almindelige undervisningstid er mindst effektiv.<br />
Klasselærere og elever i specialundervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige skole vurderer, at<br />
specialundervisning<strong>en</strong> virker positivt, m<strong>en</strong> ca. <strong>en</strong> fjerdedel af lærerne og lidt flere elever<br />
finder, at det faglige udbytte er negativt.<br />
Målrettet og faglig specialundervisning opleves at have størst effekt, og lærernes faglige<br />
uddannelsesniveau i form af <strong>en</strong>t<strong>en</strong> <strong>en</strong> specialiseret grunduddannelse eller <strong>en</strong> opdateret<br />
specialiseret efteruddannelse har stor betydning for effekt<strong>en</strong> af d<strong>en</strong> givne<br />
specialundervisning og for elevernes motivation for at lære.<br />
Der mangler i Danmark på de ordinære folkeskoler og i kommunerne kvalificerede<br />
specialundervisnings<strong>til</strong>bud <strong>til</strong> de ældste elever i skol<strong>en</strong> med specifikke faglige vanskeligheder,<br />
fx ordblinde elever. Dette er <strong>en</strong> af årsagerne <strong>til</strong> udskillels<strong>en</strong> <strong>til</strong> mange special<strong>til</strong>bud<br />
i form af specialskoler og særlige efterskoler.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 61
Kapitel 4. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>s effekter<br />
Der er mangelfuld dokum<strong>en</strong>tation for både undervisningsmål og for evaluering<strong>en</strong><br />
heraf. Individuelle planer er ofte u<strong>til</strong>strækkeligt præcist formulerede <strong>til</strong>, at der kan<br />
planlægges konkret undervisning i forhold her<strong>til</strong>, og at der kan ske dokum<strong>en</strong>tation af<br />
effekt<strong>en</strong>.<br />
De formelle regler om opfølgning og revurdering overlades oftest <strong>til</strong> lærer<strong>en</strong> og forældr<strong>en</strong>e.<br />
Dette gælder også for elever h<strong>en</strong>vist <strong>til</strong> de mest segregerede foranstaltninger.<br />
PPR’s medvirk<strong>en</strong> heri følger ikke de c<strong>en</strong>trale retningslinjer herfor. Der sker derfor<br />
ikke <strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de effektevaluering af d<strong>en</strong> iværksatte specialundervisning med inddragelse<br />
af et eksternt <strong>til</strong>syn.<br />
PPR’s k<strong>en</strong>dskab <strong>til</strong> specialpædagogiske muligheder i kommun<strong>en</strong> er ofte u<strong>til</strong>strækkelig,<br />
og lærerne efterlyser muligheder for vejledning og supervision i forhold <strong>til</strong> didaktiske<br />
forhold i specialundervisning<strong>en</strong> på skolerne. Skolerne har behov for <strong>en</strong> lettere<br />
og mere direkte adgang <strong>til</strong> ny vid<strong>en</strong> på det specialpædagogiske område i undervisning<strong>en</strong><br />
af d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte elev med h<strong>en</strong>blik på <strong>en</strong> mere effektiv undervisning.<br />
Forældr<strong>en</strong>e ønsker i højere grad at blive involveret i planlægning og g<strong>en</strong>nemførsel af<br />
undervisning<strong>en</strong>. Deres oplevelse af <strong>til</strong>fredshed er præget af <strong>en</strong> uklar opfattelse af,<br />
hvad der kan s<strong>til</strong>les af faglige krav.<br />
4.3.3 Effekt<strong>en</strong> af rammesætning for specialundervisning<strong>en</strong><br />
Der opleves <strong>en</strong> mangelfuld samm<strong>en</strong>hæng mellem kommunernes målsætninger for<br />
specialundervisning og skolernes konkrete handleplaner i forhold her<strong>til</strong>.<br />
Der er stor kons<strong>en</strong>sus blandt ledere og lærere om, at elever i vanskeligheder så vidt<br />
muligt skal undervises på hjemskol<strong>en</strong>. Problemerne opstår, hvor der ikke findes konkrete<br />
handlemuligheder eller et beredskab <strong>til</strong> at imødegå opståede problemer.<br />
Det er påvist, at ressourceforbrug <strong>til</strong> specialundervisning ikke nødv<strong>en</strong>digvis afspejler<br />
sig i større effekt (Sverige), og at h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning ikke følger objektive<br />
kriterier af faglig art (Danmark og Norge). Elevernes trivsel og motivation og<br />
forældr<strong>en</strong>es støtte er <strong>til</strong>synelad<strong>en</strong>de udslagsgiv<strong>en</strong>de for, om der sker h<strong>en</strong>visning.<br />
Skoler med god alm<strong>en</strong>pædagogik h<strong>en</strong>viser <strong>til</strong>synelad<strong>en</strong>de færre elever <strong>en</strong>d skoler med<br />
g<strong>en</strong>erelle problemer.<br />
Lærerne oplever et stort behov for supervision og faglig opkvalificering. Der er i 30<br />
pct. af de specialiserede <strong>til</strong>bud ikke specialuddannet personale. For specifikke vanskeligheder<br />
er det påvist, at lærernes faglige kompet<strong>en</strong>cer har betydning for effekt<strong>en</strong> af<br />
undervisning<strong>en</strong>. Få skoler eller kommuner har <strong>en</strong> åb<strong>en</strong> og k<strong>en</strong>dt plan for lærernes<br />
kvalificering ved efteruddannelse.<br />
PPR har vanskeligheder ved at levere kvalificeret specialpædagogisk vejledning og<br />
rådgivning <strong>til</strong> lærerne. G<strong>en</strong>erelt virker <strong>organisering</strong><strong>en</strong> heraf som tung og ineffektiv i<br />
forhold <strong>til</strong> konkrete problems<strong>til</strong>linger <strong>–</strong> både i forhold <strong>til</strong> skoler, lærere og forældre.<br />
62 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 4. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>s effekter<br />
V<strong>en</strong>tetider og uklare kompet<strong>en</strong>cer samt u<strong>til</strong>strækkelig og mangelfuld dialog belaster<br />
h<strong>en</strong>visningsprocess<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialundervisning.<br />
4.4 Samm<strong>en</strong>fatning af t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser i undersøgelserne<br />
Overordnet set vurderes det på baggrund af g<strong>en</strong>nemgang<strong>en</strong> af <strong>en</strong> lang række danske<br />
og internationale effektundersøgelser af specialundervisning, at specialundervisning<br />
har <strong>en</strong> effekt. Det er dog svært at sige noget <strong>en</strong>tydigt om, hvilke metoder der har d<strong>en</strong><br />
største effekt. G<strong>en</strong>erelt er indtrykket, at effekt<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong> øges, når<br />
lærerne har de fornødne kompet<strong>en</strong>cer, og der s<strong>til</strong>les større faglige krav. Der peges<br />
<strong>en</strong>dvidere på vigtighed<strong>en</strong> af dokum<strong>en</strong>tation, og at indsats<strong>en</strong> evalueres, herunder at<br />
der følges op på undervisningsplaner. Endelig peges der g<strong>en</strong>erelt på, at der kan være<br />
behov for <strong>en</strong> ændret indsats over for elever med adfærds, kontakt og trivsels problemer<br />
(AKT). Det er forhold, der kan opfyldes i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, og effektundersøgelserne<br />
støtter således umiddelbart op om d<strong>en</strong> politiske målsætning, at<br />
specialundervisning<strong>en</strong> i større omfang <strong>en</strong>d i dag bør <strong>til</strong>rettelægges inkluder<strong>en</strong>de ind<strong>en</strong><br />
for rammerne af d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, jf. kapitel 3.<br />
De overordnede konklusioner fra de rapporter, som udvalget har g<strong>en</strong>nemgået er opsummeret<br />
i boks 4.1.<br />
Boks 4.1.<br />
Oversigt over konklusioner fra effektundersøgelser af specialundervisning<br />
Bedre proces og mere evaluering<br />
• Hurtigere og mere klar visitationsproces<br />
• Bedre dokum<strong>en</strong>tation for kvalitet i specialundervisning<strong>en</strong> i form af større faglige krav samt dokum<strong>en</strong>tation<br />
for udbyttet heraf<br />
• Løb<strong>en</strong>de evaluering og faglig bistand her<strong>til</strong><br />
Undervisning<strong>en</strong> af ordblinde skal kvalificeres og udbygges for de ældste elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong><br />
Omlægning af d<strong>en</strong> pædagogisk psykologiske rådgivning<br />
• Rådgivning<strong>en</strong> skal knyttes tættere <strong>til</strong> skolerne, således at der s<strong>til</strong>les specialpædagogisk bistand<br />
<strong>til</strong> rådighed for skoler, lærere og forældre<br />
• Adgang <strong>til</strong> mere frit valg af rådgivning <strong>til</strong> skoler og forældre<br />
Udvikling af <strong>bedre</strong> støtteformer på de <strong>en</strong>kelte skoler <strong>til</strong> børn med behov for AKT-støtte<br />
• Etablering af forældrestøtte<br />
• Inddragelse af personlige assist<strong>en</strong>ter<br />
- Mere målrettet personaleanv<strong>en</strong>delse, hvor der skelnes mellem speciallæreropgaver i komp<strong>en</strong>ser<strong>en</strong>de<br />
undervisning, almindelige læreropgaver i forbindelse med differ<strong>en</strong>tieret undervisning, og anv<strong>en</strong>delse<br />
af andet personale <strong>til</strong> personlig og praktisk støtte i undervisning<strong>en</strong>.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 63
DEL III <strong>–</strong> SPECIALUNDERVISNING I 12 DANSKE KOMMUNER
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
I del II blev ramm<strong>en</strong> for at forstå specialundervisning sat via et historisk <strong>til</strong>bageblik<br />
samt via <strong>en</strong> samm<strong>en</strong>fatning af effektundersøgelser på specialundervisningsområdet.<br />
Til trods for, at <strong>en</strong> stor andel af <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s midler bruges på specialundervisning,<br />
medfører u<strong>en</strong>sartet registrering, og at det ikke er alle dele af specialundervisning<strong>en</strong>,<br />
der registreres, at man <strong>en</strong>dnu ikke har haft data, der kan give et reelt overblik over<br />
aktivitet<strong>en</strong> og udgifterne på området. Endvidere synes der at være et mangelfuldt<br />
overblik over, hvilke styringsmetoder og organisatoriske former der sikrer d<strong>en</strong> mest<br />
effektive ressourceudnyttelse på specialundervisningsområdet.<br />
På d<strong>en</strong>ne baggrund har udvalget bedt Deloitte Business Consulting om at kortlægge<br />
og analysere specialundervisning<strong>en</strong> i 12 danske kommuner i dag. De følg<strong>en</strong>de tre kapitler<br />
baserer sig direkte på d<strong>en</strong> afrapportering, Deloitte har foretaget for udvalget.<br />
Dette kapitel begynder med <strong>en</strong> kort præs<strong>en</strong>tation af Deloittes analyse. Derpå ops<strong>til</strong>les<br />
d<strong>en</strong> kategorisering, som Deloitte har b<strong>en</strong>yttet <strong>til</strong> sin kortlægning og analyse. Endelig<br />
g<strong>en</strong>nemgås kortlægning<strong>en</strong> af aktivitet<strong>en</strong>, ydelserne og ressourceforbruget i dag.<br />
Der estimeres på baggrund af de indsamlede data i de 12 kommuner både et samlet<br />
aktivitetsniveau (elevantal) og et samlet ressourceforbrug på specialundervisningsområdet<br />
på landsplan. I <strong>til</strong>knytning <strong>til</strong> disse opgørelser er der foretaget <strong>en</strong> samm<strong>en</strong>ligning<br />
af de 12 kommuners aktivitetsniveau og ressourceforbrug samt ændringerne i<br />
sidstnævnte fra skoleåret 2007/08 <strong>til</strong> 2008/09. Samm<strong>en</strong>ligning<strong>en</strong> danner grundlaget<br />
for d<strong>en</strong> efterfølg<strong>en</strong>de analyse af ressourceforskelle samt kommunernes <strong>organisering</strong><br />
og styringspraksis, jf. kapitel 6.<br />
Det bemærkes, at der ved opgørels<strong>en</strong> af udgifter pr. elev mv. i det følg<strong>en</strong>de g<strong>en</strong>erelt<br />
skelnes mellem h<strong>en</strong>holdsvis antallet af elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> (dvs. ekskl. elever på private<br />
grund- og efterskoler), som udgjorde 587.180 i 2008, og antallet af 6-16-årige i grundskol<strong>en</strong><br />
(dvs. inkl. elever på private grund- og efterskoler), som udgjorde 709.888 i<br />
2008.<br />
Der er <strong>en</strong>dvidere foretaget <strong>en</strong> særskilt opgørelse af omfanget af d<strong>en</strong> mellemkommunale<br />
afregning ved køb og salg af pladser <strong>til</strong> specialundervisning.<br />
Endelig er der foretaget <strong>en</strong> kortlægning af kommunernes nuvær<strong>en</strong>de registreringspraksis<br />
på specialundervisningsområdet, herunder af de styringsmæssige udfordringer<br />
som d<strong>en</strong>ne registreringspraksis indebærer.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 67
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
5.1 Introduktion <strong>til</strong> analys<strong>en</strong> af 12 danske kommuner<br />
Deloitte har foretaget <strong>en</strong> kortlægning af specialundervisning<strong>en</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>. Kortlægning<strong>en</strong><br />
er baseret på 12 danske kommuner, jf. boks 5.1.<br />
Boks 5.1<br />
Overblik over de 12 udvalgte kommuner<br />
Køb<strong>en</strong>havns Kommune Silkeborg Kommune<br />
Lyngby-Taarbæk Kommune Viborg Kommune<br />
Ringsted Kommune Norddjurs Kommune<br />
Lolland Kommune Randers Kommune<br />
Od<strong>en</strong>se Kommune Lemvig Kommune<br />
Ass<strong>en</strong>s Kommune Hors<strong>en</strong>s Kommune<br />
De 12 kommuner, som analys<strong>en</strong> bygger på, er blevet udvalgt med h<strong>en</strong>blik på at sikre,<br />
at stikprøv<strong>en</strong> danner et kvalificeret udgangspunkt for <strong>en</strong> opregning af aktiviteter og<br />
ressourceforbrug <strong>til</strong> landsplan, samt at d<strong>en</strong> udgør et solidt grundlag for at vurdere<br />
forskellige organisatoriske og styringsmæssige forholds betydning for ressourceforbruget<br />
på området. Validitet<strong>en</strong> af data vurderes på d<strong>en</strong> baggrund at være høj. For <strong>en</strong><br />
uddybning af metod<strong>en</strong> bag Deloittes afdækning og analyse h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> bilag B.<br />
5.2 Definitioner af specialundervisning<br />
Analys<strong>en</strong> af specialundervisningsområdet bygger på <strong>en</strong> omfatt<strong>en</strong>de dataindsamling,<br />
der har været fokuseret på både kvantitativt at kortlægge de 12 kommuners ressourceforbrug<br />
og kvalitativt at kortlægge de 12 kommuners konkrete <strong>organisering</strong> og styring<br />
af området. Med h<strong>en</strong>blik på at sikre et samm<strong>en</strong>ligneligt datagrundlag på tværs af<br />
de 12 kommuner har dataindsamling<strong>en</strong> baseret sig på klart afgrænsede ydelser af specialundervisning<br />
og <strong>til</strong>hør<strong>en</strong>de definitioner.<br />
5.2.1 Afgrænsning og definition af specialundervisning med udgangspunkt i<br />
omfang og placering<br />
En c<strong>en</strong>tral forudsætning for at kunne afdække og indsamle data om aktivitet, ydelser,<br />
ressourceforbrug mv. er, at der findes <strong>en</strong> definition og afgrænsning af specialundervisning<strong>en</strong>,<br />
som er almindelig anerk<strong>en</strong>dt og accepteret. Deloitte har baseret sin analyse<br />
på <strong>en</strong> opdeling af specialundervisningsområdet i seks forskellige kategorier, jf. boks<br />
5.2 ned<strong>en</strong>for.<br />
68 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Boks 5.2<br />
Overordnede definitioner og kategoriseringer af specialundervisning<br />
Type Definition<br />
Almindelig specialundervisning <strong>Specialundervisning</strong>, der ligger udover normalundervisning<strong>en</strong><br />
og ydes i 0-6 lektioner eller i 7-11 lektioner ug<strong>en</strong>tligt <strong>til</strong> <strong>en</strong>keltelever<br />
(cpr-h<strong>en</strong>førbart).<br />
And<strong>en</strong> specialpædagogisk<br />
Aktiviteter rettet mod skolesøg<strong>en</strong>de børn, som af kommun<strong>en</strong><br />
bistand<br />
er defineret som specialundervisning, m<strong>en</strong> som ikke er møntet<br />
på <strong>en</strong>keltelever (ikke-cpr-h<strong>en</strong>førbare aktiviteter). And<strong>en</strong><br />
specialpædagogisk 1)<br />
bistand er fx <strong>en</strong> observationslærer i <strong>en</strong><br />
klasse mv.<br />
Enkeltintegreret undervisning Enkeltintegrerede 2) elever er elever, der modtager specialundervisning<br />
i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisning<strong>en</strong> (minimum<br />
12 lektioner om ug<strong>en</strong>).<br />
Specialklasser Specialklasser 3) omfatter særlige klasser eller klasserækker i<br />
<strong>til</strong>knytning <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, hvori der ydes specialundervisning.<br />
Specialskoler Kategori<strong>en</strong> specialskoler betegner lokationerne for g<strong>en</strong>nemførels<strong>en</strong><br />
af d<strong>en</strong> segregerede undervisning, som finder sted<br />
ud<strong>en</strong>for d<strong>en</strong> almindelige folkeskole. Disse omfatter traditionelle<br />
specialskoler, heldagsskoler samt interne <strong>til</strong>bud på<br />
kommunale eller private opholdssteder, som yder specialundervisning.<br />
Fritids<strong>til</strong>bud Fritids<strong>til</strong>bud for elever med særlige behov eller almindelige<br />
fritids<strong>til</strong>bud, der støtter elever med særlige behov. Fritids<strong>til</strong>budd<strong>en</strong>e<br />
skal være etableret i <strong>til</strong>knytning <strong>til</strong> skol<strong>en</strong>, og skol<strong>en</strong><br />
skal have det ledelsesmæssige og økonomiske ansvar for <strong>til</strong>buddet.<br />
1) And<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand er ikke cpr-h<strong>en</strong>førbart og er således ikke rettet mod <strong>en</strong>keltelever,<br />
m<strong>en</strong> ydes typisk i forhold <strong>til</strong> <strong>en</strong> gruppe eller <strong>en</strong> klasse. Det er således ikke muligt at opgøre størrels<strong>en</strong><br />
af målgrupp<strong>en</strong> for d<strong>en</strong>ne type ydelse, hvorfor det al<strong>en</strong>e er ressourceforbruget knyttet <strong>til</strong> and<strong>en</strong> specialpædagogisk<br />
bistand, som er blevet kortlagt.<br />
2) Folkeskolelov<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>der ikke d<strong>en</strong>ne sondring. I forbindelse med klagereglerne anv<strong>en</strong>des begrebet<br />
”specialundervisning i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisningstid<strong>en</strong>”, der på grundlag af forskellige<br />
ug<strong>en</strong>tlige timetal, er fastsat <strong>til</strong> at udgøre 12 timer om ug<strong>en</strong>.<br />
3) Tidligere blev d<strong>en</strong> amtskommunale specialundervisning betegnet »vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning«. I<br />
dag anv<strong>en</strong>des begrebet al<strong>en</strong>e i forbindelse med reglerne om klageadgang og omfatter specialundervisning<br />
i specialklasser og specialskoler samt støtte i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisningstid<strong>en</strong>. Begrebet<br />
indgår således ikke i d<strong>en</strong> øvrige lovgivning, m<strong>en</strong> bruges i praksis som overbegreb for de nævnte former<br />
for specialundervisning.<br />
De anv<strong>en</strong>dte typer af specialundervisning, som dataindsamling<strong>en</strong> og analys<strong>en</strong> baserer<br />
sig på, er bl.a. ops<strong>til</strong>let med udgangspunkt i de afgrænsninger, som følger af lovgivning<strong>en</strong><br />
på området, jf. også kapitel 3, og er desud<strong>en</strong> blevet valideret hos kommunerne<br />
for at sikre d<strong>en</strong> størst mulige grad af g<strong>en</strong>k<strong>en</strong>delighed hos respond<strong>en</strong>terne. Det er<br />
vurdering<strong>en</strong>, at de anv<strong>en</strong>dte definitioner har muliggjort <strong>en</strong> samm<strong>en</strong>lignelig indsamling<br />
af data på tværs af kommuner, og at definitionerne også fremadrettet vil kunne<br />
danne udgangspunkt for etablering<strong>en</strong> af et nyt datagrundlag.<br />
I det følg<strong>en</strong>de uddybes de <strong>en</strong>kelte definitioner.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 69
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Almindelig specialundervisning<br />
D<strong>en</strong> almindelige specialundervisning, der ydes 0-11 timer ug<strong>en</strong>tligt, omfatter særlig<br />
<strong>til</strong>rettelagt undervisning, der er cpr-h<strong>en</strong>førbart. Almindelig specialundervisning retter<br />
sig således mod <strong>en</strong>keltelever, som ikke kan få opfyldt deres behov ind<strong>en</strong> for rammerne<br />
af d<strong>en</strong> almindelige undervisning. D<strong>en</strong> almindelige specialundervisning kan foregå<br />
som <strong>en</strong> del af d<strong>en</strong> almindelige undervisning, fx ved hjælp fra <strong>en</strong> specialundervisningslærer,<br />
eller foregå ud<strong>en</strong> for klasselokalet i et støttec<strong>en</strong>ter, hvor der leveres ekstra<br />
undervisningstimer i fx læsning.<br />
And<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand<br />
And<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand omfatter særlig <strong>til</strong>rettelagte aktiviteter, som understøtter<br />
elevernes deltagelse i undervisning<strong>en</strong>, fx rådgivning i forhold <strong>til</strong> forældre og<br />
lærere, <strong>en</strong> observationslærer i <strong>en</strong> klasse, hvor der opleves uro, samt tekniske hjælpemidler,<br />
som er nødv<strong>en</strong>dige i forbindelse med undervisning<strong>en</strong> af elever med særlige<br />
behov. And<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand er ikke cpr-h<strong>en</strong>førbart og er således ikke<br />
rettet mod <strong>en</strong>keltelever, m<strong>en</strong> ydes typisk i forhold <strong>til</strong> <strong>en</strong> gruppe eller <strong>en</strong> klasse. Det er<br />
således ikke muligt at opgøre størrels<strong>en</strong> af målgrupp<strong>en</strong> for d<strong>en</strong>ne type ydelse, hvorfor<br />
det al<strong>en</strong>e er ressourceforbruget knyttet <strong>til</strong> and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand, som<br />
er blevet kortlagt.<br />
Enkeltintegreret undervisning<br />
Enkeltintegreret undervisning omfatter cpr-h<strong>en</strong>førbare undervisningsaktiviteter og<br />
foranstaltninger, der er rettet mod elever med så svære behov, at undervisning<strong>en</strong> kun<br />
kan g<strong>en</strong>nemføres med støtte i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisningstid<strong>en</strong>, dvs. i minimum<br />
12 timer ug<strong>en</strong>tligt.<br />
Specialklasser<br />
Elever, som modtager specialundervisning i specialklasser, har svære behov og har<br />
brug for særlige rammer og socialpædagogisk støtte, der ikke kan gives i <strong>en</strong> almindelig<br />
klasse. Specialklasser er typisk placeret i <strong>til</strong>knytning <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige folkeskole.<br />
Specialklasserne er som regel opdelt i forhold <strong>til</strong> målgrupper, dvs. efter elevernes behov.<br />
Der findes således specialklasser for elever med h<strong>en</strong>holdsvis g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder,<br />
g<strong>en</strong>nemgrib<strong>en</strong>de udviklingsforstyrrelser, specifikke indlæringsvanskeligheder<br />
samt sociale og emotionelle udviklingsbehov m.v.<br />
Specialskoler<br />
Specialskoler indeholder <strong>til</strong>bud <strong>til</strong> de elever, der har så svære behov og har brug for<br />
særlige rammer og socialpædagogisk støtte, at hverk<strong>en</strong> almindelig specialundervisning,<br />
<strong>en</strong>keltintegreret undervisning eller undervisning i specialklasser er <strong>til</strong>strækkeligt<br />
<strong>til</strong> at kunne imødekomme deres behov. Specialskoler er karakteriseret ved at have<br />
højt specialiserede kompet<strong>en</strong>cer både ind<strong>en</strong> for specialundervisning og socialpædagogik<br />
m.m. Specialskoler ligger isoleret fra d<strong>en</strong> almindelige folkeskole og kan udover<br />
de traditionelle specialskoler også omfatte heldagsskoler eller på kommunale/private<br />
opholdssteder. Der vil typisk være <strong>til</strong>knyttet et fritids<strong>til</strong>bud med kompet<strong>en</strong>cer ind<strong>en</strong><br />
70 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
for socialpædagogik <strong>til</strong> <strong>en</strong> specialskole. Specialskoler er ligesom specialklasserne opdelt<br />
i forhold <strong>til</strong> målgrupper.<br />
Fritids<strong>til</strong>bud<br />
Elever med særlige behov kan <strong>en</strong>t<strong>en</strong> være indskrevet på et almindeligt fritids<strong>til</strong>bud<br />
eller et fritids<strong>til</strong>bud for elever med særlige behov. Typ<strong>en</strong> af fritids<strong>til</strong>bud afhænger af<br />
elev<strong>en</strong>s behov og mulighed for at indgå i fællesskab med øvrige elever. På begge typer<br />
fritids<strong>til</strong>bud vil der være socialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer <strong>til</strong>knyttet.<br />
5.3 Omfang af specialundervisning på landsplan<br />
5.3.1 Hovedtal<br />
På baggrund af d<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte afgræsning af specialundervisning og med udgangspunkt<br />
i de indsamlede data for de 12 udvalgte kommuner er udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning<br />
på landsplan i skoleåret 2008/2009 estimeret. Endvidere er opgjort det<br />
samlede antal helårselever, som modtog specialundervisning i h<strong>en</strong>holdsvis inkluder<strong>en</strong>de<br />
former (dvs. almindelig specialundervisning og <strong>en</strong>keltintegreret undervisning)<br />
og segregerede former (dvs. specialklasser og specialskoler).<br />
Opregning<strong>en</strong> er foretaget med udgangspunkt i forholdet mellem antallet af elever i<br />
<strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> for hele landet i 2008 på d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e side og antallet af elever i de 12 udvalgte<br />
kommuners folkeskoler pr. 5. september 2008 på d<strong>en</strong> and<strong>en</strong>. Elevantallet for de<br />
12 kommuner udgør ca. 20 pct. af landets folkeskoleelever. D<strong>en</strong>ne faktor er i <strong>en</strong> <strong>til</strong>passet<br />
form ligeledes anv<strong>en</strong>dt <strong>til</strong> opregning af udgifter <strong>til</strong> både special-undervisning,<br />
PPR, befordring og fritids<strong>til</strong>bud, jf. bilag B.<br />
Det vurderes, at de udvalgte kommuner med udgangspunkt i d<strong>en</strong> beskrevne udvælgelsesmetode<br />
er repræs<strong>en</strong>tative for landets kommuner som helhed, og at <strong>en</strong> opregning<br />
ud fra d<strong>en</strong> forholdsmæssige andel af alle elever giver et retvis<strong>en</strong>de billede af det<br />
samlede ressourceforbrug og aktivitetsniveau for hele landet.<br />
Antal elever<br />
Der var ca. 17.100 elever i de 12 deltag<strong>en</strong>de kommuner, som modtog specialundervisning<br />
i skoleåret 2008/09. Opregnet <strong>til</strong> landsniveau svarer det <strong>til</strong> ca. 84.000 elever<br />
eller 14,3 pct. af alle elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>. Heraf modtog ca. 51.000 elever specialundervisning<br />
i inkluder<strong>en</strong>de undervisningsformer, dvs. almindelig specialundervisning<br />
eller <strong>en</strong>keltintegreret undervisning, svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> 8,7 pct. af alle elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>.<br />
Det omfatter elever, som modtager alt fra én specialundervisningstime om ug<strong>en</strong>, <strong>til</strong><br />
elever med specialundervisning i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af skoletid<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> som fortsat<br />
deltager i undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole. Ca. 33.000 elever modtog undervisning<br />
i segregerede undervisningsformer, dvs. specialklasser eller specialskoler,<br />
svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> 5,6 pct. af alle elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>, jf. tabel 5.1.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 71
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Tabel 1.1<br />
Tabeloverskrift<br />
Antal elever 12 kommuner Opregnet <strong>til</strong> landsniveau<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i alt 17.092 84.079<br />
Heraf<br />
Inkluder<strong>en</strong>de former 10.433 51.324<br />
Segregerede former 6.659 32.754<br />
Elevandel 14,3 14,3<br />
Anm.: Antal elever, der modtog specialundervisning i pct. af alle elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Udgifter<br />
Udgifterne knyttet <strong>til</strong> de segregerede undervisningsformer <strong>til</strong> specialundervisning er<br />
både opgjort i <strong>en</strong> brutto- og <strong>en</strong> nettoopgørelse. Førstnævnte omfatter de samlede<br />
udgifter <strong>til</strong> de segregerede undervisnings<strong>til</strong>bud, m<strong>en</strong>s der ved nettoopgørels<strong>en</strong> er fraregnet<br />
de udgifter, der alternativt ville være forbundet med at yde et almindeligt undervisnings<strong>til</strong>bud<br />
<strong>til</strong> de pågæld<strong>en</strong>de elever i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, og som eleverne<br />
derfor under alle omstændigheder ville koste.<br />
Nettoopgørels<strong>en</strong> tager således højde for, at alle elever som udgangspunkt koster d<strong>en</strong><br />
»almindelige« g<strong>en</strong>nemsnitsudgift i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>, der kan opgøres <strong>til</strong> 53.449 kr. pr. elev,<br />
jf. bilag B, og kan således ses som et udtryk for de meromkostninger, der er forbundet<br />
med specialundervisning<strong>en</strong> i de segregerede undervisningsformer.<br />
De samlede bruttoudgifter <strong>til</strong> specialundervisning udgjorde 9,68 mia. kr. på landsplan<br />
i skoleåret 2008/2009, m<strong>en</strong>s nettoudgifterne udgjorde 7,94 mia. kr. Det svarer <strong>til</strong><br />
h<strong>en</strong>holdsvis 23,9 og 19,6 pct. af de samlede udgifter <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>, jf. tabel 5.2. 1<br />
Opgørels<strong>en</strong> viser, at det helt over<strong>veje</strong>nde er d<strong>en</strong> segregerede specialundervisning, der<br />
driver udgifterne. Udgifterne <strong>til</strong> specialklasser og specialskoler udgjorde således med<br />
7,95 mia. kr. mere <strong>en</strong>d 80 pct. af de samlede bruttoudgifter <strong>til</strong> specialundervisning i<br />
skoleåret 2008/2009. Heraf udgjorde udgifterne <strong>til</strong> interne skoler (på private opholdssteder)<br />
skønsmæssigt mellem ½ og ¾ mia. kr.<br />
Herudover er det opgjort, at øvrige omkostninger i <strong>til</strong>knytning <strong>til</strong> specialundervisning<br />
udgjorde ca. 3,1 mia. kr. på landsplan (brutto). Af disse udgjorde udgifterne <strong>til</strong> PPR<br />
1,0 mia. kr., befordringsudgifterne var ca. 640 mio. kr., m<strong>en</strong>s udgifterne <strong>til</strong> fritids<strong>til</strong>bud<br />
for elever med særlige behov udgjorde knap 1,5 mia. kr.<br />
De samlede bruttoudgifter <strong>til</strong> specialundervisning, inkl. ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de <strong>til</strong>knyttede udgifter,<br />
var således på ca. 12,8 mia. kr. i skoleåret 2008/09. Nettoudgifterne var 11,1<br />
mia. kr.<br />
1 De samlede udgifter <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> er her opgjort som summ<strong>en</strong> af de regnskabsmæssige nettodriftsudgifter på<br />
funktion 3.22.01, 3.22.07 og 3.22.08 i d<strong>en</strong> kommunale kontoplan.<br />
72 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Tabel 5.2<br />
Ressourceforbruget på specialundervisningsområdet, skoleåret 2008/09<br />
Udgifter (mio. kr.)<br />
12 kommuner<br />
(brutto) Opregnet <strong>til</strong> landsniveau<br />
Brutto Netto<br />
Undervisning<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i alt<br />
Heraf<br />
1.969 9.688 7.936<br />
Inkluder<strong>en</strong>de former 353 1.741 1.741<br />
Segregerede former 1.616 7.946 6.195<br />
Udgiftsandel (pct.) 1<br />
23,9 23,9 19,6<br />
Øvrige omkostninger relateret <strong>til</strong> specialundervisning<br />
Øvrige omkostninger i alt 563 3.147 3.147<br />
PPR 209 1.029 1.029<br />
Fritids<strong>til</strong>bud 242 1.478 1.478<br />
Befordring<br />
Samlede omkostninger<br />
112 640 640<br />
Udgifter i alt 2.533 12.835 11.083<br />
Udgiftsandel (pct.) 2<br />
29,7 29,7 25,7<br />
1) Udgifter <strong>til</strong> specialundervisning i pct. af de samlede nettoudgifter <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> (funktion 3,22.01,<br />
3.22.07 og 3.22.08).2) Undervisningsudgifter og øvrige udgifter i pct. af de samlede nettoudgifter <strong>til</strong><br />
<strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> mv. (funktion 3,22.01, 3.22.02… 3.22.08).<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Deloitte vurderer, at det opregnede udgiftsniveau giver et retvis<strong>en</strong>de billede af udgifterne<br />
på landsplan. Det skyldes dels d<strong>en</strong> måde, kommuneudvælgels<strong>en</strong> er foretaget på,<br />
jf. Bilag B, og dels at de 12 kommuner udgør <strong>en</strong> forholdsvis stor andel af det samlede<br />
elevtal.<br />
5.3.2 Fordeling på typer af specialundervisning<br />
Mere <strong>en</strong>d halvdel<strong>en</strong> af aktivitet<strong>en</strong> (elevantallet) på specialundervisningsområdet i skoleåret<br />
2008/2009 var knyttet <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige specialundervisning med et omfang<br />
på 0-6 timer ug<strong>en</strong>tligt, jf. figur 5.1. De lidt mere omfatt<strong>en</strong>de, m<strong>en</strong> fortsat inkluder<strong>en</strong>de<br />
specialundervisningstyper i form af 7-11 timers støtte ug<strong>en</strong>tligt samt <strong>en</strong>keltintegration<br />
anv<strong>en</strong>des kun i meget begrænset omfang. For de segregerede <strong>til</strong>bud anv<strong>en</strong>des de<br />
mest vidtgå<strong>en</strong>de <strong>til</strong>bud på specialskoler i højere grad <strong>en</strong>d pladser i specialklasser.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 73
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Figur 5.1<br />
Antallet af elever der modtog specialundervisning fordelt på undervisningstyper, skoleåret<br />
2008/2009<br />
50<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
44.840<br />
Alm. spec. (0-<br />
6t/u)<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
1.000 personer 1.000 personer<br />
4.111<br />
2.373<br />
13.383<br />
19.371<br />
74 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Alm. spec. (7-<br />
11t/u)<br />
Enkeltintegration<br />
Ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de aktivitetsfordeling tegner således et billede af, at specialundervisningsindsats<strong>en</strong><br />
i meget høj grad er konc<strong>en</strong>treret om d<strong>en</strong> forholdsvis ekst<strong>en</strong>sive støtte i de<br />
segregerede <strong>til</strong>bud, m<strong>en</strong>s mellemformerne i form af almindelig specialundervisning i<br />
7-11 timer og <strong>en</strong>keltintegration kun anv<strong>en</strong>des i begrænset omfang. Dette indikerer, at<br />
der ikke er <strong>en</strong> kontinuert stig<strong>en</strong>de int<strong>en</strong>sitet i støtt<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> at elever med særlige behov,<br />
der ikke kan fastholdes i undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole med <strong>en</strong><br />
begrænset ug<strong>en</strong>tlig støtte, i stedet segregeres <strong>til</strong> specialklasser og i særlig grad specialskoler.<br />
Af de 19.371 elever på specialskoler kan det på basis af undersøgels<strong>en</strong> skønnes, at ca.<br />
3.000 elever går på interne skoler på private opholdssteder og lign<strong>en</strong>de, samt at<br />
1.000-2.000 går på kommunale heldagsskoler.<br />
D<strong>en</strong>ne fordeling af aktivitet<strong>en</strong> har <strong>en</strong> stor betydning for udgiftsniveauet <strong>til</strong> specialundervisning.<br />
I ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de figur 5.2 er vist fordeling<strong>en</strong> af udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning<br />
samt øvrige udgifter (PPR, fritids<strong>til</strong>bud og befordring) i skoleåret<br />
2008/2009. Heraf fremgår det, at de segregerede <strong>til</strong>bud (specialklasser og specialskoler)<br />
udgør 62 pct. af de samlede udgifter <strong>til</strong> specialundervisning inkl. øvrige udgifter,<br />
m<strong>en</strong>s d<strong>en</strong> almindelige specialundervisning, der ydes i inkluder<strong>en</strong>de former, al<strong>en</strong>e udgør<br />
14 pct. af udgifterne.<br />
Specialklasser<br />
Specialskoler<br />
50<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Figur 5.2<br />
Samlede udgifter <strong>til</strong> specialundervisning proc<strong>en</strong>tuelt fordelt på udgiftstyper, skoleåret<br />
2008/2009<br />
50<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
14<br />
Spec. i d<strong>en</strong> alm<br />
f.skole<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Pct. Pct.<br />
19<br />
Specialklasser<br />
43<br />
Specialskoler<br />
På baggrund af ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de figurer er det således tydeligt, at der anv<strong>en</strong>des <strong>en</strong> meget<br />
stor del af udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning<strong>en</strong> på <strong>en</strong> relativ lille målgruppe af elever<br />
med specialundervisningsbehov. Dette bliver særligt tydeligt ved <strong>en</strong> direkte samm<strong>en</strong>ligning<br />
af aktivitet<strong>en</strong> og ressourceforbruget, jf. ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de figur 5.3.<br />
Hvis der al<strong>en</strong>e ses på d<strong>en</strong> andel af udgifterne, der vedrører selve specialundervisning<strong>en</strong><br />
og ikke medregnes øvrige udgifter <strong>til</strong> PPR, fritids<strong>til</strong>bud og befordring, så udgør<br />
udgifterne <strong>til</strong> de segregerede <strong>til</strong>bud 82 pct. af de samlede udgifter <strong>til</strong> specialundervisning,<br />
m<strong>en</strong> vedrører al<strong>en</strong>e 39 pct. af eleverne i specialundervisning.<br />
8<br />
PPR<br />
12<br />
Fritids<strong>til</strong>bud<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 75<br />
5<br />
Befordring<br />
50<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Figur 5.3<br />
Samm<strong>en</strong>ligning af udgifter og aktivitet på specialundervisningsområdet, skoleåret 2008/09<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
18<br />
61<br />
Alm.<br />
<strong>Specialundervisning</strong><br />
og <strong>en</strong>keltintegration<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Pct. Pct.<br />
76 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
25<br />
16<br />
57<br />
23<br />
Specialklasser Specialskoler<br />
Andel af udgifter Andel af elever<br />
Deloitte vurderer, at der ved <strong>en</strong> omlægning af d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de indsats på specialundervisningsområdet,<br />
hvor <strong>en</strong> større andel elever <strong>en</strong>d i dag modtager specialundervisning<br />
i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, vil kunne frigøres væs<strong>en</strong>tlige midler.<br />
5.3.3 G<strong>en</strong>nemsnits- og <strong>en</strong>hedsudgifter<br />
For at tegne et billede af specialundervisningsudgifternes størrelse i forhold <strong>til</strong> d<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong>kelte folkeskoleelev er g<strong>en</strong>nemsnitsudgift<strong>en</strong> forbundet med g<strong>en</strong>nemførels<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong><br />
g<strong>en</strong>givet i ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de tabel. G<strong>en</strong>nemsnitsudgift<strong>en</strong> angiver det<br />
g<strong>en</strong>nemsnitlige ressourcetræk pr. folkeskoleelev al<strong>en</strong>e forbundet med specialundervisning.<br />
D<strong>en</strong> nationale g<strong>en</strong>nemsnitlige udgift pr. elev i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>til</strong> specialundervisning og<br />
relaterede aktiviteter (PPR, fritids<strong>til</strong>bud og befordring) var i skoleåret 2008/2009 på<br />
21.859 kr. Dette svarer <strong>til</strong> ca. 29,7 pct. af kommunernes g<strong>en</strong>nemsnitlige <strong>en</strong>hedsudgift<br />
<strong>til</strong> undervisning og beslægtede aktiviteter i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> (b<strong>en</strong>ævnt total g<strong>en</strong>nemsnitsudgift<br />
= ca. 73.480 kr. 2), jf. tabel 5.3.<br />
2 Beregnet som summ<strong>en</strong> af 3.22.01…3.22.08 delt med antallet af elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>.<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
Tabel 5.4<br />
Udgift pr. elev i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> fordelt på typer af specialundervisning<br />
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Kr. Udgift pr. elev *<br />
Almindelig specialundervisning og <strong>en</strong>keltintegration 2.965<br />
Specialklasser 4.197<br />
Specialskoler 9.337<br />
G<strong>en</strong>nemsnitsudgift <strong>til</strong> undervisning 16.499<br />
- som pct. af total g<strong>en</strong>nemsnitsudgift 22,5 pct.<br />
PPR 1.752<br />
Fritids<strong>til</strong>bud 2.518<br />
Befordring 1.089<br />
G<strong>en</strong>nemsnitsudgift, i alt 21.859<br />
- som pct. af total g<strong>en</strong>nemsnitsudgift 29,7 pct.<br />
Anm.: (*) Udgifterne pr. elev i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> er beregnet som det aggregerede udgiftsniveau pr. type af specialundervisning<br />
for de 12 kommuner multipliceret med opregningsfaktor<strong>en</strong>. Herefter delt med antallet af<br />
elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010 og Danmarks Statistik.<br />
Det ses i øvrigt af tabell<strong>en</strong>, at der som forv<strong>en</strong>tet er betydelig forskel på kommunernes<br />
udgifter <strong>til</strong> h<strong>en</strong>holdsvis d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de specialundervisning og d<strong>en</strong> segregerede<br />
specialundervisning.<br />
Kortlægning<strong>en</strong> af de 12 kommuners ressourceforbrug viser desud<strong>en</strong>, at der er meget<br />
stor forskel på <strong>en</strong>hedsudgift<strong>en</strong> pr. elev for d<strong>en</strong> specialundervisning, der ydes i <strong>til</strong>knytning<br />
<strong>til</strong> undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, og d<strong>en</strong> specialundervisning, der<br />
ydes i specialklasser og på specialskoler.<br />
Tabel 5.4 illustrerer de konsoliderede <strong>en</strong>hedsudgifter på tværs af kommunerne. På<br />
landsplan kostede <strong>en</strong> elev, som modtog <strong>en</strong>t<strong>en</strong> almindelig specialundervisning eller<br />
<strong>en</strong>keltintegreret undervisning i skoleåret 2008/09, i g<strong>en</strong>nemsnit ca. 33.926 kr. ekstra i<br />
forhold <strong>til</strong> <strong>en</strong> »almindelig« folkeskoleelev (der ikke modtog specialundervisning) <strong>–</strong><br />
svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong>, at d<strong>en</strong> samlede <strong>en</strong>hedsudgift for <strong>en</strong> inkluderet elev i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> var<br />
83.973 kr. 3<br />
D<strong>en</strong> samlede <strong>en</strong>hedsudgift for <strong>en</strong> specialklasseelev var heroverfor 184.540 kr. 4 , svar<strong>en</strong>de<br />
<strong>til</strong> 134.493 kr. mere <strong>en</strong>d <strong>en</strong> »almindelig« folkeskoleelev, m<strong>en</strong>s <strong>en</strong>hedsudgift<strong>en</strong><br />
for elever i specialskoler var 283.008 kr. i samme periode, svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> 232.961 kr.<br />
mere <strong>en</strong>d <strong>en</strong> »almindelig« folkeskoleelev, jf. tabel 5.5.<br />
3 De 83.973 kr. er beregnet som summ<strong>en</strong> af <strong>en</strong>hedsudgift<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de specialundervisning (33.926 kr.) og<br />
<strong>en</strong>hedsudgift<strong>en</strong> for <strong>en</strong> »almindelig« folkeskoleelev, som ikke modtager specialundervisning (50.047 kr.). Sidstnævnte<br />
er beregnet med udgangspunkt i de samlede nettodriftsudgifter på konti 3.22.01 fratrukket udgifterne <strong>til</strong> specialklasser<br />
og d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de specialundervisning, og herefter delt med antallet af folkeskoleelever ekskl. elever i specialklasser<br />
og specialskoler.<br />
4 Enhedsudgift<strong>en</strong> for specialklasser er beregnet på baggrund af udgiftsniveauet som oplyst i forvaltningssurvey og<br />
aktivitet<strong>en</strong> som opregnet på baggrund af data fra skolesurvey.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 77
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Tabel 5.5<br />
Enhedsudgifter på tværs af de 12 kommuner<br />
Kr.<br />
Enhedsudgifter på tværs<br />
af kommuner, brutto<br />
78 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Enhedsudgifter på tværs af<br />
kommuner, netto<br />
Almindelig specialundervisning og <strong>en</strong>keltintegration<br />
83.973 33.926<br />
Specialklasser 184.540 134.493<br />
Specialskoler 283.008 232.961<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Enhedsudgifterne varierer betydeligt mellem kommunerne 5, og der kan med størst<br />
sikkerhed konkluderes på baggrund af de g<strong>en</strong>nemsnitlige <strong>en</strong>hedsudgifter på tværs af<br />
12 kommuner, som indikerer <strong>en</strong> klar og naturlig samm<strong>en</strong>hæng mellem omfanget af<br />
d<strong>en</strong> ydelse, der <strong>til</strong>bydes, og det <strong>til</strong>hør<strong>en</strong>de udgiftsniveau.<br />
Det gælder således på tværs af kommunerne, at d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de undervisningsform<br />
i g<strong>en</strong>nemsnit er ca. 100.000 kr. billigere <strong>en</strong>d <strong>en</strong> plads i <strong>en</strong> specialklasse. Endvidere er<br />
<strong>en</strong> specialklasseplads i g<strong>en</strong>nemsnit ca. 100.000 kr. billigere <strong>en</strong>d <strong>en</strong> plads på <strong>en</strong> specialskole.<br />
5.3.4 Fordeling på h<strong>en</strong>visningsårsager<br />
Det er som led i dataindsamling<strong>en</strong> blevet kortlagt, hvordan de elever, der modtager<br />
specialundervisning fordeler sig på h<strong>en</strong>visningsårsager. Opdeling<strong>en</strong> af elever på h<strong>en</strong>visningsårsager<br />
er foretaget med udgangspunkt i d<strong>en</strong> samme kategorisering, som anv<strong>en</strong>des<br />
af Danmarks Statistik i forbindelse med skoleledernes årlige elevindberetninger.<br />
Kortlægning<strong>en</strong> viser, at langt d<strong>en</strong> største del af d<strong>en</strong> almindelige specialundervisning<br />
ikke overrask<strong>en</strong>de vedrører elever med læse- og skrivevanskeligheder jf. figur 5.4. De<br />
fleste kommuner har faste procedurer og <strong>til</strong>bud omkring læsning i indskoling<strong>en</strong>,<br />
hvilket er <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig del af forklaring<strong>en</strong>. Der er dog ligeledes mange h<strong>en</strong>visninger<br />
<strong>til</strong> almindelig specialundervisning, der skyldes g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder,<br />
hvilket typisk karakteriserer elever med forsinket intellektuel udvikling, som har vanskeligt<br />
ved at leve op <strong>til</strong> de faglige krav i skol<strong>en</strong>. Disse elever har brug for mere tid,<br />
flere materialer, andre arbejdsgange og flere undervisningstimer <strong>en</strong>d d<strong>en</strong> gængse klassekammerat.<br />
På specialskolerne er d<strong>en</strong> mest dominer<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visningsårsag g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder.<br />
Således oplyser forvaltningerne i de tolv kommuner, at mere <strong>en</strong>d 40<br />
pct. af alle specialskoleelever er h<strong>en</strong>vist som følge af d<strong>en</strong>ne årsag, hvilket fx i Viborg<br />
5 Enhedsudgifterne knyttet <strong>til</strong> almindelig specialundervisning og <strong>en</strong>keltintegration varierer med mere <strong>en</strong>d 30.000 kr.<br />
mellem d<strong>en</strong> dyreste og billigste kommune. Desud<strong>en</strong> varierer <strong>en</strong>hedsudgifterne <strong>til</strong> h<strong>en</strong>holdsvis specialklasser og specialskoler<br />
med mere <strong>en</strong>d 50.000 og 150.000 kr. mellem d<strong>en</strong> dyreste og billigste kommune.
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Kommune imødekommes ved hjælp af to specialskoler udelukk<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>dt <strong>til</strong> elever<br />
med g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder.<br />
Udover, at g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder udgør <strong>en</strong> dominer<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visningsårsag<br />
<strong>til</strong> specialskoler, er det bemærkelsesværdigt, at der er <strong>en</strong> bred variation i forhold<br />
<strong>til</strong>, hvilke øvrige h<strong>en</strong>visningsårsager der over<strong>veje</strong>nde <strong>til</strong>godeses i specialskolerne.<br />
På baggrund af ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de figur og de kvalitative data fra kommunebesøg<strong>en</strong>e vurderer<br />
udvalget på baggrund af Deloittes afdækning, at dette er et udtryk for, at der<br />
ikke på tværs af kommunerne er <strong>en</strong> tydelig og <strong>en</strong>sartet praksis for, hvilke typer af<br />
problems<strong>til</strong>linger, der håndteres i d<strong>en</strong> almindelige specialundervisning, og hvilke elever<br />
der h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> de betydeligt dyrere specialskole<strong>til</strong>bud. Dette kan være et udtryk<br />
for reelle forskelle i tyngd<strong>en</strong> af fx g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder, udviklingsforstyrrelser<br />
eller sociale og miljøbetingede problemer. Deloittes indikerer imidlertid, at<br />
det er indtrykket fra kommunebesøg<strong>en</strong>e, at det også er udtryk for lokale praksisser<br />
og visitationsprocesser, om <strong>en</strong> elev med bestemte h<strong>en</strong>visningsårsager gives et inkluder<strong>en</strong>de<br />
eller et segregeret <strong>til</strong>bud.<br />
Figur 5.4<br />
Aktivitet i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole/specialklasser og specialskoler fordelt på h<strong>en</strong>visningsårsager,<br />
skoleåret 2008/09<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Læse- og skrivevansk.<br />
G<strong>en</strong>erelle<br />
indlæringsvansk.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Pct. Pct.<br />
Udviklingsforstyrrelser<br />
Social og<br />
miljøbetingede vansk.<br />
Tale- og sprogvansk<br />
Andet<br />
Psykiske vansk.<br />
Hørevansk.<br />
Specifikke<br />
indlæringsvansk.<br />
D<strong>en</strong> alm. folkeskole/specialklasser Specialskoler<br />
Det bemærkes, at <strong>en</strong> forholdsvis stor andel elever er placeret under kategori<strong>en</strong> »andet«<br />
eller er »uoplyst«. Dette skyldes bl.a., at disse kategorier omfatter elever med mere<br />
<strong>en</strong>d én h<strong>en</strong>visningsårsag.<br />
Kommunebesøg<strong>en</strong>e har afdækket, at der opleves <strong>en</strong> særlig stor udfordring i forhold<br />
<strong>til</strong> såkaldte AKT-elever (adfærd, trivsel og kommunikation), og at AKT udgør et<br />
stort indsatsområde i kommunerne. Kommunerne uddanner fx AKT-vejledere, og<br />
de har g<strong>en</strong>erelt sat fokus på håndtering af AKT-elever.<br />
Uoplyst<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 79<br />
Bevægelsesvansk<br />
Synsvansk.<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Der kan imidlertid ikke siges noget præcist om omfanget af AKT-elever på landsplan,<br />
da der ikke indgår <strong>en</strong> særskilt AKT-kategori blandt de kategorier for h<strong>en</strong>visningsårsager,<br />
som Danmarks Statistik anv<strong>en</strong>der, og som dataindsamling<strong>en</strong> bygger på.<br />
En væs<strong>en</strong>tlig del af eleverne, der har »g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder« eller »sociale-<br />
og miljøbetingede vanskeligheder« vurderes imidlertid at være AKT-elever.<br />
Herudover kan der desud<strong>en</strong> være AKT-elever, som ikke modtager specialundervisning,<br />
og som derfor ikke indgår i opgørels<strong>en</strong>.<br />
5.3.5 Fordeling på skoletrin<br />
Kortlægning<strong>en</strong> viser, at specialundervisning hyppigst ydes <strong>til</strong> børn i indskoling<strong>en</strong>, og<br />
at aktivitet<strong>en</strong> herefter falder op ig<strong>en</strong>nem mellemskoling<strong>en</strong> og udskoling<strong>en</strong>, jf. figur<br />
5.5.<br />
Figur 5.5<br />
Aktivitet fordelt på skoletrin, skoleåret 2008/09<br />
1.000 personer 1.000 personer<br />
40<br />
35<br />
33.982<br />
-34 pct.<br />
40<br />
35<br />
30<br />
27.837<br />
30<br />
25<br />
21.258<br />
22.261 25<br />
20<br />
15<br />
18.744<br />
11.322<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
3.992<br />
8.732<br />
-48 pct. 4.554<br />
4.539<br />
+34 pct.<br />
4.837<br />
6.102<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Indskoling Mellemskoling Udskoling<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Specialskoler Specialklasser Alm<strong>en</strong>skol<strong>en</strong><br />
Det er i særlig grad d<strong>en</strong> almindelige inkluder<strong>en</strong>de specialundervisning, der gives i indskoling<strong>en</strong>.<br />
Der er <strong>en</strong>dvidere <strong>en</strong> relativt stor population af elever, som allerede i indskoling<strong>en</strong><br />
starter i specialskoler. Dette vil ofte være børn, der også ind<strong>en</strong> skolestart<br />
har haft behov for suppler<strong>en</strong>de støtte eller har vidtgå<strong>en</strong>de fysiske og psykiske handicaps.<br />
I udskoling<strong>en</strong> sker ig<strong>en</strong> <strong>en</strong> stigning i antallet af elever i specialskolerne. Dette blev på<br />
kommunebesøg<strong>en</strong>e blandt andet forklaret med, at der i disse år sker <strong>en</strong> stigning i de<br />
boglige krav <strong>til</strong> eleverne, hvilket giver et øget behov for støtte <strong>til</strong> særligt elever med<br />
indlæringsvanskeligheder og adfærds-/kontaktproblemer og betyder, at skolerne oplever,<br />
at eleverne bliver vanskeligere at rumme i normalundervisning<strong>en</strong>.<br />
80 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Dele af aktivitetsmønstret omkring de segregerede <strong>til</strong>bud vil dog også kunne forklares<br />
ud fra ændringer i h<strong>en</strong>visningspraksis, hvilket over år<strong>en</strong>e kan have betydning for<br />
aktivitet<strong>en</strong> ind<strong>en</strong>for hvert af de specialiserede <strong>til</strong>bud.<br />
Det er <strong>en</strong>dvidere bemærkelsesværdigt, at det aggregerede aktivitetsniveau er fald<strong>en</strong>de<br />
fra indskolingsfas<strong>en</strong> over mellemskolingsfas<strong>en</strong> <strong>til</strong> udskolingsfas<strong>en</strong>, hvilket står i kontrast<br />
<strong>til</strong> udvikling<strong>en</strong> i årgangsstørrelserne, da de største årgange er at finde i udskolingsfas<strong>en</strong><br />
og de mindste i indskolingsfas<strong>en</strong>.<br />
Det bemærkes i d<strong>en</strong> forbindelse, at Danmarks Statistiks s<strong>en</strong>este opgørelse af aktivitet<strong>en</strong><br />
på specialundervisningsområdet modsat peger på, at andel<strong>en</strong> af elever, der modtager<br />
specialundervisning, er størst fra 7. <strong>til</strong> 10. klasse. 6<br />
D<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de indsats i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole foregår i størst udstrækning i<br />
indskolingsfas<strong>en</strong> og nedtrappes i de større klassetrin. Dette understøtter <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel<br />
holdning, som Deloitte fik indtryk af på kommunebesøg<strong>en</strong>e, nemlig at elever med<br />
særlige behov skal opsamles og hjælpes så tidligt i skoleforløbet som muligt.<br />
5.4 Udvalgte kommuners aktivitet og ressourceforbrug<br />
Resultaterne af opregning<strong>en</strong> af aktivitet og ressourceforbrug <strong>til</strong> landsplan er præs<strong>en</strong>teret<br />
i foregå<strong>en</strong>de afsnit. Opregning<strong>en</strong> dækker over <strong>en</strong> vis variation på tværs af de<br />
deltag<strong>en</strong>de kommuner, som g<strong>en</strong>nemgås i det følg<strong>en</strong>de.<br />
5.4.1 Aktivitet<br />
De 12 kommuner havde i alt ca. 17.092 elever, som modtog specialundervisning i<br />
skoleåret 2008/09. Dette svarer <strong>til</strong>, at g<strong>en</strong>nemsnitligt 14,3 pct. af eleverne i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong><br />
modtog specialundervisning. Andel<strong>en</strong> varierer dog betydeligt fra 11,9 <strong>til</strong> 20,9 pct.<br />
blandt de 12 kommuner, jf. figur 5.6.<br />
6 Danmarks Statistik: Nyt fra Danmarks Statistik, nr. 311, 2. juli 2009.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 81
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Figur 5.6<br />
Andel<strong>en</strong> af elever i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>, der modtog specialundervisning, skoleåret 2008/09<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Viborg<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Pct. Pct.<br />
82 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Randers<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
Lemvig<br />
Norddjurs<br />
Der er også <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig variation i fordeling<strong>en</strong> af inkluder<strong>en</strong>de <strong>til</strong>bud h<strong>en</strong>holdsvis<br />
segregerede <strong>til</strong>bud, jf. figur 5.7. I Lolland og Ass<strong>en</strong>s Kommuner er det således mere<br />
<strong>en</strong>d halvdel<strong>en</strong> af specialundervisningsaktivitet<strong>en</strong>, der foregår i segregerede <strong>til</strong>bud,<br />
m<strong>en</strong>s det i Lemvig kun er ca. 26 pct.<br />
I <strong>en</strong> række kommuner modtog mere <strong>en</strong>d 35 pct. af de elever, som fik specialundervisning<br />
i skoleåret 2008/09, undervisning på <strong>en</strong> specialskole, m<strong>en</strong>s d<strong>en</strong> <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de<br />
andel i andre kommuner var helt nede på under 15 pct.<br />
Det <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de gør sig gæld<strong>en</strong>de i forhold <strong>til</strong> anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af specialklasser, som mellem<br />
de tolv kommuner varierer mellem 9 og 27 pct. af det samlede elevtal på specialundervisningsområdet.<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Silkeborg<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Lolland<br />
Ringsted<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Figur 5.7<br />
Andel<strong>en</strong> af elever fordelt på typer af specialundervisning og kommuner, skoleåret 2008/09<br />
Pct. Pct.<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Viborg<br />
Randers<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
Lemvig<br />
Norddjurs<br />
Lyngby-<br />
Taarbæk<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Silkeborg<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Lolland<br />
Alm. spec. (0-6 t/u) Alm. spec. (7-11 t/u) Enkeltint.<br />
Specialklasser Specialskoler<br />
Anm.: Lolland Kommune skiller sig ud, da d<strong>en</strong>ne kommune har valgt at »gruppeintegrere« elever med særlige behov<br />
i d<strong>en</strong> almindelige klasseundervisning, hvilket afspejles i d<strong>en</strong> relativt høje andel af almindelig specialundervisning<br />
i kommun<strong>en</strong>, som ydes 7-11 timer ug<strong>en</strong>tligt.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
D<strong>en</strong>ne variation i anv<strong>en</strong>delse af h<strong>en</strong>holdsvis inkluder<strong>en</strong>de og segregerede <strong>til</strong>bud ses<br />
også i forhold <strong>til</strong>, hvor store andele af det samlede antal 6-16-årige skoleelever i<br />
kommunerne der segregeres <strong>til</strong> specialklasser og specialskoler.<br />
Andel<strong>en</strong> af 6-16-årige børn i kommunerne, som modtog specialundervisning i <strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
specialklasser eller på specialskoler i skoleåret 2008/09 <strong>–</strong> kaldet segregeringsgrad<strong>en</strong> <strong>–</strong><br />
varierede således fra 2,9 pct. <strong>til</strong> 8,6 pct. blandt kommunerne, jf. figur 5.8.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 83<br />
Ringsted<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Figur 5.8<br />
Andel<strong>en</strong> segregerede elever pr. 6-16-årige elever i grundskol<strong>en</strong>, skoleåret 2008/09<br />
Pct. Pct.<br />
10<br />
9<br />
8<br />
7<br />
6<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
Lemvig<br />
Randers<br />
84 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
Viborg<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Norddjurs<br />
Anm.: Det bemærkes, at Ringsted Kommune i <strong>en</strong> komm<strong>en</strong>tar har udtrykt usikkerhed i forhold <strong>til</strong> det opgjorte antal<br />
segregerede elever i kommun<strong>en</strong>.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det bemærkes, at antallet af nyvisiterede elever i skoleåret 2008/09 varierer betydeligt<br />
mellem kommunerne, jf. figur 5.9, og at det markant højeste antal af nyvisiterede<br />
elever var i de tre kommuner, som også var blandt de kommuner med det højeste<br />
udgiftsniveau pr. elev.<br />
Figur 5.9<br />
Andel<strong>en</strong> af alle specialundervisningsmodtag<strong>en</strong>de elever, der blev nyvisiteret, skoleåret<br />
2008/09, pct.<br />
Pct. Pct.<br />
16<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Ej oplyst<br />
Lemvig<br />
Lolland<br />
Norddjurs<br />
Anm.: Det bemærkes, at Ringsted har udtrykt usikkerhed i forhold <strong>til</strong> det opgjorte antal segregerede elever.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Ej oplyst<br />
Randers<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Ringsted<br />
Silkeborg<br />
Silkeborg<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Ej oplyst<br />
Viborg<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Ringsted<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Lolland<br />
Ej oplyst<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
10<br />
9<br />
8<br />
7<br />
6<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
16<br />
14<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
5.4.2 Ressourceforbrug<br />
Også i forhold <strong>til</strong> kommunernes g<strong>en</strong>nemsnitlige udgifter pr. elev <strong>til</strong> specialundervisning<br />
er der <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig spredning. D<strong>en</strong> samlede g<strong>en</strong>nemsnitsudgift pr. kommune pr.<br />
6-16-årige elever i grundskol<strong>en</strong> (inkl. udgifter <strong>til</strong> PPR, fritids<strong>til</strong>bud og befordring) varierer<br />
således mellem ca. 13.500 kr. og 27.650 kr. blandt de 12 kommuner, jf. figur<br />
5.10 7. I alle kommuner udgør de segregerede <strong>til</strong>bud d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af udgifterne.<br />
Figur 5.10<br />
Samlede udgifter <strong>til</strong> specialundervisning pr. 6-16-årige elever i grundskol<strong>en</strong>, skoleåret<br />
2008/09, kr.<br />
1.000 kr., 2010-priser 1.000 kr., 2010-priser<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Lemvig<br />
Viborg<br />
Silkeborg<br />
Ringsted<br />
Randers<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Lyngby-<br />
Taarbæk<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
Spec. i d<strong>en</strong> alm. folkeskole Specialklasser<br />
Specialskoler PPR<br />
Fritids<strong>til</strong>bud Befordring<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010 og Danmarks Statistik.<br />
Det ses af ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de figur, at der særligt eksisterer variation imellem kommunernes<br />
udgifter <strong>til</strong> specialskoler. Her spænder udgiftsintervallet fra 3.000 kr. <strong>til</strong> 13.000<br />
kr., hvilket indikerer <strong>til</strong>stedeværels<strong>en</strong> af et forbedringspot<strong>en</strong>tiale blandt de kommuner<br />
placeret i d<strong>en</strong> højeste <strong>en</strong>de af intervallet.<br />
De segregerede <strong>til</strong>bud trækker, som det fremgår af ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de, klart hovedpart<strong>en</strong> af<br />
ressourcerne på specialundervisningsområdet. Ses der på udgiftsudvikling<strong>en</strong> på de<br />
segregerede <strong>til</strong>bud, dvs. både specialskoler og specialklasser, fremgår det, at udgifterne<br />
mellem skoleår<strong>en</strong>e 2007/08 <strong>til</strong> 2008/09 i g<strong>en</strong>nemsnit steg med 11,2 pct. i de 12<br />
kommuner. Dette dækker dog over <strong>en</strong> betydelig spredning, jf. figur 5.11.<br />
7 Det bemærkes, at nettoudgifterne <strong>til</strong> fritids<strong>til</strong>bud for Lyngby-Taarbæk Kommune, Lolland Kommune og Od<strong>en</strong>se<br />
Kommune ikke er blevet oplyst og derfor ikke er medregnet. Det samme gør sig gæld<strong>en</strong>de for befordringsudgifterne<br />
for Viborg Kommune og Lyngby-Taarbæk Kommune.<br />
Lolland<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 85<br />
Norddjurs<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Figur 5.11<br />
Samlet vækst i udgifterne <strong>til</strong> segregeret specialundervisning pr. 6-16-årige, skoleåret 2007/08-<br />
2008/09, opgjort i årets priser<br />
Pct. Pct.<br />
35<br />
35<br />
30<br />
30<br />
25<br />
25<br />
20<br />
20<br />
15<br />
15<br />
10<br />
10<br />
5<br />
5<br />
0<br />
0<br />
-5<br />
-5<br />
-10<br />
-10<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
86 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Lolland<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Randers<br />
Anm.: Der bemærkes at her er knyttet <strong>en</strong> mindre usikkerhed <strong>til</strong> tall<strong>en</strong>e, da <strong>en</strong> række kommuner bl.a. ikke har været i<br />
stand <strong>til</strong> at opgøre nettoudgift<strong>en</strong> knyttet <strong>til</strong> køb og salg af pladser i specialklasser, og dermed ikke kunne korrigere<br />
korrekt herfor.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
En af de faktorer, som ev<strong>en</strong>tuelt kan påvirke kommunernes udgifter <strong>til</strong> specialundervisning,<br />
er forskelle i socioøkonomiske forhold.<br />
En kommunes socioøkonomiske forhold kan beskrives med udgangspunkt i det g<strong>en</strong>erelle<br />
socioøkonomiske indeks, der anv<strong>en</strong>des som led i det kommunale udlignings-<br />
og <strong>til</strong>skudssystem, og som angiver <strong>en</strong> kommunes relative udgiftsbehov i forhold <strong>til</strong><br />
andre kommuner på basis af <strong>en</strong> lang række socioøkonomiske kriterier vedrør<strong>en</strong>de<br />
bl.a. befolkning<strong>en</strong>s alderssamm<strong>en</strong>sætning, indkomst- og uddannelsesniveau mv.<br />
Deloitte har imidlertid fundet, at <strong>en</strong> samm<strong>en</strong>ligning af de 12 kommuners ressourceforbrug<br />
på specialundervisningsområdet og deres socioøkonomiske forhold bør baseres<br />
på et justeret socioøkonomisk indeks, der al<strong>en</strong>e omfatter følg<strong>en</strong>de kriterier,<br />
som vurderes direkte relevante for omfanget af specialundervisning i <strong>en</strong> kommune:<br />
• Antal 25-49-årige ud<strong>en</strong> erhvervsuddannelse<br />
• Antal udlejede beboelseslejligheder<br />
• Antal familier i visse boligtyper<br />
• Antal børn i familier med lav uddannelse<br />
• Antal personer med lav indkomst<br />
• Antal indvandrere og efterkommere<br />
Kommunernes specialundervisningsudgifter (ekskl. PPR, fritid og befordring) pr. 6-<br />
16-årige elever i grundskol<strong>en</strong> er ned<strong>en</strong>for samm<strong>en</strong>holdt med dette mål for kommu-<br />
Norddjurs<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Ringsted<br />
Viborg<br />
Silkeborg<br />
Lemvig
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
nernes socioøkonomiske profil, jf. figur 5.12, hvor <strong>en</strong> værdi større <strong>en</strong>d 1 angiver, at<br />
kommun<strong>en</strong> har et udgiftsbehov, der er relativt større <strong>en</strong>d g<strong>en</strong>nemsnittet <strong>–</strong> og omv<strong>en</strong>dt.<br />
Figur 5.12<br />
Samvarians mellem udgiftsniveau og det justerede socioøkonomiske indeks<br />
Socioøkonomisk indeks Socioøkonomisk indeks<br />
1,6<br />
1,4<br />
1,2<br />
1,0<br />
0,8<br />
0,6<br />
R 2 = 0,18<br />
5.000 10.000 15.000 20.000 25.000<br />
Udgifter pr. 6-16-årig <strong>til</strong> specialundervisning, kr., 2010-priser<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010 og Ind<strong>en</strong>rigs- og Socialministeriet.<br />
Figur<strong>en</strong> viser, at der er væs<strong>en</strong>tlige forskelle i de 12 kommuners socioøkonomiske<br />
forhold, og at <strong>en</strong> del af variation<strong>en</strong> i de 12 kommuners udgifter <strong>til</strong> specialundervisning<br />
kan skyldes socioøkonomiske forhold. Figur<strong>en</strong> indikerer imidlertid også, at indretning<strong>en</strong><br />
af kommunernes organisatoriske og styringsmæssige forhold har betydning<br />
for kommunernes ressourceforbrug på området, hvilket er udgangspunktet for analys<strong>en</strong><br />
i kapitel 6.<br />
5.5 Køb- og salg af pladser mellem kommuner<br />
Kommunerne overtog i forbindelse med kommunalreform<strong>en</strong> langt hovedpart<strong>en</strong> af<br />
de tidligere amtslige specialskoler, som typisk modtog elever fra flere kommuner, jf.<br />
kapitel 3. Der foregår i dag <strong>en</strong> forholdsvis betydelig »handel« med specialundervisningspladser<br />
på tværs af kommunegrænserne, og dette spiller <strong>en</strong> stor rolle i kommunerne<br />
i forhold <strong>til</strong> styring af udgifter.<br />
Anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af specialundervisnings<strong>til</strong>bud i andre kommuner vedrører ofte køb af<br />
pladser i segregerede <strong>til</strong>bud, som kommun<strong>en</strong> ikke selv råder over eller mangler ekspertis<strong>en</strong><br />
<strong>til</strong> at levere, m<strong>en</strong> kan også have samm<strong>en</strong>hæng med fx anbringelser ud<strong>en</strong> for<br />
hjemmet. Anv<strong>en</strong>delse af mellemkommunale <strong>til</strong>bud kan ligeledes være afledt af forældres<br />
anv<strong>en</strong>delse af mulighed<strong>en</strong> for frit valg. Undersøgels<strong>en</strong> viser dog, at sidstnævnte<br />
samlet set har et meget begrænset omfang. I mange <strong>til</strong>fælde har kommunerne overtaget<br />
de gamle amtslige segregerede <strong>til</strong>bud, som de øvrige kommuner stadigvæk køber<br />
pladser på.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 87<br />
1,6<br />
1,4<br />
1,2<br />
1,0<br />
0,8<br />
0,6
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Selvforsyningsgrad<strong>en</strong> for specialskoler <strong>–</strong> opgjort som andel<strong>en</strong> af egne pladser i specialskoler<br />
i forhold <strong>til</strong> det samlede forbrug af pladser i specialskoler <strong>–</strong> varierer mellem<br />
kommunerne. I 5 af de 12 kommuner er selvforsyningsgrad<strong>en</strong> under 80 pct., jf. figur<br />
5.13. Der er ikke overrask<strong>en</strong>de <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s <strong>til</strong>, at de største kommuner har d<strong>en</strong> højeste<br />
selvforsyningsgrad.<br />
Figur 5.13<br />
Kommunernes selvforsyningsgrad for specialskoler, pct.<br />
Pct. Pct.<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Silkeborg<br />
88 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Lolland<br />
Lemvig<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Viborg<br />
Anm.: Selvforsyningsgrad<strong>en</strong> er opgjort som andel<strong>en</strong> af egne pladser i specialskoler i forhold <strong>til</strong> det samlede forbrug<br />
af pladser i specialskoler.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Nogle kommuner er presset af takststigninger og <strong>til</strong>lægsydelser, som kommunerne<br />
ikke selv oplever, at de kan forudsige og dermed styre.<br />
Dette hænger samm<strong>en</strong> med, at kommunerne overgiver handlekompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> <strong>til</strong> d<strong>en</strong><br />
kommune, som de køber <strong>en</strong> plads hos, og d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> kommune får derved ansvaret<br />
for <strong>til</strong>syn, bevillinger af ekstra ydelser samt ansvaret for at sikre <strong>en</strong> effektiv drift af<br />
<strong>til</strong>buddet.<br />
Derudover giver d<strong>en</strong> mellemkommunale afregningsform anledning <strong>til</strong> udfordringer<br />
for nogle kommuner. De oplever således, at der ikke er klare standarder for afregninger,<br />
og at det er uklart, hvad takst<strong>en</strong> specifikt omfatter, herunder fx om overhead<br />
er med i beløbet.<br />
På baggrund af ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de er der derfor i stig<strong>en</strong>de grad et ønske hos kommunerne<br />
om at være selvforsyn<strong>en</strong>de med specialiserede <strong>til</strong>bud for <strong>bedre</strong> at styre området og<br />
undgå konsekv<strong>en</strong>serne ved uforudsete takststigninger og <strong>til</strong>lægsydelser samt for at<br />
sikre <strong>til</strong>bud tæt på borgerne.<br />
Norddjurs<br />
Ringsted<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Randers<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
Nogle kommuner laver aftaler med nabokommuner om køb og salg af pladser for på<br />
d<strong>en</strong> måde at sikre et <strong>til</strong>strækkeligt udbud af pladser så tæt på kommun<strong>en</strong> som muligt.<br />
Kortlægning<strong>en</strong> har vist, at der er stor forskel på, i hvilket omfang de <strong>en</strong>kelte kommuner<br />
køber og sælger pladser på specialundervisningsområdet, jf. tabel 5.6.<br />
Tabel 5.6<br />
Køb og salg af pladser på segregerede <strong>til</strong>bud<br />
Specialskoler Specialklasser<br />
Nettokøb<br />
af pladser<br />
1.000 kr. Køb Salg Køb Salg I alt<br />
Hors<strong>en</strong>s 15.227 11.697 0 3.726 - 196<br />
Køb<strong>en</strong>havn 33.285 12.570 - - 20.715<br />
Lemvig 8.484 2.022 7.372 10.185 3.649<br />
Lolland 20.180 10.068 - - 10.112<br />
Norddjurs 27.606 25.460 1.604 3.124 626<br />
Od<strong>en</strong>se 2.534 24.050 0 21.874 - 43.390<br />
Randers 3.615 42.495 19.900 2.894 - 21.874<br />
Ringsted 6.528 32.821 470 53.105 - 78.928<br />
Silkeborg 20.568 15.936 3.401 7.425 608<br />
Viborg 32.413 13.071 9.471 3.312 25.501<br />
Anm.: Ass<strong>en</strong>s Kommune og Lyngby-Taarbæk Kommune har ikke oplyst data og indgår derfor ikke i opgørels<strong>en</strong>.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det fremgår af tabell<strong>en</strong>, at der er <strong>en</strong> relativ stor udveksling og omsætning i forbindelse<br />
med køb og salg af pladser på segregerede <strong>til</strong>bud imellem kommunerne.<br />
Nogle kommuner har markant flere udgifter <strong>til</strong> køb af pladser, <strong>en</strong>d de får ind af indtægter<br />
fra salg af pladser på segregerede <strong>til</strong>bud, hvilket indikerer <strong>en</strong> høj grad af afhængighed<br />
af ekspertise ude fra. Det gælder især køb af pladser på specialskoler.<br />
Omv<strong>en</strong>dt ses det, at især tre kommuner <strong>–</strong> Ringsted, Od<strong>en</strong>se og Randers <strong>–</strong> har relativt<br />
store nettoindtægter som følge af salg af pladser <strong>til</strong> andre kommuner. Dette er bl.a. et<br />
udtryk for, at disse kommuner har overtaget segregerede <strong>til</strong>bud fra de tidligere amter,<br />
som andre kommuner er afhængige af at købe pladser hos. For Ringsted kommune<br />
gælder det især salg af pladser i specialklasser, m<strong>en</strong>s Randers Kommune har store<br />
indtægter fra salg af pladser på specialskoler. Od<strong>en</strong>se Kommune sælger mange pladser<br />
fra begge typer af segregerede <strong>til</strong>bud.<br />
Geografi, kommunestørrelse og historik lader <strong>til</strong> at spille <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig rolle i forhold<br />
<strong>til</strong>, om <strong>en</strong> kommune i højere grad sælger <strong>en</strong>d køber pladser på segregerede <strong>til</strong>bud.<br />
Od<strong>en</strong>se Kommune og Ringsted Kommune ligger eksempelvis geografisk fordelagtigt<br />
placeret i midt<strong>en</strong> af h<strong>en</strong>holdsvis Fyn og Sjælland omgivet af mange kommuner, som<br />
har behov for <strong>til</strong>køb af segregerede <strong>til</strong>bud. Od<strong>en</strong>se Kommune har qua sin relativ store<br />
kommunestørrelse både kapacitet<strong>en</strong> og efterspørgsl<strong>en</strong> <strong>til</strong> at opbygge egne segrege-<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 89
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
rede <strong>til</strong>bud. Endelig har det betydning, at Od<strong>en</strong>se, Ringsted og Randers kommuner i<br />
forbindelse med kommunalreform<strong>en</strong> har overtaget tidligere amtslige segregerede <strong>til</strong>bud,<br />
som især nabokommunerne køber pladser hos.<br />
Samlet set spiller antallet og specialiseringsgrad<strong>en</strong> af <strong>en</strong> kommunes segregerede <strong>til</strong>bud<br />
<strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig rolle i forhold <strong>til</strong> dels at have <strong>en</strong> høj selvforsyningsgrad, som er<br />
med <strong>til</strong> at holde børn<strong>en</strong>e hjemme i kommun<strong>en</strong>, og dels have et stort udbud af pladser,<br />
som andre kommuner er afhængige af at købe.<br />
5.6 Registreringspraksis<br />
Det kan g<strong>en</strong>erelt konstateres, at de 12 kommuner har <strong>en</strong> nog<strong>en</strong>lunde <strong>en</strong>s registreringspraksis<br />
for så vidt angår registrering af de forskellige typer af specialundervisning,<br />
dvs. almindelig specialundervisning, <strong>en</strong>keltintegration, specialklasser og specialskoler.<br />
Det er dog også k<strong>en</strong>detegn<strong>en</strong>de, at kommunerne i dag registrerer <strong>en</strong> lang række data<br />
vedrør<strong>en</strong>de specialundervisning forskelligt, og at de på flere punkter oplever udfordringer<br />
i forhold <strong>til</strong> at foretage <strong>en</strong> systematisk registrering af styringsrelevante data.<br />
Det drejer sig dels om registrering af data vedrør<strong>en</strong>de udgifter <strong>til</strong> specialundervisning<br />
og dels om registrering af aktiviteter, herunder h<strong>en</strong>visningsårsager og målgrupper,<br />
dvs. elever med specifikke behov.<br />
5.6.1 Registrering af udgifter<br />
I forbindelse med registrering af udgifter <strong>til</strong> specialundervisning og beslægtede aktiviteter<br />
leverer skolerne data vedrør<strong>en</strong>de afholdte udgifter h<strong>en</strong>blik på opgørelse af udgifter<br />
i d<strong>en</strong> kommunale kontoplan.<br />
Ser man nærmere på de 12 kommunernes konteringspraksis, viser der sig <strong>en</strong> række<br />
forskelle i d<strong>en</strong> måde, hvorpå kommunerne konterer udgifter <strong>til</strong> specialundervisning<br />
og beslægtede aktiviteter. Således konterer to af kommunerne udgifter <strong>til</strong> specialklasser<br />
på funktion 3.08 (specialskoler), m<strong>en</strong>s udgifterne her<strong>til</strong> i de fleste andre kommuner<br />
konteres på funktion 3.01 (folkeskoler).<br />
Der er også <strong>en</strong> variation i kontering<strong>en</strong> af udgifter <strong>til</strong> fritids<strong>til</strong>bud <strong>til</strong> elever med særlige<br />
behov, hvor flertallet af kommunerne b<strong>en</strong>ytter 3.05 (skolefritidsordninger), m<strong>en</strong>s<br />
nogle kommuner konterer d<strong>en</strong>ne udgift på funktion 3.08 (specialskoler). Endelig anv<strong>en</strong>des<br />
funktion 3.06 (befordring af elever i grundskol<strong>en</strong>) af de fleste kommuner <strong>til</strong><br />
udgifter <strong>til</strong> befordring, m<strong>en</strong>s nogle kommuner konterer befordring under funktion<br />
3.08 (specialskoler). To kommuner (Lolland Kommune og Norddjurs Kommune)<br />
anv<strong>en</strong>der kun funktion 3.08 <strong>til</strong> specialundervisning og beslægtede aktiviteter, dvs. både<br />
specialklasser, specialskoler og fritids<strong>til</strong>bud.<br />
Derudover er der <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s <strong>til</strong>, at skolerne ind<strong>en</strong> for <strong>en</strong> kommune opgør forskellige<br />
udgiftstyper på samme konto, fx konteres udgifter <strong>til</strong> specialklasser samm<strong>en</strong> med ud-<br />
90 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
gifter <strong>til</strong> almindelig specialundervisning. Her<strong>til</strong> skal det bemærkes, at ing<strong>en</strong> kommuner<br />
opererer med <strong>en</strong> detaljeret kontoplan på skolerne, hvor udgifter <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige<br />
specialundervisning registreres særskilt. Dette gør det svært præcist at angive<br />
forbruget <strong>til</strong> specialundervisning i de almindelige folkeskoler, herunder om forbruget<br />
er i over<strong>en</strong>sstemmelse med budgettet.<br />
Da der anv<strong>en</strong>des samme konteringsnummer <strong>til</strong> flere udgiftstyper, er det svært at adskille<br />
disse og dermed danne sig et overblik over udgiftsudvikling<strong>en</strong> på de <strong>en</strong>kelte<br />
udgiftstyper. Det betyder, at forvaltning<strong>en</strong> i de <strong>en</strong>kelte kommuner ikke i <strong>til</strong>strækkelig<br />
grad har adgang <strong>til</strong> styringsrelevant information <strong>til</strong> at sikre <strong>en</strong> løb<strong>en</strong>de opfølgning og<br />
styring af udgifterne.<br />
Deloitte vurderer, at det er svært at danne sig et fuldstændigt overblik over de specifikke<br />
udgiftstyper <strong>til</strong> specialundervisning på landsplan, som følge af at kommunerne<br />
anv<strong>en</strong>der forskellige funktioner for samme udgiftstype.<br />
5.6.2 Registrering af aktiviteter og h<strong>en</strong>visningsårsager<br />
I forbindelse med registrering af aktiviteter har skolerne mulighed for at indberette<br />
de elever, der modtager specialundervisning i fagsystemer som fx KMD Elev eller<br />
TEA (Tabulex). Ud fra hver elev er det ligeledes muligt at registrere timetal og h<strong>en</strong>visningsårsag.<br />
Data fra fagsystemerne indberettes <strong>til</strong> Danmarks Statistik, som indsamler<br />
data på vegne af Undervisningsministeriet.<br />
Derudover kan forvaltning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommune løb<strong>en</strong>de trække tal fra fagsystemerne<br />
med h<strong>en</strong>blik på at få overblik over specialundervisning<strong>en</strong> i kommun<strong>en</strong>.<br />
Det er dog forskelligt fra kommune <strong>til</strong> kommune, hvor mange data vedrør<strong>en</strong>de specialundervisning<br />
der trækkes fra fagsystemerne i løbet af året.<br />
Udover antallet af elever har skolerne også mulighed for at registrere de målgrupper,<br />
der har behov for særlig støtte og specialundervisning, opgjort ud fra h<strong>en</strong>visningsårsag,<br />
som beskriver karakter<strong>en</strong> af det behov, elev<strong>en</strong> har, fx om der er tale om g<strong>en</strong>erelle<br />
indlæringsvanskeligheder eller specifikke indlæringsvanskeligheder mv. Praksis er<br />
her, at skolerne primært registrerer elevernes behov og h<strong>en</strong>visningsårsager i handleplaner<br />
og elevplaner, m<strong>en</strong>s registrering<strong>en</strong> af h<strong>en</strong>visningsårsager i mindre grad foretages<br />
<strong>en</strong>sartet og systematisk og ved anv<strong>en</strong>delse af strukturerede data i fagsystemerne.<br />
Opgørels<strong>en</strong> af d<strong>en</strong> præcise h<strong>en</strong>visningsårsag og elev<strong>en</strong>s specifikke behov <strong>–</strong> som ellers<br />
kan være styringsmæssigt relevant for kommun<strong>en</strong> <strong>–</strong> fremgår derfor typisk kun af<br />
handleplanerne og er således sjæld<strong>en</strong>t systematisk registreret. Det forhold, at de registrerede<br />
»rådata« i fagsystemerne ikke nødv<strong>en</strong>digvis er <strong>til</strong>passet de styringsmæssige<br />
behov, som kommun<strong>en</strong> har, kan medvirke <strong>til</strong> at forklare, at de kun i mindre omfang<br />
gør brug af de indberettede data.<br />
Kommunerne har g<strong>en</strong>erelt svært ved <strong>en</strong>tydigt at definere og afgrænse de forskellige<br />
typer af elever, som har behov for forskellige typer af specialundervisning. Dette giver<br />
sig bl.a. <strong>til</strong> udtryk i, at kommuner og skoler <strong>en</strong>t<strong>en</strong> opgør deres elever forskelligt<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 91
Kapitel 5. Kortlægning af aktivitet, ydelser og ressourceforbrug i dag<br />
eller i vid udstrækning b<strong>en</strong>ytter kategori<strong>en</strong> »andet« og »uoplyst« i indberetning<strong>en</strong> af<br />
data om h<strong>en</strong>visningsårsager fra fagsystemerne <strong>til</strong> Danmarks Statistik. En af udfordringerne<br />
er bl.a., at de nuvær<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visningsårsagskategorier ikke er g<strong>en</strong>sidigt udelukk<strong>en</strong>de,<br />
og at eleverne ofte har flere behov (h<strong>en</strong>visningsårsager), som ikke kan indfanges<br />
af én kategori. Derudover er der <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s <strong>til</strong>, at kommunerne og skolerne<br />
lokalt anv<strong>en</strong>der deres egne kategorier, som giver m<strong>en</strong>ing for dem, m<strong>en</strong> som afviger<br />
fra andre skolers og kommuners kategorisering af målgrupper og h<strong>en</strong>visningsårsager.<br />
Det betyder, at der er <strong>en</strong> stor gråzone af elever, som ikke opgøres <strong>en</strong>tydigt i forhold<br />
<strong>til</strong> målgruppe og h<strong>en</strong>visningsårsag på tværs af kommuner og skoler.<br />
Nogle kommuner er så småt begyndt at arbejde med systematisk kategorisering og<br />
indsamling af data vedrør<strong>en</strong>de målgrupper. En udfordring er her u<strong>en</strong>sartet registreringspraksis<br />
på tværs af skolerne, som skal levere de data, der muliggør <strong>en</strong> systematisk<br />
kategorisering.<br />
G<strong>en</strong>erelt gælder det dog for specialundervisningsområdet ligesom for børne- og ungeområdet<br />
og de øvrige specialiserede områder på socialområdet, at der i praksis ikke<br />
anv<strong>en</strong>des fælles begreber for hverk<strong>en</strong> målgrupper, ydelser eller <strong>til</strong>budstyper. Med<br />
DUBU-projektet (Digitalisering af udsatte børn og ungeområdet) er det int<strong>en</strong>tion<strong>en</strong><br />
bl.a. at implem<strong>en</strong>tere fælles begreber, som kan medvirke <strong>til</strong> at understøtte <strong>en</strong> <strong>en</strong>sartet<br />
registreringspraksis.<br />
Deloitte har på baggrund af sine analyser vurderet, at kommunerne g<strong>en</strong>erelt ikke har<br />
<strong>en</strong> præcis eller fælles definition af målgrupper, hvilket gør det vanskeligt at opgøre<br />
det præcise omfang af elever, som modtager specialundervisning fordelt på h<strong>en</strong>visningsårsag,<br />
i fagsystemerne. Mangl<strong>en</strong>de kategorisering af målgrupper medfører, at<br />
det er svært at skabe et samlet overblik over omfanget af ressourcer <strong>til</strong> specifikke<br />
målgrupper samt etablere et systematisk grundlag for opfølgning på indsatserne.<br />
Kommunerne har dermed vanskeligt ved præcist at synliggøre, hvilke typer målgrupper<br />
de samlet set har, hvad de koster, hvilk<strong>en</strong> type specialundervisning de modtager<br />
samt omfanget af de ydelser, de modtager.<br />
92 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Der blev i det foregå<strong>en</strong>de kapitel opgjort et samlet aktivitetsniveau og ressourceforbrug<br />
på specialundervisningsområdet i de 12 kommuner og på landsplan på baggrund<br />
af afdækning<strong>en</strong> af 12 danske kommuner. Opgørels<strong>en</strong> viste <strong>en</strong> spredning<br />
kommunerne i forhold <strong>til</strong> samm<strong>en</strong>sætning<strong>en</strong> af deres aktivitet på området og deres<br />
<strong>til</strong>hør<strong>en</strong>de ressourceforbrug.<br />
Dette kapitel søger at afdække, hvilke faktorer som kan forklare de id<strong>en</strong>tificerede<br />
forskelle i de 12 kommuners ressourceforbrug. Der fokuseres her på de organisatoriske<br />
og styringsmæssige forhold, som kommunerne selv har mulighed for at <strong>til</strong>rettelægge<br />
og påvirke.<br />
Analys<strong>en</strong> leder frem <strong>til</strong> <strong>en</strong> vurdering af, hvilk<strong>en</strong> overordnet retning kommunerne<br />
med fordel kan udvikle deres <strong>organisering</strong> og styring på specialundervisningsområdet,<br />
m<strong>en</strong>s de konkrete løsningsforslag i forlængelse heraf er ops<strong>til</strong>let i kapitel 2.<br />
Analys<strong>en</strong> af de 12 kommuners organisatoriske og styringsmæssige forhold baserer sig<br />
på de kvantitative data fra de g<strong>en</strong>nemførte spørgeskemaundersøgelser suppleret med<br />
de indsamlede kvalitative data fra afholdte kommunebesøg, som Deloitte har foretaget<br />
på vegne af udvalget.<br />
Det bemærkes, at analys<strong>en</strong> al<strong>en</strong>e peger på <strong>en</strong> række mulige samm<strong>en</strong>hænge. Analys<strong>en</strong><br />
baserer sig således på et datagrundlag for <strong>en</strong> stikprøve på 12 kommuner. Dette indebærer,<br />
at datagrundlaget g<strong>en</strong>erelt er for begrænset <strong>til</strong>, at det via formaliserede modeller<br />
er muligt at id<strong>en</strong>tificere statistisk signifikante årsagssamm<strong>en</strong>hænge og eg<strong>en</strong>tlig<br />
kausalitet. Det ville forudsætte data fra et betydeligt større antal kommuner.<br />
Desud<strong>en</strong> baserer analys<strong>en</strong> sig på <strong>en</strong> ressourceopgørelse fra skoleåret 2008/09. De<br />
opgjorte udgiftsniveauer er dermed resultatet af d<strong>en</strong> styringspraksis, som har været<br />
gæld<strong>en</strong>de g<strong>en</strong>nem <strong>en</strong> længere årrække, herunder fra før kommunalreform<strong>en</strong> <strong>–</strong> hvor<br />
også finansieringsreglerne var markant anderledes, jf. kapitel 3.<br />
Undersøgels<strong>en</strong> viser, at der i de fleste kommuner er sket væs<strong>en</strong>tlige ændringer i <strong>organisering</strong><br />
og styringspraksis på specialundervisningsområdet de s<strong>en</strong>ere år, og disse ændringer<br />
er i mange <strong>til</strong>fælde <strong>en</strong>dnu under implem<strong>en</strong>tering og dermed ikke fuldt indfaset.<br />
Det er således <strong>en</strong> metodisk udfordring i forhold <strong>til</strong> id<strong>en</strong>tifikation af mulige årsagsforklaringer<br />
på de opgjorte udgiftsforskelle, at udgiftsniveauet i de <strong>en</strong>kelte kommuner<br />
g<strong>en</strong>erelt ikke kan ses som et resultat af de aktuelt gæld<strong>en</strong>de <strong>organisering</strong>s- og<br />
styringsmodeller. For at tage højde for d<strong>en</strong>ne metodiske usikkerhed, baserer analys<strong>en</strong><br />
sig dog også på kvalitative observationer fra de g<strong>en</strong>nemførte kommunebesøg. De<br />
kvalitative data anv<strong>en</strong>des således <strong>til</strong> at kvalificere og underbygge de mulige samm<strong>en</strong>hænge,<br />
som id<strong>en</strong>tificeres i analys<strong>en</strong>.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 93
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
D<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte metode <strong>til</strong> analyse af kommunernes ressourceforbrug vil indledningsvis<br />
blive beskrevet, hvorefter hver af de mulige forklaringsfaktorer vil blive g<strong>en</strong>nemgået<br />
og analyseret nærmere. Endvidere vil der blive foretaget <strong>en</strong> tværgå<strong>en</strong>de analyse<br />
af, hvilke faktorer, der især påvirker kommunernes ressourceforbrug <strong>til</strong> specialundervisning.<br />
6.1 Organisatoriske og styringsmæssige forhold<br />
Kommunernes samlede ressourceforbrug på specialundervisningsområdet vil helt<br />
grundlægg<strong>en</strong>de afhænge af aktivitet<strong>en</strong> på området opgjort som antal elever med særlige<br />
behov i kommun<strong>en</strong>, og af omkostningerne knyttet <strong>til</strong> de ydelser, som iværksættes i<br />
forhold <strong>til</strong> disse elever. Kommunernes ressourceforbrug kan derfor udtrykkes ved<br />
ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de, simple matematiske funktion:<br />
Ressourceforbrug = f(Q,P),<br />
hvor Q = aktivitet og P = omkostninger forbundet med <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> ydelse<br />
Der er flere forhold, som kan antages at have <strong>en</strong> betydning for såvel aktivitet<strong>en</strong> på<br />
specialundervisningsområdet, som de ydelser kommun<strong>en</strong> iværksætter.<br />
I det følg<strong>en</strong>de fokuseres på de aspekter omkring <strong>organisering</strong> og styring, der har <strong>en</strong><br />
mere g<strong>en</strong>erel og tværgå<strong>en</strong>de karakter, og som derfor <strong>–</strong> i større eller mindre omfang <strong>–</strong><br />
kan antages at påvirke aktivitet<strong>en</strong> og ressourceforbruget på specialundervisningsområdet<br />
på tværs af kommuner.<br />
De faktorer, som vil blive belyst i forhold <strong>til</strong>, om de har <strong>en</strong> betydning for kommunernes<br />
ressourceforbrug, er g<strong>en</strong>givet i ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de model, jf. figur 6.1.<br />
Figur 6.1<br />
Model over mulige organisatoriske og styringsmæssige forklaringsfaktorer<br />
Styrbarhed<br />
Ressourceforbrug<br />
Aktivitet Ydelser<br />
Kompet<strong>en</strong>cer<br />
og<br />
arbejdsformer<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Budgetmodel<br />
94 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
PPR<br />
Visitationsproces<br />
Organisatoriske og styringsmæssige forhold<br />
Tilbuds- og<br />
skolestruktur
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Hver af de seks organisatoriske og styringsmæssige forklaringsfaktorer er udledt på<br />
baggrund af dataindsamling<strong>en</strong>, herunder de g<strong>en</strong>nemførte kommunebesøg samt de<br />
afholdte workshops med kommunerne, jf. bilag B. Hver af de seks forklaringsfaktorer<br />
vil i det følg<strong>en</strong>de blive g<strong>en</strong>nemgået særskilt.<br />
De g<strong>en</strong>erelle k<strong>en</strong>detegn, som <strong>–</strong> på tværs af kommunerne <strong>–</strong> knytter sig <strong>til</strong> hver af de<br />
<strong>en</strong>kelte organisatoriske og styringsmæssige forhold vil kort blive beskrevet, og der vil<br />
blive foretaget <strong>en</strong> analyse af, hvilk<strong>en</strong> påvirkning forklaringsfaktor<strong>en</strong> i givet fald har på<br />
ressourceforbruget.<br />
Som et led i analys<strong>en</strong> af kommunernes ressourceforskelle på specialundervisningsområdet,<br />
vil der i forhold <strong>til</strong> hver af de seks forklaringsfaktorer ske <strong>en</strong> kategorisering<br />
af de 12 kommuner. Kategorisering<strong>en</strong> har <strong>til</strong> h<strong>en</strong>sigt at tydeliggøre de forskelle, der<br />
k<strong>en</strong>detegner d<strong>en</strong> måde, de 12 kommuner har valgt at organisere og styre specialundervisningsområdet<br />
på.<br />
Kategorisering<strong>en</strong> af kommunerne vil for hver forklaringsfaktor ske med udgangspunkt<br />
i de to organisatoriske og styringsmæssige dim<strong>en</strong>sioner, som efter drøftelse<br />
med de 12 kommuner er id<strong>en</strong>tificeret, som de væs<strong>en</strong>tligste. For forklaringsfaktor<strong>en</strong><br />
»budgetmodel« udgør de to dim<strong>en</strong>sioner fx spørgsmålet om modellernes grad af<br />
h<strong>en</strong>holdsvis »dec<strong>en</strong>tralt ansvar og incitam<strong>en</strong>ter« og »transpar<strong>en</strong>s og accept«.<br />
Placering<strong>en</strong> af kommunerne i forhold <strong>til</strong> hver af dim<strong>en</strong>sionerne i kategoriseringsmodellerne<br />
er baseret på <strong>en</strong> række relevante indikatorer, som er udledt af d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemførte<br />
survey blandt skolelederne. De <strong>en</strong>kelte indikatorer vil blive g<strong>en</strong>nemgået i <strong>til</strong>knytning<br />
<strong>til</strong> forklaringsfaktorerne.<br />
Det bemærkes, at kommunerne er placeret relativt i forhold <strong>til</strong> hinand<strong>en</strong> i de <strong>en</strong>kelte<br />
kategoriseringsmodeller, og at der således er tale om, at kommunernes budgetmodeller<br />
fx alle reelt er forholdsvis c<strong>en</strong>traliserede, m<strong>en</strong> i forskelligt omfang dec<strong>en</strong>traliseret<br />
<strong>en</strong> del af finansieringsansvaret <strong>til</strong> skolerne.<br />
6.2 Budgetmodel<br />
Budgetmodellerne i de 12 kommuner er alle forholdsvis c<strong>en</strong>traliserede, og ing<strong>en</strong> kommuner har dec<strong>en</strong>traliseret<br />
finansieringsansvaret for specialundervisning fuldt ud <strong>til</strong> skolerne. Modellerne <strong>til</strong>skynder<br />
som følge heraf ikke i dag umiddelbart skolerne <strong>til</strong> inklusion. Skolelederne oplever herudover kun i<br />
mindre grad de eksister<strong>en</strong>de budgetmodeller som retfærdige og g<strong>en</strong>nemsigtige, og finder ikke, at modellerne<br />
i særlig grad fremmer hverk<strong>en</strong> <strong>en</strong> h<strong>en</strong>sigtsmæssig økonomistyring eller skol<strong>en</strong>s pædagogiske<br />
målsætninger. På baggrund af analys<strong>en</strong> vurderer Deloitte, at der kan opnås <strong>en</strong> mere effektiv ressourceudnyttelse<br />
ved at dec<strong>en</strong>tralisere finansieringsansvaret <strong>til</strong> skolerne og anv<strong>en</strong>de økonomiske incitam<strong>en</strong>ter,<br />
som kan fremme både inklusion og større omkostningseffektivitet.<br />
D<strong>en</strong> valgte budgetmodel på specialundervisningsområdet kan have betydning for<br />
kommunernes ressourceforbrug.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 95
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
D<strong>en</strong> måde, som kommun<strong>en</strong> vælger at <strong>til</strong>dele ressourcer på <strong>til</strong> specialundervisningsområdet,<br />
kan fx i forskelligt omfang forv<strong>en</strong>tes at understøtte inklusion af elever med<br />
særlige behov i undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole og påvirke h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong><br />
<strong>til</strong> og aktivitet<strong>en</strong> i specialiserede <strong>til</strong>bud ud<strong>en</strong> for skol<strong>en</strong> mv.<br />
Udover at fremme pædagogiske målsætninger om at fastholde elever i nærmiljøet<br />
mv. kan <strong>en</strong> større grad af inklusion alt andet lige føre <strong>til</strong> <strong>en</strong> mere omkostningseffektiv<br />
ressourceudnyttelse på specialundervisningsområdet, da specialiserede undervisnings<strong>til</strong>bud<br />
på specialskoler eller i specialklasser ud<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> almindelige folkeskole snævert<br />
set er dyrere for kommun<strong>en</strong>, jf. foregå<strong>en</strong>de kapitel.<br />
De g<strong>en</strong>nemførte kommunebesøg har vist, at kommunerne typisk som led i d<strong>en</strong> ordinære<br />
ressource<strong>til</strong>deling udmønter et <strong>til</strong>skud <strong>til</strong> de almindelige folkeskoler <strong>–</strong> typisk <strong>en</strong><br />
<strong>til</strong>deling pr. elev <strong>–</strong> som skal finansiere <strong>til</strong>rettelæggels<strong>en</strong> af d<strong>en</strong> specialundervisning,<br />
som skolerne selv har ansvaret for.<br />
En række kommuner har valgt at differ<strong>en</strong>tiere elev<strong>til</strong>deling<strong>en</strong> på baggrund af socioøkonomiske<br />
forhold, således at de skoler, som er placeret i distrikter med fx <strong>en</strong> høj<br />
andel tosprogede familier og indbyggere med et relativt lavt uddannelses- og indkomstniveau<br />
mv. modtager <strong>en</strong> højere <strong>til</strong>deling pr. elev eller et særligt <strong>til</strong>læg <strong>til</strong> specialundervisning<br />
(og undervisning i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole), jf. figur 6.2.<br />
Figur 6.2<br />
Budgetmodel med differ<strong>en</strong>tieret <strong>til</strong>deling pr. elev<br />
100<br />
<strong>Specialundervisning</strong><br />
Alm<strong>en</strong>undervisning<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
96 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
110<br />
<strong>Specialundervisning</strong><br />
Alm<strong>en</strong>undervisning<br />
Takst pr. elev # 1 Takst pr. elev # 2<br />
120<br />
<strong>Specialundervisning</strong><br />
Alm<strong>en</strong>undervisning<br />
Takst pr. elev # 3<br />
Det gælder således i Hors<strong>en</strong>s Kommune, Køb<strong>en</strong>havns Kommune, Ass<strong>en</strong>s Kommune,<br />
Od<strong>en</strong>se Kommune, Randers Kommune og Ringsted Kommune.<br />
Det er dog på baggrund af de g<strong>en</strong>nemførte kommunebesøg vurdering<strong>en</strong>, at fastsættels<strong>en</strong><br />
af de differ<strong>en</strong>tierede takster typisk sker forholdsvis skønsbaseret og/eller er
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
historisk bestemt. Ing<strong>en</strong> af de kommuner, som anv<strong>en</strong>der differ<strong>en</strong>tierede takster, synes<br />
således at have udviklet meget robuste »objektive« kriterier for budget<strong>til</strong>deling<strong>en</strong>.<br />
Skolerne i de 12 kommuner har g<strong>en</strong>erelt frie rammer <strong>til</strong> at foretage (om)disponeringer<br />
ind<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> del af budgettet, der er afsat <strong>til</strong> specialundervisning.<br />
Herudover eksisterer der <strong>en</strong> række øvrige væs<strong>en</strong>tlige forskelle kommunerne imellem i<br />
forhold <strong>til</strong>, hvordan de har valgt at indrette deres budgetmodeller på specialundervisningsområdet.<br />
Omfanget af d<strong>en</strong> specialundervisning, som skolerne har ansvaret for at <strong>til</strong>rettelægge<br />
og finansiere, og d<strong>en</strong> specialundervisning, som er placeret i eksterne <strong>til</strong>bud og som<br />
typisk finansieres c<strong>en</strong>tralt, varierer således væs<strong>en</strong>tligt kommunerne imellem. Herudover<br />
kan der konstateres <strong>en</strong> forskellighed i forhold <strong>til</strong>, hvor g<strong>en</strong>nemsigtige og retfærdige<br />
budgetmodellerne i de <strong>en</strong>kelte kommuner opleves af skolerne.<br />
De 12 deltag<strong>en</strong>de kommuners budgetmodeller kan således med udgangspunkt i de<br />
indsamlede data kategoriseres i forhold <strong>til</strong> to overordnede dim<strong>en</strong>sioner, som søger at<br />
indfange disse forskelligheder.<br />
D<strong>en</strong> <strong>en</strong>e dim<strong>en</strong>sion vedrører, i hvilket omfang ansvaret for finansiering<strong>en</strong> og <strong>til</strong>rettelæggels<strong>en</strong><br />
af specialundervisning<strong>en</strong> er placeret på de almindelige folkeskoler, og i<br />
hvilket omfang ressource<strong>til</strong>deling<strong>en</strong> giver skolerne et økonomisk incitam<strong>en</strong>t <strong>til</strong> at inkludere<br />
elever med særlige behov i undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole. 1<br />
D<strong>en</strong> and<strong>en</strong> dim<strong>en</strong>sion vedrører, i hvilket omfang d<strong>en</strong> valgte budgetmodel af skolelederne<br />
opleves som transpar<strong>en</strong>t, og i hvilket omfang de almindelige folkeskoler accepterer<br />
budgetmodell<strong>en</strong>s indretning. Med accept m<strong>en</strong>es således, at skolerne anerk<strong>en</strong>der<br />
og finder de valgte principper for bevillings<strong>til</strong>deling<strong>en</strong> rimelige og dermed i praksis fx<br />
støtter op om int<strong>en</strong>tionerne i modell<strong>en</strong>. 2<br />
De 12 kommuners relative placering i forhold <strong>til</strong> de to dim<strong>en</strong>sioner og hinand<strong>en</strong> er<br />
g<strong>en</strong>givet ned<strong>en</strong>for, jf. figur 6.3.<br />
1 Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »dec<strong>en</strong>tralt ansvar og incitam<strong>en</strong>ter« er sket med udgangspunkt i<br />
et g<strong>en</strong>nemsnit af skolernes besvarelse af følg<strong>en</strong>de to spørgsmål i hver kommune: 1) »Skol<strong>en</strong> medfinansierer udgift<strong>en</strong> <strong>til</strong><br />
elever fra eget skoledistrikt, som er visiteret <strong>til</strong> specialundervisning ud<strong>en</strong> for skol<strong>en</strong>?« og 2) »Budgetmodell<strong>en</strong> <strong>til</strong>skynder skol<strong>en</strong> <strong>til</strong> at inkludere<br />
og fastholde eleverne på eg<strong>en</strong> skole og etablere støtte<strong>til</strong>bud?«.<br />
2 Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »transpar<strong>en</strong>s og accept« er sket med udgangspunkt i et g<strong>en</strong>nemsnit<br />
af skolernes besvarelse af følg<strong>en</strong>de to spørgsmål i hver kommune: 1) »Budgetmodell<strong>en</strong> er retfærdig?« og 2) »Budgetmodell<strong>en</strong><br />
er g<strong>en</strong>nemsigtig?«.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 97
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.3<br />
Kategorisering af budgetmodeller<br />
Transpar<strong>en</strong>s og accept<br />
Mindre grad<br />
Højere grad<br />
Randers<br />
Mindre grad<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Norddjurs<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Lemvig<br />
Viborg<br />
Dec<strong>en</strong>tralt ansvar og incitam<strong>en</strong>ter<br />
Højere grad<br />
98 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
A<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
D<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Lolland Silkeborg<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
B<br />
Ringsted<br />
6.2.1 Dec<strong>en</strong>tralt ansvar og incitam<strong>en</strong>ter<br />
Det er karakteristisk, at ansvaret for hovedpart<strong>en</strong> af budgettet på specialundervisningsområdet<br />
i de 12 kommuner er placeret c<strong>en</strong>tralt, og at kun <strong>en</strong> mindre del af midlerne<br />
typisk er lagt ud <strong>til</strong> skolerne.<br />
Enkelte kommuner er dog gået i retning af at dec<strong>en</strong>tralisere <strong>en</strong> større del af finansieringsansvaret<br />
<strong>til</strong> skolerne samt indbygge økonomiske incitam<strong>en</strong>ter i budgetmodellerne<br />
via anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af eksklusionstakster mv. med h<strong>en</strong>blik på bl.a. at understøtte <strong>en</strong><br />
større grad af inklusion og <strong>en</strong> mere effektiv ressourceudnyttelse.<br />
På trods af de <strong>til</strong>løb <strong>til</strong> dec<strong>en</strong>tralisering og incitam<strong>en</strong>tsstyring af skolerne, som er<br />
id<strong>en</strong>tificeret i nogle kommuner, er det samlede indtryk imidlertid, at budgetmodellerne<br />
g<strong>en</strong>erelt i alle kommunerne er forholdsvis c<strong>en</strong>traliserede. Udgifterne <strong>til</strong> specialskoler<br />
udgør således i alle kommuner d<strong>en</strong> største udgiftspost på specialundervisningsbudgettet,<br />
og ansvaret for d<strong>en</strong>ne ligger c<strong>en</strong>tralt i alle kommuner. Skolerne har således<br />
i dag som udgangspunkt ing<strong>en</strong> eller kun <strong>en</strong> meget begrænset økonomisk <strong>til</strong>skyndelse<br />
<strong>til</strong> at sikre inklusion.<br />
Dette kan forklare, at der ikke kan konstateres nog<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>hæng mellem budgetmodellernes<br />
grad af dec<strong>en</strong>tralt ansvar og incitam<strong>en</strong>ter og de 12 kommuners ressourceforbrug,<br />
jf. figur 6.4.<br />
C
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.4<br />
Samm<strong>en</strong>hæng mellem budgetmodellernes grad af dec<strong>en</strong>tralt ansvar og incitam<strong>en</strong>ter og<br />
kommunernes udgifter pr. 6-16-årig <strong>til</strong> alm. specialundervisning, specialklasser og specialskoler,<br />
skoleåret 2008/09<br />
Dec<strong>en</strong>tralt ansvar og incitam<strong>en</strong>ter<br />
Lavere grad Højere grad<br />
R 2 = 0,002<br />
5.000 10.000 15.000 20.000 25.000<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 99<br />
Højere grad Lavere grad<br />
Udgifter pr. 6-16-årig <strong>til</strong> specialundervisning, kr., 2010-priser<br />
Anm.: Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »dec<strong>en</strong>tralt ansvar og incitam<strong>en</strong>ter« er sket ved at multiplicere<br />
g<strong>en</strong>nemsnittet af skolernes besvarelse af følg<strong>en</strong>de to spørgsmål i hver kommune: 1) »Skol<strong>en</strong> medfinansierer<br />
udgift<strong>en</strong> <strong>til</strong> elever fra eget skoledistrikt, som er visiteret <strong>til</strong> specialundervisning ud<strong>en</strong> for skol<strong>en</strong>?« og 2) »Budgetmodell<strong>en</strong><br />
<strong>til</strong>skynder skol<strong>en</strong> <strong>til</strong> at inkludere og fastholde eleverne på eg<strong>en</strong> skole og etablere støtte<strong>til</strong>bud?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det er karakteristisk, at der blandt næst<strong>en</strong> halvdel<strong>en</strong> af skolelederne på tværs af<br />
kommunerne er <strong>en</strong> opfattelse af, at de eksister<strong>en</strong>de budgetmodeller hverk<strong>en</strong> understøtter<br />
<strong>en</strong> h<strong>en</strong>sigtsmæssig økonomisk styring eller bidrager <strong>til</strong> at fremme skol<strong>en</strong>s og<br />
kommun<strong>en</strong>s pædagogiske målsætninger, jf. figur 6.5.
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.5<br />
Skoleledernes vurdering af budgetmodellernes evne <strong>til</strong> at understøtte <strong>en</strong> h<strong>en</strong>sigtsmæssig<br />
økonomisk styring og <strong>til</strong> at fremme pædagogiske målsætninger<br />
Pct. Pct.<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
4<br />
2<br />
100 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
51<br />
43 42<br />
30<br />
14 13<br />
Helt <strong>en</strong>ig Enig U<strong>en</strong>ig Helt u<strong>en</strong>ig<br />
H<strong>en</strong>sigtsmæssig økonomisk styring Pædagogiske målsætninger<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmål<strong>en</strong>e: »Budgetmodell<strong>en</strong> understøtter <strong>en</strong> h<strong>en</strong>sigtsmæssig økonomisk styring<br />
af skol<strong>en</strong>?« og »Budgetmodell<strong>en</strong> bidrager <strong>til</strong> at fremme skol<strong>en</strong>s og kommun<strong>en</strong>s pædagogiske målsætninger?«<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det forhold, at næst<strong>en</strong> halvdel<strong>en</strong> af skolelederne er u<strong>en</strong>ige eller helt u<strong>en</strong>ige i, at budgetmodellerne<br />
fremmer de pædagogiske målsætninger, vurderes at være <strong>en</strong> forholdsvis<br />
klar indikation af, at der er et behov for at finde nye måder at <strong>til</strong>rettelægge budget-<br />
og økonomistyring<strong>en</strong> på.<br />
Dette skal ses i samm<strong>en</strong>hæng med, at de nuvær<strong>en</strong>de budgetmodeller, hvor finansieringsansvaret<br />
i over<strong>veje</strong>nde grad er placeret c<strong>en</strong>tralt, understøtter det »bipolære« aktivitetsmønster,<br />
som blev id<strong>en</strong>tificeret i foregå<strong>en</strong>de kapitel. Skolerne <strong>til</strong>skyndes således<br />
i dag ikke økonomisk <strong>til</strong> at anv<strong>en</strong>de mellemformerne for specialundervisning, dvs.<br />
almindelig specialundervisning 7-11 timer ug<strong>en</strong>tligt og <strong>en</strong>keltintegration, m<strong>en</strong> derimod<br />
<strong>til</strong> at søge at segregere elever, som kræver mere <strong>en</strong>d 6 timers specialundervisning<br />
ug<strong>en</strong>tligt.<br />
Deloitte vurderer, at der eksisterer et betydeligt styringsmæssigt pot<strong>en</strong>tiale i kommunerne<br />
i forhold <strong>til</strong> at dec<strong>en</strong>tralisere <strong>en</strong> større grad af finansieringsansvaret på specialundervisningsområdet<br />
og give skolerne et økonomisk incitam<strong>en</strong>t <strong>til</strong> at sikre inklusion.<br />
Såfremt <strong>en</strong> dec<strong>en</strong>traliseret budgetmodel skal understøtte <strong>en</strong> effektiv udgiftsstyring og<br />
ressourceudnyttelse på området, er det imidlertid <strong>en</strong> forudsætning, at modell<strong>en</strong> indrettes<br />
således, at d<strong>en</strong> giver skolerne et reelt incitam<strong>en</strong>t <strong>til</strong> at sikre inklusion. Dette kan<br />
ske ved, at skolerne får det fulde finansieringsansvar, og at de takster, som de skal<br />
betale for at segregere <strong>en</strong> elev, fastsættes, så de er (væs<strong>en</strong>tlig) højere <strong>en</strong>d d<strong>en</strong> <strong>en</strong>hedstakst,<br />
som skol<strong>en</strong> <strong>til</strong>deles via d<strong>en</strong> ordinære ressource<strong>til</strong>deling. Som det fremgik af ka-<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
pitel 3 skete der <strong>en</strong> et fald i antallet af h<strong>en</strong>visninger <strong>til</strong> de amtskommunale <strong>til</strong>bud, da<br />
de takster kommunerne skulle betale blev hævet markant.<br />
Kommuner i stikprøv<strong>en</strong>, som har valgt <strong>en</strong> mere dec<strong>en</strong>tral budgetmodel har netop<br />
<strong>en</strong>t<strong>en</strong> ikke lagt det fulde finansieringsansvar ud <strong>til</strong> skolerne eller også har de ikke fastsat<br />
<strong>en</strong> eksklusionstakst, som væs<strong>en</strong>tligt overstiger <strong>en</strong>hedstakst<strong>en</strong>.<br />
I Ringsted Kommune, som er gået længst i retning af, at lægge budgetansvaret ud <strong>til</strong><br />
skolerne, er det således karakteristisk, at <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig del af finansieringsansvaret på<br />
området fortsat er placeret c<strong>en</strong>tralt, og at kommun<strong>en</strong> således netop <strong>en</strong>dnu ikke har<br />
overladt det fulde økonomiske ansvar <strong>til</strong> skolelederne, jf. boks 6.1.<br />
Boks 6.1<br />
Dec<strong>en</strong>tral finanisering af specialklasser i Ringsted Kommune<br />
I Ringsted Kommune har man dec<strong>en</strong>traliseret <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig del af finansieringsansvaret på specialundervisningsområdet<br />
med h<strong>en</strong>blik på dels at understøtte inklusion af elever med særlige behov på de<br />
almindelige folkeskoler og dels at sikre, at det økonomiske ansvar følger visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong>.<br />
Dette indebærer, at <strong>en</strong> del af midlerne <strong>til</strong> specialundervisning, herunder <strong>til</strong> specialklasser, er lagt ud<br />
dec<strong>en</strong>tralt <strong>til</strong> de <strong>en</strong>kelte skoler. De fleste af midlerne <strong>til</strong> segregerede <strong>til</strong>bud administreres dog fortsat<br />
af fire distriksråd og c<strong>en</strong>tralforvaltning<strong>en</strong>.<br />
Skolelederne på de <strong>en</strong>kelte folkeskoler har ansvaret for at h<strong>en</strong>vise <strong>til</strong> og finansiere specialundervisning<br />
på eg<strong>en</strong> skole samt pladser i specialklasser, som skol<strong>en</strong> køber hos de skoler, der råder over disse.<br />
Skolerne er derudover repræs<strong>en</strong>teret ved et distriktsråd, som træffer beslutning om h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong><br />
specialskoler.<br />
De fire distrikstråd får <strong>til</strong>delt ca. 55 pct. af midlerne <strong>til</strong> specialskoler i et fælles budget (distriktspulje),<br />
som råd<strong>en</strong>e har ansvaret for at administrere. Distriktspulj<strong>en</strong> dækker specifikt udgifter <strong>til</strong> vidtgå<strong>en</strong>de<br />
specialundervisnings<strong>til</strong>bud, uforudsete udgifter i form af fx <strong>til</strong>flyttere samt nogle af udgifterne <strong>til</strong> konsul<strong>en</strong>tbistand<br />
i forbindelse med forebygg<strong>en</strong>de indsats på skolerne. I budgetopfølgning<strong>en</strong> synliggøres<br />
det <strong>en</strong>kelte distrikts forbrug, så det tydeligt fremgår, hvilke skoler/distrikter, der trækker hvilke udgifter.<br />
De øvrige ca. 45 pct. af midlerne <strong>til</strong> specialskoler administreres af c<strong>en</strong>tralforvaltning<strong>en</strong> og dækker<br />
udgifter <strong>til</strong> særlige specialiserede <strong>til</strong>bud fx <strong>til</strong>bud for svært handicappede børn og småbørn, som ikke<br />
har været ig<strong>en</strong>nem skolesystemet.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
I Silkeborg Kommune, hvor skolerne skal betale <strong>en</strong> eksklusionstakst i forbindelse<br />
med segregering<strong>en</strong> af <strong>en</strong> elev, er det herudover k<strong>en</strong>detegn<strong>en</strong>de, at eksklusionstakst<strong>en</strong>s<br />
størrelse ikke dækker de fulde omkostninger ved det segregerede <strong>til</strong>bud, og at<br />
skolernes medfinansiering kun er 1-årig, jf. boks 6.2.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 101
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Boks 6.2<br />
Eksklusionstakst i Silkeborg Kommune<br />
Silkeborg Kommune har <strong>en</strong> målsætning om, at flest mulige elever med særlige behov skal undervises<br />
på eg<strong>en</strong> skole, og at så få elever som muligt ekskluderes fra nærmiljøet.<br />
For at understøtte d<strong>en</strong>ne målsætning har kommun<strong>en</strong> indbygget <strong>en</strong> eksklusionstakst i sin budgetmodel,<br />
som indebærer, at d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte skole medfinansierer et beløb, der svarer <strong>til</strong> 8 lektioner om ug<strong>en</strong> i<br />
et kal<strong>en</strong>derår <strong>til</strong> special<strong>til</strong>bud. Beløbet betales kun det første år.<br />
Beløbet er uafhængigt af, hvilke special<strong>til</strong>bud d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte elev visiteres <strong>til</strong>. Tilbudd<strong>en</strong>e kan omfatte<br />
både udvidet specialpædagogisk bistand <strong>til</strong> elever, der skal undervises på skol<strong>en</strong> og <strong>til</strong> elever som visiteres<br />
ud af skol<strong>en</strong> <strong>til</strong> fx <strong>en</strong> specialklasse. Ved <strong>til</strong>bageslusning fra <strong>en</strong> specialklasse <strong>til</strong> <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>til</strong>deles<br />
skol<strong>en</strong> ig<strong>en</strong> <strong>til</strong>lægsmidler fra <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral pulje ud fra individuel vurdering af behov, dog minimum de 8<br />
lektioner om ug<strong>en</strong>.<br />
Folkeskolerne forvalter selv midlerne <strong>til</strong> specialpædagogisk bistand, der iværksættes på eg<strong>en</strong> skole <strong>–</strong><br />
op <strong>til</strong> og med 8 lektioner om ug<strong>en</strong>. Såfremt det vurderes, at der er behov for mere <strong>en</strong>d de 8 lektioner<br />
kan skolerne inds<strong>til</strong>le <strong>til</strong> udvidet specialpædagogisk bistand. Ved visitation <strong>til</strong>deles de ekstra ressourcer<br />
fra <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral pulje.<br />
For elever med fysiske vanskeligheder, der kræver praktisk hjælp finansieres dette udelukk<strong>en</strong>de af <strong>en</strong><br />
c<strong>en</strong>tral pulje.<br />
Modell<strong>en</strong> giver d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte skole et incitam<strong>en</strong>t <strong>til</strong> at holde på elever med behov for special<strong>til</strong>bud og<br />
dermed selv forvalte midlerne <strong>til</strong> de 8 lektioner, det ellers koster at ekskludere elev<strong>en</strong>.<br />
Ordning<strong>en</strong> sikrer derudover, at der dannes et budget <strong>til</strong> at finansiere udgift<strong>en</strong>, når der er elever, som<br />
visiteres <strong>til</strong> et special<strong>til</strong>bud i løbet af året.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
De id<strong>en</strong>tificerede budgetmodeller, hvor finansieringsansvaret kun delvist er lagt ud <strong>til</strong><br />
skolerne, og hvor eksklusionstakst<strong>en</strong> fortsat er relativt begrænset, kan paradoksalt<br />
nok føre <strong>til</strong> <strong>en</strong> øget segregering. I det <strong>til</strong>fælde, hvor d<strong>en</strong> fastsatte eksklusionstakst<br />
el.lign. er lavere <strong>en</strong>d de faktiske omkostninger, som er knyttet <strong>til</strong> at inkludere <strong>en</strong> elev<br />
med særlige behov i undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, vil skolerne således<br />
have <strong>en</strong> <strong>til</strong>skyndelse <strong>til</strong> <strong>–</strong> og ikke mindst <strong>en</strong> mulighed for <strong>–</strong> at segregere elever med<br />
særlige behov. Da segregerede undervisningsformer g<strong>en</strong>erelt er dyrere, kan anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong><br />
af økonomiske incitam<strong>en</strong>ter dermed i værste fald have <strong>en</strong> udgiftsforøg<strong>en</strong>de effekt.<br />
Både de finske og de sv<strong>en</strong>ske erfaringer er konsist<strong>en</strong>te med d<strong>en</strong>ne vurdering, jf.<br />
kapitel 7.<br />
Samlet set vurderer Deloitte på d<strong>en</strong> baggrund, at <strong>en</strong> dec<strong>en</strong>traliseret budgetmodel,<br />
hvor skolerne har et reelt økonomisk incitam<strong>en</strong>t <strong>til</strong> at inkludere elever med særlige<br />
behov i undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole vil kunne bidrage <strong>til</strong> <strong>en</strong> mere effektiv<br />
ressourceudnyttelse på området især hvis det fulde finansieringsansvar <strong>–</strong> også<br />
for specialskolerne <strong>–</strong> dec<strong>en</strong>traliseres <strong>til</strong> folkeskolerne.<br />
102 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
6.2.2 Transpar<strong>en</strong>s og accept<br />
Det er karakteristisk, at <strong>en</strong> stor del af skolelederne i de 12 kommuner <strong>til</strong>synelad<strong>en</strong>de<br />
ikke finder de anv<strong>en</strong>dte budgetmodeller hverk<strong>en</strong> retfærdige eller transpar<strong>en</strong>te.<br />
Over to-tredjedele af skolelederne er således u<strong>en</strong>ige eller helt u<strong>en</strong>ige i, at d<strong>en</strong> aktuelt<br />
gæld<strong>en</strong>de budgetmodel er retfærdig, m<strong>en</strong>s kun godt halvdel<strong>en</strong> af skolelederne finder<br />
budgetmodellerne g<strong>en</strong>nemsigtige, jf. figur. 6.6.<br />
Figur 6.6<br />
Skolernes vurdering af budgetmodellernes retfærdighed og g<strong>en</strong>nemsigtighed<br />
Pct.<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
2<br />
4<br />
30<br />
49<br />
Helt <strong>en</strong>ig Enig U<strong>en</strong>ig Helt u<strong>en</strong>ig<br />
Budgetmodell<strong>en</strong> er retfærdig? Budgetmodell<strong>en</strong> er g<strong>en</strong>nemsigtig?<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmål<strong>en</strong>e: »Budgetmodell<strong>en</strong> er retfærdig?« og »Budgetmodell<strong>en</strong> er<br />
g<strong>en</strong>nemsigtig?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det er desud<strong>en</strong> k<strong>en</strong>detegn<strong>en</strong>de, at det er skolelederne i stort set samtlige kommuner,<br />
som i over<strong>veje</strong>nde grad ikke finder d<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte budgetmodel retfærdig, ligesom det<br />
kun er skolelederne i halvdel<strong>en</strong> af kommunerne, som oplever modellerne som over<strong>veje</strong>nde<br />
g<strong>en</strong>nemsigtig, jf. figur 6.7.<br />
47<br />
36<br />
21<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 103<br />
11<br />
Pct.<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.7<br />
Skolernes vurdering af budgetmodellernes retfærdighed og g<strong>en</strong>nemsigtighed <strong>–</strong> fordelt på<br />
kommuner<br />
Helt <strong>en</strong>ig/<br />
<strong>en</strong>ig<br />
Helt u<strong>en</strong>ig/<br />
u<strong>en</strong>ig<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
Ringsted<br />
104 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Silkeborg<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Budgetmodell<strong>en</strong> er retfærdig? Budgetmodell<strong>en</strong> er g<strong>en</strong>nemsigtig?<br />
Lolland<br />
Randers<br />
Viborg<br />
Lemvig<br />
Norddjurs<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Helt <strong>en</strong>ig/<br />
<strong>en</strong>ig<br />
Anm.: Skolernes fordeling af svar på spørgsmål<strong>en</strong>e: »Budgetmodell<strong>en</strong> er retfærdig?« og »Budgetmodell<strong>en</strong> er g<strong>en</strong>nemsigtig?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Spredning<strong>en</strong> i skoleledernes g<strong>en</strong>nemsnitlige vurdering af budgetmodellernes retfærdighed<br />
og g<strong>en</strong>nemsigtighed i de 12 kommuner er forholdsvis begrænset, og der kan<br />
derfor heller ikke konstateres nog<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>hæng mellem budgetmodellernes grad<br />
af transpar<strong>en</strong>s og accept og kommunernes ressourceforbrug.<br />
Deloitte vurderer <strong>–</strong> på baggrund af de g<strong>en</strong>nemførte kommunebesøg <strong>–</strong> at skolernes<br />
g<strong>en</strong>erelle opfattelse af budgetmodellernes mangl<strong>en</strong>de retfærdighed bl.a. skyldes, at<br />
d<strong>en</strong> fastsatte takst pr. elev, der ydes <strong>til</strong> finansiering af specialundervisning på skol<strong>en</strong>,<br />
ikke altid opleves at give <strong>til</strong>strækkelig dækning for omkostningerne knyttet <strong>til</strong> d<strong>en</strong><br />
faglige indsats. Herudover vurderes d<strong>en</strong> mangl<strong>en</strong>de oplevelse af retfærdighed at<br />
hænge samm<strong>en</strong> med, at budgetmodellerne netop ofte opleves som uig<strong>en</strong>nemskuelige.<br />
Skoleledernes oplevelse af, at budgetmodellerne ikke er retfærdige indikerer, at de<br />
ikke bakker op om bevillingsprincipperne. Dette kan pot<strong>en</strong>tielt have d<strong>en</strong> effekt, at<br />
skolerne ikke i praksis søger at realisere modell<strong>en</strong>s int<strong>en</strong>tioner om fx inklusion mv.<br />
Mangl<strong>en</strong>de opbakning <strong>til</strong> budgetmodellerne kan således indebære, at skolerne ikke<br />
tager deres ansvar på sig, m<strong>en</strong> derimod i (for) stor udstrækning søger at segregere<br />
elever med særlige behov.<br />
Det vurderes desud<strong>en</strong>, at d<strong>en</strong> mangl<strong>en</strong>de oplevelse af budgetmodellernes g<strong>en</strong>nemskuelighed<br />
kan vanskeliggøre <strong>en</strong> h<strong>en</strong>sigtsmæssig økonomistyring. En forudsætning<br />
for at kunne foretage <strong>en</strong> effektiv <strong>til</strong>rettelæggelse, planlægning og prioritering af ressourcerne<br />
og aktiviteterne på skol<strong>en</strong>, er således, at de almindelige folkeskoler ved,<br />
hvilke takster og principper mv., der gælder, samt hvilket ansvar de har i forhold <strong>til</strong><br />
finansiering<strong>en</strong> og <strong>til</strong>rettelæggels<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
Helt u<strong>en</strong>ig/<br />
u<strong>en</strong>ig
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Som det fremgik ov<strong>en</strong>for, finder knap halvdel<strong>en</strong> af skolelederne da heller ikke, at<br />
budgetmodellerne bidrager <strong>til</strong> at understøtte <strong>en</strong> h<strong>en</strong>sigtsmæssig økonomisk styring af<br />
skolerne.<br />
6.3 PPR<br />
PPR spiller <strong>en</strong> stor rolle i visitationsprocess<strong>en</strong> i stort set samtlige de 12 kommuner og arbejder i stig<strong>en</strong>de<br />
grad konsultativt. PPR kan medvirke <strong>til</strong> at reducere h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> segregerede undervisningsformer,<br />
m<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelt vurderes kommunerne dog kun i begrænset omfang strategisk at have over<strong>veje</strong>t,<br />
hvordan PPR bedst muligt kan understøtte inklusion og <strong>en</strong> effektiv ressourceudnyttelse. Desud<strong>en</strong><br />
er der ikke i de nuvær<strong>en</strong>de organisatoriske strukturer indbygget incitam<strong>en</strong>ter el.lign., som kan<br />
regulere skolernes efterspørgsel efter PPR’s ydelser, herunder efter udarbejdels<strong>en</strong> af pædagogiskpsykologiske<br />
vurderinger og udredninger. Dette kan føre <strong>til</strong>, at der bindes (for) mange ressourcer i<br />
visitationssystemet, som kunne have været anv<strong>en</strong>dt mere h<strong>en</strong>sigtsmæssigt blandt andet med h<strong>en</strong>blik<br />
på inklusion af elever, der nu h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> segregerede undervisningsformer. Deloitte vurderer derfor<br />
også, at der eksisterer et pot<strong>en</strong>tiale for at prioritere anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af PPR’s ydelser samt målrette<br />
PPR’s konsultative indsats.<br />
D<strong>en</strong> valgte <strong>organisering</strong> af PPR vurderes at kunne have <strong>en</strong> betydning for ressourceforbruget<br />
på specialundervisningsområdet.<br />
PPR refererer typisk <strong>til</strong> kommun<strong>en</strong>s børn-/ungedirektør, m<strong>en</strong> er herudover organiseret<br />
på mange forskellige måder i de 12 kommuner. I nogle kommuner relaterer PPR’s<br />
opgaver sig således forholdsvis snævert <strong>til</strong> skoleområdet, m<strong>en</strong>s PPR i andre kommuner<br />
har <strong>en</strong> mere tværfaglig opgaveportefølje og dækker såvel skole-, daginstitutions-<br />
og handicapområdet mv.<br />
Folkeskolelov<strong>en</strong> fastsætter, at h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning <strong>–</strong> udover specialundervisning<br />
i <strong>en</strong>kelte fag <strong>–</strong> skal ske efter indh<strong>en</strong>tet pædagogisk-psykologisk rådgivning<br />
og efter samråd med elev<strong>en</strong> og forældr<strong>en</strong>e. PPR er ansvarlige for at udforme de pædagogisk-psykologiske<br />
vurderinger, og PPR er dermed g<strong>en</strong>nem lovgivning<strong>en</strong> <strong>til</strong>delt<br />
<strong>en</strong> formel rolle i visitationsprocess<strong>en</strong>, jf. kapitel 3.<br />
Der kan dog være forskel på, hvilk<strong>en</strong> rolle og hvor stor <strong>en</strong> indflydelse PPR i øvrigt er<br />
<strong>til</strong>delt i forhold <strong>til</strong> dels visitation<strong>en</strong> af elever med særlige behov <strong>til</strong> specialundervisning,<br />
dels i forhold <strong>til</strong> d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelle <strong>til</strong>rettelæggelse af kommun<strong>en</strong>s specialundervisningsindsats.<br />
Ved h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning i <strong>en</strong>kelte fag, kan inddragelse af<br />
pædagogisk-psykologisk rådgivning således ifølge lovgivning<strong>en</strong> undlades, hvis skol<strong>en</strong>s<br />
leder vurderer, at det ikke er nødv<strong>en</strong>digt, og forældr<strong>en</strong>e er <strong>en</strong>ige heri.<br />
Der er g<strong>en</strong>erelt forskel på, hvilk<strong>en</strong> rolle PPR i praksis spiller i forhold <strong>til</strong> visitation<strong>en</strong><br />
<strong>til</strong> specialundervisning <strong>–</strong> og i hvilk<strong>en</strong> grad PPR i øvrigt er <strong>til</strong> stede på og inddraget i<br />
skol<strong>en</strong>s <strong>til</strong>rettelæggelse af specialundervisning<strong>en</strong>. I nogle kommuner og på nogle skoler<br />
kan der således være praksis for, at PPR i et vist omfang inddrages i forhold <strong>til</strong><br />
visitation<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialundervisning i <strong>en</strong>kelte fag og d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelle specialpædagogiske<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 105
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
bistand, m<strong>en</strong>s PPR i andre kommuner og på andre skoler slet ikke inddrages. Knap<br />
halvdel<strong>en</strong> af skolelederne peger således på, at PPR altid er inddraget i forbindelse<br />
med visitation <strong>til</strong> skol<strong>en</strong>s egne specialundervisnings<strong>til</strong>bud, m<strong>en</strong>s godt <strong>en</strong> halvdel peger<br />
på, at dette ikke er <strong>til</strong>fældet, jf. figur 6.8.<br />
Figur 6.8<br />
Skoleledernes vurdering af, hvorvidt PPR altid er inddraget ifm m. visitation <strong>til</strong> skol<strong>en</strong>s egne<br />
<strong>til</strong>bud<br />
U<strong>en</strong>ig 46%<br />
Helt u<strong>en</strong>ig 6%<br />
Helt <strong>en</strong>ig 13%<br />
Enig 35%<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: » PPR er altid inddraget ifm. visitering <strong>til</strong> skol<strong>en</strong>s egne <strong>til</strong>bud?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Der kan herudover især være forskel på, hvordan PPR i de <strong>en</strong>kelte kommuner <strong>til</strong>rettelægger<br />
sit arbejde og prioriterer sine ressourcer mellem h<strong>en</strong>holdsvis <strong>en</strong> konsultativ<br />
indsats, dvs. vejledning og rådgivning af lærere og pædagoger, og <strong>en</strong> udred<strong>en</strong>de indsats,<br />
dvs. visitation og revisitation af elever.<br />
PPR-psykologerne anv<strong>en</strong>der således i <strong>en</strong> <strong>en</strong>kelt kommune helt op imod 70 pct. af<br />
deres tid på vejledning og rådgivning af lærere og pædagoger på skoler, m<strong>en</strong>s PPRpsykologerne<br />
i andre kommuner al<strong>en</strong>e anv<strong>en</strong>der 20-30 pct. af deres tid på d<strong>en</strong>ne opgave,<br />
jf. figur 6.9.<br />
106 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Figur 6.9<br />
PPR-psykologernes arbejdstid fordelt på opgaver, skøn (pct.)<br />
Pct. Pct.<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Ringsted<br />
Lyngby-<br />
Taarbæk<br />
Randers<br />
Lemvig<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Lolland<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Silkeborg<br />
Øvrige opgaver<br />
Visitation og revisitation<br />
Vejledning og rådgivning af lærere og pædagoger på skoler<br />
Anm.: Viborg Kommune har ikke angivet et skøn over fordeling<strong>en</strong> af PPR-psykologernes arbejdstid på opgaver.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Organisering af PPR i de 12 kommuner kan således kategoriseres i forhold <strong>til</strong> d<strong>en</strong><br />
rolle og indflydelse, som PPR har i forhold <strong>til</strong> visitation<strong>en</strong> <strong>til</strong> kommun<strong>en</strong>s specialundervisning<br />
3 , og i forhold <strong>til</strong> d<strong>en</strong> arbejdsmåde, som PPR i over<strong>veje</strong>nde i grad har<br />
valgt 4 .<br />
De 12 kommuners relative placering i forhold <strong>til</strong> de to dim<strong>en</strong>sioner og hinand<strong>en</strong> er<br />
g<strong>en</strong>givet ned<strong>en</strong>for, jf. figur 6.10.<br />
3 Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »PPR’s rolle« er sket med udgangspunkt i et g<strong>en</strong>nemsnit af skolernes<br />
besvarelse af følg<strong>en</strong>de spørgsmål i hver kommune: »PPR har d<strong>en</strong> afgør<strong>en</strong>de indflydelse på, hvilket <strong>til</strong>bud om specialundervisning<br />
<strong>en</strong> giv<strong>en</strong> elev h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong>?« .<br />
4 Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »PPR’s arbejdsmåde« er sket med udgangspunkt i et g<strong>en</strong>nemsnit<br />
af skolernes besvarelse af følg<strong>en</strong>de spørgsmål i hver kommune: »PPR har <strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde konsultativ funktion som rådgiver og<br />
vejleder for skol<strong>en</strong>?«.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 107<br />
Norddjurs<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.10<br />
Kategorisering af PPR<br />
PPR’s rolle<br />
Større<br />
Mindre<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Norddjurs<br />
Udred<strong>en</strong>de<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010<br />
Viborg<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
PPR’s arbejdsmåde<br />
Konsultativ<br />
108 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
A<br />
Silkeborg<br />
D<br />
Lolland<br />
Randers<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
B<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
C<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Lemvig<br />
Ringsted<br />
6.3.1 PPR’s rolle<br />
Det er karakteristisk, at PPR g<strong>en</strong>erelt spiller <strong>en</strong> stor rolle i visitationsprocess<strong>en</strong> i stort<br />
set samtlige de 12 kommuner. I 10 ud af 12 kommuner er skolelederne således over<strong>veje</strong>nde<br />
<strong>en</strong>ige i, at PPR har d<strong>en</strong> afgør<strong>en</strong>de indflydelse på, hvilket <strong>til</strong>bud om specialundervisning<br />
<strong>en</strong> giv<strong>en</strong> elev h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong>, jf. figur 6.11.<br />
Figur 6.11<br />
Skoleledernes vurdering af om PPR har d<strong>en</strong> afgør<strong>en</strong>de indflydelse i visitationsprocess<strong>en</strong> <strong>–</strong><br />
fordelt på kommuner<br />
Helt <strong>en</strong>ig/<br />
<strong>en</strong>ig<br />
Helt u<strong>en</strong>ig/<br />
u<strong>en</strong>ig<br />
Ringsted<br />
Lolland<br />
Lemvig<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Norddjurs<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Anm.: Skolernes fordeling af svar på spørgsmålet: »PPR har d<strong>en</strong> afgør<strong>en</strong>de indflydelse på, hvilket <strong>til</strong>bud om specialundervisning<br />
<strong>en</strong> giv<strong>en</strong> elev h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong>?«<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Silkeborg<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Randers<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
Viborg<br />
Helt <strong>en</strong>ig/<br />
<strong>en</strong>ig<br />
Helt u<strong>en</strong>ig/<br />
u<strong>en</strong>ig
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
En stor rolle <strong>til</strong> PPR i visitationsprocess<strong>en</strong> kan medvirke <strong>til</strong> at begrænse h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong><br />
af elever <strong>til</strong> segregerede undervisningsformer. De g<strong>en</strong>nemførte kommunebesøg<br />
har således vist, at PPR i nogle kommuner med succes varetager <strong>en</strong> funktion som<br />
»gate-keeper« i forhold <strong>til</strong> de segregerede <strong>til</strong>bud. Det gælder fx umiddelbart i Silkeborg<br />
Kommune, jf. boks 6.3.<br />
Boks 6.3<br />
PPR’s rolle i Silkeborg Kommune<br />
I Silkeborg Kommune er PPR-ledels<strong>en</strong> de facto både visitiations- og budgetansvarlig, hvilket er med <strong>til</strong><br />
at understøtte, at økonomi og faglighed tænkes samm<strong>en</strong> i visitationsprocess<strong>en</strong>.<br />
PPR-ledels<strong>en</strong> træffer således beslutning om visitation på vegne af skolechef<strong>en</strong> og udøver dermed <strong>en</strong><br />
myndighedsfunktion. Roll<strong>en</strong> som faglig PPR-leder er uddelegeret <strong>til</strong> <strong>en</strong> PPR-medarbejder med h<strong>en</strong>blik<br />
på at sikre <strong>en</strong> adskillelse mellem d<strong>en</strong> faglige vurdering og myndighedsudøvels<strong>en</strong> i forbindelse med<br />
visitation.<br />
Derudover er beslutninger vedrør<strong>en</strong>de visitation <strong>til</strong>rettelagt ud fra et »positivt-match princip«, som<br />
indebærer, at der skal være et positivt match mellem elev<strong>en</strong>s behov og <strong>til</strong>buddets indhold. Det er<br />
således ikke <strong>en</strong> <strong>til</strong>strækkelig grund <strong>til</strong> segregering, at <strong>en</strong> elev er vanskelig at rumme på sin nuvær<strong>en</strong>de<br />
skole <strong>–</strong> der skal være et påvist <strong>bedre</strong> alternativ.<br />
Det samlede ansvar for budget og visitation samt det »positive match princip« kan være med <strong>til</strong> at<br />
holde segregeringsgrad<strong>en</strong> nede.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det vurderes imidlertid på baggrund af de g<strong>en</strong>nemførte kommunebesøg, at der på<br />
tværs af kommunerne er stor forskel på, i hvilk<strong>en</strong> grad PPR er <strong>til</strong>delt <strong>en</strong> organisatorisk<br />
rolle og har <strong>en</strong> ledelse, som medvirker <strong>til</strong> at sikre <strong>en</strong> målrettet og tværgå<strong>en</strong>de visitation,<br />
der sker under h<strong>en</strong>syntag<strong>en</strong> <strong>til</strong> kommun<strong>en</strong>s målsætninger og samlede kapacitet<br />
og økonomiske ramme på området mv.<br />
Det er desud<strong>en</strong> k<strong>en</strong>detegnede, at PPR i mange kommuner udarbejder et meget stort<br />
antal pædagogisk-psykologiske vurderinger (PPV), og at der i øvrigt er stor forskel<br />
på, hvor mange PPV’er, der udarbejdes. I nogle kommuner udarbejdes der således<br />
under 5 PPV’er pr. 100 folkeskoleelever, m<strong>en</strong>s der i andre kommuner udarbejdes<br />
over 10 PPV’er pr. 100 folkeskoleelever.<br />
Opregnes det antal af PPV’er, som kommunerne har skønnet, at de udarbejdede i<br />
skoleåret 2008/09, svarer det <strong>til</strong>, at der udarbejdes ca. 40.000 PPV’er årligt på landsplan<br />
<strong>–</strong> eller mere <strong>en</strong> 5 PPV’er pr. 100 6-16-årige.<br />
Det er desud<strong>en</strong> k<strong>en</strong>detegn<strong>en</strong>de, at der er stor forskel på, hvor mange ressourcer de<br />
<strong>en</strong>kelte kommuner anv<strong>en</strong>der på PPR, jf. figur 6.12.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 109
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.12<br />
Kommunernes udgifter i kr. <strong>til</strong> PPR pr. 1.000 6-16-årige<br />
2.500<br />
2.000<br />
1.500<br />
1.000<br />
500<br />
0<br />
Silkeborg<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Kr., 2010-priser Kr., 2010-priser<br />
110 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Norddjurs<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Lemvig<br />
Det er herudover karakteristisk, at skolelederne g<strong>en</strong>erelt er u<strong>til</strong>fredse med d<strong>en</strong> tid, det<br />
tager for PPR at foretage <strong>en</strong> udredning og vurdering, jf. figur 6.13., hvilket kan afspejle,<br />
at der ikke i alle kommuner er mekanismer, der understøtter <strong>en</strong> målrettet og<br />
prioriteret anv<strong>en</strong>delse af PPR-ressourcerne.<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Viborg<br />
Randers<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
Lolland<br />
Ringsted<br />
2.500<br />
2.000<br />
1.500<br />
1.000<br />
Figur 6.13<br />
Skoleledernes vurdering af om v<strong>en</strong>tetid<strong>en</strong> på PPR’s udredninger og vurderinger er rimelig<br />
Helt u<strong>en</strong>ig 18%<br />
U<strong>en</strong>ig 40%<br />
Helt <strong>en</strong>ig 5%<br />
Enig 36%<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »D<strong>en</strong> tid det tager for PPR at foretage <strong>en</strong> udredning og vurdering i<br />
forbindelse med <strong>en</strong> visitation er rimelig?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
500<br />
0
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Skolernes u<strong>til</strong>fredshed med v<strong>en</strong>tetid<strong>en</strong> på <strong>en</strong> udredning og vurdering kan afspejle, at<br />
det er omkostningsfrit for skolerne at trække på PPR. Der er således ikke indbygget<br />
økonomiske incitam<strong>en</strong>ter el.lign. i d<strong>en</strong> nuvær<strong>en</strong>de organisatoriske struktur, som kunne<br />
regulere <strong>–</strong> og ev<strong>en</strong>tuelt dæmpe <strong>–</strong> skolernes efterspørgsel efter PPRs’s ydelser.<br />
Det er Deloittes vurdering, at dette kan medføre et unødv<strong>en</strong>digt tidsforbrug <strong>–</strong> herunder<br />
på udarbejdels<strong>en</strong> af et (for) stort antal PPV’er mv. <strong>–</strong> og medvirke <strong>til</strong>, at PPR’s<br />
ydelser dermed ikke målrettes og prioriteres i forhold <strong>til</strong> at yde <strong>en</strong> indsats, som er fokuseret<br />
på at sikre inklusion.<br />
Samlet set vurderer Deloitte derfor, at PPR nok kan spille <strong>en</strong> rolle som »gate-keeper« i<br />
forhold <strong>til</strong> de segregerede <strong>til</strong>bud, m<strong>en</strong> at der i mange kommuner eksisterer et betydeligt<br />
pot<strong>en</strong>tiale for at målrette ressourceanv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> på området og give skolerne incitam<strong>en</strong>ter<br />
<strong>til</strong> at målrette efterspørgsl<strong>en</strong> efter PPR’s ydelser.<br />
6.3.2 PPR’s arbejdsmåde<br />
Der kan konstateres <strong>en</strong> svag t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s <strong>til</strong>, at de kommuner, hvor PPR har <strong>en</strong> mere<br />
konsultativ arbejdsmåde, også har et lavere ressourceforbrug, jf. figur 6.14.<br />
Figur 6.14<br />
Samm<strong>en</strong>hæng mellem PPR’s arbejdsmåde og kommunernes udgifter pr. 6-16-årig <strong>til</strong> alm.<br />
specialundervisning, specialklasser og specialskoler, skoleåret 2008/09<br />
PPR’s arbejdsmåde<br />
Udred<strong>en</strong>de Konsultativ<br />
R 2 = 0,17<br />
5.000 10.000 15.000 20.000 25.000<br />
Udgifter pr. 6-16-årig <strong>til</strong> specialundervisning, kr., 2010-priser<br />
Anm.: Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »PPR’s arbejdsmåde« er sket med udgangspunkt i et g<strong>en</strong>nemsnit<br />
af skolernes besvarelse af følg<strong>en</strong>de spørgsmål: »PPR har <strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde konsultativ funktion som rådgiver og<br />
vejleder for skol<strong>en</strong>?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Dette er umiddelbart logisk, da <strong>en</strong> øget konsultativ indsats fra PPR’s side netop må<br />
forv<strong>en</strong>tes at føre <strong>til</strong> <strong>en</strong> øget grad af inklusion.<br />
På baggrund af de g<strong>en</strong>nemførte kommunebesøg er det da også Deloittes vurdering,<br />
at t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s<strong>en</strong> i kommunerne g<strong>en</strong>erelt går i retning af, at PPR arbejder mere og mere<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 111<br />
Konsultativ<br />
Udred<strong>en</strong>de
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
konsultativt. Dette bekræftes således også g<strong>en</strong>erelt af skolelederne, hvoraf hele 85<br />
pct. af er <strong>en</strong>ige eller helt <strong>en</strong>ige i, at PPR over<strong>veje</strong>nde har <strong>en</strong> konsultativ funktion,<br />
som vejleder og rådgiver for skol<strong>en</strong>, jf. figur 6.15.<br />
Figur 6.15<br />
Skoleledernes vurdering af om PPR over<strong>veje</strong>nde har <strong>en</strong> funktion som rådgiver og vejleder<br />
U<strong>en</strong>ig 13%<br />
Enig 60%<br />
Helt u<strong>en</strong>ig 2%<br />
Helt <strong>en</strong>ig 25%<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »PPR har <strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde konsultativ funktion som rådgiver og<br />
vejleder for skol<strong>en</strong>?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Od<strong>en</strong>se Kommune er <strong>en</strong> af de kommuner, som mere systematisk har forsøgt at organisere<br />
PPR, så de først og fremmest varetager <strong>en</strong> konsultativ rolle, jf. boks 6.4.<br />
112 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Boks 6.4<br />
PPR som rådgiver og vejleder i Od<strong>en</strong>se Kommune<br />
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Et af hovedformål<strong>en</strong>e med PPR i Od<strong>en</strong>se Kommune er i samarbejde med institutioner og skoler at<br />
understøtte <strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de praksis, således at flest mulige børn og unge kan <strong>til</strong>godeses i deres<br />
nærmiljø. For at indfri dette formål er der sat fokus på konsultation i daginstitutioner og skoler samt<br />
rådgivning og vejledning <strong>til</strong> forældre og professionelle voksne omkring barnet/elev<strong>en</strong>. PPR’s rolle har<br />
g<strong>en</strong>nem de s<strong>en</strong>este år ændret sig fra primært at handle om visitation <strong>til</strong> i højere grad at handle om<br />
forebyggelse g<strong>en</strong>nem et konsultativt arbejde.<br />
For at understøtte det konsultative arbejde er der bl.a. udarbejdet <strong>en</strong> samarbejdshåndbog for PPRmedarbejdere,<br />
der beskriver PPR’s arbejdsmåde som rådgiv<strong>en</strong>de og vejled<strong>en</strong>de. Herudover omfatter<br />
håndbog<strong>en</strong> de overordnede retningslinjer og konkret praktiske beskrivelser af procedurer og arbejdsgange.<br />
PPR er organiseret i tre faglige afdelinger i form af <strong>en</strong> afdeling for 0-6 årige børn og <strong>en</strong> afdeling for 6-<br />
18 årige børn, som primært har fokus på forebygg<strong>en</strong>de arbejde i h<strong>en</strong>holdsvis daginsitutioner og skoler,<br />
samt <strong>en</strong> specialpædagogisk afdeling, som primært har fokus på indgrib<strong>en</strong>de indsatser ud<strong>en</strong> for<br />
distriktsskolerne.<br />
Alle dag<strong>til</strong>bud, skoler og specialpædagogiske undervisnings<strong>til</strong>bud i kommun<strong>en</strong> har <strong>til</strong>knyttet <strong>en</strong> kontaktpsykolog<br />
og/eller <strong>en</strong> tale/høre-lærer fra PPR bl.a. med h<strong>en</strong>blik på at styrke det inkluder<strong>en</strong>de arbejde<br />
i nærmiljøet.<br />
Derudover deltager PPR i et Forum for Specialpædagogik, som er etableret på alle skoler med h<strong>en</strong>blik<br />
på at rådgive om, udvikle, udmønte og evaluere specialpædagogiske og rummelighedsfremm<strong>en</strong>de<br />
indsatser på d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte skole.<br />
Endelig deltager PPR i Børn- og Ungeforum på skolerne, hvor der på formelle møder hver 14. dag ydes<br />
rådgivning og konsultation i forhold <strong>til</strong> konkrete elever med særlige behov.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det er imidlertid Deloittes vurdering på baggrund af de g<strong>en</strong>nemførte kommunebesøg,<br />
at kommunerne ikke i <strong>til</strong>strækkelig grad i dag strategisk har over<strong>veje</strong>t, hvordan<br />
PPR mest h<strong>en</strong>sigtsmæssigt udfylder <strong>en</strong> konsultativ rolle, og hvad arbejdsdeling<strong>en</strong> skal<br />
være <strong>til</strong> skolerne mv.<br />
Dette afspejles bl.a. ved, at der i mange kommuner er <strong>en</strong> uklar rollefordeling mellem<br />
PPR som rådgiver og de <strong>en</strong>kelte skolers egne specialundervisningskoordinatorer,<br />
AKT-vejledere og lign<strong>en</strong>de. Der vurderes derfor også at være et pot<strong>en</strong>tiale i forhold<br />
<strong>til</strong> at målrette PPR’s konsultative indsats.<br />
Deloitte har desud<strong>en</strong> på kommunebesøg<strong>en</strong>e erfaret, at kommunerne sjæld<strong>en</strong>t har <strong>til</strong>strækkelig<br />
og systematisk vid<strong>en</strong> om effekt<strong>en</strong> af de forskellige specialistfunktioner,<br />
hvilket ligeledes peger i retning af behovet for strategisk at over<strong>veje</strong>, hvordan d<strong>en</strong><br />
konsultative indsats fremadrettet <strong>til</strong>rettelægges bedst muligt.<br />
6.4 Visitationsproces<br />
De 12 kommuner har i helt over<strong>veje</strong>nde grad valgt at placere visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> <strong>til</strong> de segregerede<br />
undervisningsformer i c<strong>en</strong>trale visitationsudvalg. Visitationsudvalg<strong>en</strong>e er imidlertid sjæld<strong>en</strong>t <strong>til</strong>delt<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 113
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
det fulde økonomiske ansvar for befordring og fritids<strong>til</strong>bud mv., hvilket vanskeliggør <strong>en</strong> effektiv udgiftsstyring.<br />
Deloitte finder, at visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> og finansieringsansvaret bør følges ad, og at<br />
kommunerne kan over<strong>veje</strong> at dec<strong>en</strong>tralisere visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> <strong>til</strong> skolerne i forbindelse med <strong>en</strong><br />
dec<strong>en</strong>tralisering af finansieringsansvaret med h<strong>en</strong>blik på at understøtte <strong>en</strong> større grad af inklusion.<br />
D<strong>en</strong> valgte <strong>organisering</strong> og <strong>til</strong>rettelæggelse af visitationsprocess<strong>en</strong> på specialundervisningsområdet<br />
vurderes at have <strong>en</strong> betydning for ressourceforbruget.<br />
I visitationsprocess<strong>en</strong> afgøres det, om <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> elev har behov for specialundervisning,<br />
og hvilket <strong>til</strong>bud elev<strong>en</strong> i givet fald skal <strong>til</strong>bydes. Visitationsprocess<strong>en</strong>s <strong>organisering</strong><br />
og <strong>til</strong>rettelæggelse har væs<strong>en</strong>tlig betydning for såvel omfanget samt typ<strong>en</strong> af<br />
d<strong>en</strong> specialundervisning, der iværksættes i kommunerne.<br />
Visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> er delt mellem skolelederne og kommunalbestyrels<strong>en</strong>, jf. kapitel<br />
3. Skolelederne træffer beslutning om iværksættelse af specialundervisning og<br />
and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand ved h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> skol<strong>en</strong>s egne <strong>til</strong>bud. Kommunalbestyrels<strong>en</strong><br />
træffer beslutning<strong>en</strong> <strong>–</strong> typisk via et visitationsudvalg <strong>–</strong> ved h<strong>en</strong>visning af<br />
elev <strong>til</strong> <strong>en</strong> and<strong>en</strong> skole <strong>en</strong>d distriktsskol<strong>en</strong>, <strong>en</strong> and<strong>en</strong> kommune eller <strong>til</strong> regionalt <strong>til</strong>bud<br />
(i samråd med regionsrådet), eller hvis elev<strong>en</strong>s undervisning kun kan g<strong>en</strong>nemføres<br />
med støtte i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisningstid<strong>en</strong>, fx ved <strong>en</strong>keltintegreret<br />
undervisning, undervisning i specialklasser eller specialskoler. I nogle kommuner er<br />
noget af kommunalbestyrels<strong>en</strong>s visitationsansvar lagt ud <strong>til</strong> skolelederne. Der er på<br />
baggrund af de g<strong>en</strong>nemførte kommunebesøg ned<strong>en</strong>for beskrevet, hvordan <strong>en</strong> visitationsproces<br />
typisk forløber i praksis, jf. boks 6.5.<br />
114 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Boks 6.5<br />
Typisk visitationsproces<br />
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Hvis <strong>en</strong> elev har et særligt undervisningsbehov, som trods under-visningsdiffer<strong>en</strong>tiering og brug af<br />
holddannelse antages ikke at kunne imødekommes ind<strong>en</strong> for rammerne af d<strong>en</strong> almindelige undervisning,<br />
eller hvis elev<strong>en</strong>s situation i øvrigt giver anledning <strong>til</strong> alvorlig bekymring v<strong>en</strong>der d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de<br />
lærer situation<strong>en</strong> med kollegaer i klasseteam, med <strong>en</strong> specialundervisningslærer og/eller skol<strong>en</strong>s<br />
psykolog med h<strong>en</strong>blik på råd og vejledning. Lærer<strong>en</strong> iværksætter i første omgang selv særlige<br />
<strong>til</strong>tag i d<strong>en</strong> normale undervisning over for barnet. Hvis lærer<strong>en</strong> ikke ser udvikling eller mærker fald i<br />
udvikling hos barnet fremlægges situation<strong>en</strong> typisk for et formelt mødeforum (konfer<strong>en</strong>ce), hvor der<br />
redegøres for allerede afprøvede <strong>til</strong>tag. Lærer<strong>en</strong> får på konfer<strong>en</strong>c<strong>en</strong> konsultation og ideer <strong>til</strong> nye <strong>til</strong>tag,<br />
som afprøves over for barnet og udarbejder i d<strong>en</strong> forbindelse <strong>en</strong> handleplan for barnet i samarbejde<br />
med forældr<strong>en</strong>e.<br />
Såfremt der stadigvæk ikke sker <strong>en</strong> udvikling <strong>til</strong> det <strong>bedre</strong> hos barnet fremlægges situation<strong>en</strong> på ny<br />
på konfer<strong>en</strong>c<strong>en</strong>, hvilket som regel udløser igangsættelse af <strong>en</strong> pædagogisk-psykologisk vurdering af<br />
elev<strong>en</strong>s behov for socialpædagogisk bistand. På konfer<strong>en</strong>c<strong>en</strong> kan det også besluttes, at der er behov<br />
for at <strong>til</strong>dele barnet specialundervisning i <strong>en</strong>keltfag internt på skol<strong>en</strong>, hvilket ikke kræver <strong>en</strong> pædagogisk-psykologisk<br />
vurdering. D<strong>en</strong>ne beslutning træffer skoleleder<strong>en</strong> formelt. Endelig kan det på konfer<strong>en</strong>c<strong>en</strong><br />
besluttes, at det er nødv<strong>en</strong>digt at arbejde videre mod ekstern visitation, hvorefter der udarbejdes<br />
<strong>en</strong> obligatorisk sagsfrems<strong>til</strong>ling <strong>til</strong> visitations-udvalg (eller distriktsråd for Ringsted Kommunes<br />
vedkomm<strong>en</strong>de) med h<strong>en</strong>blik på eksternt visitation <strong>til</strong> et segregeret <strong>til</strong>bud (specialklasse eller specialskole).<br />
Visitationsudvalget træffer på baggrund af sagsfrems<strong>til</strong>ling<strong>en</strong> <strong>–</strong> som indeholder dokum<strong>en</strong>tation for<br />
iværksatte aktiviteter på skol<strong>en</strong>, resultatet af disse, pædagogisk-psykologisk vurdering samt evt. oplysninger<br />
fra læge, børnepsykiatrisk afdeling m.fl. <strong>–</strong> beslutning om iværksættelse af specialundervisning<br />
<strong>en</strong>t<strong>en</strong> i et <strong>til</strong>bud i eller ud<strong>en</strong> for kommun<strong>en</strong>.<br />
Skoleleder<strong>en</strong> har ansvar for at følge elev<strong>en</strong>s udvikling bl.a. via drøftelse med lærer, forældre og elev<strong>en</strong>.<br />
Minimum <strong>en</strong> gang om året skal elev<strong>en</strong> revisiteres, dvs. der skal tages s<strong>til</strong>ling <strong>til</strong>, om foranstaltning<strong>en</strong><br />
skal fortsætte, ændres eller ophøre. Dette sker på baggrund af <strong>en</strong> pædagogisk-psykologisk<br />
vurdering og <strong>en</strong> evaluering af undervisnings-forløbet. Beslutning træffes af skoleleder/visitationsudvalg<br />
(afhængig af foranstaltningstyp<strong>en</strong>) i samråd med forældre som ori<strong>en</strong>teres<br />
skriftligt.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Udover de g<strong>en</strong>erelle lighedstegn, som bl.a. følger af de lovgivningsmæssige krav på<br />
området, er der imidlertid som led i dataindsamling<strong>en</strong> også id<strong>en</strong>tificeret <strong>en</strong> række forskelle<br />
mellem de 12 kommuners konkrete <strong>organisering</strong> og <strong>til</strong>rettelæggelse af visitationsprocess<strong>en</strong>.<br />
D<strong>en</strong> måde, som de 12 kommuner har valgt at indrette deres visitationsproces på, adskiller<br />
sig i forhold <strong>til</strong>, hvor c<strong>en</strong>traliseret d<strong>en</strong> er <strong>til</strong>rettelagt. Det er således <strong>til</strong> <strong>en</strong> vis<br />
grad forskelligt fra kommune <strong>til</strong> kommune, om ansvaret for h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> segregerede<br />
<strong>til</strong>bud mv. al<strong>en</strong>e er placeret i et c<strong>en</strong>tralt visitationsudvalg, eller om der er lagt et<br />
ansvar herfor ud <strong>til</strong> skolelederne. 5<br />
5 Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »c<strong>en</strong>traliseringsgrad« er sket med udgangspunkt i, hvor visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong><br />
er placeret i kommun<strong>en</strong>.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 115
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Herudover adskiller de 12 kommuners visitationsprocesser sig i forhold <strong>til</strong> deres grad<br />
af styring og koordinering. Det varierer således fx, hvor effektivt og målrettet visitationsprocess<strong>en</strong><br />
forløber i de 12 kommuner. 6<br />
De 12 kommuners relative placering i forhold <strong>til</strong> de to dim<strong>en</strong>sioner og hinand<strong>en</strong> er<br />
g<strong>en</strong>givet ned<strong>en</strong>for, jf. figur 6.16.<br />
Figur 6.16<br />
Kategorisering af visitationsproces<br />
C<strong>en</strong>traliseringsgrad<br />
Større<br />
Mindre<br />
Norddjurs<br />
Lolland<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Od<strong>en</strong>se Ass<strong>en</strong>s Viborg<br />
Lemvig<br />
Silkeborg<br />
Randers<br />
Mindre grad Højere grad<br />
Styring og koordinering<br />
116 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
A<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
D<br />
Ringsted<br />
B<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
C<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
6.4.1 C<strong>en</strong>traliseringsgrad<br />
Det er karakteristisk, at de 12 kommuner i over<strong>veje</strong>nde grad har valgt <strong>en</strong> c<strong>en</strong>traliseret<br />
visitationsproces, hvor h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> segregerede <strong>til</strong>bud primært sker via c<strong>en</strong>trale<br />
visitationsudvalg, jf. tabel 6.1.<br />
6 Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »styring og koordinering« er sket med udgangspunkt i et g<strong>en</strong>nemsnit<br />
af skolernes besvarelse af følg<strong>en</strong>de spørgsmål i hver kommune: 1) » Procedurerne omkring h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning<br />
fungerer effektivt (lavt tidsforbrug)?«, 2) »Indsats<strong>en</strong> overfor elever med behov for specialundervisning sker på rette tidspunkt i<br />
skoleforløbet?« og 3) » Det sker ofte, at eleverne visiteres <strong>til</strong> et special<strong>til</strong>bud, selvom eleverne godt kunne have været inkluderet i normalundervisning<strong>en</strong>?«.
Tabel 6.1<br />
Visitationsmodeller<br />
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Fuld c<strong>en</strong>tralisering Delvis c<strong>en</strong>tralisering Delvis dec<strong>en</strong>tralisring Fuld dec<strong>en</strong>tralisering<br />
Visitationsudvalg h<strong>en</strong>viser<br />
<strong>til</strong> specialskoler,<br />
specialklasser og <strong>en</strong>keltintegration<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Norddjurs<br />
Lemvig<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
Silkeborg<br />
Viborg*<br />
Randers<br />
Visitationsudvalg<br />
h<strong>en</strong>viser <strong>til</strong> specialskoler<br />
og specialklasser,<br />
m<strong>en</strong>s skolerne<br />
h<strong>en</strong>viser <strong>til</strong> <strong>en</strong>keltintegration<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Lolland<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Visitationsudvalg<br />
h<strong>en</strong>viser <strong>til</strong> specialskoler,<br />
m<strong>en</strong>s skolerne<br />
h<strong>en</strong>viser <strong>til</strong> specialklasser<br />
og <strong>en</strong>keltintegration<br />
Ringsted -<br />
Skolerne h<strong>en</strong>viser <strong>til</strong><br />
specialskoler, specialklasser<br />
og <strong>en</strong>keltintegration<br />
Anm.: I Viborg Kommune er der ikke oprettet et visitationsudvalg og visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> er i stedet placeret<br />
hos <strong>en</strong> afdelingsleder i forvaltning<strong>en</strong>.<br />
I langt hovedpart<strong>en</strong> af kommunerne er det således det c<strong>en</strong>trale visitationsudvalg(<strong>en</strong>e),<br />
som er ansvarlig for h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> af elever <strong>til</strong> specialskoler og specialklasser<br />
og typisk også af elever <strong>til</strong> <strong>en</strong>keltintegration. Kun Ringsted Kommune adskiller<br />
sig ved, at skolelederne har fået <strong>til</strong>delt ansvaret for at visitere <strong>til</strong> specialklasser.<br />
Det er Deloittes vurdering, at <strong>en</strong> c<strong>en</strong>traliseret visitationsproces, hvor beslutning<strong>en</strong><br />
om h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> segregerede <strong>til</strong>bud sker c<strong>en</strong>tralt, har d<strong>en</strong> styringsmæssige fordel,<br />
at samtlige elever med særlige behov vurderes og h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> specialiserede <strong>til</strong>bud af<br />
d<strong>en</strong> samme personkreds, dvs. typisk det c<strong>en</strong>trale visitationsudvalg, og dermed ud fra<br />
samme kriterier. Dette kan sikre <strong>en</strong>sartethed i visitation<strong>en</strong>.<br />
Dette bekræftes af skolelederne, idet 75 pct. er helt <strong>en</strong>ige eller <strong>en</strong>ige i, at d<strong>en</strong> c<strong>en</strong>trale<br />
visitationsproces i dag netop forløber <strong>en</strong>sartet og efter <strong>en</strong> fast procedure, jf. figur<br />
6.17.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 117
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.17<br />
Skoleledernes vurdering af, om d<strong>en</strong> c<strong>en</strong>trale (eksterne) visitationsproces er <strong>en</strong>sartet og følger<br />
<strong>en</strong> fast procedure<br />
U<strong>en</strong>ig 21%<br />
Helt u<strong>en</strong>ig 4%<br />
Helt <strong>en</strong>ig 10%<br />
Enig 65%<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »D<strong>en</strong> c<strong>en</strong>trale (eksterne) visitationsproces er <strong>en</strong>sartet og følger <strong>en</strong><br />
fast procedure?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det er herudover Deloittes vurdering, at <strong>en</strong> c<strong>en</strong>traliseret visitationsproces pot<strong>en</strong>tielt<br />
kan gøre det lettere at for<strong>en</strong>e de faglige behov med de økonomiske muligheder.<br />
Det er dog i d<strong>en</strong> forbindelse vigtigt, at visitationsudvalget i givet fald har det fulde<br />
økonomiske ansvar for udgifterne knyttet <strong>til</strong> de segregerede <strong>til</strong>bud, der h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong>,<br />
samt for de afledte udgifter i form af befordring og fritids<strong>til</strong>bud mv.<br />
Det sidste synes imidlertid sjæld<strong>en</strong>t i dag at være <strong>til</strong>fældet i kommunerne med d<strong>en</strong><br />
konsekv<strong>en</strong>s, at kommunerne har svært ved at budgettere retvis<strong>en</strong>de og styre de afledte<br />
udgifter knyttet <strong>til</strong> befordring og fritids<strong>til</strong>bud, som har <strong>en</strong> betydelig tyngde, jf. kapitel<br />
4. Deloitte vurderer derfor også helt grundlægg<strong>en</strong>de, at visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong><br />
og finansieringsansvaret bør følges ad, og at kommunerne i højere grad kan over<strong>veje</strong><br />
at dec<strong>en</strong>tralisere begge dele <strong>til</strong> skolerne.<br />
Såfremt kommunerne vælger at dec<strong>en</strong>tralisere finansieringsansvaret for d<strong>en</strong> samlede<br />
specialundervisning <strong>til</strong> skolerne <strong>–</strong> som beskrevet under afsnittet om budgetmodeller<br />
<strong>–</strong> er det således også afgør<strong>en</strong>de, at visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> følger med.<br />
Deloitte vurderer, at der er flere gode begrundelser for at dec<strong>en</strong>tralisere visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong><br />
og finansieringsansvaret, da <strong>en</strong> sådan model giver skolerne et økonomisk<br />
incitam<strong>en</strong>t <strong>til</strong> at inkludere flest mulige elever i undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige<br />
folkeskole samt sikre <strong>en</strong> effektiv ressourceudnyttelse på området, jf. afsnit 6.2.<br />
En dec<strong>en</strong>tralisering af visitationskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> og finansieringsansvaret kan dog indebære<br />
<strong>en</strong> risiko for, at der bliver (for) stor forskel på skolernes visitationspraksis i<br />
118 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte kommune og dermed det servic<strong>en</strong>iveau, som kommun<strong>en</strong> yder på området.<br />
Såfremt visitations-kompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> dec<strong>en</strong>traliseres fuldt ud, kan det derfor være<br />
nødv<strong>en</strong>digt, at kommun<strong>en</strong> fx fører et øget <strong>til</strong>syn med skolerne el.lign., som <strong>til</strong>fældet<br />
er i Sverige.<br />
Det kan herudover i det hele taget være h<strong>en</strong>sigtsmæssigt, at kommunerne fastsætter<br />
et klart politisk servic<strong>en</strong>iveau, som kan være retningsgiv<strong>en</strong>de for skolernes visitationspraksis<br />
og medvirke <strong>til</strong> at sikre, at visitation<strong>en</strong> fortsat baseres på forholdsvis <strong>en</strong>sartede<br />
kriterier på tværs af kommun<strong>en</strong>s skoler.<br />
Skolerne finder således g<strong>en</strong>erelt netop også, at kommun<strong>en</strong>s politik påvirker skol<strong>en</strong>s<br />
måde at visitere på, jf. figur 6.18.<br />
Figur 6.18<br />
Skoleledernes vurdering af, om kommun<strong>en</strong>s politik påvirker skol<strong>en</strong>s måde at visitere på<br />
U<strong>en</strong>ig 22%<br />
Helt u<strong>en</strong>ig 2%<br />
Helt <strong>en</strong>ig 11%<br />
Enig 65%<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »Kommun<strong>en</strong>s politik påvirker skol<strong>en</strong>s måde at visitere på?«<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det er imidlertid karakteristisk, at skolelederne ikke i dag hverk<strong>en</strong> oplever, at kommun<strong>en</strong><br />
har fastsat et klart servic<strong>en</strong>iveau eller, at dette servic<strong>en</strong>iveau er omsat i et veldokum<strong>en</strong>teret<br />
administrativt visitationsgrundlag, jf. figur 6.19.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 119
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.19<br />
Skoleledernes vurdering af, om kommun<strong>en</strong> har fastlagt et klart servic<strong>en</strong>iveau og om<br />
servic<strong>en</strong>iveauet er omsat i et veldokum<strong>en</strong>teret visitationsgrundlag<br />
Pct.<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
1<br />
2<br />
120 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
22<br />
40<br />
51<br />
47<br />
Helt <strong>en</strong>ig Enig U<strong>en</strong>ig Helt u<strong>en</strong>ig<br />
Tydeligt servic<strong>en</strong>iveau? Veldokum<strong>en</strong>teret visitationsgrundlag?<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmål<strong>en</strong>e: »Kommunalbestyrels<strong>en</strong> har fastlagt et tydeligt servic<strong>en</strong>iveau for<br />
specialundervisning?« og »Det politiske servic<strong>en</strong>iveau er omsat i et veldokum<strong>en</strong>teret administrativt visitationsgrundlag?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
6.4.2 Styring og koordinering<br />
Der kan konstateres <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s <strong>til</strong>, at de kommuner, som har <strong>til</strong>rettelagt <strong>en</strong> effektiv<br />
styring og koordination af visitationsprocess<strong>en</strong> også har lavere udgifter <strong>til</strong> specialundervisning<br />
og relaterede udgifter, dvs. PPR, befordring og fritids<strong>til</strong>bud, jf. figur 6.20.<br />
26<br />
11<br />
Pct.<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.20<br />
Samm<strong>en</strong>hæng mellem effektivitet<strong>en</strong> af kommunernes visitationsproces og kommunernes<br />
udgifter pr. 6-16-årig <strong>til</strong> alm. specialundervisning, specialklasser og specialskoler, skoleåret<br />
2008/09<br />
Effektiv styring og koordinering<br />
Lavere grad Højere grad<br />
R 2 = 0,28<br />
5.000 10.000 15.000 20.000 25.000<br />
Udgifter pr. 6-16-årig <strong>til</strong> specialundervisning, kr., 2010-priser<br />
Anm.: Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »effektiv styring og koordinering« er sket ved at multiplicere<br />
g<strong>en</strong>nemsnittet af skolernes besvarelse af følg<strong>en</strong>de spørgsmål i hver kommune: 1) » Procedurerne omkring<br />
h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning fungerer effektivt (lavt tidsforbrug)?«, 2) »Indsats<strong>en</strong> overfor elever med behov for specialundervisning<br />
sker på rette tidspunkt i skoleforløbet?« og 3) »Det sker ofte, at eleverne visiteres <strong>til</strong> et special<strong>til</strong>bud, selvom eleverne<br />
godt kunne have været inkluderet i normalundervisning<strong>en</strong>?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det er på d<strong>en</strong> baggrund Deloittes vurdering, at de kommuner, som har implem<strong>en</strong>teret<br />
effektive procedurer for h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> af elever <strong>til</strong> specialundervisning og g<strong>en</strong>erelt<br />
fokuserer på at målrette og koordinere visitation<strong>en</strong>, vil være <strong>bedre</strong> i stand at styre udgiftsudvikling<strong>en</strong><br />
samt sikre samm<strong>en</strong>hæng mellem kommun<strong>en</strong>s målsætninger og afsatte<br />
økonomiske ramme og d<strong>en</strong> faktisk <strong>til</strong>rettelagte indsats.<br />
Viborg Kommune er <strong>en</strong> af de kommuner, som har formaliseret sin h<strong>en</strong>visningsprocedure<br />
på specialundervisningsområdet, jf. boks 6.6.<br />
Boks 6.6<br />
Formaliseret procedure for visitation i Viborg Kommune<br />
I Viborg Kommune følges <strong>en</strong> formel nedskrev<strong>en</strong> procedure i forbindelse med visitation, som tydeligt<br />
beskriver fremgangsmåde samt roller og ansvar. Derudover anv<strong>en</strong>des definerede visitationskriterier<br />
og standardiserede skemaer for såvel inds<strong>til</strong>ling <strong>til</strong> PPR-vurdering og (re)visitation.<br />
D<strong>en</strong> nedskrevne procedure er samm<strong>en</strong> med de definerede visitationskriterier og standardiserede inds<strong>til</strong>lings-<br />
og visitationsskemaer med <strong>til</strong> at understøtte <strong>en</strong> <strong>en</strong>sartet visitationsproces i kommun<strong>en</strong>.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 121<br />
Højere grad Lavere grad
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
En effektiv styring og koordinering af visitationsprocess<strong>en</strong> vurderes dog ikke nødv<strong>en</strong>digvis<br />
at forudsætte, at visitationsprocess<strong>en</strong> er meget c<strong>en</strong>traliseret. En dec<strong>en</strong>traliseret<br />
visitationsproces kan således også blive styret og koordineret effektivt.<br />
I <strong>en</strong> dec<strong>en</strong>tralt organiseret visitationsproces er det dog netop ikke c<strong>en</strong>trale procedurer<br />
og koordinationsmekanismer, som først og fremmest skal fremme <strong>en</strong> effektiv visitation,<br />
m<strong>en</strong> derimod <strong>til</strong>stedeværels<strong>en</strong> af økonomiske incitam<strong>en</strong>ter hos skolerne<br />
kombineret med mekanismer, der kan sikre <strong>en</strong> vis <strong>en</strong>sartethed i visitation<strong>en</strong> på tværs<br />
af skoler, herunder fx øget <strong>til</strong>syn og et klart servic<strong>en</strong>iveau mv.<br />
6.5 Kompet<strong>en</strong>cer og arbejdsformer<br />
Undersøgels<strong>en</strong> har vist, at lærernes specialpædagogiske og personlige kompet<strong>en</strong>cer har stor betydning<br />
for lærernes evne <strong>til</strong> at inkludere elever med særlige behov i undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole.<br />
De 12 kommuner har da også g<strong>en</strong>erelt fokus på udvikling af lærernes specialpædagogiske<br />
kompet<strong>en</strong>cer og på anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer. Indsats<strong>en</strong> er dog sjæld<strong>en</strong>t <strong>til</strong>rettelagt<br />
systematisk eller er <strong>til</strong>strækkeligt strategisk forankret, selvom det netop tyder på, at systematisk<br />
kompet<strong>en</strong>cebygning og målrettet brug af inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer medvirker <strong>til</strong> at sikre <strong>en</strong> mere<br />
effektiv ressourceudnyttelse på specialundervisningsområdet. Deloitte vurderer derfor også, at kommunerne<br />
fremadrettet med fordel vil kunne arbejde mere strategisk og målrettet med specialpædagogisk<br />
kompet<strong>en</strong>ceopbygning og inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer.<br />
Lærernes specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer og skolernes anv<strong>en</strong>delse af inkluder<strong>en</strong>de<br />
arbejdsformer vurderes at være faktorer, som kan have betydning for, i hvilket omfang<br />
kommunerne er i stand <strong>til</strong> at inkludere elever med særlige behov i undervisning<strong>en</strong><br />
i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole.<br />
Det må således grundlægg<strong>en</strong>de forv<strong>en</strong>tes, at lærere med et højt specialpædagogisk<br />
kompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong>iveau vil have <strong>bedre</strong> forudsætninger for at rumme og inkludere elever<br />
med særlige behov i undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole. Det kan herudover<br />
forv<strong>en</strong>tes, at lærernes personlige kompet<strong>en</strong>cer har betydning for, hvor godt de er i<br />
stand <strong>til</strong> at sikre inklusion.<br />
Samlet set er et stort flertal af skolelederne i de 12 kommuner da også helt <strong>en</strong>ige eller<br />
<strong>en</strong>ige i, at lærernes formelle specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer samt deres personlige<br />
kompet<strong>en</strong>cer har betydning for h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> af elever <strong>til</strong> specialundervisning, jf. figur<br />
6.21.<br />
122 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.21<br />
Skoleledernes vurdering af om lærernes specialpædagogiske og personlige kompet<strong>en</strong>cer har<br />
betydning for h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialundervisning<br />
Pct.<br />
Pct.<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
27<br />
20<br />
58<br />
54<br />
Helt <strong>en</strong>ig Enig U<strong>en</strong>ig Helt u<strong>en</strong>ig<br />
Lærernes specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer har betydning for<br />
h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong>?<br />
Lærernes personlige kompet<strong>en</strong>cer har betydning for h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong>?<br />
Anm.: Fordeling af skoleledernes svar på følg<strong>en</strong>de spørgsmål: »Lærernes formelle specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer har betydning<br />
for h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialundervisning (<strong>bedre</strong> kompet<strong>en</strong>cer reducerer h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong>)?« og »Lærernes personlige kompet<strong>en</strong>cer<br />
har betydning for h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Der er imidlertid stor forskel på, hvor stor <strong>en</strong> andel af lærerne på folkeskolerne i de<br />
12 kommuner, som har g<strong>en</strong>nemført <strong>en</strong> specialpædagogisk grunduddannelse, jf. figur<br />
6.22.<br />
Figur 6.22<br />
Andel folkeskolelærere som har g<strong>en</strong>nemført <strong>en</strong> specialpædagogisk grunduddannelse (pct.)<br />
Pct.<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
24,9<br />
Ringsted<br />
19,8<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
23<br />
14,8 14,4 12,1 11,8 10,8 9,7<br />
Silkeborg<br />
Randers<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Viborg<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Norddjurs<br />
Elever pr. skole<br />
13<br />
2<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 123<br />
1<br />
6,7 6,3 4,8 4,5<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Lemvig<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Lolland<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
Pct.<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Kommunerne har i stig<strong>en</strong>de grad fokus på kompet<strong>en</strong>ceopbygning, og 9 ud af 10 skoleledere<br />
finder da også, at de arbejder systematisk på at opbygge lærernes specialpædagogiske<br />
kompet<strong>en</strong>cer, jf. figur 6.23.<br />
Figur 6.23<br />
Skoleledernes vurdering af om skol<strong>en</strong> arbejder systematisk og løb<strong>en</strong>de på at udvikle lærernes<br />
specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer<br />
Helt u<strong>en</strong>ig 0%<br />
U<strong>en</strong>ig 11%<br />
Enig 66%<br />
Helt <strong>en</strong>ig 23%<br />
Anm.: Fordeling af skoleledernes svar på følg<strong>en</strong>de spørgsmål: » Skol<strong>en</strong> arbejder systematisk og løb<strong>en</strong>de på at opbygge<br />
lærernes specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Kommunebesøg<strong>en</strong>e har herudover afdækket, at kommunerne i stadig større udstrækning<br />
har fokus på <strong>en</strong> mere systematisk anv<strong>en</strong>delse af inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer<br />
i undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole.<br />
Stort set samtlige skoleledere peger da også på, at de proaktivt forsøger at forankre<br />
inklusionstank<strong>en</strong> i organisation<strong>en</strong>, jf. figur 6.24.<br />
124 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.24<br />
Skoleledernes vurdering af om skoleledels<strong>en</strong> proaktivt forsøger at forankre inklusionstank<strong>en</strong> i<br />
organisation<strong>en</strong><br />
Enig 55%<br />
U<strong>en</strong>ig 1% Helt u<strong>en</strong>ig 0%<br />
Helt <strong>en</strong>ig 44%<br />
Anm.: Fordeling af skoleledernes svar på følg<strong>en</strong>de spørgsmål: »Skoleledels<strong>en</strong> forsøger proaktivt at forankre inklusionstank<strong>en</strong><br />
i organisation<strong>en</strong>?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det følg<strong>en</strong>de afsnit vil på d<strong>en</strong> baggrund søge at analysere de 12 kommuner i forhold<br />
lærernes kompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong>iveau7og skolernes anv<strong>en</strong>delse af inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer 8 .<br />
De 12 kommuners relative placering i forhold <strong>til</strong> de to dim<strong>en</strong>sioner og hinand<strong>en</strong> er<br />
g<strong>en</strong>givet ned<strong>en</strong>for, jf. figur 6.25.<br />
7 Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »lærernes kompet<strong>en</strong>cer« er sket med udgangspunkt i skolernes<br />
besvarelse af følg<strong>en</strong>de spørgsmål i hver kommune:<br />
»Skol<strong>en</strong> arbejder systematisk og løb<strong>en</strong>de på at udvikle lærernes specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer.<br />
8 Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer« er sket med udgangspunkt i et<br />
g<strong>en</strong>nemsnit af skolernes besvarelse af følg<strong>en</strong>de to spørgsmål i hver kommune: 1) » Skol<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>der særlige metoder eller<br />
systemer (organisatoriske modeller som LP eller lign<strong>en</strong>de)?« og 2) » Skol<strong>en</strong> har <strong>en</strong> aktiv politik for håndtering af adfærds-, kontakt- og<br />
trivselsproblemer.<br />
.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 125
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.25<br />
Kategorisering af kompet<strong>en</strong>cer og arbejdsformer<br />
Lærernes kompet<strong>en</strong>cer<br />
Lavere<br />
Højere<br />
Mindre grad<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Ringsted<br />
Lemvig<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer<br />
Højere grad<br />
126 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
A<br />
D<br />
Norddjurs<br />
B<br />
Randers<br />
Silkeborg<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Lolland<br />
Viborg<br />
C<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
6.5.1 Lærernes kompet<strong>en</strong>cer<br />
De kommuner, hvor skolerne i højere grad angiver, at de arbejder systematisk og løb<strong>en</strong>de<br />
på at udvikle lærernes specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer, har <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s <strong>til</strong> at<br />
have et lavere ressourceforbrug, jf. figur 6.26.<br />
Figur 6.26<br />
Samm<strong>en</strong>hæng mellem skolernes fokus på udvikling<strong>en</strong> af lærernes specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer<br />
og kommunernes udgifter pr. 6-16-årig <strong>til</strong> alm. specialundervisning, specialklasser og<br />
specialskoler, skoleåret 2008/09<br />
Lærernes kompet<strong>en</strong>cer<br />
Lavere grad Højere grad<br />
R 2 = 0,035<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
5.000 10.000 15.000 20.000 25.000<br />
Udgifter pr. 6-16-årig <strong>til</strong> specialundervisning, kr., 2010-priser<br />
Anm.: Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »lærernes kompet<strong>en</strong>cer« er sket med udgangspunkt i skolernes<br />
besvarelse af følg<strong>en</strong>de spørgsmål i hver kommune: »Skol<strong>en</strong> arbejder systematisk og løb<strong>en</strong>de på at udvikle lærernes<br />
specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Højere grad Lavere grad
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Det er karakteristisk, at d<strong>en</strong> <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s gør sig gæld<strong>en</strong>de, når der ses på udgiftsvækst<strong>en</strong><br />
i segregerede <strong>til</strong>bud, jf. figur 6.27.<br />
Figur 6.27<br />
Samm<strong>en</strong>hæng mellem skolernes fokus på udvikling<strong>en</strong> af lærernes specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer<br />
og kommunernes udgiftsvækst pr. elev i segregerede <strong>til</strong>bud fra 2007/08 <strong>til</strong> 2008/09<br />
Lærernes kompet<strong>en</strong>cer<br />
Lavere grad Højere grad<br />
R 2 = 0,40<br />
-10 0 10 20 30 40<br />
Udgiftsvækst i segregerede <strong>til</strong>bud, pct.<br />
Anm.: Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »lærernes kompet<strong>en</strong>cer« er sket med udgangspunkt i skolernes<br />
besvarelse af følg<strong>en</strong>de spørgsmål i hver kommune: »Skol<strong>en</strong> arbejder systematisk og løb<strong>en</strong>de på at udvikle lærernes<br />
specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Lærernes specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong>iveau og skolernes systematiske arbejde<br />
med fokuseret kompet<strong>en</strong>ceudvikling synes med andre ord at kunne bidrage <strong>til</strong> at sikre<br />
<strong>en</strong> mere effektiv ressourceudnyttelse på specialundervisningsområdet.<br />
Det er dog Deloittes vurdering på baggrund af de g<strong>en</strong>nemførte kommunebesøg, at<br />
kommunerne i mindre grad har igangsat samlede initiativer i forhold <strong>til</strong> at sikre <strong>en</strong><br />
g<strong>en</strong>erel kompet<strong>en</strong>ceopbygning på det specialpædagogiske område. Der findes dog<br />
<strong>en</strong>kelte undtagelser, som fx Hors<strong>en</strong>s Kommune, der har udviklet <strong>en</strong> basisuddannelse<br />
i specialpædagogik for kommun<strong>en</strong>s lærere, jf. boks 6.7.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 127<br />
Højere grad Lavere grad
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Boks 6.7<br />
Fokus på systematisk kompet<strong>en</strong>ceopbynging i Hors<strong>en</strong>s Kommune<br />
Ig<strong>en</strong>nem længere tid er der fra c<strong>en</strong>tralt hold i Hors<strong>en</strong>s Kommune sat fokus på uddannelse og udvikling<br />
af lærerkompet<strong>en</strong>cer med h<strong>en</strong>blik på at fremme inklusion på alle skoler. Der er i d<strong>en</strong> forbindelse<br />
blevet udviklet <strong>en</strong> praktisk og redskabsori<strong>en</strong>teret basisuddannelse bl.a. med fokus på håndtering af<br />
AKT-vanskeligheder, som 200-300 lærere har g<strong>en</strong>nemført. Derudover har et antal lærere taget <strong>en</strong><br />
overbygningsuddannelse og er blevet uddannet AKT-koordinatorer.<br />
På hver skole er der etableret et ressourcec<strong>en</strong>ter med <strong>en</strong> specialundervisningslærer og <strong>en</strong> AKTkoordinator<br />
<strong>til</strong>knyttet, som har <strong>til</strong> formål at supervisere de øvrige lærere.<br />
Endelig er der etableret et vid<strong>en</strong>sc<strong>en</strong>ter, som servicerer skolerne med konsul<strong>en</strong>tbistand, bl.a. ind<strong>en</strong><br />
for ADHD og Asbergers. Vid<strong>en</strong>sc<strong>en</strong>teret varetager ligeledes <strong>en</strong> praksisnær, rådgiv<strong>en</strong>de rolle i forhold<br />
<strong>til</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte lærer og undersøtter skolernes implem<strong>en</strong>tering af inkluder<strong>en</strong>de <strong>til</strong>tag.<br />
Fokus på implem<strong>en</strong>tering<strong>en</strong> af inklusion i alle skoler har medført <strong>en</strong> høj inklusionsrate målt på, at der<br />
samm<strong>en</strong>lignet med andre kommuner bliver inds<strong>til</strong>let færre elever med sværere behov <strong>til</strong> visitationsudvalget.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det er Deloittes vurdering, at der g<strong>en</strong>erelt eksisterer et pot<strong>en</strong>tiale for at øge lærernes<br />
specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong>iveau i kommunerne med h<strong>en</strong>blik på at understøtte<br />
<strong>en</strong> større grad af inklusion i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole.<br />
6.5.2 Inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer<br />
Deloitte har på de g<strong>en</strong>nemførte kommunebesøg erfaret, at der g<strong>en</strong>erelt er øget fokus<br />
på anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer, og at <strong>en</strong>kelte kommuner mere systematisk<br />
har forsøgt at implem<strong>en</strong>tere fx LP-modell<strong>en</strong>, opbygge kompet<strong>en</strong>cec<strong>en</strong>tre og<br />
lign<strong>en</strong>de. Det gælder fx Lyngby-Taarbæk Kommune, som er ved at implem<strong>en</strong>tere<br />
LP-modell<strong>en</strong> på samtlige folkeskoler, jf. boks 6.8.<br />
128 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Boks 6.8<br />
LP-model på alle skoler i Lyngby-Taarbæk Kommune<br />
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Lyngby-Taarbæk Kommune er ved at implem<strong>en</strong>tere LP-modell<strong>en</strong> på samtlige skoler med h<strong>en</strong>blik på<br />
at understøtte <strong>en</strong> <strong>en</strong>sartet og systematisk <strong>til</strong>gang <strong>til</strong> at sikre inklusion på skolerne. Det betyder, at alle<br />
lærere i kommun<strong>en</strong> bliver undervist i <strong>en</strong> systemisk måde at analysere og handle i forhold <strong>til</strong> et barns<br />
udfordringer.<br />
Beslutning<strong>en</strong> om at arbejde med LP-modell<strong>en</strong> er truffet fra c<strong>en</strong>tral hold, m<strong>en</strong> det er op <strong>til</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte<br />
skole, hvordan og i hvilket omfang modell<strong>en</strong> skal implem<strong>en</strong>teres.<br />
Kommun<strong>en</strong> har derudover valgt at anv<strong>en</strong>de ca. 1/3 af de samlede uddannelsesmidler årligt <strong>til</strong> specialundervisning<br />
med h<strong>en</strong>blik på at opbygge et beredskab af kompet<strong>en</strong>cer, der kan varetage så mange<br />
typer af specialpædagogiske behov som muligt.<br />
Kommun<strong>en</strong> har dermed fokus på <strong>en</strong> bred uddannelse af lærere i forhold <strong>til</strong> at kunne inkludere og<br />
rumme elever med særlige behov.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det er imidlertid også Deloittes vurdering, at anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer<br />
i dag g<strong>en</strong>erelt fortsat sker usystematisk i kommunerne, og at skolerne i stig<strong>en</strong>de<br />
grad efterspørger <strong>en</strong> mere strategisk indsats fra kommunernes side på dette<br />
område. Deloitte finder desud<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> forbindelse, at skolerne ikke i dag <strong>–</strong> i modsætning<br />
<strong>til</strong> fx Finland <strong>–</strong> anv<strong>en</strong>der de obligatoriske elevhandleplaner <strong>til</strong>strækkeligt målrettet<br />
i forhold <strong>til</strong> elever med særlige behov, som <strong>til</strong>fældet fx er i Finland.<br />
En mere systematisk anv<strong>en</strong>delse af inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer vurderes derfor også<br />
at kunne medvirke <strong>til</strong> at begrænse h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> segregerede <strong>til</strong>bud og dermed bidrage<br />
<strong>til</strong> <strong>en</strong> mere effektiv ressourceudnyttelse.<br />
Dette understøttes af, at de kommuner, hvor skolerne dels anv<strong>en</strong>der særlige metoder<br />
som LP-modell<strong>en</strong> og lign<strong>en</strong>de, dels har <strong>en</strong> aktiv politik for håndtering af adfærds-,<br />
kontakt- og trivselsproblemer, svagt t<strong>en</strong>derer mod at have haft <strong>en</strong> lavere udgiftsvækst<br />
i segregerede <strong>til</strong>bud fra skoleåret 2007/08 <strong>til</strong> 2008/09, jf. figur 6.28.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 129
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.28<br />
Samm<strong>en</strong>hæng mellem anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer og kommunernes<br />
udgiftsvækst pr elev i segregerede <strong>til</strong>bud fra 2007/08 <strong>til</strong> 2008/09<br />
Inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer<br />
Mindre grad Højere grad<br />
R 2 = 0,22<br />
-10 0 10 20 30<br />
Udgiftsvækst i segregerede <strong>til</strong>bud, pct.<br />
Anm.: Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »inkluder<strong>en</strong>de arbejdsformer« er sket ved at multiplicere<br />
g<strong>en</strong>nemsnittet af skolernes besvarelse af følg<strong>en</strong>de to spørgsmål i hver kommune: 1) »Skol<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>der særlige metoder<br />
eller systemer (organisatoriske modeller som LP eller lign<strong>en</strong>de)?« og 2) »Skol<strong>en</strong> har <strong>en</strong> aktiv politik for håndtering af adfærds-,<br />
kontakt- og trivselsproblemer?«<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Deloitte har imidlertid erfaret, at skolelærerne ikke mindst i de større klasser finder<br />
det udfordr<strong>en</strong>de at inkludere elever med særlige behov i undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige<br />
folkeskole. Dette hænger samm<strong>en</strong> med, at de faglige krav skærpes i udskoling<strong>en</strong>,<br />
og at undervisning<strong>en</strong> i højere grad målrettes eksam<strong>en</strong>.<br />
Skærpede faglige krav <strong>til</strong> eleverne kan således være med <strong>til</strong> at modarbejde int<strong>en</strong>tionerne<br />
om øget inklusion og rummelighed og gøre det vanskeligt at omsætte de inkluder<strong>en</strong>de<br />
metoder og arbejdsformer i <strong>en</strong> velfunger<strong>en</strong>de praksis.<br />
Skolelederne og lærerne oplever <strong>en</strong>dvidere i d<strong>en</strong> forbindelse, at de eksister<strong>en</strong>de muligheder<br />
for at disp<strong>en</strong>sere fra læseplaner, tests og eksaminer mv. for <strong>en</strong>keltelever er<br />
uklare og/eller begrænsede.<br />
Det kan <strong>en</strong>delig fremhæves, at flere kommuner peger på, at <strong>en</strong> vellykket indsats i<br />
forhold <strong>til</strong> at sikre inklusion forudsætter, at skolelederne proaktivt tager ansvaret på<br />
sig og sætter sig i spids<strong>en</strong> for <strong>en</strong> kulturændring på skolerne.<br />
6.6 Styrbarhed<br />
Skolelederne i de 12 kommuner oplever et pres for at anv<strong>en</strong>de flere ressourcer på specialundervisning,<br />
m<strong>en</strong> finder dog g<strong>en</strong>erelt, at d<strong>en</strong> del af specialundervisning<strong>en</strong>, som de er ansvarlige for, er økonomisk<br />
styrbart. Kommunernes forvaltninger, som har finansieringsansvaret for de segregerede undervisningsformer,<br />
oplever dog betydeligt større udfordringer i forhold <strong>til</strong> at styre udgiftsudvikling<strong>en</strong>, og langt<br />
130 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Højere grad Mindre grad
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
hovedpart<strong>en</strong> af kommunerne har således også overskredet deres budgetter på området de s<strong>en</strong>este år.<br />
Deloitte vurderer på d<strong>en</strong> baggrund, at der eksisterer et pot<strong>en</strong>tiale for at udvikle <strong>en</strong> »stærkere« styringskultur<br />
i kommunerne g<strong>en</strong>nem <strong>en</strong> række <strong>til</strong>tag, herunder ved bl.a. at samle og afgrænse specialundervisningsområdet<br />
bevillingsmæssigt og <strong>til</strong>rettelægge <strong>en</strong> mere systematisk styringsopfølgning mv.<br />
Der vurderes at være <strong>en</strong> samm<strong>en</strong>hæng mellem kommunernes oplevelse af specialundervisningsområdets<br />
styrbarhed og deres ressourceforbruget på området.<br />
Styrbarhed dækker i d<strong>en</strong>ne samm<strong>en</strong>hæng dels over d<strong>en</strong> interne styringskultur, herunder<br />
kommunernes fokus på økonomistyring og tydelighed i rolle- og ansvarsfordeling<strong>en</strong>,<br />
dels over de eksterne faktorer, som kan påvirke aktivitet<strong>en</strong> på specialundervisningsområdet<br />
og dermed kommun<strong>en</strong>s mulighed for at foretage <strong>en</strong> sikker udgiftsstyring.<br />
<strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>s styrbarhed i de 12 deltag<strong>en</strong>de kommuner kan således med<br />
udgangspunkt i de indsamlede data kategoriseres i forhold <strong>til</strong> to overordnede dim<strong>en</strong>sioner:<br />
Styringskultur 9 og eksternt pres 10.<br />
De 12 kommuners relative placering i forhold <strong>til</strong> de to dim<strong>en</strong>sioner og hinand<strong>en</strong> er<br />
g<strong>en</strong>givet ned<strong>en</strong>for, jf. figur 6.29.<br />
9 Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »styringskultur« er sket med udgangspunkt i et g<strong>en</strong>nemsnit af<br />
skolernes besvarelse af følg<strong>en</strong>de spørgsmål i hver kommune: 1) » Procedurerne omkring h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning<br />
fungerer effektivt (lavt tidsforbrug)?«, 2) »Rummelighed og inklusion er <strong>en</strong> del af skol<strong>en</strong>s nedskrevne værdigrundlag?« og 3) » Det politiske<br />
servic<strong>en</strong>iveau er omsat i et veldokum<strong>en</strong>teret administrativt visitationsgrundlag?«.<br />
10 Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »eksternt pres« er sket med udgangspunkt i et g<strong>en</strong>nemsnit af<br />
skolernes besvarelse af følg<strong>en</strong>de spørgsmål i hver kommune: 1) » Pres fra forældre bidrager <strong>til</strong> at øge h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialundervisning?«,<br />
2) » Forældre ønsker i højere grad <strong>en</strong>d skol<strong>en</strong> at h<strong>en</strong>vise deres børn <strong>til</strong> specialundervisning?« og 3) » Skol<strong>en</strong> overflytter<br />
midler fra specialområdet <strong>til</strong> normalområdet?«.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 131
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.29<br />
Kategorisering af styrbarhed<br />
Styringskultur<br />
Stærkere<br />
Svagere<br />
Ringsted<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Mindre<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Eksternt pres<br />
132 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
A<br />
Viborg<br />
Lolland<br />
D<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
Hors<strong>en</strong>s Silkeborg<br />
Randers<br />
B<br />
C<br />
Norddjurs<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Større<br />
6.6.1 Styringskultur<br />
De kommuner, som har <strong>en</strong> »svagere« styringskultur <strong>–</strong> målt på <strong>en</strong> række c<strong>en</strong>trale indikatorer<br />
<strong>–</strong> t<strong>en</strong>derer som forv<strong>en</strong>tet mod at have et højere udgiftsniveau på specialundervisningsområdet<br />
<strong>en</strong>d de kommuner, som har <strong>en</strong> »stærkere« styringskultur, jf. figur<br />
6.30.<br />
Figur 6.30<br />
Samm<strong>en</strong>hæng mellem styringskultur<strong>en</strong> og kommunernes udgifter pr. 6-16-årige <strong>til</strong> alm.<br />
specialundervisning, specialklasser og specialskoler, skoleåret 2008/09<br />
Styringskultur<br />
Stærkere<br />
Svagere<br />
R 2 = 0,34<br />
Lemvig<br />
5.000 10.000 15.000 20.000 25.000<br />
Udgifter pr. 6-16-årig <strong>til</strong> specialundervisning, kr., 2010-priser<br />
Anm.: Kommunernes placering i forhold <strong>til</strong> dim<strong>en</strong>sion<strong>en</strong> »styringskultur« er sket ved at multiplicere g<strong>en</strong>nemsnittet<br />
af skolernes besvarelse af følg<strong>en</strong>de spørgsmål i hver kommune: 1) » Procedurerne omkring h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning<br />
fungerer effektivt (lavt tidsforbrug?«, 2) »Rummelighed og inklusion er <strong>en</strong> del af skol<strong>en</strong>s nedskrevne værdigrundlag?«<br />
og 3) » Det politiske servic<strong>en</strong>iveau er omsat i et veldokum<strong>en</strong>teret administrativt visitationsgrundlag?«.).<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Stærkere Svagere
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Kommunernes styringskultur er bl.a. opgjort i forhold <strong>til</strong>, om skolelederne oplever,<br />
at procedurerne omkring h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning fungerer effektivt, samt<br />
om det politiske servic<strong>en</strong>iveau er omsat i et veldokum<strong>en</strong>teret administrativt visitationsgrundlag.<br />
Samtidig <strong>til</strong>k<strong>en</strong>degiver 71 pct. af skolelederne i de 12 kommuner, at de <strong>en</strong>t<strong>en</strong> er helt<br />
<strong>en</strong>ige eller <strong>en</strong>ige i, at skol<strong>en</strong>s specialundervisningsområde er økonomisk styrbart, jf.<br />
figur 6.31.<br />
Figur 6.31<br />
Skoleledernes vurdering af om specialundervisningsområdet er økonomisk styrbart<br />
U<strong>en</strong>ig 23%<br />
Helt u<strong>en</strong>ig 7%<br />
Helt <strong>en</strong>ig 8%<br />
Enig 63%<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »Skol<strong>en</strong>s specialundervisningsområde er økonomisk styrbart?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Derudover har kun godt halvdel<strong>en</strong> (54 pct.) af skolelederne svaret, at de <strong>en</strong>t<strong>en</strong> er<br />
<strong>en</strong>ige eller helt <strong>en</strong>ige i, at de udarbejder særskilte og detaljerede budgetter. Samlet set<br />
tyder det således på, at skolelederne ikke oplever væs<strong>en</strong>tlige udfordringer i forhold <strong>til</strong><br />
at styre udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning.<br />
Rettes blikket mod forvaltningsniveauet, som afholder <strong>en</strong> stor andel af kommunernes<br />
samlede udgifter <strong>til</strong> specialundervisning, tegner der sig imidlertid et andet billede.<br />
I 8 af de 11 kommuner, som har svaret på spørgsmålet, er det på forvaltningsniveau<br />
oplyst, at budgettet <strong>til</strong> specialundervisning blev overskredet i skoleåret 2007/2008<br />
og/eller 2008/2009. De væs<strong>en</strong>tligste årsager <strong>til</strong> budgetoverskridelserne var flere visitationer<br />
<strong>en</strong>d forv<strong>en</strong>tet i budgettet, merforbrug <strong>til</strong> anbragte børn og unge samt g<strong>en</strong>erelt<br />
usikkerhed om forudsætningerne for budgettet på grund af kommunalreform<strong>en</strong>,<br />
hvilket særligt var gæld<strong>en</strong>de for skoleåret 2007/2008.<br />
Det tyder således på, at det er på forvaltningsniveauet, at de største udfordringer med<br />
at styre udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning findes. Det harmonerer også med, at det i<br />
kommunerne helt over<strong>veje</strong>nde er c<strong>en</strong>tralforvaltning<strong>en</strong>, som har finansieringsansvaret<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 133
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
for de vidtgå<strong>en</strong>de og ressourcekræv<strong>en</strong>de <strong>til</strong>bud og dermed også forvaltning<strong>en</strong>, som<br />
vil skulle håndtere konsekv<strong>en</strong>serne af ev<strong>en</strong>tuelle udgiftspres.<br />
Det er imidlertid <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemgå<strong>en</strong>de observation fra d<strong>en</strong> kvalitative undersøgelse, at<br />
kommunerne sjæld<strong>en</strong>t har etableret et robust og fælles styringsgrundlag. Ing<strong>en</strong><br />
kommuner har fx afgrænset specialundervisning som et særskilt bevillingsområde, og<br />
nogle steder er budgetansvaret fordelt over flere forvaltninger. Det er <strong>en</strong>dvidere undtagels<strong>en</strong>,<br />
at budgettering<strong>en</strong> er baseret på eksplicitte budgetteringsforudsætninger for<br />
de <strong>en</strong>kelte delområder. De færreste kommuner opererer med <strong>en</strong> formaliseret målgruppeinddeling,<br />
og der mangler g<strong>en</strong>erelt styringsinformation både på driftsniveau og<br />
ledelsesniveau. Endelig har mange kommuner <strong>en</strong> asymmetrisk og fordyr<strong>en</strong>de praksis,<br />
hvor specialklassernes og specialskolernes budgetter ikke reduceres, hvis der er færre<br />
elever <strong>en</strong>d forudsat, m<strong>en</strong> hvor de komp<strong>en</strong>seres for merindskrivninger.<br />
Det er Deloittes samm<strong>en</strong>fatt<strong>en</strong>de vurdering, at forhold som disse bidrager <strong>til</strong> mangl<strong>en</strong>de<br />
overblik, ineffektiv udgiftsstyring og <strong>en</strong> usikker styringskultur.<br />
Der er dog <strong>en</strong>kelte gode eksempler på kommuner, som har <strong>en</strong> »stærk« styringskultur.<br />
Det gælder fx Hors<strong>en</strong>s Kommune, hvor der føres <strong>en</strong> konsekv<strong>en</strong>t rammestyring, jf.<br />
boks 6.9.<br />
Boks 6.9<br />
Konsekv<strong>en</strong>t rammestyring i Hors<strong>en</strong>s Kommune<br />
I Hors<strong>en</strong>s Kommune udøves umiddelbart <strong>en</strong> konsekv<strong>en</strong>t rammestyring, som indebærer, at skolerne<br />
ikke kan søge om ekstra ressourcer <strong>til</strong> specialundervisning i løbet af året. Skolerne får <strong>til</strong>delt <strong>en</strong> fast<br />
budgetramme fra årets start, som skal dække alle udgifter i forbindelse med specialundervisning, og<br />
der er ikke afsat ekstra midler via puljer eller lign<strong>en</strong>de. Derudover ydes der ikke ekstra takster ved<br />
»overbelægning« på specialskoler.<br />
Kommun<strong>en</strong> har bl.a. som følge af d<strong>en</strong> konsekv<strong>en</strong>te rammestyring ikke oplevet et stort udgiftsskred i<br />
forhold <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige specialunder-visning eller undervisning i specialklasser.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
I Lyngby-Taarbæk Kommune søger man at imødegå uforudsete udgifter på specialundervisningsområdet<br />
ved anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af <strong>en</strong> række c<strong>en</strong>tralt afsatte puljer, jf. boks<br />
6.10.<br />
134 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Boks 6.10<br />
Puljer <strong>til</strong> håndtering af uforudsete udgifter i Lyngby-Taarbæk Kommune<br />
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Lyngby-Taarbæk Kommune har etableret <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tral pulje <strong>til</strong> uforudsete udgifter i forbindelse med<br />
segregerede specialundervisnings<strong>til</strong>bud, som har et vist omfang. Pulj<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>des bl.a. <strong>til</strong> at dække<br />
udgifter i forbindelse med <strong>til</strong>flyttere, specialskoleplaceringer i løbet af året og konsekv<strong>en</strong>ser af afgørelser<br />
i Klag<strong>en</strong>ævnet for Vidtgå<strong>en</strong>de <strong>Specialundervisning</strong>. Det vil sige udgifter som ikke kan forudsiges<br />
ved d<strong>en</strong> årlige budgetlægning.<br />
Skolerne skal som udgangspunkt selv dække uforudsete udgifter i forbindelse med de <strong>til</strong>bud, som<br />
skolerne er ansvarlig for, ind<strong>en</strong> for d<strong>en</strong> budgetramme skolerne har fået <strong>til</strong>delt. Skolerne kan dog søge<br />
om midler fra d<strong>en</strong> c<strong>en</strong>trale pulje <strong>til</strong> dækning af uforudsete udgifter i forbindelse med <strong>til</strong>flyttere efter<br />
1. august i skoleåret, der har behov for mere <strong>en</strong>d 15 undervisningslektioner <strong>til</strong> <strong>en</strong>keltintegration eller<br />
mere <strong>en</strong>d 10 støttetimer i SFO eller klub.<br />
D<strong>en</strong> c<strong>en</strong>trale pulje afsættes for hvert budgetår som <strong>en</strong> fastlagt andel af skolevæs<strong>en</strong>ets samlede budget<br />
<strong>til</strong> specialundervisning. Ev<strong>en</strong>tuelle rester<strong>en</strong>de midler i pulj<strong>en</strong> fordeles <strong>til</strong> skolerne efter <strong>en</strong> fordelingsnøgle,<br />
m<strong>en</strong>s <strong>en</strong> ev<strong>en</strong>tuel manko på <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de vis fratrækkes skolernes lønsummer i det igangvær<strong>en</strong>de<br />
budget-/regnskabsår.<br />
Derudover har kommun<strong>en</strong> lagt <strong>en</strong> buffer ind i budgettet specifikt øremærket <strong>til</strong> uforudsete udgifter<br />
<strong>til</strong> specialundervisning i forbindelse med anbringelser af børn i løbet af året.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Endelig er Od<strong>en</strong>se Kommune i gang med at implem<strong>en</strong>tere et ledelsesinformationssystem,<br />
som bl.a. skal sikre <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> udgiftsstyring på området, jf. boks 6.11.<br />
Boks 6.11<br />
Opbygning af ledelsesinformationssystem i Od<strong>en</strong>se Kommune<br />
Od<strong>en</strong>se Kommune har netop afsluttet projektet »Status og fornyelse på det specialpædagogiske område«,<br />
som har været i gang sid<strong>en</strong> november 2008. Projektets formål har været at skabe overblik over<br />
det specialpædagogiske område med h<strong>en</strong>blik på fornyelse og effektivisering af området.<br />
Et af projektets delformål har været at organisere og udarbejde et datagrundlag, som kan sikre <strong>en</strong>tydige<br />
og valide data på det specialpædagogiske område. H<strong>en</strong>sigt<strong>en</strong> er, at d<strong>en</strong> politiske og administrative<br />
styring af området skal understøttes bl.a. g<strong>en</strong>nem opgørelser af elever og <strong>til</strong>budstyper i kommun<strong>en</strong>,<br />
som kan muliggøre beskrivelser af udviklingst<strong>en</strong>d<strong>en</strong>ser og prognosticering.<br />
Resultatet af projektet har bl.a. været <strong>en</strong> begrebsmodel med begreber for ydelser og <strong>til</strong>bud, som sikrer<br />
<strong>en</strong> over<strong>en</strong>sstemmelse mellem PPR’s h<strong>en</strong>visninger og kommun<strong>en</strong>s undervisnings<strong>til</strong>bud. Begreberne<br />
er blevet indarbejdet i kommun<strong>en</strong>s registreringssystem (TEA), hvormed der kan trækkes data om<br />
elever og undervisnings<strong>til</strong>bud <strong>til</strong> brug i afrapportering <strong>til</strong> det politiske og administrative niveau i forhold<br />
<strong>til</strong> udviklinger på området. Efterhånd<strong>en</strong> som data registreres <strong>en</strong>sartet ved brug af fælles begreber,<br />
vil der med tid<strong>en</strong> blive skabt et mere kvalificeret styringsgrundlag.<br />
Udfordring<strong>en</strong> består i at sikre <strong>en</strong> <strong>en</strong>sartet registreringspraksis ude på skolerne, der skal føde de data,<br />
som forvaltning<strong>en</strong> og det politiske niveau i sidste <strong>en</strong>de skal anv<strong>en</strong>de <strong>til</strong> at styre området med.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 135
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
I forhold <strong>til</strong> d<strong>en</strong> politiske indflydelse på styringskultur<strong>en</strong> svarer 77 pct. af skolelederne,<br />
at de <strong>en</strong>t<strong>en</strong> er helt u<strong>en</strong>ige eller u<strong>en</strong>ige i, at kommunalbestyrels<strong>en</strong> har fastlagt et<br />
tydeligt servic<strong>en</strong>iveau for specialundervisning, jf. figur 6.32.<br />
Figur 6.32<br />
Skoleledernes vurdering af om kommunalbestyrels<strong>en</strong> har fastlagt et tydeligt servic<strong>en</strong>iveau for<br />
specialundervisning<br />
Helt u<strong>en</strong>ig<br />
26%<br />
Helt <strong>en</strong>ig<br />
1%<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »Kommunalbestyrels<strong>en</strong> har fastlagt et tydeligt servic<strong>en</strong>iveau for<br />
specialundervisning?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Samtidig er 76 pct. af skolelederne helt <strong>en</strong>ige eller <strong>en</strong>ige i, at kommun<strong>en</strong>s politik påvirker<br />
skol<strong>en</strong>s måde at visitere på, jf. figur 6.33.<br />
U<strong>en</strong>ig<br />
51%<br />
Enig<br />
22%<br />
136 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Figur 6.33<br />
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Skoleledernes vurdering af om kommun<strong>en</strong>s politik påvirker skol<strong>en</strong>s måde at visitere på<br />
U<strong>en</strong>ig 22%<br />
Helt u<strong>en</strong>ig 2%<br />
Helt <strong>en</strong>ig 11%<br />
Enig 63%<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »Kommun<strong>en</strong>s politik påvirker skol<strong>en</strong>s måde at visitere på?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Dette resultat kan indikere, at der på politisk niveau muligvis ikke er <strong>til</strong>strækkelig fokus<br />
på, at definere <strong>en</strong> klar politik og et klart servic<strong>en</strong>iveau for kommun<strong>en</strong>s specialundervisning,<br />
og at dette bidrager <strong>til</strong> uklarhed om styringsgrundlaget. Svarfordeling<strong>en</strong><br />
er konsist<strong>en</strong>t med de oplysninger, der er indsamlet i d<strong>en</strong> kvalitative del af undersøgels<strong>en</strong>,<br />
hvor interviewdeltagernes samstemm<strong>en</strong>de på tværs af kommuner peger på, at<br />
det politiske niveau er forholdsvis usynligt.<br />
6.6.2 Eksternt pres<br />
Skolelederne oplever g<strong>en</strong>erelt, at specialundervisningsområdet sætter skol<strong>en</strong>s bevillinger<br />
under pres. Spørgeskemaundersøgels<strong>en</strong> viser således, at 77 pct. af alle skolelederne<br />
i de 12 kommuner <strong>en</strong>t<strong>en</strong> er helt <strong>en</strong>ige eller <strong>en</strong>ige i, at skol<strong>en</strong> oplever et pres i<br />
forhold <strong>til</strong> at anv<strong>en</strong>de <strong>en</strong> større andel af d<strong>en</strong> samlede bevilling <strong>til</strong> specialundervisning,<br />
jf. figur 6.34.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 137
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.34<br />
Skoleledernes vurdering af om de oplever et pres i forhold <strong>til</strong> at anv<strong>en</strong>de <strong>en</strong> større andel d<strong>en</strong><br />
samlede bevilling <strong>til</strong> specialundervisning<br />
U<strong>en</strong>ig 20%<br />
Helt u<strong>en</strong>ig 4%<br />
Enig 49%<br />
Helt <strong>en</strong>ig 28%<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »Skol<strong>en</strong> oplever et pres i forhold <strong>til</strong> at anv<strong>en</strong>de <strong>en</strong> større andel af<br />
d<strong>en</strong> samlede bevilling <strong>til</strong> specialundervisning?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Presset for at anv<strong>en</strong>de <strong>en</strong> større andel af de samlede bevillinger på specialundervisning<br />
kan både skyldes et øget omfang og et øget omkostningsniveau for skolernes<br />
specialundervisningsaktiviteter.<br />
På baggrund af besøg og interviews i de 12 kommuner tegner der sig et billede af, at<br />
presset særligt skyldes et øget omfang af skolernes specialundervisningsaktiviteter.<br />
En af de årsager som bl.a. fremhæves er, at antallet af børn med eksempelvis AKTvanskeligheder<br />
har været kraftigt stig<strong>en</strong>de.<br />
Derudover oplever 80 pct. af skolelederne, at d<strong>en</strong> øgede mulighed for s<strong>til</strong>le diagnoser<br />
medvirker <strong>til</strong> at øge presset på specialundervisning, jf. figur 7.35. Det er dog karakteristisk,<br />
at det særlig er skolelederne, der oplever d<strong>en</strong> øgede mulighed for diagnosticering<br />
som et væs<strong>en</strong>tligt eksternt pres, m<strong>en</strong>s visitationsudvalg<strong>en</strong>e i mindre grad har peget<br />
herpå på kommunebesøg<strong>en</strong>e.<br />
138 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.35<br />
Skoleledernes vurdering af om d<strong>en</strong> stig<strong>en</strong>de mulighed for at diagnosticere øger presset på<br />
specialundervisning<br />
U<strong>en</strong>ig<br />
18%<br />
Helt u<strong>en</strong>ig<br />
2%<br />
Enig<br />
61%<br />
Helt <strong>en</strong>ig<br />
19%<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »D<strong>en</strong> stig<strong>en</strong>de mulighed for at kunne diagnosticere særlige behov og<br />
vanskeligheder hos elever medvirker <strong>til</strong> at øge presset på specialundervisning?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
D<strong>en</strong> kvalitative dataindsamling har desud<strong>en</strong> vist, at flere kommuner har valgt <strong>en</strong> administrativ<br />
praksis, hvor diagnoser på socialområdet også giver adgang <strong>til</strong> specialundervisnings<strong>til</strong>bud.<br />
Derudover kan pres fra forældre ligeledes være medvirk<strong>en</strong>de <strong>til</strong> øget aktivitet og større<br />
ressourceanv<strong>en</strong>delse <strong>til</strong> specialunderundervisning på skolerne. Det er imidlertid<br />
kun under halvdel<strong>en</strong> af skolelederne, som er <strong>en</strong>t<strong>en</strong> helt <strong>en</strong>ige eller <strong>en</strong>ige i, at pres fra<br />
forældre bidrager <strong>til</strong> at øge h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialundervisning, jf. figur 6.36.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 139
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.36<br />
Skoleledernes vurdering af om pres fra forældre bidrager <strong>til</strong> at øge h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong><br />
specialundervisning<br />
U<strong>en</strong>ig 53%<br />
Helt u<strong>en</strong>ig 6%<br />
Helt <strong>en</strong>ig 7%<br />
Enig 34%<br />
Anm.: Skolernes samlede fordeling af svar på spørgsmålet: »Pres fra forældre bidrager <strong>til</strong> at øge h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialundervisning?«.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det eksterne pres opleves ikke al<strong>en</strong>e blandt skolelederne, m<strong>en</strong> i høj grad også på forvaltningsniveau,<br />
hvor bevillingsansvaret for de mere vidtgå<strong>en</strong>de <strong>til</strong>bud i flere kommuner<br />
er placeret.<br />
På kommunebesøg<strong>en</strong>e blev det påpeget, at takststigninger på specialiserede <strong>til</strong>bud i<br />
andre kommuner, som kommun<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>der og er afhængige af, medvirker <strong>til</strong> at<br />
mindske styrbarhed<strong>en</strong> af specialundervisningsområdet.<br />
En særskilt udfordring knytter sig desud<strong>en</strong> <strong>til</strong> anbragte børn, som modtager specialundervisning.<br />
Disse visiteres typisk fra socialforvaltning<strong>en</strong> samtidig med, at det ofte<br />
er børne- / undervisningsforvaltning<strong>en</strong>, som skal afholde udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
Visitations- og finansieringsansvaret er således adskilt. Det er Deloittes<br />
vurdering, at u<strong>til</strong>strækkelig intern koordination i mange kommuner bidrager <strong>til</strong> oplevels<strong>en</strong><br />
af et betydeligt eksternt pres.<br />
6.7 Tilbuds- og skolestruktur<br />
Mange kommuner har <strong>til</strong>k<strong>en</strong>degivet, at der eksisterer <strong>en</strong> såkaldt »stærekasseeffekt« i d<strong>en</strong> forstand,<br />
at kommunerne er <strong>til</strong>bøjelige <strong>til</strong> at udfylde d<strong>en</strong> kapacitet på specialundervisningsområdet, som de<br />
råder over. Samtidig viser undersøgels<strong>en</strong>, at kommunernes specialskolekapacitet og <strong>til</strong>hør<strong>en</strong>de takstniveauer<br />
varierer betydeligt. Det betyder, at der i nogle kommuner sandsynligvis kan opnås <strong>en</strong> ressourcebesparelse<br />
ved at omlægge <strong>en</strong> del af kapacitet<strong>en</strong> fra specialskoler <strong>til</strong> mindre omfatt<strong>en</strong>de og administrativt<br />
omkostningstunge <strong>til</strong>bud som fx specialklasser. Endelig viser undersøgels<strong>en</strong>, at små skoler<br />
g<strong>en</strong>erelt er mere <strong>til</strong>bøjelige <strong>til</strong> at segregere elever.<br />
140 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Tilbuds- og skolestruktur<strong>en</strong> i <strong>en</strong> kommune kan have <strong>en</strong> betydning for kommunernes<br />
ressourceforbrug på specialundervisningsområdet.<br />
En kommunes <strong>til</strong>buds- og skolestruktur er defineret som kapacitet<strong>en</strong> i form af antallet<br />
af pladser på de specialiserede <strong>til</strong>bud samt skolernes størrelse i form af det g<strong>en</strong>nemsnitlige<br />
antal elever i kommun<strong>en</strong>s folkeskoler.<br />
De 12 deltag<strong>en</strong>de kommuners <strong>til</strong>budsstruktur kan med udgangspunkt i de indsamlede<br />
data kategoriseres efter deres kapacitet i forhold <strong>til</strong> specialiserede <strong>til</strong>bud på d<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong>e side og d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemsnitlige størrelse på deres folkeskoler på d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> side.<br />
De 12 kommuners relative placering i forhold <strong>til</strong> de to dim<strong>en</strong>sioner og hinand<strong>en</strong> er<br />
g<strong>en</strong>givet ned<strong>en</strong>for, jf. figur 6.37.<br />
Figur 6.37<br />
Kategorisering af <strong>til</strong>budsstruktur<br />
Kapacitet<br />
Stor<br />
Lille<br />
Lille<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Lemvig<br />
Ringsted<br />
A<br />
Norddjurs<br />
D<br />
Silkeborg<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Viborg<br />
Skolestørrelse<br />
B<br />
Randers<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
C<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
Lolland<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
6.7.1 Kapacitet<br />
Der eksisterer <strong>en</strong> betydelig spredning blandt de 12 kommuner i forhold <strong>til</strong>, hvor<br />
mange pladser de har på egne specialskoler, herunder heldagsskoler, interne <strong>til</strong>bud på<br />
opholdssteder mv., jf. figur 6.38.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 141<br />
Stor
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Figur 6.38<br />
Antallet af pladser på kommunernes specialskoler pr. 100 elever, skoleåret 2008/09<br />
Personer Personer<br />
8<br />
7<br />
6<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0<br />
1,5 1,6 1,6 1,7<br />
Lemvig<br />
Viborg<br />
2,6 2,6<br />
142 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Silkeborg<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Lolland<br />
Randers<br />
3,5<br />
3,9 4,0<br />
Anm.: Od<strong>en</strong>se Kommune indgår ikke i opgørels<strong>en</strong>, da de ikke har opgjort antallet af pladser på deres specialskoler.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
En kommunes specialskolekapacitet kan have <strong>en</strong> betydning for ressourceforbruget,<br />
da et stort udbud i sig selv g<strong>en</strong>ererer <strong>en</strong> øget efterspørgsel <strong>–</strong> d<strong>en</strong> såkaldte »stærekasseeffekt«.<br />
Dvs., at kommunerne er <strong>til</strong>bøjelige <strong>til</strong> at visitere <strong>til</strong> de pladser, som kommun<strong>en</strong><br />
råder over og dermed fylde alle sine pladser ud. D<strong>en</strong>ne t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s kan bl.a. være<br />
understøttet af, at tomme pladser på kort sigt ofte også giver ekstra omkostninger.<br />
De g<strong>en</strong>nemførte kommunebesøg har indikeret, at <strong>en</strong> sådan effekt sandsynligvis eksisterer.<br />
Flere af kommunerne giver således udtryk for, at der er <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s <strong>til</strong>, at der<br />
visiteres <strong>til</strong> de <strong>til</strong>bud, som eksisterer i kommun<strong>en</strong>. Dette bekræfter, at der sandsynligvis<br />
er et pot<strong>en</strong>tiale for ressourcebesparelser ved at erstatte <strong>en</strong> del af specialskolekapacitet<strong>en</strong><br />
med <strong>til</strong>budsformer, som ligger mellem de almindelige inkluder<strong>en</strong>de <strong>til</strong>bud og<br />
de segregerede specialundervisnings<strong>til</strong>bud, jf. kapitel 4. Som eksempel kan nævnes<br />
<strong>en</strong>keltintegration, der bl.a. også er væs<strong>en</strong>tligt mere udbredt i Sverige, jf. kapitel 6. Det<br />
bør dog samtidig bemærkes, at <strong>en</strong> stor og specialiseret kapacitet også kan begrænse<br />
behovet for at købe pladser ud<strong>en</strong>for kommun<strong>en</strong>, hvilket alt andet lige kan gøre det<br />
nemmere at styre ressourceforbruget.<br />
Det er ikke al<strong>en</strong>e i forhold <strong>til</strong> kapacitet<strong>en</strong> i form af antallet af specialskolepladser, at<br />
der er væs<strong>en</strong>tlige variationer mellem kommunerne. En opgørelse af taksterne på de<br />
segregerede <strong>til</strong>bud viser ligeledes <strong>en</strong> spredning både mellem kommunerne og internt<br />
mellem de <strong>en</strong>kelte kommuners <strong>til</strong>bud, jf. figur 6.39.<br />
Norddjurs<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Ringsted<br />
4,3<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
7,4<br />
Køb<strong>en</strong>havn<br />
8<br />
7<br />
6<br />
5<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1<br />
0
Figur 6.39<br />
Takst pr. elev for kommunernes specialklasser og specialskoler<br />
1.000 kr., 2010-priser 1.000 kr., 2010-priser<br />
700<br />
600<br />
500<br />
400<br />
300<br />
200<br />
100<br />
0<br />
Lolland Od<strong>en</strong>se Lemvig Randers Lyngby-<br />
Kbh. Ringsted Hors<strong>en</strong>s Norddjurs SilkeborgTaarbæk<br />
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
Anm.: Ass<strong>en</strong>s Kommune og Viborg Kommune indgår ikke i opgørels<strong>en</strong>, da de ikke har angivet deres takstniveauer.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Som det fremgår af ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de figur, ligger hovedpart<strong>en</strong> af taksterne mellem<br />
100.000 og 400.000 kr. pr. elev pr. år, m<strong>en</strong> med <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig variation ind<strong>en</strong> for dette<br />
interval. En af de største interne spredninger kan observeres i Køb<strong>en</strong>havns Kommune,<br />
hvor udbuddet af segregerede <strong>til</strong>bud også er relativt stort. En nærmere samm<strong>en</strong>ligning<br />
af taksterne på tværs af kommunerne viser desud<strong>en</strong>, at takst<strong>en</strong> pr. elev<br />
med g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder i <strong>en</strong> specialklasse i <strong>en</strong> kommune er på ca.<br />
150.000 kr., m<strong>en</strong>s et <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong>bud i <strong>en</strong> and<strong>en</strong> kommune koster ca. 290.000 kr.<br />
Tilsvar<strong>en</strong>de gør sig gæld<strong>en</strong>de for takst<strong>en</strong> på <strong>en</strong> specialskoleplads for elever med g<strong>en</strong>erelle<br />
indlæringsvanskeligheder, som kan variere mellem ca. 150.000 og 305.000 kr.<br />
Resultatet af takstopgørels<strong>en</strong> viser således, at der er relativt stor spredning i kommunernes<br />
takster på de segregerede <strong>til</strong>bud. Dette kan overordnet set skyldes tre forskellige<br />
forhold.<br />
For det første kan variation<strong>en</strong> skyldes væs<strong>en</strong>tlige forskellige i <strong>til</strong>budd<strong>en</strong>es indhold og<br />
omfang. Kommunernes forskellige takster og kapacitet kan således dække over mange<br />
differ<strong>en</strong>tierede og specialiserede <strong>til</strong>budstyper. En årsag <strong>til</strong> dette kan bl.a. være, at<br />
kommunerne i forskelligt omfang har overtaget de segregerede <strong>til</strong>bud fra amterne.<br />
Det er i d<strong>en</strong> forbindelse afgør<strong>en</strong>de, at kommunerne får <strong>til</strong>passet kapacitet<strong>en</strong> parallelt<br />
med, at h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> de segregerede <strong>til</strong>bud søges reduceret, såfremt <strong>en</strong> mulig<br />
»stærekasseeffekt« skal undgås.<br />
For det andet kan variation<strong>en</strong> i takststørrelserne skyldes forskelle i effektivitet<strong>en</strong> i<br />
drift<strong>en</strong> af de segregerede <strong>til</strong>bud. Undersøgels<strong>en</strong> giver ikke mulighed for at konkludere<br />
dette, m<strong>en</strong> d<strong>en</strong> relativt store forskel på taksterne kan indikere, at der muligvis eksisterer<br />
et pot<strong>en</strong>tiale for <strong>en</strong> mere effektiv ressourceudnyttelse på nogle specialskoler.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 143<br />
700<br />
600<br />
500<br />
400<br />
300<br />
200<br />
100<br />
0
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
For det tredje kan variation<strong>en</strong> skyldes forskellig praksis og metode i opgørels<strong>en</strong> af<br />
taksterne. Det kan indikere, at der muligvis er behov for at <strong>en</strong>srette registrerings- og<br />
opgørelsespraksis mellem kommunerne, hvilket alt andet lige også vil kunne bidrage<br />
<strong>til</strong> at øge g<strong>en</strong>nemsigtighed<strong>en</strong> og gøre ressourcestyring<strong>en</strong> nemmere i forbindelse med<br />
køb og salg af pladser på tværs af kommunerne.<br />
6.7.2 Skolestørrelse<br />
Undersøgels<strong>en</strong> viser, at der kan være <strong>en</strong> samm<strong>en</strong>hæng mellem skolestørrelse og <strong>til</strong>bøjelighed<strong>en</strong><br />
<strong>til</strong> at h<strong>en</strong>vise elever <strong>til</strong> specialundervisning i segregerede undervisningsformer.<br />
Hvor der på skoler med under 300 elever i skoleåret 2008/09 blev visiteret 1,9 pct. af<br />
eleverne <strong>til</strong> specialklasser eller specialskoler, var d<strong>en</strong> <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de visitationshyppighed<br />
på skoler med 300-500 elever 1,4 pct. og på skoler med mere <strong>en</strong>d 500 elever var d<strong>en</strong><br />
1,2 pct. <strong>–</strong> jf. ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de figur 6.40.<br />
Figur 6.40<br />
Andel elever som visiteres <strong>til</strong> specialskoler eller specialklasser fordelt på skolestørrelse<br />
3,0<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0<br />
2,4<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Pct. Pct.<br />
144 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
2,3<br />
1,7<br />
0-300 301-500 501-<br />
Elever pr. skole<br />
Det er Deloittes vurdering, at disse forskelle er forholdsvis store, og at der næppe a<br />
priori kan være objektive grunde <strong>til</strong>, at elever på små skoler i g<strong>en</strong>nemsnit har et større<br />
behov for specialundervisning <strong>en</strong>d elever på store skoler. Det kan tyde på, at der i<br />
visitationsafgørelserne i praksis er <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s <strong>til</strong> at <strong>til</strong>godese h<strong>en</strong>visningsønsker fra de<br />
små skoler.<br />
Der kan være flere mulige forklaringer på, at små skoler har <strong>en</strong> højere visitationshyppighed<br />
<strong>til</strong> segregerede <strong>til</strong>bud. Én mulighed kan være, at kommunernes ressourcefordelingsmodeller<br />
kun delvist komp<strong>en</strong>serer små skoler for smådriftsulemper, og at det<br />
betyder, at disse skolers mulighed for at afsætte inklusionsmidler derfor er dårligere.<br />
Det kan dog konstateres, at der blandt skoleledere på små skoler faktisk er <strong>en</strong> lidt<br />
3,0<br />
2,5<br />
2,0<br />
1,5<br />
1,0<br />
0,5<br />
0,0
Kapitel 6. Analyse af ressourceforskelle<br />
mere positiv opfattelse af ressource<strong>til</strong>delingsmodell<strong>en</strong>s retfærdighed. En and<strong>en</strong> <strong>–</strong> beslægtet<br />
<strong>–</strong> forklaring kan være, at elever med vidtgå<strong>en</strong>de behov er <strong>en</strong> større økonomisk<br />
belastning for små skoler <strong>en</strong>d for store, og at der i visitationsafgørelserne tages<br />
h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> dette. Endelig kan det tænkes, at lærerkollegiets kompet<strong>en</strong>cer i forhold <strong>til</strong><br />
specialundervisning i g<strong>en</strong>nemsnit er dårligere på små skoler <strong>en</strong>d på store.<br />
Af ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de graf er de folkeskoler, som indgår i analys<strong>en</strong>, fordelt efter antal elever<br />
pr. skole. Som det ses, er det kun omkring <strong>en</strong> tredjedel af skolerne, som har over<br />
500 elever, og dermed hører <strong>til</strong> i d<strong>en</strong> størrelseskategori af skoler, som segregerer<br />
mindst, jf. figur 6.41.<br />
Figur 6.41<br />
Fordeling af medvirk<strong>en</strong>de folkeskoler efter antal elever pr. skole<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
29,4<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Pct. Pct.<br />
35,9<br />
34,7<br />
0-300 301-500 501-<br />
Elever pr. skole<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 145<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Forud<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>ligning<strong>en</strong> af 12 danske kommuner har udvalget også bedt Deloitte<br />
belyse forskelle og ligheder i <strong>organisering</strong>, styring og praksis på det lokale og udfør<strong>en</strong>de<br />
niveau mellem Danmark og Sverige og Finland.<br />
Det søges ligeledes afdækket om, og hvorledes, de væs<strong>en</strong>tligste forskelle kan føres<br />
<strong>til</strong>bage <strong>til</strong> forskelle i d<strong>en</strong> nationale regulering eller institutionelle rammer mv. Det er<br />
således ikke formålet med samm<strong>en</strong>ligning<strong>en</strong> at foretage <strong>en</strong> kortlægning og redegørelse<br />
for faktuelle forskelle i land<strong>en</strong>es overordnede strukturer, lovgrundlag og historik<br />
på specialundervisningsområdet. Derimod skal samm<strong>en</strong>ligning<strong>en</strong> bidrage med idéer<br />
og inspiration <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong>, styring og ressourceudnyttelse på det danske<br />
specialundervisningsområde.<br />
Hver af de to analyser omfatter <strong>en</strong> kort overordnet karakteristik af landets institutionelle<br />
og styringsmæssige rammer for specialundervisning<strong>en</strong>, herunder d<strong>en</strong> grundlægg<strong>en</strong>de<br />
nationale regulering, <strong>organisering</strong> og styring samt aktivitetsniveau. Herefter<br />
analyseres og diskuteres differ<strong>en</strong>tieringspunkterne i forhold <strong>til</strong> <strong>organisering</strong>, styring<br />
og ressourceforbrug på baggrund af data indsamlet g<strong>en</strong>nem kommunebesøg i de to<br />
lande. Samm<strong>en</strong>ligning<strong>en</strong> er afgrænset <strong>til</strong> undervisningsdel<strong>en</strong>, og omfatter således fx<br />
ikke fritids<strong>til</strong>bud og befordringsudgifter.<br />
Analys<strong>en</strong> bygger på såvel deskresearch som på kvalitativt og kvantitativt materiale,<br />
der er indsamlet på et 2-dages landebesøg i hvert af de to lande. På landebesøg<strong>en</strong>e<br />
blev der afholdt møder med eksperter, repræs<strong>en</strong>tanter fra c<strong>en</strong>trale og lokale myndigheder<br />
samt med ledere af specialskoler mv.<br />
7.1 Sverige<br />
<strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> i Sverige er karakteriseret ved <strong>en</strong> stor grad af faglig og økonomisk dec<strong>en</strong>tralisering<br />
<strong>til</strong> det lokale og udfør<strong>en</strong>de niveau. Dec<strong>en</strong>tralisering<strong>en</strong> modsvares dog af, at »Skolinspektion<strong>en</strong>«,<br />
der er <strong>en</strong> national myndighed fører <strong>til</strong>syn med de <strong>en</strong>kelte skoler og kvalitet<strong>en</strong> af deres specialundervisningsindsats.<br />
Skolinspektion<strong>en</strong> fungerer ligeledes som klageinstans. G<strong>en</strong>erelt opleves der i<br />
Sverige ikke et <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de budget- og udgiftspres på specialundervisningsområdet som i Danmark.<br />
Samtidig segregeres <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig mindre andel af eleverne i Sverige, og der anv<strong>en</strong>des derfor også <strong>en</strong><br />
betydelig større andel af de samlede specialundervisningsudgifter <strong>til</strong> aktiviteter i grundskol<strong>en</strong>s alm<strong>en</strong>undervisning<br />
frem for <strong>til</strong> segregerede <strong>til</strong>bud. Anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af mellemformer som <strong>en</strong>keltintegration er<br />
således mere udbredt i Sverige, og det er hovedsageligt børn, som er udviklingshæmmede eller har<br />
svære fysiske handicaps, der segregeres. Det er lovgivningsmæssigt reguleret, at specialskole<strong>til</strong>bud er<br />
forbeholdt disse målgrupper. Endvidere fremstår kommunernes styring og ressource<strong>til</strong>deling relativ<br />
<strong>en</strong>kel og g<strong>en</strong>nemsigtig samt baseret på <strong>en</strong> klar rammestyring med indlagte buffere i budgettet.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 147
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
7.1.1 Institutionelle og styringsmæssige rammer for specialundervisning<strong>en</strong> i<br />
Sverige<br />
D<strong>en</strong> nationale regulering<br />
<strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> i Sverige er g<strong>en</strong>erelt karakteriseret ved <strong>en</strong> stor grad af dec<strong>en</strong>tralisering<br />
og autonomi på det lokale og udfør<strong>en</strong>de niveau. Af § 2 i d<strong>en</strong> nationale<br />
skolelov fra 1985, som pt. er under revision, fremgår det, at der skal tages h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong><br />
elever med særlige behov i det off<strong>en</strong>tlige uddannelsesvæs<strong>en</strong>, så alle elever så vidt<br />
muligt har lige muligheder. Elever med særlige behov har således ret <strong>til</strong> specialundervisning<br />
i h<strong>en</strong>hold <strong>til</strong> d<strong>en</strong> sv<strong>en</strong>ske skolelov, og det er skoleleder<strong>en</strong>, som er ansvarlig<br />
for dette, hvilket fremgår af kapitel 5 i grundskoleförordning<strong>en</strong>.<br />
Det er imidlertid i høj grad op <strong>til</strong> kommunerne og skolerne, hvordan det gøres i<br />
praksis. De <strong>en</strong>kelte kommuner kan fastsætte deres egne og mere detaljerede plan og<br />
retningslinjer for områdets udvikling og <strong>organisering</strong>, og d<strong>en</strong> nationale regulering<br />
sætter al<strong>en</strong>e <strong>en</strong> række overordnede rammer og målsætninger, g<strong>en</strong>nem bl.a. skollag<strong>en</strong><br />
(1985), särskoleförordning<strong>en</strong> (1995), specialskoleförordning<strong>en</strong> (1995) og grundskoleförordning<strong>en</strong><br />
(1994). Der er med andre ord stor lokal autonomi i forhold <strong>til</strong> d<strong>en</strong><br />
konkrete <strong>til</strong>rettelæggelse og <strong>organisering</strong> af specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
I grundskoleförordning<strong>en</strong>s kapitel 5 § 4 præciseres det dog, at d<strong>en</strong> specialpædagogiske<br />
støtte som udgangspunkt skal gives integreret i d<strong>en</strong> almindelige klasseundervisning,<br />
og kun i særlige <strong>til</strong>fælde bør gives i særskilte undervisningsgrupper.<br />
Endvidere præciseres det i kapitel 5 § 1, at det er skoleleder<strong>en</strong>s ansvar, at <strong>en</strong> elevs<br />
behov for specialpædagogisk støtte bliver udredt, og at der på d<strong>en</strong>ne baggrund udarbejdes<br />
<strong>en</strong> handlingsplan.<br />
D<strong>en</strong> høje grad af økonomisk og faglig dec<strong>en</strong>tralisering på specialundervisningsområdet<br />
i Sverige er kombineret med et nationalt <strong>til</strong>synsorgan, Skolinspektion<strong>en</strong>,<br />
som fører <strong>til</strong>syn med skolerne i hele Sverige. Skolinspektion<strong>en</strong> fokuserer på, om<br />
<strong>en</strong> række nationale og juridisk funderede kvalitetskriterier overholdes på de <strong>en</strong>kelte<br />
skoler. Det drejer sig eksempelvis om, hvorvidt der er <strong>til</strong>strækkelige lærerkompet<strong>en</strong>cer,<br />
og om alle elever med særlige behov får d<strong>en</strong> nødv<strong>en</strong>dige støtte.<br />
Skolverket, der er <strong>en</strong> styrelse under det sv<strong>en</strong>ske undervisningsministerium og som<br />
har det overordnede ansvar for d<strong>en</strong> samlede skolevirksomhed, varetog tidligere d<strong>en</strong>ne<br />
opgave ind<strong>en</strong> oprettels<strong>en</strong> af Skolinspektion<strong>en</strong> i 2008. Baggrund<strong>en</strong> for oprettels<strong>en</strong><br />
af <strong>en</strong> særskilt inspektionsmyndighed var et politisk ønske om at styrke <strong>til</strong>synsindsats<strong>en</strong>.<br />
Skolinspektion<strong>en</strong> tager udgangspunkt i Skolverkets råd og vejledninger ved deres<br />
inspektioner.<br />
Skolerne kontrolleres hvert fjerde år, og Skolinspektion<strong>en</strong> går relativt tæt på drift<strong>en</strong> i<br />
deres arbejdsmetoder og vurderinger. Det er således ikke al<strong>en</strong>e d<strong>en</strong> kommunale skolebestyrelses<br />
arbejde som inspiceres, m<strong>en</strong> i høj grad også d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte skoleleder og<br />
148 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
lærernes indsats. G<strong>en</strong>erelt vurderes det af Skolverket, at inspektion<strong>en</strong> i dag er mere<br />
fokuseret på de <strong>en</strong>kelte skolers drift <strong>en</strong>d tidligere.<br />
Skolinspektion<strong>en</strong> har i dag ikke mulighed for at <strong>til</strong>dele de <strong>en</strong>kelte skoler økonomiske<br />
sanktioner, m<strong>en</strong> det over<strong>veje</strong>s at blive indført i forbindelse med d<strong>en</strong> igangvær<strong>en</strong>de<br />
revision af skolelov<strong>en</strong>. Skolinspektion<strong>en</strong> har alligevel stor betydning for de <strong>en</strong>kelte<br />
skoler, da resultaterne off<strong>en</strong>tliggøres, og der samtidig er frit skolevalg i Sverige og i<br />
mange områder <strong>en</strong> reel konkurr<strong>en</strong>ce fra såkaldt fritstå<strong>en</strong>de skoler, som drives af<br />
private virksomheder. Dårlige resultater kan derfor have afgør<strong>en</strong>de betydning for<br />
antallet af elever, der søger ind på d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte skole og dermed stor indirekte økonomisk<br />
betydning, da p<strong>en</strong>g<strong>en</strong>e følger elev<strong>en</strong> i det sv<strong>en</strong>ske skolesystem efter <strong>en</strong> voucher-model.<br />
I boks 7.1 ned<strong>en</strong> for er vist et eksempel på <strong>en</strong> konklusion fra Skolinspektion<strong>en</strong>.<br />
Boks 7.1<br />
Eksempel på konklusion fra Skolinspektion<strong>en</strong><br />
Helhetsbedömning (første og sidste afsnit)<br />
Edsbergsskolan bedriver <strong>en</strong> verksamhet som <strong>til</strong>l vissa delar fungerar mycket väl m<strong>en</strong> som också ger<br />
intryck av att det finns stora skillnader mellan olika lärare ochklasser.<br />
…<br />
Sammanfattningsvis bör rektorn på Edsbergsskolan ta ett ökat ansvar för d<strong>en</strong> pedagogiskaledning<strong>en</strong><br />
av skolan, bland annat när det gäller att vidta åtgärder för attkomma <strong>til</strong>lrätta med de påtalade<br />
skillnaderna i skolan. Likaså måste rutinerna förurvalet av elever <strong>til</strong>l profilklasserna ses över.<br />
Undervisning i sv<strong>en</strong>ska som andraspråk måste anordnas för alla elever som bedöms vara i behov av<br />
detta och undervisning i sv<strong>en</strong>ska och <strong>en</strong>gelska måste erbjudas som språkval om elev<strong>en</strong> och elev<strong>en</strong>s<br />
vårdnadshavare önskar det. Slutlig<strong>en</strong> måste skolan vara avgiftsfri.<br />
Brister som måste åtgärdas<br />
Inspektörerna bedömer att nedan angivna brister snarast måste åtgärdas.<br />
- Skriftliga omdöm<strong>en</strong> saknas för elever som i slutet av nionde skolåret inte nått upp <strong>til</strong>l mål<strong>en</strong> och<br />
därmed saknar betyg i ett ämne eller ämnesblock (7 kap. 9 § grundskoleförordning<strong>en</strong>).<br />
- Urvalsprinciperna för antagning <strong>til</strong>l skolans så kallade profilklasser ger inte alla elever lika <strong>til</strong>lgång <strong>til</strong>l<br />
utbildning i det off<strong>en</strong>tliga skolväs<strong>en</strong>det (1 kap. 2 § skollag<strong>en</strong>).<br />
- Undervisning i sv<strong>en</strong>ska som andraspråk anordnas inte i <strong>en</strong>lighet med förordning<strong>en</strong>s krav (2 kap. 15-<br />
16 §§ grundskoleförordning<strong>en</strong>).<br />
- Alla elever ges inte möjlighet att välja <strong>en</strong>gelska eller sv<strong>en</strong>ska som alternativ <strong>til</strong>lmoderna språk inom<br />
ram<strong>en</strong> för språkvalet (2 kap. 18 § grundskoleförordning<strong>en</strong>).<br />
- Utbildning<strong>en</strong> är inte avgiftsfri (4 kap. 4 § skollag<strong>en</strong>).<br />
- Beslut om placering av elev i särskild undervisningsgrupp fattas inte i <strong>en</strong>lighet med förordning<strong>en</strong> (5<br />
kap. 5 § grundskoleförordning<strong>en</strong> och 8 kap. 1 § grundskoleförordning<strong>en</strong>).<br />
- Kvalitetsredovisning<strong>en</strong> uppfyller inte förordning<strong>en</strong>s krav (3, 3 a och 4 §§ förordning<strong>en</strong>om<br />
kvalitetsredovisning inom skolväs<strong>en</strong>det m.m.).<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 149
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Boks 7.1 (fortsat)<br />
Eksempel på konklusion fra Skolinspektion<strong>en</strong><br />
Områd<strong>en</strong> som är i behov av förbättringsinsatser<br />
Det finns <strong>en</strong>ligt inspektörernas bedömning behov av förbättringsinsatser inomföljande områd<strong>en</strong>:<br />
- Elevernas kunskapsresultat bör förbättras.<br />
- Utvecklingssamtal<strong>en</strong> bör tydligare kopplas <strong>til</strong>l de nationella mål<strong>en</strong> i kursplanerna,särskilt i andra<br />
ämn<strong>en</strong> än sv<strong>en</strong>ska, <strong>en</strong>gelska och matematik.<br />
- De individuella utvecklingsplanerna bör utvecklas så att långsiktiga mål och skolans insatser<br />
tydligare framgår med utgångspunkt i nationella mål.<br />
- Skolan behöver se över de lokala konkretiseringarna så att de stämmer över<strong>en</strong>s med de nationella<br />
mål<strong>en</strong>. Information<strong>en</strong> <strong>til</strong>l eleverna om mål och betygskriterier bör förbättras.<br />
- De felaktigheter som konstaterats i hantering<strong>en</strong> av betygskatalog<strong>en</strong> måste rättas <strong>til</strong>l och rutiner<br />
skapas så att d<strong>en</strong> upprättas på ett korrekt och rättssäkert sätt.<br />
- Undervisning<strong>en</strong> bör i högre grad utgå från läroplan<strong>en</strong>s och kursplanernas mål att sträva mot så att<br />
alla elever ges större möjligheter <strong>til</strong>l bland annat diskussioner,problemlösning och kritiskt tänkande.<br />
Betydels<strong>en</strong> av mål<strong>en</strong> att sträva mot bör tydliggöras för lärare och elever.<br />
- Elevernas möjligheter att utöva inflytande över sin utbildning och sitt eget lärande<br />
bör förbättras.<br />
- Åtgärdsprogramm<strong>en</strong> bör utvecklas så att det tydligt framgår vilka elev<strong>en</strong>s behov är och hur dessa<br />
ska <strong>til</strong>lgodoses samt hur de planerade åtgärderna ska följas upp och utvärderas.<br />
- Studiemiljön för eleverna i vissa klasser bör förbättras.<br />
- Skolans värdegrundsarbete bör förbättras.<br />
- Personal<strong>en</strong>s kännedom om gällande föreskrifter bör förbättras.<br />
- Rektorns pedagogiska ledarskap bör utvecklas.<br />
- Rektorn bör ta ett större ansvar för att skolans resultat följs upp och utvärderas iförhållande <strong>til</strong>l de<br />
nationella mål<strong>en</strong>.<br />
- Kvalitetsarbetet bör förbättras.<br />
Kilde: Skolinspektion<strong>en</strong>.<br />
Omkring 10 pct. af alle elever i Sverige går i fritstå<strong>en</strong>de skoler, der kan drives som<br />
private virksomheder, hvor overskuddet trækkes ud. De fritstå<strong>en</strong>de skoler må imidlertid<br />
ikke opkræve betaling fra forældr<strong>en</strong>e, og er derfor helt finansieret af off<strong>en</strong>tlige<br />
midler. Kommunerne skal bevillige d<strong>en</strong> samme takst pr. elev <strong>til</strong> de fritstå<strong>en</strong>de skoler<br />
som <strong>til</strong> grundskolerne, så vilkår<strong>en</strong>e er <strong>en</strong>sartede og samm<strong>en</strong>lignelige. Ifølge Skolverket<br />
eksisterer der her <strong>en</strong> udfordring i forhold <strong>til</strong> elever med behov for specialundervisning,<br />
da det ofte kan være vanskeligt at fastsætte <strong>en</strong> præcis takst. De fritstå<strong>en</strong>de<br />
skoler kan afvise elever med behov for særskilt støtte, og i praksis afgøres deres<br />
ekstrabevilling <strong>til</strong> disse elever ofte af <strong>en</strong> forhandling med d<strong>en</strong> kommunale forvaltning.<br />
Samlet set betyder bevillingssystemet <strong>til</strong> de fritstå<strong>en</strong>de skoler imidlertid, at<br />
kommunerne tvinges <strong>til</strong> at fokusere på beregning af faste, <strong>en</strong>sartede og samm<strong>en</strong>lignelige<br />
takster på skoleområdet.<br />
Skolinspektion<strong>en</strong> fungerer desud<strong>en</strong> som klageinstans. Elever og forældre kan således<br />
klage over forhold på <strong>en</strong> giv<strong>en</strong> skole <strong>til</strong> Skolinspektion<strong>en</strong>, som på d<strong>en</strong>ne baggrund<br />
kan iværksætte <strong>en</strong> inspektion. I 2008 modtog Skolinspektion<strong>en</strong> 1290 klager, hvoraf<br />
de 194, svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> 15 pct., vedrørte specialpædagogisk støtte 1. Skolinspektion<strong>en</strong><br />
fører således både <strong>en</strong> række faste og regelbundne <strong>til</strong>syn samt <strong>en</strong> række løb<strong>en</strong>de og<br />
1 »Anmälningsär<strong>en</strong>d<strong>en</strong> 2008«, Skolinspektion<strong>en</strong>.<br />
150 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
<strong>til</strong>passede <strong>til</strong>syn på baggrund af h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>delser fra borgere, medieomtale eller eget<br />
initiativ. Det sv<strong>en</strong>ske klagesystem adskiller sig således fra det danske ved, at Skolinspektion<strong>en</strong><br />
i kraft af sin brede »<strong>til</strong>synsportefølje« er tættere på skolernes daglige<br />
drift <strong>en</strong>d det danske klag<strong>en</strong>ævn. Det er Deloittes vurdering, at antallet af klager vedrør<strong>en</strong>de<br />
specialundervisning må anses for at være lavt. Til samm<strong>en</strong>ligning modtog<br />
Klag<strong>en</strong>ævnet for vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning i 2009 570 sager, jf. kapitel 3.<br />
Organisering og styring<br />
<strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> i Sverige praktiseres overordnet g<strong>en</strong>nem d<strong>en</strong> kommunale<br />
grundskole, d<strong>en</strong> kommunale særskole og d<strong>en</strong> statslige sær/specialskole.<br />
D<strong>en</strong> kommunale grundskole varetager d<strong>en</strong> specialpædagogiske støtte i d<strong>en</strong> almindelige<br />
undervisning. Dette kan <strong>til</strong>deles direkte af de <strong>en</strong>kelte skoleledere og skønnes at udgøre<br />
ca. 95 <strong>–</strong> 98 pct. af alt d<strong>en</strong> specialpædagogiske støtte, som leveres i grundskol<strong>en</strong>.<br />
En mindre del af d<strong>en</strong> specialpædagogiske støtte i d<strong>en</strong> kommunale grundskole sker i<br />
særskilte undervisningsgrupper. Disse er adskilte fra d<strong>en</strong> almindelige undervisning,<br />
og kan samm<strong>en</strong>lignes med specialklasser i det danske system. Om <strong>en</strong> elev skal h<strong>en</strong>vises<br />
<strong>til</strong> særskilte undervisningsgrupper afgøres g<strong>en</strong>nem <strong>en</strong> elevvelfærdskonfer<strong>en</strong>ce,<br />
hvor skoleleder<strong>en</strong> er ordfører, og hvor der typisk er inddraget <strong>en</strong> række eksperter.<br />
Der er ing<strong>en</strong> lovgivningsmæssige krav <strong>til</strong>, hvilke eksperter der inddrages, hvilket i<br />
princippet vurderes af skoleleder<strong>en</strong> fra sag <strong>til</strong> sag.<br />
Kommunerne afholder alle udgifterne <strong>til</strong> d<strong>en</strong> specialpædagogiske støtte i grundskol<strong>en</strong>.<br />
Som hovedregel er ansvaret for økonomi<strong>en</strong> og udgifterne <strong>til</strong> d<strong>en</strong> specialpædagogiske<br />
støtte yderligere uddelegeret <strong>til</strong> de <strong>en</strong>kelte skoler, som selv skal afholde og disponere<br />
udgifterne her<strong>til</strong> ind<strong>en</strong> for deres samlede bevilling. Det vurderes, at der g<strong>en</strong>erelt<br />
er <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s <strong>til</strong> øget økonomisk dec<strong>en</strong>tralisering <strong>til</strong> skolerne, og at fælles<br />
kommunale budgetmidler, som allokeres efter visitation, g<strong>en</strong>erelt er begrænsede, og<br />
væs<strong>en</strong>tligt færre <strong>en</strong>d hvad der er normal praksis i danske kommuner.<br />
D<strong>en</strong> økonomiske dec<strong>en</strong>tralisering medfører, at der s<strong>til</strong>les store krav <strong>til</strong> skoleledernes<br />
faglige kompet<strong>en</strong>cer og evner <strong>til</strong> at vurdere elevernes behov for specialundervisning.<br />
Mange kommuner har derfor ressourcec<strong>en</strong>tre, som <strong>til</strong>byder pædagogisk rådgivning <strong>til</strong><br />
skoler og lærere. Der er dog ing<strong>en</strong> krav om oprettelse af <strong>en</strong> eg<strong>en</strong>tlig PPR-<strong>en</strong>hed, og i<br />
nogle kommuner er disse kompet<strong>en</strong>cer uddelegeret <strong>til</strong> skolerne.<br />
D<strong>en</strong> kommunale obligatoriske særskole omfatter børn med større støttebehov, og er yderligere<br />
opdelt i grundsærskol<strong>en</strong> og træningsskol<strong>en</strong>, hvor sidstnævnte omfatter elever<br />
med meget svære indlæringsvanskeligheder. Særskol<strong>en</strong> kan på mange måder samm<strong>en</strong>lignes<br />
med kommunale specialskoler i det danske system. Det er således <strong>en</strong><br />
over<strong>veje</strong>nde segregeret undervisningsform, om <strong>en</strong>d ca. 20 pct. af eleverne er <strong>en</strong>keltintegrerede.<br />
Visitationsprocess<strong>en</strong> <strong>til</strong> særskoler er mere omfatt<strong>en</strong>de <strong>en</strong>d <strong>til</strong> undervisningsgrupperne<br />
i grundskol<strong>en</strong>, da det både forudsætter læringsmæssige, psykologiske,<br />
medicinske og pædagogiske udredninger, der dokum<strong>en</strong>terer, at elev<strong>en</strong> har nedsat<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 151
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
intellektuel kapacitet. D<strong>en</strong> <strong>en</strong>delige afgørelse træffes af kommun<strong>en</strong>, og det kræver<br />
samtidig forældr<strong>en</strong>es accept, at overføre <strong>en</strong> elev <strong>til</strong> d<strong>en</strong> obligatoriske særskole. Målgrupp<strong>en</strong><br />
for d<strong>en</strong> obligatoriske særskole er udviklingshæmmede børn, m<strong>en</strong>s elever<br />
med f.eks. ADHD, autisme eller andre socio-emotionelle vanskeligheder ikke er <strong>en</strong><br />
del af målgrupp<strong>en</strong>. Heri ligger <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig forskel <strong>til</strong> det danske system, jf. kapitel 3.<br />
Organisatorisk er de kommunale særskoler ofte <strong>en</strong> del af grundskolerne. Kommun<strong>en</strong><br />
foretager <strong>en</strong> særskilt bevilling <strong>til</strong> særskolerne, m<strong>en</strong> i princippet kan der frit disponeres<br />
mellem midlerne <strong>til</strong> grundskol<strong>en</strong> og særskol<strong>en</strong> på de <strong>en</strong>kelte skoler. Det skal dog<br />
understreges, at der kan være store variationer i retningslinjer og praksis mellem de<br />
forskellige kommuner. De kommunale særskoler hørte tidligere under regionerne/landsting<strong>en</strong>e,<br />
m<strong>en</strong> kommunerne fik overdraget det fulde ansvar i 1996. Særskolerne<br />
følger de nationale læringsplaner, m<strong>en</strong> kan selv <strong>til</strong>rettelægge og <strong>til</strong>passe de konkrete<br />
læseplaner.<br />
D<strong>en</strong> statslige sær/specialskole består af <strong>en</strong> række specialiserede skoler for børn med bl.a.<br />
høre-, syns- og talevanskeligheder, som drives af d<strong>en</strong> statslige styrelse Specialpedagogiska<br />
Skolmyndighet<strong>en</strong> (SPSM). Området er relativt lille i forhold <strong>til</strong> det samlede<br />
omfang af specialpædagogiske aktiviteter.<br />
Finansiering<strong>en</strong> af udgifter <strong>til</strong> de statslige sær/specialskoler sker ved, at stat<strong>en</strong> opkræver<br />
<strong>en</strong> betaling pr. elev hos d<strong>en</strong> kommune, som elev<strong>en</strong> er visiteret fra. Forud<strong>en</strong> drift<br />
af specialskoler har SPSM to andre kerneopgaver, som består i at s<strong>til</strong>le gratis specialpædagogisk<br />
rådgivning <strong>til</strong> rådighed for kommunerne og udvikle specialpædagogisk<br />
undervisningsmateriale. Udover selv at udvikle og udgive højt specialiseret undervisningsmateriale<br />
giver SPSM også økonomisk og kompet<strong>en</strong>cemæssig støtte <strong>til</strong> kommercielle<br />
forlag, som ønsker at udgive specialundervisningsmateriale. Ifølge SPSM er<br />
der stor efterspørgsel efter dette, da forlag<strong>en</strong>e får SPSM’s logo på undervisningsmaterialet,<br />
hvilket opfattes som et kvalitetsstempel. Endvidere vurderer SPSM, at mange<br />
forlag ønsker at udgive specialundervisningsmateriale, da det signalerer social ansvarlighed,<br />
og dermed har <strong>en</strong> markedsføringsmæssig værdi.<br />
Aktivitetsniveau<br />
Elever med mere vidtgå<strong>en</strong>de behov, som visiteres <strong>til</strong> kommunale særskoler, udgør<br />
knap 1,5 pct. af eleverne i grundskol<strong>en</strong>, og dette niveau har været meget stabilt ig<strong>en</strong>nem<br />
de s<strong>en</strong>ere år, jf. figur 7.1. Der har <strong>en</strong>dvidere ikke været væs<strong>en</strong>tlige budget- og<br />
styringsproblemer på området. Af eleverne i d<strong>en</strong> kommunale særskole går ca. 31 pct.<br />
i træningsskoler og de rester<strong>en</strong>de 69 pct. går i grundsærskol<strong>en</strong> 2.<br />
2 Skolverkets officielle statistik for 08/09. www.skolverket.se.<br />
152 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Figur 7.1<br />
Andel elever i d<strong>en</strong> obligatoriske særskole fordelt på trænings-skol<strong>en</strong> og grundsærskol<strong>en</strong>,<br />
skoleåret 1998/99-2008/09<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Andel<strong>en</strong> af elever i særskilte undervisningsgrupper i d<strong>en</strong> kommunale grundskole<br />
skønnes at udgøre ca. 1 pct. af eleverne. Endvidere vurderes det, at anv<strong>en</strong>delse af<br />
særskilte undervisningsgrupper er størst i byerne og blandt elever i udskoling (7. <strong>–</strong> 9.<br />
klasse). Der er imidlertid ing<strong>en</strong> samlet statistik over dette, m<strong>en</strong> Skolverket har oplyst,<br />
at der forv<strong>en</strong>tes off<strong>en</strong>tliggjort <strong>en</strong> undersøgelse herom i løbet af foråret 2010. Ifølge<br />
<strong>en</strong> tidligere undersøgelse vurderes det, at hver kommune i g<strong>en</strong>nemsnit har fire særskilte<br />
undervisningsgrupper 3 . D<strong>en</strong> samlede andel af elever i særskilte undervisningsgrupper<br />
og obligatorisk særskole er således på omkring 2,5 pct. i Sverige, hvilket er<br />
væs<strong>en</strong>tligt under de 4,9 pct. af alle elever, som er segregeret i Danmark (jf. kapitel 5).<br />
Samlet set skønnes det, at ca. 15 <strong>–</strong> 20 pct. af alle eleverne i grundskol<strong>en</strong> modtager <strong>en</strong><br />
form for specialpædagogisk støtte, hvoraf langt d<strong>en</strong> største del er inkluderet i grundskol<strong>en</strong>s<br />
almindelige undervisning. Et studie har ydermere vist, at 40 pct. af elverne<br />
født mellem 1982 og 1987 på et tidspunkt har modtaget <strong>en</strong> form for specialpædagogisk<br />
støtte under deres skoletid, hvilket afspejler <strong>en</strong> stigning op g<strong>en</strong>nem 1990’erne 4.<br />
I de statslige særskoler går der i alt kun omkring 500 elever, hvilket svarer <strong>til</strong> 0,06 pct.<br />
af det samlede antal elever i grundskol<strong>en</strong>. Størstedel<strong>en</strong> af eleverne i specialskolerne er<br />
3 »Särskilt stöd i grundskolan« s. 46, Skolverket 2008.<br />
4 »Specialpedagogiskt stöd <strong>–</strong> omfattning, former och konsekv<strong>en</strong>ser«, Giota & Lundborg.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 153
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
døve eller hørehæmmede 5 , og det g<strong>en</strong>nemsnitlige årlige ressourceforbrug pr. elev i<br />
disse skoler er omkring 629.600 kr. 6<br />
Ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de tabel 7.1 giver et samlet overblik over aktivitetsniveauet i Sverige for<br />
grundskol<strong>en</strong>, d<strong>en</strong> kommunale særskole og d<strong>en</strong> statslige specialskoler. Som det fremgår,<br />
er det <strong>en</strong> meget lille andel af eleverne, som segregeres <strong>til</strong> de statslige specialskoler.<br />
I d<strong>en</strong> videre analyse af <strong>organisering</strong>, styring og ressourceforbrug vil der derfor<br />
al<strong>en</strong>e blive fokuseret på specialundervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> kommunale grundskole og obligatoriske<br />
særskole.<br />
Tabel 7.1<br />
Samlet aktivitetsniveau, skoleåret 2008/09<br />
Antal skoler Antal elever<br />
154 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Gnst.<br />
antal elever<br />
pr. kommune<br />
Gnst.<br />
antal elever<br />
pr. skole<br />
Grundskole 4.755 906.189 3.125 191<br />
Obligatorisk særskole 714 13.261 47 19<br />
Specialskole 8 516 74 65<br />
Kilde: Skolverkets statistik for skoleåret 2008/09. www.skolverket.se.<br />
G<strong>en</strong>erelt kan det desud<strong>en</strong> fremhæves på baggrund af interviews med c<strong>en</strong>trale og<br />
lokale myndigheder i Sverige, at der ikke i samme omfang opleves ressourcepres og<br />
budgetoverskridelser på specialundervisningsområdet i Sverige som i Danmark. Dette<br />
gælder både i forhold <strong>til</strong> aktiviteterne i d<strong>en</strong> kommunale grundskole, obligatoriske<br />
særskole og statslige særskole.<br />
7.1.2 Organisering, styring og ressourceforbrug i udvalgt sv<strong>en</strong>sk kommune<br />
I dette afsnit præs<strong>en</strong>teres resultaterne fra <strong>en</strong> undersøgelse af specialundervisning<strong>en</strong> i<br />
<strong>en</strong> udvalgt sv<strong>en</strong>sk kommune, Soll<strong>en</strong>tuna. Først g<strong>en</strong>nemgås aktivitetsniveauet og ressourceforbruget.<br />
Dernæst g<strong>en</strong>nemgås <strong>organisering</strong><strong>en</strong> og styring<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
I hvert afsnit vil der løb<strong>en</strong>de blive foretaget perspektiveringer og samm<strong>en</strong>ligninger<br />
med de danske forhold.<br />
Aktivitetsniveau<br />
Soll<strong>en</strong>tuna Kommune ligger tæt på Stockholm og er i forhold <strong>til</strong> antal elever i grundskol<strong>en</strong><br />
og antal grundskoler blandt de større sv<strong>en</strong>ske kommuner. Derudover er antallet<br />
af elever pr. grundskole også over det nationale g<strong>en</strong>nemsnit i Sverige. Samtidig er<br />
andel<strong>en</strong> af elever i fritstå<strong>en</strong>de skoler over det nationale g<strong>en</strong>nemsnit, hvilket dog g<strong>en</strong>erelt<br />
er karakteristisk for kommunerne i de tættere befolkede områder.<br />
5 »Rett <strong>til</strong> læring«, Kunnskapsdepartem<strong>en</strong>tet, 2009.<br />
6 Til brug for omregning<strong>en</strong> af de indsamlede tal i sv<strong>en</strong>ske kr. er anv<strong>en</strong>dt d<strong>en</strong> gæld<strong>en</strong>de valutakurs på 0,787 pr. 5.<br />
september 2008, som er d<strong>en</strong> dato indsamling<strong>en</strong> af data fra de 12 kommuner er baseret på.
Tabel 7.2<br />
Samlet aktivietetsniveau, skoleåret 2008/09<br />
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Soll<strong>en</strong>tuna Kommune Nationalt gnst.<br />
Antal elever i grundskol<strong>en</strong> 6.149 3.125<br />
Antal elever pr. grundskole (gnst.) 280 191<br />
Udgifter pr. elev i grundskol<strong>en</strong>, kr. 71.932 70.279<br />
Antal grundskoler 22 16<br />
Andel elever i »fritstå<strong>en</strong>de skoler« 18,3 pct. 10,1 pct.<br />
Andel elever i <strong>en</strong> and<strong>en</strong> kommunes skole 2,6 pct. 1,3 pct.<br />
Kilde: Skolverkets statistik for skoleåret 2008/09. www.skolverket.se.<br />
Soll<strong>en</strong>tuna Kommune fører ikke statistik over, hvor stor <strong>en</strong> andel af eleverne, der<br />
modtager specialpædagogisk støtte integreret i grundskol<strong>en</strong>. Det vurderes dog af <strong>en</strong><br />
skoleleder og chef<strong>en</strong> for elevstøtte i Soll<strong>en</strong>tuna, at niveauet ligger omkring det nationale<br />
niveau på 15-20 pct.<br />
Soll<strong>en</strong>tuna Kommune har indført <strong>en</strong> ekstra kategori for »Barn I Behov av säskilt<br />
Stöd« (»BIBS«), som består i individuel støtte integreret i d<strong>en</strong> almindelige undervisning.<br />
Som det fremgår af ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de tabel, modtager 2,1 pct. af eleverne d<strong>en</strong>ne<br />
form for støtte, og 1,1 pct. er segregeret <strong>til</strong> særskilte undervisningsgrupper. I forhold<br />
<strong>til</strong> andel<strong>en</strong> af elever i d<strong>en</strong> obligatoriske særskole fremgår det, at Soll<strong>en</strong>tuna Kommune<br />
med 1,2 pct. ligger <strong>en</strong> smule under det nationale g<strong>en</strong>nemsnit på knap 1,5 pct.<br />
G<strong>en</strong>erelt fremhæves det på både skoleleder og forvaltningsniveau i Soll<strong>en</strong>tuna<br />
Kommune, at der i videst muligt omfang v<strong>en</strong>tes med segregering <strong>til</strong> efter 3. klasse, og<br />
at der ind<strong>til</strong> da fokuseres på at give specialpædagogisk støtte integreret i undervisning<strong>en</strong><br />
i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole.<br />
Som det fremgår af tabell<strong>en</strong>, er 19 pct. af eleverne i d<strong>en</strong> obligatoriske særskole integreret<br />
i undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige grundskole. Samlet set er det således under<br />
2,3 pct. af alle eleverne i Soll<strong>en</strong>tuna Kommune, som er segregeret. Samm<strong>en</strong>lignet<br />
med resultatet fra de danske kommunebesøg er det kun Lemvig Kommune, som er<br />
på et <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de lavt niveau, jf. kapitel 5. I forhold <strong>til</strong> det g<strong>en</strong>nemsnitlige nationale<br />
aktivitetsniveau (jf. det forudgå<strong>en</strong>de afsnit) tyder det på, at Soll<strong>en</strong>tuna Kommune er<br />
forholdsvis g<strong>en</strong>nemsnitlig.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 155
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Tabel 7.3<br />
Aktivitetsniveau for specialpædagogisk støtte i Soll<strong>en</strong>tuna Kommune<br />
Andel »BIBS elever« (integreret i d<strong>en</strong> almindelige undervisning) 2,1 pct.<br />
Andel elever i særskilte undervisningsgruppe 1,1 pct.<br />
Andel elever i obligatorisk særskole 1,2 pct.<br />
Heraf and<strong>en</strong> i grundsærskol<strong>en</strong> som er integreret i grundskol<strong>en</strong> 19 pct.<br />
Heraf andel i d<strong>en</strong> øvrige grundsærskol<strong>en</strong> 69 pct.<br />
Heraf andel i træningsskol<strong>en</strong> 12 pct.<br />
Kilde: Elevstöd<strong>en</strong>het<strong>en</strong> i Soll<strong>en</strong>tuna Kommune.<br />
Ressourceforbrug<br />
Af ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de tabel fremgår ressourceforbruget pr. elev i Soll<strong>en</strong>tuna Kommune<br />
for de forskellige kategorier af specialpædagogisk støtte. Tabell<strong>en</strong> viser overordnet<br />
set, at ressourceforbruget pr. elev stiger, desto mere vidtgå<strong>en</strong>de og segregeret <strong>til</strong>buddet<br />
er. Dette billede bekræftes også, hvis spændet mellem de forskellige priser pr.<br />
elev i d<strong>en</strong> obligatoriske særskole samm<strong>en</strong>lignes. Ifølge Elevstöd<strong>en</strong>het<strong>en</strong> i Soll<strong>en</strong>tuna<br />
Kommune spænder det fra mellem 173.140 <strong>til</strong> 511.550 kr. pr. elev pr. år, hvoraf<br />
sidstnævnte dækker over de elever, som er fuldt segregeret <strong>til</strong> træningsskol<strong>en</strong>.<br />
Tabell<strong>en</strong> viser <strong>en</strong>dvidere, at elever som får <strong>til</strong>skud <strong>til</strong> individuel støtte i d<strong>en</strong> almindelige<br />
undervisning (BIBS) koster omkring det dobbelte af <strong>en</strong> almindelig elev i grundskol<strong>en</strong><br />
(71.932 + 79.172 kr.), m<strong>en</strong> dette er stadig væs<strong>en</strong>tlig under d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemsnitlige<br />
omkostning på 258.057 kr. pr. elev, som segregeres <strong>til</strong> særskol<strong>en</strong>.<br />
Tabel 7.4<br />
Udgifter <strong>til</strong> specialpædagogisk støtte I Soll<strong>en</strong>tuna Kommune<br />
Kr.<br />
Gnst. pr. elev<br />
pr. år, kr.<br />
Samlede årlige<br />
udgifter,<br />
1.000 kr.<br />
156 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Andel af samlede<br />
udgifter, pct.<br />
Elever i grundskol<strong>en</strong> 71.600 44.231 43<br />
Tilskud <strong>til</strong> »BIBS« 79.172 14.166 14<br />
Tilskud <strong>til</strong> undervisningsgrupper 142.370 13.379 13<br />
Obligatorisk 258.057 31.480 30<br />
Anm.: D<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemsnitlige pris og antal elever i grundskol<strong>en</strong> er baseret på Skolverkets statistik for 2008/09,<br />
hvorimod de øvrige tal er baseret på oplysninger i Soll<strong>en</strong>tuna Kommunes budget for 2009/10.<br />
Kilde: Elevstöd<strong>en</strong>het<strong>en</strong> i Soll<strong>en</strong>tuna Kommune og Skolverkets statistik.<br />
Hvor mange ressourcer der anv<strong>en</strong>des på specialpædagogisk støtte i forbindelse med<br />
d<strong>en</strong> almindelige undervisning i grundskol<strong>en</strong> kan ikke opgøres direkte hverk<strong>en</strong> i Soll<strong>en</strong>tuna<br />
Kommune eller på nationalt niveau, da det er inkluderet i skolernes samlede<br />
ressourcebevilling. Det blev dog vurderet af <strong>en</strong> skoleleder og chef<strong>en</strong>, at elevstøtt<strong>en</strong> i<br />
Soll<strong>en</strong>tuna udgør ca. 10 pct. af skolernes samlede ressourceforbrug. På d<strong>en</strong>ne bag-
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
grund kan ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de tabel give <strong>en</strong> indikation af, hvordan d<strong>en</strong> samlede mængde af<br />
ressourcer anv<strong>en</strong>dt <strong>til</strong> specialundervisning fordeler sig i Soll<strong>en</strong>tuna Kommune.<br />
Samm<strong>en</strong>lignes ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de tabel med de danske forhold, jf. kapitel 5, tegner der sig<br />
et overordnet billede af, at der i Soll<strong>en</strong>tuna Kommune anv<strong>en</strong>des <strong>en</strong> større andel af de<br />
samlede udgifter <strong>til</strong> specialpædagogisk støtte på <strong>til</strong>bud og aktiviteter integreret i<br />
grundskol<strong>en</strong>/<strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>. I Danmark anv<strong>en</strong>des således blot 18 pct. af de samlede<br />
udgifter <strong>til</strong> specialundervisning på aktiviteter i d<strong>en</strong> almindelige undervisning, hvorimod<br />
det i Soll<strong>en</strong>tuna er 57 pct. inklusiv BIBS (43 pct. + 14 pct.). Tilsvar<strong>en</strong>de tegner<br />
der sig et billede af, at der i Danmark <strong>til</strong>synelad<strong>en</strong>de anv<strong>en</strong>des <strong>en</strong> større andel af de<br />
samlede udgifter <strong>til</strong> specialskoler, da disse udgør 57 pct. i Danmark mod 30 pct. i<br />
Soll<strong>en</strong>tuna.<br />
Det samme gør sig gæld<strong>en</strong>de i forhold <strong>til</strong> specialklasser, som i Danmark udgør 25<br />
pct. af de samlede udgifter mod 13 pct. <strong>til</strong> særskilte undervisningsgrupper i Soll<strong>en</strong>tuna.<br />
Det skal understreges, at ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de tabel ikke er direkte samm<strong>en</strong>lignelig med jf.<br />
figur 5.3 i kapitel 5, m<strong>en</strong> de relativt store variationer indikerer, at der eksisterer <strong>en</strong><br />
række overordnede og principielle forskelle på, hvordan ressourcerne <strong>til</strong> specialundervisning<br />
anv<strong>en</strong>des i de to lande.<br />
Organisering og styring<br />
Ressource<strong>til</strong>deling<strong>en</strong> <strong>til</strong> grundskolerne i Soll<strong>en</strong>tuna Kommune er bygget op om <strong>en</strong><br />
grundbevilling, som udgør 90 pct. af d<strong>en</strong> samlede bevilling, og består af <strong>en</strong> fast takst<br />
pr. elev fra 1.-5. klasse og <strong>en</strong> fast, og lidt højere, takst pr. elev i 6.-9. klasse. Derudover<br />
gives omkring 2,5 pct. efter socioøkonomiske faktorer, som blandt andet skal<br />
dække ekstra omkostninger <strong>til</strong> elever med g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder. De<br />
rester<strong>en</strong>de ca. 7,5 pct. udgøres af BIBS <strong>til</strong>skud, som de <strong>en</strong>kelte skoler ansøger kommun<strong>en</strong><br />
om <strong>en</strong> gang om året i december måned.<br />
Figur 7.2<br />
Skolernes ressource<strong>til</strong>delingsmodel i Soll<strong>en</strong>tuna Kommune<br />
Kilde: Soll<strong>en</strong>tuna Kommune.<br />
Fast<br />
grundbeløb<br />
pr. elev<br />
90,0%<br />
Tilskud <strong>til</strong><br />
»BIBS«<br />
7,5%<br />
Tilskud efter<br />
socioøkonomiske<br />
forhold<br />
2,5%<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 157
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Kommun<strong>en</strong> har i samarbejde med skoleledere og psykologer udarbejdet <strong>en</strong> række<br />
klare kriterier for de funktionsnedsættelser, der kan udløse BIBS <strong>til</strong>skud. Det drejer<br />
sig blandt andet om autisme, asperger, ADHD, svær epilepsi og downs syndrom,<br />
hvorimod der ikke gives BIBS <strong>til</strong>skud <strong>til</strong> børn med læse- og skrivevanskeligheder<br />
samt dysleksi og andre g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder. Fra januar <strong>til</strong> marts behandles<br />
ansøgningerne om BIBS midler fra de <strong>en</strong>kelte skoler, og i skoleåret 2009/10<br />
godk<strong>en</strong>des omkring 63,1 pct. af alle ansøgninger.<br />
Det er også forvaltning<strong>en</strong> i Soll<strong>en</strong>tuna Kommune, som finansierer udgifterne <strong>til</strong> særskilte<br />
undervisningsgrupper og elever i d<strong>en</strong> obligatoriske særskole. Kommun<strong>en</strong> har<br />
fastsat <strong>en</strong> samlet økonomisk ramme for elever i særskole, undervisningsgrupper,<br />
BIBS midlerne og køb af pladser ud<strong>en</strong> for kommun<strong>en</strong>. D<strong>en</strong> samlede ramme indeholder<br />
også <strong>en</strong> buffer, hvilket kommun<strong>en</strong> også kræver, at de <strong>en</strong>kelte skoler indarbejder<br />
i deres budgetter. På baggrund af besøg<strong>en</strong>e i de 12 danske kommuner vurderer<br />
Deloitte, at Soll<strong>en</strong>tuna her adskiller sig fra d<strong>en</strong> typiske styringspraksis i de danske<br />
kommuner, hvor forvaltningerne ikke har samme tradition for at pålægge skolerne<br />
sådanne specifikke krav <strong>til</strong> budgetlægning<strong>en</strong> og økonomistyring<strong>en</strong>.<br />
Samlet set vurderer Deloitte, at d<strong>en</strong> lavere segregeringsgrad og det mindre ressourcepres<br />
i Sverige bl.a. skyldes følg<strong>en</strong>de forhold:<br />
• At der er <strong>en</strong> klar afgrænsning og fastsat <strong>en</strong> række klare og mere strikse retningslinjer<br />
for, hvilke elever der kan segregeres. Det gælder hovedsageligt børn som er<br />
udviklingshæmmede eller har svære fysiske handicaps.<br />
• At der i højere grad anv<strong>en</strong>des mellemformer så som <strong>en</strong>keltintegration.<br />
• At styring<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong> er karakteriseret ved, at ressource<strong>til</strong>deling<strong>en</strong><br />
er relativt <strong>en</strong>kel og g<strong>en</strong>nemsigtig samt baseret på rammestyring med<br />
indlagte »buffere« i budgettet. Det fritstå<strong>en</strong>de skolesystem medfører desud<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelt<br />
et større »armslængdeprincip« mellem forvaltningerne og skolerne samt<br />
sætter fokus på beregning af faste og g<strong>en</strong>nemsigtige takster.<br />
• At der g<strong>en</strong>erelt er <strong>en</strong> stor dec<strong>en</strong>tralisering af både det faglige og økonomiske<br />
ansvar <strong>til</strong> skolelederne.<br />
7.2 Finland<br />
D<strong>en</strong> nationale regulering af grundskoleundervisning<strong>en</strong> i Finland er relativ overordnet og karakteriseret<br />
ved <strong>en</strong> stor grad af dec<strong>en</strong>tralisering af ansvaret for <strong>til</strong>rettelæggels<strong>en</strong> <strong>til</strong> kommuner og skoler.<br />
Samm<strong>en</strong>lignet med Danmark modtager <strong>en</strong> relativt stor andel af eleverne i Finland almindelig integreret<br />
specialundervisning i ca. to timer om ug<strong>en</strong>. Samtidig segregeres der <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig mindre andel<br />
af elever i Finland, da dette primært er forbeholdt børn med fysiske eller psykiske lidelser. I Finland<br />
s<strong>til</strong>les der høje faglige krav samtidig med, at der i høj grad er mulighed for at udarbejde<br />
individuelle undervisningsplaner. Dette muliggør differ<strong>en</strong>tierede og fleksible undervisningsformer<br />
og medvirker dermed <strong>til</strong> at fastholde børn med behov for støtte i alm<strong>en</strong>undervisning<strong>en</strong>.<br />
158 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
7.2.1 Institutionelle og styringsmæssige rammer for specialundervisning<strong>en</strong> i<br />
Finland<br />
D<strong>en</strong> nationale regulering<br />
D<strong>en</strong> nationale regulering af specialundervisning<strong>en</strong> i Finland er forankret i d<strong>en</strong> finske<br />
skolelov fra 1998, hvoraf det fremgår, at elever med særlige fysiske eller psykiske<br />
behov skal have støtte der <strong>til</strong>godeser deres behov så alle elever i videst muligt omfang<br />
har lige muligheder for at g<strong>en</strong>nemføre <strong>en</strong> grunduddannelse. Endvidere er det<br />
formuleret i skolelov<strong>en</strong>, at støtt<strong>en</strong> i videst muligt omfang skal foregå samm<strong>en</strong> med<br />
d<strong>en</strong> almindelige undervisning eller alternativt finde sted i and<strong>en</strong> pass<strong>en</strong>de foranstaltning,<br />
jf. boks 7.2.<br />
Boks 7.2<br />
Finsk lovgivning på specialundervisningsområdet<br />
D<strong>en</strong> finske skolelov (The Basic Education Law) siger helt overordnet følg<strong>en</strong>de om rett<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialundervisning,<br />
samt at specialundervisning skal gives I relation <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige undervisning:<br />
(17 §) »Pupil, who has slight learning or adaptation problems, has right to have special education<br />
integrated to mainstream education. ... if a pupil can not be taught normally due to a disability, disease,<br />
delay in developm<strong>en</strong>t or a disorder in emotional life or for some other reason, she/he should be<br />
giv<strong>en</strong> special education. Special education has to be organized integrated to normal teaching or<br />
otherwise in a special class or other place conv<strong>en</strong>i<strong>en</strong>t for the purpose.«<br />
Skolelov<strong>en</strong> indeholder <strong>en</strong>dvidere <strong>en</strong> række særlige forpligtelser for kommunerne:<br />
(3 §) »The teaching has to be organized according to pupils age-level and abilities. In teaching there<br />
has to be co-operation with families.' The statute of this law (15 §) adds, that »before a pupil is moved<br />
to special education there has to be negotiations with family« and some (medic/psychological) inves-<br />
tigations as well.«<br />
(31 §) » Teaching and all the books, tools, materials and other stuff needed in education are free for a<br />
pupil. A pupil with disability or in need with other special support has in addition to this a right to get<br />
the services that make it possible to participate in the education free of charge. These services are:<br />
interpretation and transportation services, other teaching and pupil care services, special helping aids<br />
and the services that will be organized according to paragraph 39.«<br />
Kilde: http://www.adapt-europe.org/finland/education.htm.<br />
Ifølge d<strong>en</strong> finske skolelov, jf. ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de, er det første alternativ for elever med<br />
behov for specialundervisning at give støtte inkluderet i d<strong>en</strong> almindelige undervisning.<br />
Dernæst kan det over<strong>veje</strong>s at give <strong>en</strong>keltintegreret specialundervisning, hvor<br />
elev<strong>en</strong> modtager <strong>en</strong> del af undervisning<strong>en</strong> i et mindre hold bestå<strong>en</strong>de af andre elever<br />
med særlige behov, m<strong>en</strong> hvor fokus fortsat er på inklusion i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole.<br />
Først herefter <strong>til</strong>deles specialundervisning i form af specialskoler 7 .<br />
7 The European Ag<strong>en</strong>cy for Developm<strong>en</strong>t in Special Needs Education: www.european-ag<strong>en</strong>cy.org.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 159
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Interview<strong>en</strong>e i Finland har tydeliggjort, at disse indsatsalternativer <strong>til</strong>deles på baggrund<br />
af <strong>en</strong> vurdering af elev<strong>en</strong>s behov. På specialundervisningsområdet opereres<br />
med tre behovskategorier <strong>–</strong> behov for h<strong>en</strong>holdsvis almindelig støtte, int<strong>en</strong>siveret<br />
støtte og specialstøtte. Rammestruktur<strong>en</strong> på området er således to-dim<strong>en</strong>sional (indsats<br />
og behov) og adskiller sig i sin simplicitet fra d<strong>en</strong> danske struktur, der er k<strong>en</strong>detegnet<br />
ved at være bygget op omkring diagnoser og et bredere <strong>til</strong>budsudvalg.<br />
G<strong>en</strong>erelt er d<strong>en</strong> nationale regulering af grundskole undervisning<strong>en</strong> i Finland relativt<br />
overordnet og karakteriseret ved <strong>en</strong> stor grad af dec<strong>en</strong>tralisering af ansvaret for <strong>til</strong>rettelæggels<strong>en</strong><br />
<strong>til</strong> kommuner og skoler.<br />
Til at støtte kommunerne er der ops<strong>til</strong>let <strong>en</strong> række fælles nationale anbefalinger. Eksempelvis<br />
anbefales det af de c<strong>en</strong>trale finske myndigheder, at der anv<strong>en</strong>des mange<br />
scre<strong>en</strong>inger i start<strong>en</strong> af skoleår<strong>en</strong>e, og at der særligt sættes ind over for læse- og skrivevanskeligheder.<br />
Det er imidlertid ikke et lovkrav, og det er derfor op <strong>til</strong> de <strong>en</strong>kelte<br />
kommuner og skoler at fastlægge, hvordan det omsættes i praksis.<br />
Ansvarsmæssigt er d<strong>en</strong> finske skolelov placeret i Undervisningsministeriet, som samarbejder<br />
med d<strong>en</strong> nationale undervisningskomite (National Board of Education<br />
(NBE)) omkring udarbejdels<strong>en</strong> af et undervisningscurriculum, der indeholder overordnede<br />
mål og metoder for undervisning<strong>en</strong> af grundskoleelever i Finland. Det nationale<br />
undervisningscurriculum udmøntes og konkretiseres herefter på både kommun<strong>en</strong>iveau,<br />
skol<strong>en</strong>iveau og individniveau. Udmøntning<strong>en</strong> på kommune- og skol<strong>en</strong>iveau<br />
svarer i vid udstrækning <strong>til</strong> d<strong>en</strong> måde danske kommuner og skoler arbejder med<br />
d<strong>en</strong> nationalt fastsatte læseplan for p<strong>en</strong>sum og indlæringsmål i de danske folkeskoler.<br />
I forhold <strong>til</strong> specialundervisningsområdet er det dog c<strong>en</strong>tralt, at der i d<strong>en</strong> finske model<br />
er mulighed for at udarbejde individuelle undervisningsplaner, der i et eller flere<br />
fag fraviger de g<strong>en</strong>erelle mål for det <strong>en</strong>kelte barns indlæring. Dette understøtter differ<strong>en</strong>tierede<br />
undervisningsformer og medvirker <strong>til</strong> at fastholde børn med behov for<br />
støtte i d<strong>en</strong> almindelige undervisning, da der kan s<strong>til</strong>les forskellige krav. Har <strong>en</strong> elev<br />
<strong>en</strong> individuel undervisningsplan evalueres d<strong>en</strong> pågæld<strong>en</strong>de elev derefter op imod<br />
dette »sænkede« niveau.<br />
Dette lader sig blandt andet gøre, fordi finske skoleelever ikke g<strong>en</strong>nemfører <strong>en</strong> afslutt<strong>en</strong>de<br />
eksam<strong>en</strong> efter 9. klasse, m<strong>en</strong> først efter det 12. skoleår, dvs. gymnasium<br />
eller erhvervsfaglig uddannelse. Således tages der ikke udgangspunkt i karakterg<strong>en</strong>nemsnit,<br />
når <strong>en</strong> elevs egnethed i forhold <strong>til</strong> et videre uddannelsesforløb vurderes.<br />
Elev<strong>en</strong>s egnethed vurderes derimod al<strong>en</strong>e af skol<strong>en</strong> og på baggrund af elev<strong>en</strong>s progression<br />
i forhold <strong>til</strong> d<strong>en</strong>nes individuelle læringsplan.<br />
Organisering og styring<br />
I Finland skelnes mellem typerne af specialundervisning og mellem forskellige niveauer<br />
for d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte elevs specialbehov, som nævnt ov<strong>en</strong>for.<br />
160 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
I d<strong>en</strong> finske specialundervisning anv<strong>en</strong>des overordnet to typer af specialundervisning:<br />
Deltidsspecialundervisning og fuldtidsspecialundervisning. »Fuldtid« er dog i<br />
d<strong>en</strong> danske oversættelse ikke retvis<strong>en</strong>de for d<strong>en</strong> relativt store gruppe elever i de såkaldte<br />
små grupper, hvilket uddybes ned<strong>en</strong>for. De uddyb<strong>en</strong>de interview har klarlagt,<br />
at det er mere retvis<strong>en</strong>de at tale om tre typer af specialundervisning: Almindelig specialundervisning,<br />
små grupper/<strong>en</strong>keltintegration og specialskoler.<br />
Derudover kategoriseres eleverne i forhold <strong>til</strong> deres individuelle specialbehov ranger<strong>en</strong>de<br />
fra g<strong>en</strong>erel støtte (elever med få behov) over int<strong>en</strong>siveret støtte (elever med<br />
flere behov, der skal inkluderes) <strong>til</strong> specialstøtte (kan gives inkluder<strong>en</strong>de eller segregeret).<br />
Opdeling<strong>en</strong> er illustreret ned<strong>en</strong>for, hvor de blå cirkler angiver samm<strong>en</strong>hæng<strong>en</strong><br />
mellem elev<strong>en</strong>s behov og d<strong>en</strong> type specialundervisning, der <strong>til</strong>bydes.<br />
Figur 7.3<br />
Kategorisering af specialundervisningstyper og elevtyper<br />
Overordnet type<br />
Niveau<br />
G<strong>en</strong>erel støtte<br />
Int<strong>en</strong>siveret støtte<br />
Special støtte<br />
Type<br />
Andel af alle<br />
grundskoleelever, som<br />
modtager støtte (2008)*<br />
Deltids specialundervisning<br />
Almindelig<br />
specialundervisning<br />
Pris per elev** Ca. 1.200 €<br />
(ca. 9000 kr.)<br />
Fuldtids specialundervisning<br />
Enkeltintegrerede<br />
(små grupper)<br />
Specialskoler<br />
24,1 pct. 8,9 pct. 1,4 pct.<br />
Ca. 8.000 €<br />
(ca. 60.000 kr.)<br />
*WERA Finlands statistik: http://www.oph.fi/informationstjanster/statistik/<br />
rapporteringstjanst<strong>en</strong>_wera_med_statistik.<br />
** WERA statistik og interview med National Board of Education<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Ca. 35.000 €<br />
(ca. 262.500 kr.)<br />
Almindelig specialundervisning er rettet mod de elever i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole,<br />
der i <strong>en</strong> ikke perman<strong>en</strong>t periode har behov for g<strong>en</strong>erel støtte. Almindelig specialundervisning<br />
kan gives både individuelt og integreret i d<strong>en</strong> almindelige undervisning<br />
samt i mindre grupper og som supplem<strong>en</strong>t <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige undervisning. Elever i<br />
almindelig specialundervisning modtager i g<strong>en</strong>nemsnit ca. to timers specialundervisning<br />
om ug<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> har fortsat samme formelle status som almindelige elever i d<strong>en</strong><br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 161
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
almindelige undervisning 8 . Almindelig specialundervisning i d<strong>en</strong> finske kontekst<br />
svarer terminologisk <strong>til</strong> de elever, som i Danmark modtager almindelig specialundervisning,<br />
og spænder dermed over forskellige grader af int<strong>en</strong>sitet i specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
Ca. 24 pct. af eleverne i de finske grundskoler er omfattet af d<strong>en</strong>ne type specialundervisning<br />
svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> omkring 130.000 elever 9 .<br />
Fuldtidsspecialundervisning omfatter elever overført <strong>til</strong> specialklasser eller specialskoler<br />
og elever, der er helt eller delvis integreret i d<strong>en</strong> almindelige undervisning, m<strong>en</strong><br />
samtidig modtager mere perman<strong>en</strong>t støtte. En elev af d<strong>en</strong>ne type behøver således<br />
ikke nødv<strong>en</strong>digvis modtage støtte i fuld tid, m<strong>en</strong> kan b<strong>en</strong>ævnes fuldtidsspecialundervisningselev<br />
uanset. Fuldtidsspecialundervisning kan således både gives segregeret og<br />
integreret i d<strong>en</strong> almindelige undervisning, m<strong>en</strong> omfatter i begge <strong>til</strong>fælde <strong>en</strong> eg<strong>en</strong>tlig<br />
visitationsproces- og beslutning. Tilrettelæggels<strong>en</strong> af d<strong>en</strong>ne fastlægges af kommun<strong>en</strong>.<br />
Derudover skal der i h<strong>en</strong>hold <strong>til</strong> d<strong>en</strong> finske skolelov fra 1998 udarbejdes <strong>en</strong> individuel<br />
læringsplan for alle elever overført <strong>til</strong> fuldtidsspecialundervisning 10.<br />
8,9 pct. af Finlands grundskoleelever modtager specialundervisning i smågrupper/<strong>en</strong>keltintegration<br />
og 1,4 pct. er segregeret <strong>til</strong> specialskoler.<br />
Udover de kommunale specialskoler driver stat<strong>en</strong> i Finland syv specialskoler for<br />
elever med vidtgå<strong>en</strong>de behov på grund af fysiske handikap. Drift<strong>en</strong> af disse specialskoler<br />
varetages af Finlands nationale undervisningskomite (NBE). De statslige specialskoler<br />
fungerer desud<strong>en</strong> som nationale udviklings- og servicec<strong>en</strong>tre og s<strong>til</strong>ler ekspertise<br />
<strong>til</strong> rådighed for kommuner og skoler samt udvikler metoder og undervisningsmateriale.<br />
Ud over de statslige specialskoler er der omkring 140 kommunale<br />
specialskoler, der administreres af kommunerne.<br />
Finansiering<strong>en</strong> af grundskol<strong>en</strong> er i Finland splittet mellem stat<strong>en</strong> og kommunerne,<br />
hvoraf stat<strong>en</strong>s andel i g<strong>en</strong>nemsnit udgør ca. 57 pct., og kommunernes andel udgør de<br />
rester<strong>en</strong>de 43 pct. 11. D<strong>en</strong> eksakte proc<strong>en</strong>tuelle fordeling af finansieringsansvar varierer<br />
dog kommunerne imellem og er påvirket af socioøkonomiske faktorer således, at<br />
socialt belastede kommuner forfordeles og vice versa (fx er fordeling<strong>en</strong> tæt ved 50-<br />
50 for Espoo Kommune, som er <strong>en</strong> relativt velhav<strong>en</strong>de kommune).<br />
Ifølge d<strong>en</strong> nationale undervisningskomite (NSE) består stat<strong>en</strong>s finansieringsdel i<br />
forhold <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige grundskole i dag af <strong>en</strong> grundtakst <strong>til</strong> g<strong>en</strong>nemførelse af<br />
special- og normalundervisning i størrelsesord<strong>en</strong><strong>en</strong> 18.642 kr. 12 pr. elev i 6-15-årsalder<strong>en</strong>.<br />
13 De statslige midler <strong>til</strong>deles kommun<strong>en</strong> i <strong>en</strong> årlig bevilling på baggrund af<br />
8 Segregation, integration, inclusion - the ideology and reality in Finland, Joel Kivirauma et al., 2006.<br />
9 *WERA Finlands statistik: http://www.oph.fi/informationstjanster/statistik/<br />
rapporteringstjanst<strong>en</strong>_wera_med_statistik.<br />
10 Special education and the need of individual transition planning in Finland, Dr. Markku Jahnukain<strong>en</strong>, 2004.<br />
11 Publikation »Education in Finland« udarbejdet af National Board of Eduation, 2003 <strong>–</strong> dette tal er efterfølg<strong>en</strong>de<br />
bekræftet for retvis<strong>en</strong>de ligeledes for 2008.<br />
12 Til brug for omregning<strong>en</strong> af de indsamlede tal i euro er anv<strong>en</strong>dt d<strong>en</strong> gæld<strong>en</strong>de valutakurs på 7,456 pr. 5. september<br />
2008, som er d<strong>en</strong> dato indsamling<strong>en</strong> af data fra de 12 kommuner er baseret på.<br />
13 D<strong>en</strong> eksakte værdi kan variere afhængigt af kommun<strong>en</strong>s socioøkonomiske forhold.<br />
162 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
kommun<strong>en</strong>s demografi (svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> det danske blok<strong>til</strong>skud). Midlerne er ikke bundet<br />
<strong>til</strong> undervisningsområdet. D<strong>en</strong> konkrete udmøntning er ligesom i d<strong>en</strong> danske kontekst<br />
<strong>en</strong> kommunal beslutning. Stat<strong>en</strong>s finansiering af de kommunale specialskoler<br />
foregår derimod ved hjælp af <strong>en</strong> øremærket takst pr. elev, og er derfor ikke <strong>til</strong>knyttet<br />
samme grad af disponeringsfrihed som midlerne <strong>til</strong> grundskol<strong>en</strong>.<br />
I Finland er der <strong>en</strong> klar forv<strong>en</strong>tning om, at d<strong>en</strong> statslige finansiering justeres fremadrettet<br />
således, at d<strong>en</strong> takst stat<strong>en</strong> betaler pr. elev i kommunernes specialskoler, ikke<br />
længere bliver udløst pr. elev, m<strong>en</strong> ligeledes lægges over i grundtakst<strong>en</strong>, som fastsættes<br />
ud fra kommunernes nuvær<strong>en</strong>de specialskoleaktivitet. D<strong>en</strong>ne forestå<strong>en</strong>de lovændring<br />
er resultatet af et ønske om at begrænse segregering<strong>en</strong> af elever, hvor det<br />
vurderes, at <strong>en</strong> aktivitetsbaseret ressource<strong>til</strong>deling er uh<strong>en</strong>sigtsmæssig. Med d<strong>en</strong>ne<br />
forv<strong>en</strong>tede lovændring vil kommunerne al<strong>en</strong>e modtage et demografisk bestemt blok<strong>til</strong>skud,<br />
m<strong>en</strong> herudover have det fulde finansieringsansvar for d<strong>en</strong> samlede specialundervisning.<br />
Det kommunale finansieringsansvar betyder, at hver kommune har egne retningslinjer<br />
for, hvorledes kommun<strong>en</strong>s <strong>en</strong>kelte skoler <strong>til</strong>deles undervisningstimer, og i hvor<br />
høj grad d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte skole kan substituere mellem midler <strong>til</strong>delt <strong>til</strong> h<strong>en</strong>holdsvis normal-<br />
og specialundervisning. Dette medfører, at kommunernes c<strong>en</strong>trale forvaltninger<br />
har vanskeligt ved at opgøre et præcist ressourceforbrug for de elever, som modtager<br />
specialundervisning i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole.<br />
I de finske interview er beskrevet, at visitation<strong>en</strong> <strong>til</strong> segregerede <strong>til</strong>bud foregår i et<br />
udvalg med repræs<strong>en</strong>tanter fra forskellige faggrupper, der inddrager både psykologiske<br />
og økonomiske over<strong>veje</strong>lser, som fører <strong>til</strong> udvalgets anbefaling omkring elev<strong>en</strong>.<br />
Placering<strong>en</strong> af selve beslutningskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> i forbindelse med visitering<strong>en</strong> varierer<br />
kommunerne imellem og kan ligge hos <strong>en</strong> faglig person såvel som <strong>en</strong> person med<br />
budgetansvar for skoleområdet. Eksempelvis er beslutningskompet<strong>en</strong>c<strong>en</strong> i Helsingfors<br />
Kommune placeret hos kommun<strong>en</strong>s skolechef, som ligeledes er d<strong>en</strong> økonomiske<br />
ansvarlige på området.<br />
Aktivitetsniveau<br />
Fordeling<strong>en</strong> af elever der modtager specialundervisning pr. undervisningstype er<br />
angivet herunder. Det ses heraf, at d<strong>en</strong> klart over<strong>veje</strong>nde del af disse elever modtager<br />
almindelig special-undervisning (24,1 pct.) og d<strong>en</strong> samlede andel elever som modtager<br />
specialundervisning er 34,4 pct. jf. figur 7.4. Til samm<strong>en</strong>ligning er d<strong>en</strong> samlede<br />
andel elever, som modtager specialundervisning i Danmark 14,3 pct.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 163
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Figur 7.4<br />
Aktivitet fordelt på undervisningstype<br />
Alm.<br />
undervisning<br />
344.188<br />
65,6%<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Almindelig<br />
spec.<br />
126.288<br />
24,1%<br />
164 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Enkeltint.<br />
46.948<br />
8,9%<br />
Specialskoler<br />
7.253<br />
1,4%<br />
Det brede omfang af d<strong>en</strong> almindelige specialundervisning i Finland skyldes, at mange<br />
elever modtager <strong>en</strong> meget begrænset undervisning (i g<strong>en</strong>nemsnit ca. 2 timer pr. elev<br />
pr. uge) og dermed kan indsats<strong>en</strong> spredes over flere elever. D<strong>en</strong> største målgruppe<br />
ind<strong>en</strong>for d<strong>en</strong> almindelige specialundervisning er elever med læse- og skrivevanskeligheder<br />
(ca. 45 pct.). De finske specialskoleelever udgør 1,4 pct. af det samlede antal<br />
elever i d<strong>en</strong> finske folkeskole, hvilket er væs<strong>en</strong>tligt lavere <strong>en</strong>d d<strong>en</strong> <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de andel i<br />
Danmark, som er 3,3 pct. 14<br />
Andel<strong>en</strong> af elever som modtager specialundervisning i Finland har været nog<strong>en</strong>lunde<br />
konstant omkring 32-34 pct. i period<strong>en</strong> 2004 <strong>til</strong> 2008, jf. figur 7.5.<br />
14 De 3,3 pct. beregnet i forhold <strong>til</strong> antallet af folkeskoleelever. Andel<strong>en</strong> udgør 2,7 pct., når det ses i forhold <strong>til</strong> antallet<br />
af 6-16-årige i grundskol<strong>en</strong>.
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Figur 7.5<br />
Andel<strong>en</strong> af finske grundskoleelever, der modtager specialundervisning fordelt på type,<br />
2004-2008<br />
Pct. Pct.<br />
+ 2 pct.<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
31,6<br />
1,7<br />
7,1<br />
33 33,3 34 34,4<br />
1,6<br />
1,5<br />
7,7 8,2 8,6 8,9<br />
22,7 23,6 23,7 24,1 24,1<br />
04 05 06 07 08<br />
Alm. spec. Enkeltintegrerede Specialskoler<br />
Kilde: WERA Finlands statistik:<br />
http://www.oph.fi/informationstjanster/statistik/rapporteringstjanst<strong>en</strong>_wera_med_statistik.<br />
D<strong>en</strong> årlige g<strong>en</strong>nemsnitlige vækst på 2 pct. har været drevet hovedsagligt af <strong>en</strong> vækst i<br />
antallet af <strong>en</strong>keltintegrerede elever, hvorimod andel<strong>en</strong> af elever i specialskoler er<br />
karakteriseret ved et besked<strong>en</strong>t fald.<br />
Fordeling<strong>en</strong> af <strong>en</strong>keltintegrerede og specialskoleelever på klassetrin er illustreret i<br />
figur 7.6 ned<strong>en</strong>for. D<strong>en</strong> <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de fordeling for elever som modtager almindelig<br />
specialundervisning opgøres ikke i Finland. Fordeling<strong>en</strong> af <strong>en</strong>keltintegrerede er <strong>en</strong>dvidere<br />
opdelt i h<strong>en</strong>holdsvis de elever, som hovedsagligt modtager specialundervisning<br />
i normalklass<strong>en</strong>, og de elever som hovedsagligt modtager specialundervisning i<br />
små grupper, hvoraf sidstnævnte har karakter af at være d<strong>en</strong> mest int<strong>en</strong>sive undervisningsform.<br />
1,4<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 165<br />
1,4<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Figur 7.6<br />
Fordeling af <strong>en</strong>keltintegrerede elever pr. klassetrin og pr. type<br />
Kilde: WERA statistik.<br />
1.000 personer 1.000 personer<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0<br />
+ 9 pct.<br />
9.532<br />
8.882<br />
8.264 8.105<br />
1167<br />
7.387<br />
1006<br />
6.955<br />
849 887<br />
6.147<br />
711<br />
711<br />
5.500<br />
620<br />
4.756<br />
5.330<br />
703<br />
5.162<br />
5.148 4.789<br />
599<br />
4.087 4.565<br />
2.487<br />
3.436<br />
1.915<br />
2.242 2.310 2.091 2.157 2.111 2.267 2.429<br />
2.714 3.035<br />
1. kl. 2. kl. 3. kl. 4. kl. 5. kl. 6. kl. 7. kl. 8. kl. 9. kl.<br />
Enkeltint. (små grp.) Enkeltint. Specialskoleelever<br />
Figur<strong>en</strong> illustrerer <strong>en</strong> tydeligt positiv samm<strong>en</strong>hæng mellem antallet af elever, der er<br />
kategoriseret fuldtidsspecialundervisningselever, og elevernes alder/klassetrin. Størstedel<strong>en</strong><br />
af fuldtidsspecialundervisning<strong>en</strong> <strong>til</strong>deles i udskoling<strong>en</strong> og er i g<strong>en</strong>nemsnit<br />
voks<strong>en</strong>de med 9 pct. pr. klassetrin fra 1. <strong>til</strong> 9. klasse. D<strong>en</strong>ne samm<strong>en</strong>hæng kan <strong>til</strong>skrives<br />
ønsket om at begrænse d<strong>en</strong> segregerede undervisning. Enkeltintegreret undervisning<br />
<strong>til</strong>bydes således først, når d<strong>en</strong> almindelige deltidsspecialundervisning er<br />
fundet u<strong>til</strong>strækkelig, hvilket forklarer proportionalitet<strong>en</strong> mellem klassetrin og aktivitet.<br />
Det bemærkes, at d<strong>en</strong> positive samm<strong>en</strong>hæng mellem aktivitet og klassetrin står i<br />
modsætning <strong>til</strong> forhold<strong>en</strong>e på det danske specialundervisningsområde, hvor t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s<strong>en</strong><br />
er modsat rettet, dvs. at størstedel<strong>en</strong> af specialundervisningsindsats<strong>en</strong> finder sted<br />
i de mindre klasser. Betragtes al<strong>en</strong>e mønstret omkring specialskolerne er forskell<strong>en</strong><br />
mellem de to lande fortsat øj<strong>en</strong>synlig, i og med at udvikling<strong>en</strong> i Danmark er k<strong>en</strong>detegnet<br />
ved, at aktivitet<strong>en</strong> falder i mellemskoling<strong>en</strong>, hvilket indikerer <strong>en</strong> indslusning i<br />
d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, som ikke kan g<strong>en</strong>findes i de finske aktivitetstal.<br />
I figur 7.4 er antallet af <strong>en</strong>keltintegrerede i små grupper nog<strong>en</strong>lunde konstant på<br />
tværs af klassetrin<strong>en</strong>e. Det kan tolkes som et udtryk for, at man ved at foretage<br />
scre<strong>en</strong>inger i de mindste klasser er i stand <strong>til</strong> at id<strong>en</strong>tificere elever med behov, som<br />
ikke kan dækkes ved <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv støtte i normalklass<strong>en</strong>. Dermed overflyttes eleverne<br />
<strong>til</strong> mindre grupper af <strong>en</strong>keltintegrerede, allerede fra de påbegynder skolegang<strong>en</strong>. Det<br />
hænger ligeledes samm<strong>en</strong> med, at man i Finland først og fremmest segregerer elever<br />
med svære fysiske eller psykiske handikap <strong>–</strong> karaktertræk, der lader sig id<strong>en</strong>tificere<br />
tidligt i skolegang<strong>en</strong>, hvorimod for eksempel adfærdsvanskelige elever sjæld<strong>en</strong>t segregeres.<br />
166 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
12<br />
10<br />
8<br />
6<br />
4<br />
2<br />
0
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Ressourc<strong>en</strong>iveau<br />
Ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de figur indeholder konsoliderede oplysninger omkring aktivitet og ressourceforbrug<br />
og tj<strong>en</strong>er som udgangspunkt for et opregnet nationalt udgiftsniveau <strong>til</strong><br />
specialundervisningsområdet, jf. figur 7.7.<br />
Figur 7.7<br />
Udgifts- og aktivitetsniveau for det finske specialundervisningsområde<br />
300<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
0<br />
8.948<br />
24,1<br />
Elever modtag<strong>en</strong>de<br />
alm. spec.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
1.000 kr., 2010-priser Pct.<br />
8,9<br />
59.656<br />
260.995<br />
1,4<br />
Enkeltint. elever Specialskoleelver<br />
G<strong>en</strong>nemsnitlig marginal udgift<br />
Andel af alle grundskoleelever (h.akse)<br />
Som det fremgår af tabell<strong>en</strong>, varierer d<strong>en</strong> estimerede merudgift pr. elev i forhold <strong>til</strong> et<br />
alm<strong>en</strong>t undervisnings<strong>til</strong>bud fra ca. 8.950 kr. for de elever, der modtager almindelig<br />
specialundervisning, <strong>til</strong> ca. 261.000 kr. for de elever, der er anbragt i specialskole 15.<br />
På baggrund af ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de kan det samlede ressourceforbrug i forbindelse med<br />
specialundervisning i Finland estimeres <strong>til</strong> i størrelsesord<strong>en</strong><strong>en</strong> 5,9 mia. kr. baseret på<br />
regnskabs- og aktivitetsoplysninger fra 2008 samt fra kvalitative data fra interviews,<br />
m<strong>en</strong>s Danmark samlet set anv<strong>en</strong>der 7,9 mia. kr. Dette svarer <strong>til</strong> 10.656 kr. pr. elev i<br />
d<strong>en</strong> finske folkeskole, hvilket skal ses i samm<strong>en</strong>hæng med, at der i Danmark anv<strong>en</strong>des<br />
16.499 kr. pr. elev i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>til</strong> specialundervisning, jf. tabel 7.5.<br />
15 Enhedsudgifterne er beregnet på basis af oplysninger indh<strong>en</strong>tet ved besøg i Espoo Kommune og efterfølg<strong>en</strong>de<br />
bekræftet af National Board of Education som vær<strong>en</strong>de <strong>en</strong> god approksimation for opregninger <strong>til</strong> nationalt niveau.<br />
Konkret er rat<strong>en</strong> for <strong>en</strong>keltintegrerede elever beregnet med baggrund i udgiftstal fra Lagstãd Skole i Espoo<br />
Kommune og beregnet som totaludgift<strong>en</strong> pr. specialklasse delt med d<strong>en</strong> maksimale klassekvoti<strong>en</strong>t (10).<br />
Rat<strong>en</strong> for almindelig specialundervisning er beregnet ud fra følge oplysninger: 1) <strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemsnitlig undervisning på<br />
to timer om ug<strong>en</strong>, 2) et lærerårsværk koster ca. 336.000 kr., og 3) hver time med <strong>en</strong> specialundervisningslærer bliver<br />
delt mellem g<strong>en</strong>nemsnitligt tre elever.<br />
Det bemærkes dog, at d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde andel af udgifterne <strong>til</strong> specialundervisning i Finland bliver afholdt af de<br />
<strong>en</strong>kelte kommuner, som ved hjælp af <strong>til</strong>delingsmodeller og multipler distribuerer midlerne mellem skolerne. Skolernes<br />
efterfølg<strong>en</strong>de substitutionsmuligheder betyder, at <strong>en</strong> id<strong>en</strong>tifikation af for eksempel <strong>en</strong>hedsomkostninger er<br />
særdeles vanskelig med d<strong>en</strong> eksister<strong>en</strong>de registreringspraksis. Således skal ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de opregninger al<strong>en</strong>e betragtes<br />
som indikative.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 167<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
G<strong>en</strong>nemsnitsudgifter pr. folkeskoleelev er angivet herunder for h<strong>en</strong>holdsvis Finland<br />
og Danmark og fordelt på undervisningstyper.<br />
Tabel 7.5<br />
G<strong>en</strong>nemsnitsudgifter <strong>til</strong> specialundervisning pr. folkeskoleelev<br />
168 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Udgift pr. folkeskoleelev<br />
Kr.<br />
Finland<br />
Almindelig specialundervisning 2.066<br />
Enkeltintegrerede (små grupper) 5.123<br />
Specialskoler 3.460<br />
Total<br />
Danmark<br />
Almindelig specialundervisning<br />
10.656<br />
og <strong>en</strong>keltintegration 2.965<br />
Specialklasser 4.197<br />
Specialskoler 9.337<br />
Total 16.499<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Tall<strong>en</strong>e i ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de tabel understreger, hvorledes Finland har et større økonomisk<br />
fokus <strong>en</strong>d Danmark på det indsatsområde, der ligger udover d<strong>en</strong> almindelige specialundervisning,<br />
m<strong>en</strong> ligger før <strong>en</strong> eg<strong>en</strong>tlig segregering. Knap halvdel<strong>en</strong> af de estimerede<br />
specialundervisningsudgifter er i Finland således knyttet <strong>til</strong> de <strong>en</strong>keltintegrerede<br />
elever. Dette står i kontrast <strong>til</strong> fordeling<strong>en</strong> af undervisningsudgifter i Danmark, hvor<br />
det ses at udgifter <strong>til</strong> specialskoler udgør mere <strong>en</strong>d halvdel<strong>en</strong> af de samlede udgifter.<br />
Således peger ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de estimater i retning af, at Finland på trods af at have <strong>en</strong><br />
meget høj andel af elever, der modtager almindelig specialundervisning, alligevel<br />
samlet set anv<strong>en</strong>der færre ressourcer <strong>til</strong> specialundervisning <strong>en</strong>d Danmark.<br />
Det relativt lave ressourceforbrug er efter Deloittes vurdering først og fremmest<br />
drevet af <strong>en</strong> lav segregeringsgrad og i stedet <strong>en</strong> høj grad af int<strong>en</strong>sive inkluder<strong>en</strong>de<br />
<strong>til</strong>bud. Deloitte vurderer, at der bl.a. ligger følg<strong>en</strong>de c<strong>en</strong>trale forklaringer bag d<strong>en</strong><br />
lave segregeringsgrad:<br />
• Segregering foregår fortrinsvis med elever, der har svære fysiske eller psykiske<br />
lidelser, hvorimod adfærdsvanskelige elever (fx ADHD, autister m.fl.) typisk forsøges<br />
inkluderet i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole. I Danmark observeres <strong>en</strong> modsatrettet<br />
t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s med d<strong>en</strong> stig<strong>en</strong>de oprettelse af AKT-klasser i Danmark.<br />
• Fraværet af <strong>en</strong> 9.-klassesafgangsprøve i Finland og fleksibilitet<strong>en</strong> omkring <strong>til</strong>rettelæggels<strong>en</strong><br />
af individuelle elevforløb betyder, at der s<strong>til</strong>les mindre string<strong>en</strong>te<br />
krav over for eleverne og dermed kan argum<strong>en</strong>teres for <strong>en</strong> større rummelighed<br />
på skolerne og et mindre behov for segregering, da læreplanerne understøtter <strong>en</strong><br />
øget brug af differ<strong>en</strong>tieret undervisning.
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
• I Finland er der forbundet stor prestige med lærererhvervet, blandt andet fordi<br />
læreruddannels<strong>en</strong> i Finland har karakter af <strong>en</strong> universitetseksam<strong>en</strong>, hvor kun <strong>en</strong><br />
lille andel af ansøgerne optages hvert år (baseret på interview: Mellem 10 og 20<br />
pct.). Lærernes kompet<strong>en</strong>cer har også i <strong>en</strong> dansk kontekst vist sig at være meget<br />
betyd<strong>en</strong>de for skolernes arbejde med inklusion og rummelighed fx via differ<strong>en</strong>tieret<br />
undervisning.<br />
• Brug<strong>en</strong> af undervisningsassist<strong>en</strong>ter i Finland, med det formål at støtte lærer<strong>en</strong> i<br />
klasseundervisning<strong>en</strong>, betyder <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> kompet<strong>en</strong>ceudnyttelse i forhold <strong>til</strong>, at lærer<strong>en</strong><br />
vil kunne fokusere sin indsats på undervisning<strong>en</strong>. Undervisningsassist<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
vil således kunne supportere elever med særlige behov, og dermed imødekomme<br />
<strong>en</strong> mere int<strong>en</strong>siv specialundervisningsindsats.<br />
7.1.2 Organisering, styring og ressourceforbrug i udvalgt finsk kommune<br />
I dette afsnit præs<strong>en</strong>teres resultaterne fra <strong>en</strong> undersøgelse af specialundervisning<strong>en</strong> i<br />
<strong>en</strong> udvalgt finsk kommune, Espoo. Først g<strong>en</strong>nemgås aktivitetsniveauet dernæst g<strong>en</strong>nemgås<br />
<strong>organisering</strong><strong>en</strong> og styring<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong>. I hvert afsnit vil der<br />
løb<strong>en</strong>de blive foretaget perspektiveringer og samm<strong>en</strong>ligninger med de danske forhold.<br />
Aktivitetsniveau<br />
Espoo Kommune er beligg<strong>en</strong>de tæt ved Helsingfors. Espoo er <strong>en</strong> relativt vels<strong>til</strong>let<br />
kommune og beligg<strong>en</strong>hed<strong>en</strong> i et tæt befolket område gør Espoo Kommune <strong>til</strong> <strong>en</strong> af<br />
Finlands større kommuner målt på antal elever i grundskol<strong>en</strong>, jf. tabel 7.6.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 169
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Tabel 7.6<br />
Undervisningsaktivitet i Espoo Kommune<br />
170 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Espoo Kommune Nationalt gnst.<br />
Antal elever i grundskol<strong>en</strong> 26.103 1.583<br />
Antal elever pr. grundskole (gnst.) 278 170<br />
Udgifter pr. elev i grundskol<strong>en</strong>, kr. 53.325 48.999<br />
Antal grundskoler 94 3.259<br />
Andel af alle grundskoleelever som modtager:<br />
- Almindelig specialundervisning - 24,1 pct.<br />
- Enkeltintegrerede 10,6 pct. 8,9 pct.<br />
- Specialskoler - 1,4 pct.<br />
Specialskoler 9.337 14,9 pct.<br />
Kilde: www.oph.fi.<br />
Espoo Kommune har et relativt højt antal <strong>en</strong>keltintegrerede elever og et højere udgiftsniveau<br />
pr. elev <strong>en</strong>d det nationale g<strong>en</strong>nemsnit. Espoo Kommune har forud<strong>en</strong> ca.<br />
100 grundskoler ligeledes 3 specialskoler med kapacitet <strong>til</strong> ca. 150 elever svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong><br />
mindre <strong>en</strong>d 1 pct. af alle kommun<strong>en</strong>s grundskoleelever. I Espoo Kommune er der<br />
desud<strong>en</strong> ca. 200 elever, som vurderes ikke at kunne fungere i fællesskab med andre<br />
børn og derfor modtager privatundervisning (4-6 timer pr. uge) i <strong>en</strong> periode, m<strong>en</strong>s de<br />
v<strong>en</strong>ter på <strong>en</strong> plads i kommun<strong>en</strong>s hospitalsskole, som tager sig af børn med særlig<br />
udtalte psykiske og fysiske vanskeligheder.<br />
D<strong>en</strong> brede anv<strong>en</strong>delse af inkluder<strong>en</strong>de undervisning vanskeliggør <strong>en</strong> samm<strong>en</strong>ligning<br />
med danske forhold. Efter Deloittes vurdering er det mest retvis<strong>en</strong>de samm<strong>en</strong>ligningsgrundlag,<br />
<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>ligning mellem andel<strong>en</strong> af <strong>en</strong>keltintegrerede i Finland på<br />
d<strong>en</strong> <strong>en</strong>e side, og d<strong>en</strong> samlede andel af danske <strong>en</strong>keltintegrerede, specialklasseelever<br />
og elever, som modtager mere <strong>en</strong>d 6 timers almindelig specialundervisning om ug<strong>en</strong>,<br />
på d<strong>en</strong> and<strong>en</strong> side, jf. tabel 7.7.
Tabel 7.7<br />
Samm<strong>en</strong>ligning af elevandele i Finland og Danmark<br />
Alm. spec.<br />
undervisning<br />
(7-11 t./u.)<br />
Enkelt<br />
integration<br />
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Specialklasser<br />
I alt<br />
Pct. af alle<br />
folkeskoleelever<br />
Danmark<br />
Espoo Kommune<br />
4.111 2.373 13.383 19.867 3,4 pct.<br />
(<strong>en</strong>keltintegrerede)<br />
Finland<br />
- - - 2.889 10,6 pct.<br />
(<strong>en</strong>keltintegrerede) - - - 45.917 8,4 pct.<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de samm<strong>en</strong>ligning illustrerer, hvordan man i Finland i højere grad <strong>en</strong>d i<br />
Danmark har fokus på <strong>en</strong> int<strong>en</strong>siv støtteindsats i normalundervisning<strong>en</strong> frem for at<br />
segregere. Dette er særligt tydeligt ind<strong>en</strong>for antallet af danske <strong>en</strong>keltintegrerede, som<br />
al<strong>en</strong>e udgøres af 2.373 elever. Dermed kan d<strong>en</strong> finske specialundervisningsindsats<br />
siges at fokusere relativt tungere på mellemformerne, dvs. d<strong>en</strong> undervisningsindsats,<br />
der i danske termer, ligger imellem d<strong>en</strong> almindelige specialundervisning (0-6 t/u) og<br />
de segregerede <strong>til</strong>bud.<br />
Betragtes segregeringsgrad<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialskoler isoleret set fremgår det, at specialskoleeleverne<br />
i Espoo udgør <strong>en</strong> mindre andel af folkeskoleeleverne <strong>en</strong>d i samtlige af de 12<br />
danske udvalgte kommuner, jf. tabel 7.7.<br />
Organisering og styring<br />
Ressource<strong>til</strong>deling<strong>en</strong> <strong>til</strong> grundskolerne i Espoo Kommune foregår én gang årligt, og<br />
er bygget op omkring <strong>en</strong> fast rate og <strong>en</strong> variabel takst, som fastsættes af kommun<strong>en</strong><br />
år for år. Begge rater vedrører antallet af lærertimer som skolerne har <strong>til</strong> rådighed pr.<br />
uge. Ressource<strong>til</strong>delingsmodell<strong>en</strong> skelner desud<strong>en</strong> imellem taksering<strong>en</strong> for normalklasser,<br />
specialklasser (smågrupper) og immigrantklasser, jf. tabel 7.8.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 171
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
Tabel 7.8<br />
Eksempel på ressource<strong>til</strong>delingsmodel i Espoo Kommune<br />
Antal elever Variabel rate Fast rate<br />
172 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Total lærertimer<br />
pr. uge<br />
Normalundervisning<br />
Børnehaveklasse 20 1,20 6 30,0<br />
1.-2. klasse 70 1,23 5 91,1<br />
9. klasse 15 1,50 33 55,5<br />
<strong>Specialundervisning</strong><br />
Børnehaveklasse 10 0,02 0 0,2<br />
1.-2. klasse 133 0,10 0 13,3<br />
Grupper af <strong>en</strong>keltintegrerede Antal grupper<br />
0.-2. klasse 1 18,8 18,8<br />
7.-10. klasse 2 29,7 59,4<br />
Immigrationsklasser Antal klasser<br />
3.-4. klasse 1 22,7 22,7<br />
I alt 291,0<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de ressource<strong>til</strong>deling illustrerer opdeling<strong>en</strong> i takster for h<strong>en</strong>holdsvis normal-<br />
og specialundervisning samt skeln<strong>en</strong> mellem faste og variable rate<strong>til</strong>delinger. Til<br />
d<strong>en</strong> almindelige specialundervisning <strong>til</strong>deles skolerne 0,1 t/u pr. elev i 1.-9. klasse og<br />
0,02 t/u pr. elev i børnehaveklass<strong>en</strong>. Ressourcerne <strong>til</strong> d<strong>en</strong> int<strong>en</strong>siverede specialundervisningsstøtte,<br />
som foregår ved <strong>en</strong>kelt integration, <strong>til</strong>deles som <strong>en</strong> fast rate for<br />
hver gruppe af <strong>en</strong>keltintegrerede afhængigt af klassetrin. Oprettelse af nye grupper af<br />
<strong>en</strong>keltintegrerede på skol<strong>en</strong> besluttes c<strong>en</strong>tralt i kommun<strong>en</strong> på baggrund af <strong>en</strong> samlet<br />
vurdering af behovet i kommun<strong>en</strong>.<br />
Ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de opdeling af ressourcer <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige undervisning og d<strong>en</strong> almindelige<br />
specialundervisning er ikke et udtryk for <strong>en</strong> øremærkning af undervisningstimerne.<br />
I praksis foretager skoleleder<strong>en</strong> substitueringer mellem puljerne <strong>til</strong> h<strong>en</strong>holdsvis<br />
alm<strong>en</strong>- og specialundervisning.<br />
Segregeres <strong>en</strong> elev fra d<strong>en</strong> almindelige grundskole <strong>til</strong> <strong>en</strong> af de tre kommunale specialskoler<br />
er der ikke forbundet eksklusionstakster for d<strong>en</strong> afgiv<strong>en</strong>de skole.<br />
Forud for visitation af elever <strong>til</strong> <strong>en</strong>t<strong>en</strong> specialskoler eller mindre grupper af <strong>en</strong>keltintegrerede,<br />
g<strong>en</strong>nemgår hver elev <strong>en</strong> visitation g<strong>en</strong>nemført af et visitationsudvalg. I<br />
Espoo er visitationsudvalget samm<strong>en</strong>sat af <strong>en</strong> speciallærer fra hver af kommun<strong>en</strong>s<br />
fem distrikter, <strong>en</strong> person med ekspertise omkring h<strong>en</strong>visningsårsager og <strong>en</strong> kommunal<br />
planlægningsdirektør. Sidstnævnte udvalgsmedlem er i Espoo desud<strong>en</strong> budgetsansvarlig<br />
for specialundervisningsområdet. Visitationsudvalget mødes typisk to<br />
gange om året og drøfter, bl.a. med udgangspunkt i <strong>en</strong> anbefaling fra <strong>en</strong> psykolog,<br />
elever der kan have behov for at modtage specialundervisning.
Kapitel 7. Samm<strong>en</strong>ligning med andre nordiske lande<br />
På d<strong>en</strong> besøgte skole i Espoo (Lagstadskol<strong>en</strong>) evalueres samtlige elever på skol<strong>en</strong> i et<br />
forum bestå<strong>en</strong>de af skol<strong>en</strong>s rektor, specialundervisningslærer samt <strong>en</strong> socialrådgiver<br />
og/eller psykolog. G<strong>en</strong>nemgang<strong>en</strong> foregår løb<strong>en</strong>de på et ug<strong>en</strong>tligt plan, således når<br />
alle elever at evalueret ca. to gange årligt. Udvalget beslutter om der er brug for at<br />
iværksætte midlertidige eller perman<strong>en</strong>te initiativer ift. d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte (fagligt, socialt<br />
mv.) samt vurderer om elev<strong>en</strong> udvikler sig som forv<strong>en</strong>tet i forhold <strong>til</strong> allerede igangsatte<br />
initiativer.<br />
Samlet set er styring<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong> i Espoo karakteriseret ved <strong>en</strong> transpar<strong>en</strong>t<br />
ressource<strong>til</strong>delingsmodel, der baseret på d<strong>en</strong> beskrevne nøgle <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige<br />
undervisning og specialundervisning <strong>til</strong>deler d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte skole <strong>en</strong> budgetramme,<br />
ind<strong>en</strong>for hvilk<strong>en</strong> skol<strong>en</strong> selv kan disponere og desud<strong>en</strong> selv har mulighed for at substituere<br />
mellem midlerne <strong>til</strong> special- og normalundervisning<strong>en</strong>.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 173
BILAG A <strong>–</strong> EFFEKTUNDERSØGELSER AF SPECIALUNDERVISNING
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
A.1 De <strong>en</strong>kelte analyser, undersøgelser og artikler<br />
I dette bilag g<strong>en</strong>nemgås d<strong>en</strong> række af effektanalyser, -undersøgelser og <strong>–</strong> artikler som<br />
lægger <strong>til</strong> grund for kapitel 4.<br />
A.1.1 Projekter g<strong>en</strong>nemført som led i Det strategiske velfærdsforskningsprogram<br />
Programmet fik i 2004 <strong>til</strong>delt ressourcer <strong>til</strong> at g<strong>en</strong>nemføre vurderinger af effekt<strong>en</strong> af<br />
specialundervisning<strong>en</strong>. Målsætning<strong>en</strong> var at id<strong>en</strong>tificere de forhold, som udløser specialundervisning,<br />
at vurdere på forhold af betydning for g<strong>en</strong>nemførels<strong>en</strong> af støtt<strong>en</strong><br />
samt at vurdere effekt<strong>en</strong> heraf.<br />
Der blev g<strong>en</strong>nemført tre delprojekter under programmet: 1. En længdesnitsundersøgelse<br />
af elever, der udskrives af specialklasser og specialskoler, 2. <strong>en</strong> analyse af specialundervisning<strong>en</strong><br />
af elever i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, som modtager specialundervisning<br />
som støtte <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige skolegang, og 3. <strong>en</strong> analyse af specialundervisning<strong>en</strong><br />
af elever med vidtgå<strong>en</strong>de handicap. Undersøgelserne blev udført af DPU og<br />
AKF med <strong>til</strong>knyttede følgegrupper af forskere og praktikere. Følg<strong>en</strong>de tre publikationer<br />
beskriver hovedresultater fra programmet:<br />
A.1.1.1 Specialpædagogik i praksis <strong>–</strong> et felt i bevægelse, AKF Forlaget, 2007. C.<br />
B. Dyssegaard, N. Egelund, J.H. Hans<strong>en</strong>, H. Lausts<strong>en</strong>, L. Ols<strong>en</strong>.<br />
»Specialpædagogik i praksis <strong>–</strong> et felt i bevægelse, <strong>en</strong> kvalitativ undersøgelse på 11 danske folkeskoler«<br />
er <strong>en</strong> publikation, der giver et umiddelbart billede af nogle almindelige folkeskoler<br />
i Danmark, deres <strong>organisering</strong> af specialundervisning<strong>en</strong> på skol<strong>en</strong> af elever med<br />
lettere vanskeligheder samt af skolernes over<strong>veje</strong>lser vedrør<strong>en</strong>de specialundervisning,<br />
herunder om behovet for samarbejde med andre skoler.<br />
De 11 skoleportrætter er baseret på interviews med ledelse, lærerrepræs<strong>en</strong>tanter for<br />
både fag og specialundervisning, suppleret med oplysninger fra skolernes hjemmesider<br />
og relevante dokum<strong>en</strong>ter på skolerne. Oplysningerne er ikke baseret på eksakte<br />
elevtal eller statistiske oplysninger fra skolerne, m<strong>en</strong> primært på basis af udsagn<strong>en</strong>e<br />
fra skolerne samm<strong>en</strong>holdt med planbeskrivelser m.v. Der er således tale om <strong>en</strong> kvalitativ<br />
beskrivelse. Formålet med undersøgels<strong>en</strong> er primært at skabe et grundlag for<br />
planlægning af <strong>en</strong> nøjere analyse af specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
Der blev udvalgt 12 skoler, 8 som havde medvirket i <strong>en</strong> tidligere analyse af specialundervisning<strong>en</strong><br />
i 2003, suppleret med 4 andre skoler, således at der indgår skoler fra<br />
både store og små kommuner og større og mindre skoler med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> elevtal. Af<br />
de 8 udgik 3, fordi de ikke ønskede at deltage. Disse blev erstattet, m<strong>en</strong> 1 skole faldt<br />
s<strong>en</strong>ere fra på grund af medarbejderskift, således at det samlede tal i alt blev 11. Disse<br />
skoler er ikke repræs<strong>en</strong>tativt udvalgt, m<strong>en</strong> de udgør et varieret udsnit af danske folkeskoler.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 177
Kapitel Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
Der viste sig stor forskel på skolernes måde at organisere specialundervisning<strong>en</strong> på<br />
og på, i hvilket omfang de opfatter, at de selv har mulighed for at hjælpe elever, der<br />
kommer i vanskeligheder. Der viser sig dog også <strong>en</strong> række fælles træk:<br />
Alle skolerne <strong>til</strong>slutter sig ide<strong>en</strong> om <strong>en</strong> »rummelig« skole, hvor eleverne så vidt muligt<br />
skal støttes i hjemskol<strong>en</strong> frem for at blive s<strong>en</strong>dt <strong>til</strong> mere specialiserede undervisnings<strong>til</strong>bud<br />
på andre skoler. Mange skoler har etableret <strong>til</strong>bud om int<strong>en</strong>sive specialundervisningsforløb<br />
og har forebygg<strong>en</strong>de specialundervisning. M<strong>en</strong> på de fleste skoler er<br />
der ing<strong>en</strong> klar strategi for, hvorledes elever i de ældste klasser med store faglige vanskeligheder<br />
bedst kan støttes.<br />
Der er fra skolerne udsagn om, at det er lettere at støtte <strong>en</strong> elev med faglige vanskeligheder<br />
i hjemskol<strong>en</strong>, uanset støtt<strong>en</strong>s omfang, <strong>en</strong>d det er at støtte <strong>en</strong> elev med <strong>en</strong><br />
udadreager<strong>en</strong>de adfærd, også selv om der på skolerne er støtte <strong>til</strong> stede i form af<br />
AKT-lærere (Adfærd, Kontakt og Trivsel).<br />
Der er <strong>en</strong> klar udvikling i retning af at <strong>til</strong>lægge lærerteams opgaverne omkring d<strong>en</strong><br />
specialpædagogiske bistand og at omlægge specialundervisningsc<strong>en</strong>tr<strong>en</strong>e, der selv står<br />
for undervisning af elever, <strong>til</strong> ressourcec<strong>en</strong>tre, der i stedet fordeler de specialpædagogiske<br />
ressourcer <strong>til</strong> lærerteams og bistår med konsultativ bistand. Der er <strong>en</strong> udvikling<br />
fra at give direkte og individrettet støtte <strong>til</strong> indirekte og konsul<strong>en</strong>tbaseret støtte.<br />
Skolerne har meget forskellig opfattelse af nytt<strong>en</strong> af PPR. Der opleves <strong>en</strong> t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>s <strong>til</strong>,<br />
at PPR’s bistand i det væs<strong>en</strong>tlige består i konsultative ydelser suppleret med individuel<br />
bistand især ved traumatiske elevhændelser. Ledere og lærere oplever, at PPR ikke<br />
magter det undervisningsrelaterede område på et kvalitativt højt niveau, og at der er<br />
<strong>en</strong> stor udskiftning af PPR-personalet.<br />
Skolerne <strong>til</strong>lægger forældresamarbejdet stor betydning i forbindelse med specialundervisning<strong>en</strong>,<br />
m<strong>en</strong> der er ikke tradition for at inddrage eleverne.<br />
Elevplaner spiller <strong>en</strong> voks<strong>en</strong>de rolle, m<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>des ikke systematisk, og da slet ikke i<br />
specialundervisning<strong>en</strong> på de fleste skoler. De steder, hvor elevplanerne anv<strong>en</strong>des i<br />
specialundervisning<strong>en</strong>, er skoler med <strong>en</strong> ledelse, der s<strong>til</strong>ler krav herom, og hvor der<br />
er forv<strong>en</strong>tninger om skriftlig dokum<strong>en</strong>tation som grundlag for undervisning<strong>en</strong>. Der<br />
er et voks<strong>en</strong>de <strong>en</strong>gagem<strong>en</strong>t på skolerne for at evaluere og dokum<strong>en</strong>tere undervisningsresultater,<br />
m<strong>en</strong> der er i specialundervisning<strong>en</strong> problemer med <strong>en</strong> opfølgning<br />
heraf, fordi det direkte arbejde med eleverne af lærerne prioriteres højere.<br />
178 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Boks A.1<br />
Effektrelaterede resultater<br />
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
• Skolerne er motiveret for selv at undervise elever i vanskeligheder.<br />
• Der er ing<strong>en</strong> fast grænse for, hvornår elever udskilles <strong>til</strong> and<strong>en</strong> undervisning.<br />
• Der er ikke dokum<strong>en</strong>tation for udbytte af specialundervisning<strong>en</strong>, og det er vanskeligt at motivere<br />
specialundervisningslærerne her<strong>til</strong>.<br />
• Lærerne efterlyser kvalificeret specialpædagogisk rådgivning.<br />
• AKT-undervisning<strong>en</strong> fungerer mindre sikkert <strong>en</strong>d d<strong>en</strong> faglige specialundervisning<br />
A.1.1.2 Effekter af specialundervisning<strong>en</strong>, Danmarks Pædagogiske Universitetsforlag,<br />
2009, Niels Egelund og Susan Tetler (red.)<br />
Publikation<strong>en</strong> beskriver to af de delprojekter, der er g<strong>en</strong>nemført som <strong>en</strong> del af det<br />
Strategiske program for velfærdsforskning, og har <strong>til</strong> h<strong>en</strong>sigt at belyse effekt<strong>en</strong> af<br />
specialpædagogiske indsatser i forhold <strong>til</strong> elevgrupper, som modtager specialundervisning<br />
i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s regi.<br />
Effektundersøgelse af <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s indsats over for børn og unge med lettere<br />
vanskeligheder<br />
Undersøgels<strong>en</strong> retter sig mod <strong>en</strong> afdækning af d<strong>en</strong> specialundervisning, der foregår i<br />
d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, hvor der på skol<strong>en</strong> <strong>til</strong>bydes støtte <strong>til</strong> børn, som ikke kan<br />
følge d<strong>en</strong> ordinære undervisning med udbytte.<br />
Undersøgels<strong>en</strong> er g<strong>en</strong>nemført på 3.-6. klassetrin omfatt<strong>en</strong>de 39 klasser med i alt 889<br />
elever. Analys<strong>en</strong> tager udgangspunkt i 95 elever (10,7 pct.) , der modtog specialundervisning<br />
på fire deltag<strong>en</strong>de folkeskoler. Der er i resultaterne ikke skelnet mellem<br />
elever med forskellige forudsætninger, m<strong>en</strong> det er opgjort, at over halvdel<strong>en</strong> havde<br />
specifikke indlæringsvanskeligheder og ca. <strong>en</strong> fjerdedel havde adfærdsmæssige problems<strong>til</strong>linger<br />
som d<strong>en</strong> primære årsag <strong>til</strong> h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialundervisning. Elevbeskrivelserne<br />
baserer sig på lærervurderinger, og ca. 40 pct. af eleverne er ikke udredt<br />
af PPR. De fire skoler har meget forskellige organisationsformer for ydelse af<br />
specialpædagogisk bistand. Tre af skolerne har specialklasserækker, og de to skoler<br />
kan kaldes traditionelt organiserede, m<strong>en</strong>s de to øvrige er k<strong>en</strong>detegnet ved h<strong>en</strong>holdsvis<br />
<strong>en</strong> åb<strong>en</strong> struktur ud<strong>en</strong> eg<strong>en</strong>tlige klasseværelser og h<strong>en</strong>holdsvis rull<strong>en</strong>de indskrivning<br />
samt aldersintegration i indskoling<strong>en</strong>.<br />
Der er således tale om <strong>en</strong> undersøgelse på et begrænset elevgrundlag i fire skoler, der<br />
er varierede, m<strong>en</strong> som ikke er repræs<strong>en</strong>tative. Samm<strong>en</strong>hæng<strong>en</strong> mellem elevernes forskellige<br />
problems<strong>til</strong>linger er ikke belyst i forhold <strong>til</strong> d<strong>en</strong> specialpædagogiske bistand,<br />
idet elevgrupp<strong>en</strong> er behandlet under ét.<br />
Analys<strong>en</strong> bygger på interviews med ledere og lærere på skolerne samt på strukturerede<br />
interviews af klasselærerne. Endvidere er anv<strong>en</strong>dt spørgeskemaer <strong>til</strong> klasselærere<br />
og elever samt strukturerede vurderinger af elever, klasser og skoler suppleret med<br />
klasserumsobservationer, semistrukturerede vurderinger af elevindsats<strong>en</strong>, fokusgruppeinterviews<br />
samt vurderingsskemaer, udfyldt af forældre, lærere og elever. Der an-<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 179
Kapitel Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
v<strong>en</strong>des to eg<strong>en</strong>tlige måleinstrum<strong>en</strong>ter, Ach<strong>en</strong>bach assessm<strong>en</strong>tsystem <strong>til</strong> forældre, elever<br />
og lærere om elevernes adfærd, deres kompet<strong>en</strong>cer og problemer, og CORS<br />
(Childr<strong>en</strong> Outcome Scale) <strong>til</strong> elevvurdering af, om der er effekt af specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
Der er således tale om <strong>en</strong> lang række iagttagelser af undervisningssituationer og interviews,<br />
som især fokuserer på undervisningsprocess<strong>en</strong> suppleret med to spørgeskemaundersøgelser,<br />
der har fokus på fagligt udbytte og oplevelse af undervisning<strong>en</strong>.<br />
Det er <strong>en</strong> analyse, der vurderer effekt ud fra oplevelser og beskrivelser og i mindre<br />
omfang ud fra måling af udbytte eller beskrivelse af undervisning<strong>en</strong>s mål og specifikke<br />
indhold. I undersøgels<strong>en</strong>s design er der lagt vægt på at få udsagn om lærernes og<br />
elevernes oplevelser af undervisning<strong>en</strong>, betingelser og trivsel samt forv<strong>en</strong>tninger, og i<br />
mindre grad på <strong>en</strong> måling af udbyttet af undervisning<strong>en</strong>.<br />
I analys<strong>en</strong> opstår der problemer med at få <strong>til</strong>strækkelige besvarelser på de to målinger<br />
med Asch<strong>en</strong>bach og CORS. De måler <strong>en</strong>dvidere udvikling<strong>en</strong> over et kortere forløb.<br />
Derfor vælges at anv<strong>en</strong>de <strong>en</strong> vurdering baseret på:<br />
• Klasselærer<strong>en</strong>s holistiske vurdering af effekt.<br />
• Klasselærer<strong>en</strong>s vurdering af d<strong>en</strong> faglige effekt med Asch<strong>en</strong>bach som kontrol.<br />
• Elev<strong>en</strong>s holistiske vurdering af effekt med CORS som supplem<strong>en</strong>t.<br />
Klasselærerne på de fire skoler vurderer, at der er <strong>en</strong> positiv eller meget positiv effekt<br />
af specialundervisning<strong>en</strong> for 85 pct. af de deltag<strong>en</strong>de specialundervisningselever.<br />
Fagligt er det klasselærernes vurdering, at der for 43 pct. har været <strong>en</strong> positiv effekt,<br />
og der har været <strong>en</strong> negativ effekt for 24 pct.. Hverk<strong>en</strong> d<strong>en</strong> positive eller negative effekt<br />
er nærmere beskrevet.<br />
Elevernes eg<strong>en</strong> vurdering er, at der er <strong>en</strong> positiv effekt af specialundervisning<strong>en</strong> for<br />
59 pct. og <strong>en</strong> negativ effekt for 29 pct.<br />
Resultaterne skal ses i lyset af, at der ikke er foretaget eg<strong>en</strong>tlige faglige målinger, og at<br />
elevgrupp<strong>en</strong> er samm<strong>en</strong>sat med forskellige vanskeligheder af både faglig og social karakter.<br />
Af analys<strong>en</strong> fremgår det imidlertid, at d<strong>en</strong> specialpædagogiske indsats vurderes<br />
mest positivt for elever med specifikke faglige vanskeligheder, m<strong>en</strong>s indsats<strong>en</strong> for<br />
elever med g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder vurderes væs<strong>en</strong>tligt mindre virkningsfuld<br />
og mindst for elever med socio-emotionelle vanskeligheder.<br />
Der er ikke i analys<strong>en</strong> taget s<strong>til</strong>ling <strong>til</strong> hverk<strong>en</strong> metoder eller <strong>til</strong> anv<strong>en</strong>delse af undervisningsmidler.<br />
Der er heller ikke skelnet mellem grader eller art af problems<strong>til</strong>linger<br />
eller af specialundervisning<strong>en</strong>s omfang for d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte elev. Der er tale om <strong>en</strong> overordnet<br />
vurdering, der primært baserer sig på klasselærernes oplevelser af de samlede<br />
forløb for hele elevgrupp<strong>en</strong>.<br />
180 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
Analys<strong>en</strong> viser, at klasselærernes vurdering af effekt<strong>en</strong> er højst på d<strong>en</strong> af de fire skoler,<br />
der anv<strong>en</strong>der lærere fra specialundervisningsc<strong>en</strong>teret <strong>en</strong>t<strong>en</strong> ved støtte i klass<strong>en</strong><br />
eller ved undervisning af eleverne i specialc<strong>en</strong>teret. Dette står i modsætning <strong>til</strong> de tre<br />
øvrige skoler, der i vid udstrækning giver støtt<strong>en</strong> via <strong>en</strong> teamlærer, der i øvrigt ikke<br />
varetager specialundervisning.<br />
Analys<strong>en</strong> viser <strong>en</strong>dvidere, at der på skolerne anv<strong>en</strong>des <strong>en</strong> stor variation af støtteformer.<br />
Det vurderedes, at støtte i støttec<strong>en</strong>teret og støtte i form af supervision fra støttec<strong>en</strong>teret<br />
er mest effektiv, m<strong>en</strong>s støtte fra <strong>en</strong> teamlærer og støtte ud<strong>en</strong> for skoletid<strong>en</strong><br />
synes at have begrænset positiv effekt.<br />
Analys<strong>en</strong> viser, at det, der har betydning for lærernes positive opfattelse af effekt<strong>en</strong><br />
er: Fleksibel praksis, god brug af undervisningsmaterialer, høj grad af undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering,<br />
et godt teamsamarbejde, specialpædagogisk kompet<strong>en</strong>cer hos støttelærer<strong>en</strong>,<br />
anv<strong>en</strong>delse af elevplaner og evaluering samt inddragelse af eleverne i planlægning<br />
af undervisning<strong>en</strong>.<br />
Det vurderes, at motivation og arbejdsindsats for flertallet af eleverne i specialundervisning<strong>en</strong><br />
fortsat er middel eller høj.<br />
Klasserumsobservationer viser, at der går i snit 5,9 minutter ind<strong>en</strong> undervisning<strong>en</strong><br />
starter, svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> 13,1 pct. af tid<strong>en</strong> i <strong>en</strong> 45 minutters lektion. De viste i øvrigt, at<br />
der var store variationer i <strong>til</strong>rettelæggelse af undervisning<strong>en</strong> og i elevernes arbejdsformer,<br />
og at der kan være <strong>en</strong> uklar målsætning for <strong>en</strong> del af specialundervisning<strong>en</strong><br />
og at evaluering af undervisning<strong>en</strong>s effekt ikke sker eller er løsrev<strong>en</strong> fra selve undervisning<strong>en</strong>.<br />
Boks A.2<br />
Effektrelaterede resultater<br />
• Klasselærerne oplever, at specialundervisning<strong>en</strong> har <strong>en</strong> positiv effekt for elever i 3.-6. klasse,<br />
m<strong>en</strong> at effekt<strong>en</strong> er størst for elever med faglige vanskeligheder, og lavest for elever med adfærdsproblemer.<br />
• D<strong>en</strong> faglige effekt af specialundervisning<strong>en</strong> vurderes af ca. <strong>en</strong> fjerdedel af eleverne som negativ.<br />
• <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> <strong>til</strong>rettelægges meget fleksibel og varieret i forhold <strong>til</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte elev.<br />
• Effekt<strong>en</strong> ved støtte med teamlærer og undervisning før eller efter undervisningstid<strong>en</strong> vurderes<br />
lavt, m<strong>en</strong>s de øvrige støtteformer vurderes positivt.<br />
• Effekt<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong> vurderes at være bedst, hvor der anv<strong>en</strong>des fagligt kvalificerede<br />
speciallærere.<br />
• PPR’s udtalelser foreligger kun for <strong>en</strong> del af eleverne.<br />
A.1.1.3 Effekt<strong>en</strong> af skol<strong>en</strong>s indsats over for børn og unge med væs<strong>en</strong>tlig ned<br />
sat funktionsevne<br />
D<strong>en</strong>ne del af analys<strong>en</strong> retter sig mod beskrivelse af elever, der modtager vidtgå<strong>en</strong>de<br />
specialundervisning i form af skolegang i specialklasser, specialskoler eller får støtte i<br />
hjemskol<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisningstid<strong>en</strong>. Der er tre hovedspørgsmål,<br />
som søges besvaret:<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 181
Kapitel Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
1. Hvordan <strong>til</strong>rettelægges støtt<strong>en</strong>, således at elever med forskellige funktionsnedsættelser<br />
opnår størst udbytte i forhold <strong>til</strong> kundskaber, færdigheder, arbejdsmetoder<br />
og udtryksformer, der medvirker <strong>til</strong> d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte elevs faglige og personlighedsmæssige<br />
udvikling?<br />
2. Hvilk<strong>en</strong> effekt gælder på tværs af kategorier, og hvad er specifikt gæld<strong>en</strong>de?<br />
3. Hvad adskiller specialundervisnings<strong>til</strong>bud fra alm<strong>en</strong>e undervisnings<strong>til</strong>bud?<br />
I analys<strong>en</strong> indgår i alt 26 elever fordelt på 24 klasser fordelt på 23 skoler i 18 kommuner.<br />
Eleverne har forskellige funktionsnedsættelser: ADHD, Autisme, blindhed,<br />
CP, dysleksi og g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder. Analys<strong>en</strong> omfatter vurderinger<br />
fra elever, forældre og skol<strong>en</strong>s personale.<br />
Med det lave elevtal i analys<strong>en</strong> kan analys<strong>en</strong> primært give indsigt i, hvilke spørgsmål,<br />
der er c<strong>en</strong>trale for specialundervisning<strong>en</strong> i forhold <strong>til</strong> forskellige handicap og organisationsformer.<br />
Der er således tale om <strong>en</strong> model for <strong>en</strong> kvalitativ effektanalyse.<br />
Analys<strong>en</strong> er g<strong>en</strong>nemført i form af interviews med lærere, forældre og elever. Her<strong>til</strong><br />
kommer klasseobservationer, indsamling af succeshistorier og pædagogiske materialer.<br />
Der er ikke tale om objektive målinger, m<strong>en</strong> vurderinger baseret på cases og <strong>en</strong>kelte<br />
elevers oplevelser. Resultaterne beskriver forældr<strong>en</strong>es, elevernes og lærernes oplevelser.<br />
Forældr<strong>en</strong>e finder, at skolerne er gode <strong>til</strong> at tage hånd om handicappede elever, således<br />
at de bevarer selv<strong>til</strong>lid og selvværd og trives, m<strong>en</strong> at d<strong>en</strong> faglige undervisning ikke<br />
lever op <strong>til</strong> norm<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige undervisning. Dette gælder især for anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong><br />
af tekniske hjælpemidler og it-støttet undervisning.<br />
Forældr<strong>en</strong>e påpeger, at specialundervisning<strong>en</strong> kan være med <strong>til</strong> at isolere eleverne socialt,<br />
fordi samspillet med andre børn begrænses. Dette sker både i specialforanstaltninger,<br />
og i hjemskol<strong>en</strong>, hvor elev<strong>en</strong> modtager støtt<strong>en</strong> individuelt i klass<strong>en</strong>.<br />
Forældr<strong>en</strong>e vil gerne bidrage <strong>til</strong> skol<strong>en</strong>s undervisning af eleverne og indgå mere<br />
uformelt i et samarbejde med skol<strong>en</strong>. Konkret ønsker forældr<strong>en</strong>e i højere grad at blive<br />
inddraget i udarbejdels<strong>en</strong> af elevplaner.<br />
Forældr<strong>en</strong>e oplever ikke PPR som <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig samarbejdspart i forbindelse med<br />
undervisning<strong>en</strong>s forløb, kun i forbindelse med h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong>.<br />
Eleverne oplever, at det faglige arbejde fungerer godt i specialundervisning<strong>en</strong>. De<br />
oplever også skolegang<strong>en</strong> som tryg. De opfatter sig som socialt og fagligt accepterede<br />
og som medlemmer af klassefællesskabet, m<strong>en</strong> nogle oplever, at de er ud<strong>en</strong> reel medindflydelse<br />
på deres eg<strong>en</strong> situation i skol<strong>en</strong>. Dette gælder især for elever, der modtager<br />
vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning i hjemskol<strong>en</strong>.<br />
182 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
Lærerne oplever, at de magter at <strong>til</strong>rettelægge og g<strong>en</strong>nemføre undervisning<strong>en</strong> <strong>til</strong>fredss<strong>til</strong>l<strong>en</strong>de,<br />
m<strong>en</strong> de savner formelle kvalifikationer og faglig støtte i form af supervision<br />
eller konsul<strong>en</strong>tbistand samt efteruddannelse. Lærerne evner at skabe plads <strong>til</strong> elever<br />
med individuelle behov og <strong>til</strong> at udvikle et socialt godt samspil i klass<strong>en</strong>, selv om der<br />
skal tages særlig h<strong>en</strong>syn.<br />
Lærerne fokuserer ligeligt på sociale, personlighedsmæssige og faglige forhold. Lærere<br />
i specialskoler lægger større vægt på sociale og personlighedsmæssige forhold <strong>en</strong>d<br />
lærere for elever, der modtager støtt<strong>en</strong> i hjemskol<strong>en</strong>.<br />
Lærerne er praksisori<strong>en</strong>terede i højere grad <strong>en</strong>d teorifunderet i deres <strong>til</strong>gang <strong>til</strong> undervisning<strong>en</strong>.<br />
Kun ca. én ud af seks har <strong>en</strong> specialpædagogisk efter- eller videreuddannelse.<br />
Lærerne efterlyser praksisrelateret supervision og rådgivning. De er skeptiske over<br />
for teoretisk baseret ekspertvid<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> vil gerne have undervisningsmæssig bistand<br />
på det didaktiske område, samt vid<strong>en</strong> om forhold af betydning for håndtering af specifikke<br />
funktionsnedsættelser hos eleverne.<br />
Boks A.3<br />
Effektrelaterede resultater<br />
• D<strong>en</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning i specialskoler vægter ikke faglig undervisning højt, m<strong>en</strong><br />
prioriterer d<strong>en</strong> personlige og sociale udvikling.<br />
• Elevernes sociale relationer er begrænsede.<br />
• Elever i d<strong>en</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning medinddrages kun i begrænset omfang i planlægning<strong>en</strong><br />
af specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
• Lærerne i d<strong>en</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning har ofte et svagt uddannelsesmæssigt fundam<strong>en</strong>t,<br />
og savner især praksisrettet supervision og rådgivning.<br />
• PPR spiller <strong>en</strong> begrænset rolle i relation <strong>til</strong> specialundervisning<strong>en</strong>s forløb.<br />
A.1.2 <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>s effekt <strong>–</strong> elevernes uddannelsesforløb efter <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>,<br />
AKF Rapport 2009, Jill Melbye<br />
D<strong>en</strong>ne analyse fra 2009 indgår i det samlede forskningsprogram om »Specialpædagogiske<br />
indsatsformer og disses effekt« som er <strong>en</strong> del af det tværfaglige velfærdsprogram.<br />
Analys<strong>en</strong> er g<strong>en</strong>nemført af AKF i period<strong>en</strong> 2005-2009 og omhandler unge<br />
specialklasseelevers overgang fra skole <strong>til</strong> ungdomsuddannelse.<br />
I analys<strong>en</strong> følges 128 elever fra 9. <strong>–</strong> 10. skoleår i specialklasser og specialskoler <strong>til</strong> to<br />
<strong>til</strong> tre efter skolegang<strong>en</strong>s afslutning. Undersøgels<strong>en</strong> er g<strong>en</strong>nemført ved spørgeskemaer<br />
og telefoninterviews af elever og forældre. Spørgeskemaundersøgels<strong>en</strong> rettede sig<br />
mod de unges lærere i afgangsklasserne, besøgsinterviews omfattede 12 skoler og <strong>en</strong><br />
nøjere g<strong>en</strong>nemgang af forløbet ved personinterview i alt 30 elever. Der deltog 25 ud<br />
af 35 adspurgte skoler. Ca. 50 pct. af de adspurgte elever gav <strong>til</strong>sagn om at ville deltage,<br />
og 40 pct. af elevernes forældre besvarede spørgeskemaet. Undersøgelsespopula-<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 183
Kapitel Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
tion<strong>en</strong> kan med disse svarproc<strong>en</strong>ter ikke beskrives repræs<strong>en</strong>tativ, idet <strong>en</strong> forholdsvis<br />
stor del har fravalgt deltagelse i analys<strong>en</strong>.<br />
De unge, der indgår i undersøgels<strong>en</strong>, har et bredt spektrum af vanskeligheder. Der er<br />
ikke i analys<strong>en</strong> skelnet mellem de <strong>en</strong>kelte handicapgrupper, m<strong>en</strong> langt hovedpart<strong>en</strong><br />
har g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder (78) samt opmærksomheds- og kontaktforstyrrelser<br />
(20). De 30 interviewede elever forlod skol<strong>en</strong> i 2006. Der deltog 20 dr<strong>en</strong>ge<br />
og 10 piger. Af de 30 blev 27 interviewet det andet år i analys<strong>en</strong> og 21 deltog med<br />
svar det tredje år. 15 forældre blev sideløb<strong>en</strong>de interviewet.<br />
Analys<strong>en</strong> måler ikke direkte faglig eller social effekt af undervisning<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> vurderer<br />
elevernes <strong>til</strong>fredshed med undervisning<strong>en</strong> og deres oplevelse af det faglige og personlige<br />
udbytte. Endvidere beskriver analys<strong>en</strong> rammerne for specialklasseundervisning<strong>en</strong><br />
og planerne for de unges forløb efter afslutning af skolegang<strong>en</strong>. Det er <strong>en</strong> kvalitativ<br />
analyse, der giver et billede af, hvorledes elever i d<strong>en</strong> segregerede specialundervisning<br />
oplever udbyttet samt beskriver forløbet efter afslutning af skolegang<strong>en</strong>.<br />
Undervisning<strong>en</strong>. Kun 15 pct. af eleverne kunne helt eller delvist følge det normale p<strong>en</strong>sum<br />
for 9. klasse, m<strong>en</strong>s de øvrige fulgte <strong>en</strong> individuel undervisningsplan. Specialskole-<br />
og specialklasselærere <strong>til</strong>lægger elevernes sociale og adfærdsmæssige færdigheder i<br />
daglige gøremål større vægt <strong>en</strong>d opfyldels<strong>en</strong> af <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s formål, fordi de anser<br />
dette for vigtigere <strong>en</strong>d faglig undervisning. Komp<strong>en</strong>ser<strong>en</strong>de undervisning bl.a. med<br />
inddragelse af it i undervisning<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>des ikke altid og støttes ej heller altid af lærerne.<br />
Der arbejdes med elevplaner og individuelle handlingsplaner for livet efter<br />
skol<strong>en</strong> med vægt på udvikling af praktiske og sociale kompet<strong>en</strong>cer, og der samarbejdes<br />
med forældr<strong>en</strong>e og Ungdomm<strong>en</strong>s Uddannelsesvejledning, hvorimod samarbejdet<br />
med d<strong>en</strong> kommunale sociale forvaltning ofte opleves uh<strong>en</strong>sigtsmæssigt.<br />
Det er lærernes opfattelse, at h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialklasser og specialskoler ikke sikrer,<br />
at eleverne har de fælles problems<strong>til</strong>linger. Især opleves det, at børn med ADHD<br />
og <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de vanskeligheder placeres i klasser, der primært h<strong>en</strong>v<strong>en</strong>der sig <strong>til</strong> andre<br />
elevkategorier, og at undervisning<strong>en</strong> dermed vanskeliggøres, fordi d<strong>en</strong> ikke kan målrettes<br />
bestemte elevgrupper. Revisitering<strong>en</strong> hvert år fungerer ikke godt efter lærernes<br />
opfattelse, fordi det stort set er umuligt at ændre på elevernes skoleplacering. Disse<br />
problemer er især knyttet <strong>til</strong> klasser for elever med g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder.<br />
Skolerne oplever, at det er vanskeligt at få kvalificerede lærere, og lærerne oplever, at<br />
de ikke i <strong>til</strong>strækkelig grad har støtte i form af faglig sparring eller supervision. G<strong>en</strong>erelt<br />
opleves samspillet med PPR som tungt og u<strong>til</strong>strækkeligt. Især savnes vid<strong>en</strong> om<br />
pædagogisk <strong>til</strong>gang <strong>til</strong> elever med adfærdsmæssige og sociale problems<strong>til</strong>linger. Der<br />
er ikke på de deltag<strong>en</strong>de skoler <strong>en</strong> formuleret efter- eller videreuddannelsespolitik.<br />
Eleverne/forældre. Eleverne har næst<strong>en</strong> alle haft flere skoleskift i skoleforløbet. Eleverne<br />
oplever, at undervisning<strong>en</strong> i specialklass<strong>en</strong> fungerer godt. De har oplevet skiftet<br />
184 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
her<strong>til</strong> som positivt, fordi de er sluppet for faglige krav, som de ikke kan honorere, og<br />
for drillerier og mobning samt irritation fra lærernes side. Halvdel<strong>en</strong> af eleverne oplever,<br />
at der er meget støj i klasserne, og nogle af eleverne m<strong>en</strong>er, at de faglige forv<strong>en</strong>tninger<br />
og krav er for lave. Specialklasserne beskrives som beskytt<strong>en</strong>de og trygge<br />
miljøer med <strong>en</strong> individualiseret <strong>til</strong>gang. De deltag<strong>en</strong>de forældre oplevede alle, at eleverne<br />
havde haft stort eller nog<strong>en</strong>lunde udbytte af sidste års undervisning i skol<strong>en</strong>,<br />
m<strong>en</strong> nogle (29 pct.) var ikke <strong>til</strong>fredse med indholdet i undervisning<strong>en</strong>.<br />
Afslutning af skolegang<strong>en</strong>. Efter afslutning af skolegang<strong>en</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> fortsætter hovedpart<strong>en</strong><br />
i det første år i et fortsat skoleforløb, i efterskoler, højskoler og produktionsskoler<br />
(57 pct.), i de almindelige ungdomsuddannelser (13 pct.) og i arbejdspraktik<br />
(6 pct.). Rest<strong>en</strong> fortsætter i sociale foranstaltninger og lign<strong>en</strong>de. Hovedpart<strong>en</strong> af<br />
lærerne finder, at der gives optimale <strong>til</strong>bud efter afslutning i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>. Forældr<strong>en</strong>e<br />
oplever imidlertid, at der fortsat er brug for meg<strong>en</strong> vejledning og støtte <strong>til</strong> de unge.<br />
De unge selv oplever, at de får det <strong>til</strong>bud, de ønsker sig.<br />
Efter første år efter afslutning af skolegang<strong>en</strong> er de fleste fortsat i gang. Kun ganske<br />
få er ud<strong>en</strong> aktivitet, og hovedpart<strong>en</strong> er glade for d<strong>en</strong> aktivitet, de er i gang med. M<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> del af de unge oplever, at det er nødv<strong>en</strong>digt at få <strong>bedre</strong> færdigheder i læsning og<br />
matematik, og forsøger at g<strong>en</strong>nemføre <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s afgangsprøver i disse fag. Mange<br />
af de unge oplever efter afslutning af skol<strong>en</strong> <strong>en</strong> ny start, hvor deres roller som specialklasseelever<br />
forsvinder. De bliver godt modtaget og opnår nye sociale relationer,<br />
m<strong>en</strong> de møder også faglige udfordringer, som de har vanskeligt ved at overvinde.<br />
Derfor oplever de nu, at de faglige krav var for små i skol<strong>en</strong>.<br />
Det videre forløb. I løbet af de første tre år efter afslutning af skol<strong>en</strong> ændrer billedet sig.<br />
Eleverne forsvinder fra efterskolerne, ofte før <strong>en</strong>d forudsat i uddannelsesplan<strong>en</strong>.<br />
Nogle kommer på produktionsskole, flere kommer i arbejdspraktik eller i lære og<br />
nogle påbegynder eg<strong>en</strong>tlige ungdomsuddannelser. Her<strong>til</strong> kommer, at 20 pct. faktisk<br />
får et arbejde. M<strong>en</strong> der er efter tre år 17 pct., som ikke er i gang med noget. Nogle af<br />
de allersvageste unge kommer i EGU forløb eller STU-forløb. Det gælder 8 pct. af<br />
de unge i år tre, og uafhængigt om man er fra 2006- eller 2007-årgang<strong>en</strong>, er det <strong>en</strong><br />
mulighed, der nævnes som et af de uddannelsesforløb, de skal i gang med.<br />
Billedet af de unges forløb efter afslutning af skol<strong>en</strong> er imidlertid, at der er mange<br />
skift, og de befinder sig i ustabile forløb. De, der klarer sig bedst, er unge med afgrænsede<br />
handicap og unge, som får tæt kontinuerlig vejledningsstøtte fra <strong>en</strong> voks<strong>en</strong>.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 185
Kapitel Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
Boks A.4<br />
Effektrelaterede resultater<br />
• Hovedpart<strong>en</strong> af de unge fortsætter undervisning<strong>en</strong> i det første år efter afslutning af skolegang<strong>en</strong>.<br />
• Det faglige indhold i specialundervisning<strong>en</strong> i specialklasser og specialskoler er u<strong>til</strong>strækkelig,<br />
især i læsning og matematik, hvis eleverne skal forberedes <strong>til</strong> ungdomsuddannelser.<br />
• Der er behov for <strong>en</strong> mere klar opdeling af elever efter funktionsniveau, således at undervisning<strong>en</strong><br />
i højere grad kan målrettes afgrænsede elevgrupper.<br />
• Skol<strong>en</strong> bibringer eleverne gode sociale og personlige forudsætninger og motivation med h<strong>en</strong>blik<br />
på at påbegynde et ungdomsforløb<br />
• Lærerne oplever behov for supervision og opkvalificering.<br />
A.1.3 <strong>Specialundervisning</strong> og and<strong>en</strong> specialpædagogisk bistand <strong>–</strong> Perspektiver<br />
på d<strong>en</strong> rummelige folkeskole, Danmarks Evalueringsinstitut, 2007<br />
I 2007 udgav Danmarks Evalueringsinstitut <strong>en</strong> rapport med <strong>en</strong> vurdering af specialundervisning<strong>en</strong>s<br />
betydning for skol<strong>en</strong>s samlede undervisning. Heri indgår <strong>en</strong> analyse<br />
af effekt<strong>en</strong> af d<strong>en</strong> specialundervisning, der foregår på almindelige folkeskoler. Evaluering<strong>en</strong><br />
er g<strong>en</strong>nemført med h<strong>en</strong>blik på at vurdere, hvorledes int<strong>en</strong>tionerne om rummelighed<br />
og inklusion i skol<strong>en</strong> af elever i vanskeligheder fungerer i hverdag<strong>en</strong>. Især<br />
ønskes <strong>en</strong> belysning af, hvilk<strong>en</strong> betydning d<strong>en</strong> almindelige specialundervisning har<br />
for kvalitet<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> samlede undervisning i skol<strong>en</strong>.<br />
Der er tale om <strong>en</strong> analyse baseret på <strong>en</strong> spørgeskemaundersøgelse blandt 1.537 klasselærere<br />
i hele landet, suppleret med <strong>en</strong> analyse af forhold<strong>en</strong>e på seks skoler, hvor<br />
der er anv<strong>en</strong>dt selvevalueringsrapporter fra ledere og lærere, suppleret med redegørelser<br />
fra de seks kommuner og dybdeinterviews med forældre <strong>til</strong> 12 børn, der modtager<br />
specialundervisning i skol<strong>en</strong>, samt referater fra skolebesøg på de seks skoler.<br />
Analys<strong>en</strong>s styrke er de mange klasselærerbeskrivelser og d<strong>en</strong> kvalitative beskrivelse af<br />
de 6 skoler. Forældreinterview<strong>en</strong>e er få og kun rettet mod forældre, hvis børn har<br />
faglige vanskeligheder. Analys<strong>en</strong> giver et billede af, hvordan klasselærerne oplever<br />
specialundervisning<strong>en</strong> i forhold <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige undervisning, og hvilke støtteformer,<br />
der opleves som effektive. Analys<strong>en</strong> vurderer ikke, hvilke organisationsformer<br />
for specialundervisning, der virker bedst, eller om målsætningerne for undervisning<strong>en</strong><br />
nås.<br />
Analys<strong>en</strong> viser, at specialundervisning<strong>en</strong> indgår i skolernes samlede undervisning<br />
som et kvalificer<strong>en</strong>de elem<strong>en</strong>t, især i de yngste klasser. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> kan i<br />
realitet<strong>en</strong> ikke i det daglige udskilles fra d<strong>en</strong> almindelige undervisning, fordi ressourcerne<br />
her<strong>til</strong> i vid udstrækning b<strong>en</strong>yttes <strong>til</strong> <strong>en</strong> styrkelse af d<strong>en</strong> ordinære undervisning i<br />
form af 2-lærerordninger, holddannelser og suppler<strong>en</strong>de undervisning.<br />
Lærerne oplever, at effekt<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong> er størst, hvor der er specialpædagogisk<br />
kvalificeret personale med både teoretisk og praktisk erfaring i specialpædagogik.<br />
Dette opleves at være forudsætning for både d<strong>en</strong> daglige specialunder-<br />
186 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
visning og for kollegial supervision og sparring. Der er et godt samspil mellem klasselærere<br />
og speciallærere om målsætning og opfølgning i specialundervisning<strong>en</strong>. Skolerne<br />
oplever, at de rummer flere elever med faglige behov <strong>en</strong>d tidligere, m<strong>en</strong> der er<br />
ikke i analys<strong>en</strong> <strong>en</strong> beskrivelse af, om der er <strong>en</strong> ændring i skolernes h<strong>en</strong>visning af elever<br />
<strong>til</strong> segregerede foranstaltninger.<br />
Lærerne vurderer, at flere elever med sociale og emotionelle problems<strong>til</strong>linger er d<strong>en</strong><br />
primære årsag <strong>til</strong>, at skol<strong>en</strong> skal rumme et stig<strong>en</strong>de antal problembørn. Det beskrives,<br />
at langt hovedpart<strong>en</strong> af d<strong>en</strong> specialundervisning, der <strong>til</strong>bydes på skolerne, rettes mod<br />
faglig støtte på læseområdet, m<strong>en</strong>s AKT- støtt<strong>en</strong> <strong>en</strong>dnu er under udbygning. D<strong>en</strong>ne<br />
støtte rettes både mod at opretholde disciplin i klass<strong>en</strong> og mod at yde hjælp <strong>til</strong> udsatte<br />
elever i akutte situationer. Der gives også specialundervisning i matematik, m<strong>en</strong><br />
kun i meget lille målestok.<br />
<strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> gives fortrinsvis i de yngste klasser, og der er på skolerne få<br />
specialpædagogiske <strong>til</strong>tag <strong>til</strong> de ældste elever, der fortsat har faglige og samspilsmæssige<br />
vanskeligheder. Skolerne prioriterer og fordeler selv midler <strong>til</strong> specialundervisning<strong>en</strong>,<br />
herunder støtte i grupper eller klasser. Der opleves de fleste steder behov for<br />
flere ressourcer og <strong>en</strong> mangl<strong>en</strong>de samm<strong>en</strong>hæng mellem kommunernes politiske målsætninger<br />
og skolernes handlemuligheder, m<strong>en</strong> der er på skolerne <strong>en</strong>ighed om overordnede<br />
målsætninger om at etablere inkluder<strong>en</strong>de undervisningsformer som forudsætning<br />
for større rummelighed.<br />
Ved vurderinger af behovet for h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning indgår test og prøver<br />
samm<strong>en</strong> med fælles trinmål som de væs<strong>en</strong>tligste parametre. Det er klasselærer<strong>en</strong>s<br />
vurdering, at forældreinvolvering er <strong>en</strong> forudsætning for <strong>en</strong> god effekt af specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
Boks A.5<br />
Effektrelaterede resultater<br />
• <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> i hjemskol<strong>en</strong> ydes tidligt i skoleforløbet og kan i praksis ikke adskilles fra<br />
almindelig undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering i skol<strong>en</strong>s yngste klasser<br />
• Der gives ikke <strong>til</strong>strækkelig støtte <strong>til</strong> skol<strong>en</strong>s ældste elever, som på trods af tidligere specialundervisning<br />
ikke kan følge undervisning<strong>en</strong><br />
• Der er behov for udvikling af AKT-<strong>til</strong>bud <strong>til</strong> elever med sociale og emotionelle problemer<br />
• Der er ikke samm<strong>en</strong>hæng mellem kommunernes målsætninger og strategier for rummelighed<br />
og skolernes konkrete handlemuligheder.<br />
A.1.4 Visitationsprocess<strong>en</strong> <strong>til</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning - Kommunernes<br />
ansvar for opgav<strong>en</strong> efter kommunalreform<strong>en</strong>, Danmarks Evaluerings-<br />
institut, 2009<br />
Rapport<strong>en</strong> er udgivet i 2009 af EVA efter opdrag fra Skolerådet med h<strong>en</strong>blik på at<br />
analysere, hvorledes kommunerne efter kommunalreform<strong>en</strong> varetager d<strong>en</strong> vidtgå<strong>en</strong>de<br />
specialundervisning og h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> her<strong>til</strong>. Analys<strong>en</strong> beskriver h<strong>en</strong>visningspro-<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 187
Kapitel Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
cess<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialundervisning i specialklasser, specialskoler og for elever, der modtager<br />
specialundervisning i d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>nde del af undervisningstid<strong>en</strong> i hjemskol<strong>en</strong>.<br />
Analys<strong>en</strong> omfatter <strong>en</strong>dvidere <strong>en</strong> beskrivelse af forældr<strong>en</strong>es vurdering af, hvilke faktorer,<br />
der har betydning for <strong>en</strong> <strong>til</strong>fredss<strong>til</strong>l<strong>en</strong>de h<strong>en</strong>visningsproces og deres <strong>til</strong>fredshed<br />
med de givne undervisnings<strong>til</strong>bud.<br />
Analys<strong>en</strong> bygger på <strong>en</strong> repræs<strong>en</strong>tativ spørgeskemaundersøgelse med deltagelse af 221<br />
PPR-psykologer, <strong>en</strong> repræs<strong>en</strong>tativ spørgeskemaundersøgelse med deltagelse af 1.024<br />
forældre, samt casestudier baseret på interviews i seks kommuner. Analys<strong>en</strong>s vurderinger<br />
baseres al<strong>en</strong>e på oplevede forhold. De 6 kommuner er ikke samm<strong>en</strong>lignet med<br />
h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> h<strong>en</strong>visningsmønstre eller <strong>til</strong> andel<strong>en</strong> af børn h<strong>en</strong>vist <strong>til</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning.<br />
Analys<strong>en</strong> er baseret på et stort antal besvarelser, der kan betegnes som<br />
repræs<strong>en</strong>tative. Der er ikke foretaget vurderinger af, om der i praksis er belæg for besvarelserne,<br />
fx om der efter kommunalreform<strong>en</strong> er flere eller færre undervisnings<strong>til</strong>bud<br />
<strong>til</strong> målgrupp<strong>en</strong>.<br />
Analys<strong>en</strong> viser, at det er vigtigt, at PPR-psykologerne har kompet<strong>en</strong>cer <strong>til</strong> pædagogisk<br />
rådgivning af skol<strong>en</strong>s ledelse og personale, hvis h<strong>en</strong>visninger <strong>til</strong> specialiserede<br />
foranstaltninger skal forebygges.<br />
En del kommuner h<strong>en</strong>viser kun én gang årligt <strong>til</strong> vidtgå<strong>en</strong>de specialundervisning og<br />
har lange v<strong>en</strong>tetider, m<strong>en</strong>s andre kommuner har <strong>en</strong> mere fleksibel <strong>til</strong>rettelæggelse og<br />
dermed kortere v<strong>en</strong>tetider. Ved h<strong>en</strong>visningerne indgår k<strong>en</strong>dskabet <strong>til</strong> de kommunale<br />
specialundervisnings<strong>til</strong>bud, skol<strong>en</strong>s rummelighed og elev<strong>en</strong>s behov samm<strong>en</strong> med<br />
økonomiske h<strong>en</strong>syn og diagnoser med størst vægt i grundlaget for h<strong>en</strong>visningerne,<br />
m<strong>en</strong>s elev- og forældreønsker og <strong>til</strong>bud i andre kommuner spiller <strong>en</strong> mindre rolle. En<br />
del af PPR-psykologerne har et imidlertid et begrænset k<strong>en</strong>dskab <strong>til</strong> det samlede<br />
kommunale specialundervisnings<strong>til</strong>bud, og kan derfor næppe give relevant rådgivning<br />
<strong>til</strong> skole og forældre for alle elever om eksister<strong>en</strong>de undervisningsmuligheder.<br />
D<strong>en</strong> årlige revisitering, hvor der i h<strong>en</strong>hold <strong>til</strong> lovgivning<strong>en</strong> skal tages s<strong>til</strong>ling <strong>til</strong>, om<br />
undervisning<strong>en</strong> har effekt, eller om der skal gives et andet undervisnings<strong>til</strong>bud, bliver<br />
kun i begrænset omfang fulgt af PPR. Vurdering<strong>en</strong> overlades <strong>til</strong> undervisningsstederne<br />
og forældr<strong>en</strong>e. Dette medvirker <strong>til</strong> fastholdelse af eleverne i de specialiserede foranstaltninger,<br />
fordi alternativer her<strong>til</strong> ikke vurderes.<br />
En andel af forældr<strong>en</strong>e (32 pct.) oplever, at lange v<strong>en</strong>tetider og uklar ansvarsfordeling<br />
er belast<strong>en</strong>de for h<strong>en</strong>visningsprocess<strong>en</strong>, og at <strong>til</strong>stedeværelse af kompet<strong>en</strong>t rådgivning<br />
og <strong>en</strong> tæt løb<strong>en</strong>de dialog er afgør<strong>en</strong>de for <strong>en</strong> god visitation.<br />
Forældr<strong>en</strong>e er g<strong>en</strong>erelt <strong>til</strong>fredse med de givne undervisnings<strong>til</strong>bud (77 pct.). Analys<strong>en</strong><br />
beskriver, at u<strong>til</strong>fredshed især opstår, hvor lærer<strong>en</strong> har u<strong>til</strong>strækkelig vid<strong>en</strong> om barnets<br />
særlige behov, og hvor undervisning ikke modsvarer barnets faglige niveau. Det<br />
188 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
opleves, at lærerne i højere grad prioriterer udvikling<strong>en</strong> af elevernes sociale kompet<strong>en</strong>cer<br />
<strong>en</strong>d af deres faglige færdigheder.<br />
Boks A.6<br />
Effektrelaterede resultater<br />
• H<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning er præget af lange v<strong>en</strong>tetider og u<strong>til</strong>strækkelig dialog samt<br />
uklar ansvarsfordeling og mangel på information om alle muligheder og klageadgang.<br />
• D<strong>en</strong> årlige revurdering af specialundervisnings<strong>til</strong>buddet sker hyppigt ud<strong>en</strong> ekstern bistand fra<br />
PPR og ud<strong>en</strong> forældredialog om effekt<strong>en</strong> af undervisning<strong>en</strong>.<br />
• Forældr<strong>en</strong>e er <strong>til</strong>fredse med de givne specialundervisnings<strong>til</strong>bud, især hvis d<strong>en</strong> ydes af lærere<br />
med indsigt i barnets problems<strong>til</strong>linger, og hvis der s<strong>til</strong>les relevante faglige krav.<br />
A.1.5 Uddannelsesresultater og -mønstre for børn og unge med handicap, Capac<strong>en</strong>t,<br />
2009<br />
Capac<strong>en</strong>t har udarbejdet <strong>en</strong> analyse for Undervisningsministeriet, der har <strong>til</strong> formål at<br />
belyse unge med handicaps forhold i forbindelse med overgang<strong>en</strong> fra folkeskole <strong>til</strong><br />
ungdomsuddannelse. D<strong>en</strong> omfatter <strong>en</strong> kortlægning af <strong>en</strong> ungdomsårgang, født i<br />
1990, hvor det søges id<strong>en</strong>tificeret, hvad der fremmer, og hvad der hæmmer uddannelsesresultater<br />
for unge med handicap. Analys<strong>en</strong> er ikke <strong>en</strong> effektundersøgelse, m<strong>en</strong><br />
d<strong>en</strong> beskriver forhold i skolegang<strong>en</strong>, som påvirker uddannelsesforløb<strong>en</strong>e for børn,<br />
som modtager specialundervisning og dermed har effekt.<br />
Analys<strong>en</strong> baseres på 6.124 PPR-sager i 12 kommuner, der er udvalgt repræs<strong>en</strong>tativt.<br />
D<strong>en</strong> viser, at 25.4 pct. af eleverne har <strong>en</strong> PPR-journal ved afslutning<strong>en</strong> af skolegang<strong>en</strong>.<br />
D<strong>en</strong>ne opgørelse omfatter også sager, hvor der ikke er givet specialpædagogisk<br />
støtte, eller hvor der kun er givet meget begrænset støtte i <strong>en</strong> kortere periode. Ud af<br />
disse journaler er der udvalgt 1.228 personer, som havde specifikke handicap, og<br />
hvor der var tale om problemer, der krævede specialpædagogisk opmærksomhed.<br />
Elever med g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder indgik ikke i analys<strong>en</strong>, fordi der ønskedes<br />
<strong>en</strong> vurdering af forløb<strong>en</strong>e for elever, der evnemæssigt måtte antages at kunne<br />
g<strong>en</strong>nemføre et uddannelsesforløb.<br />
71 pct. af eleverne i målgrupp<strong>en</strong> havde modtaget specialundervisning. 16 pct. havde<br />
modtaget støtte i form af specialklasse og specialskole. Det væs<strong>en</strong>tligste fund i forhold<br />
<strong>til</strong> effekt af undervisning<strong>en</strong> er, at elever, der har modtaget specialundervisning i<br />
specialklasser og specialskoler, i væs<strong>en</strong>tligt lavere grad <strong>en</strong>d andre g<strong>en</strong>nemfører hele<br />
skoleforløbet <strong>til</strong> og med 9. klasse. Eleverne vurderer, at specialundervisning<strong>en</strong> har<br />
positiv effekt, m<strong>en</strong> nogle vurderer, at de faglige indhold i specialklasser og specialskoler<br />
er prioriteret lavt i forhold trivsel og personlig udvikling.<br />
Analys<strong>en</strong> viser, at elevernes deltagelse i sociale aktiviteter ud<strong>en</strong> for skol<strong>en</strong> og forældr<strong>en</strong>es<br />
<strong>en</strong>gagem<strong>en</strong>t i elevernes liv er væs<strong>en</strong>tlige elem<strong>en</strong>ter for at g<strong>en</strong>nemføre hele<br />
skolegang<strong>en</strong>.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 189
Kapitel Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
Kun ca. 65 pct. af unge med handicap, der g<strong>en</strong>nemfører 9. klasse, deltager i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s<br />
afgangsprøver, og de, der g<strong>en</strong>nemfører <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> med aflæggelse af prøver, får<br />
lavere karakterer <strong>en</strong>d ikke-handicappede. Størst forskel er der i prøv<strong>en</strong>, dansk retstavning.<br />
Analys<strong>en</strong> viser yderligere, at forholdsvist flere unge med handicap g<strong>en</strong>nemfører<br />
<strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> med afgangsprøver i bykommuner.<br />
Unge med handicap starter aldersmæssigt s<strong>en</strong>ere i ungdomsuddannelserne <strong>en</strong>d andre,<br />
m<strong>en</strong> hvis de har g<strong>en</strong>nemført <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> med afgangsprøve, er der forholdsvis mange,<br />
som påbegynder <strong>en</strong> ungdomsuddannelse og g<strong>en</strong>nemfører d<strong>en</strong>. Analys<strong>en</strong> beskriver,<br />
at tæt vejledning er afgør<strong>en</strong>de for unge med handicaps g<strong>en</strong>nemførelse af <strong>en</strong> ungdomsuddannelse.<br />
Samlet viser analys<strong>en</strong>, at det er afgør<strong>en</strong>de for unge med handicap, at de g<strong>en</strong>nemfører<br />
<strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>, og at de deltager i afgangsprøv<strong>en</strong>. Dette er d<strong>en</strong> mest fremm<strong>en</strong>de faktor<br />
for at g<strong>en</strong>nemføre <strong>en</strong> ungdomsuddannelse s<strong>en</strong>ere. Analys<strong>en</strong> viser, at det især er elever,<br />
der modtager specialundervisning i specialklasser og specialskoler, der har størst<br />
problemer med at g<strong>en</strong>nemføre <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> med afgangsprøve og efterfølg<strong>en</strong>de at<br />
g<strong>en</strong>nemføre <strong>en</strong> ungdomsuddannelse. En væs<strong>en</strong>tlig årsag her<strong>til</strong> er form<strong>en</strong>tligt, at de<br />
elever, der har det største handicap, modtager d<strong>en</strong> mest omfangsrige specialundervisning,<br />
og at de efter afslutning af skol<strong>en</strong> har de største vanskeligheder ved at g<strong>en</strong>nemføre<br />
<strong>en</strong> ungdomsuddannelse. En and<strong>en</strong> medvirk<strong>en</strong>de årsag kan være, at der i<br />
specialklasser og specialskoler ikke lægges stor vægt på faglige kompet<strong>en</strong>cer.<br />
Boks A.7<br />
Effektrelaterede resultater<br />
• En væs<strong>en</strong>tlig forudsætning for unge med handicaps g<strong>en</strong>nemførelse af <strong>en</strong> ungdomsuddannelse<br />
er deltagelse i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s afgangsprøver.<br />
• Skolegang i specialklasser og specialskoler giver g<strong>en</strong>erelt ringere forudsætninger for at g<strong>en</strong>nemføre<br />
<strong>en</strong> ungdomsuddannelse <strong>en</strong>d and<strong>en</strong> form for specialpædagogisk støtte.<br />
• Fagligt baseret undervisning samm<strong>en</strong> med <strong>en</strong> aktiv fritid og forældre<strong>en</strong>gagem<strong>en</strong>t i d<strong>en</strong> unges liv<br />
giver <strong>bedre</strong> forudsætninger for at g<strong>en</strong>nemføre <strong>en</strong> ungdomsuddannelse.<br />
A.1.6 Notat om faglighed i specialskoler og specialklasser, C<strong>en</strong>ter for Ligebehandling<br />
af Handicappede, januar 2010, Signe St<strong>en</strong>sgaard og Kira Hallberg<br />
I januar 2010 har C<strong>en</strong>ter for Ligebehandling af Handicappede off<strong>en</strong>tliggjort et notat<br />
på baggrund af <strong>en</strong> spørgeskemaundersøgelse, der beskriver specialklassers og specialskolers<br />
faglige undervisning, herunder hvor mange elever, der g<strong>en</strong>nemfører <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s<br />
afgangsprøver.<br />
Spørgeskemaet er s<strong>en</strong>dt ud <strong>til</strong> 750 specialskoler og specialklasserækker eller specialgrupper.<br />
Kun 250 er besvaret, svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> 33 pct.. I alt 75 specialskoler og 175 specialklasserækker/<br />
grupper med i alt 11.055 elever, dækk<strong>en</strong>de forskellige handicapgrupper,<br />
har besvaret skemaet. Flest elever har indlæringsvanskeligheder og opmærksomheds-<br />
og konc<strong>en</strong>trationsvanskeligheder, m<strong>en</strong> der er ikke tale om et repræs<strong>en</strong>tativt ud-<br />
190 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
snit, og besvarelserne giver ikke et dækk<strong>en</strong>de billede. Undersøgels<strong>en</strong> viser, hvilke<br />
forhold, der kan være af betydning for effekt<strong>en</strong> af d<strong>en</strong> <strong>til</strong>budte specialundervisning.<br />
Undersøgels<strong>en</strong> er interessant, fordi d<strong>en</strong> beskriver undervisning<strong>en</strong> af relativt mange i<br />
de svageste elevgrupper, som sjæld<strong>en</strong>t beskrives, og fordi bevarels<strong>en</strong> er udtryk for<br />
skolernes egne vurderinger.<br />
Obligatoriske fag/timetal. Ikke alle obligatoriske fag <strong>til</strong>bydes overalt. Dansk, matematik,<br />
musik og geografi udbydes de fleste steder, m<strong>en</strong> de øvrige fag forekommer ofte ikke<br />
i undervisning<strong>en</strong>. Forklaringerne fra skolerne er, <strong>en</strong>t<strong>en</strong> at <strong>en</strong> del af fag<strong>en</strong>e varetages<br />
som led i and<strong>en</strong> undervisning, eller at eleverne ikke funktionsmæssigt har udbytte af<br />
fag<strong>en</strong>e, og at skol<strong>en</strong> kun <strong>til</strong>byder fag<strong>en</strong>e i begrænset omfang i temaforløb afpasset<br />
elevernes forudsætninger. Endeligt forklares, at skol<strong>en</strong> ikke råder over faciliteter <strong>til</strong><br />
fag<strong>en</strong>e, fx <strong>til</strong> sløjd og håndarbejde. Praktisk-musiske fag som håndarbejde og sløjd<br />
<strong>til</strong>bydes ikke på forholdsvis mange skoler.<br />
Undersøgels<strong>en</strong> beskriver, at kun 35 pct. af eleverne modtager undervisning i alle <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s<br />
fag, og at <strong>en</strong> del specialskoler slet ikke <strong>til</strong>byder undervisning i skol<strong>en</strong>s fag.<br />
Således får 17 pct. af eleverne ing<strong>en</strong> eller næst<strong>en</strong> ing<strong>en</strong> af de obligatoriske fag. Skolerne<br />
forklarer, at de modtager undervisning i de forskellige fag som elem<strong>en</strong>ter i d<strong>en</strong><br />
øvrige undervisning, m<strong>en</strong> at de ikke følger fælles mål og trin. Hovedvægt<strong>en</strong> lægges på<br />
udvikling af sociale kompet<strong>en</strong>cer, dansk og matematik og på de praktisk-musiske fag.<br />
23 pct. af eleverne modtager færre undervisningstimer pr. uge <strong>en</strong>d d<strong>en</strong> ordinære folkeskole,<br />
m<strong>en</strong>s rest<strong>en</strong> modtager samme timetal (73 pct.) og <strong>en</strong>kelte flere timer (4 pct.).<br />
Skolerne oplyser, at d<strong>en</strong> øgede fokus på fag-faglighed i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> smitter af på specialundervisning<strong>en</strong>,<br />
således at der er større opmærksomhed på de faglige krav og på<br />
kravet om at gå <strong>til</strong> afgangsprøve. Der er <strong>en</strong> meget klar vægtning af, at eleverne skal<br />
»gøres klar« <strong>til</strong> d<strong>en</strong> fag-faglige undervisning ved udvikling af personlige og sociale<br />
kompet<strong>en</strong>cer og med h<strong>en</strong>blik på at opbygge motivation og selv<strong>til</strong>lid.<br />
Alle skolerne arbejder med elevplaner (97 pct.), og eleverne inddrages i udarbejdels<strong>en</strong><br />
heraf for godt halvdel<strong>en</strong> af skolerne. 80 pct. af skolerne anv<strong>en</strong>der test som grundlag<br />
for ops<strong>til</strong>ling af mål for elevernes undervisning, og der udtrykkes <strong>en</strong> positiv holdning<br />
<strong>til</strong> evaluering af undervisning<strong>en</strong>.<br />
Afgangsprøver. Kun fire pct. af eleverne deltager i samtlige obligatoriske prøver i 9.<br />
klasse. 20 pct. af eleverne i specialskoler og 23 pct. af eleverne i specialklasser deltager<br />
i afgangsprøve i ét eller flere fag. Der er således meget få elever, der helt eller delvist<br />
g<strong>en</strong>nemfører <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s afgangsprøver. Endvidere oplyses, at relativt få elever<br />
har g<strong>en</strong>nemført prøverne på særlige vilkår.<br />
Ca. <strong>en</strong> tredjedel af skolerne finder, at d<strong>en</strong> lovgivningsmæssige pligt <strong>til</strong> at deltage i<br />
prøver har haft betydning, sådan at der nu er mere fokus på faglighed i undervisning<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong>d tidligere. M<strong>en</strong> mange specialskoler finder, at de obligatoriske prøver medfø-<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 191
Kapitel Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
rer et nederlag for børn og forældre, når der skal søges disp<strong>en</strong>sation, og de finder<br />
derfor lovgivning<strong>en</strong> forkert.<br />
Evaluering af elever, der ikke af skol<strong>en</strong>s leder er fritaget for deltagelse i afgangsprøverne<br />
foregår afhængigt af d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte skole. Nogle skoler giver <strong>en</strong> evaluering på basis<br />
af prøver eller opgaver, andre skoler giver <strong>en</strong> vurdering ud fra elevplan<strong>en</strong>. Nogle<br />
udleverer et afgangsbevis, andre formulerer sig i samarbejde med forældr<strong>en</strong>e.<br />
Lærerfaglighed. Lærernes faglighed er i undersøgels<strong>en</strong> vurderet af lærerne selv. De finder<br />
stort set alle (98 pct.), at de har <strong>en</strong> god eller meget god faglig kompet<strong>en</strong>ce. D<strong>en</strong><br />
specialpædagogiske baggrund vurderes mere varieret. På 56 pct. af specialskolerne og<br />
i 41 pct. af specialklasselærerne har alle eller de fleste lærere <strong>en</strong> specialistuddannelse.<br />
M<strong>en</strong> i 30 pct. af <strong>til</strong>budd<strong>en</strong>e har ing<strong>en</strong> eller næst<strong>en</strong> ing<strong>en</strong> <strong>en</strong> specialistuddannelse i<br />
specialpædagogik.<br />
Hovedpart<strong>en</strong> af lærerne oplever, at de har gode muligheder for sparring og rådgivning.<br />
De fleste vurderer også, at deres muligheder for efteruddannelse er gode eller<br />
meget gode (59 pct.). Både med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> personal<strong>en</strong>ormering og økonomiske ressourcer<br />
finder hovedpart<strong>en</strong> af personalet, at forhold<strong>en</strong>e er gode eller meget gode.<br />
Det samme gælder de fysiske rammer for undervisning<strong>en</strong>. Samlet giver analys<strong>en</strong> af<br />
specialskoler og specialskoler et billede af <strong>en</strong> undervisningssituation, hvor rammerne<br />
for undervisning<strong>en</strong> er i ord<strong>en</strong>, og hvor personalet oplever sig kvalificeret <strong>til</strong> opgav<strong>en</strong>,<br />
og hvor der ikke s<strong>til</strong>les mange spørgsmål ved hverk<strong>en</strong> de selvformulerede mål eller<br />
resultaterne. Disse meget positive besvarelser skal måske ses i samm<strong>en</strong>hæng med, at<br />
kun 1/3 af de adspurgte skoler har besvaret spørgeskemaet.<br />
Boks A.8<br />
Effektrelaterede resultater<br />
• Specialklasser og specialskoler forbereder i meget begrænset omfang eleverne <strong>til</strong> deltagelse i<br />
<strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s afgangsprøver.<br />
• 26 pct. af eleverne deltager i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s afgangsprøver.<br />
• Evalueringer for elever, der ikke har deltaget i afgangsprøver, efter afsluttet skolegang udformes<br />
meget individuelt.<br />
• Elever i specialklasser <strong>til</strong>bydes ikke altid alle <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>s fag.<br />
• Personalet har ikke altid specialpædagogisk baggrund i form af uddannelse her<strong>til</strong>.<br />
A.2 Nordiske undersøgelser<br />
A.2.1 Särskilt stöd i grundskolan <strong>–</strong> En sammanställning av s<strong>en</strong>are års forskning<br />
och utvärdering, Skolverket 2008, Karolina Ôsterlind och L<strong>en</strong>a<br />
Hammarberg<br />
Rapport<strong>en</strong> fra Skolverket, »Särskilt stöd i grundskolan«, er et samm<strong>en</strong>drag af de s<strong>en</strong>ere<br />
års sv<strong>en</strong>ske forskningsrapporter og udviklingsarbejder, der beskriver d<strong>en</strong> »särskilte<br />
stödet«s omfang, indhold, <strong>organisering</strong> samt effekt i form af elevernes udbytte. Rap-<br />
192 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
port<strong>en</strong> beskriver det sv<strong>en</strong>ske system for støtte <strong>til</strong> elever i grundskol<strong>en</strong> og belyser de<br />
anv<strong>en</strong>dte systemer og begreber, der adskiller sig noget fra danske forhold.<br />
G<strong>en</strong>erelt beskrives, at der gives støtte <strong>til</strong> et stort antal elever g<strong>en</strong>nem skoleforløbet,<br />
især i læsning, matematik og <strong>en</strong>gelsk (40 pct.), og at der er et stig<strong>en</strong>de antal børn med<br />
adfærdsvanskeligheder. Flere elever <strong>en</strong>d tidligere udskilles <strong>til</strong> segregerede undervisnings<strong>til</strong>bud<br />
i »särskolan«, der er lovpligtige specialskoler for børn med bl.a. g<strong>en</strong>erelle<br />
indlæringsvanskeligheder og »specialskolan«, der er statsdrevne landsdelsdækk<strong>en</strong>de<br />
<strong>til</strong>bud for bl.a. blinde og døve, og der etableres et stig<strong>en</strong>de antal grupper på kommuneskolerne,<br />
hvor der gives særskilt støtte i mere <strong>en</strong>d halvdel<strong>en</strong> af undervisningstid<strong>en</strong>,<br />
svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> specialklasser i Danmark. Udvikling<strong>en</strong> i retning af flere børn med diagnoser<br />
svarer <strong>til</strong> danske forhold, m<strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tligt færre børn <strong>en</strong>d i Danmark h<strong>en</strong>vises<br />
<strong>til</strong> psykologisk udredning, idet skolerne selv sørger for via test at afklare behovet for<br />
faglig støtte.<br />
Et c<strong>en</strong>tralt fund er, at der kun for <strong>en</strong> del af de elever, der er h<strong>en</strong>vist <strong>til</strong> støtte (17<br />
pct.), udarbejdes <strong>en</strong> elevplan (13 pct.), m<strong>en</strong> at der ikke altid sker <strong>en</strong> seriøs opfølgning<br />
i form af evaluering heraf, og derfor ing<strong>en</strong> efterfølg<strong>en</strong>de justering af undervisning<strong>en</strong><br />
med h<strong>en</strong>blik på at gøre d<strong>en</strong> pædagogiske indsats mere relevant. Især for elever med<br />
sociale og emotionelle problemer savnes der <strong>en</strong> opfølgning, der inddrager andet <strong>en</strong>d<br />
træning i såkaldt normal adfærd, selv om beskrivelserne indeholder h<strong>en</strong>visninger <strong>til</strong><br />
<strong>en</strong> mere omfangsrig støtte. Der er ikke beskrevet noget om effekt<strong>en</strong> af d<strong>en</strong> specialpædagogiske<br />
støtte, m<strong>en</strong> det er understreget, at planlægning i form af elevplaner og<br />
evaluering er forudsætninger for <strong>en</strong> vurdering af effekt<strong>en</strong>.<br />
Det beskrives, at der ikke findes eg<strong>en</strong>tlige effektmålinger vedrør<strong>en</strong>de forskell<strong>en</strong> mellem<br />
segregerede eller inkluderede støtteformer, m<strong>en</strong> at der ikke er forskningsmæssigt<br />
belæg for, at <strong>en</strong> perman<strong>en</strong>t placering i segregerede undervisnings<strong>til</strong>bud er fordelagtige<br />
for elever med g<strong>en</strong>erelle vanskeligheder. Der findes derimod meg<strong>en</strong> forskning, der<br />
viser negative effekter for svage elever i perman<strong>en</strong>t niveaudelte grupper. Eleverne<br />
bliver stigmatiserede som svage i forhold <strong>til</strong> andre, og får <strong>en</strong> negativ selvopfattelse og<br />
mangl<strong>en</strong>de motivation for skolearbejdet. En and<strong>en</strong> følge er lave g<strong>en</strong>erelle forv<strong>en</strong>tninger<br />
fra lærerne og mindre vid<strong>en</strong>de faglærere, og at eleverne ikke anspores <strong>til</strong> at gøre<br />
<strong>en</strong> særlig indsats for at opnå et mål. Forskning<strong>en</strong> viser imidlertid også, at gruppedannelser<br />
på grundlag af præstationer på specifikke områder kan medføre positive<br />
resultater for g<strong>en</strong>erelt svage elever.<br />
En negativ konsekv<strong>en</strong>s af specialundervisning i Sverige er, at eleverne opbygger <strong>en</strong><br />
negativ selvopfattelse. De oplever sig som afvigere, som isolerede, og de får negative<br />
reaktioner fra andre elever. De oplever dog oftest specialundervisning<strong>en</strong> som fagligt<br />
positiv, selv om <strong>en</strong>kelte finder, at niveauet er for lavt, og at der er for meg<strong>en</strong> støj i<br />
specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
I Sverige måles eleverne standpunkter løb<strong>en</strong>de g<strong>en</strong>nem skoletid<strong>en</strong> med test og med<br />
afgangsprøver, og der bliver foretaget <strong>en</strong> vurdering af standpunktet set i relation støt-<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 193
Kapitel Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
teforanstaltninger. Elever, der har modtaget tidlig støtte i skoleforløbet, og elever<br />
som har modtaget meg<strong>en</strong> støtte, har de dårligste standpunkter ved afgangsprøverne.<br />
Dette tolkes som et udtryk for, at d<strong>en</strong> specialpædagogiske støtte, der gives <strong>til</strong> elever<br />
med de største vanskeligheder, ikke i <strong>til</strong>strækkeligt grad er i stand <strong>til</strong> at komp<strong>en</strong>sere<br />
handicappet g<strong>en</strong>nem skoleforløbet.<br />
Der er foretaget <strong>en</strong> vurdering af, om der er relevant forskning, der vurderer, om ressource<strong>til</strong>deling<br />
og resultater ved afgangsprøverne har samm<strong>en</strong>hæng. Dette synes at<br />
kunne være <strong>til</strong>fældet, m<strong>en</strong> det er ikke påvist sikkert. M<strong>en</strong> det er vist, at ressource<strong>til</strong>deling<br />
i sig selv ikke giver <strong>bedre</strong> resultater. Skoler, hvor ressourcerne anv<strong>en</strong>dtes <strong>til</strong> både<br />
at sænke klassekvoti<strong>en</strong>t<strong>en</strong>, <strong>til</strong> at inkludere flere elever i d<strong>en</strong> ordinære undervisning og<br />
<strong>til</strong> <strong>en</strong> fornyet didaktisk <strong>til</strong>gang <strong>til</strong> læsning og matematikundervisning havde d<strong>en</strong> største<br />
nytte af øget ressource<strong>til</strong>deling. Flere ressourcer i sig selv medfører ikke <strong>bedre</strong> resultater<br />
i form af <strong>bedre</strong> standpunkter, m<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dt <strong>til</strong> målrettet og flersidig faglig<br />
udvikling på skolerne kommer der <strong>bedre</strong> faglige resultater.<br />
Der er i d<strong>en</strong> sv<strong>en</strong>ske udredning påpeget forskningsmæssigt belæg for, at lærernes<br />
kompet<strong>en</strong>cer er afgør<strong>en</strong>de for resultatet af undervisning<strong>en</strong>, samt at forældr<strong>en</strong>es uddannelsesmæssige<br />
baggrund udgør <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig faktor for elevernes succes i skol<strong>en</strong>.<br />
Derimod findes der ikke i d<strong>en</strong> sv<strong>en</strong>ske redegørelse belæg for samm<strong>en</strong>hæng mellem<br />
flere lærere i normalklass<strong>en</strong> og <strong>bedre</strong> resultater og ing<strong>en</strong> klar samm<strong>en</strong>hæng mellem<br />
klassestørrelse og <strong>bedre</strong> resultater.<br />
Udvikling<strong>en</strong> i sv<strong>en</strong>sk specialundervisning svarer <strong>til</strong> udvikling<strong>en</strong> i Danmark. Antallet<br />
af elever, der modtager støtte som supplem<strong>en</strong>t i hjemskol<strong>en</strong> er større <strong>en</strong>d i Danmark.<br />
Antallet af elever i segregerede <strong>til</strong>bud er stig<strong>en</strong>de, m<strong>en</strong> hovedpart<strong>en</strong> h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> specialgrupper<br />
i hjemskol<strong>en</strong>, hvor der er <strong>en</strong> kraftig vækst, og hvor registrering af elevtallet<br />
er usikker. I Särskol<strong>en</strong> og i specialskoler er der også et stig<strong>en</strong>de elevtal.<br />
Boks A.9<br />
Effektrelaterede resultater<br />
• Ressource<strong>til</strong>førsel i sig selv giver ikke <strong>bedre</strong> resultater i form af <strong>bedre</strong> standpunkter. Der forudsættes<br />
flersidet pædagogisk udvikling på skol<strong>en</strong>.<br />
• Målrettet og faglig udvikling har effekt.<br />
• Lærernes uddannelsesniveau har betydning for effekt<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong>.<br />
• <strong>Specialundervisning</strong> fjerner ikke elevernes faglige vanskeligheder g<strong>en</strong>nem skoleforløbet.<br />
• Der er behov for <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> opfølgning på elevernes undervisningsplaner.<br />
• PPR spiller <strong>en</strong> begrænset rolle i forbindelse med skolernes iværksættelse af støtte.<br />
A.2.2 Spesialundervisning<strong>en</strong>s forutsetninger, innsatser og resultater.-<br />
Situation<strong>en</strong> <strong>til</strong> elever med særskilte behov for opplæring i grunnskol<strong>en</strong><br />
under Kunnskabsløftet, Høgskol<strong>en</strong> i Hedmark, 2009, Thomas Nordahl og<br />
Rune Sarromaa Hausstätter<br />
Høgskol<strong>en</strong> i Hedmark, Thomas Nordahl og Rune Sarroma Hausstätter, har i 2009<br />
udarbejdet <strong>en</strong> analyse af norsk specialundervisning, hvor der ud over <strong>en</strong> teoretisk ud-<br />
194 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
redning af specialundervisning<strong>en</strong> gives <strong>en</strong> vurdering af specialundervisning<strong>en</strong>s effekter.<br />
Undersøgels<strong>en</strong> er et led i evaluering<strong>en</strong> af <strong>en</strong> målsætning om, at der i Norge skal<br />
satses mere på undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering for at reducere antallet af elever, der<br />
h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> specialundervisning (Evaluering av Kunnskapsløftet). Der gøres opmærksom<br />
på, at der ikke er foretaget <strong>en</strong> effektmåling med et eksperim<strong>en</strong>telt design,<br />
fordi det ikke har været muligt praktisk og forskningsetisk at g<strong>en</strong>nemføre. Det vurderes,<br />
at specialundervisning<strong>en</strong> vanskeligt kan adskilles fra and<strong>en</strong> undervisning, og at<br />
det ikke vil være muligt at afgrænse klare elevgrupper. Dels er grupperne for varierede<br />
med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> forudsætninger, dels vil der vanskeligt kunne etableres grupper,<br />
som ikke får støtte, selv om de har behov herfor. Effektvurderingerne i d<strong>en</strong>ne analyse<br />
baserer sig derfor på resultater i form af vurdering af skolefaglige præstationer, sociale<br />
færdigheder, trivsel og læringsmiljøforhold, som er påvist i forbindelse med specialundervisning.<br />
Analys<strong>en</strong> baserer sig på nationale oversigter og indsamlet materiale ved elektroniske<br />
spørgsmål om vurderinger af <strong>en</strong> række forhold i skol<strong>en</strong>, spørgeskemaer <strong>til</strong> lærere og<br />
skoleledere om deres vurderinger af forhold vedrør<strong>en</strong>de specialundervisning<strong>en</strong>, herunder<br />
vurderinger af udbyttet heraf, samt interviews med kommuner, skoleledere,<br />
lærere, forældre og elever. Der er tale om informationer fra lærere og elever på 106<br />
skoler i 2006 og 38 skoler i 2008, og fra spørgeskemaer s<strong>en</strong>dt <strong>til</strong> skolevæs<strong>en</strong>sledere<br />
og skoleledere i tre kommuner samt interviews med ledere i fire kommuner og på syv<br />
skoler, 12 lærere og 16 elever og forældre. Skolerne er alle deltagere i et skoleudviklingsprojekt,<br />
LP-programmet, m<strong>en</strong> antages at være repræs<strong>en</strong>tative med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong><br />
specialundervisnings<strong>til</strong>bud. Multihandicappede elever og psykisk udviklingshæmmede<br />
elever har ikke deltaget i besvarelserne.<br />
Analys<strong>en</strong> viser, at godt 7 pct. af eleverne i Norge inds<strong>til</strong>les <strong>til</strong> specialundervisning<br />
med <strong>en</strong> individuel undervisningsplan, og at antallet har været stig<strong>en</strong>de sid<strong>en</strong> 2006.<br />
Der gives specialundervisning <strong>til</strong> flest elever i de ældre klasser, jævnt stig<strong>en</strong>de fra ca.<br />
4 -5 pct. i de yngste klasser <strong>til</strong> 10 pct. på 10. klassetrin. Der er stor variation mellem<br />
skolerne, således at ca. 60 pct. af skolerne ligger på landsg<strong>en</strong>nemsnittet eller derunder<br />
med 0-7 pct. h<strong>en</strong>viste, og 40 pct. af skolerne har over 8 pct. h<strong>en</strong>viste.<br />
Det skal bemærkes, at der i Norge er ca. 3000 kommunale skoler og 220 kommunale<br />
PPT-kontorer. Der er således tale om g<strong>en</strong>nemsnitligt meget mindre <strong>en</strong>heder <strong>en</strong>d i<br />
Danmark.<br />
Der skal i Norge foreligge <strong>en</strong> udredning fra PPT (pædagogisk psykologisk tj<strong>en</strong>este) af<br />
elev<strong>en</strong>s vaskeligheder ind<strong>en</strong> h<strong>en</strong>visning <strong>til</strong> specialundervisning. Der lægges afgør<strong>en</strong>de<br />
vægt på testresultater og diagnoser. I praksis modtager elever imidlertid specialundervisning<br />
ud<strong>en</strong> udredning fra PPT på grund af v<strong>en</strong>tetider, og ikke alle elever, der er<br />
h<strong>en</strong>vist, modtager specialundervisning. Dette kan være forklaring<strong>en</strong> på, at forældr<strong>en</strong>e<br />
i undersøgels<strong>en</strong> oplyser, at 10,8 pct. af eleverne modtager specialundervisning i d<strong>en</strong><br />
norske skole. Tilsynelad<strong>en</strong>de registreres ikke alle elever, der modtager specialundervisning.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 195
Kapitel Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
Stigning<strong>en</strong> i elevtal sid<strong>en</strong> 2005 er især markant i form af specialklasser. Specialskolefrekv<strong>en</strong>s<strong>en</strong><br />
ligger nog<strong>en</strong>lunde konstant på 0,3 pct., m<strong>en</strong> antallet af elever i specialklasser<br />
i 2007 er steget <strong>til</strong> knap 1,2 pct., samlet i alt 1,5 pct., m<strong>en</strong> med stor variation<br />
fra fylke <strong>til</strong> fylke. Her<strong>til</strong> kommer, at der i kommunerne er <strong>en</strong> udbredt brug af holddannelser<br />
i form af »forstærkede« undervisnings<strong>til</strong>bud på hold eller i klasser. Disse<br />
tælles ikke med som specialklasser eller special<strong>til</strong>bud, og der s<strong>til</strong>les ikke krav om <strong>en</strong><br />
individuel undervisningsplan. Disse <strong>til</strong>bud retter sig fortrinsvis <strong>til</strong> elever med <strong>til</strong>pasningsvanskeligheder<br />
af forskellig art.<br />
I Norge er andel<strong>en</strong> af personaletimer i skol<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialundervisning øget fra 14,5<br />
pct. i 2005 <strong>til</strong> 17 pct. i 2008.<br />
Der udarbejdes for 95 pct. af de h<strong>en</strong>viste elever halvårsrapporter <strong>til</strong> skoleleder<strong>en</strong> om<br />
undervisning<strong>en</strong>s udvikling. Disse rapporter indgår ofte i skoleleder<strong>en</strong>s rapportering<br />
<strong>til</strong> skolekommun<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> der rejses spørgsmål ved, om skolelederne har faglig baggrund<br />
for <strong>en</strong> vurdering af specialundervisnings effekt.<br />
Det påpeges <strong>en</strong>dvidere, at PPT ikke i væs<strong>en</strong>tlig grad indgår i vurdering af kvalitet<strong>en</strong><br />
af d<strong>en</strong> ydede specialundervisning. I forbindelse hermed påpeges, at der ikke er formelle<br />
krav med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> kompet<strong>en</strong>cer hos lærere i specialundervisning<strong>en</strong>. 12 pct. af<br />
skolelederne finder ikke, at specialundervisning<strong>en</strong> varetages af fagligt kompet<strong>en</strong>t personale,<br />
og de sætter ikke altid vikar på i specialundervisningstimerne, og specialundervisningslærerne<br />
anv<strong>en</strong>des ofte som vikarer i d<strong>en</strong> almindelige undervisning.<br />
Ca. <strong>en</strong> tredjedel af specialundervisningspersonalet udgøres af undervisningsassist<strong>en</strong>ter.<br />
Analys<strong>en</strong> påpeger, at det er problematisk, at disse assist<strong>en</strong>ter i betydeligt omfang<br />
af skolelederne (30 pct.) <strong>til</strong>lægges ansvar for undervisning<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> det anerk<strong>en</strong>des, at<br />
anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af assist<strong>en</strong>ter giver mulighed for tættere voks<strong>en</strong>kontakt for elever med<br />
sociale problemer, der ikke forudsætter særlige faglige specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer.<br />
I analys<strong>en</strong> samm<strong>en</strong>lignes uddannelseskrav<strong>en</strong>e <strong>til</strong> specialundervisningslærere i h<strong>en</strong>holdsvis<br />
Finland og Norge. Det er vurdering<strong>en</strong>, at Finlands specialundervisning fungerer<br />
godt, fordi der her er krav om, at speciallærer<strong>en</strong> skal være kvalificeret <strong>til</strong> at give<br />
individuel <strong>til</strong>rettelagt faglig hjælp både i hjemskol<strong>en</strong> og i specialklasser og specialskoler,<br />
m<strong>en</strong>s der i Norge er uklare mål for uddannels<strong>en</strong>, som kun s<strong>til</strong>ler vage krav <strong>til</strong> faglige<br />
færdigheder i form evne <strong>til</strong> undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering. Der peges på, at der er<br />
behov for <strong>en</strong> mere målrettet faglig efter- og videreuddannelse af personalet i takt<br />
med, at der udvikles ny vid<strong>en</strong> og nye metoder ind<strong>en</strong> for specialpædagogikk<strong>en</strong>.<br />
I analys<strong>en</strong> konkluderes det, at selv om der i Norge med Kunnskapsløftet er lagt vægt<br />
på, at skolerne udvikler differ<strong>en</strong>tieret undervisning (»<strong>til</strong>passet opplæring«), og at der<br />
er givet nye muligheder for at <strong>til</strong>passe timetallet i d<strong>en</strong> ordinære undervisning <strong>til</strong> svagere<br />
elever, har dette ikke medført færre h<strong>en</strong>visninger <strong>til</strong> specialundervisning. Snarere<br />
synes d<strong>en</strong> større fokus på faglighed og det <strong>en</strong>kelte barn at have medført <strong>en</strong> øget h<strong>en</strong>-<br />
196 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
visning <strong>til</strong> specialundervisning. Der er heller ikke sket <strong>en</strong> ændring i retning af <strong>en</strong> tidligere<br />
indsats. En forklaring herpå er, at skolelederne anser specialundervisning<strong>en</strong> som<br />
det bedste instrum<strong>en</strong>t <strong>til</strong> at øge undervisningsdiffer<strong>en</strong>tiering<strong>en</strong> (60,2 pct. af adspurgte<br />
skoleledere).<br />
Forældr<strong>en</strong>e udtrykker g<strong>en</strong>erelt <strong>til</strong>fredshed med specialundervisning<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> der<br />
mangler klare regler for, hvordan forældr<strong>en</strong>e skal informeres om, hvilke undervisningsmuligheder,<br />
der er for deres børn. De individuelle undervisningsplaner og d<strong>en</strong><br />
halvårlige opfølgning er et redskab <strong>til</strong> at sikre kvalitet<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> planerne er ofte udtrykt<br />
i meget g<strong>en</strong>erelle v<strong>en</strong>dinger, hvor mål<strong>en</strong>e er uklare, og de kan derfor ikke anv<strong>en</strong>des<br />
som styr<strong>en</strong>de for undervisning<strong>en</strong>. Der efterlyses fra lederne i kommunerne <strong>bedre</strong><br />
dokum<strong>en</strong>tation for specialundervisning<strong>en</strong>s effekt.<br />
Effektvurderinger I d<strong>en</strong> norske analyse samm<strong>en</strong>lignes <strong>en</strong> række vurderinger og udsagn<br />
om undervisning<strong>en</strong> i form af læringsmiljø, adfærd og indhold hos tre hovedgrupper:<br />
1. Elever, der modtager specialundervisning, 2. elever der ikke får specialundervisning<br />
og 3. elever, der har vanskeligheder i skol<strong>en</strong>, m<strong>en</strong> som ikke får specialundervisning.<br />
Elever med sværere indlæringsmæssige vanskeligheder er ikke medtaget.<br />
Trivsel, motivation og undervisningsmiljø. Elever, som modtager specialundervisning opnår<br />
dårligere resultater <strong>en</strong>d andre elever med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> adfærd, trivsel, motivation, samspil<br />
med kammerater og adfærd i undervisning<strong>en</strong>. M<strong>en</strong>s forholdet mellem lærere og<br />
elever i specialundervisning<strong>en</strong> og selve arbejdsmiljøet er på linje med forholdet for<br />
andre elever. Det er bemærkelsesværdigt, at elevernes motivation og arbejdsindsats er<br />
lavt i specialundervisning<strong>en</strong>. Samlet rejses der spørgsmål ved, om elevernes faglige og<br />
sociale udbytte af specialundervisning<strong>en</strong> står mål med omkostningerne, udtrykt i de<br />
lave resultater. Det er elevgrupper med ADHD og andre adfærdsproblemer samt<br />
elever med g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder, der har d<strong>en</strong> laveste grad af motivation<br />
og trivsel i skol<strong>en</strong>. M<strong>en</strong> stort set alle elever oplever, at de har et godt kammeratskab<br />
med andre elever på skol<strong>en</strong>. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> påvirker ikke d<strong>en</strong>ne opfattelse,<br />
der også deles af forældr<strong>en</strong>e.<br />
Elever med ADHD og andre adfærdsvanskeligheder oplever selv, at de har store adfærdsproblemer<br />
i skol<strong>en</strong>, og dette uanset om de får specialundervisning eller ej. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong><br />
synes ikke at have effekt med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> reduktion af problemadfærd.<br />
Fagligt udbytte. Der skelnes mellem de tre hovedgrupperinger, og vurderingerne af eleverne<br />
standpunkter er foretaget af lærerne på <strong>en</strong> 5-punkts-skala i fag<strong>en</strong>e norsk, matematik<br />
og <strong>en</strong>gelsk på 5.-7. klassetrin. Det viser sig som forv<strong>en</strong>teligt, at elever, der<br />
modtager specialundervisning, får <strong>en</strong> lavere scoring (6.43) <strong>en</strong>d elever, der har vanskeligheder,<br />
m<strong>en</strong> som ikke får specialundervisning (7.99), der ig<strong>en</strong> får lavere scoring <strong>en</strong>d<br />
elever ud<strong>en</strong> specialundervisning (10.47). M<strong>en</strong> de tre grupper er varier<strong>en</strong>de og overlapp<strong>en</strong>de,<br />
således at der for alle tre grupper er elever, som scorer meget lavt. Fagligt<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 197
Kapitel Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
niveau synes således ikke at være <strong>en</strong>este begrundelse for, at der ydes specialundervisning.<br />
Det ses i analys<strong>en</strong>, at elever, der har fået <strong>en</strong> ADHD-diagnose har større muligheder<br />
for at blive h<strong>en</strong>vist <strong>til</strong> specialundervisning <strong>en</strong>d andre elever med <strong>til</strong>svar<strong>en</strong>de adfærd<br />
og standpunkter. Elever med g<strong>en</strong>erelle indlæringsvanskeligheder får ofte ikke specialundersvisning,<br />
selv om deres standpunkter ligger under andre elever, som modtager<br />
støtte. Analys<strong>en</strong> viser, at det er forskel på skolerne med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong>, hvilke elever, der<br />
<strong>til</strong>bydes specialundervisning.<br />
Det vises, at skoler med høj andel specialundervisning samm<strong>en</strong>lignet med skoler med<br />
få elever i specialundervisning har et lavere fagligt g<strong>en</strong>nemsnit for alle, m<strong>en</strong> et højere<br />
g<strong>en</strong>nemsnit i specialundervisning<strong>en</strong>. Dette kunne tyde på, at skoler med høje g<strong>en</strong>nemsnit<br />
for alle kun h<strong>en</strong>viser <strong>til</strong> specialundervisning, når det er absolut nødv<strong>en</strong>digt,<br />
og at det ikke går ud over g<strong>en</strong>nemsnitsniveauet i skol<strong>en</strong>. Forklaring<strong>en</strong> her kan være,<br />
at skoledistrikternes socio-økonomiske baggrund spiller <strong>en</strong> rolle.<br />
Sociale kompet<strong>en</strong>cer. Elevernes sociale kompet<strong>en</strong>cer er vurderet af lærerne. Der indgår<br />
elem<strong>en</strong>ter som <strong>til</strong>pasning <strong>til</strong> skol<strong>en</strong>s regler, evne <strong>til</strong> selvkontrol, selvhævdelse, evne <strong>til</strong><br />
empati og <strong>til</strong> at indgå kompromis. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong>s elever scorer her lavere<br />
<strong>en</strong>d andre elever. De har især vanskeligt ved at <strong>til</strong>passe sig, viser mindre selvkontrol<br />
og kan ikke hævde sig selv. Dette gælder naturligvis især elever med adfærdsproblemer.<br />
Analys<strong>en</strong> viser samlet, at h<strong>en</strong>visning<strong>en</strong> <strong>til</strong> specialundervisning ikke al<strong>en</strong>e beror på<br />
elevernes standpunkt, m<strong>en</strong> på <strong>en</strong> kombination af et lavt fagligt niveau, lav motivation,<br />
dårlig trivsel og problemadfærd. D<strong>en</strong> viser <strong>en</strong>dvidere, at specialundervisning<strong>en</strong>s<br />
elever opnår gode lærer- og elevrelationer, m<strong>en</strong> at de ikke er særligt motiverede eller<br />
flittige, og at de g<strong>en</strong>erelt har lavt selvværd og socialt er dårligt <strong>til</strong>passede. <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong><br />
giver de bedste faglige resultater for høre- og synshandicappede elever,<br />
og specialundervisning<strong>en</strong> af elever med ADHD og andre adfærdsvanskeligheder<br />
fungerer dårligt både med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> sociale kompet<strong>en</strong>cer, trivsel og motivation.<br />
For specialundervisning<strong>en</strong> efterlyses dokum<strong>en</strong>tation for indhold og kvalitet, og der<br />
efterlyses nationale standarder for evaluering af specialundervisning. I modsætning <strong>til</strong><br />
d<strong>en</strong> almindelige undervisning er evaluering<strong>en</strong> heraf i praksis overladt <strong>til</strong> de lærere, der<br />
forestår undervisning<strong>en</strong>, og forældr<strong>en</strong>e og d<strong>en</strong> <strong>en</strong>kelte skole.<br />
Analys<strong>en</strong> påpeger, at specialundervisningselevernes svage kundskaber, lave motivation,<br />
lave arbejdsindsats samt lave sociale kompet<strong>en</strong>cer kan medføre problemer i forbindelse<br />
med fremtidig deltagelse i samfundslivet, uddannelsesmæssigt og socialt, og<br />
at det bør undersøges, om specialundervisning<strong>en</strong> er medvirk<strong>en</strong>de <strong>til</strong> at forstærke udvikling<strong>en</strong><br />
heraf. Der rejses således spørgsmål ved, om mangl<strong>en</strong>de kvalitet i specialundervisning<strong>en</strong><br />
medvirker <strong>til</strong> elevernes lave funktionsniveau, og om specialundervisning<strong>en</strong><br />
er med <strong>til</strong> at fastholde eleverne i <strong>en</strong> dårlig situation, idet det ikke vurderes, at<br />
198 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
specialundervisning<strong>en</strong> afgør<strong>en</strong>de komp<strong>en</strong>serer for elevernes grundlægg<strong>en</strong>de vanskeligheder.<br />
Det foreslås, at der i Norge sættes tidligere ind i skoleforløbet med specialpædagogisk<br />
støtte, og at der i videre omfang anv<strong>en</strong>des lærere med specialpædagogiske kompet<strong>en</strong>cer<br />
i stedet for ufaglærte assist<strong>en</strong>ter. Endvidere foreslås øget inkluder<strong>en</strong>de og<br />
differ<strong>en</strong>tieret støtte i hjemskol<strong>en</strong> med <strong>bedre</strong> og mere systematiske evalueringer af<br />
elevernes udbytte af specialundervisning<strong>en</strong>. Endeligt peges på mere fleksible h<strong>en</strong>visningsprocedurer<br />
med praktisk vejledning <strong>til</strong> lærere og større kvalitetskrav <strong>til</strong> de segregerede<br />
undervisnings<strong>til</strong>bud.<br />
Boks A.10<br />
Effektrelaterede resultater<br />
• Skoler med god alm<strong>en</strong>undervisning har færre elever h<strong>en</strong>vist <strong>til</strong> specialundervisning <strong>en</strong>d skoler<br />
med dårligere alm<strong>en</strong>undervisning.<br />
• D<strong>en</strong> traditionelle specialundervisning er ikke effektiv for børn med adfærdsmæssige vanskeligheder.<br />
• <strong>Specialundervisning</strong><strong>en</strong> er mål- og indholdsmæssigt u<strong>til</strong>strækkeligt dokum<strong>en</strong>teret.<br />
• Formelle lærerkompet<strong>en</strong>cer er af betydning for kvalificeret faglig hjælp.<br />
• <strong>Specialundervisning</strong> afhjælper ikke i d<strong>en</strong>s nuvær<strong>en</strong>de form elevernes vanskeligheder og kan<br />
medføre stigmatisering og dårlig trivsel.<br />
A.2.3 Læring i samspill, SES <strong>–</strong> systematisk evaluering av specialpedagogiske <strong>til</strong>tak<br />
<strong>–</strong> forsøg med at vise effekter af specialpædagogiske praksis, Øverby<br />
kompettanses<strong>en</strong>ter, 2009, Charlotte Ringsmose, DPU<br />
I <strong>en</strong> artikel fremlægges et udviklingsarbejde, der har <strong>til</strong> h<strong>en</strong>sigt at vise, om det er muligt<br />
i målelige termer at vurdere effekt<strong>en</strong> af specialundervisning. Projektet omfatter<br />
fire forskellige elevrettede forløb og er således forholdsvist begrænset. Formålet at<br />
afprøvning<strong>en</strong> skal danne grundlag for et større anlagt projekt. Der er tale om <strong>en</strong> pilotafprøvning<br />
i form af anv<strong>en</strong>delse af et dokum<strong>en</strong>tationssystem <strong>til</strong> brug i forbindelse<br />
med konkrete specialundervisningsforløb med individuelle målsætninger for svært<br />
handicappede elever, hvor kompet<strong>en</strong>cec<strong>en</strong>tret er inddraget. Mere præcise formuleringer<br />
af målsætning for undervisning<strong>en</strong> og for vurderinger af undervisningsprocess<strong>en</strong><br />
havde <strong>til</strong> h<strong>en</strong>sigt at danne basis for <strong>en</strong> mere klar og præcis kommunikation mellem<br />
kompet<strong>en</strong>cec<strong>en</strong>tret med modtagerne af bistand herfra. Projektet havde derfor<br />
også <strong>til</strong> formål at vurdere, hvorledes kompet<strong>en</strong>cec<strong>en</strong>tret kunne udvikle kvalitet<strong>en</strong> i<br />
sine ydelser omkring <strong>en</strong>kelte børn.<br />
Der er i projektet valgt at fokusere på d<strong>en</strong> faglige kvalitetsdim<strong>en</strong>sion i form af bskrivelse<br />
af målsætninger og dokum<strong>en</strong>tation af undervisning<strong>en</strong>s målopfyldelsesgrad. Det<br />
vurderes, at det er her, de største udfordringer ligger for specialpædagogikk<strong>en</strong>, idet<br />
dokum<strong>en</strong>terbare resultater forudsætter <strong>en</strong> beskrivelse af konkrete mål som udtryk for<br />
progression i undervisning<strong>en</strong>.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 199
Kapitel Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
Til brug herfor er anv<strong>en</strong>dt et system, som har sin anv<strong>en</strong>delse i sundhedsregi. Det<br />
hedder Goal Attainm<strong>en</strong>t System(GAS), er introduceret og afprøvet i individuelle behandlings-<br />
og udviklingsforløb især i sundhedsregi. Det er et beskrivelsessystem, der<br />
tager udgangspunkt i elev<strong>en</strong>s standpunkt, og som beskriver i trin, hvilke delmål, der<br />
skal nås, således at det både er angivet, om elev<strong>en</strong>s mål er nået som forv<strong>en</strong>tet, i mindre<br />
grad <strong>en</strong>d forv<strong>en</strong>tet, i meget mindre grad <strong>en</strong>d forv<strong>en</strong>tet eller i større grad <strong>en</strong>d forv<strong>en</strong>tet,<br />
og i meget større grad <strong>en</strong>d forv<strong>en</strong>tet. De forskellige grader af målopfyldelse<br />
skal beskrives konkret i form af konkrete handlinger eller svar. Udgangspunktet er<br />
det nuvær<strong>en</strong>de standpunkt. Herudfra fastlægges <strong>en</strong> række trin, som udtrykker i hvilk<strong>en</strong><br />
grad, målsætning<strong>en</strong> er opfyldt. Det c<strong>en</strong>trale er formulering<strong>en</strong> af konkrete trinmål,<br />
der angiver niveauer for målopfyldels<strong>en</strong>. De skal beskrives, således at der er forståelige<br />
og klare for både lærer<strong>en</strong> og elev<strong>en</strong>, og således, at det kan vurderes, om elev<strong>en</strong> har<br />
nået de forskellige grader. Målformulering<strong>en</strong> er udtryk for forv<strong>en</strong>tninger, m<strong>en</strong> gradueret,<br />
således at der altid er nye muligheder, hvis et mål ikke nås.<br />
Anv<strong>en</strong>dels<strong>en</strong> af GAS er i projektet suppleret med andre simple adfærdsmålinger,<br />
hvor der over tid sker registrering af bestemte adfærdsmønstre, som kan beskrives i<br />
kvantitative mål som udtryk for ændringer i elev<strong>en</strong>s adfærd.<br />
Erfaringerne fra pilotprojektet er gode. Det har været muligt at for<strong>bedre</strong> kommunikation<strong>en</strong><br />
om effekt<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tligt ved anv<strong>en</strong>delse af principperne<br />
for beskrivelser af mål i GAS. Især har det været af betydning i forhold <strong>til</strong> lærerne,<br />
at der sker <strong>en</strong> konkretisering af både målsætninger og vurdering af fremskridt i<br />
undervisning<strong>en</strong>. Vanskelighederne har konc<strong>en</strong>treret sig om at introducere et beskrivelsessystem,<br />
der kan opfattes som bind<strong>en</strong>de og ikke <strong>til</strong>strækkeligt dækk<strong>en</strong>de for alle<br />
aspekter af undervisning<strong>en</strong> samt vanskeligheder med at beskrive trinmål<strong>en</strong>e præcist<br />
nok. M<strong>en</strong> samlet tegner der sig et billede af, at effekt<strong>en</strong> af specialundervisning<strong>en</strong> kan<br />
måles, og at det øger kvalitet<strong>en</strong> i dialog<strong>en</strong> herom.<br />
Boks A.11<br />
Effektrelaterede resultater<br />
• Anv<strong>en</strong>delse af dokum<strong>en</strong>tation i specialundervisning<strong>en</strong> fremmer kommunikation<strong>en</strong> om effekt<strong>en</strong><br />
og kvalitet<strong>en</strong> af undervisning<strong>en</strong>.<br />
• Individuelle undervisningsplaner kan formuleres, således at progression i undervisning<strong>en</strong> kan<br />
måles og dokum<strong>en</strong>teres.<br />
A.3 Undersøgelser på ordblindeområdet<br />
A.3.1 Ordblindhed nr. 66, 2010. Forskning i underviseres vid<strong>en</strong> om sprog og<br />
læsning. Anna Gellert, KU<br />
I <strong>en</strong> artikel om forskning i læreres vid<strong>en</strong> om sprog og læsning vurderes det, at det er<br />
af stor betydning for undervisning<strong>en</strong>, at lærerne har <strong>en</strong> specifik vid<strong>en</strong> om sprog og<br />
læsning, idet de bliver <strong>bedre</strong> <strong>til</strong> at undervise. Der er således lavere frafald og størst<br />
200 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
forbedring af elevernes sproglige kundskaber og færdigheder, hvis de undervises af<br />
lærere med specialvid<strong>en</strong>.<br />
Der h<strong>en</strong>vises <strong>til</strong> både amerikanske og danske undersøgelser. I <strong>en</strong> dansk undersøgelse<br />
er det således påvist, at effekt<strong>en</strong> af ordblindeundervisning for voksne er størst, hvis<br />
undervisning<strong>en</strong> varetages af kompet<strong>en</strong>te lærere med specialvid<strong>en</strong> og erfaring.<br />
Der peges i artikl<strong>en</strong> på, at der er mangel på kompet<strong>en</strong>te lærere, der har et fagligt højt<br />
niveau med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> vid<strong>en</strong> og erfaring om undervisning af bl.a. ordblinde, og at det<br />
er påvist, at det er de svageste elever, der har mest behov for kvalificerede lærere, idet<br />
det er de svageste der lærer forholdsvist mindst, hvis lærerne ikke er specialiserede.<br />
En spørgeskemaundersøgelse i Texas har vist, at det er et problem, at selv om lærerne<br />
har modtaget undervisning i sprog og læsning, er der faktisk mange af lærernes<br />
undervisere i sprog, der har begrænset vid<strong>en</strong> om læsefaglige og sproglige forudsætninger.<br />
Derfor er de lærere, som har modtaget uddannelse hos disse lærere, ikke fagligt<br />
så kompet<strong>en</strong>te som lærere, der har modtaget uddannelse hos lærere med omfatt<strong>en</strong>de<br />
vid<strong>en</strong> om sprog og læsning. Der rejses spørgsmål ved, om vi i Danmark har<br />
<strong>til</strong>strækkeligt kvalificerede undervisere på sprog- og læseområdet, der kan give lærerne<br />
<strong>til</strong>strækkeligt grundlag for <strong>en</strong> kompet<strong>en</strong>t undervisning. På d<strong>en</strong>ne baggrund fremsættes<br />
forslag om, at der i Danmark udvikles nye og forskningsbaserede uddannelsesforløb<br />
<strong>til</strong> lærere, som skal undervise ordblinde børn og voksne, og at der iværksættes<br />
følgeforskning, der registrerer virkninger heraf i praksis.<br />
A.3.2 Andre effektundersøgelser vedrør<strong>en</strong>de ordblindeundervisning<br />
G<strong>en</strong>nemgang af forskningslitteratur omfatt<strong>en</strong>de effektundersøgelser af særlig <strong>til</strong>rettelagt<br />
undervisning for ordblinde elever i skol<strong>en</strong>s ældste årgange viser, at der er <strong>en</strong> positiv<br />
overordnet effekt af specialundervisning<strong>en</strong>. Dette gælder for de ældste elever i<br />
skol<strong>en</strong>, at der ved særlig <strong>til</strong>rettelagt ordblindeundervisning opnås <strong>bedre</strong> læseevne i<br />
form af anv<strong>en</strong>delse af læsestrategier, større læsesikkerhed samt øget evne <strong>til</strong> at læse<br />
nye ord, m<strong>en</strong>s fremgang<strong>en</strong> er mindre klar med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> øget læseforståelse. (K. B.<br />
Bek, K.U. 2007, Nytter det at undervise ældre ordblinde elever i afkodning?).<br />
En and<strong>en</strong> undersøgelse vedrør<strong>en</strong>de specialundervisning af ordblinde voksne vurderer,<br />
hvorvidt der er udbytte af ordblindeundervisning<strong>en</strong> efter 15 undervisningsforløb,<br />
hver på typisk 2 lektioner. Resultatet var, at der var udbytte af undervisning<strong>en</strong> i form<br />
af større læseforståelse, <strong>bedre</strong> evne <strong>til</strong> stavning og i evn<strong>en</strong> <strong>til</strong> at læse nye ord. M<strong>en</strong><br />
fremgang<strong>en</strong> var ikke <strong>til</strong>strækkelig stor <strong>til</strong> at fjerne elevernes læsevanskeligheder.<br />
Undersøgels<strong>en</strong> viste, at både eleverne sproglige forudsætninger og lærerne faglige<br />
kompet<strong>en</strong>cer på det læsefaglige område syntes at være afgør<strong>en</strong>de for elevernes udbytte<br />
af undervisning<strong>en</strong>, samt af deres motivation for at arbejde med vanskelighederne.<br />
Endvidere tydede resultaterne på, at int<strong>en</strong>sitet<strong>en</strong> af undervisnings<strong>til</strong>buddet var af betydning<br />
for effekt<strong>en</strong>, således at int<strong>en</strong>sive forløb gav størst udbytte. (B. Holders m.fl.,<br />
KU 1996, <strong>Specialundervisning</strong> i AOF).<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 201
Kapitel Bilag A <strong>–</strong> Effektundersøgelser af specialundervisning<br />
Boks A.12<br />
Effektrelaterede resultater<br />
• Lærernes uddannelsesbaggrund har betydning for effekt<strong>en</strong> af ordblindeundervisning<strong>en</strong>.<br />
• Ordblindeundervisning har effekt med h<strong>en</strong>syn <strong>til</strong> deltagernes læseevne og motivation.<br />
202 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
BILAG B <strong>–</strong> METODISK TILGANG
Bilag B <strong>–</strong> Metodisk <strong>til</strong>gang<br />
Bilag B <strong>–</strong> Metodisk <strong>til</strong>gang<br />
Dette bilag g<strong>en</strong>nemgår d<strong>en</strong> metode, som er anv<strong>en</strong>dt i forbindelse med Deloittes<br />
kortlægning og analyse af specialundervisningsområdet, herunder udvælgelse af<br />
kommuner, dataindsamling, datavalidering, databearbejdelse og opregning mv.<br />
B.1 Udvælgelse af kommuner<br />
Analys<strong>en</strong> bygger på <strong>en</strong> dataindsamling blandt følg<strong>en</strong>de 12 kommuner: Køb<strong>en</strong>havns<br />
Kommune, Lolland Kommune, Hors<strong>en</strong>s Kommune, Norddjurs Kommune, Randers<br />
Kommune, Od<strong>en</strong>se Kommune, Ass<strong>en</strong>s Kommune, Viborg Kommune, Lyngby-<br />
Taarbæk Kommune, Lemvig Kommune, Silkeborg Kommune og Ringsted Kommune.<br />
De 12 kommuner er blevet udvalgt med h<strong>en</strong>blik på at sikre, at stikprøv<strong>en</strong> dels danner<br />
et kvalificeret udgangspunkt for <strong>en</strong> opregning af aktiviteter og ressourceforbrug<br />
<strong>til</strong> landsplan og dels udgør et solidt grundlag for at vurdere forskellige organisatoriske<br />
og styringsmæssige forholds betydning for ressourceforbruget på området.<br />
For at sikre, at de 12 kommuner udgør et kvalificeret udgangspunkt for opregning af<br />
aktiviteter og ressourcer <strong>til</strong> landsplan er kommunerne udvalgt således, at de repræs<strong>en</strong>terer<br />
grundlægg<strong>en</strong>de forskelle i forhold <strong>til</strong> følg<strong>en</strong>de eksog<strong>en</strong>e indikatorer, jf. figur<br />
B.1:<br />
• Socioøkonomisk indeks <strong>–</strong> der angiver kommun<strong>en</strong>s relative udgiftsbehov i forhold <strong>til</strong><br />
andre kommuner på basis af <strong>en</strong> række socioøkonomiske kriterier, fx antallet af<br />
børn i familier med lav uddannelse, antallet af 25-49-årige ud<strong>en</strong> erhvervsuddannelse<br />
og antallet af 20-59-årige ud<strong>en</strong> beskæftigelse mv. Det socioøkonomiske indeks<br />
anv<strong>en</strong>des som led i landsudligning<strong>en</strong>.<br />
• Kommunestørrelse <strong>–</strong> opgjort som antal indbyggere pr. 1. januar 2009.<br />
• Udgiftsniveau <strong>–</strong> opgjort ved kommunernes konterede udgifter på funktionerne<br />
»3.22.07. <strong>Specialundervisning</strong> i regionale <strong>til</strong>bud« og »3.22.08. Kommunale specialskoler,<br />
c<strong>en</strong>terklasser og specialklasser« i forhold <strong>til</strong> kommun<strong>en</strong>s antal af 7-16årige<br />
i 2008.<br />
• Andel elever med specialundervisning <strong>–</strong> opgjort ved antallet af elever, der modtog specialundervisning<br />
i normalklasser, i specialklasser, på specialskoler og på efterskoler<br />
set i forhold <strong>til</strong> kommun<strong>en</strong>s samlede elever i 2008.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 205
Bilag B <strong>–</strong> Metodisk <strong>til</strong>gang<br />
Figur B.1<br />
Udvælgelse af kommuner på baggrund af eksog<strong>en</strong>e faktorer<br />
Socioøkonom isk index<br />
Højt udgiftsniveau Lavt udgiftsniveau<br />
Høj andel specialundervisningselever Lav andel specialundervisningselever Høj andel specialundervisningselever Lav andel specialundervisningselever<br />
Kommuner 1 2 3 4 Kommuner 1 2 3 4 Kommuner 1 2 3 4 Kommuner 1 2 3 4<br />
Bornholm 42.817 1,1 6.426 8,7 Albertslund 27.602 1,8 8.595 7,5 Esbjerg 114.244 1,2<br />
206 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
295 10,5 Ærø 6.712 1,1 11 8,0<br />
Ballerup 47.116 1,2 7.203 13,8 Helsingør 60.844 1,1 8.651 4,5 Læsø 2.003 1,3 1.168 8,8 Morsø 22.091 1,0 761 5,9<br />
Hvidovre 49.380 1,2 7.245 8,9 Gladsaxe 62.562 1,0 8.841 8,0 Hors<strong>en</strong>s 80.102 1,0 2.476 10,7 Rødovre 36.144 1,2 1.951 5,5<br />
Høje-Taastrup 47.158 1,2 7.574 11,3 Slagelse 77.457 1,2 10.931 8,2 Haderslev 56.414 1,0 5.033 8,6 Århus 298.538 1,1 2.200 7,1<br />
Langeland 13.741 1,2 7.703 8,7 Herlev 26.567 1,4 12.621 7,8 Nyborg 31.607 1,0 5.158 9,6 Frederikshavn 62.751 1,1 3.390 6,6<br />
Køb<strong>en</strong>havn 509.861 1,4 7.709 8,5 Norddjurs 38.581 1,0 5.739 10,1 Randers 93.644 1,0 3.611 5,8<br />
Samsø 4.085 1,0 8.524 18,5 Guldborgsund 63.496 1,1 4.036 7,6<br />
>1 Halsnæs 30.824 1,0 9.752 9,2 Od<strong>en</strong>se 186.932 1,2 5.783 5,7<br />
Tønder 40.367 1,1 9.780 10,6 Vordingborg 46.600 1,0 5.898 5,6<br />
Odsherred 33.129 1,1 11.281 11,3 Fredericia 49.463 1,1 6.301 7,0<br />
Kalundborg 49.743 1,0 11.473 12,2<br />
Glostrup 20.673 1,1 12.039 10,6<br />
Lolland 48.219 1,5 12.449 9,0<br />
Brøndby 33.831 1,7 12.679 9,9<br />
Ishøj 20.687 1,8 13.024 10,1<br />
Brønderslev 35.525 0,9 6.382 8,5 G<strong>en</strong>tofte 68.913 0,6 6.421 3,8 Vej<strong>en</strong> 42.447 0,8 1.368 12,9 Lejre 26.603 0,5 -<br />
Herning 84.208 0,9 6.452 8,8 Frederiksberg 93.444 1,0 6.608 6,5 Stevns 21.892 0,8 2.267 11,0 Billund 26.181 0,8 1.745 7,5<br />
Faxe 35.418 0,9 6.452 8,7 Vejle 104.933 0,9 6.619 5,9 Køge 56.637 0,9 2.497 8,4 Fanø 3.192 0,8 2.104 6,5<br />
Nordfyns 29.470 0,9 6.611 10,5 Hørsholm 24.197 0,6 6.784 6,8 Mariagerfjord 42.667 0,9 4.153 9,2 Varde 50.125 0,8 2.633 8,1<br />
Middelfart 37.274 0,8 6.702 9,4 Odder 21.562 0,7 6.929 7,6 Ringkøbing-Skjern 58.368 0,7 4.192 10,4 Skive 48.356 0,9 3.276 5,6<br />
Aab<strong>en</strong>raa 60.189 1,0 6.903 12,1 Dragør 13.261 0,6 6.970 7,4 Thisted 45.549 1,0 4.309 14,4 Hed<strong>en</strong>sted 45.561 0,7 3.402 6,7<br />
Kerteminde 23.630 0,8 7.058 10,2 Rudersdal 53.869 0,7 7.038 4,4 Favrskov 45.604 0,6 4.338 9,6 Holstebro 57.020 0,9 3.589 8,2<br />
Ass<strong>en</strong>s 42.054 0,9 7.105 9,5 Egedal 40.533 0,5 7.039 6,4 Lemvig 22.067 1,0 4.511 12,0 Greve 47.773 0,9 4.014 4,8<br />
Skanderborg 56.044 0,6 7.170 8,7 Hjørring 67.121 1,0 7.670 7,8 Vesthimmerlands 38.277 0,9 4.634 11,0 Silkeborg 87.371 0,8 4.043 5,1<br />
Bilag B <strong>–</strong> Metodisk <strong>til</strong>gang<br />
terview med relevante aktører fra kommunerne, hvor<strong>til</strong> der blev b<strong>en</strong>yttet <strong>en</strong> spørgeguide,<br />
som kommunerne modtog før interviewet.<br />
B.2 Dataindsamling<br />
Analys<strong>en</strong> af specialundervisningsområdet bygger på <strong>en</strong> omfatt<strong>en</strong>de dataindsamling,<br />
der har været fokuseret på både kvantitativt at kortlægge de 12 kommuners ressourceforbrug<br />
og kvalitativt at kortlægge de 12 kommuners konkrete <strong>organisering</strong> og styring<br />
af området.<br />
Kvantitativ dataindsamling<br />
Et c<strong>en</strong>tralt hovedformål med analys<strong>en</strong> har været at afdække d<strong>en</strong> samlede aktivitet og<br />
det der<strong>til</strong> hør<strong>en</strong>de ressourceforbrug på specialundervisningsområdet, herunder antallet<br />
af elever og udgifterne knyttet <strong>til</strong> d<strong>en</strong> specialundervisning, som finder sted i <strong>til</strong>knytning<br />
<strong>til</strong> undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, og som ikke registreres særskilt<br />
i dag.<br />
Til dette formål er der blevet g<strong>en</strong>nemført to surveys blandt samtlige skoler h<strong>en</strong>holdsvis<br />
c<strong>en</strong>tralforvaltning<strong>en</strong> i de 12 kommuner, som kort g<strong>en</strong>nemgås ned<strong>en</strong>for.<br />
Skolesurvey<br />
For at kortlægge aktivitet<strong>en</strong> og ressourceforbruget knyttet <strong>til</strong> d<strong>en</strong> almindelige specialundervisning,<br />
der ydes i <strong>til</strong>knytning <strong>til</strong> undervisning<strong>en</strong> i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole,<br />
har det været nødv<strong>en</strong>digt at indsamle data fra de institutioner, hvor undervisning<strong>en</strong><br />
konkret finder sted.<br />
Samtlige skoler i de 12 kommuner har derfor fået <strong>til</strong>s<strong>en</strong>dt et spørgeskema, hvori de<br />
er blevet bedt om bl.a. at angive følg<strong>en</strong>de:<br />
• Aktivitet<strong>en</strong> (antal elever) fordelt på h<strong>en</strong>holdsvis undervisningstype (alm. specialundervisning<br />
0-6 t/u alm. specialundervisning 7-11 t/u og <strong>en</strong>keltintegration),<br />
klassetrin og h<strong>en</strong>visningsårsager mv. i skoleåret 2008/09. Skolerne blev desud<strong>en</strong><br />
bedt om at angive, i hvilket omfang de havde elever, som var blevet visiteret <strong>til</strong><br />
specialklasser, specialskoler og/eller gik på særlige fritids<strong>til</strong>bud i skoleåret<br />
2008/09.<br />
• Ressourceforbruget i årsværk fordelt på undervisningstyper, jf. ov<strong>en</strong>for, samt på særlige<br />
fritids<strong>til</strong>bud, befordring og <strong>til</strong>knyttede administrative opgaver (fx time- og<br />
skemaplanlægning, håndtering af klager mv.) i skoleåret 2008/09. Ét årsværk<br />
blev defineret som 1.640 timer, svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> <strong>en</strong> lærers arbejdstid ekskl. ferie, særlige<br />
feriedage og helligdage. Herudover blev skolerne bedt om at angive de undervisningsrelaterede<br />
driftsudgifter (ikke-lønudgifter) knyttet <strong>til</strong> fx skolebøger,<br />
undervisningsmaterialer og ekskursioner mv.<br />
• G<strong>en</strong>erelle oplysninger vedrør<strong>en</strong>de g<strong>en</strong>nemsnitslønninger, samlet elevtal, antal lærere<br />
på skol<strong>en</strong>, andel lærere med specialpædagogisk grunduddannelse mv.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 207
Bilag B <strong>–</strong> Metodisk <strong>til</strong>gang<br />
Skolesurvey’<strong>en</strong> omfattede herudover <strong>en</strong> lang række holdningsbaserede spørgsmål vedrør<strong>en</strong>de<br />
skol<strong>en</strong>s og kommun<strong>en</strong>s <strong>organisering</strong>, styring og opgave<strong>til</strong>rettelæggelse på specialundervisningsområdet.<br />
Holdningsspørgsmål<strong>en</strong>e skulle besvares med udsagn ranger<strong>en</strong>de<br />
fra helt <strong>en</strong>ig <strong>til</strong> helt u<strong>en</strong>ig, hvor hvert udsagn efterfølg<strong>en</strong>de blev <strong>til</strong>delt <strong>en</strong> score<br />
(1-4). De holdningsbaserede spørgsmål er blevet anv<strong>en</strong>dt <strong>til</strong> at afdække og karakterisere<br />
relevante aspekter af kommunernes organisatoriske og styringsmæssige indretning<br />
på området med h<strong>en</strong>blik på bl.a. at danne grundlag for analys<strong>en</strong> af mulige samm<strong>en</strong>hænge<br />
mellem kommunernes ressourceforbrug og deres <strong>organisering</strong> og styring.<br />
Skolesurvey’<strong>en</strong> blev uds<strong>en</strong>dt <strong>til</strong> i alt 295 respond<strong>en</strong>ter, hvoraf 176 svarede. Skolesurvey’<strong>en</strong><br />
har for 11 ud af 12 kommuners vedkomm<strong>en</strong>de resulteret i <strong>en</strong> meget <strong>til</strong>fredss<strong>til</strong>l<strong>en</strong>de<br />
besvarelsesproc<strong>en</strong>t <strong>–</strong> svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> 71 pct. i g<strong>en</strong>nemsnit, jf. figur B.2. Kun<br />
Køb<strong>en</strong>havns Kommune har med 21 pct. haft <strong>en</strong> væs<strong>en</strong>tlig lavere besvarelsesproc<strong>en</strong>t<br />
<strong>en</strong>d de øvrige kommuner.<br />
Figur B.2<br />
Andel besvarelser af skolesurvey<br />
83<br />
62 64<br />
Pct. Pct.<br />
100<br />
100<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
77<br />
69<br />
60 57<br />
79<br />
83<br />
73<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
50<br />
40<br />
40<br />
30<br />
21 30<br />
20<br />
20<br />
10<br />
10<br />
0<br />
0<br />
Anm.: N=295.<br />
Ringsted<br />
Od<strong>en</strong>se<br />
208 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Norddjurs<br />
Viborg<br />
Ass<strong>en</strong>s<br />
Lyngby-Taarbæk<br />
Hors<strong>en</strong>s<br />
Lemvig<br />
Randers<br />
Silkeborg<br />
Total (ekskl. Køb<strong>en</strong>havns Kommune)<br />
Forvaltningssurvey<br />
For at kortlægge aktivitet<strong>en</strong> og ressourceforbruget knyttet <strong>til</strong> specialklasser, specialskoler,<br />
særlige fritids<strong>til</strong>bud, befordring samt køb- og salg af pladser i andre kommuner<br />
blev der g<strong>en</strong>nemført <strong>en</strong> survey blandt de 12 kommuners forvaltning. Forvaltning<strong>en</strong><br />
blev bl.a. anmodet om at angive følg<strong>en</strong>de:<br />
• Aktivitet<strong>en</strong> (antal elever) på kommun<strong>en</strong>s egne specialskoler h<strong>en</strong>holdsvis andre<br />
kommuners specialskoler/specialklasser fordelt på h<strong>en</strong>visningsårsager, klassetrin,<br />
skoletyper i skoleåret 2008/09. Herudover blev kommunerne bedt om at angive<br />
aktivitet<strong>en</strong> knyttet <strong>til</strong> frit skolevalg, særlige fritids<strong>til</strong>bud, befordring mv. samt antal<br />
nyvisiterede/udvisiterede elever og antal anbragte børn mv. i skoleåret<br />
2008/09.<br />
Lolland<br />
Køb<strong>en</strong>havn
Bilag B <strong>–</strong> Metodisk <strong>til</strong>gang<br />
• Nettodriftsudgifterne knyttet <strong>til</strong> specialskoler, specialklasser, PPR, særlige fritids<strong>til</strong>bud<br />
og befordring mv. i skoleåret 2007/08 og 2008/09.<br />
• Budgetterede nettodriftsudgifter <strong>til</strong> almindelig specialundervisning, specialklasser og<br />
specialskoler i skoleåret 2008/09.<br />
• G<strong>en</strong>erelle oplysninger om kommun<strong>en</strong>s samlede elevtal, fordeling<strong>en</strong> af PPR’s arbejdstid,<br />
antal udarbejdede PPV’er, antal pladser på kommun<strong>en</strong>s specialskoler, takststørrelser,<br />
konteringspraksis mv.<br />
Samtlige kommuner besvarede survey’<strong>en</strong>, idet ikke alle kommuner var i stand <strong>til</strong> at<br />
besvare samtlige spørgsmål.<br />
Kvalitativ dataindsamling<br />
Kortlægning<strong>en</strong> af kommunernes <strong>organisering</strong> og styringspraksis mv. er bl.a. sket<br />
g<strong>en</strong>nem afholdels<strong>en</strong> af et kommunebesøg af én dags varighed i hver af de 12 kommuner.<br />
På kommunebesøg<strong>en</strong>e blev der g<strong>en</strong>nemført semistrukturerede interview og fokusgrupper<br />
med følg<strong>en</strong>de:<br />
• forvaltningsledere<br />
• økonomichefer og -medarbejdere,<br />
• ledere og medarbejdere fra PPR,<br />
• sagsbehandlere, klasselærere og specialundervisningskoordinatorer<br />
• skoleledere fra normalskoler<br />
• ledere fra specialskoler/institutioner.<br />
Derudover er der blevet foretaget <strong>en</strong> række opfølg<strong>en</strong>de telefonmøder, hvor særlige<br />
forhold ved kommunerne er blevet uddybet og afklaret o.l.<br />
Endvidere har de 12 deltag<strong>en</strong>de kommuner deltaget på to workshops på tværs af<br />
kommunerne. De kvalitative data (som primært er opsamlet via kommunebesøg<strong>en</strong>e i<br />
alle 12 kommuner) er således blevet valideret dels via kontakt <strong>til</strong> kommunernes tovholdere,<br />
dels på <strong>en</strong> workshop med repræs<strong>en</strong>tanter fra alle kommuner.<br />
De kvalitative data er bl.a. blevet anv<strong>en</strong>dt <strong>til</strong> at kvalificere, triangulere og underbygge<br />
de mulige samm<strong>en</strong>hænge mellem kommunernes ressourceforbrug og organisatoriske<br />
og styringsmæssige forhold, som er blevet id<strong>en</strong>tificeret med udgangspunkt i de kvantitative<br />
data.<br />
B.3 Datavaliditet<br />
Der har fra start<strong>en</strong> af undersøgels<strong>en</strong> været stor fokus på at sikre <strong>en</strong> kvalificeret og<br />
præcis indsamling af kvantitative data, ligesom de indsamlede kvantitative data efterfølg<strong>en</strong>de<br />
er blevet valideret. Ved <strong>til</strong>rettelæggels<strong>en</strong> og udarbejdels<strong>en</strong> af spørgeskema-<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 209
Bilag B <strong>–</strong> Metodisk <strong>til</strong>gang<br />
undersøgels<strong>en</strong> er de deltag<strong>en</strong>de kommuner blevet inddraget med h<strong>en</strong>blik på at sikre,<br />
at kommunerne var forberedte på deltagels<strong>en</strong>, og at de konkrete spørgsmål og terminologi<strong>en</strong><br />
var g<strong>en</strong>k<strong>en</strong>delig for respond<strong>en</strong>terne i kommunerne.<br />
Som led i udarbejdels<strong>en</strong> af spørgeskemaundersøgels<strong>en</strong> er der desud<strong>en</strong> blevet g<strong>en</strong>nemført<br />
besøg hos udvalgte forvaltninger og skoler. Derudover er spørgeskemaerne<br />
blevet testet og valideret af såvel skoleledere som kontaktpersoner i de 12 kommuner.<br />
Deloitte har i hele period<strong>en</strong> for kommunernes og skolernes besvarelse af survey’<strong>en</strong><br />
haft <strong>en</strong> hotline åb<strong>en</strong>, hvor kommunerne og skolerne har kunnet s<strong>til</strong>le afklar<strong>en</strong>de<br />
spørgsmål mv.<br />
De indsamlede data er g<strong>en</strong>nemgået med h<strong>en</strong>blik på at id<strong>en</strong>tificere ev<strong>en</strong>tuelle outliers,<br />
unøjagtigheder og/eller systematiske fejlangivelser, og der er blevet foretaget <strong>en</strong> målrettet<br />
opfølgning i forhold <strong>til</strong> <strong>en</strong> række konkrete angivelser, som <strong>en</strong>t<strong>en</strong> har været meget<br />
høje/lave eller umiddelbart mangelfulde.<br />
I praksis er skolernes besvarelser blevet grundigt g<strong>en</strong>nemgået med h<strong>en</strong>blik på at<br />
id<strong>en</strong>tificere de skoler, som åb<strong>en</strong>lyst havde misforstået spørgsmål eller angivet fx ressourceforbrug<br />
i <strong>en</strong> forkert målestok. Hver <strong>en</strong>este skolesurvey er således blevet struktureret<br />
g<strong>en</strong>nemgået ud fra to ratioer, som angav a) lærer pr. elev samt b) lærerårsværk<br />
anv<strong>en</strong>dt i forbindelse med specialundervisning pr. specialundervisningsmodtag<strong>en</strong>de<br />
elev.<br />
Deloitte har skriftligt og telefonisk fulgt op på de besvarelser, der havde ratioværdier,<br />
som skilte sig signifikant ud. Besvarelser fra skoler, som ikke ønskede eller ikke havde<br />
mulighed for at validere deres besvarelser, er udeladt af analys<strong>en</strong> (svar<strong>en</strong>de <strong>til</strong> 3<br />
pct. af alle modtagne besvarelser).<br />
I forhold <strong>til</strong> forvaltningssurvey’<strong>en</strong> har Deloitte konstateret at flere kommuner <strong>–</strong> som<br />
følge af <strong>en</strong> mangl<strong>en</strong>de registrering <strong>–</strong> har haft vanskeligt ved præcist og mere detaljeret<br />
at angive aktivitet<strong>en</strong> fordelt på h<strong>en</strong>visningsmønstre og klassetrin mv.<br />
Herudover har ca. 1/3 af de udvalgte kommuner haft vanskeligt ved at angive det<br />
totale ressourceforbrug knyttet <strong>til</strong> fritids<strong>til</strong>bud og befordring som følge af bl.a. <strong>en</strong><br />
upræcis konteringspraksis, hvor fx befordring af elever <strong>til</strong> specialundervisning ikke<br />
kan adskilles fra udgifterne <strong>til</strong> befordring af handicappede. Det er i analys<strong>en</strong> tydeliggjort,<br />
hvilke kommuner dette vedrører, og der er ligeledes taget forbehold herfor ved<br />
opregninger <strong>til</strong> landsplan, jf. s<strong>en</strong>ere.<br />
Deloitte har været løb<strong>en</strong>de i kontakt med de 12 forvaltninger med h<strong>en</strong>blik på at validere<br />
de angive tal og sikre et samm<strong>en</strong>ligneligt datagrundlag på tværs.<br />
Deloitte har desud<strong>en</strong> g<strong>en</strong>nemført to skriftlige valideringsrunder, hvor hver kommune<br />
har modtaget <strong>en</strong> konsolideret oversigt over kommun<strong>en</strong>s samlede ressourceforbrug<br />
210 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Bilag B <strong>–</strong> Metodisk <strong>til</strong>gang<br />
fordelt på udgiftstyper samt <strong>en</strong> oversigt over de skoler, som har besvaret spørgeskemaet.<br />
Formålet hermed har været at få valideret tall<strong>en</strong>e samt få vurderet om de skoler,<br />
som har besvaret spørgeskemaet, udgør et repræs<strong>en</strong>tativt udsnit. På baggrund af<br />
tovholdernes <strong>til</strong>bagemeldinger er ev<strong>en</strong>tuelle misforståelser og usikkerheder i datamaterialet<br />
korrigeret.<br />
Deloitte vurderer, at d<strong>en</strong> høje besvarelsesproc<strong>en</strong>t i skolesurvey’<strong>en</strong> <strong>–</strong> og d<strong>en</strong> grundige<br />
g<strong>en</strong>nemgang og validering af data, herunder løb<strong>en</strong>de dialog med skoler og forvaltninger<br />
<strong>–</strong> har bidraget <strong>til</strong> at sikre, at de indsamlede data g<strong>en</strong>erelt har <strong>en</strong> høj grad af validitet.<br />
Det er dog herudover Deloittes vurdering, at der datamaterialet fortsat indeholder <strong>en</strong><br />
række usikkerheder, herunder følg<strong>en</strong>de:<br />
• Kommunernes angivelse af aktivitet fordelt på h<strong>en</strong>visningsmønstre og klassetrin<br />
mv. er i mange <strong>til</strong>fælde ufuldstændige og ikke fuldt susamm<strong>en</strong>lignelige på tværs<br />
af kommuner. Disse data vurderes derfor også al<strong>en</strong>e at være indikative for d<strong>en</strong><br />
faktiske samm<strong>en</strong>sætning.<br />
• Kommunernes opgjorte udgifter <strong>til</strong> befordring og fritids<strong>til</strong>bud <strong>til</strong> elever med særlige<br />
behov vurderes at være underrapporterede. Enkelte kommuner har således<br />
ikke indrapporteret data. For de øvrige kommuner varierer de frems<strong>en</strong>dte oplysninger<br />
desud<strong>en</strong> betydeligt kommunerne imellem og ud over, hvad Deloitte vurderer<br />
som vær<strong>en</strong>de <strong>en</strong> forklarlig variation.<br />
• Svarproc<strong>en</strong>t<strong>en</strong> blandt de deltag<strong>en</strong>de folkeskoler i Køb<strong>en</strong>havns Kommune er al<strong>en</strong>e<br />
21 pct., m<strong>en</strong>s svarproc<strong>en</strong>t<strong>en</strong> i de øvrige 11 kommuner i g<strong>en</strong>nemsnit er ca. 70<br />
pct. Da Køb<strong>en</strong>havns Kommune er <strong>en</strong> meget stor kommune dækker besvarelsesproc<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
på 21 pct. dog over et stort antal skoler absolut set.<br />
B.4 Opregning af aktivitet og ressourcer<br />
Analys<strong>en</strong> bygger på <strong>en</strong> stikprøve blandt såvel skoler og kommuner, og det har derfor<br />
været nødv<strong>en</strong>digt at foretage <strong>en</strong> række opregninger af de indsamlede data. Ned<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de<br />
figur B.3 illustrerer samm<strong>en</strong>hæng<strong>en</strong> mellem de indsamlede data og de opregnede<br />
tal for aktiviteter og udgifter på specialundervisningsområdet. Opregning<strong>en</strong> h<strong>en</strong>holdsvis<br />
ind<strong>en</strong> for kommun<strong>en</strong> og <strong>til</strong> landsplan vil blive g<strong>en</strong>nemgået i det følg<strong>en</strong>de.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 211
Bilag B <strong>–</strong> Metodisk <strong>til</strong>gang<br />
Figur B.3<br />
Samm<strong>en</strong>hæng mellem datakilder, opregning og output<br />
Datainput Datakategorier Kommunalopregning Makroopregning<br />
Datakilder<br />
Skolesurvey<br />
Forvaltningssurvey<br />
Kilde: Deloittes rapport, 2010.<br />
Aktivitetsopgørelse<br />
Alm. specialundervisning<br />
Specialklasser<br />
Specialskoler<br />
Ressourceopgørelse<br />
Alm. specialundervisning<br />
Specialklasser<br />
Specialskoler<br />
PPR<br />
Befordring<br />
Fritids<strong>til</strong>bud<br />
Opregningsfaktor<br />
Totale antal af elever<br />
blandt de skoler,<br />
som besvarede<br />
skolesurveyet<br />
Samlede elevtal i<br />
kommun<strong>en</strong>s folkeskoler<br />
Ing<strong>en</strong> opregning<br />
Ing<strong>en</strong> opregning<br />
212 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010<br />
Opregningsfaktorer<br />
Totale antal af elever i<br />
alle danske folkeskoler<br />
Samlede elevtal i de 12<br />
udvalgte kommuners<br />
folkeskoler<br />
Totale antal af elever i<br />
alle danske folkeskoler<br />
Samlede elevtal i de<br />
udvalgte kommuner,<br />
som har været i stand <strong>til</strong><br />
at kvantificere<br />
ressourceforbruget ifm.<br />
PPR, befordring og<br />
fritids<strong>til</strong>bud<br />
Dataoutput<br />
Opregnet nationalt<br />
aktivitetsniveau og<br />
ressourceforbrug<br />
knyttet <strong>til</strong> specialundervisning<br />
og<br />
relaterede aktiviteter<br />
for skoleåret 2008/09<br />
Opregning ind<strong>en</strong> for kommun<strong>en</strong><br />
Da samtlige skoler i hver kommune ikke har besvaret det uds<strong>en</strong>dte spørgeskema <strong>–</strong><br />
bortset fra Lolland Kommune <strong>–</strong> bygger <strong>en</strong> del af de indsamlede data på <strong>en</strong> stikprøve,<br />
som vil skulle opregnes for at få <strong>en</strong> total opgørelse af aktivitet og ressourceforbrug i<br />
kommunerne.<br />
I dette følg<strong>en</strong>de beskrives d<strong>en</strong> metode, som Deloitte har anv<strong>en</strong>dt <strong>til</strong> at opregne et<br />
samlet aktivitets- og udgiftsniveau for hver kommune.<br />
Opregning af aktivitet<br />
Til at belyse det samlede aktivitetsniveau i kommunerne blev skolelederne bedt om at<br />
angive specialundervisningsaktivitet<strong>en</strong> i egne normal- og specialklasser. Aktivitet<strong>en</strong> i<br />
kommun<strong>en</strong>s specialskoler blev totalkortlagt som led forvaltningssurvey’<strong>en</strong>, jf. ov<strong>en</strong>for.<br />
For at få det komplette billede af hver kommunes samlede specialundervisningsaktivitet<br />
i d<strong>en</strong> almindelige folkeskole og i specialklasser er de aggregerede aktivitetstal fra<br />
skolesurvey’<strong>en</strong> i hver kommune blevet opregnet <strong>til</strong> et kommunalt totalniveau ved anv<strong>en</strong>delse<br />
af <strong>en</strong> kommunespecifik opregningsfaktor. D<strong>en</strong>ne faktor er beregnet ud fra<br />
forholdet mellem det totale antal af elever blandt de skoler, som besvarede skolesurveyet,<br />
og det samlede elevtal i kommunes folkeskoler.<br />
Opregning af udgifter<br />
Kommunernes samlede nettodriftsudgifter <strong>til</strong> specialklasser og specialskoler i skoleåret<br />
2008/09 er opgjort i forvaltningssurvey’<strong>en</strong>. Disse tal udgør totalangivelser for
Bilag B <strong>–</strong> Metodisk <strong>til</strong>gang<br />
kommun<strong>en</strong> og skal derfor ikke opregnes. Det bemærkes i d<strong>en</strong> forbindelse, at Deloitte<br />
specifikt har bedt om angivelse af nettodriftsudgifterne knyttet <strong>til</strong> disse aktiviteter, og<br />
at de derfor er korrigeret for ev<strong>en</strong>tuelle mellemkommunale betalinger.<br />
Det er derimod kun <strong>en</strong> stikprøve af skoler i hver kommune, som har angivet deres<br />
udgifter <strong>til</strong> almindelig specialundervisning og <strong>en</strong>keltintegration. Disse udgifter er derfor<br />
blevet opregnet <strong>til</strong> landsplan. Opregning<strong>en</strong> har baseret sig på d<strong>en</strong> opregningsfaktor<br />
for hver kommune, som er blevet beregnet med udgangspunkt i skolernes aktivitetsopgørelser,<br />
jf. ov<strong>en</strong>for.<br />
Skolernes totale udgifter <strong>til</strong> specialundervisning er opgjort som deres anv<strong>en</strong>dte årsværk<br />
<strong>til</strong> specialundervisning og <strong>til</strong>knyttede administrative opgaver (fx time- og skemaplanlægning,<br />
håndtering af klager mv.) omregnet <strong>til</strong> kr. og særlige driftsomkostninger<br />
i kr. knyttet <strong>til</strong> specialundervisning (fx særlige skolebøger, undervisningsmateriale,<br />
ekskursioner mv.). Her<strong>til</strong> er lagt et g<strong>en</strong>erelt overhead i kr.<br />
Overheadomkostning<strong>en</strong> er <strong>til</strong>lagt for at sikre <strong>en</strong> fuld omkostningsdækning, herunder<br />
af udgifter <strong>til</strong> fx husleje, varme mv., og for dermed at sikre samm<strong>en</strong>lignelighed <strong>til</strong> de<br />
opgjorte nettodriftsudgifter for specialklasser og specialskoler.<br />
Overheadomkostning<strong>en</strong> er på tværs af de 12 kommuner fastsat <strong>til</strong> at udgøre 20 pct.<br />
af skolernes opgjorte lønomkostninger. D<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelle overheadsats på 20 pct. er beregnet,<br />
som forholdet mellem kommunernes samlede, regnskabsførte nettoudgifter i<br />
2008 og deres samlede, regnskabsførte lønomkostninger i 2008 på funktion 3.22.01 i<br />
d<strong>en</strong> kommunale kontoplan.<br />
Kvalitet<strong>en</strong> af data vedrør<strong>en</strong>de de særlige driftsomkostninger har været meget varier<strong>en</strong>de<br />
blandt skolernes besvarelser. Dette skyldes sandsynligvis, at d<strong>en</strong>ne udgiftspost<br />
er vanskelig at adskille fra de almindelige driftsomkostninger knyttet <strong>til</strong> normalundervisning<strong>en</strong>.<br />
Udgangspunktet har derfor været at beregne <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erel norm for særlige driftsomkostninger,<br />
som har kunnet gælde på tværs af skolerne i samtlige kommuner. Til beregning<strong>en</strong><br />
heraf er udvalgt 30 besvarelser af skolesurvey’<strong>en</strong>, som alle har indeholdt<br />
detaljerede angivelser af de særlige driftsomkostninger. Norm<strong>en</strong> er på d<strong>en</strong> baggrund<br />
blevet fastsat <strong>til</strong> 3 pct. af skolernes lønomkostninger.<br />
Opregning <strong>til</strong> landsplan<br />
D<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dte metode <strong>til</strong> udvælgelse af de 12 kommuner sikrer <strong>en</strong> bred repræs<strong>en</strong>tativitet<br />
af forskellige typer kommuner, som muliggør, at de 12 kommuners aktivitets-<br />
og udgiftsniveau kan opregnes <strong>til</strong> landsplan med udgangspunkt i <strong>en</strong> simpel opregningsmetode.<br />
fra de 12 kommuners <strong>til</strong> et aktivitets- og udgiftsniveau på landsplan.<br />
I det følg<strong>en</strong>de beskrives d<strong>en</strong> overordnede opregningsmetode og det g<strong>en</strong>nemgås kort,<br />
hvordan de opgjorte brutto- og nettoudgifter samt <strong>en</strong>hedsudgifter er beregnet.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 213
Bilag B <strong>–</strong> Metodisk <strong>til</strong>gang<br />
Opregningsmetode<br />
I tråd med metod<strong>en</strong> anv<strong>en</strong>dt ved opregning<strong>en</strong> ind<strong>en</strong> for de 12 kommuner har udgangspunktet<br />
for makroopregning<strong>en</strong> ligeledes været elevantallet. Eleverne i de 12<br />
kommuners folkeskoler udgør i alt 20,3 pct. af samtlige 6-16-årige off<strong>en</strong>tlige grundskoleelever,<br />
hvorfor d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelle opregningsfaktor som udgangspunkt udgør 4,9.<br />
Samtlige kommuner har angivet såvel deres aktivitet og udgifter knyttet <strong>til</strong> de forskellige<br />
typer af specialundervisning samt deres udgifter <strong>til</strong> PPR. Disse udgiftsposter er<br />
derfor opregnet med udgangspunkt i d<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erelle opregningsfaktor på 4,9.<br />
Det er derimod ikke samtlige kommuner, som har angivet deres udgifter <strong>til</strong> særlige<br />
fritids<strong>til</strong>bud og befordring, hvorfor der <strong>til</strong> opregning<strong>en</strong> af disse udgiftsposter er anv<strong>en</strong>dt<br />
<strong>en</strong> højere opregningsfaktor på h<strong>en</strong>holdsvis 6,1 og 5,4, jf. tabel B.1.<br />
Tabel B.1<br />
Opregningsfaktorer<br />
Udgiftspost Opregningsfaktor<br />
<strong>Specialundervisning</strong> 4,9<br />
PPR 4,9<br />
Særlige fritids<strong>til</strong>bud 6,1<br />
Befordring 5,4<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Brutto- og nettoberegninger<br />
Udgifterne <strong>til</strong> d<strong>en</strong> segregerede specialundervisning er opgjort som både bruttoudgifter<br />
og nettoudgifter. Nettoudgifterne er fraregnet de udgifter, der alternativt ville være<br />
forbundet med at yde et almindeligt undervisnings<strong>til</strong>bud <strong>til</strong> de pågæld<strong>en</strong>de elever i<br />
d<strong>en</strong> almindelige folkeskole, og som eleverne derfor under alle omstændigheder ville<br />
koste. Nettoopgørels<strong>en</strong> tager således højde for, at alle elever som udgangspunkt koster<br />
d<strong>en</strong> »almindelige« g<strong>en</strong>nemsnitsudgift i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong>.<br />
»Alternativomkostning<strong>en</strong>« er beregnet som de 12 kommuners regnskabsførte udgifter<br />
på funktion 3.22.01 i 2008 fratrukket deres opgjorte udgifter <strong>til</strong> specialklasser,<br />
som angivet i forvaltningssurvey’<strong>en</strong>, jf. tabel B.2.<br />
214 <strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010
Tabel B.2<br />
Beregning af »alternativomkostning«<br />
Bilag B <strong>–</strong> Metodisk <strong>til</strong>gang<br />
Udgiftspost Opregningsfaktor<br />
Totale udgifter i 2008 (3.22.01), 1.000 kr. 6.352.300<br />
- Udgifter <strong>til</strong> specialklasser 501.038<br />
Rest (alm. undervisning og alm. specialundervisning) 5.851.262<br />
Antal folkeskoleelever 109.473<br />
»Alternativomkostning« pr. folkeskoleelev 53.449<br />
Kilde: Deloittes dataindsamling, 2010.<br />
Det fremgår, at »alternativomkostning<strong>en</strong>« pr. elev er ca. 53.500 kr.<br />
Det bemærkes, at ov<strong>en</strong>stå<strong>en</strong>de alternativbetragtning al<strong>en</strong>e er relevant ved samm<strong>en</strong>ligning<br />
af netto- og bruttoudgifter for de segregerede <strong>til</strong>bud. For de inkluder<strong>en</strong>de undervisnings<strong>til</strong>bud<br />
og øvrige undervisningsrelaterede omkostninger er brutto- og nettoudgifter<br />
id<strong>en</strong>tiske.<br />
Enhedsudgifter<br />
Enhedsudgifterne er i analys<strong>en</strong> opdelt på almindelig specialundervisning og <strong>en</strong>keltintegration,<br />
specialklasser og specialskoler.<br />
Kommunernes <strong>en</strong>hedsudgifter for specialskoler er beregnet på baggrund af de i forvaltningssurvey<strong>en</strong>e<br />
oplyste data vedrør<strong>en</strong>de såvel udgiftsniveau og aktivitet. Enhedsudgifterne<br />
for specialklasser er imidlertid beregnet på baggrund af udgiftsdata indsamlet<br />
via forvaltningssurvey og aktivitetstal indsamlet via skolesurvey. D<strong>en</strong>ne beregningsmetode<br />
er anv<strong>en</strong>dt ud fra d<strong>en</strong> over<strong>veje</strong>lse, at udgiftsniveauet er opgjort mest<br />
præcist af forvaltning<strong>en</strong>, som har det økonomiske ansvar, m<strong>en</strong>s aktivitet<strong>en</strong> er opgjort<br />
mest præcist af skolerne, hvor elev<strong>en</strong> har sin daglige gang.<br />
For d<strong>en</strong> inkluder<strong>en</strong>de specialundervisning er <strong>en</strong>hedsudgift<strong>en</strong> beregnet med udgangspunkt<br />
i de udgifts- og aktivitetstal, som er indsamlet via skolesurvey.<br />
<strong>Specialundervisning</strong> i <strong>folkeskol<strong>en</strong></strong> <strong>–</strong> <strong>veje</strong> <strong>til</strong> <strong>en</strong> <strong>bedre</strong> <strong>organisering</strong> og styring · Juni 2010 215
www.fm.dk<br />
KL<br />
Undervisningsministeriet<br />
Finansministeriet